Málaga Acoge. Universalidad servicios sociales. Argumentario para PLSS andalucia v1 2 18032016 by Málaga Acoge

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Apostando por la completa universalidad de los servicios sociales en Andalucía 1

El Proyecto de Ley de Servicios Sociales de Andalucía nace, de acuerdo a su exposición de motivos, de la necesidad - después de 27 años - de adecuar los servicios sociales de Andalucía a las nuevas realidades de nuestra comunidad y, también, a los avances que se han producido en este terreno. Así, la universalidad de los servicios sociales de Andalucía se ha planteado como una de las principales aportaciones de este Proyecto de Ley. En este sentido, se indica que “uno de los avances fundamentales de esta ley es que dota de naturaleza propia al Sistema Público de Servicios Sociales, basado en los principios de universalidad e igualdad de acceso a todas las personas”. Una apuesta que, en las intenciones de los legisladores, lejos de ser una fórmula retórica se concretaría en ”la universalización de los derechos de todas las personas a las prestaciones y servicios de los servicios sociales, en condiciones de igualdad, con el fin de alcanzar su pleno desarrollo individual y social” Sin embargo, la redacción inicial dada al artículo 5 Titulares del derecho a los servicios sociales del Proyecto de Ley limita, en la práctica, la universalidad de los servicios sociales. En efecto, si se mantiene esta redacción no todas las personas que viven en Andalucía tendrán derecho al conjunto de las prestaciones y recursos de los servicios sociales andaluces: las personas inmigrantes - y, en muchos casos, sus familiares independientemente de su nacionalidad- tendrán limitadas el acceso a una buena parte de estos servicios y recursos en función de la situación 2 administrativa en la que se encuentren . Y con ello, el papel de los Servicios Sociales como instrumento imprescindible para garantizar la integración y cohesión social en Andalucía quedaría seriamente en entredicho. En ese sentido, la fórmula para garantizar una completa universalidad de los servicios sociales en Andalucía sería, simplemente, reconocer la titularidad del derecho a los servicios sociales a todas las personas que cuentan con vecindad administrativa en Andalucía de la siguiente forma: Artículo 5. Titulares del derecho a los servicios sociales. 1. Son titulares del derecho a los servicios y prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía a) Todas las personas con vecindad administrativa en Andalucía b) Las personas andaluzas en el exterior, en las mismas condiciones que quienes residan en Andalucía conforme a lo dispuesto en la Ley 8/2006, de 24 de octubre, del Estatuto de los andaluces en el mundo. 2. Lo establecido en el apartado anterior se entiende sin perjuicio de los requisitos que se establezcan por la normativa para determinar las condiciones de acceso a las distintas prestaciones y servicios. 3. Para el acceso a las prestaciones y servicios sociales enmarcados en el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia se estará a lo previsto en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. 4. En todo caso, las personas que se encuentren en la Comunidad Autónoma de Andalucía en una situación de urgencia personal, familiar o social, podrán acceder a aquellas prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía que permitan atender tales contingencias en los términos que se establezcan reglamentariamente. La completa universalidad de los servicios sociales en Andalucía a través de la formular de reconocer este derecho a todas las personas con vecindad administrativa en nuestra comunidad se fundamenta en tres razones. •

Es jurídicamente posible, en tanto que Andalucía tiene plenas competencias en este terreno

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Es coherente con la realidad social actual de Andalucía, y con el desarrollo de legislaciones de servicios sociales de segunda y tercera generación, tal y como ya han hecho las comunidades autónomas del País Vasco y Castilla La Mancha

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Es un paso más en el fortalecimiento de los servicios sociales de Andalucía como vehículo de normalización y cohesión social en Andalucía

B.O.P.A, número 173, de 22 de febrero de 2016, http://www.parlamentodeandalucia.es/webdinamica/portal-webparlamento/pdf.do?tipodoc=bopa&id=111934 Al abordar esta cuestión el apartado b del Articulo 5 del Proyecto de Ley remite a la normativa estatal y esta, a su vez, condiciona el acceso a los servicios y prestaciones generales o específicos en función de la situación administrativa de las personas inmigrantes.

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La universalidad de los servicios sociales andaluces desde la óptica jurídica Esta propuesta es jurídica y competencialmente perfectamente viable, en tanto que Andalucía cuenta con competencias exclusivas en materia de asistencia social, estando por lo tanto plenamente facultada para decidir quienes son las personas titulares del derecho a los servicios sociales objeto de su competencia exclusiva. Este Proyecto de Ley tiene su fundamento competencial en el Art. 148.1.20ª de la Constitución española, que establece que “1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: Asistencia social”. La Comunidad Autónoma de Andalucía se ha dotado de competencia exclusiva en materia de asistencia social, a través del Estatuto de Autonomía, aprobado con LO 2/2007 de 19 de Marzo, que en su Art. 61 establece que “Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, que en todo caso incluye (…)”. Sigue una enumeración de mínimo de las materias sobre las que la Comunidad Autónoma adquiere competencias exclusivas, con una clara (…) “intención del estatuyente de asumir todas aquellas competencias relacionadas con la asistencia social, incluyendo alguna submateria controvertida (…)”, como afirma el Consejo 3 Consultivo Andaluz en el Dictamen del Pleno del de 15 de Diciembre de 2015 . Si la Andalucía, a través de su Estatuto, ha asumido todas las competencias que puedan corresponderle en materia de asistencia social, la delimitación de dichas competencias con respecto a otras exclusivas del Estado, ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional. En el Dictamen del Pleno del Consejo Consultivo Andaluz se citan algunas de las sentencias del Tribunal Constitucional que han resuelto conflictos de competencia en la materia que nos ocupa. Destacan las sentencias que definen el alcance del sistema de protección de la asistencia social, en relación con la acción protectora de la Seguridad Social. Dichas sentencias son interesantes para nuestro propósito porque, a la par que configuran la asistencia social desde un punto de vista material, como una protección “externa al sistema de Seguridad Social” (STC 76/1986), que “abarca técnicas de protección situadas extramuros del Sistema de la Seguridad Social” (STC 26/2013 y STC 78/2014), en ellas el Tribunal Constitucional delimita de alguna forma el ámbito subjetivo, es decir los sujetos beneficiarios de una y otra protección. Así en la Sentencia 76/1986 se afirma que “(…) es características de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios (…)”; en la Sentencia 26/2013 de 31 de Enero se dice de la asistencia social que “Se trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad especificas, sentidas por un grupo de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante técnica distintas de las propias de ésta”. La Sentencia 239/2002 de 11 de Diciembre el TC configura la asistencia social como complementaria a la ofrecida por la Seguridad Social. Finalmente en la ya citada STC 26/2013 de 31 de Enero el TC afirma que “(…) en el ámbito de la prestación de servicios públicos a los inmigrantes en ejercicio de sus derechos sociales —por ejemplo, educación, sanidad, vivienda servicios sociales o cultura— el Estado siempre podrá ejercer sus competencias específicas reservadas en los diversos títulos del art. 149.1 CE —competencias, por ejemplo, en materia de educación, sanidad o régimen de la seguridad social—. Sin embargo, se debe excluir que sobre tal ámbito incida la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.2 CE. Así, si bien la entrada y residencia de extranjeros se inscriben en el ámbito de la inmigración y la extranjería, las ayudas previstas en la orden objeto del presente conflicto no se corresponden con esta materia constitucional (…)”. Una confirmación en tal sentido nos viene de la Disposición Final Cuarta de la LO 4/2000 “Preceptos no orgánicos”. De todos los derechos regulados en el Titulo I de la LO 4/2000 “Derechos y libertades de los extranjeros”, los únicos que no tiene naturaleza orgánica son los que pueden coincidir con competencias autonómicas según el Art. 148, entre ellos el Art. 14. Para el Derecho al trabajo y a la Seguridad Social (Art. 10), Derecho a la asistencia sanitaria (Art.12), Derechos en materia de vivienda (Art. 13) y Derechos a Seguridad Social y a los Servicios Sociales (Art. 14), el legislador no se haya valido de la reserva de ley orgánica del Art. 81 CE. Por su parte el Art. 149.3 CE contiene una “cláusula de prevalencia” por la que “La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas” y una “clausula de supletoriedad” por la que “El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”. En aplicación de dichos principios, el Art. 42 del Estatuto de Autonomía a su vez dispone que “En el ámbito de sus competencias exclusivas, el derecho andaluz es de aplicación preferente en su territorio sobre cualquier otro, teniendo en estos casos el derecho estatal carácter supletorio”.

DICTAMEN Nº 826/15 del Consejo Consultivo de Andalucía, pág. 23, www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/DICTAMEN%20Consultivo.pdf

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c/ Bustamante, s/n. Málaga T: 952393200 malaga@acoge.org www.malaga.acoge.org Cuanto dicho hasta ahora fundamenta la siguiente interpretación del Art. 14 de la Ley 4/2000 de 11 de Enero, que se rubrica “Derecho a Seguridad Social y a los servicios sociales”. El apartado 1, regula el acceso a las prestaciones y Servicios de la Seguridad social, reconociendo el derecho a los extranjeros residentes en igualdad de condiciones con los españoles. La competencia que aquí ejerce de forma exclusiva el Estado, delimitando el ámbito subjetivo de acceso a las prestaciones de la Seguridad Social, emana del Art. 149.1.17ª y no del Art. 149.1.2ª (véase STC 26/2013 de 31 de Enero). Las demás prestaciones y servicios sociales a las que se refieren los apartados 2 y 3 del Art. 14, tanto las generales y básicas, como las específicas, pueden recaer en el ámbito material de la asistencia social y por lo tanto podrán ser competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma: porque sean externos o complementarios a los servicios de la Seguridad Social y siempre que el Estado no haya asumido esa competencia por otro título competencial, que en el caso de los extranjeros tendrán que ser diferentes del Art. 149.1.2ª. La Comunidad Autónoma que - cómo es el caso de Andalucía - haya adquirido por medio de su Estatuto competencias exclusivas en materia de asistencia social estaría por lo tanto plenamente facultada para decidir quién son los titulares del derecho a los servicios sociales objeto de su competencia exclusiva, pudiendo establecer criterios de acceso como el de la vecindad administrativa.

La universalidad de los servicios sociales andaluces como reflejo de la realidad social andaluza Si el Proyecto de Ley de Servicios Sociales de Andalucía quiere tener una verdadera vocación universal deberán incluirse como titulares del derecho a todas las personas con vecindad administrativa en alguno de los municipios de Andalucía, incluidas las personas extranjeras independientemente de su situación administrativa. Dicha inclusión como hemos visto no se contradice con cuanto establece el Art. 14 de la Ley de extranjería y no supone una alteración del régimen de distribución de competencias, ni la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes. Vocación universal por otra parte en plena consonancia con cuanto establecido en el Estatuto de Autonomía, que, en su artículo 12, reconoce como destinatarios de las políticas públicas y como titulares de los derechos y deberes contenidos en el Título I Derechos sociales, deberes y políticas públicas, a todas las personas con vecindad administrativa en Andalucía. En particular se garantiza el derecho de todos a acceder en condiciones de igualdad a las prestaciones de un sistema público de servicios sociales (Art. 23) mientras que el Art. 14 prohíbe cualquier tipo de discriminación en el ejercicio de los derechos, el cumplimiento de los deberes y la prestación de los servicios contemplados en este Título, particularmente la que traiga origen en “cualquier otra condición o circunstancia personal o social”. Andalucía es hoy día, a diferencia de 1988, una comunidad mucho más diversa y plural. Hay 1.580.154 habitantes más, en gran parte debido a la inmigración. El porcentaje de población extranjera ha pasado del 0,91% en 1988 al 8,19% en 2015. Es imprescindible, por tanto, que el Proyecto de Ley de Servicios Sociales atienda - para cumplir su objetivo de favorecer la cohesión social – a esta nueva realidad de la diversidad como componente estructural de la sociedad andaluza. Otras comunidades autónomas, en un proceso paralelo al andaluz, han actualizado sus respectivos marcos normativos dando pasos en este mismo sentido. De hecho, dos comunidades autónomas han ejercido esta vía para garantizar la universalidad de los servicios sociales en su territorio. Tanto el País Vasco y Castilla La Mancha, haciendo uso de sus competencias, han reconocido el derecho a los servicios sociales para todas las personas que tienen su vecindad administrativa en estas comunidades. Así, ya en 2008 el País Vasco recogía el derecho a los servicios sociales de todas las personas que se encuentren empadronadas en un municipio de la 4 comunidad autónoma vasca . Castilla La Mancha, por su parte, reconocía también como titulares del derecho a los 5 servicios sociales a todas las personas empadronadas en su ley autonómica del año 2010 .

La universalidad de los servicios sociales como fortalecimiento de los servicios públicos El pleno acceso de las personas inmigrantes a los servicios públicos andaluces ha sido el criterio principal con el que Andalucía ha desarrollado hasta ahora sus actuaciones en materia de integración social de las personas inmigrantes. Actuaciones que, hay que recordarlo, están contempladas en el marco del artículo 62 del Estatuto de Autonomía de Andalucía

Artículo 3 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicado en BOPV núm. 246 de 24 de Diciembre de 2008 y BOE núm. 242 de 07 de Octubre de 2011 Artículo 2 de la Ley 14/2010, de 16 de diciembre, de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha Publicado en DOCM núm. 251 de 31 de Diciembre de 2010 y BOE núm. 38 de 14 de Febrero de 2011

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Así, el III Plan Integral para la Inmigración en Andalucía Horizonte 2016 señala como entre sus objetivos generales se encuentra “asegurar el acceso, en condiciones de igualdad y equidad de la población extranjera, independientemente de su situación administrativa, y en los términos que indique la normativa, a los servicios básicos comunes al conjunto de la población, tales como la sanidad, la educación, el empleo, la vivienda, los servicios sociales o la atención jurídica”. De hecho, Andalucía ha hecho una importante apuesta por la inclusión de las personas inmigrantes en el conjunto de los sistemas públicos de bienestar social. En ámbitos tales como la educación o la sanidad, nuestra comunidad ha implementado medidas tendentes a garantizar los derechos de las personas inmigrantes, independientemente de su situación administrativa. Parece paradójico que sea precisamente en el terreno de la protección y promoción social, regulada por este Proyecto de Ley, en el que se establezcan los criterios de acceso más restrictivos. Precisamente, desde una visión profesional del trabajo social, condicionar el acceso y disfrute de los servicios sociales de las personas inmigrantes a su situación administrativa supone un importante hándicap en la cohesión social de nuestra sociedad. Mantener a estas personas en las orillas del sistema de servicios sociales no beneficia a nadie. Desde una perspectiva micro no favorece la mejora de la situación de estas personas que, en muchos casos, se encuentran en situaciones de importante vulnerabilidad. Desde una perspectiva macro, esta exclusión no beneficia al trabajo social comunitario que deben desarrollar los servicios sociales y, lo que es especialmente importante, no permite realizar un diagnóstico completo y acertado de las necesidades sociales, con la consiguiente merma para el desarrollo de unas políticas sociales que den respuesta a las problemáticas de la sociedad andaluza En este sentido, es importante situar en su contexto el uso de los servicios sociales por parte de las personas 7 inmigrantes . De acuerdo a los últimos datos hechos públicos, apenas el 6,95% (37.934) de los usuarios de los Servicios Sociales de Andalucía en el año 2012 fueron personas inmigrantes. Este porcentaje se alcanza, además, en el marco de una tendencia general de aumento de las personas atendidas. En estos cuatro años aumenta, efectivamente, en un 12,81% el número de personas inmigrantes que acuden a los Servicios Sociales, pero también aumentan en un 36,00% los ciudadanos de la UE atendidos y en un 8,32% el conjunto de las personas atendidas

Personas usuarias de los Servicios Sociales Andaluces según nacionalidad (zona) Fuente: MSSSI, Memoria SIUSS 2009-2012, explotación específica solicitada

600000 400000 200000 0 2009 Total Usuarios

2010 Nacionalidad ESP

2011 Nacionalidad UE

2012 Nacionalidad No UE

Los datos disponibles apuntan a que, como en otros ámbitos de la protección social - la sanidad, por ejemplo -, las personas inmigrantes presentan un uso diferenciado de los servicios sociales en relación a otros colectivos. Estos diferentes perfiles de uso pueden deberse a cuestiones intrínsecas de la población inmigrante pero, también, pueden indicar también la existencia de diferentes pautas de intervención de los servicios sociales a la hora atender a las personas inmigrantes. Los datos de las memorias del Plan Concertado que exponemos a continuación parecen corroborar esta tendencia: el numero de personas usuarias atendidas por cuestiones relacionadas con la “inmigración” en los servicios sociales de Andalucía ha disminuido en un -20,33% en los cinco últimos años. De hecho, según los datos de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, 2013 es el año de la serie con un menor número de personas usuarias 6

Decreto 124/2014, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el III Plan Integral para la Inmigración en Andalucía Horizonte 2016 en BOJA núm. 172 de 4 de septiembre de 2014

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c/ Bustamante, s/n. Málaga T: 952393200 malaga@acoge.org www.malaga.acoge.org atendidas por cuestiones de “inmigración”: apenas un 5,15% del total de personas usuarias de los servicios sociales andaluces fueron atendidas en 2013 por cuestiones relacionadas con la “inmigración”

Personas usuarias de los Servicios Sociales por sector de actuación Fuente: Consejeria Igualdad y Politicas Sociales, Memorias del Plan Concertado 2009 a 2013, principales sectores de actuación

1.200.000

Personas Discapac.

1.000.000

Personas Mayores

800.000

Mujer

600.000

Infancia

400.000

Juventud

200.000

Familia

0 2009

2010

2011

2012

2013

Inmigrantes

En estos años si bien, por un lado, se complejizan – como sucede con otros colectivos - las necesidades con las que las personas inmigrantes acuden a los Servicios Sociales, también asistimos al desmantelamiento – en muchos casos abrupto - de los programas y recursos que, en el seno de las administraciones, tenían como objeto servir de enlace y/o puerta de entrada de las personas inmigrantes a los servicios sociales comunitarios. La respuesta que profesionales de los servicios sociales han encontrado - en este escenario de recortes – ha sido la de derivar a las personas inmigrantes hacía las organizaciones del tercer sector. Este hecho se ha visto reforzado, además, por el hándicap que, para estos profesionales, supone tener que desarrollar planes de intervención social limitados y condicionados por la situación administrativa de los usuarios inmigrantes. Así, se produce una doble paradoja. Por un lado son las personas inmigrantes más vulnerables las que, precisamente, se quedan fuera del apoyo de los servicios sociales públicos por las limitaciones existentes actualmente en el acceso a los mismos. Y, por otro, precisamente ante estos problemas de acceso, son las entidades sociales – con el apoyo económico, en muchos casos, de las administraciones - las que tratan de paliar estas situaciones, ocupando el papel protagonista que le correspondería a aquellos. Parece claro, por tanto, que un paso necesario para constituir unos Servicios Sociales fuertes, capaces de liderar en el territorio políticas sociales que favorezcan la convivencia y la integración, es hacer posible que atiendan plenamente al conjunto de la población. Por último, no queremos dejar de señalar dos cuestiones importantes. Por un lado, los costes vinculados a la protección social de las personas inmigrantes son muy inferiores a sus beneficios. Es lo que se desprende, por ejemplo del informe “El gasto en prestaciones y servicios sociales dirigido a los inmigrantes: una primera 8 aproximación” . Según el informe, el gasto social imputable a los inmigrantes resultaba ser del 1,47 % del total destinado a prestaciones y servicios sociales, un gasto que resulta “bastante más reducido que su peso en la población”. De hecho, en el año 2004, al que se refiere el estudio, las personas inmigrantes suponían ya un 8,16 por ciento de la población de España. “Ello indica que los inmigrantes no superan a la población nacional ni en tasa de utilización de servicios/percepción de prestaciones ni en el coste medio/ prestación media”, subraya también el documento. Por otro, queremos llamar la atención sobre el hecho de que tanto los datos expuestos como la literatura científica confirman que los discursos de abuso de los sistemas de protección social por parte de las personas inmigrantes no se sostienen en ninguna evidencia real pero, eso si, contribuyen a minar la legitimidad de los sistemas públicos de protección social. La integración de las personas inmigrantes en nuestra país nos ofrece una magnifica oportunidad para desvelar, identificar y corregir los puntos débiles de nuestras políticas sociales. A la administración pública andaluza le corresponde articular las herramientas que den respuestas a estos desafíos, garantizando la cohesión social y los derechos de todas las personas que vivimos en Andalucía.

Presupuesto y Gasto Público, año 2010, nº 61, paginas 177-199, Ministerio de Hacienda, Instituto de Estudios Fiscales