REFORMA INTEGRAL DE TIERRAS EN EL POSTCONFLICTO COLOMBIANO Marcela Zaraza Valencia, Mateo Guerrero González La historia del país ha estado marcada por una gran tendencia a la confrontación armada sobre todo por ideologías y/o ideales políticos por la lucha por el poder y el acceso a la tierra, que trajeron consigo muerte, desplazamiento, expropiación y desolación en muchas regiones del país. Desde fines del siglo XIX hasta nuestros días el país no ha parado de sufrir conflictos armados y de violencia, ya sea por problemas políticos entre conservadores y liberales que se agudizó con el asesinato del caudillo liberal Jorge Eliecer Gaitán en 1948, por la sublevación campesina en 1964, por narcotráfico a gran escala que pusieron en jaque al Estado durante las décadas de los ochenta y noventa, y por los demás grupos subversivos y paramilitares por el control de determinadas áreas del país. Con el propósito de detener esta ola interminable de violencia diferentes gobiernos en distintos momentos han procurado diálogos con los insurgentes para la terminación definitiva de dichos conflictos en especial con los grupos guerrilleros que crecieron de manera descontrolada, iniciando conversaciones que no llegaron a buen destino. A partir del año 2012 el gobierno de Juan Manuel \Santos, inicio una serie de diálogos exploratorios con los cabecillas del grupo guerrillero Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejercito del Pueblo, FARC-EP, que concluyeron con los acuerdos de paz firmados el día 24 de noviembre del 2016 y conocido como “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” Palabras Claves: conflicto armado, reforma integral de tierras, postconflicto, acuerdos de paz, la tierra, restitución de tierras. Abstract The history of the country has been marked by a great tendency towards armed confrontation especially by ideologies and / or political ideals for the struggle for power and access to land, which brought with it death, displacement, expropriation and desolation in many regions. from the country. From the late nineteenth century to the present day the country has not stopped suffering armed conflicts and violence, either due to political problems between conservatives and liberals that became more acute with the assassination of the liberal leader Jorge Eliecer Gaitán in 1948, due to the peasant uprising in 1964, for large-scale drug trafficking that put the State in check during the eighties and nineties, and by the other subversive and paramilitary groups for the control of certain areas of the country. With the purpose of stopping this endless wave of violence, different governments at different times have sought dialogues with the insurgents for the definitive ending of these conflicts, especially with the guerrilla groups that grew in an uncontrolled way, initiating conversations that did not reach a good destination. Starting in 2012, the government of Juan Manuel \ Santos began a series of exploratory dialogues with the leaders of the guerrilla group Revolutionary Armed Forces of Colombia, Ejercito del Pueblo, FARC-EP, which concluded with the peace agreements
signed on the 24th. November 2016 and known as "Final agreement for the end of the conflict and the construction of a stable and lasting peace" Key Words: armed conflict, comprehensive land reform, post-conflict, peace agreements, land, land restitution.
LA TENENCIA DE LA TIERRA EN COLOMBIA. Los conflictos armados han hecho posible que tanto los guerrilleros como los paramilitares y personas inescrupulosas aprovechando el caos, la falta de autoridad y la inseguridad reinante expropiaran o tomaran posesión de millones de hectáreas de tierras de manera indiscriminada, provocando masacres y desplazamiento de más de 6 millones de campesinos, que de acuerdo con el Informe Memoria Histórica, fueron despojados de cerca de 6.5 millones de hectáreas. La tenencia de la tierra siempre ha sido un problema en Colombia. De hecho, la desigualdad en su uso y pertenencia ha sido reconocida como uno de los detonantes en la creación de las guerrillas, especialmente las FARC. Tan importante es este tema en el país que fue el primero de los puntos que se negociaron en el Acuerdo de Paz, firmado a finales de 2016. En el proceso de negociación se llegó a la conclusión de que, a pesar que es su principal soporte, el problema agrario no solo se limitaba a dar acceso a la tierra, sino que requería inversión en infraestructura, comercio, educación, participación, ciencia y tecnología. Esto es muy importante, ya que Colombia es el país más desigual de América Latina en los derechos de propiedad sobre las tierras, pues la mayoría de predios están concentrados en manos de unos pocos. Durante décadas ha sido imposible lograr una reforma rural exitosa que responda a las necesidades de los campesinos y permita cerrar las brechas de la desigualdad. El Acuerdo de Paz obligaba a que esta reforma no se aplazara más, pero sus exigencias son tan concretas y completas que se han convertido en un dolor de cabeza gigante para el Gobierno, pues varias de sus propuestas se han hundido en el Congreso durante el 2017. Entre los puntos más difíciles se encuentran: 1. El desarrollo integral del campo: se indica que este se alcanza con un equilibrio entre agricultura familiar, agroindustria, turismo y agricultura comercial de escala. 2. Propiedad privada: Darle tierra a los campesinos se enfrenta al gran desafío de no pasar por encima de la propiedad privada. 3. Competitividad: El gobierno y las FARC se comprometieron a patrocinar las alianzas entre pequeños, medianos y grandes productores, así como con procesadores, comerciantes y exportadores.
De acuerdo a estadísticas y análisis de Oxfam, Colombia es el país de América Latina con mayor concentración en la tenencia de tierra, en un continente donde los niveles de concentración son de por sí muy altos. Dentro de los indicadores de esta confederación internacional de organismos no gubernamentales se destacan los siguientes: 1. El 1 % de las fincas de mayor tamaño tienen en su poder el 81 % de la tierra colombiana. El 19 % de tierra restante se reparte entre el 99% de las fincas.
2. El 0,1 % de las fincas que superan las 2000 hectáreas ocupan el 60 % de la tierra. 3. En 1960 el 29 % de Colombia era ocupado por fincas de más de 500 hectáreas, en el 2002 la cifra subió a 46 % y en 2017 el número escaló al 66 %. 4. El 42,7 % de los propietarios de los predios más grandes dicen no conocer el origen legal de sus terrenos. 5. Las mujeres solo tienen titularidad sobre el 26 % de las tierras. 6. De los 111,5 millones de hectáreas censadas, 43 millones (38,6 %) tienen uso agropecuario, mientras que 63,2 millones (56,7 %) se mantienen con superficies de bosques naturales. 7. De las 43 millones de hectáreas con uso agropecuario, 34,4 están dedicadas a la ganadería y solo 8,6 a la agricultura. La situación debería ser inversa, pues se recomienda que 15 millones de hectáreas deberían utilizarse para ganadería pero se usan más del doble. Por su parte, 22 millones son aptas para cultivar pero el país está lejos de llegar a esa cifra. 8. Los predios de más de 1000 hectáreas dedican 87 % del terreno a ganadería y solo el 13 % agricultura. En los predios más pequeños, es decir, los menores a 5 hectáreas, el 55 % del predio se dedica a ganadería y el 45 % a agricultura. A pesar de que la situación es menos dramática en este último sector, la tendencia a la ganadería siempre es más alta que otras formas de explotación de la tierra. 9. Los monocultivos predominan. Por ejemplo, el 30 % de las áreas sembradas en el departamento del Meta corresponde a palma aceitera. 10. Un millón de hogares campesinos viven en menos espacio del que tiene una vaca para pastar. 11. El 45 % del área agropecuaria está en ganadería extensiva con muy baja productividad, mientras que más del 75 % de los campesinos no tienen tierra suficiente, aunque han mostrado ser altamente eficientes en términos productivos y económicos” Estas cifras son alarmantes y demuestran claramente la enorme inequidad que representa el alto grado de concentración de la tierra en Colombia. USO DE LA TIERRA Desde la perspectiva observada, se tiene que Colombia es un país cuyo potencial económico, en las últimas dos décadas, radica en las fuentes de explotación de minerales, pero se ha olvidado, por los dirigentes, la posición geográfica y sus condiciones climáticas la hacen potencia en el sector agrícola, tanto así que hasta “La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) manifestó que Colombia “es uno de los cinco países más importantes para ser despensa mundial de alimentos por su ubicación y disponibilidad de tierras”. (EFE. 11/07/2016. Por su ubicación, Colombia podría ser una despensa mundial de alimentos. Portafolio. Recuperado de: http://www.portafolio.co/economia/gobierno/colombia-podria-ser-unadespensa-mundial-de-alimentos-498747). Se sabe que el país es apto para la producción de commodities distintos a los energéticos y que tiene un excelente potencial para dinamizar la economía regional; su problema radica en la forma que está distribuida la tierra, su explotación inadecuada y el casi nulo acompañamiento por parte de las entidades llamadas a coadyuvar en el
desarrollo económico de este sector, puesto que la regulación existente no promueve adecuadamente la igualdad, el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad, la reactivación del campo y, en especial, el desarrollo de la agricultura campesina, familiar y comunitaria, estos como objetivos puntuales pactados en Los Acuerdos. Lamentablemente la situación de seguridad que vivió el país durante más de 50 años, indujo a que personas inescrupulosas se apropiaran o tomaran en posesión tierras de manera indiscriminada, con ocasión de las masacres y de los multitudinarios desplazamientos forzados; esto trajo consigo una problemática nacional de grandes proporciones, pues, como se verá más adelante, la titulación de muchos predios se encuentran en el limbo, al punto de no tener una fuente fiable respecto a las tierras objeto de distribución. LOS ACUERDOS SOBRE RESTITUCION Y DISTRIBUCION DE LA TIERRA. Lo pactado en el primer punto del acuerdo de paz con las Farc tiene como objetivo transformar de manera estructural el campo, para impulsar el desarrollo del país. Se parte de tres pilares: la inclusión del campesinado, la integración de las regiones y la seguridad alimentaria. Además, se prevé la reversión de las causas y efectos del conflicto armado, como la concentración en la propiedad de la tierra y el atraso rural. Para lograrlo, hay medidas que promoverían desde la restitución de la tierra a sus verdaderos dueños hasta su uso adecuado. En ese sentido, se prioriza la formalización de la propiedad y su distribución equitativa. En La Habana se definieron instrumentos como la creación del banco de tierras (que contempla la expropiación por interés social) y la habilitación de nuevas zonas de reserva campesina, así como subsidios y estímulos para la inversión rural. El Estado se compromete a financiar y promover planes de desarrollo rural para proveer infraestructura, salud, asistencia técnica, educación, alimentación y recreación. Como base de la estrategia para el acceso y el uso de la tierra, el acuerdo entre Gobierno y Farc tiene previsto habilitar un fondo de distribución gratuita. Durante los próximos diez años, ese fondo dispondrá de tres millones de hectáreas y se nutrirá por medio de seis mecanismos; uno de ellos es el de la extinción judicial de dominio de predios ilegales que pasen a manos de la Nación. También se dispondrá de los baldíos que han sido recuperados mediante procesos agrarios; de las tierras provenientes de la delimitación y actualización de las reservas forestales y de las que no están siendo explotadas. A estas últimas se les aplicará la extinción administrativa de dominio por no cumplir la función social y ecológica de la propiedad. También se le abre la puerta a la compra o expropiación de tierras por motivos de interés social o de utilidad pública, las cuales serán adquiridas para promover el acceso a la propiedad rural. En estos casos, que han generado polémica en algunos sectores, se pagará una indemnización a sus propietarios. Finalmente, el fondo recibirá tierras donadas y se entregarán subsidios y créditos especiales de largo plazo a la población campesina, para la compra de terrenos. En el acuerdo está estipulado el perfil de las personas que podrán acceder a la distribución gratuita de tierras y a los subsidios y estímulos: “Trabajadores con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente”.
Se les dará prioridad a las mujeres cabeza de familia y a la población que ha sido desplazada como consecuencia del conflicto armado. Y hay otra excepción. Entre los beneficiarios de estas gabelas también pueden estar trabajadores de asociaciones, siempre y cuando tengan vocación agraria y demuestren que no tienen tierra o esta resulta insuficiente. También clasifican las personas o comunidades que participen en los llamados programas de asentamiento y reasentamiento tendientes a proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria del país. Los estímulos también estarán enfocados en garantizar la producción agropecuaria mediante cooperativas o asociaciones de pequeños y medianos productores. No solo habrá apoyo financiero del Estado, sino acompañamiento técnico, formación, capacitación y comercialización, así como gestión de proyectos. Para darle garantía y eficacia a la selección de los beneficiarios de estos programas, esta se hará con la participación de las comunidades locales. Además se establece que tanto al Gobierno como a las comunidades les corresponderá evitar la especulación con la tierra. Como programa complementario al acceso a la tierra, se tiene previsto desarrollar planes de vivienda, asistencia técnica, capacitación, adecuación de tierras y recuperación de suelos en zonas donde estas medidas sean necesarias. También se comprometen a habilitar proyectos productivos, comercialización y acceso a medios de producción.
FORMALIZACION DE LOS CAMPESINOS
El Gobierno se comprometió a realizar las reformas normativas y operativas para formalizar (mediante titulación o devolución del control del predio titulado) siete millones de hectáreas de mediana y pequeña propiedad rural, algunas en disputas judiciales. En caso de que un predio formalizado sea menor a una Unidad Agrícola Familiar (área de terreno suficiente para que una familia obtenga para su sustento, lo equivalente a tres salarios mínimos mensuales), el propietario tendrá derecho a subsidios y a beneficiarse del acceso al Fondo de Tierras.
Además, los terrenos que se compren con subsidios o que se adjudiquen como baldíos tendrán un blindaje por siete años: serán inembargables e inalienables. Solamente volverán al Fondo si se comprueba que son inexplotadas.
A las víctimas del conflicto armado también se les avala la restitución de los derechos sobre la tierra y se les garantizará que puedan regresar a los predios de los que fueron despojados. Esta parte del acuerdo será implementada a través de las medidas contempladas en el punto cinco, que habla sobre las víctimas del conflicto. A la par con la estrategia para darle acceso a la tierra a la población campesina, el Gobierno va a financiar planes nacionales dirigidos a erradicar la pobreza extrema y a reducir la pobreza rural en un 50 por ciento, en una fase de transición de diez años. El mecanismo es el de desarrollar infraestructura y adecuar la tierra. Un punto clave es el desarrollo social (salud, educación, agua potable y vivienda) y otro es el de la estructura vial para integrar regiones, tener acceso a servicios sociales y a
mercados. También incluye infraestructura de riego, ampliación de la cobertura eléctrica y la conectividad para la aplicación de soluciones tecnológicas en el campo. Así mismo se establece que, en un plazo máximo de siete años, el Gobierno deberá concretar la formación y la actualización del catastro rural. La medida busca que los municipios liquiden, cobren y recauden efectivamente ese tributo. Se establecerá un mecanismo de cobro progresivo bajo la premisa de que ‘el que más tiene, más paga’, fundamentada en la equidad y justicia social. Estarán exentos de ese pago los beneficiarios de programas de acceso a la tierra y los pequeños productores. En estos casos, los municipios que dejen de percibir esos ingresos recibirán incentivos si los requieren. Además de proteger las áreas de interés ambiental, el Gobierno se comprometió a apoyar las llamadas Zonas de Reserva Campesina (ZRC). En el acuerdo están definidas como iniciativas agrarias que contribuyen a la construcción de la paz, a la garantía de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los campesinos, al desarrollo con sostenibilidad socioambiental y alimentaria, y a la reconciliación de los colombianos. Así las cosas, en concertación con las comunidades, el Gobierno se comprometió a promover el acceso a la tierra y a la planificación de su uso en las ZRC. En este sentido, apoyará los planes de desarrollo de las ZRC que ya están constituidas y de las que nazcan al amparo del acuerdo de paz con las Farc. Estas últimas se crearán como resultado de mecanismos de concertación, y el Gobierno definirá su ubicación y extensión con las comunidades y atendiendo sus necesidades. PERSPECTIVAS JURIDICAS DE LAS REFORMAS EN EL POSCONFLICTO Como el proceso de restitución de tierras no ha avanzado lo suficiente, la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) presentó una demanda ante el Consejo de Estado contra el decreto 1167 de 2018 que estable las fechas para la restitución de tierras. Según la Comisión hay irregularidades en el decreto, que fue expedido por el expresidente Juan Manuel Santos, pues pone como fecha límite de restitución de tierras el 11 de octubre de 2018. La entidad judicial cuestiona las medidas que ha tomado el Gobierno Nacional en el proceso de restitución de tierras en su fase administrativa pues, considera que tres meses no es tiempo suficiente para que las personas que hasta el momento no hayan empezado su proceso, puedan presentar las solicitudes. Para la CCJ no es posible que se finalice un proceso que no ha tenido éxito y por ello sugiere ampliar la fecha para la restitución de tierras por tres años más, tiempo durante el cual seguirá vigente la Ley 1448. Mucho de lo que se propuso en el punto 1 del Acuerdo de Paz y que busca una reforma integral del campo podría verse desdibujado con las iniciativas legislativas que buscan reglamentarlo. “De la tierra depende el sustento de vida de la población más pobre (la rural). Es necesaria una mejor redistribución y para ello es muy importante el punto 1 del Acuerdo de Paz con las FARC. El problema es que para su reglamentación ya ha habido varias iniciativas de ley que han cursado en el Congreso pero se han hundido. De otra parte, el decreto 902 de 2017 ya está aprobado pero está en revisión de la Corte
Constitucional porque va en contravía de ese acuerdo”, afirma Aida Pesquera. Directora de Oxfam Colombia. Según Aida Pesquera, la nueva ley de Tierras busca favorecer y habilitar la tierra para el desarrollo de la minería, afectando la redistribución entre los campesinos. Para ella y el equipo de expertos de Oxfam, la ley privilegia actividades extractivas por encima de la agricultura porque declara inadjudicables tierras que estén siendo utilizadas en explotación de recursos naturales. “Eso significa que habrá menos tierras para la agricultura. Este último sector sustenta la producción de alimentos en el país, mientras que el sector minero genera menos empleos y causa mayores impactos ambientales”, asegura. La ley Zidres fue bastante polémica y se aprobó en 2016. Las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (zidres) en teoría son territorios con aptitud agrícola, pecuaria, forestal y piscícola que constituyen un nuevo modelo de desarrollo rural integral y están a cargo de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (Upra), entidad adscrita al Ministerio de Agricultura de Colombia. La Ley 1448 de 2011 tiene como objetivo reparar integralmente a las víctimas, pero por otro impone condiciones que reducen el alcance de dicha reparación integral en cuanto a quienes pueden ser beneficiarios y en cuanto a las posibilidades reales para acceder a la restitución, como por ejemplo que se incluyan propuestas claras dentro de los planes de desarrollo territoriales. Del éxito de la aplicación de la Ley de víctimas y restitución de tierras dependerá también el éxito de las medidas jurídicas y políticas que ha creado el Gobierno del presidente colombiano, Juan Manuel Santos, para alcanzar la paz nacional, las cuales suponen la existencia de un escenario de posconflicto que aún está muy alejado de la realidad de Colombia. Por esa razón, la restitución a las víctimas no cuenta con el escenario ideal para ser una realidad. CONCLUSION A pesar del enorme logro que se consiguió con el tantas veces nombrado Acuerdo, se dejan ver grandes vacíos que no fueron tratados al momento de las negociaciones o que simplemente fueron tocados de forma tangencial; pues si bien es cierto que es una tarea utópica convencer a todo un país de que lo realizado ha sido la mejor diligencia hecha por un gobierno, queda la sensación de que pudo haberse elaborado de mejor manera. Es por tanto ineludible que el gobierno nacional en conjunto con el legislativo, inicie los estudios que permitan desarrollar una normatividad más incluyente, que promueva la actividad agrícola como eje dinamizador de la economía nacional y regional, que regule la propiedad rural y busque garantizar derechos tan esenciales como la vivienda y el agua potable, no queriendo decir que sean los únicos. Es un deber del Estado y de sus habitantes procurar la consecución de la seguridad alimentaria en todas las regiones de la nación, así mismo concatenar lo anterior con una protección real, efectiva y ejemplar del medio ambiente, promoviendo una legislación ambiental clara y, que sea desarrollada y ejecutada por funcionarios probos que coadyuven en la consecución de los objetivos. Dentro de estos desafíos del derecho para garantizar lo anteriormente expuesto, deben tenerse en cuenta principios como la equidad para que las prácticas de la distribución de las tierras sean ajustadas a las necesidades y dentro de la legalidad, contando con la
participación democrática de la población. Por otra parte, se debe promover y fomentar una activación financiera, que estimule la inversión de recursos, que garanticen a los agricultores el acceso a las tierras y su correspondiente explotación como puede ser el turismo, zonas de conservación ambiental, la agricultura familiar y cooperativa, la agroindustria, que estimulen el desarrollo de la población rural y traiga consigo mejores condiciones de vida para ellos y por ende a la nación. Con lo anterior, se debe asegurar al campesinado la consecución de programas estatales y privados que los acompañen, los guíen e instruyan, que determinen la apertura del camino hacia la innovación, la tecnología, la ciencia y la comercialización, así mismo al acceso a servicios públicos tales como la educación, salud, vivienda y un entorno sostenible y sustentable para el desarrollo de sus actividades. BIBLIOGRAFÍA Y WEBGRAFIA Alto Comisionado Para La Paz. (24 de noviembre de 2016). altocomisionadoparalapaz.gov.co. Recuperado el 9 de octubre de 2017, de altocomisionado para la paz: http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-yconversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf El Colombiano. (14 de marzo de 2017). el colombiano.com. Recuperado el 20 de octubre de 2017, de el colombiano: http://www.elcolombiano.com/colombia/paz-yderechos- humanos/crecimiento-de-cultivos-ilicitos-en-colombia-DA6147894 porcentajes recuperados de: SUÁREZ, J. F. (3 de septiembre de 2015). elcolombiano.com. Recuperado el 20 de octubre de 2017, de El colombiano: http://www.elcolombiano.com/negocios/el-80-del-suelo-en-el-pais-para-usoagropecuario-se-destina-a-pastos-DI2648423 porcentajes recuperados de: C., M. A. (22 de septiembre de 2015). Elespectador.com. (s. economía, Ed.) Recuperado el 20 de octubre de 2017, de El espectador: https://www.elespectador.com/noticias/economia/el-12-del-campo-analfabetismoarticulo-587962 porcentajes recuperados de: Red Nacional De Informacion. (1 de octubre de 2017). registro único de victimas. Recuperado el 20 de octubre de 2017, de registro único de victimas: https://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV Herrera, J. C. (13 de septiembre de 2017). El tiempo. Recuperado el 20 de octubre de 2017, de El tiempo : http://www.eltiempo.com/datos/listado-de-bienes-entregados-porlas-farc-129834 porcentajes recuperados de: telesur KP. (6 de julio de 2017). telesurtv. Recuperado el 10 de noviembre de 2017, de tele sur: https://www.telesurtv.net/news/La-tierra-enColombia-A-quien-pertenece-20170706-0024.html CHARRY, J. M. (1 de agosto de 2017). semana. Recuperado el 10 de octubre de 2017, de semana opinión: http://www.semana.com/opinion/articulo/acuerdo-de-paz-dentro-dela-constitucion-o-constitucion-dentro-del-acuerdo-de-paz-de-juan-manuelcharry/534620
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