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Participación y Vigilancia Ciudadana para el Control Forestal en el Ecuador © Corporación de Gestión y Derecho Ambiental ECOLEX Todos los derechos reservados. Av. Gaspar de Villarroel E4-50 y Av. Amazonas. Piso 2. Teléfonos: (593-2) 225 1446, 277 0451 Fax: (593-2) 245 087 Correo electrónico: ecolex@ecolex-ec.org Página web: www.ecolex-ec.org Quito – Ecuador Junio, 2005 Elaboración GONZALO VARILLAS CUETO
Diseño y Diagramación info@comunicarecorp.com
“Participación y Vigilancia Ciudadana para el control Forestal en el Ecuador ” ha sido elaborada en el marco del proyecto Capacitación en Normativa y Creación de Veeduría Comunitaria para el Control Forestal en el Norte de Esmeraldas, que es una iniciativa de la Dirección Nacional Forestal del Ministerio del Ambiente, ejecutada por la Corporación de Gestión y Derecho Ambiental ECOLEX. Se puede reproducir este material siempre y cuando se cite la fuente: Varillas, Gonzalo. Participación y Vigilancia Ciudadana para el Control Forestal en el Ecuador, ECOLEX, Ministerio del Ambiente del Ecuador, FAO. Quito, Ecuador, 2006. Esta publicación ha sido financiada con el auspicio del Ministerio del Ambiente del Ecuador a través del Mecanismo para los Programas Forestales Nacionales de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación FAO.
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Contenido 1. Presentación
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2. La situación forestal en el Ecuador
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3. La Participación Ciudadana en el Ecuador
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4. ¿Qué es la Contraloría o Control Social?
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5. ¿Qué son las Veedurías Ciudadanas?
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5.1. ¿Qué hacen las veedurías?
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5.2. ¿Qué obligaciones tienen las veedurías?
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5.3. ¿Qué pueden vigilar las veedurías?
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5.4. ¿Qué se necesita para ser veedor?
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5.5. ¿Cómo se conforma una veeduría?
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5.6. ¿Cuál es el proceso que sigue una veeduría?
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“PARTICIPACIÓN Y VIGILANCIA CIUDADANA PARA EL CONTROL FORESTAL EN EL ECUADOR” 1. Presentación1.
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Esta cartilla ha sido elaborada en el marco del Proyecto: “Capacitación en Normativa y Creación de Veeduría Comunitaria para el Control Forestal en el Norte de Esmeraldas”, ejecutado por la Corporación de Gestión Ambiental ECOLEX, con el auspicio del Ministerio del Ambiente del Ecuador a través del Mecanismo para los Programas Forestales Nacionales de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación FAO. Este proyecto, surge como una iniciativa de la Dirección Nacional Forestal del Ministerio del Ambiente dentro del cumplimiento de la Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador, elaborada en el año 2005 por el Subproceso de Políticas y Normas Forestales de la Dirección Nacional Forestal de la Subsecretaría de Capital Natural del Ministerio del Ambiente.
1 Esta cartilla ha sido elaborada sobre la base de las disposiciones legales contenidas en la Constitución Política de la República, la Ley de Gestión Ambiental y algunos instrumentos internacionales suscritos por el Ecuador. Asimismo, se ha usado como base el Manual de Veedurías Ciudadanas, publicado por la Dirección de Prevención de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, el libro Participación y Consulta en la Gestión Ambiental, de Patricio Hernández y Gonzalo Varillas (Ministerio del Ambiente – ECOLEX 2005) y la cartilla Participación y Vigilancia Ciudadana en el Régimen Especial de Galápagos, elaborada por Gonzalo Varillas (ECOLEX 2005).
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Como parte de este proyecto, ECOLEX suscribió un convenio de cooperación con la Comarca Afroecuatoriana del Norte de Esmeraldas – CANE con el fin de promover la creación de una experiencia piloto de veeduría ciudadana en el Norte de Esmeraldas y de incentivar el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana en dicha zona del país. Es importante destacar el valioso aporte de la Dirección de Prevención de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción (C.C.C.C.) en el desarrollo de esta iniciativa.
2. La situación forestal en el Ecuador. El Ecuador es excepcionalmente rico por su diversidad de ecosistemas que posee y por la presencia de una masa boscosa en diferentes ubicaciones geográficas, que le permite ser uno de los países más diversos del planeta2. La presencia de estos bosques no sólo ha servido como medio de conservación de la alta biodiversidad que concentran, sino que ha permitido la supervivencia de cientos de comunidades que habitan en ellos. A pesar de ello, el Ecuador pierde entre 168.000 y 198.000 hectáreas anuales de bosque3. Frente a esta realidad, el Ministerio del ambiente del ecuador se ha propuesto formular y poner en práctica un conjunto de políticas y estrategias que per2 “Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador (2005). Ministerio del Ambiente. Subsecretaría de Capital Natural. Dirección Nacional Forestal. Subproceso Políticas y Normas Forestales. 3 Fuente: Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por Sensores Remotos, CLIRSEN.
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mita establecer un equilibrio entre el aprovechamiento sustentable de los recursos del bosque, la conservación de su biodiversidad y el necesario crecimiento económico que propenda a mejorar las condiciones de vida de la población4. Para evitar que la deforestación en el país acabe con los bosques y su biodiversidad, poniendo en grave riesgo la supervivencia de las comunidades que habitan en dichas áreas, es necesaria la participación ciudadana en la vigilancia y control del bosque.
3. La Participación Ciudadana en el Ecuador. 6
El Ecuador es definido por la Constitución Política de la República como un Estado participativo (Art. 1), lo que significa que debe propiciar la participación los ciudadanos en la gestión pública. La participación ciudadana es el conjunto de herramientas que permite la intervención de los ciudadanos en las actividades de la administración pública, sin que lleguen a formar parte del aparato burocrático del Estado. Para ello, la Constitución y las leyes, amparadas en instrumentos internacionales, establecen una serie de mecanismos para que los ciudadanos puedan participar. En el tema ambiental, por ejemplo, de acuerdo con la declaración de Río de Janeiro de 1992, todos tenemos derecho a acceder a la información sobre el ambiente y la oportunidad de participar en el proceso de toma decisiones. 4 “Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador (2005). Ministerio del Ambiente. Subsecretaría de Capital Natural. Dirección Nacional Forestal. Subproceso Políticas y Normas Forestales.
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DECLARACIÓN DE RÍO DE JANEIRO (1992) SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y EL DESARROLLO PRINCIPIO 10: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesdos, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. (…)”
La Constitución Política también señala que la Ley garantizará la participación de la comunidad a fin de que las autoridades estatales cuenten con los criterios de ésta antes de tomar una decisión que pueda afectar el medio ambiente. (Art. 88). Este mecanismo se denomina la Consulta Previa Informada, y es un derecho de todos los ecuatorianos. Por su parte, la Ley de Gestión Ambiental establece que si no se realiza la consulta previa, la decisión tomada por la autoridad será nula, al igual que las actividades y contratos que haya autorizado.
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Esta Ley (Art. 28) reconoce el derecho a toda persona a participar en la gestión ambiental a través de consultas, audiencias públicas y otros mecanismos.
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Del mismo modo, la Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador, del año 2005, ha establecido como un objetivo específico de la política forestal ecuatoriana la participación ciudadana. La participación ciudadana contribuye al ejercicio de los principios de transparencia y honestidad, y a la disminución de la discrecionalidad de los funcionarios públicos, lo que desalienta la corrupción. En materia ambiental, la participación ciudadana no sólo implica la intervención de la comunidad en el proceso de toma de decisiones, sino que también permite el control y vigilancia ciudadana sobre las autoridades y funcionarios encargados de garantizar el derecho de todos los ecuatorianos a vivir en un ambiente sano y libre de contaminación.
4. ¿Qué es la Contraloría o Control Social? La Constitución Política (Art. 97) establece como un deber de los ciudadanos, denunciar y combatir los actos de corrupción. En ese sentido, es obligación de los ciudadanos vigilar que estos funcionarios cumplan sus funciones dentro
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del marco de la ley. A esta vigilancia ejercida por los ciudadanos se le denomina contraloría o control social. El control o fiscalización que deben realizar permanentemente los ciudadanos, se ejerce sobre todos los funcionarios públicos, con relación a los actos u omisiones que realicen en el ejercicio de sus funciones.
Los funcionarios públicos tienen el deber de rendir cuentas a la sociedad civil, pues, de acuerdo con la Constitución Política (Art. 120) el ejercicio de la función pública constituye un servicio a la colectividad que debe realizarse con capacidad, honestidad y eficiencia.
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Con relación al tema ambiental, la Ley de Gestión Ambiental refuerza la labor de control social que deben ejercer los ciudadanos, al reconocer el derecho de toda persona a ser informada oportuna y suficientemente sobre cualquier actividad estatal que pueda producir impactos ambientales.
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El acceso a esta información es esencial para la realización de la Consulta Previa para toda decisión estatal que pueda afectar el medio ambiente.
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5. ¿Qué son las Veedurías Ciudadanas?
Una veeduría ciudadana es una agrupación, sin vida jurídica propia, de ciudadanos que se organizan para ejercer su derecho de participación ciudadana con el fin de realizar vigilancia y control social sobre el cumplimiento de las obligaciones de instituciones o funcionarios del Estado, con el fin de evitar o denunciar actos de corrupción.
Las veedurías ciudadanas son herramientas de vigilancia y control social de la población sobre el Estado, para fortalecer la vigencia de los principios constitucionales de democracia, transparencia, ética, equidad y eficiencia en el desempeño de las responsabilidades de los funcionarios públicos y de la gestión pública en general.
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Las veedurías se conforman para defender los derechos de la comunidad y asegurar la transparencia de la gestión pública. Además de conformarse por ciudadanos, las veedurías pueden estar conformadas por organizaciones de la sociedad civil, privadas, no gubernamentales, profesionales, comunitarias, benéficas o de utilidad común.
5.1. ¿Qué hacen las veedurías? • Informan a la Comisión de Control Cívico de la Corrupción (CCCC) sobre actuaciones, hechos y omisiones de funcionarios públicos que configuren posibles delitos, contravenciones o irregularidades. • Observan e informan sobre actos de corrupción producidos tanto por funcionarios públicos como por parte de la ciudadanía. • Vigilan procesos de planeación, presupuestación y ejecución del gasto público. • Vigilan que los procesos de contratación en instituciones públicas, se realicen de acuerdo a las normas legales vigentes. • Evalúan la calidad técnica de obras y servicios en cuanto a sus impactos en la calidad de vida de los usuarios. • Solicitan información o documentos a interventores, supervisores, ejecutores, autoridades contratantes y a aquéllas que tuvieran alguna vinculación con el caso objeto de control.
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• Las veedurías ejercen control social. • Exigen el cumplimiento de las obligaciones de funcionarios e instituciones públicas. • Previenen que se cometan actos de corrupción. • Denuncian actos de corrupción.
12 5.2. ¿Qué obligaciones tienen las veedurías? • Informar sobre sus actividades a la CCCC. • Guardar absoluta reserva sobre la información que obtiene hasta que la CCCC se pronuncie sobre el informe final que la veeduría elaborará. • Usar la credencial que le otorga la CCCC a los veedores para los fines para los que fue creada. • No participar en actividades políticas ni usar la información obtenida para dicho fin. • Cumplir sus funciones de manera objetiva, imparcial y transparente.
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5.3. ¿Qué pueden vigilar las veedurías? • Actuación de funcionarios públicos. • Programas de salud, educación, vivienda, bienestar social, medioambiente, etc. • Servicios públicos. • Ejecución de obras. • Contratos y licitaciones. • Toma de decisiones administrativas. • Formulación y ejecución de propuestas.
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5.4. ¿Qué se necesita para ser veedor? • Ser ciudadano ecuatoriano o tener residencia permanente y legal en Ecuador de al menos 3 años. • Gozar de honestidad y probidad reconocidas. • No ser titular de cargo en la entidad en la que se realiza o a la que se refiere la veeduría, ni en organismos de control que tengan competencia respecto de dicha entidad. • No ser dirigente ni militante activo de un partido, organización o movimiento político.
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• No tener conflictos de intereses con el asunto objeto de la veeduría. • No haber sido condenado por delitos penales. • No haber recibido sanciones civiles y no haber sido destituido de un cargo público por actos cometidos en el ejercicio de la función pública.
5.5. ¿Cómo se conforma una veeduría? Para conformar una veeduría ciudadana es necesario cumplir los siguientes pasos:
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Paso 1: Los interesados – personas u organizaciones de la sociedad civil - deben presentar una solicitud al Pleno de la CCCC. Paso 2: El Pleno de la CCCC califica la solicitud con base al ámbito de competencia y la remite a la Dirección de Prevención. Paso 3: La Dirección de Prevención realiza, con los solicitantes, un taller informativo y de sensibilización para asesorarlos en la elaboración de la solicitud para conformar la veeduría.
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Paso 4: La Dirección de Prevención emite un informe de factibilidad sobre la solicitud de conformación de la veeduría, y lo presenta al Pleno de la CCCC. Paso 5: El Pleno de la CCCC aprueba la solicitud de conformación de la veeduría y elabora un instructivo que regirá su funcionamiento. Paso 6: El Pleno de la CCCC entrega las credenciales a los veedores, para su identificación ante las instituciones y autoridades a las soliciten información.
Formulario de Solicitud de Conformación de una Veeduría Ciudadana5 1. Datos Generales: a) Nombre de la organización o personas solicitantes (por lo menos tres personas). b) Nombre del responsable de la propuesta. c)
Datos de la organización o personas solicitantes.
2. Fundamento y Organización: a) Antecedentes. b) Justificación. c)
Objeto de la veeduría.
d) Ámbito de acción. e)
Objetivos propuestos.
f)
Nómina de participantes y coordinador.
g) Plazo de duración (de 3 a 12 meses) h)
Cronograma de actividades.
i)
Presupuesto6.
j)
Anexos.
5 Reglamento de creación y funcionamiento de veedurías ciudadanas, publicado en el RO Nº 197 del 27 e enero de 2006. 6 La CCCC financiará las actividades propias de la veeduría, de acuerdo a los montos asignados en el presupuesto por concepto de movilización, alimentación, estadía, reparación de equipos, materiales de oficina, inspecciones técnicas y peritajes autorizados. Estos montos corresponden a los aprobados por el Pleno de la CCCC al aprobar la solicitud de conformación de la veeduría. Los montos gastados, serán reembolsados una vez aprobado el informe final de la veeduría, y deberán justificarse con el correspondiente recibo o factura, de acuerdo a lo que dispone el Servicio de Rentas Internas SRI.
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5.6. ¿Cuál es el proceso que sigue una veeduría? Una vez conformada la veeduría, la Dirección de Prevención de la CCCC acompañará su proceso de ejecución, brindando asesoría técnica y metodológica.
Los veedores, deberán presentar un informe de avance y un informe final para que sean aprobados por el Pleno de la CCCC, previo un informe técnico de la Dirección de Prevención.
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Una vez aprobado el informe final, la CCCC coordinará con los veedores la socialización de los resultados, sugerencias y recomendaciones de los veedores, así como la resolución del Pleno de la CCCC. Los veedores devolverán sus credenciales. La CCCC dará seguimiento a estas recomendaciones y sugerencias.
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El NORTE DE LA PROVINCIA DE ESMERALDAS es una de las zonas más ricas del planeta. Ubicada dentro del Corredor Biológico es una de las zonas con más alta biodiversidad en el mundo. Los bosques del Norte de Esmeraldas, sirven también como hábitat de cientos de comunidades cuya supervivencia depende de la conservación del bosque. A pesar de ello, se calcula que en unos 20 años, los bosques del Norte de Esmeraldas habrán desaparecido debido a la tala indiscriminada y la falta de control por parte del Estado. La Corporación de Gestión y Derecho Ambiental ECOLEX es una organización privada sin fines de lucro, creada en Ecuador en 1998 que diseña propuestas para ejecutar alternativas de políticas y legislación ambiental para el desarrollo sostenible del país. Con un enfoque multidisciplinario e intersectorial, ECOLEX busca contribuir a la disminución de conflictos socio-ambientales y promueve procesos participativos en las comunidades sobre legislación ambiental para potenciar la capacidad local en la toma de decisiones informadas en la gestión de los recursos naturales. La Comarca Afroecuatoriana del Norte de Esmeraldas CANE, es una organización ecuatoriana de tercer grado que agrupa a más de 200 organizaciones de base (palenques locales) en los cantones de San Lorenzo, Eloy Alfaro y Río Verde. La CANE está compuesta por 9 palenques (federaciones) conformados a partir de las redes de parentesco, cuya principal reivindicación es el derecho al territorio ancestral con el reconocimiento legal, el cual se concretará en la medida en que el Estado reglamente las circunscripciones territoriales indígenas y afro, conforme lo dispone la Constitución Política. Compartiendo la misma preocupación respecto de la grave situación que amenazan los bosques del Norte de la Provincia de Esmeraldas, ECOLEX y la CANE han unido esfuerzos para empoderar a la población local en el ejercicio del derecho de participación ciudadana dirigido a garantizar un ambiente sano y libre de contaminación. En ese sentido, CANE y ECOLEX, concientes en que las grandes transformaciones deben originarse en iniciativas de la comunidad, conformaron una primera experiencia de veeduría ciudadana para el control forestal en el Norte de Esmeraldas con el fin de ejercer contraloría y vigilancia ciudadana sobre las autoridades encargadas del control forestal e incentivar en la población el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana previstos en la legislación vigente. El objetivo de este esfuerzo es que esta experiencia pueda ser replicada en otras regiones del país, despertando en la comunidad el interés por participar activamente en la defensa de sus derechos y de los bosques del Ecuador.