Villa Carlos Paz, Enero de 2013
Observaciones al proyecto del ejecutivo municipal de Código de Ética en la Función Pública El presente informe desarrolla observaciones al proyecto del ejecutivo municipal de Código de Ética en la Función Pública. En términos generales, el mismo es una suma de principios que carece de un estudio sistemático sobre el tema. Resulta preocupante la falta de especificaciones y mecanismos concretos a favor de la ética pública y la lucha contra la corrupción. El proyecto no posee mecanismos de denuncias, investigación, control y sanciones de funcionarios públicos. Tampoco hay una especificación sobre el marco de la responsabilidad de los funcionarios públicos. Entre otras cuestiones resulta llamativo que se permita la acumulación de cargos y no se obligue a los altos funcionarios a dedicarse de forma exclusiva a la función municipal. También el régimen de declaraciones juradas no cuenta con controles específicos sobre el contenido de las mismas y hay principios que favorecen el secreto de Estado por sobre la apertura de información del gobierno. Antes que nada es importante destacar que las experiencias recientes en materia de códigos de ética pública en el mundo han tratado de pasar de un terreno puramente normativo y prescriptivo a establecer mecanismos prácticos que permitan el control interno y externo de un comportamiento de la función pública acorde a su fin como servicio a la comunidad. Esto significa que el código de ética no debería ser un conjunto de principios morales sino una serie coherente de herramientas prácticas para el buen funcionamiento del sistema político, su burocracia y sus mecanismos de evaluación. El “bien común”, la “confianza social” y otros conceptos que se expresan en el proyecto del ejecutivo municipal no pueden estar vaciados de contenido sino que requieren herramientas particulares de actuación. El proyecto del ejecutivo es sumamente “abstracto” teniendo esto la peligrosa consecuencia de generar una “sensación colectiva” de un funcionamiento responsable del sistema político cuando, en realidad, se carece de mecanismos concretos para asegurar esta necesaria responsabilidad pública. En este sentido, el proyecto presentado por el ejecutivo municipal carece de mecanismos prácticos, por citar algunos ejemplos, no exhaustivos, que observamos: Los mecanismos de investigación y sanción administrativa deben ser completamente especificados. No debería estar ausente en la ordenanza un “Registro Público de Incompatibilidades” declaradas y excusadas por el propio
funcionario. Tampoco debería quedar un vacío legal en cuanto a las denuncias de terceros y su sistema de protección como testigos. Estos temas deberían ser capítulos del Código de Ética bajo la forma de regímenes sancionatorios, mecanismos de investigación, recepción de denuncias y protección de testigos. Con respecto a la presentación de las declaraciones juradas de los funcionarios públicos, el proyecto del ejecutivo sigue replicando modelos que evitan establecer mecanismos concretos para verificar el contenido de dichas declaraciones. ¿De qué sirve presentar declaraciones juradas si no se verifica lo que éstas dicen? Consideraciones sobre la eficiencia y la eficacia de la administración no son cuestiones subjetivas como establece el proyecto oficial, sino que las mismas pueden ser aseguradas bajo ciertos parámetros éticos. La utilización de los menores recursos y actividades para cumplir un objetivo puede ser evaluado con criterios comparativos y la eficacia política puede ser evaluada con información objetiva y un proceso informado de debate público y retroalimentado. Establecer parámetros en este sentido significa establecer parámetros éticos-normativos. El Código de Ética es una oportunidad inmejorable para tratar mecanismos particulares como “pactos de integridad” y metodologías de “gestión de intereses”, cuestiones éstas ignoradas en el proyecto del Ejecutivo. Esto evita el acuerdo de corrupción entre proveedores y evita los lobbies sectoriales en condiciones de inequidad. Corresponde al Código de Ética trabajar sobre estos temas ya que el acceso en condiciones de equidad al Estado, sea de empresas o beneficiarios de políticas, debe ser asegurado con mecanismos concretos desde el propio Estado, como los mencionados (gestión de intereses para evitar lobbies sin control e información de impacto, entre otras). Estas herramientas también contribuyen al principio de imparcialidad de los funcionarios públicos. Cuestiones de la experiencia en nuestra ciudad deben volcarse a la normativa. Esto es fundamental para el crecimiento cualitativo de nuestras propias metas en base a nuestras propias críticas como sociedad. Por citar un ejemplo, debería prohibirse que los funcionarios del Ejecutivo se tomen sus vacaciones en plena temporada turística. La experiencia del descontento social ante un reciente hecho de estas características nos refleja esta necesaria incorporación. Otro ejemplo es el de la ex Secretaria de Salud Pública Municipal, Dra. Casalegno. Resulta incomprensible, luego del mencionado antecedente, que el Código de Ética pública presentado por el Ejecutivo permita y no critique que un Secretario municipal pueda tener dos o más cargos. El proyecto del Ejecutivo permite esto bajo la figura de “excepciones”, “regímenes especiales” o “normativas vigentes”.
La dedicación absoluta de los altos cargos se encuentra establecida en la mayoría de los códigos de ética del mundo. Los funcionarios no deberían percibir más de una remuneración o retribución con cargo a los presupuestos de la administración pública de cualquier orden y nivel, y es incompatible el ejercicio de cualquier otro cargo, profesión o actividad pública o privada, por impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de los deberes y comprometer la neutralidad, imparcialidad o independencia del funcionario. La “discreción” como principio que se le exige a los funcionarios públicos en el proyecto del ejecutivo resulta injustificable, puesto que una actitud subjetiva no puede actuar como freno de la apertura del gobierno a la sociedad. Los casos de información pública restringida deben ser mínimos y establecidos en una ordenanza de acceso a la información pública. Existe un principio inverso fundamental que nos dice que en caso de duda de un funcionario respecto a si cierta información es pública o no, debe primar la apertura. El código de ética debería tener especificaciones sobre las responsabilidades personales, jerárquicas y colectivas de los funcionarios públicos. La responsabilidad de una persona dentro de una estructura administrativa defectuosa debe considerar, también, los esfuerzos por criticar y cambiar tal estructura. Pero, incluso si hacen lo posible por modificar situaciones externas no pierden la culpa por aceptarlas y actuar bajo ellas. Los fundamentos para extender de esta manera la responsabilidad se derivan de que son los funcionarios quienes mejor conocen la imperfecta maquinaria burocrática lo que los limita con la excusa de la ignorancia y deben utilizar la excusa de la compulsión. De aquí también se deriva que la compulsión sea menos aceptable si no hay esfuerzos por criticar el contexto que se sabe imperfecto. Esta lógica, o cualquier otra referida a la responsabilidad de los funcionarios públicos, está ausente en el proyecto oficial. El código de ética debe especificar el uso de los bienes públicos, materiales y de información. En su relación específica no sólo con los intereses privados sino también, y sobre todo, con los intereses partidarios. Esto es un aspecto fundamental e ignorado por el Código de Ética del ejecutivo. Evitar el clientelismo partidario de gestión y en procesos electorales debe ser una meta central de un código de ética. El Código de Ética del Ejecutivo no especifica cuestiones centrales como el comportamiento de los funcionarios luego de terminada su gestión. Durante los años siguientes a la fecha de su cese los altos cargos no deberían realizar actividades privadas relacionadas con expedientes o asuntos sobre los que hayan dictado resolución en el ejercicio del cargo, ni celebrar con la administración
pública contratos de servicios, consultoría, asesoramiento o similares relacionados directa o indirectamente con dichos expedientes o asuntos. Asimismo, aquéllos que perciban retribuciones, indemnizaciones o cualquier otro tipo de prestación compensatoria como consecuencia de su cese, no deberían intervenir en actividades privadas directamente relacionadas con las competencias del cargo ocupado. Esta obligación no se debería extinguir por la renuncia a la prestación económica. Los titulares de altos cargos no pueden tener a través de su cónyuge, ascendientes y descendientes y personas tuteladas, participaciones que otorguen de por sí una posición de control de la actividad en empresas que, cualquiera que sea su forma jurídica, tengan contratos, de cualquier naturaleza, con el sector público. No queda claramente especificado esto en el Código de Ética presentado por el Ejecutivo municipal. También debe quedar especificado que un funcionario que posee conflictos de intereses por su participación en empresas proveedores del Estado tiene que desprenderse de la misma en un plazo razonable a contar desde el día siguiente a su nombramiento. La definición sobre conflictos de intereses debe dejar claro que los servidores públicos no pueden ejercer por sí o mediante sustitución, actividades privadas de carácter profesional (que sean por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de entidades o particulares) que se relacionen directamente con las que desarrolle el departamento, organismo, entidad o unidad donde aquéllos estén destinados. El código de ética debería no sólo establecer competencias para un órgano administrativo del ejecutivo municipal sino que debería definir canales de información y competencias para la Defensoría del Pueblo y para el Concejo de Representantes en esta materia. Un código de ética debe establecer claramente la representación de la administración pública que ejercen los funcionarios públicos en los órganos colegiados directivos o consejos de administración de organismos, entidades o empresas con capital mayoritariamente público. Un criterio puede ser que ningún alto cargo puede pertenecer a más de dos órganos colegiados directos o consejos de administración de dichos organismos, empresas o entidades. Además no se puede percibir remuneración alguna por esta representación con excepción de las indemnizaciones por gastos de viajes, estancias y traslados que les correspondan.
De manera inversa, la compatibilidad con actividades privadas debe estar también claramente especificada y debe ser verificada con una “Declaración de Actividades” de los funcionarios públicos. En algunos países se establecen mecanismos de educación formal en ética pública para los funcionarios públicos, debiendo éstos acreditar a lo largo de su función una serie de créditos en universidades o instituciones reconocidas en esta temática. Fundación Ciudadanos 365 Red Córdoba Transparente