Participacion%20y%20consulta%20en%20gestion%20ambiental consulta%20previa

Patricio Hernández R. • Gonzalo Varillas C.

La protección del ambiente más efectiva es la que pueden ejercer los ciudadanos a través de los mecanismos que las leyes les otorgan. La participación ciudadana en materia ambiental no se debe agotar en la elaboración de normas, sino avanzar activamente al involucrarse en el ejercicio de sus derechos.

Este nuevo enfoque en la gestión ambiental fue entendido por el legislador ecuatoriano y plasmado en la Constitución Política de la República, al establecer que las decisiones estatales que puedan afectar el medio ambiente deberán contar previamente con los criterios de la comunidad, que será debidamente informada.

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL Experiencia y reflexiones del proceso de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa

Por hacerlo más efectivo, la Ley de Gestión Ambiental dispuso la nulidad de las actividades y contratos que se generen a partir de decisiones estatales que no cumplan este precepto constitucional.

Esta publicación sistematiza y presenta las experiencias de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, llevado a cabo entre marzo y diciembre de 2004.

CORPORACIÓN DE GESTIÓN Y DERECHO AMBIENTAL

Asimismo, se presentan distintos enfoques de varios especialistas sobre la importancia de la participación ciudadana en la gestión ambiental, con el fin de promover un debate nacional sobre este tema.

COLABORADORES María Fernanda Espinosa Juan García Rodrigo de la Cruz Mario Melo Jorge Albán

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL Experiencias y reflexiones del proceso de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa.

PARTICIPACIÓN Y CONSUL TA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL Experiencias y reflexiones del proceso de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa Patricio Hernández R. y Gonzalo Varillas C. Colaboradores: María Fernanda Espinosa Juan García Rodrigo de la Cruz Mario Melo Jorge Albán

Ministerio del Ambiente del Ecuador Av. Eloy Alfaro y Av. Amazonas Edificio Ministerio de Agricultura y Ganadería, pisos 7 y 8 Teléfonos: (593-2) 252 9845 / 256 3423 • 3429 • 3430 • 3487 Fax: (593-2) 225 0041 www.ambiente.gov.ec Quito – Ecuador Asistencia Técnica: Corporación ECOLEX Av. Gaspar de Villarroel E4-50 y Av. Amazonas, 2do. Piso Telf: (593-2) 225 1446 / 224 5871 / 227 0451 / 245 9822 / 244 2597 Fax (593-2) 245 4087 ecolex@ecolex-ec.org / www.ecolex-ec.org

Edición: Otto Zambrano Mendoza Producción QBO Impreso en Quito - Ecuador Enero de 2005 La primera parte de esta publicación es producto de la consultoría Elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, en el marco del Proyecto ATN/SF-8182-EC "Desarrollo del Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental"; la segunda parte constituye una contribución a la investigación realizada.

Las expresiones y puntos de vista de los autores y colaboradores de esta publicación son de su exclusiva responsabilidad y no reflejan necesariamente el criterio del Ministerio del Ambiente o de los auspiciantes.

Esta publicación es financiada con cargo al Programa de Calidad Ambiental, del convenio Ministerio del Ambiente, Embajada de Holanda y Fondo Ambiental Nacional.

ÍNDICE

Presentación................................................................................................................... 9 Introducción................................................................................................................. 11 PARTE I: Sistematización de la experiencia ............................................................. 17 Capítulo 1: Enfoque conceptual y contexto ............................................................ 19 Capítulo 2: Experiencias de la formulación participativa del reglamento............. 33 Capítulo 3: La propuesta del Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa.................................................... 55 PARTE II: Perspectivas para un debate nacional sobre la participación ciudadana en materia ambiental............................................................................... 67 - Reflexiones sobre participación social y gestión ambiental en Ecuador, María Fernanda Espinosa ...................................................................................... 69 - Para seguir siendo lo que siempre fuimos, Juan García............................................................................................................. 85 - La consulta y participación para los pueblos indígenas, Rodrigo de la Cruz................................................................................................. 90 - De la Consulta Previa Informada al Consentimiento Previo Informado: un camino que urge recorrer, Mario Melo ........................................................ 102 - Consulta previa y gobernabilidad, Jorge Albán .......................................................................................................... 109 ANEXO 1: Texto del reglamento propuesto............................................................ 119 ANEXO 2: Lista de participantes en los talleres..................................................... 144

AGRADECIMIENTO

Esta publicación ha sido posible gracias a la decisión, colaboración y participación de las personas, organizaciones y autoridades que se involucraron en la ejecución de la consultoría Elaboración de la Propuesta de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, ejecutada en el marco de la cooperación del Ministerio del Ambiente con varios organismos y proyectos.

En este sentido, los autores dejan constancia de su agradecimiento al Dr. Fabián Valdivieso, ministro del Ambiente, quien dio el respaldo oficial para la prosecución de esta iniciativa; a la Subsecretaría de Calidad Ambiental y su Dirección de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental; así como a todos los funcionarios de las dependencias del Ministerio del Ambiente que colaboraron a lo largo del proceso.

De igual modo, nuestro reconocimiento a los coordinadores del Proyecto MAE-BID y del Programa de Calidad Ambiental MAE-Cooperación Holandesa-Fondo Ambiental Nacional, con los que se definió la línea de relación con los organismos cooperantes.

Al auspicio del Banco Interamericano de Desarrollo, la Cooperación Holandesa, el Fondo Ambiental Nacional (FAN) y el Proyecto de Conservación en Áreas Indígenas Manejadas (CAIMAN).

A todas las personas e instituciones del sector privado y público que participaron en los diferentes talleres, mesas de trabajo y espacios de diálogo convocados en el proceso de elaboración del mencionado proyecto normativo.

Finalmente, una mención especial a la Corporación de Gestión y Derecho Ambiental ECOLEX, por el respaldo técnico y logístico permanentes y comprometidos.

Los autores

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PRESENTACIÓN

El presente documento tiene como objetivo general sistematizar y exponer la experiencia del proceso de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, llevado a cabo en el marco de la consultoría del mismo nombre, entre marzo y diciembre de 2004.

Complementariamente, busca reflexionar acerca de los aspectos más relevantes de la relación de la comunidad con la tutela que ejerce el Estado sobre el ambiente, y ofrecer las principales conclusiones sobre estos tópicos formuladas en el mencionado proceso.

Para la elaboración de este documento, el camino empezó a construirse a partir de la decisión del Ministro del Ambiente, a inicios de 2004, de definir una política y, consecuentemente, una normativa específica sobre participación ciudadana y consulta previa en materia ambiental, a partir de lo establecido por el Art. 88 de la Constitución Política de la República y, más específica y directamente, del Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental.

A partir de ello, se ha desarrollado una metodología participativa que ha previsto distintas fases de ejecución, espacios de discusión, fuentes de consulta y mapa de actores, que se documentan más adelante. En las siguientes páginas se devela el esfuerzo por comprender la problemática social de la gestión pública sobre el ambiente, tomando como eje central la política y normativa legal pertinentes.

Lejos de agotar el tema o de intentar definir una ‘receta’ para la construcción de un cuerpo normativo de impacto socioambiental, el presente texto espera ofrecer insumos básicos pero coherentes sobre cómo ordenar y viabilizar la participación de los diferentes actores sociales en la gestión pública ambiental. Es una lectura sustentada y que explora una temática bastante discutida, pero que no ha logrado los consensos necesarios para respaldar la gobernabilidad de la gestión ambiental, y tampoco para -9-

lograr del Estado el respeto irrestricto a los derechos fundamentales de los ciudadanos para vivir y disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

En la primera parte del documento, se apreciará el enfoque conceptual general y los matices que fueron incorporados durante el proceso de elaboración del reglamento, las experiencias que se tomaron en cuenta para retroalimentar dicho proceso, el entorno social en el que se desarrolló esta herramienta normativa, la metodología utilizada para la discusión y elaboración de la propuesta reglamentaria, así como el resultado alcanzado, con las debidas fundamentaciones y el análisis de sus particularidades.

En su segunda parte, se presentan cinco enfoques breves sobre temáticas claves para el devenir de la participación, consulta y gobernabilidad en la gestión ambiental.

Desde perspectivas distintas, sus autores aportan ideas que procuran abrir un debate nacional, por demás necesario, al que deberían asistir todos los sectores.

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INTRODUCCIÓN

El movimiento internacional generado durante los últimos treinta años, para el reconocimiento de los llamados derechos colectivos, ha posibilitado —entre otros— el paulatino posicionamiento del derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el Art. 86 de la Constitución Política de la República del Ecuador1.

Para el pleno ejercicio de este derecho, la citada ley suprema establece varios mecanismos, la mayoría de ellos sin precedentes en la legislación ecuatoriana. Entre éstos podemos destacar el Principio Precautorio (Art. 91), la responsabilidad estatal sobre daños ambientales por acción u omisión de sus funcionarios, delegatarios o concesionarios (Art. 20 y 91); o la acción popular (Art. 91). Sin embargo, por su envergadura y proyección, son los mecanismos de participación ciudadana previstos en el texto constitucional los que más interés e inquietudes generan.

La participación ciudadana en la toma de decisiones públicas que puedan afectar el ambiente es integrada como un concepto inherente al ejercicio del poder estatal en su relación con el entorno, más enfáticamente a partir de la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992), a través del principio No.10 de la Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y del apartado No. 8 de la Agenda 21. En ambos instrumentos, se destaca la activa vinculación que debe reconocer el Estado a los ciudadanos, en los distintos niveles de la toma de decisiones, así como la necesidad de facilitarles el oportuno acceso a la información sobre la materia de dichas decisiones. Los preceptos de estos instrumentos se han ido incorporando también en nuestra legislación.

1 Constitución Política del Ecuador, título III "De los Derechos, Garantías y Deberes", capítulo 5 "De los Derechos Colectivos", sección segunda "Del medio ambiente", R.O. No.1, 11.08.98.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

La Constitución, en su Art. 1, señala que el gobierno del Estado, entre otras características esenciales, posee la de ser participativo. Si bien no lo desarrolla con detalle, se debe entender que esta calificación que hace el texto constitucional es un mandato de altísima categoría jurídica para los gobernantes y autoridades estatales, así como para alcanzar los objetivos de la gobernabilidad de la cosa pública.

Cabe añadir a la reflexión anterior, que el mismo artículo señala que el gobierno también es electivo y representativo, conceptos que luego son desarrollados con mayor detenimiento a lo largo de las diferentes disposiciones dogmáticas y orgánicas de este cuerpo normativo. Se colige, entonces, que la participación de los ciudadanos en el gobierno no releva a éste y a sus respectivas funciones y funcionarios de la responsabilidad de representar oficialmente la voluntad soberana de los ciudadanos y, por ende, de adoptar y ejecutar las decisiones propias de la administración del Estado.

La disyuntiva o complementariedad existente entre la participación y la representación, que debe atender el gobierno, es uno de los ejes de la discusión al tratar de identificar el alcance conceptual que tiene la participación ciudadana como mecanismo de protección del ambiente y de su derecho colectivo antes indicado.

En este sentido, la participación de la comunidad en el quehacer público tiene las limitaciones que la propia Constitución y la ley establecen. Pero no es errado afirmar que es una herramienta transversal de la gestión pública y que, por consiguiente, debe estar presente en sus diferentes manifestaciones, con mayor razón en la gestión ambiental. De allí se desprende una gama de posibilidades de viabilizar el involucramiento de los habitantes en lo que la ley entiende por gestión ambiental2.

Uno de estos caminos, tal vez el más importante o al que mayor énfasis dedica la Carta Magna, es el de la consulta, previsto en el Art. 88 de la siguiente forma: Art. 88.- Toda decisión estatal que, pueda afectar al medio ambiente deberá contar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley garantizará su participación.

2 Gestión Ambiental.- Conjunto de políticas, normas, actividades operativas y administrativas de planeamiento, financiamiento y control estrechamente vinculadas, que deben ser ejecutadas por el Estado y la sociedad para garantizar el desarrollo sustentable y una óptima calidad de vida. Ley de Gestión Ambiental, Ley 99-37 (Registro Oficial 245, 30-VII-99).

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

Este precepto encierra esta forma de consulta que, en varios cuerpos legales de diferentes estados, se ha denominado Consulta Previa Informada.

Por tanto, la consulta previa en materia ambiental constituye una política del Estado ecuatoriano, orientada a salvaguardar el derecho colectivo a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y a dar cauce a la participación social en la toma de decisiones públicas que puedan afectar a dicho derecho y al medio ambiente.

Con esta política también se intenta redefinir los procedimientos de la administración pública ambiental, a fin de vincularla en forma directa con los intereses de las poblaciones locales, su cosmovisión y derechos fundamentales. Esta vinculación no puede ser optativa o sujeta a la discrecionalidad de la autoridad o funcionario responsable de la toma de decisión, sino que es un requisito indispensable para poder ejercer en forma efectiva la administración y, en última instancia, el poder estatal.

Con la consulta previa se canaliza, además, el mandato de la Ley suprema (Art. 16), de que el respeto a los derechos humanos sea el más alto deber del Estado, entre los que se encuentran los denominados derechos de tercera generación, y entre éstos, los ambientales. Más allá de la potestad soberana que tiene el Estado sobre el ambiente y de la delegación que tienen las autoridades para representar la voluntad del pueblo, la consulta previa constituye el nexo que unifica dicha potestad, a la hora de la toma de decisiones, con la voluntad actual y concreta de los ciudadanos respecto a la conservación y uso sustentable de su entorno.

Tomando como base los mandatos constitucionales sobre el carácter participativo de la gestión del Estado y la consulta previa, la Ley de Gestión Ambiental desarrolla como un instrumento de dicha gestión el capítulo II denominado “De los Mecanismos de Participación Social”, en donde se destaca el Art. 28, que dice: Art. 28.- Toda persona natural o jurídica tiene derecho a participar en la gestión ambiental, a través de los mecanismos que para el efecto establezca el Reglamento, entre los cuales se incluirán consultas, audiencias públicas, iniciativas, propuestas o cualquier forma de asociación entre el sector público y el privado. Se concede acción popular para denunciar a quienes violen esta -13-

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garantía, sin perjuicios de la responsabilidad civil y penal por acusaciones maliciosamente formuladas.

El incumplimiento del proceso de consulta al que se refiere el artículo 88 de la Constitución Política de la República tornará inejecutable la actividad de que se trate y será causal de nulidad de los contratos respectivos.

Esta disposición aclara que existen varios mecanismos de la participación ciudadana en la gestión ambiental, que deben ser regulados por el reglamento de la ley. Al mismo tiempo, se observa una especial referencia al mandato constitucional del Art. 88 atinente a la consulta previa.

Sobre esta última, se puede advertir que en su ejercicio se involucran varios derechos importantes: 1) El derecho colectivo a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.

2) El derecho de acceso a la información en manos del Estado o del sector privado, que afecten al primer derecho.

3) El derecho colectivo de los pueblos indígenas y afroecuatorianos a ser consultados cuando se vayan a afectar sus territorios.

Pero también se vincula el ejercicio de la consulta previa al objetivo de la gobernabilidad del Estado. Sin duda, un aspecto de gran importancia para los sistemas democráticos del mundo es la inclusión de la sociedad civil en la toma de las decisiones que corresponden a la administración pública. De la versatilidad y dinamismo que posean los mecanismos que se escojan para dar lugar a esta inclusión, dependerá la viabilidad de dichas democracias y de sus respectivos gobiernos.

En este último sentido, se deben analizar los principios constitucionales del sistema de Estado y de Gobierno que imperan en Ecuador. Principios como el de ser un Estado de Derecho, de administración descentralizada y democrático, son indicativos claves que deben destacarse. Sin embargo, son los principios del gobierno representativo, participativo y responsable, los que juegan un papel protagónico al analizar el sentido de la consulta previa en materia ambiental.

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Cuando el artículo 1 de la Constitución dice que el gobierno es representativo, hace referencia a que, si bien la soberanía radica en la voluntad del pueblo, la representación de dicha voluntad es clave para poder gobernar. Esa representatividad canalizada en las autoridades legítimamente constituidas es uno de los estandartes del modelo de gobierno escogido por nuestra nación.

No obstante, el principio de un gobierno participativo, sin perjuicio del de representatividad, matiza el alcance de las facultades que la ley reconoce a los gobernantes y autoridades estatales. Aún más, es una condición indispensable para que la representatividad alcance legitimidad. Ahí radica una de las garantías últimas de la consulta previa. Adicionalmente, la responsabilidad que se endilga a las autoridades públicas exige que los criterios recogidos en la consulta previa sean motivados en forma expresa por las decisiones de dicha autoridad.

Más allá de la importancia que adquiere en la coyuntura actual el ejercicio de la consulta previa, su alcance no ha sido regulado con la precisión necesaria. Se han expedido instrumentos normativos sobre la participación social como un elemento de la gobernabilidad del Estado ecuatoriano, en general, y de la gestión ambiental, en particular. Podemos citar como ejemplos la Ley Especial de Descentralización y de Participación Social3, o —entre las normas secundarias— el Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Prevención y Control de la Contaminación4, así como un buen número de ordenanzas municipales. Sin embargo, no se ha plasmado con la rigurosidad del caso el procedimiento de la consulta.

El único ejercicio normativo de la consulta previa informada en Ecuador, hasta la presente fecha, es el Decreto Ejecutivo No. 3401 del 2 de diciembre de 2002, que establece el Reglamento de Consulta para Actividades Hidrocarburíferas. A más de éste, solo se puede encontrar la regulación referida a los momentos de la participación ciudadana y sus requisitos, según lo establecido en el Art. 20 del reglamento del Sistema Único de Manejo Ambiental.

3 Ley Especial de Descentralización y de Participación Social, Ley No. 27, Registro Oficial 169, 8-X-97.

4 Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Prevención y Control de la Contaminación, Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria, Libro VI, “De la Calidad Ambiental”.

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Con esta breve introducción se intenta bosquejar el panorama del régimen ecuatoriano, aplicable a la participación y consulta, como el escenario en el que se presenta una propuesta de Reglamento para las temáticas vinculadas a la gestión ambiental.

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PARTE I

SISTEMATIZACIÓN DE LA EXPERIENCIA

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CAPÍTULO I

Enfoque conceptual y contexto Elementos para un enfoque conceptual Al analizar la participación de la sociedad civil en la gestión pública en el plano jurídico, se observa que no ha sido incorporada como un hecho relevante en las legislaciones de los estados, sino hasta épocas relativamente recientes. Se puede citar el Art. 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1948) como un antecedente en esta materia, cuando establece que: 1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos.

En materia ambiental, dicha participación ha sido vista como una necesidad inobjetable por parte de los instrumentos internacionales, que luego han sido fuente de las respectivas normas nacionales de los diferentes países del orbe. En este sentido, un instrumento que recalca la participación como un elemento central de la gestión ambiental es la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, cuyas directrices han sido incorporadas a la legislación ecuatoriana a través del Art. 3 de la Ley de Gestión Ambiental (1999).

No obstante, la participación ciudadana en materia ambiental no termina de ser viabilizada en nuestro ordenamiento jurídico. Se la considera como un principio del gobierno del Estado o como un mecanismo de la gestión pública, pero no se han podido clarificar sus alcances. Esta circunstancia no es casual, sino el resultado de un modelo de gobierno que ha restringido los canales democráticos a determinadas solemnidades esenciales, como al sufragio universal o los espacios de representatividad dentro de los gobiernos locales.

Por otro lado, en el proceso seguido durante los últimos meses para la elaboración de la propuesta de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, pudimos constatar en los diferentes sectores sociales la percepción de -19-

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que no existe una cultura ciudadana de participación en las tareas del sector público.

Complementando esta percepción, los actores afirman que hay una población que no exige sus derechos y que muchas veces también elude obligaciones sociales o cívicas.

Por tanto, a la falta de claridad jurídica sobre la noción de participación ciudadana en el país, se debe agregar un incipiente interés social en activarla y convertirla en una herramienta de exigibilidad y, al mismo tiempo, de gobernabilidad.

Sobre esta base, se puede apreciar que el Art. 88 de la Constitución marca un hito al precisar —más que un principio o un mecanismo general— una forma concreta de proteger varios derechos fundamentales y de obligar al Estado a considerar la participación de la sociedad en materia ambiental.

La precisión que adquiere la consulta a la que se refiere el citado artículo no intenta agotar el significado de la participación ciudadana, pero sin duda la ata a un momento esencial, que se convierte en el eje o motor de la participación. No se podría aceptar una interpretación descontextualizada de este artículo con su ubicación en la Sección del Medio Ambiente y a su vez de los Derecho Colectivos que reconoce el Estado ecuatoriano. Tampoco se la puede aislar del contexto de los diferentes instrumentos internacionales en materia ambiental y de derechos humanos.

En ausencia de un régimen jurídico nacional claro sobre los alcances de la participación ciudadana, pese a existir un consenso sobre lo indispensable de su aplicación para la gobernabilidad de sectores como el de la gestión ambiental, se concluye que es necesario empezar a definirla y desarrollarla teniendo como punto de referencia — por su trascendencia en la Ley suprema del Estado ecuatoriano— la consulta previa informada. A partir de ésta, la iniciativa debe dinamizar los demás mecanismos de la participación.

1) Tipos de consulta No puede dejar de mencionarse, al plantear el enfoque conceptual de esta iniciativa, la distinción de la consulta previa en materia ambiental con otros conceptos análogos. Básicamente, la diferencia con la consulta popular, la consulta a pueblos indígenas o afroecuatorianos y con el Consentimiento Fundamentado Previo (CFP) .

La consulta popular es un derecho político que la Constitución reconoce a los ciudadanos, cuyo ejercicio se halla previsto en la misma Ley suprema y en la Ley de -20-

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Elecciones. La consulta a pueblos indígenas o afroecuatorianos es un derecho colectivo que busca proteger la cultura, cosmovisión, territorios y prácticas de dichas nacionalidades, al amparo de principios universales y de derechos humanos reconocidos en instrumentos internacionales como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por el Estado ecuatoriano.

El Consentimiento Fundamentado Previo es un principio incorporado por el Derecho Internacional a partir de instrumentos que regulan el comercio internacional, en particular los productos químicos y sustancias peligrosas (Directrices de Londres, Convenio de Rotterdam, Convenio de Basilea), pero también presente en instrumentos como la Convención de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, el Convenio 169 de la OIT, la Decisión 391 del Acuerdo de Cartagena sobre Acceso a los Recursos Genéticos, en estos últimos referido al uso y aprovechamiento de recursos genéticos, propiedad intelectual, conocimientos tradicionales y actividades dentro de territorios indígenas.

El Consentimiento Fundamentado Previo, en los últimos instrumentos citados, tiene la connotación de autorización y requisito indispensable para que proceda una determinada actividad. Los que deben dar esta autorización, en principio, son en los estados y, en el caso de conocimientos tradicionales, los pueblos ancestrales. El procedimiento para otorgar este tipo de consentimiento aún no está completamente regulado.

La consulta previa en materia ambiental, según lo dispone el Art. 86 de la Constitución, no alude en forma expresa a un Consentimiento Fundamentado Previo, en tanto la decisión de la autoridad no depende en forma absoluta del resultado de la consulta. Según el texto constitucional, la autoridad estatal no busca un consentimiento de la comunidad, sino contar con criterios para fundamentar su decisión.

Hacer primeramente este procedimiento es lo sustancial de la consulta previa, pues de no cumplirse, tal como manda el Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental, el acto o contrato de que se trate será nulo. En el caso del Consentimiento Fundamentado Previo, el requisito sustancial es la obtención de éste.

2) Consulta y vigilancia ciudadana En todo caso, debemos anotar que la consulta previa —aquí analizada— es una especie de participación ciudadana, y por tanto se halla ligada al principio de participación -21-

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que incorpora la Constitución como una de las características del sistema de gobierno, y en esa medida no agota esta cualidad, pero debe estar enlazada con los demás mecanismos de participación.

Por ello, el diseño de la reglamentación de la consulta previa en materia ambiental no puede dejar de lado la articulación del procedimiento de consulta con otras formas de participación ciudadana en la gestión pública ambiental. De allí que el procedimiento a regular se enfoque en el antes y después de la adopción de la decisión que puede generar afectaciones al ambiente.

Esta última aclaración contextualiza el alcance de la consulta y nos permite entender que no se trata de una pregunta, ni de una simple transferencia de información, ni mucho menos de un simple aviso de la autoridad antes de tomar una decisión.

Un aspecto complementario, pero de igual importancia que el proceso de consulta previa, será la vigilancia social que debe empezar con la misma consulta, continuar luego de adoptada la decisión estatal, y terminar cuando los efectos de la actividad que se derivó de dicha decisión dejan de existir sobre el ambiente o la comunidad.

Del análisis expuesto se desprende que la consulta previa en materia ambiental es un mecanismo fundamental de la gestión pública del Estado, que garantiza la participación ciudadana tanto en el acceso adecuado a la información que dispone una autoridad pública como en los criterios con que ampare una decisión que genere riesgo de afectación sobre el entorno y el derecho colectivo a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Vale agregar que dicho mecanismo es un requisito fundamental para la plena legalidad y legitimidad de los actos y contratos que se desprendan de la decisión adoptada por la autoridad estatal.

A manera de conclusión preliminar, se puede afirmar que el derecho colectivo a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado tiene como uno de sus principales mecanismos de defensa a la participación ciudadana, la consulta previa y la vigilancia social, estos dos últimos como especies de la primera, pero de importancia especial por la relevancia que tienen en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, tema del que nos ocuparemos más adelante.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

3) Otros momentos de la participación Sin perjuicio del valor de la consulta dentro de la adopción de una decisión pública, está claro que la responsabilidad y potestad para tomar esta última no se halla determinada por la primera. En tal sentido, la posibilidad de estar en la toma de una decisión estatal es un peldaño distinto que podría alcanzar la participación ciudadana si existiera una base constitucional y legal que lo permitiera.

En nuestra legislación no se han precisado mecanismos que viabilicen la adopción directa de una decisión pública por parte de la sociedad civil. Más allá de los mecanismos tradicionales de Derecho Constitucional, como el de la consulta popular o el plebiscito, no se ha dado cauce a figuras jurídicas que incorporen en forma ágil y continua la participación de las comunidades en la toma de determinadas decisiones del Estado.

Se comenta la experiencia de ciertos municipios de Ecuador en donde se han desarrollado importantes procesos de legitimación popular de las decisiones que adoptan sus órganos de gobierno. En esos casos, se ha partido de compromisos entre el municipio y sus comunidades, mediante un acuerdo previamente establecido, para adoptar ciertas decisiones de trascendencia, aprobadas por la asamblea de la comunidad para, solo entonces, proceder a una decisión formal de la autoridad local.

Esta innovación no ha modificado formalmente los procedimientos de Derecho Público al que están sometidos los organismos de la administración pública en el país, en lo que respecta a la forma de gobierno o al estilo de adoptar decisiones públicas.

Si bien esto no se ve al momento como un demérito de estas experiencias locales, a mediano plazo, la permanencia de este acuerdo social con la autoridad sí representa un grado de incertidumbre.

Pero también se destaca la posibilidad de una participación ciudadana en la ejecución o en el control de la ejecución de una decisión estatal. En estos casos, el ordenamiento jurídico nacional está empezando a cambiar, partiendo de la innovación constitucional que por primera vez admite el control social y la rendición de cuentas para el caso de los gobiernos locales (Constitución Política de la República, Art. 237). El desarrollo de estas formas de participación en materia ambiental son bien vistas por los actores sociales, pese a que, hasta el momento, no se ha generado la normatividad que viabilice su utilización.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

DISPOSICIONES SOBRE CONSUL TA A PUEBLOS INDÍGENAS Y AFROECUA TORIANOS Constitución Política de la República "Art. 84.- El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas, de conformidad con esta Constitución y la ley, el respeto al orden público y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos: 4.

Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras.

5.

Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios socio-ambientales que les causen".

Convenio 169 de la OIT "Art. 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a)

b)

c)

2.

consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas".

Convenio sobre la Diversidad Biológica "Art. 8.- Conservación in situ.- Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: j)

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Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente".

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

Para concluir el enfoque conceptual de esta iniciativa, cabe reflexionar sobre la necesidad de plantear una estrategia que vaya consolidando los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública y, particularmente, en la gestión ambiental. Esperar que el tema se resuelva a través de la expedición o reforma de leyes es, sin duda, un despropósito. Sin embargo, desatar un proceso requiere ciertos elementos indispensables, el principal: contar con una normatividad básica pero concreta, que permita dinamizar el tema. Allí está la utilidad de una propuesta reglamentaria como la que se comenta más adelante.

4) El contexto nacional Las connotaciones de la participación ciudadana y la consulta previa en materia ambiental deben analizarse en el marco del régimen de derecho establecido por el Estado ecuatoriano y como parte de los procesos sociales que ha vivido el país. No obstante, ese análisis depende en buena parte de un debate serio y ordenado entre los diferentes actores sociales. Para no agotar el tema y sustentar la necesidad de una regulación específica y adecuada, es preciso identificar los principales elementos jurídicos y sociales que deben observarse en el contexto nacional.

En el período democrático reciente de Ecuador (1978 hasta la actualidad), se ha constatado un crecimiento —muchas veces lento— del reconocimiento por parte del Estado de los derechos fundamentales individuales y colectivos de última generación; entre ellos, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La forma de instrumentalizar en la ley este reconocimiento ha ido también cambiando.

En efecto, imbuidos por la corriente de pensamiento neoliberal en lo económico y político, a partir del retorno a la democracia, los sectores de poder económico comienzan a presionar sobre el diseño del Estado y sus competencias. La idea de la modernización estatal empieza a ser discutida, con una fuerte oposición de varios movimientos sociales y políticos, entre los que cabe destacar el movimiento indígena.

Desde entonces hasta 1993, los grupos de poder plasman parte de su aspiración a través de la aprobación de la Ley de Modernización del Estado, que persigue como principales objetivos la reducción del aparato estatal en beneficio de las libertades y de las iniciativas privadas en varias esferas de la economía. Se establece, por tanto, la obligatoriedad de los procesos de descentralización, desconcentración, desmonopolización y delegación de las atribuciones estatales.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

En este cuerpo normativo modernizador, no se especifica el papel que le corresponde jugar a la sociedad civil. La participación ciudadana se ve restringida a dirimir las posibilidades de privatizar, o incluir a la iniciativa privada en el manejo de los servicios tradicionalmente en manos del sector público.

Para 1997, se continúa con la propuesta reformadora del Estado, mediante la expedición de la Ley Especial de Descentralización y de Participación Social. En esta norma se buscan identificar los espacios y roles dentro de los cuales el ciudadano puede asumir una participación más directa en la gestión de diferentes facetas que estaban en manos del gobierno central. Sin embargo, luego de siete años de vigencia, el proceso de descentralización aún no marcha y no se vislumbra una injerencia significativa de la sociedad en las competencias estatales, incluidas las que se refieren a la gestión ambiental.

Sin duda, fueron los efectos de la Cumbre de Río de Janeiro de 1992, y especialmente de sus principales instrumentos: la Convención sobre la Diversidad Biológica, la Convención sobre el Cambio Climático, la Agenda 21 y la Declaración sobre el Ambiente y el Desarrollo, los que, en forma más concreta, influyeron para empezar a discutir en el escenario nacional las responsabilidades del Estado con el ambiente, la corresponsabilidad de la sociedad civil en el manejo de los recursos naturales y la necesidad de abrir espacios para la participación ciudadana. El principio No. 10 de la Declaración de Río manifiesta: El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos.

Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

Esa incidencia se refleja en la aparición de la Ley de Gestión Ambiental (1999) e incluso en las reformas introducidas en el texto constitucional en 1996 y, posteriormente, -26-

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en las disposiciones que incluye la actual Ley suprema del Estado sobre el medio ambiente. Entre estas últimas, como ya se ha mencionado, se destacan las referentes a la participación ciudadana y la consulta previa.

Sin embargo, cabe reconocer que respecto a los gobiernos seccionales autónomos — consejos provinciales, municipios y, desde 1998, juntas parroquiales—, las leyes de sus respectivos regímenes han incluido, desde buen tiempo atrás, las llamadas asambleas o cabildos ampliados. Estas figuras legales fueron diseñadas para establecer un vínculo directo entre el gobierno local y sus habitantes, pero en muy pocos casos han sido utilizadas. Solo en años recientes ciertos municipios y consejos provinciales han buscado dinamizar su funcionamiento. Vale destacar el caso del Municipio del cantón Cotacachi, como uno de los gobiernos locales que se convirtió en referente de este vínculo, con una directa y activa participación de la comunidad local.

En la línea de la participación ciudadana dentro del gobierno local, se han desarrollado ordenanzas para el control de la contaminación y otros problemas ambientales, a propósito de las cuales se han ido abriendo espacios que buscan consultar o propiciar la inclusión de los actores sociales en la toma de decisiones que pueden afectar al entorno.

En este contexto, tres hechos gravitan sobre el escenario de la participación ciudadana en materia ambiental: el proyecto político de los pueblos indígenas y afroecuatorianos, el proceso de descentralización del Estado y la debilidad del movimiento e institucionalidad ambiental.

4.1. El proyecto político de los pueblos indígenas y afroecuatorianos Como consecuencia directa del reposicionamiento del movimiento indígena, a finales de la década del 90 del siglo pasado, se empieza a discutir y redefinir los derechos que como nacionalidades ancestrales poseen los pueblos indígenas. Uno de los tópicos centrales de esta discusión es el nivel de participación que les corresponde dentro del Estado. El reconocimiento de que Ecuador es un Estado plurinacional se convierte entonces en una demanda estratégica de este sector de la sociedad.

El proceso cobra vigor con la inclusión de los denominados derechos colectivos de los pueblos y nacionalidades ancestrales en la actual Constitución. Paralelamente, el Estado ecuatoriano suscribe y ratifica el Convenio 169 de la Organización Internacional del -27-

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Trabajo. En estos instrumentos se afianza el respeto que debe tener el Estado a los territorios o tierras ancestrales, a la cultura y formas de organización de estos pueblos.

Uno de los derechos colectivos que se les reconoce es el de la participación y consulta sobre decisiones estatales que afecten sus territorios y cultura. Años atrás, el Convenio sobre la Diversidad Biológica (1992), también ratificado por Ecuador, había destacado el respeto a los conocimientos tradicionales como componente intangible asociado a la biodiversidad y los recursos genéticos presentes en las tierras de los pueblos ancestrales.

El papel protagónico que ha cobrado el movimiento indígena en la actualidad, el reconocimiento de buena parte de sus derechos, su activa presencia en la política nacional, entre otros factores, han redimensionado el concepto de la participación ciudadana y el de la igualdad ante la ley. El proceso de la lucha indígena ha posicionado la idea de que no cabe una igualdad de derechos sin sustento en realidades históricas y culturales. La unidad en la diversidad es una idea que cada vez ha ido ganando más respaldo, en una sociedad que empieza a reconocerse en la comprensión de sus diferencias.

Luego, el tema de las características que deben observar los procedimientos de participación y consulta ha sido tonificado por la necesidad de incluir las formas culturales que reconocen los pueblos para poder pronunciarse ante una determinada circunstancia. Esta característica es clave a la hora de planificar una política de participación y consulta desde el Estado hacia los pueblos ancestrales.

De hecho, esta última ha sido una variable clave en la estructuración del primer cuerpo normativo que estableció un procedimiento concreto para la consulta previa prevista en el Constitución. Se trata del Reglamento de Consulta para Actividades Hidrocarburíferas. En este caso, se integra la necesidad de que el procedimiento respete los procedimientos tradicionales de los pueblos indígenas, pero también, vale decir, que excede sus alcances hasta el punto de crear fueros o privilegios que violentan el derecho de la igualdad ante la ley, al restringir infundadamente el alcance del derecho de participación de los sectores comunitarios mestizos5.

5 Ver diferencias entre los procedimientos para pueblos indígenas y para colonos, establecidos por el Decreto Ejecutivo No. 3401 del 2 de diciembre de 2002, referidos al Procedimiento de Consulta Previa para Actividades Hidrocarburíferas.

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Del análisis realizado se puede advertir que el reconocimiento constitucional de los derechos colectivos indígenas y afroecuatorianos requiere ser regulado a través de un marco ley especial, que no existe aún en Ecuador. En ausencia de este marco legal, sin perjuicio de que se expida en el futuro y de que prevalezca sobre otro general que se lo oponga, el procedimiento de consulta previa y de participación que se adopte en materia ambiental deberá asegurar mecanismos que respeten la cultura y organización de estos pueblos.

4.2. El proceso de descentralización Como parte de la iniciativa de reforma del Estado, el proceso de descentralización ha sido identificado como un elemento de generación de espacios y empoderamiento dirigidos a la participación ciudadana. De hecho, la Ley Especial de Descentralización y de Participación Social, vigente en Ecuador desde 1997, reconoce esta c o m p l e m e n t a r i e d a d 6.

No obstante, la descentralización ha pasado a ser una discusión circunscrita a la búsqueda y transferencia de recursos económicos desde el gobierno central a los gobiernos seccionales autónomos, prescindiendo del papel que puedan aportar los actores sociales en esta materia. Toda la negociación política, aún no resuelta, sobre la descentralización de las competencias ambientales, se ha mantenido en la esfera de los poderes públicos, sin involucrar a la sociedad civil ni incorporar sus reales intereses en esta temática.

De hecho, el principio de coparticipación en la gestión pública, así como las entidades territoriales sociales y los mecanismos establecidos para ellas, en el marco de la ley antes citada, no se han plasmado en la práctica, en buena parte debido a que son propuestas que en su momento no pasaron por un proceso de consenso con los sectores sociales, llamados a utilizar los mecanismos y espacios que prevé dicho cuerpo legal; pero también porque no ha existido una voluntad política real del poder estatal para efectuar una recomposición de los espacios de participación.

De allí que los procedimientos de participación y consulta deban convertirse en motores que dinamicen la discusión sobre la redistribución del poder estatal —que es el 6 Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social: Art. 1.- Objeto.- La presente Ley tiene por objeto impulsar la ejecución de la descentralización y desconcentración administrativa y financiera del Estado, la participación social en la gestión pública, así como poner en práctica la categoría de Estado descentralizado.

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meollo de la descentralización—, permitiendo que se consideren los criterios de los actores sociales y, mucho más aún, se respeten sus derechos fundamentales. Ésta es una meta que no se vislumbra cerca ni fácil de alcanzar, por la falta de una cultura de participación que ya se ha remarcado, y la desorganización que existe en la sociedad civil ecuatoriana en torno a los espacios que podrían representarla legítimamente.

4.3. La debilidad del movimiento y de la institucionalidad ambiental Otro factor a tomar en cuenta en el fortalecimiento de la participación y consulta en materia ambiental es la débil organicidad y capacidad de incidencia del movimiento ambiental en Ecuador. Surgido a finales de la década del 70 del siglo anterior, en torno a las preocupaciones sociales sobre los efectos nocivos del desarrollo, a principios del presente siglo, no se advierte en el país un movimiento ambiental estructurado ni una propuesta clara.

Esta coyuntura es desfavorable para el apuntalamiento de un proceso de participación y consulta que, como se ha explicado, debe dar cauce a la gobernabilidad de la gestión pública ambiental. Cabe destacar el aporte de las iniciativas lideradas por diferentes organizaciones no gubernamentales que han ayudado a alcanzar metas importantes en la temática ambiental: la Ley de Gestión Ambiental, la Ley del Régimen Especial de Galápagos o la Estrategia Nacional de Biodiversidad. No obstante, dichos esfuerzos no han sido suficientes ni se han convertido factores de presión al Estado y a los grupos de poder, en función del respeto a los derechos ambientales y la construcción de espacios de participación ciudadana.

5) El contexto internacional En referencia a los instrumentos internacionales vinculados con los procesos de participación ciudadana y consulta en materia ambiental, se destacan los acuerdos alcanzados en la Cumbre de Río de Janeiro de 1992 y, posteriormente, el proceso de consolidación de los llamados derechos ambientales. Con relación a estos últimos, aumentan cada vez más las resoluciones y declaraciones de organismos internacionales, como Naciones Unidas, que los reconocen como derechos humanos de tercera generación y, en tal virtud, deben ser garantizados por la comunidad internacional.

También cabe destacar los aspectos claves que se han puesto de relieve en lo concerniente a la participación ciudadana en instrumentos como el Convenio 169 de la -30-

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Organización Internacional del Trabajo, la Convención sobre Diversidad Biológica, o la Decisión 391 de la Comunidad Andina de Naciones: - Acceso a recursos genéticos y Consentimiento Fundamentado Previo (CFP) - Respeto a conocimientos tradicionales de pueblos indígenas y afrodescendientes - Actividades extractivas en territorios ancestrales En cuanto al panorama de las legislaciones de algunos estados, que han sido tomadas como referencia por este estudio, debemos mencionar el Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas, vigente en Perú, mediante Resolución Ministerial Nº 596-2002-EM/DM. En este caso, la consulta se realiza a personas naturales y centros poblados, dando prioridad a las organizaciones sociales, que se encuentren en el área de influencia de proyectos mineros, energéticos y de manejo ambiental.

La consulta se realiza durante los estudios ambientales previos, luego de la transferencia de información suficiente para que la comunidad convocada a una audiencia pública pueda emitir sus criterios. De esta manera, se intenta garantizar la participación ciudadana en el manejo y control ambiental, lo que permite alimentar la decisión final.

Más allá de la intencionalidad antes señalada, han existido varias críticas a esta regulación por parte de sectores sociales, a partir de experiencias como la de la minera canadiense Maniatan en la costa del Perú, donde los reclamos de comunidades locales se centraron en la discrecionalidad con que se habría conducido los procedimientos previstos en el reglamento por parte de la empresa interesada en la aprobación de los estudios de impacto ambiental. A más de ello, se criticaba la ausencia de la autoridad estatal en el proceso de consulta y su restringido interés a la comprobación de que se cumplieran con las formalidades del procedimiento.

Por otro lado, en el caso colombiano, el Decreto Número 1320 de 1998, que reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio, ha establecido los procedimientos de la consulta para proyectos en zonas de resguardo, reservas indígenas, zonas de propiedad colectivas de poblaciones negras y zonas no tituladas habitadas por estas comunidades.

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En este caso, la consulta se realiza durante la elaboración de los términos de referencia, en la que se identifican y ubican a las comunidades potencialmente afectadas por el proyecto. Finalmente, la autoridad comprueba que los procedimientos aplicados hayan garantizado la activa participación de las comunidades, y comunica a ésta la decisión tomada mediante un acto administrativo.

Más allá de la importancia que reviste el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos antes mencionados, la especificidad de este reglamento deja pendiente el tratamiento que se debe dar a los derechos de comunidades locales que no pertenezcan a nacionalidades indígenas o de afrodescendientes. Una omisión, en este sentido, puede ser entendida como una diferenciación que establecería privilegios no sustentados en principios constitucionales y de Derecho Universal.

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CAPÍTULO II

Formulación participativa del reglamento 1. Antecedentes y justificación Los procesos legislativos en Latinoamérica no incluyen un proceso participativo de elaboración de normas. Por lo general, se considera que son los legisladores y un pequeño grupo de juristas los que conocen el tema que se legisla y que, por tanto, el sentido que ellos plasman en las normas es el que le interesa al resto de la comunidad.

En materia ambiental, por tratarse de un tema muy ligado a la vida de la gente, es imprescindible establecer mecanismos de participación ciudadana de manera que el sentir y parecer de la comunidad sean incorporados en normas que tendrán relación con el agua que la comunidad bebe, el aire que respira, los alimentos que ingiere y el entorno que la rodea.

La participación ciudadana en la gestión ambiental, desde el proceso de elaboración de normas, fortalece la institucionalidad de la autoridad ambiental y del Estado, pues genera la percepción en la ciudadanía de que el Estado y la comunidad se encuentran del mismo lado: compartiendo el mismo interés por mantener un ambiente sano y libre de contaminación.

Esta actitud del Estado muestra la intencionalidad de actuar en forma transparente frente a la ciudadanía, obteniéndose como resultado normas jurídicas que efectivamente protejan los intereses de todos los ecuatorianos.

Con estos antecedentes, el Ministerio del Ambiente impulsó la iniciativa de reglamentar el tema de la consulta previa en materia ambiental consagrada en el Art. 88 de la Constitución Política del Ecuador, lo que constituye un mecanismo de participación -33-

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nunca antes otorgado a la ciudadanía, que consiste en intervenir en el proceso de toma de decisiones, no sin antes contar con toda la información pertinente.

En este proceso de transferencia de información no solo se logra un acercamiento muy importante entre el Estado y la población, sino que el proceso se convierte en un escenario de búsqueda de consensos en favor de la gobernabilidad ambiental del país.

Por la trascendencia que el tema a reglamentar ameritaba, el equipo consultor contratado por el Ministerio del Ambiente diseñó una estrategia de participación en el proceso de elaboración de este reglamento que incorporara a todos los sectores del país con relevancia en el tema ambiental, así como a representantes de la sociedad civil cuyo único interés en el tema fuera el de vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.

En este trabajo se presenta el desarrollo de la metodología participativa que diseñó el equipo consultor, así como las dificultades que se presentaron a lo largo del proceso y cómo fueron resueltas.

2. Estrategia de participación El equipo consultor diseñó —como se ha dicho— una metodología de trabajo que incorporara a los distintos sectores de la sociedad. Si bien, por razones de tiempo y de presupuesto, no se convocó a todos los sectores relevantes en el tema ambiental, la muestra con que se trabajó fue bastante representativa.

Lo importante era que el equipo consultor obtuviera los puntos de vista de los sectores que, de alguna manera, representaran posiciones antagónicas respecto al tema que se reglamentaría. En tal sentido, se procuró incentivar la participación del movimiento indígena del país, el sector académico, el sector ambientalista, organizaciones sociales de diversa índole, etcétera.

Debe aclararse que, aun cuando las convocatorias se realizaron a título institucional, la metodología utilizada en las distintas reuniones de trabajo y talleres de difusión y diálogo hizo posible que los participantes pudieran emitir su punto de vista personal, de manera que no se vieran sujetos a posiciones institucionales con las que no se sintieran necesariamente cómodos.

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Salvo algunas excepciones, el objetivo señalado en el párrafo anterior se logró satisfactoriamente. Sin embargo, la puesta en funcionamiento de la metodología provocó que algunos de los sectores convocados, como el sector productivo del país —que mostró gran interés en el tema y participó activamente en las reuniones— emitiera pronunciamientos a través de cartas al equipo consultor y a la autoridad ambiental exponiendo observaciones y sus posiciones institucionales.

Se logró convocar a cerca de 800 personas, 400 de ellas participaron en las distintas reuniones y talleres organizados dentro del plan de trabajo diseñado para la elaboración del reglamento.

Este número resulta revelador si analizamos la procedencia de las personas que participaron a lo lago del proceso. Como se aprecia en el cuadro que sigue, cerca del 40 % de los asistentes a los talleres y reuniones de trabajo proviene de organizaciones de la sociedad civil: coordinadoras de barrios, centros educativos, universidades, organizaciones no gubernamentales, fundaciones, federaciones de organizaciones campesinas, grupos organizados de mujeres, clubes, federaciones de artesanos, agrupaciones sociales y culturales, etcétera.

Cerca del 30 % de los asistente pertenece al sector público, ya sea del Ministerio del Ambiente —autoridad ambiental del país que mereció atención especial del equipo consultor—, como de otras instituciones: Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Obras Públicas, consejos provinciales y cantonales, juntas parroquiales, Policía Nacional, Congreso Nacional, etcétera.

Finalmente, hay que subrayar la importante participación (13 %) de los representantes de los sectores productivos del país, que asis-35-

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tieron a través de sus delegados de las cámaras de la producción, empresas privadas, representantes de organizaciones de microempresarios, representantes de sectores específicos de la industria: florícola, construcción, turismo, minería, petrolera, etcétera.

Con esta diversidad de sectores representados en los talleres y reuniones de trabajo, el equipo consultor logró obtener una visión clara de los puntos más polémicos en torno al reglamento, pero también de aquellos en los que existían consensos.

Estas reuniones y talleres se realizaron en forma sectorial, para lograr pronunciamientos con mayor libertad; e intersectorial, para examinar los puntos de divergencia, que siempre existen, pero que son la expresión lógica de la diversidad de criterios e intereses de cada sector. Asimismo, se planteó una planificación regional que abarcara las distintas expresiones nacionales, lo que resultó una experiencia muy enriquecedora para tener en cuenta las diferentes idiosincracias, y las ideologías que las enmarcan y ponen de manifiesto la identidad del país.

Es importante tener en cuenta que el plan de trabajo inicial debió ser modificado en distintos momentos del proceso, debido a cambios de coyunturas en el quehacer político, que obligó a reprogramar actividades y a cancelar otras.

La inestabilidad política que vive el país, entre otras expresiones: la campaña y el proceso electoral para autoridades seccionales, el desgaste político del gobierno, la coyuntura del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, la paralización de los servidores públicos —entre los que se encontraban los funcionarios del Ministerio del Ambiente—, el intento de juicio político al Presidente de la República, la destitución de los magistrados del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, entre otros, constituyó una gran dificultad para el equipo consultor. En tanto esta propuesta proviene del Ministerio del Ambiente y, por extensión, del Poder Ejecutivo, había que mantener y acentuar la percepción de que ésta era una iniciativa sobre todo técnica.

Por estas razones, el equipo consultor diseñó una metodología de trabajo lo suficientemente flexible, para superar las dificultades que se presentaron, procurando la máxima apertura y transparencia del proceso.

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Se establecieron distintos niveles e instancias de participación en las tres fases que comprendió el proceso de elaboración del reglamento: • Fase I: Diseño y consulta • Fase II: Consulta y validación • Fase III: Definición de la propuesta.

3. Fase I: Diseño y consulta En esta fase, el equipo consultor elaboró el plan de trabajo de las distintas actividades, a fin de lograr los objetivos del proyecto, y lo puso a consideración de las autoridades del Ministerio del Ambiente.

El plan de trabajo contempló la conformación de un grupo de personas que representara a sectores relacionados con el tema, para que actuara como órgano asesor en esta fase.

Asimismo, se decidió convocar a grupos de trabajo de diferentes sectores, para obtener una idea preliminar de sus expectativas respecto a la consulta previa. Para este propósito, se conformó el comité consultivo y se convocaron a las mesas de trabajo sectoriales.

3.1. El comité consultivo El objeto de la conformación del comité consultivo del proyecto fue poder hacer los ajustes necesarios al plan de trabajo y a la metodología propuesta por el equipo consultor mediante el asesoramiento y recomendaciones de un pequeño grupo con conocimiento sobre el tema. También se involucró a estos sectores, desde las instancias iniciales del proyecto, con la intención de obtener insumos que evitaran oposiciones posteriores al reglamento.

Se convocó a formar parte del comité consultivo a las siguientes instituciones: • • • •

Ministerio del Ambiente Defensoría del Pueblo Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE) Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) -37-

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• Federación Nacional de Cámaras • Comité Ecuatoriano para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (CEDENMA) El 12 de mayo de 2004, el Ministro del Ambiente convocó a la primera reunión, con el propósito de presentar los alcances de la consultoría contratada por el Ministerio del Ambiente y establecer las funciones del comité consultivo.

En dicha reunión participaron el Subsecretario de Calidad Ambiental, el Director Jurídico y el Director de Prevención y Control de la Contaminación del Ministerio del Ambiente, el coordinador del Proyecto MAE-BID, y los representantes del CEDENMA, CODENPE, Defensoría del Pueblo, Federación Nacional de Cámaras y el equipo consultor. Los representantes de las instituciones que conformaron el comité consultivo fueron acreditados para este fin.

Luego de la presentación de los alcances de la consultoría, se recogieron importantes sugerencias: el reglamento debería cubrir todos los aspectos de la temática ambiental, como biodiversidad y bioseguridad, que tuviera carácter general, para que prevaleciera sobre los reglamentos existentes y por crearse sobre la materia. Por otro lado, el reglamento debía establecer parámetros claros para determinar el área de influencia de la afectación ambiental, a fin de identificar de forma precisa la población a la que se debería consultar.

En términos generales, se invocó al equipo consultor y al Ministerio del Ambiente a actuar en forma transparente en la elaboración de este instrumento legal, para evitar los cuestionamientos que ha recibido el Reglamento de Consulta y Participación para la Realización de Actividades Hidrocarburíferas.

Por otra parte, se planteó la necesidad de que el reglamento estableciera algún tipo de instancia de verificación e impugnación del procedimiento: veedurías, Defensoría del Pueblo, etcétera. Para lograr la confiabilidad de la consulta, se propuso el diseño de procedimientos rigurosos que redujeran al mínimo los niveles de discrecionalidad por parte de la autoridad.

En todo momento quedó claro que, independientemente del resultado del procedimiento de consulta, las autoridades estatales respectivas serían las responsables de -38-

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adoptar la decisión final; es decir, que el resultado de la consulta no sería vinculante ni generaría obligación por parte de la autoridad para acogerlo, aunque sí el de considerarlo.

Este punto fue una de las mayores preocupaciones tanto para el Ministerio del Ambiente, como para los sectores productivos del país, durante todo el proceso de elaboración del reglamento.

Al final de esta reunión —que recabó todo el interés de los participantes y sus instituciones—, a pedido del equipo consultor, se suscribió un acta de compromiso que fue firmada por todos los integrantes del comité consultivo, con el texto de la página siguiente.

Con este compromiso, el comité consultivo volvió a reunirse el 14 de junio y el 1 de julio de 2004. En la primera reunión, se presentaron las conclusiones de las mesas de trabajo sectoriales; en la segunda, se hicieron algunos cambios de la metodología de trabajo. Las conclusiones de las mesas de trabajo presentadas al comité consultivo serán detalladas en el punto 3.2.

Los cambios planteados por el equipo consultor al comité consultivo, el 1 de julio de 2004, se debieron a la coyuntura política nacional y a una profundización en el análisis acerca de los actores que participarían en los talleres regionales. Este tema se detallará en el punto 4. Cabe destacar que las razones expuestas por el equipo consultor fueron acogidas y aprobadas por el comité consultivo.

Todas las reuniones sostenidas con este comité fueron documentadas y enviadas, vía correo electrónico, a todos los participantes.

3.2. Mesas de trabajo sectoriales Como parte de la metodología, se evaluó la conveniencia de organizar reuniones de trabajo con 10 personas, que provinieran, en términos generales, de los mismos sectores profesionales, sociales, económicos, etcétera. Así, los asistentes podrían expresarse con mayor libertad sobre los temas que planteara el equipo consultor y, a la vez, expresar sus posiciones a título personal y no institucional.

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Del mismo modo, el equipo consultor podría obtener las percepciones, preocupaciones e intereses de los distintos grupos respecto a los temas que incluiría el reglamento.

Para este efecto, el equipo consultor, asesorado por el comité consultivo y distintos funcionarios del Ministerio del Ambiente, preparó un esquema de los puntos más controversiales en la elaboración del reglamento: • Mecanismo de expedición del reglamento y relación con otras normas, es decir, su instrumento normativo idóneo. Algunos miembros del comité consultivo ya habían mostrado su preocupación sobre la posibilidad de que este reglamento se aprobara vía decreto ejecutivo y no a través de una ley.

• Oportunidad de la consulta: se refiere al momento en que ésta debe realizarse. Si bien la Constitución Política establece que los criterios de la comunidad deben ser recogidos en forma previa a la toma de decisión, establecer el momento exacto de este proceso constituye un tema crítico para la adecuada aplicabilidad del reglamento.

• Alcance del reglamento: hace referencia a las autoridades que deberán aplicarlo y los grupos humanos que estarían involucrados en el proceso.

• Procedimiento: los mecanismos de aplicación de la consulta previa.

• Información: mecanismos y nivel de información que deben transferirse a la comunidad, para que ésta pueda considerarse ‘debidamente informada’ antes del proceso de consulta.

• Resultados de la consulta: es, quizás, el punto más controversial por las posiciones antagónicas y las expectativas que se tienen sobre la obligatoriedad del Estado de acoger el resultado de la consulta.

Con este esquema preliminar, se convocó a seis mesas de trabajo para discutir y analizar estos temas, a personas representativas de sectores e instituciones y, en algunos casos, se realizaron invitaciones a título personal.

Las seis mesas de trabajo sectoriales convocadas por el Ministro del Ambiente fueron las siguientes: • Mesa del sector ambientalista: representantes de organizaciones ambientalistas del país y especialistas en el tema.

• Mesa de actores sociales: representantes de organizaciones de mujeres, comunidades afroecuatorianas, organizaciones indígenas y de derechos humanos.

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• Mesa del sector académico: representantes de instituciones académicas y universidades.

• Mesa del sector político: representantes de los principales partidos y movimientos políticos del país.

• Mesa del sector público: representantes de instituciones públicas relacionadas con el tema ambiental, como ministerios, municipios, Congreso Nacional, etcétera.

• Mesa del sector productivo: representantes de las asociaciones y gremios de los distintos sectores productivos de la sociedad.

Estas mesas de trabajo fueron realizadas en el Salón Verde del Ministerio del Ambiente, de acuerdo al siguiente cronograma: Mesa sectorial Ambientalista Actores sociales Académico Político Público Productivo

Fecha Miércoles 19 de mayo de 2004 Jueves 20 de mayo de 2004 Viernes 21 de mayo de 2004 Miércoles 26 de mayo de 2004 Jueves 27 de mayo de 2004 Viernes 28 de mayo de 2004

3.2.1. Mesa de trabajo del sector ambientalista A esta mesa de trabajo fueron convocados representantes de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), Ambiente y Sociedad, Centro de Investigación de los Movimientos Sociales del Ecuador (CEDIME), Fundación Natura, Terranova, Fundación EcoCiencia, Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) y la Fundación Futuro Latinoamericano.

En lo relativo a la expedición y relación con otras normas, en esta reunión se planteó la necesidad de incorporar al estudio y análisis la nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información, el principio de Consentimiento Fundamentado Previo, las decisiones de la Organización Mundial de Propiedad Intelectual (OMPI), la Decisión 391 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Asimismo, se recomendó la revisión del Reglamento de Consulta y Participación para Actividades Hidrocarburíferas.

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Se planteó que este tipo de mecanismos constituyen una renovación de las formas tradicionales de gobernar y que, por tanto, debían ser respaldadas para crear una cultura de participación ciudadana que casi no existe en la actualidad.

Sobre la oportunidad de la consulta previa, se determinó que ésta debe realizarse antes de la toma de decisiones políticas, como el otorgamiento de licitaciones extractivas.

La consulta debe dirigirse a organizaciones representativas y a los legítimos representantes de las comunidades, sin dejar de lado a las organizaciones de base.

Por otro lado, se coincidió en la necesidad de que el Ministerio del Ambiente lidere este proceso y fortalezca su presencia en el debate ambiental nacional respaldando este tipo de iniciativas.

Se recomendó consistencia en los procedimientos que se diseñen, para obtener resultados claros que no generen cuestionamientos posteriores. Un aspecto relacionado con este punto es la determinación precisa de las competencias de las autoridades encargadas de realizar estos procesos. El procedimiento debe ser transparente y establecer los mecanismos para realizar la consulta en comunidades que no hablen español o de escasa preparación académica.

Un planteamiento interesante fue la necesidad de diseñar una tipología de los casos que ameritan una consulta previa, para así evitar o reducir en lo posible la discrecionalidad sobre este tema.

Se recomendó aclarar la diferencia entre Consentimiento Fundamentado Previo y consulta previa, para evitar la generación de falsas expectativas respecto al tema que se regularía en el reglamento. Asimismo, se planteó la necesidad de establecer plazos para la vigencia de los resultados de la consulta previa.

En cuanto al tema de la información que debe transferirse durante el proceso de consulta previa, se determinó que ésta debe ser completa y en un lenguaje comprensible para la comunidad consultada.

Sobre el resultado de la consulta, se planteó que este procedimiento no puede sustituir al principio de responsabilidad de la autoridad ambiental sobre sus decisiones.

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Asimismo, este proceso no debe estar encaminado a la obtención de respuestas cerradas, un sí o un no, para evitar se convierta en fuente de presiones y manipulaciones.

3.2.2. Mesa de trabajo de actores sociales A esta mesa de trabajo fueron convocados representantes de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), Consejo Nacional de Mujeres (CONAMU), Instituto Regional de Asesoría en Derechos Humanos (INREDH), Asamblea Permanente de Derechos Humanos del Ecuador (APDH), Movimiento Afroecuatoriano del Ecuador, Comisión Ecuménica de Derechos Humanos (CEDHU), Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES), Plan País y Asociación Latinoamericana para los Derecho Humanos (ALDHU).

A pesar de tratarse de una reunión que no pretendía recoger posiciones institucionales, se observó cierta desconfianza entre los dirigentes que participaron a nombre de la CONAIE respecto a los objetivos del encuentro, pues suponían que su presencia podría ser utilizada como una forma de convalidar la iniciativa del Ministerio del Ambiente.

En términos generales, el movimiento indígena plantea que, en muchas oportunidades, se les ha invitado a talleres y reuniones de trabajo, con el fin de que su presencia valide el proceso, a pesar de que sus observaciones no sean consideradas. En materia ambiental, esta exclusión percibida por el movimiento indígena se explica en tanto la temática de la legislación ambiental tiene relación directa con áreas geográficas en las cuales este sector social lleva años de un proceso reivindicatorio de derechos culturales y territoriales.

La consecuencia de esta situación –en el caso de la mesa de trabajo a que hacemos referencia y, luego, durante el resto del proceso–, derivó en una presencia de dirigentes indígenas en forma individual pero no orgánica.

En esta mesa se trabajo se arribaron a importantes conclusiones, que evidenciaron la posición del movimiento indígena, como la relevancia que tiene para este sector social la coyuntura del Tratado de Libre Comercio (TLC), así como del Proyecto de Ley de Biodiversidad que se discute hasta el momento en el Congreso Nacional. Por otro lado, la experiencia de la aplicación del Reglamento de Consulta y Participación para -44-

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Actividades Hidrocarburíferas incrementa la preocupación sobre el tema de consulta previa, bajo la suposición de que este nuevo Reglamento adolecería de los consensos necesarios, característica que se endilga como una de las falencias del primer cuerpo normativo nombrado.

En las intervenciones se planteó la necesidad de considerar el Art. 84 de la Constitución Política sobre consulta a pueblos indígenas y afroecuatorianos, como fundamento de esta iniciativa, y que por tratarse de un derecho político, de acuerdo con los Art. 141 y 142 de la misma Ley suprema, debe ser regulado por una ley orgánica.

Se planteó, también, que el objeto de esta iniciativa debe ser la búsqueda de consensos y el respeto a la diversidad cultural. Sobre la población a consultar, se sostuvo que debe ser la directamente afectada.

3.2.3. Mesa de trabajo del sector académico A esta reunión fueron convocados representantes de la Universidad San Francisco de Quito (USFQ), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Universidad Andina Simón Bolívar (UASB) y la Universidad Politécnica Salesiana (UPS).

Aun cuando hubo poca concurrencia, se obtuvieron importantes conclusiones y recomendaciones: se pidió analizar el Art. 84 de la Constitución Política y la jerarquía jurídica de las normas al momento de emitir el reglamento.

Se cuestionó si la consulta previa llevaba intrínsecamente derecho a veto de las decisiones estatales. Se advirtió, también, la necesidad de apertura de espacios de diálogo con el movimiento indígena para evitar una posterior oposición al reglamento.

Asimismo, debe procurarse que el reglamento se redacte en un lenguaje claro, que evite ambigüedades que lo tornen inaplicable. Además, se planteó la creación de veedurías ciudadanas para supervisar el adecuado desenvolvimiento de los procedimientos del reglamento.

3.2.4. Mesa de trabajo del sector político La idea que convocó a esta mesa fue obtener las apreciaciones de las distintas fuerzas políticas del país acerca de este tema. A pesar de que se invitó a representantes de -45-

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la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME), Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE), Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, Congreso Nacional, Movimiento Popular Democrático (MPD), Izquierda Democrática, Partido Social Cristiano, movimiento Pachakutik, Asesoría Jurídica de la Presidencia de la República, la asistencia fue mínima.

Esta respuesta deja en evidencia el escaso interés de los distintos sectores políticos por el tema ambiental en general. A la fecha que se convocó a esta mesa de trabajo, el tema ambiental no se encontraba en la agenda política nacional.

Entre las conclusiones de esta reunión fue determinar el alcance del reglamento y que el Reglamento del Sistema Único de Manejo Ambiental (SUMA) debería ser el principal referente para determinar el tipo de decisiones que pueden ser sometidas a consulta previa. De esta manera se reduce la discrecionalidad de la autoridad sobre este tema.

Asimismo, se planteó que el tema de la oportunidad de la consulta previa debería analizarse de acuerdo a cada proyecto, obra o actividad a la que se refiera la decisión estatal.

Que el reglamento no puede ser un requisito más de orden burocrático, que se deba cumplir hasta en las decisiones más operativas; para evitarlo, es necesario dotarle de un procedimiento ágil.

La consulta debe ser realizada, preferiblemente, por las autoridades descentralizadas, estableciendo espacios de veeduría ciudadana, a partir de la metodología desarrollada por la Comisión de Control Cívico de la Corrupción (CCCC).

En todo momento, la consulta debe ser un mecanismo de la gestión ambiental, que debe servir para articular acuerdos sobre temas clave en la materia.

3.2.5. Mesa de trabajo del sector público A esta mesa de trabajo fueron convocados representantes de la Subsecretaría de Protección Ambiental del Ministerio de Energía y Minas, subsecretarías de los ministerios de Obras Públicas, de Industrias y de Gobierno, Secretaría Nacional de Planificación de la Presidencia de la República (SENPLADES), Subsecretaría de Saneamiento -46-

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Ambiental del MIDUVI, presidencias de la Comisión de Asuntos Indígenas y de la Comisión de Salud y Medio Ambiente del Congreso Nacional.

La intención era contar con los criterios de los representantes de la administración pública que tienen relación directa con el tema ambiental.

En esta línea, se resugirió tomar en cuenta la normatividad sectorial que existe sobre esta materia; por ejemplo, en el tema de saneamiento ambiental y agua potable, o en los instrumentos de planificación como el Plan Nacional de Residuos Sólidos. Se recomendó que el reglamento dé un tratamiento acorde a cada sector de la gestión pública estatal.

Existe acuerdo en que la normatividad sectorial y seccional sobre la materia de consulta previa esté sujeta a los parámetros y procedimientos generales previstos en este nuevo reglamento.

Se advirtió que el texto constitucional en esta materia es muy ambiguo, por tanto, habría que hacer una clasificación de las actividades en las que se pueden adoptar decisiones que requieran consulta previa.

El reglamento de consulta previa en materia ambiental debería tomar como referencia los estudios de impacto ambiental y los procedimientos que establece el Reglamento de Consulta para Actividades Hidrocarburíferas. Existe la preocupación de que este último favorece la consulta y la participación solo a sectores indígenas. En tal sentido, se recomendó ampliar el espectro de la participación ciudadana.

Se consideró una deficiencia que solo haya participación ciudadana en la consulta inicial, y no luego, en la fase de ejecución de las actividades amparadas en las decisiones sujetas a consulta.

Complementariamente a la observación anterior, se sugirió que deberían propiciarse mecanismos de participación ciudadana en todas las fases de la ejecución de los proyectos.

Respecto al financiamiento del procedimiento de la consulta previa, se coincidió en que debe promoverse una política para compartir gastos entre el Estado y el sector -47-

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privado, para no generar un conflicto, especialmente entre los interesados que podrían financiar la consulta.

La consulta previa debe ser vista como procedimiento habitual y necesario dentro del proceso de planificación de los diferentes sectores de la administración pública.

3.3.2.6. Mesa de trabajo del sector productivo Esta mesa de trabajo fue una de las más participativas, no solo por la respuesta obtenida a la convocatoria sino por el nivel de intervenciones de los asistentes. A este espacio asistieron representantes de cámaras de la producción, de comercio y de turismo, así como empresarios particulares.

En la reunión, este sector dejó sentada su preocupación por la seguridad jurídica en materia ambiental, así como los perjuicios y dificultades que generan a este sector los constantes cambios en la legislación ambiental y la poco clara determinación de competencias entre las diferentes autoridades.

También quedó de manifiesto la preocupación del sector porque este mecanismo genere mayores expectativas de las que debe en la población. Preocupa mucho al sector productivo que la consulta previa sea vinculante para el Estado, porque en este caso tendría que acatar el resultado de la consulta.

Se recalcó que en la legislación no se halla definido el concepto de consulta previa, por lo que se recomienda analizar otra opción para denominar este procedimiento, asociándolo más con el de participación ciudadana.

También se comentó que ya existen regulaciones sectoriales sobre el tema de la participación de las comunidades en la aprobación y ejecución de actividades, como el Reglamento del SUMA o el propio Reglamento Ambiental Minero, con el que se están realizando varios procedimientos que recogen los criterios de las comunidades.

Se coincidió en que es adecuada la estrategia del Ministerio del Ambiente, al generar con este reglamento una especie de ‘paraguas’ normativo, al tenor del cual se estructuren los reglamentos sectoriales o seccionales de consulta previa. De esta forma se contribuye a ordenar el tema y a dar seguridad jurídica.

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Se hizo énfasis en que los ‘criterios de la comunidad’, de los que habla la Constitución, se refieren a la necesidad de informar a la misma sobre una determinada decisión. Por ello, el reglamento deberá orientarse a este mecanismo, es decir, el del traslado de información lo más transparentemente posible.

Se advirtió que si se amplía demasiado el procedimiento de la consulta previa, y se espera lograr consensos entre la población, la autoridad y una actividad privada, se corre el riesgo de buscar algo inaplicable y perjudicial. Por ello, se recomendó que el procedimiento a reglamentarse sea para consultas puntuales y con destinatarios concretos.

Es necesario que este nuevo reglamento se articule con otras normas ya existentes como el del SUMA y las demás reglamentaciones ambientales sectoriales. Además, se debe tomar en cuenta las especificidades de cada sector.

Se recomendó observar los criterios aportados sobre el procedimiento de consulta por parte del Tribunal Constitucional.

La elaboración del reglamento debe considerar que la comunidad, en muchas ocasiones, distorsiona el objetivo de la consulta y la utiliza para negociar diversas demandas. Es necesario trabajar en favor de una concienciación ambiental de la comunidad.

Se coincidió en que este reglamento debe partir con una definición de consulta previa, para evitar conflictos de interpretación y aplicaciones indebidas.

El reglamento debe establecer procedimientos que den prioridad a la atención en la especificidad técnica de las decisiones que se someten a consulta y exigir que se reciban, de preferencia, criterios técnicos.

Se observó que en la consulta previa no está implícito el derecho de veto o de consentimiento previo, respecto al resultado que busca. Su mala interpretación puede promover prácticas de extorsión en contra de la autoridad o del sector privado.

El destino de la consulta, con relación a la comunidad, debe ser precisado. Se sugirió definir en el reglamento el alcance de comunidad. Los límites geográficos de la consulta deberían ser los del área de influencia de la actividad que corresponda.

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Taller

Tipo

Provincias / sectores

Fecha

Ministerio del Ambiente

Sectorial

Técnicos y funcionarios del Ministerio del Ambiente

2 de julio de 2004

Ambato

Regional

Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Bolívar

10 de agosto de 2004

Loja

Regional

Azuay, Cañar, Zamora Chinchipe, Loja

23 de agosto de 2004

Guayaquil

Regional

Guayas, El Oro, Manabí, Los Ríos

25 de agosto de 2004

Esmeraldas

Regional

Esmeraldas, Imbabura, Carchi

27 de agosto de 2004

Puyo

Regional

Orellana, Napo, Sucumbíos, Pastaza, Morona Santiago

31 de agosto de 2004

Sector público

Sectorial

Ministerios y municipios

9 de sept. de 2004

Sector productivo

Sectorial

Cámaras de la producción, asociaciones y gremios empres.

24 de sept. de 2004

Para definir quiénes deben ser consultados, se recomendó hacer un censo dentro del área de influencia de un proyecto, para ello serviría el plan de manejo.

Asimismo, se recomendó aclarar el alcance del derecho colectivo que tendría como sustento la consulta previa.

Se coincidió en que el financiamiento del procedimiento de consulta previa debe estar a cargo de la parte interesada en la decisión que se consulta.

El tiempo que debe durar el procedimiento de consulta previa dependerá del tipo de actividad y de sus fases.

4. Fase II: Consulta y validación Una vez concluida la fase de diseño, el equipo consultor contó con los elementos necesarios para elaborar un esquema de contenidos del reglamento, con los principales insumos obtenidos en las mesas de trabajo y el comité consultivo.

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Talleres regionales e intersectoriales y nacionales

Con este esquema conceptual y jurídico, se diseñaron cinco talleres regionales y tres talleres sectoriales. En el planteamiento inicial del proyecto estuvo previsto un taller sectorial solo con representantes del movimiento indígena, sin embargo, por las razones ya explicadas, fue imposible su realización.

Los talleres realizados contaron con una masiva asistencia de representantes de distintas organizaciones de la sociedad civil, como puede observarse en los detalles del gráfico.

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5. Fase III: Definición de la propuesta Con los criterios obtenidos en las fases anteriores, el equipo consultor contó con los elementos necesarios para materializar una propuesta de reglamento, que fue socializada con representantes del Ministerio del Ambiente y especialistas en temas jurídicos, legislativos, sociales y ambientales.

Para el desarrollo de esta fase estuvieron previstas tres actividades: • Experiencia piloto • Taller nacional de redacción • Taller nacional de validación 5.1. Experiencia piloto Originalmente, la idea fue realizar una experiencia piloto de la aplicación del reglamento. Para ello se coordinó con el Municipio de Rumiñahui, cuyo alcalde mostró mucho interés en el tema. Sin embargo, la coyuntura electoral jugó un papel decisivo en la modificación de esta actividad. El alcalde de Rumiñahui no fue reelegido en el último proceso electoral y prefirió no realizar la experiencia piloto en su circunscripción, argumentando que prefería que el nuevo alcalde tomara esta decisión; sin embargo, éste recién se posesionaría el 5 de enero de 2005, por lo que la actividad tuvo que ser cancelada.

Como consecuencia de ello, la experiencia de consulta se realizó a través del análisis técnico, jurídico y social de los Bloques 20 y 29, en la zona nororiente del país, en las provincias de Napo, Orellana y Pastaza. Para lo cual se sostuvieron reuniones y entrevistas con los principales actores que participaron en este proceso, principalmente de la Universidad Politécnica Salesiana, entidad que realizó el proceso de consulta.

De esta experiencia se obtuvieron importantes conclusiones y recomendaciones que fueron incorporadas al reglamento que el equipo consultor se encontraba preparando.

5.2. Taller nacional de redacción El 26 de noviembre de 2004 se realizó en Quito el taller nacional de redacción. Obedeciendo al enfoque de transparencia que había caracterizado todo este proceso, el equipo consultor convocó a dos representantes de cada uno de los talleres regionales -52-

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y sectoriales elegidos por los asistentes, para asegurar que la redacción propuesta por el equipo consultor del reglamento respetara el espíritu consensuado en los distintos talleres.

Esta experiencia resultó muy enriquecedora por tratarse de una jornada multisectorial, en la que se evidenciaron las pugnas de intereses y puntos de vista antagónicos de los distintos sectores convocados.

A pesar de ello, primaron los consensos y, como era el objetivo del taller, se aclararon y validaron los conceptos y las ideas contenidas en el reglamento, más que analizar el texto mismo de la norma.

Como resultado final, se obtuvo el texto del reglamento que sería puesto a consideración en un taller nacional de validación.

5.3. Taller nacional de validación El 17 de diciembre de 2004, se realizó en Quito el taller nacional de validación de la propuesta de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa. A este taller asistieron cerca de 50 personas. El equipo consultor realizó la presentación de los temas considerados más importantes del reglamento, así como sus contenidos.

En este taller nuevamente se manifestaron las contraposiciones de intereses de los distintos sectores de la sociedad ecuatoriana respecto al tema ambiental. No obstante, se obtuvieron importantes recomendaciones y observaciones que fueron incorporadas en el texto del reglamento que el equipo consultor entregó al Ministerio del Ambiente como resultado final de la consultoría.

6. Conclusiones • En términos generales, existe un alto nivel de desconfianza en las actuaciones del Estado por parte de los ciudadanos. Esta desconfianza también está presente en la gestión ambiental, ante la cual los ciudadanos tienen el prejuicio, fundado o no, de que el Estado actúa arbitrariamente.

• Esta desconfianza proviene de todos los sectores de la sociedad. La sociedad civil, por ejemplo, presupone que el Estado actuará siempre en contra de sus -53-

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•

•

• •

•

•

intereses, provocando daños al medio ambiente por proteger intereses económicos privados. Por otro lado, el sector productivo asienta su desconfianza en el posible aumento de requisitos y trabas para desarrollar sus actividades.

Actualmente, el movimiento indígena ecuatoriano centra su participación en la vida política nacional basado en posiciones relacionadas con el Tratado de Libre Comercio, la Ley de Biodiversidad y la oposición al gobierno en general. En ese sentido, ha resultado imposible tender puentes de entendimiento y diálogo con este sector.

En Ecuador no hay una cultura de participación debido, principalmente, a la ausencia de mecanismos concretos para involucrar a la comunidad en el ámbito de la gestión pública, y a la desconfianza en la transparencia del Estado en estos procesos.

Algunos sectores no muestran mayor interés en el tema ambiental, sobre todo el sector político.

Existe una fragmentación de la población nacional debido a la coyuntura política, lo que dificulta en gran medida la búsqueda de consensos y la creación de una visión de país para enfrentar los problemas nacionales.

El mecanismo de consulta previa fortalece la gestión del Ministerio del Ambiente, al acercarlo a la comunidad en el proceso de toma de decisiones que tienen estrecha vinculación con aspectos relacionados a la vida de las personas: el aire que respira, el agua que bebe, el entorno que lo rodea, el futuro de sus hijos, etcétera.

En términos generales, independientemente de la constante observación al tema de los costos de operación, el sector productivo exige normas claras que generen seguridad jurídica para sus actividades, así como en cuanto a potestades y competencias ambientales y de sanciones.

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CAPÍTULO III

La Propuesta de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa La elaboración del proyecto de reglamento, como ha sucedido en otros trabajos similares, puede ser el resultado de una investigación de gabinete, en la que se prioricen las fuentes secundarias y un riguroso estudio del marco legal competente. En esta opción, el texto resultante puede gozar de una lógica jurídica y un sólido sustento legal, pero sin duda su enfoque responderá a una visión personal o de grupo, que más allá de su ilustrado criterio, no demostrará las razones e intereses de los destinatarios de la norma.

En consecuencia con esta sustancial limitación, la Ley de Gestión Ambiental establece un procedimiento para la expedición de normativa secundaria en esta materia, apoyado en el Art. 4 que dice: Los reglamentos, instructivos, regulaciones y ordenanzas que, dentro del ámbito de su competencia, expidan las instituciones del Estado en materia ambiental, deberán observar las siguientes etapas, según corresponda, desarrollo de estudios técnicos sectoriales, económicos, de relaciones comunitarias, de capacidad institucional y consultas a organismos competentes e información a los sectores ciudadanos.

Observando esta base legal, a la que también se halla sujeta la potestad reglamentaria que otorga la Constitución Política de la República al Presidente —pues éste también forma parte del universo de autoridades a las que se dirige el citado artículo—, -55-

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se torna inadmisible la opción expuesta al inicio. Esta situación era otra razón más para que el Ministerio del Ambiente tomara la decisión de contar con un equipo consultor y desarrollar la propuesta del reglamento, y que dicha propuesta fuera consecuente con su objeto al contar con los criterios de los diferentes sectores sociales y gubernamentales que se hallan involucrados en la gestión ambiental.

Con estos antecedentes, ya explicados en el capítulo anterior, la elaboración del proyecto de reglamento se cumplió en tres fases, que siguen las etapas o elementos exigidos por el Art. 4 de la Ley de Gestión Ambiental: - Fase I. Diseño: se desarrollaron los estudios sectoriales, que constituyeron las mesas de trabajo sectoriales, la investigación de los instrumentos legales pertinentes y la indagación de experiencias internacionales aplicables al objeto del reglamento.

- Fase II. De consulta y validación: se realizó el estudio de las relaciones comunitarias con los diferentes sectores involucrados, a partir de talleres regionales y nacionales. Un tema de discusión y estudio fue el sustento económico de la propuesta reglamentaria. Aquí también se consultó a los organismos competentes y se pudo transferir la información de la iniciativa en marcha a los sectores ciudadanos.

- Fase III. Definición de la propuesta: con base en las anteriores, comprendió la definición del texto del proyecto de reglamento y la identificación de la capacidad institucional del Ministerio del Ambiente para liderar y coordinar la aplicación de los procedimientos que incluye la propuesta normativa.

3.1. Base constitucional y legal de la propuesta de reglamento El fundamento constitucional se lo buscó en función del objetivo del reglamento y de la procedencia formal de su expedición.

De acuerdo al objetivo —ordenar y precisar los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa en materia ambiental—, el Art. 88 de la Constitución constituía la base. Cabe agregar que, para el tema de la consulta previa, este artículo también es el que define los límites de su alcance. Pero, como ya se ha dicho, también representa una base constitucional el Art. 1 cuando dice que el gobierno es participativo y representativo.

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Con relación a la procedencia formal de la expedición del reglamento, se discutía si el vehículo adecuado para regular el procedimiento de participación ciudadana y consulta previa en materia ambiental era el Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental, o un proyecto de ley. El principal elemento a considerar en esta disyuntiva fue el Art. 141 de la Ley suprema, y específicamente su numeral 1 que dice: Se requerirá de la expedición de una ley para las materias siguientes: 1. Normar el ejercicio de libertades y derechos fundamentales, garantizados en la Constitución.

De hecho, el propio Art. 88 de la Constitución remite a la ley la regulación de este mecanismo. En este sentido, la pregunta era sí existía la ley que regulara a esta disposición constitucional. La respuesta la tiene el Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental, que establece los parámetros de aplicación del texto constitucional.

Luego, existiendo la ley respectiva, el reglamento es la opción adecuada y el decreto ejecutivo el procedimiento para ponerlo en vigencia, con base en lo establecido en el Art. 171 de la misma Constitución, que en su numeral 5 dispone: Serán atribuciones y deberes del Presidente de la República los siguientes: 5.

Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la administración.

Dentro de la Ley de Gestión Ambiental también debe citarse el Art. 29, que se refiere al derecho de información que tiene la comunidad para poder participar y opinar en la gestión ambiental. Éste es un elemento complementario al Art. 88 de la Constitución, pues hace énfasis en la ‘debida información’ a la comunidad que se consulta. En concordancia con ello, se tomó como otra base legal las disposiciones que en este punto ha destacado la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información, de reciente expedición.

También son bases previstas en la Ley de Gestión Ambiental el Art. 33, cuando se refiere a los instrumentos de gestión ambiental que servirán para aplicar las normas ambientales. En este artículo se dispone que, a más de los mencionados en -57-

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esa disposición, existirán aquellos instrumentos que establezca el respectivo reglamento. Esta delegación legislativa permite a la propuesta de reglamento introducir ciertos instrumentos como la Evaluación Estratégica Ambiental (EEA), que no ha sido contemplada antes dentro de la normativa ambiental.

3.3. Temas clave identificados Fruto del avance de las actividades de la consultoría se han logrado identificar los temas clave que, a su vez, serán los ejes principales en torno a los cuales se desarrollarán los contenidos del proyecto de reglamento.

3.3.1. Expedición y relación con otras normas El mandato constitucional previsto en el Art. 86 de la Constitución Política de la República, que establece la obligación de "contar con los criterios de la comunidad" previamente a la adopción de una decisión estatal que pueda afectar el ambiente, es recogido por el Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental, denominando a esta actividad como ‘consulta’. Vale destacar que la Ley Suprema dispone que sea ésta la que regule este tema, lo que, como se indica, ha sucedido. Por su parte, la Ley de Gestión Ambiental especifica que un reglamento defina los procedimientos que operativicen la consulta.

Con esta base, se analizaron los criterios vertidos por los actores sociales en los distintos talleres, sustentándolos en la discusión de los aspectos legales y constitucionales, toda vez que una de los mayores preocupaciones percibidas es que el reglamento aporte y no debilite a la seguridad jurídica de la gestión pública ambiental.

En este sentido, se plantea como opción para la expedición de este proyecto de reglamento la de un decreto ejecutivo, fundándose además en el Art. 175, numeral 5 de la Carta Magna del Estado ecuatoriano.

Respecto a la relación con otras normas, este decreto ejecutivo, una vez expedido, será la norma general rectora, al estilo de norma ’marco‘, para cualquier procedimiento de consulta previa y participación ciudadana en materia ambiental, que sea regulado por autoridades sectoriales o seccionales. Estas últimas podrán establecer especificidades acordes a su ámbito de acción, pero no podrán contravenir los criterios, procedimientos y parámetros generales del reglamento general.

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Esquema de expedición y relación con otras normas

*Excepto el Ministerio de Energía y Minas en lo relacionado a la Consulta Previa de ejecución

3.3.2. Alcance En las discusiones mantenidas, otra preocupación percibida en los actores sociales es el alcance del objeto de regulación de este reglamento. Esta circunstancia ha merecido el análisis de tres aspectos: 1) Con relación a la decisión: el Art. 86 de la Constitución nos habla de que "toda decisión estatal" que pueda afectar al ambiente debe contar previamente con los criterios de la comunidad. Esta expresión no puede ser reducida o ampliada en su alcance por la ley, y peor por un reglamento. Se entiende que todas las decisiones de la autoridad pública están sujetas a este mandato constitucional, pero admiten excepciones para no generar absurdos jurídicos, que no son parte de la intención del constituyente.

2) Con relación a quiénes son consultados: al ser un mecanismo previsto por la Ley suprema, dentro de la sección de los derechos colectivos referidos al medio ambiente, se entiende que los destinatarios de toda consulta previa son todos los ciudadanos del país. No obstante, esta interpretación no obsta la necesidad de priorizar la consulta hacia la población directamente afectada.

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3) Con relación al tiempo de la consulta previa: se puede interpretar que el alcance de la regulación debe abarcar el tiempo previo a la adopción de la decisión como tal, mas preocupa aquí que se dé una importancia excesiva a este lapso, en perjuicio de lo que sucede después de adoptada la decisión. En ese sentido, se ha recalcado que al ser un mecanismo de la participación ciudadana, se debe regular la consulta articuladamente con el control ciudadano posterior a la decisión, a fin de verificar su adecuada ejecución.

3.3.3 Obligatoriedad Ha merecido un importante debate el tema de la obligatoriedad de la consulta previa. En este sentido, se ha subrayado que un procedimiento orientado a recoger los criterios de la comunidad, sin que exista la obligación de acogerlos por parte de la autoridad, puede ser un tiempo perdido.

Con este antecedente, se ha aclarado que la participación es la base del Estado democrático y una forma de ejercicio de la soberanía del Estado que radica en el pueblo. No obstante, se ha observado que nuestro sistema de gobierno es representativo, y en tal medida, son las autoridades legítimamente constituidas las que deben asumir la responsabilidad de adoptar las decisiones.

Por tanto, se ha concluido que lo obligatorio es que la autoridad pública realice el proceso de consulta previa, pero que no está obligada a acoger absolutamente el o los criterios de la comunidad consultada. Sin embargo, sí está obligada a considerarlos y fundamentar en su decisión las razones por las cuales las acoge o no.

3.3.4. Oportunidad Con relación al momento oportuno en que debe hacerse el proceso de la consulta previa, se notó cierta confusión entre los actores sociales, puesto que en muchos casos se estimó que el momento adecuado era el del momento de elaborar los estudios de impacto ambiental o los planes de manejo, de lo cual ya se ocupan varios reglamentos sectoriales y nacionales, como el que regula el SUMA. Por ello se hizo hincapié en que, el momento al que se refiere la Constitución para hacer la consulta previa, es antes de la primera decisión que genera el riesgo ambiental. Por tanto, para las restantes decisiones que se deriven de ésta, habrá que considerar lo previsto en los talleres, sectoriales y nacional, antes citados.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

En este punto surge la duda de si habrá la información del caso para que se pueda hacer la consulta, considerando que la comunidad debe ser "debidamente informada". Por ello, se ha advertido que la consulta debe hacerse antes de la primera decisión, y con toda la información necesaria; si no existe, es obligación de la autoridad generarla. Aquí juega un papel gravitante la elaboración de Evaluaciones Estratégicas Ambientales, que deben ser realizadas por las autoridades, y para lo cual el Ministerio del Ambiente tiene que expedir un instructivo adecuado.

3.3.5.. Entrega de la información Se ha discutido también, con mucho interés, la forma y los contenidos de la información que se ha de transferir a la comunidad para que emita sus criterios. Al respecto, se ha subrayado la importancia de la expedición de la Ley de Acceso a la Información, que reconoce el derecho de la población a "toda la información" disponible. Por tanto, ése es el límite de la información que debe ponerse a disposición de la comunidad para hacer la consulta previa.

Pero, además, para que haya una debida información, se ha resaltado la necesidad de que se la entregue acorde con la realidad y características de la población a ser consultada, caso en el que se inscriben, por ejemplo, los pueblos indígenas y sus dialectos predominantes. De allí que la entrega de la información debe regularse, buscando que se la haga con una mediación y, de ser necesario, con una adecuada capacitación a los pobladores.

3.3.6. Estructura institucional competente Respecto a las autoridades que están obligadas a cumplir con el procedimiento de la consulta previa, se ha debatido el alcance de las mismas.

Para ofrecer una salida adecuada, se ha analizado la estructura institucional del Estado y el régimen administrativo de la gestión ambiental.

Con base en lo anterior, se concluye que las autoridades públicas obligadas a realizar el procedimiento son, en primer término, las que conforman el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA), luego, todas las autoridades públicas que, sin formar parte del SNDGA, adopten decisiones que puedan afectar al ambiente.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

Este universo de autoridades responsables alcanza, por mandato constitucional (Art. 20 y 91), a todos los concesionarios y delegatarios del Estado.

Pero también ha sido motivo de reflexión quién, dentro de la autoridad pública, debe coordinar y ejecutar el procedimiento de la consulta previa.

Al respecto han existido varias posiciones, pero la mayoría recalca que en la coordinación debe estar presente un representante de la comunidad directamente afectada, y que además el que coordine lo haga con un enfoque técnico y social.

De allí que la propuesta se orienta al establecimiento de un órgano específico dentro de la autoridad que se constituya y que éste coordine la consulta previa. Se recomienda, por lo pronto, una comisión coordinadora, con representantes de la comunidad y de la autoridad vinculados a la gestión ambiental y al manejo de conflictos sociales.

Se aclara que la ejecución del procedimiento puede estar en manos de la misma autoridad, pero también en manos de facilitadores particulares contratados para el efecto.

3.3.7. Financiamiento Preocupa la eventualidad de que con el procedimiento de la consulta previa se generen nuevas obligaciones financieras para el Estado en sus diferentes niveles de administración. Esto amenazaría la efectiva aplicación del reglamento, tomando en cuenta la situación económica del país.

En este sentido, una primera opción de financiamiento ha sido identificada en el sector privado, que podría estar interesado en la adopción de las decisiones estatales.

Sin embargo, considerando que el tipo de decisiones a las que se refiere la consulta previa prevista en la Constitución es en un momento en el que aún no se puede advertir un ‘interesado’ específico del sector privado para la ejecución de una obra o proyecto, sino de un momento en el cual principalmente la autoridad pública es la involucrada con la decisión y su inmediata aplicación, se cree necesario pensar en varias fuentes que coincidan con el objetivo de viabilizar la aplicación de la consulta y la participación ciudadana.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

Un fondo ambiental nacional o local, tasas, inclusión del gasto en el costo de las bases de licitaciones, partidas presupuestarias especiales o fondos no reembolsables de organismos de cooperación, son algunos de los mecanismos que al momento se piensan para salvar este fundamental punto del reglamento.

3.4. El esquema del reglamento Para definir el esquema, se consideraron los principales elementos que se hallaban en discusión sobre la participación ciudadana y consulta previa en materia ambiental.

Pero también se obedeció a una técnica legislativa que permite dar una lógica a sus disposiciones y a la relación que debe guardar con el texto de la Ley de Gestión Ambiental y otros cuerpos normativos preexistentes.

El esquema es el siguiente: • • • • • • • • • • •

Considerandos Título Preliminar Título II. Ámbito Título III. Régimen Institucional Título IV. De la Participación Ciudadana Título V. De la Consulta Previa Título VI. De la Vigilancia Ciudadana Título VII. Del Financiamiento Título VIII. De las Garantías de Cumplimiento Disposiciones Finales Disposiciones Transitorias

2.5 Flujograma del procedimiento de consulta previa Considerando las etapas necesarias y los tiempos mínimos de un procedimiento ordinario de consulta previa, según lo planteado por el proyecto de reglamento que se anexa, su aplicación puede visualizarse en el flujograma de la siguiente página.

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PROCEDIMIENTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONSUL TA PREVIA EN MATERIA AMBIENTAL 1) Autoridad que tomará DRA (*): Resolución motivada ETAPA I: FORMALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

2) Órgano coordinador: Apertura del expediente

3a) Facilitación 3b) Facilitación directa de terceros: Sistematización de información

4) Órgano coordinador: Convocatoria a audiencia pública de información y capacitación ETAPA II: TRANSFERENCIA DE INFORMACIÓN Y CAP ACITACIÓN

(10 días )

5) Facilitación: Audiencia pública de información y capacitación

(*) Decisión de riesgo ambiental

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• Antecedentes técnicos, legales e institucionales • Objetivo general y específicos • Área de influencia y comunidad directamente afectada • Remisión al órgano coordinador para llevar a cabo el procedimiento

• Recopilación de información • Plan de trabajo (área de influencia, mapa de actores, pasos, plazos, etcétera) • Términos de referencia de facilitadores externos (de ser el caso)

• Extracto con resumen de la DRA • Fecha, hora, metodología • Diario de mayor circulación nacional y local (4 días) • Dos emisoras radiales (4 días) • Página Web oficial • Etcétera

• Capacitación e información a comunidad directa e indirectamente afectada • Recepción de criterios preliminares • Agenda y metodología adecuadas (cultura local, lengua nativa, etcétera) • Registro de sectores sociales para próximas audiencias y para conformación de comisión ciudadana de vigilancia • Convocatoria a nueva audiencia (de ser el caso)

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(Máximo 2 semanas)

6) Facilitación: Audiencia pública de recepción de criterios ETAPA III: RECEPCIÓN DE CRITERIOS Y SISTEMATIZACIÓN

• Actores sociales del registro de audiencia pública y oficina de información • Matriz • Elaboración de acta • Distribución de acta entre asistentes y en Oficina de información

7) Órgano coordinador , facilitador y funcionarios técnicos: Análisis de observaciones planteadas.

(10 días)

ETAPA IV: DIÁLOGO

8) Facilitador: Audiencia pública de diálogo

9) Facilitador: Elaboración de informe

• Informe: observaciones, acuerdos, opciones • Recomendaciones de los términos que deberían estar presentes en la DRA

10) Órgano coordinador y funcionarios técnicos competentes: Elaboración de informe Final

• Informe de todo el procedimiento, conclusiones, recomendaciones, etcétera • Proyecto de resolución motivada que contendría la DRA • Notificación a la instancia responsable de la adopción de la DRA

ETAPA V: CONSTRUCCIÓN DE LA DECISIÓN DE RIESGO AMBIENTAL

• Presentación de análisis sobre las observaciones planteadas • Foro de búsqueda de acuerdo general • Identificación de opciones • Acta

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PARTE II

PERSPECTIVAS PARA UN DEBATE NACIONAL SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MATERIA AMBIENTAL

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Reflexiones sobre participación social y gestión ambiental en ecuador María Fernanda Espinosa7 Consideraciones preliminares La participación pública en la toma de decisiones sobre los bienes, servicios y calidad ambientales puede ser entendida como una serie de mecanismos y espacios a través de los cuales los individuos o grupos de ciudadanos pueden participar en la toma de decisiones gubernamentales, en un contexto de formulación, instrumentación y evaluación de la política ambiental.

Los procesos de institucionalización y modernización de la gestión pública ambiental, en los últimos 10 años, han hecho necesaria una relación más democrática, plural y corresponsable entre el Estado y la sociedad. Asimismo, los marcos legales y normativos existentes, en la mayoría de países latinoamericanos, otorgan un marco favorable y convierten la participación social en un derecho reconocido.

Ahora bien, el tema de la participación social en la gestión y políticas públicas ha sido largamente debatido y es claro que no existe un consenso al respecto. Las posiciones van desde argumentar que la participación social es una forma de copar, legitimar y/o desmovilizar la acción social, hasta posturas que idealizan la participación social como motor privilegiado de la democratización en la toma de decisiones y bandera principal de la democracia liberal. Esto quiere decir que la participación no puede ser políticamente neutra, tiene siempre una intencionalidad que la convierte en un concepto en disputa donde su efectividad o legitimidad dependen de una gran diversidad de factores, entre los que podemos citar: las formas y mecanismos de participación, los contextos político-institucionales en los que se desarrolla, los niveles de permeabilidad y transparencia del Estado, los marcos jurídicos existentes,

7 Profesora-investigadora de FLACSO-Ecuador; asesora en Políticas sobre Biodiversidad de la Unión Mundial para la Naturaleza. Las opiniones vertidas en este artículo son responsabilidad de la autora y no comprometen las posiciones de las organizaciones para las que trabaja.

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las capacidades de articular y procesar demandas de la sociedad civil, el acceso y la calidad de la información, por citar algunos ejemplos.

Es necesario recordar que existen diversas formas de participación pública que varían desde la consulta, la negociación directa o indirecta, la cogestión, hasta la delegación y distintas escalas que incluyen espacios comunitarios, municipales, provinciales, nacionales, internacionales. Esto quiere decir que, cuando hablamos de participación pública en la gestión ambiental, es necesario hacerlo a partir de los contextos, mecanismos, escalas particulares, en los que ocurre, y del reconocimiento de los niveles diferenciados de poder entre los actores involucrados y sobre todo de la intencionalidad política de la misma.

En suma, la participación es una construcción político-social que no puede ser vista como fin en sí, sino más bien como instrumento que permite, en conjunción con otros factores8, la construcción de sociedades plurales, sustentables y democráticas.

De igual modo, las políticas públicas y las decisiones en materia ambiental, si bien requieren un marco referencial, no pueden pretender constituirse en un solo gran proyecto nacional asumido y compartido por toda la sociedad. Las experiencias muestran que lo que se requiere es fortalecer la especificidad de las políticas regionales en marcos territoriales definidos para pensar, en lo que Carrión llama las "democracias territoriales" (Carrión, 1988: 211). De este modo, como bien señala Morales, lo público debe ser reinterpretado no como un atributo que encubre la diferencia bajo la máscara de un "interés general" predeterminado, sino, por el contrario, como una construcción que expresa intereses, espacios y contextos específicos. Morales menciona, además, que una perspectiva de este tipo plantea el problema fundamental de la historicidad de la gestión pública, es decir, de lo público y con ello de las políticas públicas. En consecuencia, las decisiones y políticas públicas no pueden ser inamovibles y ahistóricas, sino construirse a través de interacciones sociales, de la participación social. Conviene aquí citar textualmente la definición que plantea Morales: "Las políticas públicas se reconocen como un proceso de aprendizaje colectivo para aumentar la capacidad de resolver problemas, influyendo de manera decisoria en la formulación y legitimación de la agenda pública a través de un 8 Como por ejemplo políticas estructurales que democraticen el acceso al ingreso, el empleo, los recursos naturales, mecanismos jurídicos y políticos de control real de los territorios y los recursos en las áreas rurales, etcétera.

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proceso de interlocución y comunicación democrática entre sociedad y gobierno".

(Morales, 2003: 3).

Ya que en este artículo nos referimos a la participación social-ciudadana en la gestión de políticas públicas ambientales, nos parece necesario diferenciar el campo de la política en general con el específico de las políticas públicas. ¿Lo político y las políticas son la misma cosa? Para Mouffe (2000), lo político tiene que ver con el conflicto, los antagonismos que son inherentes al desenvolvimiento de las sociedades. Es la disputa permanente entre diversos actores que defienden intereses diversos y/o cosmovisiones/ideologías que pueden ser también distintas. Las políticas, en cambio, corresponden a las prácticas, normas, instituciones y discursos que buscan organizar la vida social. En otras palabras, las políticas resultan de las negociaciones y las correlaciones que se generan en el ámbito del conflicto político.

La participación social puede obviamente cumplirse de manera institucional en el campo de la definición, seguimiento y control de las políticas y gestión públicas; pero puede también expresarse en la disputa política general, a través de múltiples formas de resistencia, movilización y lucha extrainstitucional.

A partir de este marco, podemos situar conceptualmente la discusión. Haremos una breve descripción de los contextos y las iniciativas de participación social en la gestión ambiental en el contexto internacional, luego describiremos lo que ocurre en América Latina, y finalmente haremos un análisis más detenido de los marcos jurídico-institucionales y las prácticas de participación y descentralización en la gestión ambiental en Ecuador.

Contexto internacional En los últimos 15 años, el tema de la participación pública en la gestión y manejo de los recursos naturales ha tenido un rol central en la definición de modelos de gobernanza ambiental. La participación pública se ha visto como eje principal en la toma de decisiones que afectan la calidad ambiental y la construcción de sociedades sustentables. Es así como en la Cumbre de la Tierra, en 1992, el Foro Global de Organizaciones No Gubernamentales (ONG) reunió a cerca de 2 500 organizaciones con el propósito de tener una voz directa en los procesos de negociación internacional en materia ambiental. La Agenda 21, que se constituyó como declaración formal e -71-

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instrumento para la acción de la Cumbre, incluye el fortalecimiento de los principales actores del desarrollo sustentable entre los que se cuentan los pueblos indígenas, los sindicatos, las mujeres, los jóvenes, los científicos, entre otros. Asimismo, la Cumbre del 92 establece los llamados 11 Principios de Río, en los que se incluye el Principio 10 referente al derecho de acceso a la información sobre temas ambientales, a la participación y a la justicia ambiental, como requisitos básicos para de la sustentabilidad ambiental.

En el año 2002, la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sostenible, en Johannesburgo, aborda nuevamente el tema de la participación pero ya no en una declaración de principios ni a través del reconocimiento del derecho a la participación pública, sino a través de alianzas estratégicas entre la sociedad civil y los gobiernos para la puesta en práctica de los acuerdos multilaterales ambientales. Actualmente, existen más de 250 alianzas de naturaleza voluntaria para la ejecución de acciones prácticas del Plan de Implementación de Johannesburgo. Esta forma de participación social en la gestión ambiental ha sido duramente criticada por sectores que argumentan que estas alianzas público-privadas podrían debilitar los compromisos de los gobiernos en el cumplimiento de sus responsabilidades y no sujetarse a mecanismos de rendición de cuentas y control social.

El propio sistema de Naciones Unidas está siendo reformado para ampliar los mecanismos de participación de las ONG en los procesos de toma de decisiones, y esta reforma tendrá, ciertamente, efectos en las formas e incidencia de la participación de la sociedad civil organizada en los acuerdos multilaterales ambientales.

Estas reformas pueden ser determinantes para la revigorización del multilateralismo y de la articulación horizontal entre los acuerdos ambientales y las agendas de desarrollo, pero sobre todo para ampliar las posibilidades de implementación de los compromisos ambientales internacionales a nivel nacional/regional con la intervención de la sociedad civil y sus organizaciones.

Asimismo, los organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo han generado innumerables manuales y metodologías, y establecido políticas específicas de participación social que si bien constituyen avances en las maneras de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo, han sido, en algunos -72-

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casos, señaladas por varios sectores como estrategias instrumentales para legitimar determinados modelos económicos y políticos. ¿Qué ocurre en América Latina?

En términos más generales, en América Latina los planes de ajuste estructural y reforma del Estado han tenido impactos profundos en las relaciones sociales, en los diseños políticos e incluso en los patrones de uso y control del espacio y los recursos naturales. Estas transformaciones han tenido resultados contradictorios: por una parte, han comprimido el papel del Estado y reducido la inversión pública en el ámbito social como educación, salud, infraestructura básica. Esta contracción del gasto público ha generado consecuencias tangibles en el crecimiento de los índices de pobreza en la región. Por otra parte, los vacíos dejados por el Estado nacional, en conjunción con las iniciativas de descentralización, han abierto espacios para la construcción de democracias locales y el fortalecimiento de estructuras alternativas de gobernanza.

Los cambios en las relaciones entre el Estado nacional y la sociedad, los movimientos sociales en general, y los pueblos y organizaciones indígenas en particular, han dado lugar a iniciativas al interior de los espacios locales, para promover estilos de gobierno que favorecen la construcción de democracias interculturales y participativas. Existe un reconocimiento de que los escenarios políticos locales pueden ser más propicios para el establecimiento de estrategias y acciones encaminadas al mejoramiento de la calidad de vida y el uso sustentable de los recursos naturales. Esto se explicaría porque estos escenarios permiten una participación más amplia y directa de los actores involucrados y porque reducen las instancias de intermediación política.

Es así como en varios países de América Latina gobiernos locales han puesto en práctica modelos de desarrollo local sustentable, en el marco de procesos innovadores de administración y gestión local. Al mismo tiempo, los efectos del ajuste estructural, la inestabilidad económica y política y la profundización de la pobreza han incrementado los índices de deterioro ambiental y la presión sobre los recursos naturales. Este panorama contradictorio, es decir, mayor pobreza e inequidad en contextos políticos aparentemente más democráticos, podría conducir al establecimiento de arreglos creativos de adaptación social y de transformación de prácticas políticas y gestión pública.

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En este contexto, recientemente, han surgido en América Latina dos iniciativas que buscan promover la participación social en el desarrollo sustentable. Por una parte, la Organización de Estados Americanos (OEA) promovió procesos de participación, a través de consultas públicas en el proceso de negociación del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas en sus estados miembros. Este proyecto ha contado con una crítica cáustica desde los sectores que miran este proceso como mecanismo de cooptación y legitimación social y advierten sobre los efectos devastadores de los tratados de libre comercio en las economías locales y la calidad ambiental.

Por otra parte, está en marcha la Iniciativa de Acceso en América Latina, animada por varias organizaciones sociales, que busca evaluar los sistemas nacionales que garantizan el acceso a la información, la participación y la justicia en los procesos de adopción de decisiones que afectan al medio ambiente en América Latina y el Caribe. La mencionada iniciativa tiene como propósito central elaborar propuestas que mejoren el ejercicio de los derechos enunciados en el Principio 10, en cada uno de los países donde se desarrolla esta iniciativa, incorporando los principios de acceso en las políticas y programas nacionales. En la actualidad, esta iniciativa se desarrolla en forma paralela en 7 países de América Latina: Chile, Bolivia Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Perú y México.

En los dos casos, vemos cómo la participación social en la agenda ambiental puede tener mecanismos, objetivos e intencionalidades diferentes.

Participación y gestión ambiental en Ecuador Ecuador cuenta con un marco jurídico sólido que garantiza la participación social en la gestión pública. La Constitución Política ya en su Art. 1 reconoce que el gobierno ecuatoriano es participativo y que su soberanía radica en el pueblo. El Art. 26 precisa el ámbito y alcance de la participación política de los ciudadanos y ciudadanas.

No limita la participación al marco establecido por la representatividad, sino que reconoce derechos políticos tanto en la esfera de la participación ciudadana en instancias representativas del gobierno (elegir y ser elegidos, desempeñar funciones públicas, etcétera) como en ámbitos directos de acción (consultas populares, fiscalización de los actos del poder público, revocatorias del mandato, presentación de proyectos de ley). Asimismo la Constitución en su Art. 88 reconoce derechos colectivos sobre el medio ambiente y señala que toda decisión de autoridad pública, que pueda afectar -74-

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al medio ambiente, deberá contar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada, y que la ley garantizará su participación.

Aparte de la Constitución, una gran cantidad de cuerpos jurídicos contienen articulado específico sobre la participación ciudadana como la Ley de Gestión Ambiental (Art. 5, 8, 9, 28 y 29), la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social, el Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas (Art. 9), etcétera.

Además de un marco jurídico normativo que ampara y promueve la participación social en la gestión pública ambiental, las propuestas vigentes para la descentralización de la gestión pública han permitido generar propuestas innovadoras, proponer cambios sustanciales en las estructuras jurídicas y la organización político-administrativa del país, así como en las prácticas de la administración pública ambiental y la participación ciudadana.

Sin embargo, pese a los avances jurídicos alcanzados, en la práctica, debido a la precaria institucionalidad pública del país, a la cultura política clientelar, a los elevados niveles de corrupción y a la debilidad de las capacidades de gestión de la burocracia, esos muchos derechos de participación social conquistados no suelen traducirse en prácticas reales y mecanismos concretos de participación. ¿De qué manera entonces plantear la concreción e implementación real de una estrategia de manejo descentralizado sustentable de los recursos naturales en el país?

El control local sobre el manejo de recursos naturales implicaría que al interior de las entidades, unidades de planificación, ecoregiones o jurisdicciones, sus habitantes no solo tomen decisiones en relación al uso de sus recursos y a las formas de desarrollo, sino sobre todo que puedan ejercer el control social y político al interior de sus jurisdicciones a través de mecanismos internos de rendición de cuentas, fiscalización, administración de justicia y representación. Para que esto ocurra, las normas y procedimientos de los gobiernos comunitarios y las instancias de poder local deben ser integrados jurídicamente a la estructura del Estado. Además, los gobiernos locales se ven abocados a demostrar que son capaces y que pueden responder a los nuevos roles asignados por la nueva estructura del Estado. Los municipios, por ejemplo, -75-

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deben resolver problemas concretos de acceso, distribución y control de servicios y recursos. En contextos de inequidad y escasez, estos dilemas se convierten en temas clave de legitimación política.

De acuerdo a los marcos jurídicos existentes, el control local de espacios y recursos renovables es un derecho que se traduce en una estructura de poder político descentralizado, circunscrito a regiones o comunidades locales, y que incluye desde aspectos de planificación y gestión hasta la elaboración de políticas públicas. Se trata entonces de un proceso complejo que debe abarcar desde el trabajo formal de elaboración de mecanismos, procedimientos y marcos jurídicos, hasta soluciones concretas a problemas ambientales locales. Éste es, sin duda, otro gran desafío para los municipios y consejos provinciales.

Sin embargo, no siempre la descentralización garantiza la participación pública. Es verdad que el criterio de subsidiaridad, es decir, la toma de decisiones al nivel más bajo posible, puede ser medida y evaluada con facilidad en contextos locales. Pero la gestión descentralizada no necesariamente se traduce en una participación más efectiva.

Además, hace falta que cambie la cultura política de las autoridades, pero también que exista mayor interés, conocimientos y fortalecimiento de las capacidades de incidencia por parte de las organizaciones sociales y de la ciudadanía, ya que, como se mencionó al inicio, la participación depende de varios factores político-institucionales.

Descentralización y manejo de recursos naturales En los últimos años, la descentralización de la gestión pública relativa al manejo de los recursos naturales ha sufrido cambios importantes en Ecuador. Por ejemplo, la iniciativa de reestructuración del Instituto Nacional Forestal y del Ministerio de Medio Ambiente son pasos importantes, así como el surgimiento de varias propuestas para desconcentrar las responsabilidades y funciones del Estado en materia ambiental9.

De acuerdo a los diagnósticos ya elaborados10, se podría resumir que, hasta hace no más de 10 años, la gestión pública ambiental se caracterizaba por la concentración, 9 Véase especialmente los trabajos de Real, 1998; Mancero, 1998 y la Estrategia Nacional de Áreas Naturales Protegidas, 2000.

10 Me refiero específicamente a las propuestas formuladas por Real (1998), Mancero (1998) y CONAM-MOSTA (1999).

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descoordinación, duplicación e incoherencia de las estructuras administrativas vigentes, antes bajo la responsabilidad del Instituto Nacional Forestal y de Áreas Naturales Protegidas (INEFAN) y desde 1996 a cargo del entonces creado Ministerio de Medio Ambiente. Los estudios realizados señalan la urgencia de redefinir la estructura institucional pública para mejorar el manejo y administración de los recursos naturales. Esta administración estatal poco eficiente no ha logrado responder a los problemas de deterioro de los recursos naturales y las precarias condiciones ambientales del país.

Los diagnósticos elaborados en 1998 y 1999 coinciden en señalar que: • La reforma institucional y jurídica es fundamental para iniciar cambios en la gestión ambiental del sector público. Estas reformas deberán enmarcarse en las nuevas disposiciones constitucionales y en los marcos legales existentes como la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana.

• Los cambios del sector público en lo relativo al manejo ambiental y de recursos naturales no se pueden lograr únicamente a través de reformas en la legislación y los procedimientos, sino que requieren largos procesos de adaptación, aprendizaje y modificación de prácticas institucionales poco eficientes.

• La participación ciudadana es clave para lograr un manejo descentralizado y eficiente de los recursos naturales.

En la misma época en que se publican los estudios de Real (1998) y Mancero (1999), en 1999 surge también una propuesta oficial del Consejo Nacional de Modernización para la descentralización de la administración de recursos naturales y el medio ambiente. Si bien la propuesta considera la desconcentración de la administración de los recursos a nivel de consejos provinciales, municipios y juntas parroquiales, y se le otorga al Ministerio de Medio Ambiente mayor poder y responsabilidad en el establecimiento de políticas y sistemas nacionales de control y monitoreo ambiental, dicha propuesta presenta algunos aspectos problemáticos que citaré brevemente a continuación: • Se trata exclusivamente de la reasignación de competencias y funciones, pero no se mencionan aspectos relacionados con las limitaciones en la aplicación del modelo propuesto. Por ejemplo, no se reconoce la existencia de condiciones muy heterogéneas en las diversas regiones del país, ni se incluye una reflexión de orden -77-

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•

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•

económico y político sobre las decisiones gubernamentales respecto a conceptos de renovabilidad, capacidad de carga, uso de recursos y los derechos de acceso y usufructo de las comunidades locales.

La propuesta establece una separación de competencias y funciones en tres ámbitos: ordenamiento territorial, recursos naturales y medio ambiente. Los tres ámbitos aparecen sin vínculos operativos e institucionales que permitan articular estas tres áreas temáticas. Solo una coordinación y armonización de estas instancias permitirían una gestión ambiental coherente y de mayor eficiencia.

Los ámbitos de ordenamiento territorial, administración de recursos y establecimiento de políticas marco deben estar acompañados de procesos de regionalización multicriterial 11 y generación de destrezas y capacidades locales para asumir nuevas funciones.

No se menciona directamente el tema de las políticas energéticas y petroleras que son fundamentales para la gestión pública en el manejo de recursos y decisivas en el debate sobre las concesiones de explotación de recursos no renovables al interior de las áreas protegidas.

No se consideran mecanismos de integración transversal de políticas y gestión ambiental a otras áreas fundamentales de competencia del Estado como, por ejemplo, los ámbitos de la producción, el comercio, las relaciones internacionales, la salud, la educación. A pesar de los avances, la agenda ambiental sigue siendo tratada como un apartado sectorial12.

Pese a las dificultades antes descritas, se han tomado ciertas acciones concretas para hacer efectivas las políticas de descentralización y participación en la gestión pública ambiental.

Citaremos dos ejemplos concretos: 1. La creación de la Dirección de Gestión Ambiental Local en 2001, con el fin de garantizar la participación de autoridades locales, municipios, consejos provinciales, autoridades ambientales distritales, en un proceso de planificación estratégica que 11 Es decir que considera criterios ecológicos, la división político-adminstrativa vigente, los regímenes de tenecia y uso de la tierra, etcétera.

12 Se debe señalar, sin embargo, que ya en el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1989-1992, se incluye una agenda ambiental y se elabora una propuesta de ordenamiento ambiental para el país. Lamentablemente, este plan nunca fue utilizado para orientar la gestión pública.

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permita ordenar y coordinar los niveles de responsabilidad y los mandatos de ca da una de las instancias públicas, a distintos niveles, en el manejo ambiental. Este esfuerzo del Ministerio del Ambiente se produjo para la puesta en práctica del mandato establecido en la Ley Especial de Descentralización y Participación Social, que define la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos seccionales descentralizados, y la delegación en forma permanente (desconcentración) del ejercicio de una o más atribuciones desde un organismo público hacia sus direcciones o distritos provinciales u otro órgano dependiente, provincial o no. Esta ley incluye las finalidades principales de la descentralización y participación social, referidas a la distribución equitativa de los recursos, a la eficiencia en la prestación de servicios públicos, al fortalecimiento de las capacidades locales y la consolidación de la gestión autónoma. Busca definir claramente las relaciones entre la función Ejecutiva y los gobiernos seccionales descentralizados, fomentar y ampliar la participación social en la gestión pública, transformar la organización administrativa y financiera del Estado y fortalecer las instituciones del régimen seccional descentralizado. Incluye disposiciones de transferencia de recursos en concordancia con la ley del 15 %.

Esta ley tiene normas explícitas y operativas para involucrar activamente a todos los sectores sociales en la vida jurídica, política, cultural y económica del país, con la finalidad de mejorar sus condiciones de vida y propiciar una justa distribución de los servicios y recursos públicos.

2. Cambios significativos para el manejo de áreas protegidas, al tenor de las transformaciones en las estructuras y marcos jurídicos en relación a las políticas gubernamentales. Tanto en la Estrategia Nacional de Áreas Naturales Protegidas de 1976 como en la de 1989, persiste aún una visión centralista y concentradora en la que la autoridad nacional mantiene todas las atribuciones en el manejo, control y administración de dichas áreas.

En el marco de la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana (1997) y la Constitución (1998), se producen cambios sustantivos en las políticas públicas sobre el manejo de espacios protegidos. En el año 2000, se elabora una nueva Estrategia Nacional de Áreas Protegidas que revela una nueva concepción13.

13 Se debe señalar que actualmente el Sistema Nacional de Áreas Protegidas está compuesto por 28 unidades de conservación que ocupan alrededor del 18-19 % del territorio nacional, 8 % más que el promedio recomendado por la Comisión Mundial de Áreas Protegidas de Unión Mundial para la Naturaleza.

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En la estrategia propuesta, las áreas protegidas adoptan el nombre de unidades naturales de ordenamiento territorial, bajo diferentes categorías de manejo. Se considera la creación de sistemas regionales de áreas protegidas, corredores ecológicos y zonas de amortiguamiento. Esta nueva propuesta, aún sujeta a debate y pendiente de aprobación, favorece la descentralización administrativa y otorga potestad a los gobiernos locales para crear nuevas áreas de protección, así como la participación de las comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales en el manejo.

Se establecen mecanismos de desconcentración territorial para la transferencia de competencias a regiones específicas 14; la descentralización territorial para la transferencia de funciones y responsabilidades a gobiernos seccionales, y la descentralización funcional a través de contratos de prestación de servicios específicos a empresas privadas, corporaciones o empresas públicas.

La estrategia considera, además, que todas las intervenciones relacionadas al manejo de áreas protegidas deberán contar con la participación directa y el consentimiento previo y expreso de los actores sociales involucrados. Se establece que la autoridad nacional ambiental deberá contemplar la transferencia paulatina de competencias y capacidades a los gobiernos locales y a las organizaciones sociales.

Finalmente, se introduce un concepto más flexible sobre el régimen de propiedad de la tierra al interior de las unidades de conservación15. Concretamente, se acepta la propiedad privada y comunitaria como formas de tenencia al interior de las Áreas Protegidas, e incluso se considera el derecho de las comunidades a los beneficios derivados de su aprovechamiento y manejo. Este cambio abre entonces la discusión sobre el otorgamiento de títulos de propiedad a las comunidades locales y ofrece oportunidades de negociación a aquellos asentamientos que se ubican en las zonas de amortiguamiento.

Esto quiere decir que, a pesar de no estar aún en vigencia, las nuevas políticas públicas y las concepciones en relación al manejo de áreas de conservación se 14 Seguramente que esta forma de descentralización considera las Corporaciones Regionales de Desarrollo como instancias de intermediación entre los municipios y el Ministerio de Medio Ambiente.

15 Los marcos legales vigentes sobre las Áreas Naturales Protegidas contemplaba la propiedad estatal única e inalienable.

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adscriben a los avances formales presentes en los marcos constitucionales y en las leyes de participación ciudadana.

Incluso sin estar en vigencia esta estrategia, en marzo del año 2001, el Ministerio de Medio Ambiente emitió la resolución 007 en la que se autoriza la administración y el manejo descentralizado de las Áreas Protegidas del país. En este caso, el rol de los consejos provinciales y los municipios es clave en el proceso descentralizador.

Vemos que existe en Ecuador una serie de mecanismos e instrumentos formales, adoptados o en proceso de adopción, que reflejan, por un lado, la necesidad de reformar las prácticas públicas de administración de los recursos naturales y, por otro, la voluntad política de ciertos sectores para hacerlo. Lo interesante, entonces, es ver de qué manera se traducen en la práctica estos cambios formales en el marco del ejercicio del poder local y del rol cada vez más importante de los municipios como agentes del desarrollo sustentable.

Lo cierto es que queda mucho por hacer en términos del fortalecimiento de capacidades a nivel de los gobiernos locales, pero también en la coordinación y la claridad de mandatos y roles, así como en la operativización de mecanismos e instancias de gestión.

Reflexiones finales En síntesis, podemos decir que la calidad, eficiencia y legitimidad de la participación social en las políticas y gestión ambientales depende de varios factores que van desde los marcos jurídico-institucionales hasta la intencionalidad política y el nivel de organización y articulación de demandas de la sociedad civil y que, por lo tanto, hablar de participación no garantiza a priori la democratización en la toma de decisiones ni el establecimiento de agendas y prioridades en el campo ambiental.

Se constata que los contextos internacionales, regionales y nacionales favorecen la participación pública en la gestión y generación de políticas ambientales y que ha existido un proceso de formalización y de creación de marcos jurídico-institucionales que no solo la hacen viable sino que la convierten en derecho adquirido.

Este avance es seguramente el fruto de que en los últimos 10 años, Ecuador, como la mayoría de los países latinoamericanos, el tema ambiental se ha institucionalizado.

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Los debates ambientales forman parte de las discusiones, decisiones y prioridades en la planificación del desarrollo, aunque lamentablemente los argumentos ambientales no sean definitorios en las grandes decisiones nacionales. Sin embargo, se debe reconocer que existe un andamiaje institucional y burocracias ambientales, tanto públicas como privadas, que deben ser un punto de partida al momento de pensar en cambios sustanciales en las formas manejo y administración de los recursos naturales. Es decir, que cualquier transformación en las formas de participación social debe pasar también por un cambio en los comportamientos y prácticas de los actores sociales involucrados.

Por otra parte, la descentralización no garantiza la participación efectiva en la gestión ambiental. Descentralizar el manejo y las decisiones sobre los recursos naturales no debe reducirse a una reingeniería institucional para desconcentrar funciones y competencias, sino que se debe incorporar criterios de regionalización que superen las visiones convencionales de los límites político-administrativos y recuperen variables ecoregionales y relaciones socioeconómicas y culturales16.

Los espacios de poder local en general y, de manera específica y explícita, los municipios han sido considerados por sus propios actores como una suerte de espacios de experimentación y transformación de la cultura democrática convencional. Sin embargo, se constata que dichos espacios no están exentos de los conflictos y contradicciones que presenta la sociedad nacional17.

Se debe asumir que la descentralización en cualquiera de sus campos, pero de manera especial en el manejo de espacios y recursos, no se puede aplicar por decreto, sino que supone la construcción de capacidades y poderes locales, y la construcción de alianzas que combinen niveles nacionales, regionales y locales, y que permitan establecer acuerdos de responsabilidad y cogestión pública, privada y comunitaria.

Uno de los retos mayores para garantizar una participación social efectiva en la agenda ambiental es reconocer la diferencia de ritmos que existe entre los procesos de

16 Para un análisis más detallado de estos puntos ver Espinosa, 2003.

17 Me refiero a los problemas de inequidad en la distribución del ingreso y el empleo, al déficit democrático, a la desigualdad en las correlaciones de fuerza en la construcción de democracias locales, a las necesidades de legitimación política del movimiento y sus autoridades.

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consolidación de las democracias locales, en relación a los mecanismos de participación y aprendizaje político, y la gestión y control local de los recursos naturales y los espacios territoriales. Existe efectivamente una falta de coincidencia entre los marcos normativos, el discurso político, el aprendizaje democrático y las prácticas reales de gestión y manejo ambiental. Esta brecha podría ser vista como una oportunidad que permita fortalecer las prácticas democráticas y la participación deliberativa e informada en las decisiones ambientales a través de la aplicación de los marcos normativos existentes.

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Para seguir siendo lo que siempre fuimos Por: Juan García 18 No conozco hombre o mujer de origen negro africano, que guarde en su memoria individual un recuerdo positivo de su relación con los otros ecuatorianos, con los distintos, y menos con aquellos que han tenido y tienen el poder de representación que da el Estado ecuatoriano. "Ni el más pequeño acto de justicia y reparación histórica nos hermana con los descendientes de los ecuatorianos, que ayer nos esclavizaron".19 No se requiere conocer mucho de la historia nacional, para saber que el pueblo negro de Ecuador no guarda, en su memoria colectiva, una sola razón para sentirse parte del Estado ecuatoriano. Los hijos/as de la diáspora africana en Ecuador nunca hemos visto una acción política o social orientada a defender y fortalecer los derechos particulares de este pueblo. Al contrario, representando al Estado, que para nosotros tiene el volumen y la masa de las ambiciones de la clase social dominante, han escuchado con indiferencia y mirado con desprecio los planteamientos políticos y sociales del pueblo de origen africano que vive en Ecuador.

En los últimos años, más por la fuerza de los tiempos que se viven, que por un real entendimiento de la naturaleza y el significado de un Ecuador multiétnico y pluricultural, los gobernantes han tratado de dar espacios de acción en la burocracia estatal a unos muy pocos representantes de los pueblos negros. Admitiendo sin querer que éste es un Ecuador diverso en su esencia. El Estado se niega a reconocer plenamente el derecho que tiene cada uno de los pueblos que conforman el Estado-nación de representarse asimismo, frente a los otros y dentro del Estado.

Los ecuatorianos y ecuatorianas que descendemos de los troncos africanos, afroecuatorianos/as, creemos que el aún limitado esfuerzo del Estado y el resto de la sociedad ecuatoriana, para ampliar el diálogo político-cultural con el Pueblo Negro, es

18 Historiador, especialista en los procesos sociales del pueblo afroecuatoriano.

19 El Abuelo Zenón, Memorias del Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.

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positivo. Sin embargo, es mucho el camino del diálogo que está por recorrer, para salvar la brecha entre el Estado y los diferentes grupos étnicos nacionales.

Los convidados de piedra Nuestro pueblo sabe que estas señales de humo, que el Estado envía a los pueblos y nacionalidades, están orientadas a lograr un cierto entendimiento político, muy coyuntural, por eso los diálogos se propician con grupos organizados y responden a las presiones sociopolíticas que estos grupos ejercen, más que a una real voluntad de convertirse en el Estado de todos los ecuatorianos/as, incluidos por supuesto los negros.

Los pueblos negros de Ecuador sabemos muy bien que el Estado muestra una voluntad perezosa para dialogar directamente con el pueblo afroecuatoriano. Esta conversación de iguales debe darse no como un alarde democrático ni como respuesta desganada a presiones políticas, sino como el reconocimiento de un legítimo derecho, que nace con la partida de nacimiento.

El Estado ecuatoriano reparte los boletos para el diálogo de acuerdo a las barricadas levantadas por los que piden la palabra, en otros casos respondiendo a los decibeles de las voces: unos irán a la mesa de conversaciones y otros mirarán desde el fondo.

Los afroecuatorianos sabemos muy bien que hay una diferencia entre los derechos que se les reconocen a los grupos indígenas y los que se le otorgan a los pueblos de origen africano. Es tan evidente esta diferencia que algunos dirigentes indígenas proponen, quizás con buena intención, que las organizaciones afroecuatorianas deberían enlistarse en sus movimientos (de hecho algunas han tomado este camino), para que puedan beneficiarse con los reconocimientos y reivindicaciones que el Estado les concede.

Esto sería como "ponernos a lo oscuro" a lamentar nuestra desdicha. El pueblo negro, como el pueblo indígena, está resistiendo, de cara al sol, la aculturación malafesiva, el peso muerto de la marginalidad y la perversidad de la segregación que viene del mismo Estado y de los grupos sociopolíticos dominantes, que para nosotros tienen el mismo significado20. Esta resistencia dura un poco más de quinientos años y en estos cinco siglos "el pueblo negro ha demostrado que ama la vida y requiere 20 Los palenques territoriales de Esmeraldas tienen una larga historia de alianzas entre indios y negros que contarnos, esto cuando la historia de la resistencia se narre desde la visión de los pueblos negros.

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de un espacio para hacer más próspera esa vida, espacio que resulta vital para seguir siendo lo que siempre fuimos, pueblo negro de Ecuador"21.

La casa nación se tiene que hacer con todos sus componentes nacionales Duele reconocer que el Estado y la sociedad dominante de Ecuador nunca se ha esforzado por entender que los hombres y mujeres de origen africano somos parte de la nación ecuatoriana y tenemos derechos ancestrales que son legítimos. Estos derechos fueron adquiridos y ganados porque aquí nacimos y porque nuestros antepasados estuvieron animando con su energía cultural y construyendo con su fuerza de trabajo este Estado-nación que hoy se llama Ecuador; cientos de años antes de que naciera lo que ahora es la casa-nación, por eso la voz de los ancestros nos enseña que: "Cuando Ecuador no era, el pueblo negro ya era"22.

Sin embargo, parece que las intenciones se aclaran y asoma tímidamente un consenso nacional para lograr entendimientos y encuentros entre los que por cientos de años hemos vivido de espaldas. Hoy los ancestros nos dicen que los plazos se han cumplido para que el Estado y la sociedad ecuatoriana reconozcan para siempre los derechos ancestrales del Pueblo Negro.

El derecho a la tierra ¿Por qué los pueblos negros que vivimos en los palenques territorios insistimos en hablar de derechos ancestrales, por encima de los otros derechos? En los últimos años, las Comunidades Negras de la provincia de Esmeraldas han sido testigas de la destrucción inmisericorde de los bosques, bosques que por cientos de años nuestros mayores cuidaron y usaron de manera racional y ahora mismo están viendo cómo se reducen dramáticamente los territorios ancestrales. "Si el Estado no garantiza la permanencia de las comunidades negras en sus territorios ancestrales, muy pronto no tendremos un territorio donde podamos seguir siendo diferentes"23.

Unas veces burocráticamente impávido y otras mirando para cualquier lado, el Estado permite esta suerte de asolamiento y desbarajuste ecológico y cultural. Pero la negativa política del Estado no es solo de ese tamaño, es más grande todavía, porque 21 El Abuelo Zenón, Memorias del Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.

22 Memoria colectiva, Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.

23 El Abuelo Zenón, Memorias del Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.

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se niega a entregar de manera legal la tenencia, el control y el manejo de los territorios definidos en los palenques a las comunidades negras, que son sus verdaderas dueñas.

Desde el Estado se alienta la colonización y la apropiación destructiva del bosque, patrimonio vital para la permanencia de las comunidades; por las acciones del Estado, los madereros, camaroneros, palmacultores y los traficantes de tierras, hoy mal llamados colonos, ganan derechos que no tienen. Los traficantes de tierras, las madereras y los cultivadores de palma aceitera solo quieren explotar las tierras del norte de Esmeraldas como un bien de consumo, como un recurso desechable, algo para comprar hoy y vender mañana. "Esta gente que llega de afuera no tiene amor por estas tierras, porque aquí no descansa el espíritu de sus ancestros"24.

Los troncos familiares de origen africano, que viven en el norte de Esmeraldas, somos culturalmente diferentes, y con esa diferencia queremos ser valorados y respetados. Aquel axioma hoy universal que dice: "no hay cultura sin tierra" lo aprendimos de los mayores, ellos enseñaban a las nuevas generaciones: "la gente es la que hace la tierra". Nuestros mayores jamás perdieron los sentimientos de pertenencia a los territorios donde sus antepasados nacieron y murieron, donde las actuales generaciones viven, que son los mismos territorios donde nuestros hijos tienen que nacer y morir25.

Todavía viaja de boca en boca y es posible escucharlo si uno se detiene, en algún recodo del territorio ancestral, aquella antigua sentencia de los mayores: "Toda tierra tiene su gente y, cuando la gente de esa tierra cambia, la tierra también cambia, porque la relación hombre-tierra es más profunda que sembrar y recoger. Si queremos que la tierra viva y florezca, el ser que está ligado a esa tierra por mandato de los ancestros también tiene que vivir, florecer y frutificar, para darle vida a la tierra"26.

Los ancestros lo enseñaron ayer, las nuevas generaciones lo repiten hoy en sus procesos de aprendizaje; se repite para que no se pierda, para que se guarde en lo más profundo de la memoria colectiva del Pueblo Negro, pero también se repite con la 24 Ibid.

25 Memoria colectiva, Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.

26 El Abuelo Zenón, ibid.

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esperanza de que el Estado y la sociedad dominante aprendan que el valor de los territorios ancestrales está más allá de estos mandatos del ancestro: "Hemos vivido en estos territorios por cientos de años desde la época de los esclavizados, siempre en una perfecta armonía con los territorios y con la madre naturaleza, queriéndola, respetando sus ciclos, viviendo de sus frutos, sin dañarla en lo más mínimo. Eran los tiempos del convencimiento y la certeza de que el Estado era testigo de nuestro derecho a ser dueños de estos territorios, como un legado temporal de los que nos antecedieron, para dejarlo como herencia para las nuevas generaciones"27.

En la memoria colectiva de nuestras comunidades vive y se alimenta la certeza de que: "El verde de los territorios del norte de Esmeraldas es el producto de un cambia-manos, entre Dios y el Pueblo Negro, que comenzó hace cientos de años, eran los tiempos cuando Ecuador no era. Por eso, cuando estos territorios pierdan el cuidado que las manos del Pueblo Negro le dispensan, no habrá contraparte para el cambia-manos con Dios, entonces el verde del norte de Esmeraldas morirá sin remedio"28.

27 Memoria colectiva, Proceso de Comunidades Negras del Norte de Esmeraldas.

28 El Abuelo Zenón.

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La consulta y participación para pueblos indígenas Por: Rodrigo de la Cruz29 La consulta y participación son derechos básicos de los pueblos indígenas, reconocidos en la legislación internacional como el Convenio 169 de la OIT, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Art. 6 y 7) y en la Constitución Política del Ecuador (Art. 84, 5), entendiéndose que estos derechos básicos deben ser aplicados en todos aquellos asuntos que afecten a los pueblos indígenas, incluyendo los proyectos de desarrollo, de investigación, así como en la adopción de políticas, medidas legislativas y administrativas.

La práctica común desde el sector gubernamental y de la empresa privada no guarda coherencia con el respeto por estos derechos y, como se verá más adelante, solo se lo ha limitado a la llamada ‘consulta’ o, mejor dicho, información para la obtención de recomendaciones de prevención y remediación de potenciales impactos ambientales durante la ejecución de los proyectos extractivos en los territorios indígenas.

Derecho a la participación de los pueblos indígenas Para los pueblos indígenas, la participación es entendida como su presencia por intermedio de las autoridades legítimamente representativas en todos los asuntos que repercutan en su situación de vida; por ejemplo, en las actividades extractivas, se plantea que esta participación debe darse desde el inicio de los planes y proyectos de desarrollo, durante la gestión de los mismos, su implementación y evaluación. Por tanto, en función de un pleno reconocimiento de este derecho, esta reivindicación debe darse en los siguientes niveles, tomando el mismo ejemplo de las actividades extractivas: a) Difusión de la información: si bien no es una forma de participación per se, es un mecanismo por el cual los pueblos indígenas participan en las informaciones sobre los alcances del proyecto, sus impactos potenciales y alternativos.

29 Especialista indígena kichwa en Derechos de Propiedad Intelectual y Recursos Genéticos. Miembro asociado "Call of the Earth - Llamado de la Tierra", www.earthcall.org

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b) La consulta: es un proceso de doble dirección; por un lado, la empresa informa a la población de todos los aspectos del proyecto y, por otro lado, recibe las preocupaciones de la comunidad y las toma en cuenta para realizar las adecuaciones del caso, con el fin de no vulnerar la integridad étnica y cultural. c) Colaboración (toma de decisiones en forma conjunta): la información es compartida y las reacciones tomadas en cuenta, entonces los pueblos indígenas son sujetos activos en el desarrollo y discusión de alternativas, la identificación de soluciones y la selección de alternativas a ser implementadas. d) Fortalecimiento: implica el reconocimiento e integración de ideas y conceptos de los pueblos indígenas en el diseño de un proyecto. Aquí se identifica un punto crítico: el relacionado con la participación como mera obligación de informar, y otro aspecto: que esta información puede devenir en un rechazo al proyecto propuesto.

También es importante tener presente la necesidad de establecer los niveles y tiempos en los que es necesaria la participación de los pueblos indígenas. Sobre el particular, por ejemplo, la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA), en su participación en la elaboración de guías referenciales de regulación sobre consulta y participación, en el marco del diálogo tripartido: gobiernos - empresas petroleras - pueblos indígenas30, recomendó que la participación debe darse en todos los niveles o fases de la actividad petrolera: licitación, adjudicación, prospección, explotación, transporte, industrialización y comercialización.

La participación de los pueblos indígenas es importante y necesario en los siguientes momentos: • • • • •

Concesión de derechos de explotación En los estudios de impacto ambiental, social y cultural Negociación para el uso de las tierras indígenas Definición de beneficios y mecanismos para la distribución equitativa de la renta31 Monitoreo sobre el cumplimiento de las obligaciones ambientales, sociales y culturales

30 Programa Energía, Ambiente y Población – EAP, Quito, 2003.

31 En Ecuador, en los derechos colectivos reconocidos en la Constitución Política menciona que los pueblos indígenas deben participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible, y recibir indemnizaciones por los perjuicios socioambientales que les causen (Art. 84. 5).

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• Evaluación a la conclusión de un proyecto, obligaciones de rehabilitación del medio ambiente y la compensación por los daños ocasionados • Abandono, retiro Generalmente, estos aspectos no se tienen presentes y existe el imperativo de que los organismos decisorios oficiales y el sector empresarial vean con seriedad la participación de los pueblos indígenas en toda su integridad, y no se limite a la elaboración de estudios de impacto ambiental, monitoreo y remediación. Los aspectos que con mayor frecuencia se eluden son precisamente la participación de los pueblos indígenas en la concesión de derechos de explotación; la evaluación a la conclusión de un proyecto, para fines de rehabilitación del medio ambiente y la compensación por daños ocasionados, así como en el abandono y retiro de un proyecto.

Entonces, a manera de síntesis se podría decir que: 1. La participación de los pueblos indígenas como un derecho no debe limitarse a la sola participación para ser informados y recabar sus inquietudes, sino una participación con capacidad de decisiones, incluido el derecho a decir no, cuando se considere que los proyectos y programas a ejecutar vayan a trastocar su condición de pueblos y la integridad de sus territorios, con daños irreversibles a su medio ambiente y su cultura.

2. Se está desconociendo un derecho básico a la participación de los pueblos indígenas en todos los asuntos que les afecten, sea en los organismos responsables de políticas y programas que les conciernen en su condición de pueblos culturalmente diferenciados32, o en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente33.

Derecho a la consulta de los pueblos indígenas Éste es un tema muy crítico, por las interpretaciones antagónicas de dos actores claves, que tienen directa relación con su contenido (pueblos indígenas y Estado/empresas), pues la consulta es aquella facultad que tienen los pueblos indígenas para tomar decisiones sobre cualquier medida que les afecte y en ella está incluido el derecho a decir no, o, como se conoce, el derecho a veto; en cambio para el Estado la 32 Art. 6. b del Convenio 169 de la OIT. 33 Art. 7. 1 del Convenio 169 de la OIT.

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consulta sigue siendo entendida como el mero formalismo sobre la obligación de informar y ‘consultar’ a los pueblos indígenas, para recabar informaciones de cómo prevenir y remediar impactos ambientales, en los proyectos extractivos. Dentro de este contraste, preocupa que el tema de la consulta no sea planteado como mecanismo para proteger los derechos colectivos de los pueblos indígenas, sino como un requisito formal que debe estar muy bien reglamentado para proporcionar seguridad jurídica a las empresas y así garantizar sus inversiones34.

Los derechos colectivos reconocidos en la Constitución Política y en el Convenio 169 de la OIT no se reducen a la sola consulta para la prevención de impactos ambientales, sino que es un derecho que tienen los pueblos indígenas a ser consultados, mediante procedimientos apropiados, a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente35.

El referido convenio (Art. 6, 2) establece que las consultas llevadas a cabo con los pueblos indígenas deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas 36. Esta disposición es fundamental a la hora de determinar las medidas que afectarán a los pueblos indígenas, y entre ellas están las legislativas y administrativas, pero es la disposición que más se viola, así como los planes y programas de prospección en los territorios indígenas, por lo general, ejecutados sin que con los pueblos indígenas hayan llegado a un acuerdo o logrado su consentimiento.

El convenio también establece que, en caso de que los estados tengan la propiedad de los recursos del subsuelo, los gobiernos deben establecer procedimientos para consultar a los pueblos indígenas para asegurarse cuándo y en qué grado sus intereses serían perjudicados antes de emprender programas de exploración y explotación de estos recursos. Los pueblos involucrados deben participar, en lo posible, en los beneficios de estas actividades y, por ende, recibir una compensación justa por los daños que resulten de estas actividades (Art. 15, 2).

34 Véase Reglamento de Consulta y Participación para las Actividades Hidrocarburiferas en Ecuador.

35 Op cit.

36 Subrayado y negrilla del propio autor del artículo.

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Es fundamental que las consultas se realicen en la lengua materna de los pueblos indígenas, porque solo así se lograría el involucramiento de todas las comunidades y sus organizaciones de representación37.

Otro aspecto a considerar es que en el país, debido a la complejidad de este tema y ante el vacío legal por falta de una ley específica, se formula una normativa de bajo rango para cada materia (reglamento), sea para las actividades hidrocarburíferas y consulta en materia ambiental. Deberíamos preguntarnos: ¿se dictarán también reglamentos de consulta para las actividades de explotación maderera, minera, recursos genéticos y otros?

Ante esta situación, en Ecuador se debería hacer un esfuerzo multisectorial e interinstitucional para desarrollar un cuerpo legal más sostenible e integral: una ley orgánica sobre consulta y participación, en donde con especial mención se haga referencia a la consulta y participación de las nacionalidades y pueblos indígenas dentro del marco de la propia Constitución Política y del Convenio 169 de la OIT. Una ley es mucho más sostenible que un reglamento y puede abarcar materias para las que un reglamento tiene limitaciones, como el de la participación en la distribución de renta y las compensaciones e indemnizaciones por impactos ambientales y socioculturales.

En cualquier situación, lo importante es mirar que el objetivo del derecho a proteger es el de las personas y, en este caso, los pueblos indígenas que se ven afectados por el establecimiento de medidas de política, administrativas, de normatividad y de planes y programas de desarrollo; sin embargo, por el afán de proteger intereses particulares y económicos, cuando se trata de la empresa privada, en las actividades extractivas en territorios indígenas, a menudo se olvidan de los pueblos y culturas que se hallan en las áreas de operación y se los desconoce como sujetos colectivos de derechos.

Cómo entender la consulta previa hacia los pueblos indígenas y los procedimientos que se deberían tener presentes.

Los líderes indígenas denuncian insistentemente que en la relación con las empresas petroleras, por ejemplo, éstas no reconocen pueblos. Su modus operandi consiste en 37 La Constitución Política del Ecuador declara que el quichua, el shuar y los demás idiomas ancestrales son de uso oficial para los pueblos indígenas, en los términos que fija la ley.

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una táctica de acoso permanente, que pone en práctica una estrategia de persuasión dirigida a personas, familias y comunidades, con ofertas materiales que incluyen dinero, víveres, pelotas, camisetas, etcétera. La petrolera no consulta, persuade. No se respetan las instancias propias de organización y autoridad indígena, se las elude y se divide bajo la coartada populista de ‘conversar con las bases’. Toda discrepancia o conflictividad interna es capitalizada por las empresas en función de sus objetivos.

No se informa con honestidad, transparencia y buena fe, se manipula. No se establecen acuerdos democráticos, se compran voluntades. No se debate con transparencia, se actúa en forma subterránea. Ninguna empresa petrolera (tampoco el Estado) ha demostrado apertura hacia los planes de vida de los pueblos indígenas (propuestas integrales a largo plazo), sino propugnan el toma y daca con pelotas, camisetas, herramientas, es decir, chucherías y cuentas de vidrio38.

Son estas prácticas arcaicas las que se quieren erradicar y es una de las razones por la que las organizaciones indígenas demandan una mayor claridad sobre los alcances de los derechos a la consulta previa, incluyendo el respeto por la toma de decisiones, para que los postulados de reconocimiento a los derechos colectivos de la Constitución Política sean aplicados. ... sobre todo es importante: (...) garantizar la seguridad jurídica de los territorios indígenas y el uso sostenible de los recursos naturales como condiciones para la pervivencia digna de sus pueblos, incorporando el derecho a la consulta y participación, la reorientación de los recursos provenientes de la explotación petrolera para apoyar sus propios planes de vida, el fortalecimiento institucional de las organizaciones indígenas y la formación de cuadros profesionales propios. También se ha insistido en la necesidad de incluir el componente cultural en la evaluación de estudios de impacto ambiental, el derecho a veto para la explotación petrolera y el respeto a la integridad territorial de los pueblos indígenas voluntariamente aislados 39.

Es aún más preocupante que el Grupo Banco Mundial (GBM), un organismo especializado del Sistema de Naciones Unidas, en su política sobre la Revisión de las 38 Declaración de Carlos Viteri Gualinga, indígena kichwa (provincia de Pastaza, Amazonía ecuatoriana), a propósito del conflicto existente en el territorio indígena Sarayaku con la compañía petrolera CGC, 2003.

39 Declaración COICA, IV Reunión Tripartita del Programa Energía, Ambiente y Población "EAP", Cusco, Perú, mayo de 2002.

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Industrias Extractivas y en la Política Operacional 4. 10 sobre Pueblos Indígenas, no incorpora el principio básico del Consentimiento Libre, Previo e Informado de los Pueblos Indígenas; lo que hasta ahora tiene el Banco Mundial en la Revisión de las Industrias Extractivas es contrario a los derechos de los pueblos indígenas, según el derecho internacional y las declaraciones sobre políticas de la mayoría de las agencias internacionales de desarrollo, al considerarlo en tratamiento como un subgrupo de las comunidades locales, tal como lo afirman en una carta emitida al Directorio del Banco Mundial, con fecha 19 de julio de 2004, varias organizaciones representativas de los pueblos indígenas del mundo, que solicitan que el GBM deje de financiar proyectos de industrias extractivas hasta que pueda demostrarse que los derechos indígenas, incluido el derecho al libre Consentimiento Informado Previo, sean reconocidos en las políticas y prácticas de este organismo financiero.

La Declaración Indígena de la Mesa Redonda sobre el Borrador de la Política Operativa 4. 10, del 18 de octubre de 2002, dejó también su firme planteamiento a que el GBM reconozca el derecho de los pueblos indígenas al libre Consentimiento Informado Previo y su derecho a decir "no", a cualquier actividad de desarrollo propuesta que podría afectar a las tierras y territorios indígenas, así como a su integridad cultural. El derecho a veto es una reivindicación planteada por todos los pueblos indígenas en los distintos ámbitos, sea al interior de los estados nacionales y/o en los organismos internacionales, pero que no ha merecido un tratamiento serio ni siquiera para incorporarlo en la agenda de discusiones oficiales sobre las actividades extractivas y de todo tipo, que se desarrollan en las tierras y territorios indígenas.

En cuanto al procedimiento, se plantea que la consulta debe realizarse de acuerdo con las prácticas consuetudinarias de los pueblos indígenas, con una transmisión de la información de forma veraz, transparente, fidedigna, completa, oportuna, actual y accesible para la comprensión de las comunidades indígenas. Entonces, debemos entender que, al final de este proceso, los pueblos indígenas para tomar una decisión deben estar totalmente informados del objetivo final de la consulta.

En el caso de que la consulta tenga como objetivo obtener el consentimiento de los pueblos indígenas, éste debe ser otorgado de manera fundamentada y colectiva, es decir, con la participación de toda la comunidad y de las autoridades representativas del respectivo pueblo indígena, aunque también esto es limitado porque finalmente -96-

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los gobiernos y las empresas privadas terminan imponiendo sus intereses, porque desde su percepción entienden que, con una visita y la información que se les ha dado sobre un proyecto o programa determinado, ya se ha obtenido ‘el consentimiento’ para el inicio de los proyectos en sus territorios, y esto no es así, pues la sola información, como se ha dicho, no es consulta, es apenas el inicio de un proceso de diálogo con las comunidades, que deberá ser decidido, de acuerdo con sus prácticas tradicionales o mediante sus propios usos y costumbres.

Los conflictos con los pueblos indígenas se dan, en primer lugar, porque está claro que la sola información no es consulta y, en segundo lugar, porque después de la información y/o el conocimiento que tienen sobre las repercusiones ambientales y socioculturales, las autoridades indígenas deciden no otorgar el acuerdo o consentimiento para la ejecución de una obra determinada. Muchos pueblos indígenas, como el caso del pueblo kichwa de Sarayaku (provincia de Pastaza), han dicho ‘no’ a la explotación petrolera en sus territorios ancestrales y se han opuesto rotundamente a toda forma de intervención que afecte su territorio y cultura, acudiendo a todas las instancias competentes nacionales e inclusive a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Para los pueblos indígenas está claro que si ésta es su decisión, el Estado y las empresas privadas no deberían intervenir. Sin embargo, esta voluntad no se respeta en la práctica, porque las autoridades recurren al argumento de la soberanía sobre los recursos naturales estratégicos. En Ecuador, los derechos colectivos de las nacionalidades y pueblos indígenas están incorporados y reconocidos en la Constitución, y en cuanto a los derechos a las tierras, se reconocen las tierras comunitarias como imprescriptibles, inembargables e inajenables; pero al mismo tiempo se dice que el Estado se reserva el derecho a declarar de utilidad pública, cuando exista un interés estratégico sobre un recurso natural determinado, y allí no sirve ningún argumento de que las tierras comunitarias indígenas tienen estas características, o que en las áreas protegidas y parques nacionales no se puede realizar ningún tipo de actividades extractivas, como es el caso del Parque Nacional Yasuní, en la Amazonía ecuatoriana, que se encuentra afectado en una parte por la concesión a la compañía petrolera Petrobras.

Siendo así, la pregunta es ¿a qué instancia acudir para hacer respetar los derechos indígenas, si ni siquiera en casos como en el bloque 24, concesionado a la compañía -97-

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Burlington, para explotación petrolera en territorio shuar y achuar, se quiere respetar el Amparo Constitucional del Tribunal Constitucional a favor de las comunidades afectadas? Situación parecida ocurre en el bloque 23, concesionado a la compañía CGC, en territorio kichwa de Sarayaku.

Respecto a la consulta para obtener el Consentimiento Informado Previo, tratándose de recursos genéticos y conocimientos tradicionales asociados, es tal vez donde se registran mayores avances, sobre todo en el ámbito internacional, allí los pueblos indígenas han planteado que: ... el libre consentimiento fundamentado previo en relación con nuestros conocimientos, innovaciones y prácticas es un derecho humano vital para los Pueblos Indígenas. El libre consentimiento fundamentado previo está relacionado con nuestros derechos territoriales, sociales y culturales, y forma parte del derecho a la libre determinación. El derecho al libre consentimiento fundamentado previo promueve la participación plena y efectiva y el respeto de los derechos de los Pueblos Indígenas. La adopción de disposiciones o directrices que pretendan limitarlo, restringirlo o someterlo a las legislaciones nacionales, es contraria al derecho internacional existente y emergente sobre los derechos de los Pueblos Indígenas 40.

Los pueblos indígenas se sienten afectados porque los conocimientos tradicionales y los recursos genéticos continúan saliendo de sus territorios bajo diversas formas de biopiratería, sin respetar el principio del consentimiento informado y fundamentado previo. Por todo ello, los pueblos indígenas han dicho: "tenemos el derecho de negar el acceso a nuestros territorios, de conformidad con nuestros propios procedimientos y nuestro derecho consuetudinario" 41.

Un estudio de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI)42, respecto al consentimiento informado y fundamentado previo para el acceso a los

40 Planteamiento del Foro Indígena Internacional sobre Biodiversidad (FIIB), en las negociaciones sobre las Guías de Acceso y Distribución de Beneficios, dentro del marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica (COP6, La Haya, Holanda).

41 Ibid.

42 WIPO/GRTK/IC/7/5, Ginebra, julio de 2004.

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conocimientos tradicionales, considera que este principio debe regir para el acceso a los conocimientos tradicionales, o la adquisición directa de los mismos de manos de sus titulares tradicionales (pueblos indígenas), con sujeción a los presentes principios y a las legislaciones nacionales pertinentes.

Los sistemas o mecanismos jurídicos, previstos para obtener el Consentimiento Fundamentado Previo, deben garantizar la certidumbre y la claridad jurídicas; no deben suponer una carga para los titulares tradicionales y los usuarios legítimos de los conocimientos tradicionales; deben garantizar que las restricciones de acceso a los conocimientos tradicionales sean transparentes y estén basadas en fundamentos jurídicos; y deben permitir que se establezcan condiciones consensuadas para la participación equitativa en los beneficios derivados del uso de esos conocimientos.

Recapitulando, si se hace una relación del consentimiento previo e informado de los pueblos indígenas para todo tipo de actividades, también es importante tener presente su significado y, desde los análisis que se han efectuado, podríamos decir que: ... este principio básico debe referirse a la decisión colectiva, libre, previa e informada, otorgada por la organización representativa de los pueblos indígenas, sobre todos los asuntos que les afecten según las disposiciones del propio Convenio 169 de la OIT, y previo al suministro de información oportuna, completa y fidedigna relativa a los propósitos, riesgos o implicancias de cualquier actividad, incluyendo los riesgos potenciales.

Siendo esta la situación, los pueblos indígenas han sido reiterativos en reivindicar la facultad de tomar decisiones en todos los asuntos que les afecta, es decir, el derecho a decidir sobre sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural43.

Por tanto, los gobiernos, la empresa privada y los organismos internacionales, así como los pueblos indígenas, deben buscar un punto de equilibrio para entender mejor el significado y el alcance sobre el consentimiento previo e informado de los pueblos indígenas que, por un lado, reconozca y respete los derechos colectivos de 43 Convenio 169 de la OIT (Art. 7).

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los pueblos indígenas, y por otro, fomente el desarrollo sostenible integral del conjunto de la población local, regional y nacional, en especial cuando se trate de actividades extractivas (mineras y de hidrocarburos), o grandes megaproyectos como las hidroeléctricas que se desarrollan en tierras y territorios indígenas.

Finalmente, siguiendo las disposiciones del Convenio 169 de la OIT, es de extrema importancia que los pueblos indígenas sean consultados y otorguen su consentimiento respecto a la adopción de políticas, normatividad legal y otras disposiciones administrativas que les pudieran afectar; para ello veamos el caso ocurrido con nuestro país vecino del norte44. La reclamación interpuesta por la Central Única de Trabajadores (CUT) de Colombia, en representación de los pueblos indígenas de ese país, ante el Consejo de Administración de la OIT, en la que indica que, el 13 de julio de 1998, el Gobierno promulgó el decreto Nº 1320, "por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio". Según la CUT, el referido decreto se promulgó sin la consulta previa con los pueblos indígenas de ese país, sin que haya habido una acción coordinada de parte del Gobierno para proteger los derechos de dichos pueblos, y sin respetar las costumbres, tradiciones e instituciones de los mismos.

Esta declamación de la CUT tuvo acogida en la OIT, y el Comité consideró que, tal como está expresado en el decreto 1320, el mismo no está en conformidad con los Art. 2, 6, 7 y 15 del Convenio 169 y, por tanto, recomendó al Consejo de Administración que pida al Gobierno que modifique el decreto Nº 1320 de 1998, para tenerlo en conformidad con el Convenio 169, en consulta y con la participación activa de los representantes de los pueblos indígenas de Colombia45.

Se puede continuar con una larga lista de violaciones a los derechos de los pueblos indígenas, ya reconocidos en la legislación internacional y nacional; en síntesis, se ha

44 En virtud de que la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de recursos naturales en sus territorios, prevista en el artículo 330 de la Carta, no puede ser entendida como la negación del derecho de estos pueblos a ser consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia como comunidades reconocibles –artículo 94 C.P. (Sentencia Corte Constitucional de Colombia, SU 383 de mayo 13 de 2003 de acción de tutela que protege el amparo transitorio de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas de la Amazonía colombiana a la vida, identidad e integridad cultural, libre desarrollo de la personalidad, ambiente sano y debido proceso que estarían siendo vulnerados por los demandados a través de la erradicación de cultivos ilícitos mediante la aspersión aérea con glifosato).

45 OIT, Oficina Internacional del Trabajo, Consejo de Administración, GB. 282ª reunión, Ginebra, noviembre de 2001.

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podido advertir que no hay una efectiva aplicación del Convenio 169 de la OIT, y mucho menos una regulación respecto a cómo se debe aplicar la consulta previa y el Consentimiento Informado Previo de los pueblos indígenas.

Conclusiones De lo expuesto en este documento, a manera de conclusiones, se pueden mencionar los siguientes aspectos relevantes: 1. La necesidad de reafirmar el reconocimiento a los pueblos indígenas como un derecho preexistente, antes de adoptar cualquier normatividad o medida que pueda afectar directamente su condición de pueblos con sus propias particularidades culturales, la seguridad jurídica de sus territorios y el libre acceso a los recursos naturales de todo tipo, como condiciones básicas para la pervivencia digna como pueblos dentro de una sociedad nacional multiétnica y pluricultural.

2. Para los pueblos indígenas, la consulta es la capacidad de decisión para otorgar consentimiento previo e informado sobre cualquier tipo de medidas que les afecte actual y potencialmente, y es un derecho humano vital, que está relacionado con los derechos territoriales, sociales y culturales, y forma parte del derecho a la libre determinación. El derecho a la consulta previa y el consentimiento previo e informado promueven la participación plena y efectiva y el respeto de los derechos de los pueblos indígenas. La adopción de disposiciones o directrices que pretendan limitarlo o restringirlo es contraria al derecho internacional existente y emergente sobre los derechos de los pueblos indígenas.

3. Este principio básico debe referirse a la decisión colectiva, libre, previa e informada, otorgada por la organización representativa de los pueblos indígenas, según sus usos y costumbres, sobre todos los asuntos que les afecte, según las disposiciones del propio Convenio 169 de la OIT, y previo al suministro de información oportuna, completa y fidedigna relativa a los propósitos, riesgos o implicancias de cualquier actividad, incluyendo los riesgos potenciales.

Quito, enero 7 de 2005

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De la consulta previa informada al consentimiento previo informado: un camino que urge recorrer Por Mario Melo 46 El Comité Económico y Social de Naciones Unidas acaba de hacer públicas sus observaciones conclusivas al último reporte presentado por el Estado ecuatoriano sobre el cumplimiento del pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales47.

Destaca, en dichas observaciones, la falta de una completa implementación en la práctica del derecho de las comunidades indígenas a la tierra y a ser consultadas antes de que exploten los recursos naturales en sus territorios. Señala, además, que el Estado ecuatoriano ha entregado concesiones extractivas de recursos naturales en territorios comunitarios indígenas, "sin el pleno consentimiento de las comunidades afectadas". (Párrafo 12) 48.

En el párrafo 35 de las observaciones, el Comité "enérgicamente urge" al Estado a asegurar que los indígenas participen en las decisiones que afecten sus vidas y "particularmente requiere" que el Estado consulte y "busque el consentimiento" de los pueblos indígenas respecto a proyectos extractivos y políticas públicas que los afecten.

No es la primera vez que un órgano de control del Sistema de Naciones Unidas hace un llamado de atención al Estado ecuatoriano respecto a su no cumplimiento pleno del derecho de los pueblos indígenas a ser consultados previamente a la decisión de emprender proyectos extractivistas de recursos naturales en su territorio.

Más aún, en el ámbito internacional, se vuelven cada vez más insistentes los llamados a que los estados vayan más allá de la mera consulta y obtengan el consentimiento previo e informado de las comunidades afectadas, frente a decisiones que las afecten directamente.

46 Abogado, CDES 47 14 de mayo de 2004. Ver http://ohchr.org/tbru/cescr/Ecuador.pdf 48 En este documento se ha utilizado una traducción no oficial de las recomendaciones citadas.

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Así, cuando el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de las Naciones Unidas emitió sus observaciones finales al informe sobre el cumplimiento de la Convención Internacional para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, correspondiente al período 1994-2000, que Ecuador presentó en marzo de 200349, destacaba la insuficiencia de la mera consulta para garantizar los derechos indígenas y recomendaba se recabe previamente el consentimiento de las comunidades: 16. En cuanto a la explotación de los recursos del subsuelo de los territorios tradicionales de las comunidades indígenas, el Comité observa que con la mera consulta a estas comunidades antes de iniciar la explotación de los recursos no se cumplen las condiciones especificadas en la Recomendación General No. XXIII del Comité, relativa a los derechos de las poblaciones indígenas. El Comité recomienda, pues, que se recabe previamente el consentimiento de estas comunidades con conocimiento de causa y que se garantice la división equitativa de los beneficios que se obtengan con esa explotación.

La citada Recomendación General No. XXIII hace un llamado a los estados parte de la Convención a reconocer y proteger los derechos territoriales de los pueblos indígenas y menciona expresamente su libre e informado consentimiento como un requisito para permitir el uso de sus tierras y territorios. Éstos son avances muy recientes del Sistema de Naciones Unidas respecto a los derechos indígenas, que encuentran eco en otros ámbitos de la política internacional.

El informe final del proceso de revisión de la política de industrias extractivas del Banco Mundial, documento que ha causado revuelo en la opinión pública mundial por sus planteamientos audaces para la incorporación efectiva de los Derechos Humanos de las comunidades afectadas por las actividades extractivas de recursos naturales que son apoyados financieramente por el Banco Mundial, aboga porque: El Grupo del Banco Mundial debe asegurar que los prestatarios y clientes participen en procesos de consentimiento con los pueblos indígenas y comunidades afectadas directamente por los proyectos de petróleo, gas y minería, para

49 2 de junio de 2003. Ver CERD/C/62/CO/2

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obtener su consentimiento libre, previo e informado. Para los pueblos indígenas es un derecho garantizado internacionalmente; para las comunidades locales es una parte esencial de la obtención de la licencia social y demostración de aceptación pública para el proyecto...

El consentimiento libre, previo e informado no debe ser entendido solamente como un voto sí o no, o como un poder de veto para una sola persona o grupo.

Más bien, es un proceso mediante el cual los pueblos indígenas, comunidades locales, gobiernos y compañías llegan a acuerdos mutuos en un foro que ofrezca suficiente influencia para negociar las condiciones bajo las cuales se pueda avanzar y un resultado que deje a la comunidad en mejores circunstancias. (Vol. 1, pág. 54).

Este informe, realizado por un grupo externo al Banco, a pedido de su Presidente, hasta el momento ha merecido del Comité de Gerencia del Banco, una respuesta en borrador50: Los gobiernos y la industria no apoyan el consentimiento libre, previo e informado, ya que esto pudiera representar una herramienta para vetar el desarrollo… Las discusiones con las comunidades deben celebrarse en el contexto de las leyes locales que pudieren o no otorgar derecho al consentimiento previo…

Esa posición de la gerencia del Banco Mundial resume la situación actual en el campo de la aplicación práctica de este derecho por parte de los estados y la industria: un completo desconocimiento y, en su defecto, una aplicación limitada de la consulta previa.

En el caso ecuatoriano, la Constitución ha consagrado a la consulta previa en materia ambiental como un derecho difuso ("Art. 88. Toda disposición estatal que pueda afectar al medio ambiente deberá ser previamente consultada a la comunidad, para lo cual ésta deberá ser debidamente informada".), y como un derecho colectivo indígena en el caso de los proyectos extractivos en territorios indígenas ("Art. 84. El Estado 50 Draft Management Response, párrafo 41. Citado por Forest People Programme. El Derecho de los Pueblos Indígenas al Consentimiento Libre, Previo e Informado y Revisión de las Industrias extractivas del Banco Mundial. Mimeo 2004

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reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas, de conformidad con esta Constitución y la ley, el respeto al orden público y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos: 5. Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente…").

El alcance que se ha dado a este derecho en Ecuador es completamente limitado. El mecanismo de consulta no es sino meramente informativo y su aplicación ha empezado a darse, deficientemente, solo en el ámbito de la actividad petrolera, a partir de la vigencia del reglamento sectorial respectivo en diciembre de 200251, mientras que la Constitución está en vigencia desde agosto de 1998.

Si hacemos a un análisis más conceptual, la consulta previa no puede ser un derecho en sí mismo. Es apenas un mecanismo, o conjunto de mecanismos, que permiten el pleno ejercicio de otros derechos "de fondo" como el de participación en materia ambiental, garantizado por el Art. 88 de la Constitución ecuatoriana y por el Derecho Internacional, y el derecho de los pueblos indígenas a no ser despojados o limitados del disfrute de su territorio, sin que hayan otorgado el Consentimiento Previo Informado.

Aun así, pese a que una consulta, cuyo resultado no es vinculante, resulta inocua para garantizar la participación ciudadana en la toma de decisiones que les afectan, se observa una reticencia oficial muy grande a abrir los espacios de debate de la política petrolera, que implica la plena aplicación de la consulta previa.

En Ecuador el primer ejercicio de aplicación del Reglamento de Consulta Previa Petrolera, en un proceso prelicitatorio52, desnudó la incapacidad del Estado para enfrentar una consulta a las comunidades que van a ser afectadas por un proyecto petrolero, de una manera transparente y respetuosa al menos de la letra de la Constitución y de su propio reglamento.

El resultado fue un proceso viciado de inicio, al excluir del universo de los consultados a un altísimo porcentaje de los pobladores de la zona (más del 50 %, incluidos 51 Reglamento de Consulta y Participación para la realización de Actividades Hidrocarburíferas. Registro Oficial No. 728 de 19 de diciembre de 2002 52 La Consulta Previa Prelicitatoria de los Bloques 20 y 29 (septiembre-diciembre de 2003)

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los habitantes mestizos), que ha generado serias dudas respecto a la pulcritud de la presentación de información sobre el tema petrolero a las comunidades consultadas y en la consecución posterior de "acuerdos"53.

Pese a las recomendaciones de los órganos de Naciones Unidas, que hemos citado, de obligatorio cumplimiento para los Estados Parte de los Convenios, y a que el Convenio 169 de la OIT, especialmente en su artículo 6. Inc. 2, da pie a interpretaciones favorables a la vigencia del derecho al Consentimiento Previo Informado más allá de la consulta previa informada ("Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas…"), es necesario generar normas de Derecho Internacional, obligatorias para los estados, que consagren, definan con claridad y normen la aplicación de este derecho, así como también establezcan mecanismos de exigibilidad de su cumplimiento al alcance de las comunidades.

Hacia allá debemos presionar que caminen los proyectos de Convenciones sobre Pueblos Indígenas que se están trabajando, tanto en el ámbito de la ONU como en el del Sistema Interamericano.

En el plano de la legislación nacional, la lucha por el reconocimiento explícito del derecho de los pueblos indígenas a que los recursos naturales que se encuentren en sus territorios ancestrales sean explotados solo con su Consentimiento Previo Informado y con su participación en los beneficios debe formar parte de la agenda política de prioridades del movimiento indígena y sus aliados.

No es impensable, en absoluto, que leyes nacionales consagren el derecho al Consentimiento Informado Previo en países cuya economía se sustenta en la explotación de recursos naturales. Un ejemplo muy claro de la viabilidad de ese tipo de legislación es la Ley de Derechos Territoriales Aborígenes (Territorio del Norte) de Australia, que desde 1976 concede a los propietarios tradicionales aborígenes el derecho a dar o no su consentimiento a las exploraciones en sus tierras, incluyendo el derecho a vetar la actividad y a negociar acuerdos, plazos y beneficios. Aún más, aunque la

53 Ver Boletín CDES, La consulta previa en los Bloques 20 y 29. Mimeo, marzo de 2004.

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referida ley concede al Gobernador la facultad de levantar el veto emitido por una comunidad por razones de interés nacional, esa facultad nunca ha sido utilizada54.

A nivel nacional, la CONAIE acaba de hacer el lanzamiento de su Proyecto de Ley de Biodiversidad55, que sintetiza un conjunto de aspiraciones del movimiento indígena ecuatoriano respecto al acceso y manejo de los recursos naturales. Entre los planteamientos políticos centrales que sustentan este proyecto consta: Demandamos además que el Estado garantice que, después del proceso de consulta, soliciten a las comunidades locales, afroecuatorianas e indígenas, de manera expresa, nuestro consentimiento o nuestra objeción cultural a que estas actividades se realicen. (pág. 27) Si bien mucho camino deberá recorrer todavía este proyecto de ley, el que haya surgido de uno de los estamentos importantes de la sociedad ecuatoriana, como es el movimiento indígena, una propuesta clara y fundamentada para trascender de la consulta previa al reconocimiento expreso del Consentimiento Previo Informado, permite abrigar esperanzas de que en un futuro cercano la legislación nacional garantice de manera indiscutible este derecho.

Bibliografía CONAIE, Propuesta de Ley de Biodiversidad 2004, lanzada en el II Congreso de la CONAIE, Otavalo, diciembre 2004.

Constitución Política de la República del Ecuador, 1998.

Consideration of Reports submitted by States Parties Ander Articles 16 and 17 of the Covenant. Concluding Observations of the Committee on ESCR, Ecuador, May 14th, 2004.

Convención Internacional sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, 1969.

54 Ver más sobre esta ley en Enviromental Law Institute, Consentimiento Informado Previo y Minería, 2004.

55 CONAIE, Propuesta de Ley de Biodiversidad, 2004, lanzada en el II Congreso de la CONAIE, Otavalo, diciembre 2004.

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Comitee of Racial Discrimination, General Recommendation Nº 23: Indigenous People, 18/08/97.

Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, Examen de los informes presentados por los estados partes, de conformidad con el artículo 9 de la Convención Ecuador, CERD/C/62/CO/2, 2 de junio de 2003.

Enviromental Law Institute, Consentimiento Informado Previo y Minería, 2004.

Forest People Programme, El Derecho de los Pueblos Indígenas al Consentimiento Libre, Previo e Informado y Revisión de las Industrias Extractivas del Banco Mundial, 2004.

Nieva, Eduardo, Ponencia sobre las Industrias Extractivas en Territorios Indígenas y la Legislación Interna en las Américas, Audiencia General de la CIDH, 4 de marzo de 2004.

Reglamento de Consulta y Participación en Actividades Hidrocarburíferas , 2002.

Salim, Emil, Hacia un mejor equilibrio, Informe de la Revisión de la Política de Industrias Extractivas del Banco Mundial, noviembre de 2003.

Enero/2005

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Consulta previa y gobernabilidad Por: Jorge Albán 56 La normativa incorporada a la Constitución del Ecuador en 1998, sobre derechos colectivos y sus distintas implicaciones y aplicaciones, ha generado una importante polémica política, legal y operativa debido no solamente a las dificultades inherentes a su aplicación, sino sobre todo, porque incorpora un conjunto novedoso de normas jurídicas y procedimientos de participación social que no han sido asumidos previamente por el sector político y empresarial ecuatorianos. Efectivamente, se trata de normas que regulan derechos colectivos, frente al carácter individual del cuerpo legal ecuatoriano, e introducen formas de democracia participativa, en medio de un régimen de democracia representativa y presidencialista, donde el presidente ejerce toda la autoridad en la definición de las políticas públicas.

La consulta previa es una de estas figuras legales que más polémica y desconcierto ha provocado. Esta norma debe aplicarse: previa a la realización de cualquier decisión política que pudiera tener impactos ambientales y por tanto violentar el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un ambiente sano; a los pueblos indígenas cuando el Estado pretende impulsar proyectos en sus tierras ancestrales que pudieran afectar algunos de sus derechos (concepto que estuvo incorporado en el Convenio 169 de la OIT, refrendado por Ecuador en 1998) y el principio de consentimiento informado previo cuando se trata de aprovechar o utilizar el conocimiento tradicional de los pueblos, para el aprovechamiento de los recursos genéticos, contemplado en el Convenio de Diversidad Biológica acogido por Ecuador en la década del 90.

Estas tres figuras que se establecen, para distintos ámbitos de aplicabilidad y con modalidades y significados específicos, parten, sin embargo, de un principio común: la obligación, necesidad y conveniencia de que el Estado recoja la opinión de los ciudadanos sobre distintos aspectos en los cuales la actividad pública, directamente o por delegación, pudiera poner en riesgo la vigencia plena de los derechos de los ciudadanos, en esos distintos ámbitos.

En este sentido, se trata de reflexionar las implicaciones de la consulta previa en tres niveles significativos: como garantía de derechos, como un medio para la construcción 56 Director Ejecutivo de la Fundación Ambiente y Sociedad

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de una democracia participativa que facilite el ejercicio de un buen gobierno, y como un instrumento de gestión concreta de proyectos y procesos que permita prevenir impactos y afectaciones sociales y ambientales, y establecer un monitoreo social sobre los mismos. La conjugación de estos tres niveles permitirá potenciar el uso del instrumento en todo el proceso de construcción de políticas, asumiendo que la gobernabilidad es posible a partir de un amplio ejercicio democrático y del cumplimiento de las normas que garantiza los derechos de los ciudadanos y potencian su más amplia participación.

Consulta previa y derechos Lo primero que cabe recordar es que la figura de la consulta previa está íntima e indisolublemente ligada al ejercicio de los derechos de los pueblos, respecto de los cuales todos estamos obligados a respetar, por norma y principio de convivencia ciudadana, empezando por las máximas autoridades del Estado y sus distintas instituciones.

En este ámbito, la consulta previa no pone en juego o en discusión la autoridad y el ejercicio de atribuciones que la Constitución entrega al presidente de la República y sus delegados, sino que establece un procedimiento por el cual se garantiza que el presidente y otras autoridades, en ejercicio de sus atribuciones, no afecten o lesionen los derechos de los ciudadanos.

Establecido este principio que vincula la consulta previa con los derechos ciudadanos, se reafirma una serie de elementos que dan el contenido y sentido a su aplicación.

Efectivamente, es un instrumento con el que cuentan los ciudadanos para garantizar la vigencia de sus derechos. No se trata de un instrumento para viabilizar una política, programa o proyecto del Estado, sino para que éste, a través de auscultar la opinión de los ciudadanos, pueda identificar la posible violación de los derechos.

Se entiende el carácter previo de la consulta, pues para la plena vigencia de los derechos se deben asumir medidas preventivas que impidan la violación de los derechos y no simplemente el ajuste a determinadas actuaciones para reducir riesgos. Se trata, por lo tanto, de una figura distinta a los procesos de consulta que se puedan realizar en el transcurso de determinados proyectos, para organizar de mejor manera su ejecución y reducir impactos.

En consecuencia, la figura de la consulta previa se constituye en un derecho fundamental para garantizar la vigencia integral de los derechos de los ciudadanos, de cuyo respeto dependerá la convivencia ciudadana y, por lo tanto, la posibilidad de la goberna-110-

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bilidad democrática. Los límites del ejercicio de la autoridad en un régimen presidencial están marcados por la norma constitucional y la primacía de los intereses públicos, que se expresan fundamentalmente en el respeto a los derechos de los ciudadanos, concepto que está presente en cualquier régimen democrático y presidencial, y que tan solo se reafirma con la aplicación de este principio que permite al presidente contar con un procedimiento para resguardar los derechos de sus gobernados.

La eficacia del instrumento de consulta, como garantía de los derechos, no depende fundamentalmente de la capacidad de veto de las comunidades sobre las decisiones públicas, sino sobre todo de su aplicación integral, y su violación implica responsabilidades y sanciones para la autoridad. En este sentido, los derechos –y el de la consulta previa ciertamente– deben verse como un conjunto integrado y no como instrumentos aislados, lo que le da consistencia al proceso de consulta y a la aplicación de los mismos. Claro está que los avances en el proceso de democratización de la sociedad podrían dar paso a otras formas de gestión de la decisión pública, en colectivos establecidos en la ley, lo cual implicaría un cambio al régimen presidencialista, que hoy caracteriza a la estructura política ecuatoriana. Por el momento, se intenta dimensionar adecuadamente el alcance de la consulta previa, sin que esto signifique el renunciamiento a construir modificaciones constitucionales, institucionales y políticas que cambien el régimen vigente y profundicen las formas de ejercicio del poder hacia instancias colectivas con participación social.

Consulta previa y construcción de una democracia participativa Un segundo nivel de aplicación de este principio es el que se relaciona con la construcción de formas de democracia participativa. Efectivamente, se trata de que el gobernante, a través de este mecanismo, pueda recoger la opinión ciudadana para resguardar derechos y para perfeccionar el diseño de políticas y decisiones que son de interés público y que, eventualmente, pudieran ser ajustadas con la opinión de los actores directamente involucrados en esas decisiones.

En este ámbito, está efectivamente en juego una modalidad de ejercicio del poder, que en principio constituye una variante del modelo presidencialista: la autoridad asume la decisión por el derecho que se deriva de su elección y a partir de un programa de gobierno por el cual fue electo.

A lo largo del siglo pasado, se ha buscado el perfeccionamiento del régimen democrático. Vale destacar la progresiva incorporación de todos los pobladores a su condición -111-

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de ciudadanos - electores; al esfuerzo de los políticos por poner en consideración una ideología, una propuesta política y un plan de gobierno (que en Ecuador incluso debe ser notariado y refrendado en los tribunales respectivos); a sistemas diversos de rendición de cuentas de los elegidos; al derecho de los pueblos a estar bien informados y a la libre opinión sobre los distintos asuntos de carácter público. Todo esto en la perspectiva de que los gobernantes realicen su mandato desde una perspectiva ideológica particular, pero poniendo por delante el interés público.

Las formas de democracia participativa más directa implican la organización de las opiniones de los ciudadanos para sugerir, recomendar e incidir sobre la autoridad en determinadas decisiones públicas. Este concepto no está reñido con la práctica del presidencialismo pues en la autoridad recae, en última instancia, la responsabilidad de la decisión adoptada y deberá rendir cuentas de ello. Lo que sí se puede, y va a depender en gran medida de la sensibilidad y apertura del gobernante (espíritu democrático), es receptar opiniones de distintos actores (bien informados sobre el problema e involucrados en determinada decisión), que puedan enriquecer la propuesta e incluso cambiarla o revertirla. Esto garantiza básicamente mejores decisiones, con un amplio reconocimiento de diversas opiniones y la mejor prevención de determinados impactos negativos.

La figura de la consulta previa en la legislación ecuatoriana no reemplaza a la autoridad en la responsabilidad sobre la toma de decisiones. Los actores opinan, comentan, recomiendan, sugieren en cualquier sentido, y es el gobernante quien finalmente resuelve. Ése es el espíritu de la figura de la consulta en nuestra legislación, aunque algunas organizaciones sociales quieren darle otro alcance, en el que la opinión comunitaria tendría un carácter decisivo y vinculante. Esta dimensión solo se aplica cuando hablamos del consentimiento informado previo sobre conocimientos tradicionales, porque en este caso se trata del derecho de propiedad intelectual colectiva, en donde prima la decisión del propietario. En los otros casos, se trata de decisiones de interés público, en donde la opinión de las comunidades tiene una significación particular, que deberá ser procesada por la autoridad para responder al más alto interés colectivo. "Al menos ésa es la intención". Será la consistencia de las opiniones de las comunidades la que permita aproximarse de mejor manera al interés colectivo y la decisión del gobernante la que lo recoja. Si se equivoca, podrá incurrir en afectación de derechos de ciudadanos, que podrán demandarlo.

Ubicado en este plano, la consulta previa adquiere un carácter más instrumental que en su conjunto y contribuye a perfeccionar las decisiones del gobernante para mejorar su gobierno. En ese campo se pueden identificar al menos cuatro niveles: -112-

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- La garantía de los derechos. Los derechos de los ciudadanos son variados e interrelacionados y el respeto a los mismos debe ser integral. El gobernante debe usar este instrumento, según nuestra legislación, para identificar en qué aspectos estos derechos entran en riesgo de ser violados. Los derechos de los pueblos indígenas a la integridad cultural, por ejemplo, o a recibir beneficios de proyectos de aprovechamiento de recursos naturales no renovables, procurarán su aplicación eficiente a través de la consulta que identifique los riesgos y potencialidades que un determinado proyecto pueda tener sobre estos aspectos. Igual sentido tiene el derecho de los ciudadanos a estar informados, a disfrutar de un ambiente sano, a ser beneficiarios de políticas de bienestar, etc. Este nivel de aplicación instrumental de la consulta previa responde al vínculo esencial entre consulta y derechos (señalados anteriormente), pero también a la construcción perfeccionada de decisiones que garanticen el interés público y los derechos de los particulares.

- La planificación. La consulta previa como instrumento de planificación tiene enormes potencialidades. Desde hace muchos años están superadas las metodologías de planificación vertical por la cual unos cuantos expertos diseñaban las políticas, programas y proyectos que el Estado debía implementar. Esta modalidad fue, en general, ineficiente e inaplicable y se convirtió en fuente de conflicto, lo que llevó a desacreditar la dimensión planificadora del Estado. Es conveniente recuperar el ejercicio de la planificación de mediano y largo plazo por parte del Estado que, con frecuencia, rebasa incluso el ejercicio de un período de gobierno.

Se señala que uno de los problemas del país es la improvisación de los gobiernos y el desconocimiento de lo realizado por el anterior. Se requieren sin duda niveles de continuidad, expresados en el largo plazo, que van más allá de planes de gobiernos y de diversas orientaciones ideológicas. Por ello, la búsqueda y construcción de consensos se constituye en una herramienta fundamental para la planificación de largo plazo y la continuidad de determinadas políticas y programas. La consulta puede constituirse en el vehículo para lograr este propósito.

- La comprensión integral de los temas. Cada vez es más notorio que la definición de políticas sectoriales requiere que sean consideradas desde diversos puntos de vista e incorporen un conjunto de dimensiones transversales. Las políticas económicas deben evaluar su significado político, la dimensión social y ambiental, la incorporación de un enfoque de género, étnico y, en general, de la diversidad de los actores sociales. Igual podríamos decir desde cualquier otro ámbito de definición de -113-

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políticas. Esta visión integral debe plasmarse en la interacción de los distintos sec tores de gobierno, pero también de los actores sociales que con su participación incorporan tanto las visiones que surgen desde su particularidad social, regional y local, así como de los intereses que ellos representan. De alguna manera esto debe articularse en una respuesta equilibrada, que haga valer el interés público integral.

- La asunción de responsabilidades de gobernantes y gobernados. De acuerdo al marco jurídico actual es fundamental que las distintas instancias de la autoridad y el gobierno, así como de las formas de participación social, identifiquen su papel y asuman sus responsabilidades. En este sentido, el proceso de consulta no exime a la autoridad de las responsabilidades que implica una decisión de carácter público.

La opinión favorable integral o parcial de la comunidad no elimina dicha responsabilidad. El instrumento de la consulta no está orientado a obtener apoyo comunitario a las decisiones de gobierno, sino a que éstas se construyan de la mejor manera y en correspondencia con la complejidad de los temas que se tratan y de las preocupaciones de los distintos sectores ciudadanos.

Por su parte los ciudadanos tienen el derecho y la obligación de construir opiniones fundamentadas, tanto en resguardo de sus derechos como en función del interés público general. Este proceso implica que la comunidad esté suficientemente bien informada, disponga de canales y espacios adecuados de participación y cuente con todos los instrumentos para que su opinión sea expresada apropiadamente. Eventualmente, esto permitirá también identificar algunos roles y funciones que debe cumplir la comunidad en el proceso, respecto de las cuales la comunidad asume responsabilidades. Los representantes de la sociedad civil deben rendir cuenta ante sus representados de que su actuación responde a la defensa de los derechos y a la búsqueda del interés público. Por lo demás, es indispensable que la comunidad identifique formas de seguimiento del proceso que garanticen el fiel cumplimiento de los términos de la resolución adoptada.

En última instancia, el proceso debería procurar una adecuada articulación de los gobernantes y gobernados en la conducción del proceso.

Consulta y participación en la ejecución de programas y proyectos Este nivel de aplicación de la consulta es posterior a la definición de políticas, programas y proyectos, y se instrumenta en el proceso de ejecución. Tiene un carácter instrumental y práctico. Con frecuencia, se pretende reducir la dimensión de los -114-

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procesos de consulta a este nivel que, si bien es importante como un instrumento práctico de defensa de los derechos, no corresponde al alcance constitucional y político de la norma.

En la práctica, a este nivel, la responsabilidad de consulta le sigue correspondiendo al Estado, pero en él se involucran ya los ejecutores directos del proceso, los cuales generalmente no tienen atribuciones políticas para tomar decisiones fundamentales respecto al contenido del mismo, pero sí están en capacidad de ajustar ciertos aspectos de carácter organizativo y tecnológico, para mejorar los niveles de ejecución y prevenir o reducir impactos.

En la actualidad se confunde esta instancia de participación con procesos de negociación de las empresas ejecutoras sobre ciertos "beneficios" que se transfieren a la comunidad; así se constituye en un mecanismo para pretender reducir resistencias y críticas de la comunidad a los ejecutores de proyectos, que a la larga termina siendo perverso.

Cuando la consulta implica niveles de distribución de beneficios, éstos deben estar definidos en la relación entre el Estado y la comunidad, previa a la decisión. Es necesario tener en cuenta que muchas medidas, consideradas beneficiosas, pueden tener un gran impacto sociocultural negativo (por ejemplo, el empleo en comunidades indígenas no contactadas). Al ejecutor le corresponde identificar eventuales afectaciones y aplicar un mecanismo de indemnización, que si bien puede ser negociado con la comunidad debe, en última instancia, responder a las normas y a la decisión de la autoridad. Sin embargo, actualmente la negociación de beneficios recae en el sector privado, lo que genera tensiones permanentes entre los actores y la confrontación entre intereses particulares, con clara preeminencia del sector empresarial. Este sistema pervierte el proceso.

Los procesos de negociación comunitaria en la ejecución tienen en el país una historia negativa que, en lugar de mejorar la calidad de los proyectos y disminuir la tensión social, han provocado los efectos contrarios. En este sentido, es necesario destacar que la negociación de proyectos y la distribución de beneficios se resuelven entre el gobierno y la comunidad, y forma parte de la resolución de los derechos políticos de los ciudadanos, particularmente cuando ésta se refiere a la aplicación del artículo 84 de la Constitución, referida a los pueblos ancestrales.

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El sentido político de la consulta previa Lo señalado nos lleva a concluir que la consulta previa es una norma que pretende perfeccionar el sistema político en Ecuador, en procura de un mejor gobierno democrático, participativo y responsable frente a los distintos derechos de los ciudadanos.

La gobernabilidad no puede ser entendida como la instrumentación de mecanismos para obtener mayorías u opiniones favorables de ciertos grupos de ciudadanos. Se trata de construir un proceso sistemático, riguroso, transparente y amplio para concertar opiniones en función de garantizar el interés público y los derechos de ciertos sectores en particular. El equilibrio y la consistencia entre estas dos dimensiones deben ser el norte de una gestión de gobierno que garantice una adecuada conducción política del Estado, que es la garantía de un gobierno competente y eficaz.

La oposición de algunos sectores en Ecuador a la aplicación de este instrumento denota, en buena medida, el temor a que esto afecte la primacía de ciertos intereses particulares sobre los derechos de los ciudadanos y el interés público general, que ha caracterizado la práctica de ciertas decisiones de gobierno y la ejecución de proyectos, especialmente de aprovechamiento de recursos naturales y de construcción de la obra pública. Pero es justamente esto lo que se pretende superar, no para impedir la ejecución de proyectos, sino para que éstos se ajusten al interés público y a los derechos de los ciudadanos; es decir, reducir la arbitrariedad y la primacía de los intereses particulares.

Es cierto que la implementación de este instrumento implica algunos procesos operativos con costos de tiempo y de dinero. Esto sin embargo es manejable, si se lo aplica en el momento y en la forma apropiada y sin duda tiene un costo muchísimo menor que decisiones y proyectos arbitrarios que terminan provocando graves afectaciones sociales y ambientales, y la generación de un clima de conflictividad. Por ello, su aplicación proyecta en última instancia las posibilidades de una mejor gestión de gobierno y la posibilidad de que la sociedad ecuatoriana pueda ir construyendo un sistema cada vez más democrático y participativo, que es, en última instancia, la característica de un buen gobierno.

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ANEXOS

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ANEXO I DECRETO EJECUTIVO N° ....

Lucio Gutiérrez Borbúa PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR CONSIDERANDO: QUE la Constitución Política de la República, en su artículo 1, reconoce que el Gobierno del Ecuador es participativo y la soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es la base de la autoridad ejercida a través de los órganos del poder público y de los medios democráticos previstos en la misma.

QUE la misma Ley Suprema del Estado ecuatoriano, al referirse a los derechos colectivos sobre el medio ambiente, establece en su artículo 88 que toda decisión de autoridad pública, que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada, y que la ley garantizará su participación.

QUE en sus artículos 3, numeral 3; 23, numeral 6; y 86, la Constitución establece que son deberes del Estado ecuatoriano proteger el patrimonio natural del país y garantizar el derecho ciudadano, individual y colectivo, a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.

QUE la Ley de Gestión Ambiental acoge como uno de sus preceptos orientadores el principio N° 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que resalta el rol fundamental de la participación ciudadana en el proceso de adopción de decisiones públicas que afecten al entorno y su derecho de acceder a la información disponible.

QUE el artículo 28 de la Ley de Gestión Ambiental regula el artículo 88 de la Constitución, al disponer que toda persona natural o jurídica tiene derecho a participar en la gestión ambiental, a través de los mecanismos que para el efecto -119-

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establezca el reglamento. Precisa, además, que el incumplimiento del proceso de consulta al que hace referencia el citado artículo de la Carta Magna tornará inejecutable la actividad de que se trate y será causal de nulidad de los contratos respectivos.

QUE la misma Ley de Gestión Ambiental, en su artículo 29, establece que toda persona natural o jurídica tiene derecho a ser informada oportuna y suficientemente sobre cualquier actividad de las instituciones del Estado que conforme al reglamento de esta ley, pueda producir impactos ambientales.

QUE el derecho a la información ha sido ratificado por la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública en su artículo 4, letra e), al garantizar el manejo transparente de la información pública, de manera que se permita la participación ciudadana en la toma de decisiones de interés general y la rendición de cuentas de las diferentes autoridades que ejerzan el poder público.

QUE acorde con lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley de Gestión Ambiental, es necesario ordenar mediante una adecuada reglamentación, los criterios y mecanismos de la participación ciudadana y consulta previa, a ser adoptados por las autoridades que conforman el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, a fin de salvaguardar la seguridad jurídica y la gobernabilidad de la gestión pública, sobre todo en materia ambiental.

QUE la Ley de Gestión Ambiental, en sus artículos 8 y 9, letra m), designa al Ministerio del ramo, representado en el Ministerio del Ambiente, como ente rector, coordinador y regulador del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental atribuyéndole la responsabilidad de promover la participación de la comunidad en la formulación de políticas y acciones concretas que se adopten para la protección del medio ambiente y el manejo racional de los recursos naturales.

QUE de acuerdo al artículo 171, numeral 5, de la Constitución Política de la República, es facultad del Presidente de la República expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la administración.

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En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, a continuación DECRETA: EL REGLAMENTO A LA LEY DE GESTIÓN AMBIENTAL SOBRE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONSUL TA PREVIA TÍTULO PRELIMINAR Art. 1.- GLOSARIO.- Para la adecuada aplicación del presente instrumento, y en forma complementaria a las definiciones que se hallan previstas en los respectivos cuerpos normativos vigentes, tómense en cuenta las siguientes definiciones: ACCIÓN POPULAR: Facultad de todo habitante o grupo de habitantes, pertenecientes a una comunidad que sufre una afectación, directa o indirectamente, para presentar acciones judiciales, reclamos administrativos, quejas o peticiones ante las autoridades competentes, al tenor de lo previsto en el párrafo tercero del artículo 91 de la Constitución Política de la República. Se incluyen también en esta acepción otras formas, previstas por la ley de acción y expresión de los habitantes en defensa de sus derechos fundamentales.

AFECTACIÓN: Impacto negativo o positivo de una decisión estatal o actividad derivada de ésta, sobre la comunidad o el ambiente. ÁREA DE INFLUENCIA DIRECTA: Zona del territorio potencialmente afectada por una decisión de riesgo ambiental.

COMUNIDAD: Grupo humano que es sujeto del derecho a la participación ciudadana y la consulta previa.

COMUNIDAD DIRECTAMENTE AFECTADA: Grupo humano que habita en el área de influencia directa de la decisión de riesgo ambiental.

COMUNIDAD INDIRECTAMENTE AFECTADA: Grupo humano del país que no habita en el área de influencia directa, pero que es potencialmente afectado en su derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.

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CONSULTA PREVIA: Procedimiento que busca garantizar el derecho colectivo a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a través de la debida información a la comunidad, para poder considerar sus criterios como antecedente indispensable de la adopción de una decisión de riesgo ambiental.

DECISIÓN DE RIESGO AMBIENTAL: Es aquella adoptada por una institución estatal que puede generar una afectación a la comunidad o al ambiente.

DERECHOS AMBIENTALES COLECTIVOS: Son aquellos compartidos por la comunidad para gozar de un medio ambiente sano y libre de contaminación. Involucra valores estéticos, escénicos, recreativos; de integridad física y mental, y en general de la calidad de vida.

DERECHO A LA INFORMACIÓN: Derecho fundamental de todo habitante para acceder a la información de que dispone el Estado u otra persona, sobre asuntos que la puedan afectar.

EVALUACIÓN ESTRATÉGICA AMBIENTAL: Proceso sistemático de estudiar y anticipar las consecuencias ambientales de las iniciativas propuestas en los altos niveles de la toma de decisión, que tiene como objeto introducir el criterio ambiental desde el primer momento como elemento de decisión en todos los sectores y grados de la planificación al mismo nivel que los criterios económicos y sociales.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Conjunto de derechos y mecanismos que garantizan el involucramiento de los habitantes en la gestión ambiental.

Art. 2.- PRINCIPIOS.- Los principios expuestos a continuación deben ser observados de manera integral y aplicados en forma inobjetable. Podrán ser invocados por la comunidad para presentar observaciones o impugnaciones sobre los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa aquí regulados.

TUTELA DEL DERECHO COLECTIVO: Mediante los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa se busca garantizar el derecho colectivo de todo habitante a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación. En consecuencia, se hallan dirigidos a la comunidad del área de influencia de una decisión de riesgo ambiental y, en forma complementaria, al resto de los habitantes del país, en calidad de potencial e indirectamente afectados.

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OBLIGA TORIEDAD: De acuerdo con el artículo 28 de la Ley de Gestión Ambiental, la participación ciudadana y la realización de la consulta previa son procedimientos de obligatorio cumplimiento.

ACCESO A LA INFORMACIÓN: Serán la esencia de los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa la libertad y facilidades que se garanticen a los consultados, para recibir y acceder a toda la información necesaria y disponible referida a la temática sobre la que recaerá una decisión de riesgo ambiental.

REPRESENT ATIVIDAD: Sin perjuicio del derecho colectivo que sustenta la participación ciudadana y consulta previa en materia ambiental, estos procedimientos se canalizarán, principalmente, a través de los organismos, grupos, organizaciones y entidades legalmente constituidos, que representen a los diferentes sectores sociales.

RESPONSABILIDAD: Independientemente del resultado de los procedimientos de participación ciudadana y de la consulta previa, la autoridad pública competente tiene, en forma exclusiva, la responsabildad sobre la realización de los mismos y la adopción de las respectivas decisiones de riesgo ambiental.

CONSIDERACIÓN OBLIGADA: Los criterios de la comunidad, resultantes de los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa, serán considerados en forma obligatoria por la autoridad pública competente, la cual deberá fundamentar su decisión de riesgo ambiental en los vestigios de los respetivos procedimientos de participación realizados, así como con los sustentos jurídicos, técnicos y económicos que justifiquen la adopción o rechazo de tales criterios.

INTERÉS PÚBLICO: Los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa en materia ambiental, así como sus respectivos mecanismos, deben precautelar el interés público sobre el ambiente y el derecho colectivo que tienen los habitantes.

TÍTULO II ÁMBITO DEL REGLAMENT O Art. 3.-OBJET O.- El presente instrumento regula la aplicación del artículo 28 de la Ley de Gestión Ambiental, referido a la participación ciudadana y consulta previa. En -123-

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consecuencia, sus disposiciones serán los parámetros que deban observar todas las instituciones del Estado que integran el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, sus delegatarios y concesionarios.

Art. 4.- FINES.- El fin principal de este instrumento es contribuir a garantizar el respeto al derecho colectivo de todo habitante a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación. En este cometido, son fines complementarios: 1) Precisar los mecanismos a ser utilizados en la aplicación de los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa establecidos por la ley; 2) Permitir a la autoridad pública que tomará una decisión de riesgo ambiental conocer de manera fidedigna los criterios de la comunidad y considerarlos en la toma de su decisión; 3) Contar con los criterios de la comunidad, como base de la gobernabilidad y desarrollo de la gestión ambiental; y, 4) Transparentar las actuaciones y decisiones que puedan afectar al ambiente, asegurando a la comunidad el acceso a la información disponible.

Art. 5.- RELACIÓN CON OTRAS NORMAS.- Sin contravenir los parámetros establecidos en este instrumento, las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental podrán expedir instructivos, circulares u ordenanzas, según corresponda, que complementen y adecuen operativamente las disposiciones aquí previstas.

TÍTULO III RÉGIMEN INSTITUCIONAL Art. 6.- DEL CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO SUSTENT ABLE.- En su calidad de órgano asesor, recomendará las políticas y estrategias generales sobre los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa, que deban ser acogidas por las autoridades y organismos del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental.

Art . 7.- DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE GESTIÓN AMBIENTAL.Con sujeción a lo establecido por el Título II de la Ley de Gestión Ambiental, todas -124-

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las autoridades públicas que integran el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, deberán coordinar sus acciones a fin de evitar la duplicidad o fraccionamiento de los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa, y facilitar a la comunidad el acceso oportuno a la información disponible.

La Comisión Nacional de Coordinación del Sistema será la responsable de apoyar al Ministerio del Ambiente en el seguimiento a la adopción de los mecanismos establecidos en el presente instrumento.

Art . 8.- DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE.Como autoridad ambiental nacional y rectora del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, le corresponde velar por el cumplimiento de los procedimientos previstos en este instrumento. Especialmente es responsable de: 1. Conducir y ejecutar todo procedimiento de consulta previa correspondiente a las autoridades del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental pertenecientes a la administración central.

2. Supervisar y observar el cumplimiento de los procedimientos de participación ciudadana y de consulta previa previstos en la Ley de Gestión Ambiental, por parte de las autoridades y organismos que componen el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental pertenecientes a la administración seccional autónoma.

3. Asesorar y capacitar a las demás autoridades y organismos que integran el Sistema Nacinal Descentralizado de Gestión Ambiental, sobre la operación de los procedimientos regulados en este reglamento.

4. Desarrollar foros y programas de difusión y educación ciudadana, sobre los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa en materia ambiental.

5. Auditar de oficio o a petición de parte los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa en materia ambiental, llevados a cabo por las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental.

6. Las demás que le sean aplicables, acorde con la Ley de Gestión Ambiental.

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Art . 9.- DE LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRA LIZADO DE GESTIÓN AMBIENTAL.- Para el adecuado cumplimiento de los procedimientos aquí regulados, las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental designarán a una dependencia competente técnicamente adecuada para este fin.

TÍTULO IV DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Art. 10.- MECANISMOS.- Corresponde a todas las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental la aplicación de los mecanismos de participación ciudadana previstos en este instrumento. El Ministerio del Ambiente es responsable de supervisar y observar el cumplimiento de esta disposición.

Se reconocen como mecanismos de participación ciudadana en la gestión ambiental los siguientes: a) b) c) d) e)

f) g)

h)

i)

Audiencias, asambleas y foros públicos de diálogo; Talleres de capacitación, difusión, educación y socialización ambiental; Campañas de difusión y concienciación a través de medios de comunicación; Comisiones ciudadanas asesoras y de vigilancia de la gestión ambiental; Participación a través de las entidades sociales y territoriales reconocidas por los artículos 36 y 42 de la Ley Especial de Descentralización y Participación Social, y en especial mediante los mecanismos previstos en la Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales; Las consultas populares sujetas a los requisitos y formalidades establecidas por la Ley de Elecciones; Todos los medios que permitan el acceso de la comunidad a la información disponible sobre actividades, obras, proyectos y decisiones que puedan afectar al ambiente; Los convenios, contratos o cualquier otro mecanismo jurídico que vincule a la comunidad con la ejecución de una actividad o prestación de un servicio en el marco de la gestión ambiental; Las acciones populares reconocidas constitucional y legalmente;

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j) Los mecanismos de información pública previstos en el artículo 20 del Título I "Del Sistema Único de Manejo Ambiental", Libro VI del Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria; y k) Los demás mecanismos que establezcan las leyes pertinentes.

Art. 11.- ALCANCE DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.La participación ciudadana es un elemento transversal de la gestión ambiental y, en consecuencia, forma parte de las distintas fases de la misma.

En consecuencia y sin perjuicio de otros momentos de la gestión ambiental, los mecanismos de participación ciudadana, previstos en al artículo anterior, se integrarán durante: a) El diseño, aprobación y ejecución de políticas, normas, planes, programas y proyectos; b) La adopción de decisiones de riesgo ambiental; c) Las evaluaciones de impacto ambiental, y d) La vigilancia social En todos y cada uno de los momentos antes mencionados, se priorizará la participación de representantes de las organizaciones sociales de primero y segundo grado.

Art. 12.- REGULACIÓN DE MECANISMOS.- Sin perjuicio del cumplimiento de las disposiciones previstas en este reglamento, las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, dentro del ámbito de sus competencias, pueden regular las particularidades de los mecanismos de participación ciudadana para la gestión ambiental, exclusivamente para complementarlos y adecuarlos a sus realidades específicas.

TÍTULO V DE LA CONSUL TA PREVIA Art. 13.- CLASES DE CONSUL TA PREVIA.- Se reconocen dos clases: la consulta previa de preejecución y la consulta previa de ejecución. Su realización se sujetará a los -127-

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procedimientos que a continuación se regulan, pudiendo ser complementados con el uso de otros mecanismos de la participación ciudadana previstos en el artículo 10 de este instrumento.

CAPÍTULO I DE LA CONSUL TA PREVIA DE PREEJECUCIÓN Art. 14.- ÁMBIT O.- La consulta previa de preejecución se realizará como requisito para la toma de las siguientes decisiones de riesgo ambiental: 1) La aprobación de políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de alcance nacional, sectorial o local, que puedan impactar positiva o negativamente al ambiente; 2) La expedición de reglamentos, decretos ejecutivos, acuerdos ministeriales, ordenanzas e instructivos, por parte de las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, relacionados con la gestión ambiental; 3) Las convocatorias a licitaciones o procedimientos precontractuales de obras, bienes y servicios que, al tenor del Sistema Único de Manejo Ambiental, requieran en la fase de contratación el otorgamiento de una licencia ambiental; 4) Las autorizaciones o decisiones de las máximas instancias de las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, que den origen a la ejecución directa de una actividad que requiera licencia ambiental; 5) Toda decisión que origine una afectación al conjunto o parte de los espacios naturales que conforman el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, y 6) Cualquier otra decisión que, de acuerdo a una Evaluación Estratégica Ambiental, pueda originar un riesgo sobre el ambiente.

Para las decisiones referidas en los numerales 1 y 2 de este artículo, se deberán realizar Evaluaciones Estratégicas Ambientales, de las cuales se desprenderá la necesidad o no de la consulta previa.

Art. 15.- INFORMACIÓN NECESARIA.- No puede iniciarse el procedimiento de consulta previa de preejecución, sin que la autoridad competente cuente con la información necesaria para poner a disposición y fundamentar debidamente el criterio de la comunidad. Dicha información debe ser generada por la autoridad competente a -128-

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partir de estudios de preejecución o de una Evaluación Estratégica Ambiental, realizados acorde con el instructivo que para este efecto dispondrá el Ministerio del Ambiente.

Los resultados de estos estudios o evaluación también servirán de fundamento para definir la necesidad o no de hacer la consulta previa de preejecución.

Una copia del expediente, con los resultados de los estudios o Evaluación Estratégica Ambiental, será remitida y notificada al Ministerio del Ambiente. Si del resultado se desprende que no hay riesgo ambiental, previo a adoptar la decisión, la autoridad correspondiente esperará el informe favorable o las observaciones de dicho ministerio, en el término de quince días de realizada la notificación.

Art. 16.- AUTORIDAD COMPETENTE.- El Ministerio del Ambiente será la autoridad responsable de realizar la consulta previa de preejecución para toda decisión de riesgo ambiental, adoptada por una autoridad u organismo del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental correspondiente a la administración pública central.

Las instituciones del Estado del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental pertenecientes a la administración seccional autónoma serán las responsables, y el Ministerio del Ambiente actuará acorde a lo previsto en el artículo 8, numeral 2, de este reglamento.

En ambos casos, el responsable operativo de la organización y ejecución del procedimiento de la consulta previa de preejecución es un órgano coordinador.

En el caso del Ministerio del Ambiente, dirigirán este órgano, en forma conjunta, el Director de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental y el Director de Planificación o sus delegados, y los acompañará un técnico de dirección competente para la temática que aborda la decisión de riesgo ambiental.

Para el caso de los gobiernos seccionales autónomos, el órgano coordinador lo dirigirá el director o jefe de ambiente y lo acompañará el técnico competente de la dependencia relacionada con el tema que aborda la decisión de riesgo ambiental.

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Art. 17.- FUNCIONES DEL ÓRGANO COORDINADOR.responsable de las siguientes funciones:

El órgano coordinador será

a) Abrir y manejar el expediente administrativo que sustente la realización de la consulta previa. b) Organizar y conducir las diferentes actividades que implica la realización de la consulta. c) Gestionar la coordinación con las demás autoridades nacionales, sectoriales y seccionales que, por el ámbito de la decisión de riesgo ambiental que se pretenda tomar, sean competentes. d) Elaborar el informe final del procedimiento de consulta previa que servirá para la toma de la decisión de riesgo ambiental. e) Todas las demás que aseguren el oportuno y efectivo cumplimiento de este procedimiento.

Art. 18.- CONSULT ADOS.- Sin perjuicio del derecho colectivo que garantiza a todo habitante la intervención en cualquier procedimiento de consulta previa en la preejecución, la consulta se dirigirá prioritariamente a la comunidad afectada, esto es, a aquella asentada en el área de influencia de la respectiva decisión de riesgo ambiental.

En dicha área de influencia, aplicando el principio de representatividad, se buscarán los criterios de: 1) Las autoridades de la junta o juntas parroquiales existentes; 2) Las autoridades de los gobiernos seccionales, dependiendo del caso; 3) Las organizaciones indígenas, afroecuatorianas o comunitarias de segundo y tercer grado, legalmente constituidas; 4) Las federaciones, asociaciones y gremios de la sociedad civil y sectores productivos legalmente constituidos; 5) Las organizaciones no gubernamentales ambientales y de derechos humanos; 6) Los representantes de los medios de comunicación local; 7) Los representantes de los demás espacios representativos, y 8) Todas las personas que se hayan registrado luego de la convocatoria a la consulta.

En caso de que la decisión de riesgo ambiental, por su repercusión geográfica, social o económica, tenga una influencia nacional, además de contar con los antes cita-130-

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dos, se acudirá a los representantes nacionales de las organizaciones y entidades antes enumerados, y se dará especial atención a los medios de difusión de la convocatoria a la consulta, a fin de garantizar su participación.

Art. 19.- PROCEDIMIENT O.- La consulta previa de preejecución seguirá las siguientes fases: ETAPA I: Formalización del procedimiento ETAPA II: Transferencia de información y capacitación ETAPA III: Recepción de criterios y sistematización ETAPA IV: Diálogo ETAPA V: Construcción de la decisión de riesgo ambiental Art. 20.- ETAPA I: FORMALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENT O.- A partir de los resultados a los que se refiere el artículo 14 de este reglamento, la máxima autoridad del organismo que deba tomar una decisión de riesgo ambiental formalizará la realización del procedimiento de consulta previa de preejecución, mediante la expedición de una resolución motivada. La resolución incluirá los siguientes puntos: a) Los antecedentes técnicos, legales e institucionales que sustenten el interés en la toma de la decisión de riesgo ambiental. b) El objetivo general y los objetivos específicos de la decisión de riesgo ambiental a ser tomada. c) La identificación del área de influencia de la decisión de riesgo ambiental y de la comunidad directamente afectada. d) La disposición al órgano coordinador de organizar y llevar a cabo el procedimiento.

El órgano coordinador abrirá un expediente en el que recopilará toda la información y documentos relacionados con la decisión de riesgo ambiental. Definirá un plan de trabajo en donde se caracterizará el área de influencia, el mapa de actores directa e indirectamente afectados, los pasos, plazos y demás requerimientos que se deban observar para la facilitación del procedimiento.

Si el órgano coordinador, basado en las características del tema y población objeto de la consulta, estima necesario contar con facilitadores externos, elaborará los -131-

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términos de referencia, una lista corta de al menos tres candidatos y solicitará a la máxima autoridad iniciar el proceso de contratación, procurando seleccionar uno para la Etapa II y otro para las Etapas III y IV. Art. 21.- ETAPA II: TRANSFERENCIA DE INFORMACIÓN Y CAPACITACIÓN.El objetivo de esta fase será asegurar que los consultados reciban y entiendan adecuadamente la información que sirve de base para la decisión de riesgo ambiental. Para ello se dedicará especial énfasis a la sistematización de dicha información y a la capacitación que se hará sobre el manejo de la misma, en una primera audiencia pública. Simultáneamente, en el edificio matriz de la autoridad u organismo que realiza la consulta, se establecerá una oficina de información permanente, mientras dure el procedimiento.

Con base en la identificación previamente realizada de los actores a ser consultados, se procederá a su convocatoria pública siguiendo los siguientes parámetros: 1. Convocatoria: incluirá el extracto que resume las características de la decisión de riesgo ambiental, así como el lugar, fecha, hora y metodología a seguir en la audiencia pública de información. Se realizará en forma simultánea, por los menos, a través de los siguientes medios: - Una publicación de la convocatoria en uno de los diarios de mayor circulación a nivel nacional y otra en el diario de mayor circulación a nivel local; - Publicación a través de una página Web oficial.

- Difusión mediante al menos cuatro anuncios diarios, por cuatro días consecutivos, en dos de las emisoras de radio de mayor sintonía en el área de influencia de la decisión de riesgo ambiental.

- Publicación del extracto en las carteleras de los gobiernos seccionales autónomos y gobernaciones del área de influencia.

- Envío de comunicaciones escritas a los representantes de los sectores sociales del área de influencia, observando lo dispuesto en el artículo 14 de este reglamento.

2. Audiencia pública de información y capacitación: al menos diez días después de la fecha de la convocatoria por la prensa, se realizará la audiencia pública de información. El órgano coordinador y el facilitador se asegurarán de que el lugar y la fe-132-

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cha de la audiencia sean los más apropiados para facilitar la asistencia de la comunidad y sus representantes.

La audiencia pública servirá principalmente para capacitar y poner en conocimiento de la comunidad, directa e indirectamente afectada, la información más relevante sobre la decisión de riesgo ambiental que se pretenda tomar, así como para recibir sus criterios preliminares y hacer las aclaraciones del caso.

Los facilitadores definirán la agenda y las metodologías más adecuadas para el cometido antes expuesto. Observarán, de manera particular, aspectos de la cultura local y lengua nativa de la población del área de influencia.

Complementariamente, se aprovechará esta audiencia para hacer un registro de los sectores sociales cuyos representantes serán invitados directamente para las próximas audiencias previstas en el procedimiento; así como para conformar de entre los asistentes una comisión ciudadana de vigilancia, en los términos previstos en el Título VI de este reglamento.

De ser necesario, el órgano coordinador y los facilitadores podrán convocar a una nueva audiencia de información y capacitación.

Art. 22.- ETAPA III: RECEPCIÓN DE CRITERIOS Y SISTEMATIZACIÓN.Esta fase tiene como objetivo conocer los diferentes criterios de la comunidad consultada y comprender el sustento de los mismos, a fin de sistematizarlos como insumo para la fase de diálogo.

Para este cometido, se realizará una nueva audiencia pública, a la que serán convocados los actores sociales que consten en el registro abierto en la audiencia de información, así como en la respectiva oficina de información. La audiencia pública de recepción de criterios se realizará con no menos de dos semanas de diferencia de la audiencia de información.

Durante la audiencia, el facilitador elaborará una matriz que permita visualizar a todos los asistentes el conjunto de observaciones y aspectos destacados por los actores presentes. Inmediatamente a esta audiencia, se anexará dicha matriz al acta que -133-

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se levantará, buscando que sea lo más fidedigna posible. Esta acta con su anexo será distribuida a los asistentes del evento y puesta para revisión de cualquier habitante en la oficina de información.

Esta fase concluirá con el análisis que, sobre la base de los criterios recogidos y sistematizados, hará el órgano coordinador, el facilitador y el o los funcionarios técnicos de la autoridad u organismo que realiza la consulta. De esta actividad se extraerán las aclaraciones a todas y cada una de las observaciones planteadas, así como las potenciales respuestas a las preocupaciones más relevantes de la comunidad.

Art. 23.- ETAPA IV: DIÁLOGO.- Esta fase tiene como objetivo analizar y aclarar las observaciones y preocupaciones recogidas en la fase anterior, con los representantes de la comunidad. Se buscará, además, identificar las opciones que serán consideradas, previa a la adopción de la decisión de riesgo ambiental.

La actividad principal de esta fase es la audiencia pública de diálogo. Se realizará con una diferencia no menor a diez días, desde la fecha de la audiencia de la fase anterior. En la audiencia se priorizará, por una parte, la exposición que hará el facilitador del análisis y aclaraciones realizadas a las observaciones planteadas, y, por otra, el foro conducido hacia el establecimiento de un acuerdo general o, en su defecto, a la identificación de las opciones identificadas por la comunidad.

Del diálogo sostenido, al final de la audiencia, se levantará un acta que dé fe de estos aspectos y, preferiblemente, suscrita por los asistentes al evento.

Art. 24.- ETAPA V: CONSTRUCCIÓN DE LA DECISIÓN DE RIESGO AMBIENTAL.Tiene como objetivo presentar a la instancia de la autoridad u organismo responsable de la decisión de riesgo ambiental los términos económicos, sociales, técnicos y legales que deberían estar reflejados en tal decisión, con su respectiva motivación.

Con este fin, el facilitador de la fase anterior presentará un informe en el que analice pormenorizadamente los criterios, observaciones u opciones identificados en el diálogo con la comunidad. En dicho informe se expondrán las recomendaciones y sustentos precisos de los términos que deberían estar presentes en la decisión de riesgo ambiental.

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A partir de este informe, el órgano coordinador, con el apoyo de los funcionarios técnicos competentes, elaborará su informe de todo el procedimiento, sus conclusiones, recomendaciones, y el proyecto de resolución motivada que contendría la decisión de riesgo ambiental, todo lo cual será notificado a la instancia responsable de su adopción.

Art. 25.- RESOLUCIÓN MOTIVADA DE LA DECISIÓN DE RIESGO AMBIENTAL.Con el informe del órgano coordinador, la instancia de la autoridad u organismo responsable de la decisión de riesgo ambiental tomará la misma mediante una resolución motivada que, en forma precisa, explique las observaciones, acuerdos u opciones identificadas en el procedimiento de consulta previa de preejecución, que han sido acogidos o no como base de su decisión final.

La resolución expedida será notificada a los representantes de la comunidad constantes en el registro del procedimiento de consulta, y hecha pública por cualquiera de los medios previstos por el artículo 20.

Art. 26.- CADUCIDAD DE LOS RESUL TADOS DEL PROCEDIMIENTO DE CONSUL TA PREVIA DE PREFACTIBILIDAD.- La vigencia de los resultados previstos en el informe final del órgano coordinador del procedimiento caducará en el plazo de un año, contado desde la fecha en que la autoridad responsable de la decisión de riesgo ambiental fue notificada con tal informe. Pasado este lapso, la consulta realizada perderá todo efecto jurídico para los fines previstos en el artículo 28 de la Ley de Gestión Ambiental.

CAPÍTULO II DE LA CONSUL TA PREVIA DE EJECUCIÓN Art. 27.- ÁMBIT O.- La consulta previa de ejecución se desarrolla en el marco del procedimiento "De la Evaluación de Impacto Ambiental y del Control Ambiental", del Capítulo II, Título III de la Ley de Gestión Ambiental y de su respectiva reglamentación prevista en el artículo 20, Título I "Del Sistema Único de Manejo Ambiental" (SUMA), del Libro VI "De la Calidad Ambiental", contenidos en el Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria.

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En consecuencia, estas disposiciones complementan y precisan la aplicación de los preceptos previstos en el citado artículo del SUMA, y son de cumplimiento obligatorio para el otorgamiento de la licencia ambiental a toda obra, actividad o proyecto.

Sin perjuicio de involucrar a otros grupos y organizaciones de la sociedad civil interesados en la gestión ambiental, la consulta de ejecución estará dirigida prioritariamente a: 1) La población en el área de influencia de la obra o proyecto; 2) Los organismos seccionales que representan la población referida en el literal anterior; 3) Las organizaciones de diferente índole que representan a la población o parte de ella en el área de influencia de la obra o proyecto.

Art. 28.- AUTORIDAD COMPETENTE.- El desarrollo de la consulta previa de ejecución será responsabilidad del Ministerio del Ambiente y de las autoridades ambientales de aplicación responsables, una vez cumplido el procedimiento de acreditación.

Los responsables operativos del procedimiento de la consulta serán facilitadores independientes, seleccionados por la autoridad competente de una lista corta de al menos tres candidatos propuestos por el representante legal de la actividad, obra o proyecto interesado, incluidos en los términos de referencia del respectivo Estudio de Impacto Ambiental.

Art. 29.- CONSUL TADOS.- Complementariamente a los criterios previstos por el artículo 20 del reglamento del SUMA, para identificación de los actores sociales a ser consultados, se observará lo dispuesto por el artículo 17 de este instrumento.

Art. 30.- PROCEDIMIENT O.- El objetivo del procedimiento de consulta previa de ejecución es informar adecuadamente a la comunidad, especialmente a la del área de influencia de un determinado proyecto, obra o actividad, acerca de las variables ambientales relevantes de sus respectivos Estudios de Impacto Ambiental y planes de manejo, a fin de recibir y considerar sus criterios como requisito para el otorgamiento de la licencia ambiental.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

Para alcanzar este objetivo, se seguirá el procedimiento previsto para las cinco fases de la consulta previa de preejecución. En el presente caso, la responsabilidad de la coordinación operativa del procedimiento recaerá sobre el facilitador seleccionado para las Etapas I y II, y del que lo sea para las Etapas III, IV y V. En el caso de los momentos de la participación ciudadana previstos en la letra a) del artículo 20 del Título I "Del Sistema Único de Manejo Ambiental" del Libro VI del Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria, se aplicará la Etapa I del procedimiento de consulta previa en el momento previsto en el inciso a. 1) y las Etapas II, III, IV y V para el inciso a. 2).

Para la vigencia de los resultados de este procedimiento, se observará lo dispuesto en el artículo 26 de este reglamento.

CAPÍTULO III FACILITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONSUL TA PREVIA Art. 31.- FACILIT ADORES.- Sin perjuicio de la potestad del organismo público competente para la organización y desarrollo del procedimiento de consulta previa, la facilitación de la misma para las fases II, III y IV, establecidas en el artículo 18 de este reglamento, podrá ser llevada por personas naturales o jurídicas que acrediten experiencia en procesos de participación ciudadana y manejo de relaciones comunitarias.

Sin perjuicio de otras que se definan en sus respectivos términos de referencia, son funciones de los facilitadores: 1) Recopilar y sistematizar adecuadamente la información necesaria y disponible sobre la decisión de riesgo ambiental, a fin de canalizarla hacia la comunidad.

2) Diseñar y desarrollar las metodologías técnica y socialmente más apropiadas para asegurar la adecuada transferencia de información a la comunidad, recoger sus criterios y viabilizar –en lo posible– los acuerdos sobre los aspectos más relevantes de la decisión de riesgo ambiental.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

3) Elaborar los informes parciales y final de su facilitación, incluyendo todas las recomendaciones necesarias y precisas para el organismo responsable de la realización de la consulta.

4) Levantar las actas, matrices de discusión y otros insumos necesarios, que permitan reflejar las observaciones, opciones y resultados encontrados en las respectivas audiencias y reuniones con la comunidad.

5) En función del conocimiento de las condiciones de la decisión de riesgo ambiental y las observaciones de la comunidad, mediar en la respectiva discusión y proponer alternativas viables para todos los actores involucrados.

Se incluirá, como parte del respectivo contrato de facilitación, la declaración bajo juramento del facilitador de no tener relación de parentesco, de trabajo, de comercio o de carácter político partidista, con las autoridades que convocan al procedimiento de consulta.

Para el caso de la consulta previa de preejecución, los servicios de facilitación serán contratados por el organismo público que realice la consulta, con base a los términos de referencia que elabore para este efecto el órgano coordinador. En el caso de la consulta de ejecución, los términos de referencia serán los que se hallan obligados a presentar los proponentes de una obra o proyecto, según lo previsto en el Libro VI, Título Preliminar "Del Sistema Único de Manejo Ambiental", del Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria.

Art. 32.- REGISTRO DE ENTIDADES FACILITADORAS.A fin de facilitar el proceso de selección de facilitadores del procedimiento de consulta previa, el Ministerio del Ambiente mantendrá un registro de personas naturales o jurídicas que presten dichos servicios, que estarán a disposición del público en la respectiva página Web de esta entidad, cuidando que cumplan los siguientes requisitos: a) Independencia probada; b) No participar antes, durante o posteriormente a la realización de la obra o proyecto; c) Preferiblemente del área de influencia o con probado conocimiento de dicha área; d) Con destrezas de comunicación para el manejo de aspectos como la cultura y otros rasgos característicos de la comunidad directamente afectada.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

El registro será actualizado periódicamente y difundido hacia las autoridades del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental. El no constar en este registro no será óbice para la contratación de un facilitador, si se ajusta a los requisitos antes expuestos.

TÍTULO VI DE LA VIGILANCIA CIUDADANA Art. 33.- ESPACIOS DE VIGILANCIA CIUDADANA.Con el fin de fiscalizar, monitorear y exigir la rendición de cuentas a la gestión ambiental, los organismos del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental deben promover la creación de comisiones, asociaciones u otros espacios habilitantes que actúen como contrapartes de los procedimientos de participación ciudadana y consulta previa aquí regulados.

Art. 34.- COMISIÓN DE VIGILANCIA EN LOS PROCESOS DE CONSUL TA PREVIA.- La comisión de vigilancia ciudadana, a la que se refiere el artículo 20 de este reglamento, se integrará con al menos tres miembros elegidos por la comunidad en la asamblea pública de información y capacitación o, si fuera el caso, completada inmediatamente después de la misma. Para formalizar la conformación de este espacio, los miembros suscribirán un acta pública de aceptación a esta designación, cuya copia certificada deberá ser remitida a la máxima autoridad del organismo que realice la consulta.

Las funciones de este órgano serán: 1) Vigilar que la decisión de riesgo ambiental sea tomada mediante una resolución que incluya la disposición expresa de que se aplicarán los instrumentos técnicos necesarios para prevenir y mitigar los impactos ambientales y la afectación al derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.

2) Monitorear y observar los mecanismos de ejecución de la decisión de riesgo ambiental.

3) Informar mediante talleres o asambleas comunitarias sobre el estado de ejecución de la decisión de riesgo ambiental.

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PARTICIPACIร N Y CONSULTA EN LA GESTIร N AMBIENTAL

4) Cuando sea del caso, exigir el oportuno cumplimiento de los procedimientos y acuerdos alcanzados con la comunidad.

5) Sugerir a la autoridad que tomรณ la decisiรณn de riesgo ambiental las alternativas o iniciativas que puedan optimizar el cumplimiento de la decisiรณn de riesgo ambiental, buscando el menor impacto sobre el ambiente y el derecho colectivo de la comunidad.

6) Las demรกs que sean necesarias en mรฉrito a cumplir con el objetivo de su creaciรณn.

Para el cumplimiento de su cometido, el organismo que realizรณ la consulta garantizarรก el acceso oportuno a toda la informaciรณn que requiera esta comisiรณn, con relaciรณn a la temรกtica de la decisiรณn de riesgo ambiental, y facilitarรก, en la medida de sus posibilidades, espacios y medios para la realizaciรณn de los talleres o asambleas comunitarias antes referidos.

Art. 35.- EXISTENCIA DE LA COMISIร N.La comisiรณn de vigilancia, creada en el marco del procedimiento de consulta previa de preejecuciรณn, serรก considerada como base para los espacios similares que deban conformarse en los procedimientos de consulta previa de ejecuciรณn que se deriven de la primera.

Adoptada y concluida la ejecuciรณn de la decisiรณn de riesgo ambiental, la comisiรณn deberรก convocar a una asamblea comunitaria, donde presentarรก su informe final de labores. En la misma asamblea dependerรก de la comunidad la permanencia o terminaciรณn del funcionamiento de este espacio.

Tร TULO VII DEL FINANCIAMIENT O Art. 36.- COSTOS DE LA CONSULTA PREVIA.El costo del desarrollo del procedimiento de consulta previa de preejecuciรณn serรก cubierto por la entidad interesada en adoptar la decisiรณn de riesgo ambiental. En el caso de la consulta previa de ejecuciรณn, sin perjuicio de la atribuciรณn y derecho de supervisiรณn que tiene el Ministerio del Ambiente, el costo serรก cubierto por el proponente de la obra, proyecto u actividad.

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PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

Art. 37.- PLANIFICACIÓN DE COSTOS.- En función de lo previsto en el artículo 14 de la Ley de Gestión Ambiental, corresponde a todas las autoridades que conforman el SNDGA prever en sus planes anuales de operación y presupuestos, como parte del rubro ambiental, un porcentaje aproximado para financiar procedimientos de consulta previa.

Art. 38.- OTRAS FUENTES.- Con el fin de financiar los costos que demanden los procedimientos de consulta previa, los organismos del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental se hallan facultados para generar tasas u otros mecanismos económicos acorde con lo previsto en el artículo 38 de la Ley de Gestión Ambiental.

TÍTULO VIII DE LAS GARANTÍAS DE CUMPLIMIENT O Art. 39.- NULIDAD DE ACTOS Y CONTRATOS.Al tenor de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de Gestión Ambiental, la decisión de riesgo ambiental, así como los actos y contratos que se deriven de la misma, adolecerán de validez, si no cumplen con el procedimiento de la consulta previa. Los perjuicios que causen a terceros se hallan sujetos a la responsabilidad que establece la Constitución en los artículo 20 y 91.

Si se incumple con una o más de las fases y pasos previstos en este reglamento para el procedimiento de consulta previa, éste será nulo desde el momento de tal incumplimiento.

Art. 40.- IMPOSICIÓN DE SANCIONES.- El incumplimiento del procedimiento de consulta previa, por parte de una autoridad o funcionario público, está sujeto a los procedimientos y sanciones que establece la Ley de Gestión Ambiental y demás leyes que apliquen a cada autoridad.

Art. 41.- FAL TA DE MOTIVACIÓN DE LA DECISIÓN DE RIESGO AMBIENTAL.La falta de motivación expresa, parcial o total, de la decisión de riesgo ambiental, con relación a los criterios vertidos por la comunidad en el procedimiento de consulta pre-141-

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via, surtirá el mismo efecto previsto en el artículo 39. La motivación será realizada a partir de criterios técnicos, jurídicos, económicos y sociales.

DISPOSICIONES FINALES Art. 42.- PROCEDIMIENTO PARA PUEBLOS INDÍGENAS Y AFROECUA TORIANOS.- Los procedimientos de participación ciudadana y de consulta previa, regulados por este reglamento, se aplicarán sin perjuicio del régimen especial que otorga el artículo 84 de la Constitución Política de la República a los pueblos indígenas y afroecuatorianos. De existir un procedimiento legal especial de participación y consulta para dicha disposición constitucional prevalecerá sobre el presente reglamento.

En el caso de estas nacionalidades, el procedimiento de consulta previa deberá respetar y observar sus formas culturales y de organización.

Art. 43.- LIMITACIÓN.- Este instrumento no regula el procedimiento del Consentimiento Fundamentado Previo, previsto en diferentes instrumentos internacionales que en materia ambiental ha ratificado el Estado ecuatoriano, ni el procedimiento de consulta para acceso a recursos genéticos que posean un componente de conocimientos tradicionales.

Art. 44.- CONFLICTOS DE COMPETENCIA.- En caso de conflictos de competencia, la dirimencia se resolverá de acuerdo a lo previsto en el artículo 9, letra g) de la Ley de Gestión Ambiental y a los procedimientos establecidos en el Título I "Del Sistema Único de Manejo Ambiental", del Libro VI del Texto Unificado de Legislación Am biental Secundaria.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS PRIMERA: Deróganse los artículos del Reglamento de Consulta y Participación para la Realización de Actividades Hidrocarburíferas, previsto en el Decreto Ejecutivo N° 3401, del 2 de diciembre de 2002, referidos al procedimiento de consulta previa prelicitatoria.

SEGUNDA: El Ministerio del Ambiente expedirá en el plazo de sesenta días, desde la -142-

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

fecha de publicación del presente instrumento, el instructivo que establezca el procedimiento para la elaboración de las Evaluaciones Estratégicas Ambientales o estudios de preejecución a que hace alusión el artículo 15 del presente reglamento.

El presente instrumento entrará en vigencia a partir de su publicación en el Registro Oficial.

Dado en el Palacio Presidencial, en Quito, a .... de .............. de 2005

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ANEXO II Proceso de elaboración del proyecto Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa NOMBRE Adolfo Chopisa Adolfo Salcedo Alberto Riso Alejandro Bermeo Alejandro Lema Alejo Pérez Ana Correa Amado Martínez Antonio Ramos Ángel Vargas Anita Peralvo Augusto Gaibor Bolívar Vásquez Bolívar Vimos Byron Álvarez Campo Elías Játiva Carlos E. Barriga Carlos Páez Pérez Carlos Ramírez Carlos Sánchez Carmen Calle Carolina Mancheno Cecilia Alvarado César Aguirre César Vallejo Christian Cacciatore Clara Vallejo Cristóbal Zambrano Daniel Salazar Danny Reascos -144-

INSTITUCIÓN Dirección Provincial de Educación Intercultural Bilingüe Congreso Nacional Grupo Social FEPP Ministerio del Ambiente CODENPE Universidad Católica Santiago de Guayaquil Ministerio de Comercio Exterior Central Ecuatoriana de Servicios Agrícolas (CESA) Ecuaclubes Ecuador Ministerio del Ambiente ASETA Colegio 10 de Enero Ministerio del Ambiente Municipio de Cuenca Fundación de Protección Animal Ministerio de Obras Públicas Municipio de Píllaro Municipio de Quito Ministerio del Ambiente Barrio O. Baños Parroquia Huambo Corporación Reserva de Biosfera Sumaco Revista FEDEXPOR Fundación Podocarpus Federación Provincial de Organizaciones Campesinas OVCI La Nostra Famiglia Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) Área Nº 2 Manta Dirección Provincial de Educación Intercultural Bilingüe Fundación BÍOS

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

NOMBRE Darwin Garzón Delia de Bunel Diego Burneo Diego Caicedo Diego del Castillo Diego Román Diego Vimos Diósgrafo Chamba Dixone Briceño Doris Herrera Duval Llaguno Eddy Santana Pachay Edgar Durini Edgar Rodríguez Edison Silva Eduardo Gordillo Edwin Machado Elena de la Torre Elisa Morán M. Elvira Arévalo Emilio González Ernesto Ruiz Eva Jara Fausto Ricaurte T. Fernando Cueva Federico Koelle D. Fernando Salazar Fernando Torres Fernando Quintero Francisco Bonilla Fredy Armijos Gabriela Villamarín Galo Espinosa Genaro Alulema Giovanni Rosanía S.

INSTITUCIÓN Cámara de Comercio de Machala CECIM Proyecto MAE / BID ESPEA Cámara de la Construcción de Quito CCP Universidad del Azuay Ministerio de Energía y Minas Ministerio de Energía y Minas Consejo Nacional de Mujeres (CONAMU) Proyecto MAE - BID Consejo Provincial de Manabí Dirección Provincial de Educación de Morona Santiago CORCICEN Grupo Social FEPP CORSINOR Parque Nacional Llanganates - MAE Elecomn Consultora Comunicación Participación Ciudadana Cámara de la Minería Departamento de Salud Indígena Municipio de Tisaleo Ministerio de Energía y Minas Protección Ambiental Ministerio del Ambiente Cámara de la Construcción Ministerio del Ambiente Fundación Cerro Verde Bosques Sin Fronteras CONAJUPARE Ministerio del Ambiente AEC Ecuador Ltda.

Defensoría del Pueblo Municipio de Nangaritza Fundación Futuro Latinoamericano CORSINOR Coordinadora de Barrios Ecuacorriente -145-

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

NOMBRE Giovanny Hidalgo Gladys Freire Guido Yánez O. Guillaume Fontaine Guillermo G. Tapia Guillermo Mora Palacios Guillermo Oleas Gumercindo Eras Gustavo Bedón Gustavo Briones Héctor Valladares Hernán Benavides Hernán Calisto Hernán Villavicencio Hipatía Hinojosa Igor Paúl Burbano Inés Manzano Inés Portilla Quiñónez Irma Suárez Iván Carrera Iván Escobar Cevallos Iván Jácome Iván Mayorga P. Iván Paredes Jaime Gustavo Medina Jaime Suárez Jacqueline Barrionuevo Javier Mayaillu Javier Ramos Jeanneth Ordóñez John Lapo Mejía Jorge Albán Jorge Boada A. Jorge Cañizares Jorge Gálvez Moreno Jorge Piedra -146-

INSTITUCIÓN Ministerio de Obras Públicas Colegio Santo Domingo de Guzmán Cámara de Industrias Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Dirección Provincial de Educación de Loja Ministerio del Ambiente Ministerio del Ambiente Ministerio del Ambiente Zamora Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME) Universidad Técnica de Manabí Consejo Provincial de Zamora Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica CORPAIRE PREDESUR Zamora Consejo Provincial de Tungurahua Empresa Eléctrica Riobamba S.A. CEMDES Fortalecimiento a las Redes Imbabura Ministerio del Ambiente SENPLADES Ministerio de Energía y Minas PROMACH FASCO Ministerio del Ambiente Juntas Parroquiales Noroccidentales Tecniplant Municipio de Píllaro Ministerio del Ambiente Loja Policía Nacional - (UPMA) FACES Municipio de Chinchipe Fundación Ambiente y Sociedad Gobierno Municipal de Guaranda Departamento de Gestión Ambiental Municipio de Zamora Municipio de Morona

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

NOMBRE Jorge Sánchez Jorge Taipe José Arcenio José Guevara José Jacho José Pesantes Juan Carlos López Juan Carlos Espinoza Juan Carlos Mejía Julia Martínez Gavilanes Julio Gualotuña Julio Núñez Katty Pazmiño Kelvyn Mora Kurikamak Yupanki Laura Altamirano Lenin Rogel Villacís Leonardo Ordóñez Leonardo Villena Leonor Ochoa Morán Lorena Manfetán M. Lourdes Silva Lucía Abarca Lucía Vaca De Izurieta Lupe Machado Luis Alberto Añapa Luis Arriaga O. Luis Calderón V. Luis Cañar Luis Chicaisa Luis H. Marín Luis A. Yépez Monge Luis Iñiguez M. Emilia Moscoso A. Marcelo Chuqui R.

INSTITUCIÓN Consejo Provincial de Tungurahua CODESOCP Saquisilí Microempresas Riobamba Municipio de Quevedo Cámara de la Construcción Ministerio del Ambiente DINAPA Asociación Provincial de Juntas Parroquiales Morona Santiago Cámara de Comercio de Quito Consejo Provincial del Azuay Comunidades del Noroccidente de Esmeraldas Municipio de Ambato AME Ministerio de Energía Congreso Nacional Ministerio del Ambiente Universidad Técnica de Ambato Fundación Arcoiris Fundación Ecológica Colibrí-Bunga Huancavilca Recoragro Universidad Técnica de Ambato Colegio Santo Domingo de Guzmán Escuela Superior Politécnica del Chimborazo Consejo de Cámaras de Industriales Ministerio del Ambiente Dirección Provincial de Educación Intercultural Bilingüe C.C. de Guayaquil Municipio de Loja Cámara de Turismo de Zamora Corporación de Desarrollo Productivo Consejo Provincial de Morona Santiago Policía Nacional Macas Ministerio del Ambiente Zamora Chinchipe Municipio de Guayaquil Municipio de Morona -147-

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

NOMBRE Marcelo Suárez Marco Albán Marco B. Chiu Marco González Marco Ibarra Marco Patricio Guadalupe Magdalena Barreno María Arguello María Augusta Paredes María Mera María del Cisne López María Elena Calvache María Elena Moreira María Fernanda Espinosa María Isabel Zea Mario Gallardo Mario Melo Marlene Reyes Martha de Andrade Martha Espinosa Martha Moreno Martha Reyes Silva Mauro Espinosa Mauricio Ponce Mauricio Velásquez Mayra Salinas R. Milton R. Tapia Miriam Gaibor Albán Mónica Flores Mónica Jaramillo Mónica Trujillo Mónica Robalino Nancy Hilgert Napoleón Peralta Nicanor Bedón G. -148-

INSTITUCIÓN Defensa Civil Cámara de Comercio de Quito Movimiento Ecologista Camino Verde (MOVECAR) Papelera Nacional Cámara de Industrias Policía Nacional - (UPMA) Congreso Nacional Proyecto Integrado CEMOPLAF-Guaranda Contraloría General del Estado Esmeraldas 2000 y Federación De Artesanos Universidad Técnica Particular de Loja (UTPL) Cámara de Turismo Manta Instituto Ciencias Internacionales Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) Ministerio de Energía y Minas Municipio de Ambato Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) FODIMUF Club S. Cultural Aeisa Ecuaciencias MICIP Cámara de Comercio de Baños Aeisa Ecuaciencias Municipio de Ambato Ministerio del Ambiente Fundación Futuro Expoflores Municipio de San Miguel Ministerio del Ambiente UTPL Fedexport Ministerio del Ambiente Aves Ecuador Efficacitas Fundación Chankuap Ministerio del Ambiente

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

NOMBRE Nieves Buestán Noemí E. de Vásquez Norman Astudillo Olga Quevedo Pinos Omar Recalde Omar Salinas Orleg Ochoa Pablo A. Cuevas Pablo Montero Paola Gálvez Patricia Guevara Patricia Villamarín Patricio Cabrera Patricio Vargas Patricio Viteri Paulina Guasco Paúl Maldonado Pedro Álvarez Pedro Montero Pedro Pablo Benítez Pincay Dich Rafael Maldonado Raúl Guzmán M. René Inga René G. Ortiz Roberth Vera Moreira Rodolfo Yandún Rodrigo Aguilar Cueva Rodrigo Borja Rodrigo Pareja Román Raza de la Cadena Romel Aguilera Rómulo López Bermeo Rómulo Torres M. Roque Carvajal Rosa de Montalvo

INSTITUCIÓN Consejo Provincial de Morona Santiago Club S. Cultural Consejo Provincial de Tungurahua Ministerio del Ambiente Policía Nacional - (UPMA) Ministerio del Ambiente Parque Nacional Llanganates MAE Fundación Cuesta Holguín Ministerio del Ambiente Consejo Provincial del Guayas Cámara de Comercio de Baños Cámara de Comercio de Quito Fundación Futuro Latinoamericano Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) Ministerio del Ambiente Universidad Técnica De Ambato Corporación Reserva de Biosfera Sumaco BIOCORP Ministerio del Ambiente Servicios Ambientales Aves Ecuador PROMACH Cámara de la Minería del Ecuador Universidad de Cuenca Asociación de la Industria Petrolera Consejo Provincial de Manabí Fundación BÍOS Ministerio del Ambiente Ministerio del Ambiente AME MIDUVI Fundatierra Municipio de Morona Comité Ecológico Capeira Dirección Provincial de Educación Morona Santiago CECIM -149-

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

NOMBRE Rossana Manosalvas Rubén Núñez Sánchez Santiago Argüello Santiago Salguero Santos Calderón Sergio Armijos Silvana Delgado Jaramillo Sylvia Banda Soraya Peñarrieta Bravo Tatiana Egüez Tito Zambrano Vicente Pólit Vicente Raúl Baquero Víctor Hugo Bodero Víctor Hugo Molina Ch. Víctor Moya Molina Víctor N. Bodero Vinicio Valarezo Wilfrido Ruiz Wilson Morales Wilson Sánchez Yolanda Cabrera Yolanda Jaramillo Zoila Bonilla Verdezoto

INSTITUCIÓN EcoCiencia Cámara de Comercio de Baños Plan País Ecuador Cámara de Industriales de Pichincha Ministerio del Ambiente Loja Gobernación de Zamora Consejo Provincial del Guayas Fundación Natura Fundación Río Portoviejo Ministerio del Ambiente Cámara de Industriales de Manta CEDENMA Municipio de Archidona Ministerio del Ambiente Chimborazo Municipio de Guayaquil Municipio de Archidona Municipio de Guayaquil Ministerio del Ambiente Proyecto MAE - BID Colegio de Ingenieros Municipio de Otavalo SENPLADES Ministerio del Ambiente Dirección Provincial de Educación Bolívar

Nota: Esta lista está de acuerdo con el registro de asistencia a los distintos talleres.

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Patricio Hernández R. • Gonzalo Varillas C.

La protección del ambiente más efectiva es la que pueden ejercer los ciudadanos a través de los mecanismos que las leyes les otorgan. La participación ciudadana en materia ambiental no se debe agotar en la elaboración de normas, sino avanzar activamente al involucrarse en el ejercicio de sus derechos.

Este nuevo enfoque en la gestión ambiental fue entendido por el legislador ecuatoriano y plasmado en la Constitución Política de la República, al establecer que las decisiones estatales que puedan afectar el medio ambiente deberán contar previamente con los criterios de la comunidad, que será debidamente informada.

PARTICIPACIÓN Y CONSULTA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL Experiencia y reflexiones del proceso de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa

Por hacerlo más efectivo, la Ley de Gestión Ambiental dispuso la nulidad de las actividades y contratos que se generen a partir de decisiones estatales que no cumplan este precepto constitucional.

Esta publicación sistematiza y presenta las experiencias de elaboración del Proyecto de Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental sobre Participación Ciudadana y Consulta Previa, llevado a cabo entre marzo y diciembre de 2004.

CORPORACIÓN DE GESTIÓN Y DERECHO AMBIENTAL

Asimismo, se presentan distintos enfoques de varios especialistas sobre la importancia de la participación ciudadana en la gestión ambiental, con el fin de promover un debate nacional sobre este tema.

COLABORADORES María Fernanda Espinosa Juan García Rodrigo de la Cruz Mario Melo Jorge Albán