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Decisiones públicas y ciudadanía: Nuevos mecanismos e instrumentos de participación ciudadana Joan Font Fabregas Doctor Ciencias Políticas por la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB)

PARTICIPACIÓN CIUDADANA: UNA PANORÁMICA DE NUEVOS MECANISMOS PARTICIPATIVOS ¿Es factible encontrar mecanismos que permitan una mayor participación ciudadana en la toma de decisiones públicas? ¿Pueden garantizar estos mecanismos unos procesos que den lugar a una participación plural, informada y con un componente deliberativo? ¿Se alcanzarían decisiones por esta vía que fueran significativamente distintas a las actuales? ¿Encajan estos procesos en el marco de una lógica de democracia representativa? Estas son algunas de las preguntas existentes en torno a unos mecanismos de implicación ciudadana en la vida política (Consejos consultivos, jurados ciudadanos, Agendas XXI) que, a pesar de seguir ocupando un espacio secundario en nuestros sistemas políticos, han ido tomando un protagonismo creciente en las últimas décadas.

Aquí pretendemos realizar una doble labor al respecto.

En la primera parte de este trabajo reflexionaremos sobre por qué se ha hecho más necesaria la puesta en marcha de estos espacios de participación. En la segunda, trataremos de presentar cierta panorámica de los mismos, tanto haciendo referencia a algunos rasgos de su funcionamiento como de su implantación.

1. EL PROBLEMA ¿Cómo recuperar el protagonismo ciudadano en las decisiones políticas?. Esta es una pregunta que muchas personas y organizaciones progresistas se han planteado alguna vez. Ante la tan citada crisis participativa, a veces se pretende regresar a cierto pasado idealizado en que los ciudadanos sí participaban en las decisiones políticas. El problema está en que ese pasado nunca existió. Ni existió en el pasado reciente español, como a veces parece insinuarse, ni ha existido en Occidente, cuando menos desde la invención del Estado moderno.

Por lo menos, si pensamos en la participación del conjunto de las personas adultas. Y es que efectivamente, algunos de los principales esfuerzos para pensar la participación ciudadana en democracia se hacen en un período en que se identifica a ciudadanos con burguesía. Ese perfecto ciudadano demócrata podía dedicar unas horas al día a dirigir sus negocios y el resto servían para informarse, hablar de temas sociales

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o políticos y participar activamente en la toma de decisiones. Por supuesto, nadie pretendía que las personas que trabajaban 50 horas a la semana, las que cuidaban niños o hacían la comida pudieran no ya participar, sino ni siquiera informarse de los temas públicos. Pero hoy ese ciudadano-burgués ha casi desaparecido y del ciudadano de hoy (casi todos los adultos) se espera que siga informándose y participando y que además trabaje y en algunos casos incluso cocine y cuide niños.

Las primeras investigaciones empíricas que se hicieron sobre el tema en el mundo contemporáneo sirvieron para confirmar lo que podemos imaginar: ese perfecto ciudadano, informado, activo y coherente era una expresión muy minoritaria en las sociedades occidentales. Para la mayor parte de las personas la preocupación por los temas públicos suponía un tema secundario o al que, en cualquier caso, no consagraban mucho tiempo y los universos políticos existentes estaban plagados de símbolos y simplificaciones que servían para ordenar la realidad. La reacción fue el pesimismo y la conclusión que, ante el desinterés ciudadano, su único rol político posible era el de espectadores. Se aceptaba la realidad tal como aparecía reflejada en las encuestas, con una participación socialmente muy desigual, en la que frente a una gran mayoría pasiva aparecía un pequeño sector muy activo que protagonizaba en la práctica la vida política de la comunidad. ¿Sigue siendo válida esta panorámica, si suponemos que alguna vez lo fue?.

Tanto desde ámbitos académicos como políticos se ha hablado de crisis en las democracias representativas.

Pero esta afirmación también es cierta en su sentido más positivo. Es decir, hay "crisis" en los sistemas democráticos occidentales en diversos sentidos, pero entre ellos se encuentra la aparición nuevas oportunidades que permiten renovar los mecanismos de articulación política existentes. Entre los cambios posibles queremos fijarnos aquí en aquellos que permiten ir más allá de los limitados mecanismos de participación ciudadana previstos en la mayor parte de estos países.

Las sociedades en las que aparece el sufragio universal

son sociedades en las que la inmensa mayoría de la población tiene como mucho estudios primarios, lo que abre una brecha difícil de salvar entre unas pequeñas élites políticas, que contaban con los conocimientos y la información necesaria y grandes masas de población para las que la "ignorancia racional" parecía la solución más obvia: el partido, las élites políticas y las organizaciones secundarias se convertían en los proveedores de la escasa información necesaria para movilizarse y votar. Pero la generalización de la educación secundaria, el acceso de grandes sectores de población a la universidad y el papel desarrollado por los medios de comunicación de masas ha venido a alterar este panorama, dando lugar a lo que se ha llamado "movilización cognitiva", es decir, unos ciudadanos que no se conforman ya con desarrollar ese rol pasivo que se les había supuesto y que exigen poder hacer algo más que reelegir o reemplazar a las élites políticas cada 4 años. La existencia de más información, de más predisposición a actuar por parte de estos ciudadanos más formados o el impacto de las nuevas formas de acción política que han permitido incorporar a nuevos sectores a la vida política por otros medios, suponen un conjunto de nuevas oportunidades que convierten en obsoletas algunas de las viejas formas de actuación y, muy especialmente, la creencia en el monopolio del saber por parte de técnicos y políticos.

Pero éste no es el único cambio que exige transformaciones. Otra alteración fundamental es la ampliación del ámbito político, el hecho de que la intervención pública en cualquiera de sus formas llegue hoy a todos los terrenos, tratando temas inimaginables en el momento de creación de las actuales democracias, cuando economía, defensa y orden público suponían el núcleo básico del ámbito de actuación pública. Si aquel universo político era fácilmente ordenable en términos de izquierda y derecha, de forma que los partidos políticos podían reflejar con considerable fidelidad las preferencias ciudadanas, la creciente incorporación de nuevos temas al universo político, algunos de ellos difícilmente clasificables en términos de izquierda y derecha (medio ambiente, regulación de internet, intervención humanitaria,...), hace cada vez más complejo el papel intermediador de los partidos.

El ciudadano se ve obligado a elegir entre un pequeño número de ofertas partidarias que tienen que posicionarse ante innumerables temas, sin que los esquemas ideológicos sirvan para dotar a estos de un sentido globalmente coherente. Por ello, será mucho más habitual que el votante no coincida con el partido que eligió en numerosos temas a lo largo de la legislatura y se convertirá en mucho más necesario recurrir a la consulta ciudadana, sin dar por supuesto que el mandato representativo permite adoptar cualquier decisión.

A estos cambios se le añade otra transformación en el terreno de la relación entre ciudadanos y conocimientos y comportamientos políticos. Precisamente debido a esta ampliación del ámbito de los temas de debate público, cada vez son menos los ciudadanos que mantienen una relación ellos fácilmente clasificable con el viejo esquema interés/desinterés. Es decir, cada vez existe menos ese ciudadano perfecto, que está informado y que actúa en todos los terrenos y que cuenta con un universo cognitivo perfectamente estructurado en el que todos los temas enlazan de forma coherente. Asimismo, y como resultado de los cambios antes descritos, también es más minoritario el ciudadano absolutamente desinformado, para el que la política es un universo absolutamente extraño e incomprensible. Por el contrario, ante mayor información y capacidad de procesarla por un lado y una política más amplia y compleja por el otro, crece lo que se han llamado "públicos temáticos", o sea personas que actúan como el perfecto ciudadano (informado y activo) en algunos temas o ámbitos políticos (medio ambiente, relaciones entre géneros,...), a la vez que se comportan como espectadores apáticos en muchas otras áreas. Su información, su actividad asociativa e incluso su comportamiento electoral se estructuran alrededor de su área de interés, considerando sólo de forma secundaria los otros temas. Estos públicos temáticos suponen otra nueva oportunidad para llevar la política mucho más allá de técnicos y políticos, en tanto que contamos con un considerable núcleo de ciudadanos que pueden rivalizar con ellos en información y competencia en su ámbito de interés.

En definitiva, nos encontraríamos ante una "crisis"

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generada por cambios en los ciudadanos y en la política y que supone ante todo nuevos retos y oportunidades, que deben y pueden ser superados con una mayor implicación de la ciudadanía.

Pero incluso en el escenario más idílico, con ciudadanos muy preparados para participar, políticos muy predispuestos a que lo hicieran y una vida política intensa y estimulante, los recursos que el ciudadano medio podría dedicar a la vida política serían finitos debido al rol crucial que juega un recurso tan limitado como es el tiempo. Todo ello tiene dos grandes consecuencias a retener a la hora de pensar en la viabilidad de cualquier experiencia participativa. En primer lugar, deberemos partir siempre de esta constatación de un tiempo disponible finito y sometido a múltiples presiones, por lo que el necesario consumo del mismo para participar, deberá distribuirse como corresponde a un recurso preciado, valioso y a respetar.

Además, el hecho de que éste sea limitado provoca que los ciudadanos lo valoren especialmente, por lo que será preciso que los participantes obtengan satisfacciones expresivas o instrumentales de su participación y no se queden con la sensación de haber estado derrochando su preciado tiempo para nada.

Podemos esperar que los ciudadanos participen, pero no que vivan para participar. Y, sin embargo, en la realidad vamos a encontrarnos todas las situaciones: desde muchas personas que no participan nunca, hasta otras que parece que sí vivan para participar. Esto se deberá a la distribución radicalmente desigual de diversos factores. Por ejemplo, está muy desigualmente distribuido el tiempo libre disponible, como también lo está la capacidad económica para “comprar tiempo libre” (liberando tiempo a dedicar al hogar, los hijos, los enfermos). Pero aún peor distribuidos están los recursos educativos o la capacidad de acceder y de comprender las informaciones políticas. Y probablemente aún peor repartidos estén el interés, el sentimiento de que uno debe o es capaz de participar, el placer que se obtiene participando y otros sentimientos fundamentales que nos llevan a implicarnos en los asuntos colectivos.

Por supuesto, todos estos recursos mal repartidos no tienen porque coincidir en las mismas personas y grupos.

Podemos encontrar parados con mucho tiempo libre, pero que carecen de una gran capacidad de procesar información, de sentimiento de competencia política o de la estabilidad emocional necesaria para implicarse en los asuntos colectivos, del mismo modo que podemos encontrar personas con una fuerte motivación y sentimiento de eficacia política adquiridos en una larga vida asociativa, a pesar de carecer de una amplia educación formal. Pero muy a menudo, muchos de los recursos citados sirven para adquirir otros (el dinero compra tiempo, la educación sirve para adquirir competencia política), por lo que el conjunto de recursos que favorece la participación aparecen estrechamente relacionados y, como resultado, como un conjunto con una muy desigual distribución social.

De esta desigual distribución se deriva uno de los problemas más frecuentemente citados, tanto por teóricos como por practicantes de la participación: la intensidad de la participación va a ser también muy desigual, con grupos de personas muy activas, frente a la absoluta pasividad de otros sectores. Las desigualdades sociales y la experiencia se traducen en desigualdades políticas, con lo que se produce una participación concentrada en sectores muy reducidos, de modo que nos encontraremos con la realidad descrita por tantos cargos políticos locales. “los que participan son poco representativos, son siempre los mismos”. ¿Debemos escuchar pues a los participantes cuando sabemos que son socialmente poco representativos? ¿No corremos con ello el riesgo de estar actuando contra la voluntad de la mayoría silenciosa y pasiva de la sociedad?1 Al hablar de cambios en sociedad y política hemos observado dos tendencias contrapuestas. Por un lado, unos ciudadanos cada vez más preparados, pero por otro, una vida política cada vez más compleja, en amplitud temática y funcionamiento. Como si las decisiones políticas quisieran mantener cierta distancia respecto al ciudadano medio, los progresos logrados por estos son compensados por un proceso de toma de decisiones que crece en complejidad y exige cada día

1 Las preferencias políticas tienen siempre una doble dimensión: extensión e intensidad. Mientras la democracia representativa se organiza

en base a la extensión de las preferencias, la introducción de muchos otros mecanismos participativos trata de recoger la intensidad de las preferencias, aunque con ello su puede correr el riesgo de adoptar las decisiones que cuentan con menor respaldo social (extensión).

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mayor información y esfuerzo. Por ello, siguen teniendo razón de ser las dudas que plantean la falta de información y de capacidad de comprensión de los ciudadanos como uno de los grandes obstáculos para hacer crecer significativamente su participación en la toma de decisiones colectiva. ¿Están preparados para participar en tomas de decisiones tan complejas, donde hay que tener en cuenta la relación entre factores demográficos, económicos, ecológicos, urbanísticos, etc...?

En definitiva, cuando en los próximos apartados analicemos las distintas experiencias participativas puestas en práctica deberemos tener en cuenta que las energías participativas de los ciudadanos son limitadas y que hay que ser respetuoso con ellas, que cuanto más exijamos de estas energías mayor riesgo podrá existir de una participación poco representativa y que, cualquier esfuerzo deberá tener en consideración los límites de la información habitualmente disponible.

A partir de todas estas consideraciones, cualquier proyecto que pretenda ampliar los espacios abiertos a la participación ciudadana debería contemplar la posibilidad de apoyar de forma simultanea varias estrategias complementarias:

1 Reforzar el sector asociativo: Dado que no es posible ni deseable que desaparezca el rol fundamental que juega esa minoría permanentemente asociada y activa, es preciso conseguir que ese sector alcance al máximo posible de ciudadanos y que profundice sus mecanismos de democracia interna, para que así tenga la mayor representatividad posible. Eso significa mantener las políticas de apoyo económico que han existido en muchos casos, pero complementarlas con mecanismos dirigidos a su necesaria renovación en su gestión, cultura organizativa, etc... Asimismo, si es difícil encontrar un tema o un municipio en el que no se hayan creado mecanismos para hacer participar a las entidades, el panorama es mucho más irregular cuando nos fijamos en el protagonismo real que estas tienen en la toma de decisiones y en su proceso de evaluación y seguimiento. Quizás en

algunos casos las asociaciones deban reconocer (o alguien debe hacerles reconocer) que no son los únicos ni necesariamente los más genuinos representantes ciudadanos. Pero una vez fijado su protagonismo, éste no puede consistir en asistir a reuniones genéricamente consultivas, sino que deben participar en el proceso de formulación de prioridades, de adopción de políticas y de aplicación y evaluación de las mismas.

2 Buscar la participación del ciudadano no organizado. Existen pocos mecanismos que permitan su participación y, buena parte de los existentes terminan siendo utilizados básicamente por los ya asociados. Sin duda no es sencillo, pero resulta necesario para llegar a quienes no van a organizarse.

La utilización de mecanismos de democracia deliberativa, siguiendo la lógica del jurado, basados en la aleatoriedad y que utilicen incentivos para compensar los costes de la participación, puede ser una de las vías de trabajo. Asimismo, las redes informáticas abren grandes perspectivas en esta línea, sobretodo si pensamos que algunos de los sectores con más potencial participativo pero a la vez más reacios ante las organizaciones tradicionales, se encuentran entre los principales usuarios de internet (jóvenes).

3 Potenciar un cambio hacia una cultura más participativa: Aunque no existen políticas mágicas que puedan conseguir un cambio cultural por decreto, una perspectiva progresista no puede pensar sólo en como puede participar la sociedad realmente existente, sino que debe plantearse transformar esa realidad y el logro de una cultura más participativa a medio plazo parece un objetivo irrenunciable.

Ello exigiría un diagnóstico más preciso sobre las causas de ese síndrome de cinismo ciudadano.

Mientras tanto, un cambio en las conductas y en los modos de trabajar de las organizaciones y los profesionales de la política, la existencia de más mecanismos de consulta ciudadana en la toma de decisiones, unos procesos que permitan acercarse más fácilmente al debate y a las decisiones políticas y un esfuerzo por realizar una mayor educación

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democrática y participativa desde las instituciones, el sistema educativo y los medios de comunicación podrían resultar útiles.

2. UNA PANORÁMICA DE MECANISMOS Como resultado de todos los procesos descritos en el apartado anterior, y sin descartar que a ello se haya unido cierto efecto de “moda participativa”, los últimos años han visto surgir un creciente interés por hablar sobre participación ciudadana y por impulsar experiencias concretas de participación. En este apartado pretendemos recoger algunas de las principales líneas en que se han desarrollado dichas experiencias.

Aunque lo que ha predominado es la experimentación y la adaptación a las características de los casos concretos, fuera de formatos claramente consolidados, con el fin de tratar de ofrecer una panorámica parcialmente ordenada, utilizaremos un sistema de clasificación de experiencias en un intento de sintetizar el abanico de mecanismos existentes. Empezaremos con aquellos que se dirigen a la interlocución con las comunidades organizadas, seguiremos con los que adoptan formatos deliberativos y tienen en la información y el debate su razón de ser, para pasar luego a los instrumentos de democracia directa, que tratan de maximizar el número de participantes, dedicando una sección final a otros mecanismos difícilmente clasificables en los grupos anteriores.

Haremos mayor énfasis en explicar experiencias europeas que pueden resultar más desconocidas que en desarrollar el panorama español, sobre el que hay disponible más material2.

El principal argumento tradicional a favor de la inevitabilidad de la democracia representativa es el de la imposibilidad de la democracia directa a gran escala. Según este razonamiento, la Grecia clásica ofrece un modelo ideal de democracia participativa, que hoy sería irrealizable debido a la existencia de comunidades políticas de mucho mayor tamaño. A pesar de los cambios que las nuevas tecnologías puedan introducir en este planteamiento, no hay duda que a corto y medio plazo al menos, una escala de gobierno menor facilita el desarrollo de instrumentos participativos, en tanto que abre la puerta al diálogo

y la interacción cara a cara. Por ello, el gobierno local se ha considerado siempre como el escenario privilegiado desde el cual pueden desarrollarse experiencias de participación ciudadana y se ha convertido realmente en el nivel de gobierno donde más se ha avanzado en esta línea. A pesar de que también a nivel estatal, regional o europeo puedan identificarse instrumentos de diálogo con los ciudadanos o con los interlocutores sociales, la revisión de mecanismos existentes se basará sobretodo en el nivel local y dejará de lado realidades más conocidas y a la vez más alejadas del ciudadano común, como son todo el conjunto de instrumentos corporativos que existen desde el nivel regional hasta el europeo.

Respecto al tipo de mecanismos considerados, incluiremos únicamente aquellos que permiten algún grado de participación ciudadana en la toma de decisiones, es decir instrumentos que vayan más allá de proveer información al ciudadano sobre la actividad de la administración municipal y que supongan al mismo tiempo una interacción ciudadanos-administración. Sin duda, la mejora de los canales por los que se transmite la información de ha convertido en un logro importante, que permite una mayor transparencia política y ofrece la posibilidad de un mayor abanico participativo, en tanto que la información se convierte en prerequisito previo para que la participación sea posible. Sin embargo los boletines, webs y restantes instrumentos de información municipal no serán considerados en las siguientes páginas, que se limitarán a aquellos que permitan escuchar la voz de los ciudadanos vinculada a un proceso de toma de decisiones.

2.1 Mecanismos de consulta a las comunidades.

En este primer grupo de instrumentos encontramos aquellos cuya finalidad es el establecer un mecanismo formalizado de interlocución y diálogo con los representantes de grupos o comunidades más o menos reconocibles. El formato más común en este grupo, aunque con organización y funcionamiento muy distinto según el país y el caso concreto es el de un consejo o comisión que cuenta generalmente con algún tipo de representación municipal y con los representantes de colectivos definidos sea por intereses sectoriales o por

2 Por citar sólo algunos títulos véase Navarro (1999), Sánchez (2000) y Font (2001).

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criterio territorial. Estos consejos pretenden tener un carácter de mecanismo estable, con una determinada composición y periodicidad de las reuniones y atribuciones muy cambiantes según los casos, pudiendo oscilar desde consejos muy asamblearios y poco formalizados que organizan actividades propias, hasta grupos básicamente con funciones consultivas para las autoridades municipales o hasta consejos que realizan el seguimiento y evaluación de políticas concretas.

La principal distinción que es preciso establecer en este grupo de instrumentos es la que los divide según las comunidades a representar sean territoriales o sectoriales. Es decir, que vengan definidas por el hecho de compartir residencia en un determinado territorio, o por el hecho de compartir intereses, debido a su pertenencia a un colectivo concreto (jóvenes, mujeres) o a su interés por determinada temática (cultura, medio ambiente).

en votaciones formalizadas. Por otra parte, con un origen muy distinto pero funciones similares, existen consejos formados a iniciativa municipal, cuyos miembros han sido también elegidos con diversa fórmulas (designación municipal, elección directa, representación de asociaciones, asamblea)3.

Finalmente, la realidad británica es extremadamente plural. Podemos encontrar desde consejos cuyos miembros han sido elegidos directamente por los ciudadanos, hasta composiciones mixtas con miembros de las asociaciones, con reuniones que a menudo son abiertas a cualquier ciudadano interesado. Los concejales del municipio y los técnicos locales asisten generalmente a las reuniones, pero normalmente no participan en las votaciones (Stewart, 1995) .

La mayoría de los países occidentales ha desarrollado algún tipo de consejos territoriales en las grandes ciudades. Estos existen al menos en Italia, Francia, Alemania, Suecia, Noruega y Gran Bretaña. Pero más allá de unos pocos rasgos comunes, estos consejos presentan grandes divergencias en su composición, funcionamiento y objetivos. Así, en Alemania existen en la mayoría de las grandes ciudades, y en algunos casos sus miembros son elegidos directamente por los ciudadanos. En Francia, se crearon en 1982 sólo en París, Lyon y Marsella, con una composición mixta de concejales y ciudadanos electos para el cargo, mientras que en Suecia sus miembros son designados por los partidos, en proporción a su peso electoral en el municipio.

La diversidad se traslada también al ámbito competencial y de los recursos disponibles. Más allá de las funciones consultivas sobre las prioridades a desarrollar en la zona y al derecho a ser escuchados en torno a las actuaciones municipales previstas en las mismas, existen casos en que dichos consejos participan decisivamente en la atribución de fondos a proyectos concretos y realizan un seguimiento detallado del funcionamiento de los servicios municipales. Esta misma heterogeneidad se aprecia en el caso noruego, donde la financiación municipal oscila desde cantidades inapreciables, hasta otras que permiten ejercer funciones básicas para la comunidad. También en cuanto a sus objetivos, ambos actúan como interlocutores privilegiados del municipio, pero mientras unos se limitan a cumplir esta función, los formados a iniciativa ciudadana efectúan además un amplio abanico de actividades de inspiración propia.

En Noruega coexisten dos tipos de realidades: consejos formados desde la sociedad civil, pero que han terminado asumiendo funciones de interlocución con el gobierno local, que ha asumido de facto la representatividad de dichos consejos. La mayor parte de los miembros de los mismos han sido electos en asambleas abiertas a todos los vecinos, aunque en algunos casos hay también representantes en nombre de las asociaciones o incluso representantes elegidos

Pero sin duda existen comunidades muy significativas estructuradas a partir de criterios distintos al territorial, aquellas formadas por personas cuyas identidades o intereses compartidos les convierten en punto de referencia obligado para aquellas administraciones que pretenden intervenir en ese campo. El principal criterio distintivo en este conjunto de experiencias se sitúa entre las que tienen vocación de permanencia o aquellas que realizan una reflexión puntual en aquel ámbito.

3 A partir de una encuesta, respondida por 311 de los 435 municipios noruegos se ha detectado la presencia de estos consejos en 124 municipios.

455 consejos habrían aparecido por iniciativa municipal, frente a 363 nacidos de la sociedad civil. Para aquellos en los que hay datos disponibles, cerca de la mitad han elegido a sus miembros en asamblea, buena parte a través de asociaciones, algo más de un 15% son por designación municipal y unos pocos elegidos directamente por el conjunto de los ciudadanos.

4 Además, los consejos formados por iniciativa ciudadana disponen de sus propios mecanismos de financiación, que superan a los públicos, a partir de la aportación de los propios miembros y su capacidad de generar recursos propios.

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En esta última dirección encontramos la celebración de fórums abiertos a ciudadanos y asociaciones, en los que se discute monográficamente sobre alguna política concreta (vivienda, juventud,...), con voluntad de elaborar conclusiones que informen y sirvan para reorientar las actuaciones municipales. La existencia de consejos temáticos permanentes, que actúan como interlocutores permanentes del gobierno local en cada temática concreta, es cada vez más habitual en Gran Bretaña. Estos consejos han tratado de prestar especial atención a grupos que pueden carecer de voz o que pueden contar con una voz muy minoritaria en los instrumentos territoriales, como son las minorías étnicas o los niños5.

Probablemente éste es el tipo de mecanismos más experimentados en los últimos años en nuestro entorno, dado que sin duda resulta más sencillo consultar a los grupos organizados que llegar a los ciudadanos anónimos6. Sin embargo, la diversidad en la organización y el funcionamiento de estos instrumentos, así como la falta de estudios críticos y en profundidad sobre su funcionamiento, provocan que quede mucho por saber sobre su capacidad real de interlocución y como mecanismo de diálogo entre ciudadanos y administraciones locales.

2.2 Mecanismos deliberativos Si el grupo de mecanismos anteriores trataba de aprovechar el capital social que supone la existencia de un entramado asociativo estable, lo que se conoce a menudo como mecanismos deliberativos pone su énfasis en la capacidad de reflexión y de diálogo de los ciudadanos comunes. Es decir, frente a los límites a la participación citados en el apartado anterior, éste conjunto de instrumentos intenta combatir prioritariamente las dudas sobre la capacidad de los ciudadanos de intervenir en la toma de decisiones. Si el ciudadano medio no está generalmente lo bastante informado para decidir y para pensar globalmente, estos mecanismos pretenden darle la información, el entorno y el tiempo necesario para permitir que ello deje de ser cierto y este ciudadano pueda participar aportando sus necesidades y su sentido común, pero también aquellos conocimientos con los que no cuenta

normalmente.

En este grupo de instrumentos podemos distinguir también dos grandes tipos de métodos. El primero de ellos, se basa únicamente en la busca de la información y la deliberación ciudadana, mientras que en el segundo este objetivo se quiere combinar con la réplica a otro de los argumentos limitadores de la participación, a través de una selección de los participantes que los convierta en una muestra representativa de la sociedad.

En el primer grupo podemos destacar los círculos de estudio, forums temáticos, visiones de la comunidad y las conferencias de consenso. Los círculos de estudio tienen una larga tradición de funcionamiento en Suecia, aunque se han utilizado también en Gran Bretaña y EEUU, y consisten en grupos de gente que se reúnen regularmente para discutir temas o libros concretos.

Estos grupos se forman generalmente alrededor de organizaciones como iglesias, sindicatos o asociaciones y en algunos casos los participantes han recibido compensación por los gastos que les supone la participación. Los forums temáticos, cuyo desarrollo se ha producido principalmente en los EEUU, tienen un funcionamiento muy similar y pretenden sobretodo contribuir a debatir los temas en profundidad, conocer mejor que piensan los ciudadanos e incrementar la capacidad de estos de escucharse, aprender y deliberar7.

Existen todo una serie de mecanismos, con pequeñas diferencias en sus detalles organizativos, pero que pretenden en todos los casos realizar un diagnóstico de la situación y la posible evolución de una determinada comunidad. Comparten en muchos casos con el grupo anterior el hecho de dirigirse principalmente a los grupos organizados, pero a la vez enfatizan la importancia de la información y la deliberación pausada.

Future Search, Community Visioning, European Awareness Scenario Workshops, Open Space son todos nombres que describen procesos similares, que pueden durar uno o varios días o incluso tener encuentros intermitentes. En ellos se utilizan distintas técnicas como la tormenta de ideas, la realización de grupos mixtos entre colectivos como ciudadanos, técnicos o políticos, la combinación de pequeños grupos y

5 Son especialmente conocidas las experiencias promovidas por Tonucci, que se han ido extendiendo por Italia y Europa (Tonucci, 1998). Las

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experiencias con este sector se han dado en lugares y con metodologías muy diversas, desde el diseño de 6 parques urbanos infantiles que constituían todo un ejercicio de presupuesto participativo en Exeter, hasta la celebración de una gran Consulta en torno a los principales problemas y prioridades de los niños en Ecuador.

6 Según la una encuesta postal enviada en 1996 a todos los municipios británicos (62% de respuestas), el 31% de los mismos cuenta con instrumentos consultivos de base territorial y el 55% realiza forums consultivos temáticos (Sweeting y Cope, 1999).

7 Estos fórums han recibido un fuerte impulso desde dos fundacines privadas (Public Agenda Foundation y Kettering Foundation), lo que ha llevado a su aplicación en muy distintos países de Europa del Este (Rusia, Hungría), América Latina (Colombia, Argentina, Chile) y Oriente Medio (Líbano).

asambleas conjuntas, etc.. y pueden llegar a reunir hasta 300 personas, aunque a menudo es preferible realizarlo con un número menor de participantes.

Para terminar el catálogo de los instrumentos que no pretenden una representatividad de los participantes, debemos citar las Conferencias de consenso8. Éstas se desarrollaron principalmente en Dinamarca, aunque se han realizado también experiencias en Gran Bretaña, y su uso ha girado en torno a temas científicos. El reclutamiento de los participantes (10-20) se realiza mediante anuncios en los medios de comunicación y su desarrollo incluye dos fines de semana preparatorios y 3-4 días finales de trabajo, durante los cuales se escucha a expertos previamente seleccionados. El grupo, ayudado por un moderador externo, deberá finalmente alcanzar un consenso sobre el tema discutido (polución ambiental, tarjetas de identidad electrónicas,...), que será presentado el último día en conferencia de prensa. Su coste habitual se sitúa por encima de los 10 millones de pesetas.

El segundo grupo de instrumentos deliberativos es el que sí pretende conseguir una participación representativa de las características sociológicas de la comunidad. En este grupo debemos incluir las encuestas deliberativas, los jurados ciudadanos y los páneles ciudadanos. Las encuestas deliberativas han sido utilizadas en EEUU y Gran Bretaña y, tal como indica su nombre, pretenden ser encuestas (realizadas a una muestra representativa de la población)9 que previamente a su respuesta hayan generado una amplia información y deliberación por parte de los encuestados. Para ello, éstos son conducidos a un mismo lugar donde escuchan a los expertos o políticos que pueden darles la información necesaria, les preguntan, debaten entre si y, al final, emiten su juicio en forma de encuesta. A menudo han sido televisadas para poder darles mayor relevancia pública, dado el elevado coste que suponen. Se han realizado encuestas deliberativas temáticas (sobre cárceles o integración europea en Gran Bretaña, por ejemplo) y también alrededor de procesos electorales en EEUU, para contribuir a mejorar la información accesible al público y el conocimiento de los candidatos (Fishkin, 1995).

El funcionamiento de los jurados ciudadanos es similar.

La principal diferencia radica en la participación de un número de gente mucho menor, lo que reduce tanto su representatividad como su coste. Asimismo, mientras la excepcionalidad de las encuestas deliberativas las ha convertido sobretodo en instrumentos de debate público sobre participación ciudadana o sobre el tema concreto tratado, los jurados han estado mucho más vinculados al proceso de toma de decisiones real. Esto último no sería cierto en los EEUU, donde estos han sido desarrollados durante los últimos 25 años por la sociedad civil, con escasos vínculos con la administración pública, pero sí en Alemania y Gran Bretaña, donde se han debatido y llevado a la práctica cuestiones relacionadas con la planificación urbana, las nuevas tecnologías, la sanidad, etc... Más excepcionalmente, los jurados han sido también aplicados en Israel, Suiza, Nueva Zelanda y otros países10.

El panel ciudadano es un instrumento poco utilizado, pero con un diseño sugerente que pretende combinar la continuidad de muchos de los instrumentos citados en la sección anterior, con la elección aleatoria de los participantes y la posibilidad de deliberación de los tratados aquí. Se trataría de elegir al azar a los representantes de determinado colectivo (pueden ser los jóvenes, un determinado distrito, etc..) y de convertirlos en foro de debate e interlocutor permanente de la administración para los temas que les afectan.

En síntesis, el conjunto de los mecanismos de democracia deliberativa suponen un intento de superar los problemas de información y debate, como a componentes imprescindibles de cualquier proceso decisorio. Al mismo tiempo, aquellos instrumentos que se basan en la selección aleatoria de los participantes permiten conseguir que estos sean una fiel reproducción de la comunidad, un pequeño microcosmos que recoge todas las sensibilidades existentes. Por otro lado, algunos de estos mecanismos suponen bastante complejidad organizativa, lo que nos ayuda a entender que, a pesar de su extensión creciente, suponen todavía una parte muy limitada de los mecanismos en funcionamiento11. Asimismo, para que el diálogo y la deliberación sean posibles, implican la participación de sólo una pequeña parte de la ciudadanía.

8 No deben confundirse con los instrumentos de mediación, que pueden adoptar a veces nombres similares y a los que haremos referencia en

el grupo final de “otros mecanismos”.

9 A menudo se han realizado con unos 300 participantes. Ver Fishkin (1995).

10 Para una visión panorámica ver Font (2001). Para un tratamiento en profundidad de las experiencias catalanas véase Sánchez (2000) y para el caso alemán la obra de uno de los creadores del método (Dienel y Harms, 2000).

11 Frente a los mecanismos de consulta a las comunidades, que como hemos visto existen en buena parte de los municipios británicos, sólo el 4% ha utilizado en alguna ocasión los jurados ciudadanos (Sweeting y Cope, 1999), cifra que sin duda es superior a la de ningún otro país.

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A continuación analizaremos precisamente aquellos instrumentos que permiten superar esta limitación, los que apelan al uso de la democracia directa.

2.3 Mecanismos de democracia directa En esta sección haremos referencia fundamentalmente a un grupo de instrumentos participativos cuya principal fuerza es su voluntad de extender la participación y hacerla llegar al máximo posible de ciudadanos. Mientras en el primer grupo nos dirigíamos básicamente a los sectores organizados y en el segundo a un pequeño grupo que debía informarse y deliberar, aquí se pretende hacer posible que cualquier miembro de la comunidad participe directamente en la toma de decisiones.

Una parte de estos instrumentos no sirve tanto para tomar decisiones concretas como para contribuir a “democratizar” el proceso de elección de representantes y a hacerlo más abierto a la influencia de los ciudadanos.

En el catálogo de instrumentos de democracia directa que expone Lijphart (1987) predomina de hecho esta lógica: elección directa del jefe del ejecutivo (o de otros cargos públicos), elecciones primarias o destitución son todas posibilidades que pueden contribuir a dar más voz a los ciudadanos a la hora de elegir a sus representantes12.

Más allá de las posibilidades de enriquecer el proceso electoral, los mecanismos de democracia directa pueden dividirse en tres grandes grupos: referéndums, asambleas y algunos posibles usos de la teledemocracia. Las asambleas, como mecanismo básico de toma de decisiones, son una realidad existente pero muy minoritaria a nivel local. Sus posibilidades de éxito exigen un municipio de tamaño reducido, pero además una amplia tradición de diálogo y compromiso por parte de los ciudadanos13. Sin embargo, en algunos municipios de Nueva Inglaterra siguen constituyendo un mecanismo en algunos casos central y en otros complementario de toma de decisiones. Con menores atribuciones y protagonismo, las reuniones abiertas en las que se establece un diálogo entre los asistentes y las autoridades locales, constituyen una realidad más habitual y a cuyo diseño y funcionamiento se dedica

una creciente atención, por ejemplo en Gran Bretaña.

Las potenciales posibilidades que las redes informáticas ofrecen a la hora de incrementar el uso de mecanismos de democracia directa son enormes. De hecho, algunas de las principales reflexiones sobre su posible impacto político han descrito escenarios futuros con una intensidad participativa creciente, básicamente a través de consultas directas a los ciudadanos realizadas por medio de las redes electrónicas. Sin embargo, la realidad hasta hoy es que las nuevas posibilidades informáticas aplicadas a la política están dando lugar a avances significativos en otros campos (hacer la administración más accesible al ciudadano como en Amsterdam o Berlín, favorecer el establecimiento de redes horizontales entre asociaciones como en EEUU)14, pero son muy escasos los usos realizados hasta hoy en día como instrumento para conocer la voluntad de la ciudadanía. Los proyectos iniciados en esta línea en Bolonia o Atenas se han encontrado con que no tiene sentido realizar consultas mientras el acceso a la red sea tan desigual y cambiar esta situación exige una inversión en terminales públicas y en educación muy elevado. En Gran Bretaña hay una apoyo por la teledemocracia por parte de los partidos progresistas15 y en EEUU se han realizado experimentos interesantes, pero sin convertirse todavía en un instrumento habitual de consulta ciudadana, ni siquiera en las zonas donde el uso social de las redes informáticas está más extendido.

El referéndum es quizás el principal instrumento de democracia directa y, sin duda, el que más fácil aplicación tiene en ámbitos superiores al local16. En el ámbito municipal, existe un uso abundante de los mismos en Suiza y EEUU, pero su celebración es más generalizada abarcando países donde los referéndums son casi inexistentes a nivel nacional. Pueden contar o no con reconocimiento legal, partir siempre de la iniciativa gubernamental o existir la posibilidad de que se produzcan por requerimiento ciudadano (iniciativa legislativa popular), ser o no vinculantes para las autoridades, pero su existencia es más frecuente que en niveles territoriales superiores y son un mecanismo

12 La destitución existe en algunos municipios norteamericanos. El uso de elecciones primarias se está extendiendo en los últimos años fuera

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de EEUU, principalmente en América Latina (Argentina, México), pero también en Europa (PSOE en España, SPD en Alemania).

13 Las características que favorecen un buen funcionamiento de la democracia directa se discuten en Catt (1999).

14 Tsaganourious y otros, 1998.

15 El 4% de los ayuntamientos británicos afirman utilizar instrumentos de democracia electrónica, tratándose en todos los casos de gobiernos locales laboristas o liberal-demócratas. Precisamente por la importancia de hacer accesible la red a colectivos más amplios como pre-requisito para su uso generalizado como instrumento de democracia directa, son más numerosos los municipios británicos (y de otros países) que han concentrado sus esfuerzos en instalar terminales públicas.

16 Una discusión sobre el interés y los problemas de los referéndums, incluyendo la experiencia a nivel nacional en Budge (1996) y Catt (1999).

propuesto a menudo como medio para superar complejos debates políticos locales.

Los temas tratados son muy diversos, desde medio ambiente hasta el servicio militar o la integración europa. Si la mayor parte de las legislaciones tienden a excluir algunos temas pensando que no son apropiados para ser decididos en referéndum (impuestos), existen experiencias que tratan de demostrar que estos límites pueden ser superados. Así, el referéndum celebrado en Exeter en 1998 sobre el presupuesto municipal tuvo un desarrollo sugerente y su resultado fue la opción por un crecimiento moderado de los impuestos, en contra de todas las expectativas que hacían temer que cualquier referéndum daría lugar a un resultado antiimpuestos.

Aunque el uso generalizado de referéndums genera toda clase de dudas, hay probablemente tres que destacan por encima de las demás. El temor a la falta de información y por tanto al riesgo de manipulación del votante poco informado y el peligro de que entren en conflicto con los mecanismos de la democracia representativa y debiliten a los partidos políticos son dos de las más frecuentemente escuchadas en entornos como el suizo o el norteamericano, donde son una práctica habitual. Asimismo, un uso muy frecuente de los mismos o su aplicación a temas que no despierten suficiente interés generalizado puede dar lugar a un fenómeno de fatiga o de escasa participación, con lo que probablemente los participantes dejen de ser representativos del conjunto de la comunidad.

De hecho, estos problemas se atribuyen generalmente al referéndum al ser el instrumento más habitual de democracia directa, pero son generalizables al conjunto de este grupo. Si con él hemos logrado ampliar el número de participantes potenciales respecto a las dos familias de instrumentos anteriores, los posibles peligros son los ya anunciados: falta de información, fricciones con los instrumentos de representación y posibles problemas de representatividad si el abuso o el mal uso de los instrumentos generan una escasa participación.

2.4 Otros mecanismos Si repasamos lo que se ha hecho en los municipios europeos y norteamericanos en los últimos 20 años en el terreno de la participación, sin duda encontraríamos muchas experiencias que no aparecen en los tres grupos ya descritos. Sin embargo, en buena parte de los casos se trata de variantes que con distintos nombres y pequeñas diferencias en los métodos organizativos se asemejan y encajan en las lógicas de funcionamiento descritas hasta aquí. En cualquier caso, citaremos a continuación más brevemente algunas experiencias y líneas de trabajo más dificilmente reducibles a los tres grupos ya explicados.

Una de las líneas en las que sin duda se han hecho más avances en el caso británico es la de participación ciudadana en la evaluación de servicios públicos, puesto que fue el instrumento participativo preferido por el anterior gobierno conservador. Se trata de escuchar la voz de los usuarios de los servicios públicos y utilizarla para mejorar la calidad en la prestación de servicios. Para ello se ha combinado el uso de instrumentos de quejas y sugerencias por parte de los usuarios, con el uso de técnicas clásicas de investigación de mercados, tanto cuantitativas como cualitativas.

Así, el uso de encuestas de opinión y de grupos de discusión (incluyendo en algunos casos a usuarios, trabajadores y gestores del servicio) son ya una práctica habitual en muchos municipios británicos, como mecanismos que permiten ir conociendo la valoración ciudadana de los servicios municipales17.

Otro ámbito en el que se han producido experiencias interesantes y en número creciente es el de la mediación. En este caso se trata de cuestiones donde el rol de la administración local puede ser menos protagónico y lo fundamental es conseguir que un grupo de actores (privados o, a veces, públicos y privados) sean capaces de acercar posiciones y ponerse de acuerdo alrededor de determinado tema con la ayuda de un mediador externo. Por ejemplo, estos instrumentos han sido utilizados a menudo en conflictos de carácter ambiental, pero también para dialogar sobre el proceso de regeneración del centro urbano de Bristol.

17 El 74% de los municipios británicos realiza encuestas a los usuarios de servicios y el 32% tiene paneles permanentes con este mismo objetivo.

Mecanismos de participación de los usuarios han sido introducidos también en otros casos, como en asociaciones de arrendatarios de viviendas municipales en Dinamarca (Stewart, 1995).

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Además de vincular a los ciudadanos a la planificación general del municipio tal como vimos en secciones anteriores, también hay experiencias que lo incorporan a una planificación más concreta, como es la de la elaboración de los presupuestos municipales. En un formato poco intenso esto se ha hecho en Nueva Zelanda, donde la llamada planificación anual , fue convertida en el elemento central de la participación ciudadana en el gobierno local: éste está obligado a presentar un borrador de presupuesto municipal con 3 meses de anterioridad a su fecha de aprobación, con lo que se abre un período de divulgación y de presentación de enmiendas y sugerencias por parte de los ciudadanos.

En la práctica, sin embargo, el instrumento parece no alcanzar los resultados deseables. La falta de claridad respecto a que debe hacerse con dichas propuestas y la percepción ciudadana de que no son tomadas en consideración han contribuido a que se convierta en un mecanismo ritualizado al que recurren muy pocos ciudadanos. Una experiencia mucho más intensa son los llamados presupuestos participativos, que se ponen en marcha en la ciudad brasileña de Porto Alegre y cuya metodología utilizan hoy ya muchas ciudades brasileñas y latinoamericanas. En este caso, existen unos comités en cada uno de los barrios de la ciudad, que a lo largo de todo el año contribuyen a definir el presupuesto municipal, a fijar impuestos e inversiones y a hacer un seguimiento de su aplicación, negociándose el resultado final del proceso con las autoridades municipales, que son quienes deben aprobarlo formalmente (Gomà y Rebollo, 2001).

oferta de instrumentos. Los recursos disponibles son abundantes, aunque sin duda muchos de ellos han sido todavía poco experimentados y escasamente analizados en profundidad.

A modo de síntesis, el cuadro 1 plantea aquellos aspectos en los que algunos de los instrumentos analizados destacan como especialmente interesantes o problemáticos. La principal conclusión la hemos apuntado ya varias veces: no existe un mecanismo participativo perfecto, que reúna todas las características ideales. Tener participantes representativos, informados, que sean lo más numerosos posibles y que salgan de la experiencia más predispuestos a participar que antes, todo ello por poco dinero y dando lugar a una resolución que tenga un fuerte impacto en la toma de decisiones final es una cuadratura del círculo quizás excesiva. Incluso mecanismos que cuentan con más ventajas que inconvenientes, como los presupuestos participativos o los jurados ciudadanos, tienen problemas indudables. Sin embargo, ser conscientes de la amplia gama de posibilidades existentes, de que a partir de estas ideas casi todo puede ser inventado y de cuáles son los déficits que deberemos afrontar según cual haya sido nuestra elección supone ya un gran paso adelante.

El listado de instrumentos existentes y no desarrollados en las páginas anteriores es aún considerable (Círculos samoanos, Talleres, Casas abiertas), aunque o bien su uso ha sido mucho más escaso o presentan semejanzas considerables con alguno de los ya presentados. Además, el hecho de que todas estas fórmulas sean flexibles a la hora de aplicarlas provoca que en muchos casos se inicien experiencias integradas que combinan varios instrumentos con una misma finalidad y, a veces, como parte de un mismo proceso. En cualquier caso, si parece claro que si los espacios abiertos a la participación ciudadana no han sido mayores no ha sido por falta de 12 La destitución existe en algunos municipios norteamericanos. El uso de elecciones primarias se está extendiendo en los últimos años fuera

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de EEUU, principalmente en América Latina (Argentina, México), pero también en Europa (PSOE en España, SPD en Alemania).

13 Las características que favorecen un buen funcionamiento de la democracia directa se discuten en Catt (1999).

14 Tsaganourious y otros, 1998.

15 El 4% de los ayuntamientos británicos afirman utilizar instrumentos de democracia electrónica, tratándose en todos los casos de gobiernos locales laboristas o liberal-demócratas. Precisamente por la importancia de hacer accesible la red a colectivos más amplios como pre-requisito para su uso generalizado como instrumento de democracia directa, son más numerosos los municipios británicos (y de otros países) que han concentrado sus esfuerzos en instalar terminales públicas.

16 Una discusión sobre el interés y los problemas de los referéndums, incluyendo la experiencia a nivel nacional en Budge (1996) y Catt (1999).

Cuadro 1. Mecanismos aconsejables y deficitarios en función de varios criterios.

CRITERIO

ACONSEJABLE

DEFICITARIO

Representatividad

Jurado Encuesta deliberativa

Consejo consultivo Internet (hoy)

Grado de información

Consejo consultivo Jurado

Referéndum Encuestas

Capacidad educativa

Presupuesto participativo Planes estratégicos

Consejo consultivo Referéndum

Extensión

Referéndum Presupuesto participativo

Jurado Consejo consultivo

Coste/dificultad organizativa

Consejo consultivo Fórum ambiental

Encuesta deliberativa Presupuesto participativo

Impacto en políticas

Referéndum Presupuesto participativo

Encuesta deliberativa Internet Fuente: Font y Blanco, 2001

BIBLIOGRAFÍA Budge (1996): The new challenge of direct democracy, Polity Press.

Catt (1999): Democracy in practice, Routledge.

Dienel y Harms (2000): Repensar la democracia, Ediciones del Serbal.

Fishkin (1995): Democracia y deliberación, Ariel.

Font (ed) (2001): Ciudadanos y decisiones públicas, Ariel.

Font y Blanco (2001): “Conclusiones”, en Font (ed): Obra citada.

Gomà y Rebollo (2001): “Democracia local y ciudadanía activa: reflexiones en torno a los presupuestos participativos”, en Font (ed): Obra citada.

Navarro (1999): El sesgo participativo, CSIC. Lijphart (1987): Las democracias contemporaneas. Ariel.

Sánchez (ed) (2000): Participació ciutadana i govern local: els consells ciutadans. Editorial Mediterrània.

Stewart (1995): Innovation in democratic practice, Institute of Local Government, Birmingham.

Sweeting y Cope (1999): “Local democratic innovation and citizen participation: empowering the powerful?”, Comunicación presentada en el Congreso Public participation and innovation in community governance, Luton.

Tonucci (1998): La ciutat dels infants, Barcanova.

Tsanagourious y otros (eds) (1998): Cyberdemocracy, Routledge.

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Jueves 29 de noviembre

Conferencia-debate de Joan Font Fabregas

PRESENTACIÓN Mª. Carmen Baldó Jefa del Departamento Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Alicante Buenas tardes a todos, me corresponde a mí el honor de presentar en estos momentos a Joan Font, Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad Autónoma de Barcelona.

Entre sus líneas de investigación está la preocupación por la participación, en una parte lo que son temas electorales, sobretodo hace mucho hincapié en lo que es la abstención, como conducta que le debe llamar más poderosamente la atención, que otras y eso le ha ido llevando a centrarse en la participación en el ámbito local, ese es el tema del que está ahora preparando un nuevo libro.

Sus obras son ya muy abundantes. En la página Web del Ayuntamiento tenemos, en la bibliografía, alguna de sus obras como referente interesante para todo el mundo que quiera conocer algo de la participación ciudadana.

Nosotros conocimos a Joan Font a través de la coordinación que hizo del estudio: “Decisiones públicas y ciudadanos”. A él siempre le llama la atención que el ciudadano que inicialmente es simple espectador , pase a ser protagonista y de allí llega a lo que es la toma de decisiones, pues considera que el ciudadano debe tener un peso importante dentro de ellas, como esto, el que lo sabe decir mejor es Joan Font, pues os dejo con él, para que os explique la dimensión ciudadana en la toma de decisiones públicas.

INTERVENCIÓN Muchas gracias, en primer lugar por esta presentación desproporcionadamente elogiosa y por la invitación también a participar aquí en estas jornadas. A mí me gustaría hablar, discutir un poco con vosotros sobre tres o cuatro cosas, yo pensaba empezar haciendo alguna reflexión en voz alta, sobre por qué hoy es más importante y más necesaria que nunca la participación ciudadana, luego querría presentar de forma muy impresionista, listados y experiencias, apuntando sólo eso a líneas muy generales, casi títulos a veces de algunas experiencias de participación ciudadana interesantes que se han hecho en otros municipios,

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profundizaría un poquito más en dos de estos tipos de experiencias, en dos de estos mecanismos, los jurados ciudadanos y los presupuestos participativos y como no voy a ser capaz de dar ninguna receta, la solución perfecta para vincular la participación ciudadana en el ámbito local, pues por lo menos me gustaría aportar algunos criterios sobre cómo debería ser o cómo no debería ser un proceso de participación ciudadana, qué elementos podemos tener en cuenta a la hora de valorar un proceso de participación.

El debate sobre las bondades y los problemas de la participación, es un debate eterno, que viene desde siempre, que no podemos decir en absoluto que esté resuelto, es decir, sigue habiendo hoy defensores y antagonistas de la participación, gente que cree que la participación genera más problemas que los beneficios que supone. Pero si éste había sido un debate en el que, si queréis en términos deportivos podíamos decir que hasta hace quince o veinte años había un empate técnico, había un empate, digamos, entre los defensores y los detractores de la participación, en cuanto a los ejemplos y los argumentos que ponían encima de la mesa, este empate se ha roto, este empate, por suerte, creo yo, se ha roto, y en los últimos años se han puesto encima de la mesa muchísimos argumentos a favor de la participación ciudadana, muchísimos argumentos que apuntan a que la participación ciudadana es beneficiosa y aconsejable desde casi todos los puntos de vista.

Quizá no vale la pena que nos detengamos muy detenidamente en eso, en todos y cada uno de ellos, pero a mí si me gustaría apuntar tres o cuatro de estos grandes argumentos, sobretodo los más recientes, no nos vamos a momentos eternos en favor de la participación, sino a alguno de los argumentos, digamos, que han cobrado mucha fuerza a lo largo de estas últimas décadas.

El primero, de hecho, se ha puesto en la mesa a lo largo de estas últimas décadas, pero no debería ser tan nuevo, es el resultado de una evolución progresiva de nuestras sociedades. Vamos a ver, si pensamos en la arquitectura básica de nuestros sistemas políticos, los elementos principales, el voto, las instituciones representativas, etc…nos damos cuenta de que hoy tenemos básicamente los mismos sistemas políticos que buena parte de Europa tenia ya en la primera mitad del siglo XIX, o si queremos para ir a un período de sufragio un poco más amplio, la segunda mitad del siglo XIX, pongámonos hace ciento cincuenta años.

Tenemos delante el mismo tipo de sistema político, sin embargo, pensemos un poquito en cómo eran las sociedades de hace ciento cincuenta años, eran sociedades de analfabetos, eran sociedades en las que, y eso no lo digo yo en ningún sentido despreciativo, sino de forma descriptiva para pensar en las consecuencias que eso tiene en términos de participación; eran sociedades en las que dos terceras partes de la población no sabía leer ni escribir, eran sociedades en las que una pequeñísima minoría de privilegiados tenía acceso a información política, eran sociedades en las que la inmensa mayoría de la población hacía jornadas laborales de cincuenta horas a la semana, eran sociedades en las que no había lavadoras, ni neveras, ni todas estas cosas, ni pañales, ni todas esas cosas, digamos, que nos han permitido eliminar muchas horas de dedicación a las tareas básicas de reproducción de la unidad familiar.

Por tanto, en el mismo sistema político, hoy la jornada laboral ha pasado de esas cincuenta horas a treinta y ocho, tenemos sociedades con alfabetización universal, con educación secundaria casi universal, una de cada cuatro personas va a la universidad, podemos discutir mucho la calidad de la información política que tenemos,

pero en cualquier caso una información política, más o menos buena llega a todos los ciudadanos a través de la televisión, hemos ganado tiempo libre gracias a esa serie de avances tecnológicos.

De manera que, como resultado de todo esto que hemos alcanzado, tenemos en primer lugar, ciudadanos con más tiempo libre y en segundo lugar, ciudadanos más preparados, más capacitados para participar, porque tienen más nivel educativo, más capacidad de procesar la información, y en tercer lugar, porque esa información está más accesible, es más fácil de encontrar. Eso significa que hace ciento cincuenta años cuando se inauguran, cuando se ponen en marcha estas democracias representativas, seguramente no tenía sentido pedirle más a los ciudadanos que se informaran y fueran a votar a las elecciones cada cuatro años, en las condiciones que acabamos de describir, no se podía pedir más. Pero en las condiciones de hoy, no sólo se puede pedir más, sino que sectores muy importantes de esa ciudadanía piden, exigen más, es decir, exigen que se les escuche más a menudo, piden que se les escuche para procesos más pequeños o más grandes, en cómo diseñar una plaza del barrio, o en cómo diseñar las políticas económicas del país, o en cómo definir la Unión Europea, pero en cualquier caso, que se les escuche y que se les permita tener voz, de otra manera, más allá de ese voto cada cuatro años.

Segundo argumento: no sólo tenemos más demanda ciudadana, más posibilidad por parte de la ciudadanía, sino que además hay mayor necesidad, por los cambios que ha vivido la vida política. Volvamos a hacer el salto en el tiempo, volvamos a ciento cincuenta años atrás, ¿en qué consistía la política hace ciento cincuenta años?, hay una manera muy fácil de verla, hace ciento cincuenta años no había concejales de participación ciudadana, ni había concejales de servicios sociales, tampoco había ministros de participación ciudadana, ni de servicios sociales, ni de medio ambiente, ni de innovación tecnológica, etc…

La política consistía en garantizar la defensa del país, consistía en mantener el orden público, consistía quizá, en una muy mínima construcción de infraestructuras y en un diseño muy genérico de políticas económicas.

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Hoy evidentemente, eso sigue siendo parte de la política, pero también hay muchas más cosas. Y eso ¿qué ha provocado?, ha provocado un cambio en la lógica en que se basan las democracias representativas; podemos simplificar la vida política en tres, cuatro, cinco, seis grandes paquetes de ofertas políticas, que son los partidos políticos, que resumen posturas ante los grandes temas de la vida política, y los ciudadanos eligen entre estos paquetes, eligen sin poder decir que parte del programa les gusta o les disgusta, este partido si, pero en sus propuestas educativas estoy totalmente en contra. Cuando la política eran cuatro o cinco grandes temas, quizá esa simplificación era la mejor manera posible, o la única manera posible de organizar nuestra vida política, pero cuando los Ayuntamientos y los Estados tienen que definirse, el debate de estos últimos días, sobre los genomas, sobre la investigación, qué tipos de investigación hay que permitir y cuáles no, el debate que se recrudece a partir del once de septiembre sobre si hay que permitir o no un control público de los mensajes privados de internet, toda esta serie de debates, que no son reducibles a izquierda y derecha, no estoy diciendo en absoluto que izquierda y derecha sean conceptos políticos irrelevantes, siguen siendo conceptos políticos importantes, pero no podemos reducirlo todo a eso, con las cuatro, cinco o seis ofertas de partidos políticos que tenemos, los ciudadanos no pueden mandar un mensaje correcto sobre qué políticas desean, sólo pueden mandar un mensaje sobre muy poquitas políticas, sobre aquellas que les llevan a elegir si prefieren al P.P. o a Izquierda Unida o al P.S.O.E. o a quien sea. Pero todos los ciudadanos, empezando por los propios militantes de los partidos, por los ministros, a veces, están en desacuerdo con parte del programa de su propio partido, con lo cual, nos vamos a encontrar, que si no abrimos otras vías para participar, más allá de las elecciones, nos vamos a encontrar muchísimas políticas en las que la ciudadanía va a estar muy mayoritariamente en contra de las decisiones que se adopten. Esto sería un segundo gran argumento.

Tercero, lo que se ha llamado digamos un poco, la crisis de legitimidad, o crisis de desafección política, esa aparente paradoja, de que en el momento de mayor triunfo de las democracias representativas, en el ámbito

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planetario, es decir, nunca había habido tantos países con sistemas políticos democráticos como hay hoy, al mismo tiempo que se produce eso, en muchos de los países con sistemas políticos democráticos más consolidados, se produce un proceso de alejamiento muy fuerte entre los ciudadanos y la vida política. Que lo encontramos en crisis de militancia política, lo encontramos en tasas elevadas de abstención electoral, en alejamientos, en encuestas de opinión con una crisis de confianza hacia los partidos, las instituciones, los parlamentos.

Todo eso no sabemos qué solución tiene, no sabemos si la participación ciudadana lo puede arreglar, pero en cualquier caso, cualquier intento de tratar de establecer canales, de tratar de volver a acercar a los ciudadanos a la política, seguramente es algo que hay que intentar para evitar ese alejamiento, que sólo puede traer problemas. Último gran argumento, lo que se ha redescubierto en los últimos años, desde las ciencias sociales, que se ha venido a llamar CAPITAL SOCIAL y que en el fondo es lo que la mayoría de vosotros lleváis haciendo unos cuantos años, es decir, la importancia de las asociaciones. Esta importancia, de la cual la inmensa mayoría de vosotros sois absolutamente conscientes, las ciencias sociales lo han redescubierto en los últimos años, hasta el punto de que hoy en día, uno de los trabajos más influyentes de la última década, afirma que lo más importante para hacer que una democracia funcione bien, no es todo lo que se decía antes, la cultura política de los ciudadanos, el nivel de desarrollo económico, el nivel de igualdad social… sino que es el grado, la intensidad de la vida asociativa de esa comunidad. A mayor intensidad, a mayor riqueza de la vida asociativa, mejor funciona la democracia. Eso se comprobó a partir de un estudio que se realizó en Italia, se ha ido replicando en otras partes del mundo y básicamente no está habiendo ningún estudio que venga a desmentir estas conclusiones, digamos entonces que éste es otro gran argumento, para poner encima de la mesa, para señalar esta importancia de la participación ciudadana, en este caso, vinculada a la vida social.

Entonces, si todo eso es así, si hay tantos argumentos, qué está ocurriendo en la realidad, se están abriendo de verdad más espacios a la participación ciudadana, ¿sí o no?. Dejadme dar una respuesta matizada a esta pregunta, el cambio en estos mecanismos de participación yo diría que si se está dando, es decir, por decirlo de alguna manera gráfica, hay algo que se mueve, hay síntomas claros de que sobretodo, en el nivel municipal, no sólo en España, en España y en toda Europa y también en partes de América latina y en otras partes del mundo, está creciendo la oferta de espacios de participación ciudadana. No hablo de la movilización de las sociedades de abajo, sino los espacios abiertos a la participación ciudadana, creados, fomentados, incentivados desde las instituciones y sobretodo desde las instituciones locales. Eso por supuesto sigue siendo algo relativamente minoritario, es decir, seguramente no me equivoco, aunque me estoy inventando la cifra, si digo que el 99% de las decisiones que se toman en los Ayuntamientos españoles, se toman utilizando básica y exclusivamente los mecanismos clásicos de la representación política, es decir, las toman los concejales, previo debate en el partido, en el Consejo de Gobierno, quizá con alguna consulta a algunos grupos organizados, pero con una consulta muy orientativa, que no pretende que tenga un grado de influencia muy importante. Sin embargo, a pesar de que esto es así, de que es el 99% contra el 1%, el cambio es muy significativo, porque a lo mejor hemos pasado del 0´2 % al 1%, y yo creo que eso es un cambio muy importante. Es decir, se detectan muchas ganas de probar cosas, se detectan muchas ganas de experimentar, seguro que aquí hay un efecto moda, seguro que hay efecto electoralismo, seguro que hay gente que quiere hacerse la foto, pero, de acuerdo, a lo mejor no pasa nada si hay gente que quiere hacerse la foto y quiere sacar rentabilidad electoral de eso, siempre que el proceso que haya detrás sea un proceso genuino, y que de verdad permita escuchar las voces de la ciudadanía.

Dejadme mostraros sólo eso, algunos ejemplos de manera panorámica. Estas dos primeras transparencias que son una lista sólo de cosas, provienen de un estudio de trabajo de campo que hicimos hace ahora un año,

en el que nos planteábamos estudiar los mecanismos de participación ciudadana en la vida local, que hubiera en los Ayuntamientos medianos y grandes de Cataluña, y allí añadíamos algún aspecto de Ayuntamientos más pequeños, pero sobretodo hicimos un estudio exhaustivo de los Ayuntamientos de más de 50.000 habitantes, que eran unos veinte, y allí añadíamos algo especialmente significativo, interesante de algunos Ayuntamientos más pequeños.

No incluíamos el mecanismo más habitual, el mecanismo que seguramente existe en Alicante y que seguramente existe en casi todos los municipios medianos y grandes de todo el país, que son los Consejos consultivos municipales, esos consejos, que se pueden llamar Juntas de Distrito, se llamen como se llamen en cada sitio, están organizados por distritos, o por barrios, o que están organizados por ámbitos sectoriales, Consejo de la Juventud, o de la Tercera Edad, o de Urbanismo… todo eso, que es lo más habitual, lo excluíamos. Por tanto, incluíamos sólo lo que podíamos considerar experiencias innovadoras, experiencias que rompían con ese molde, con ese esquema de trabajo.

La primera sorpresa es que nosotros habíamos diseñado un estudio, habíamos presupuestado el estudio, para encontrarnos las cuatro cosas que conocíamos, y quizá cuatro o cinco cosas más que esperábamos encontrar, esperábamos encontrar seis, ocho, diez cosas con un poco de suerte, y nos encontramos con cincuenta experiencias, y sabemos que nos dejamos bastantes, y sabemos que desde hace un año que hicimos el estudio hasta ahora, seguramente haya habido quince o veinte cosas más que se han desarrollado. Esto es un poco la primera mitad del listado, aquí tenéis todos los municipios grandes y algún municipio pequeñito además, como Arbusias o Corbera, etc., qué habían hecho cosas especialmente interesantes y que nos pareció que valía la pena añadir.

Por simplificar un poco todo este galimatías de etiquetas que encontramos en este listado, ¿qué es lo que encontrábamos más?. Lo que más aparecía básicamente, porque es un tema de moda, si queréis llamarlo así, y porque es un tema que se ha estado desarrollando por un impulso internacional durante los últimos años, eran

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las Agendas Locales 21, me han dicho que es un tema en el que se está empezando a trabajar aquí. De estas cincuenta experiencias, diez eran agendas veintiuno.

Otro paquete importante era lo que podríamos llamar Consejos Consultivos con formato innovador, ¿a qué me refiero con formato innovador?, quiero decir, consejos consultivos que rompían con este molde que he descrito antes, podían ser innovadores por el público al que se consulta, había cuatro experiencias de consejos infantiles, es decir consejos en los que no consultaban a los adultos, sino a los niños, esto es una experiencia que viene de Italia, que desde Italia se expande y llega a nuestro país hace unos años y que hay unos siete u ocho Ayuntamientos catalanes que lo han puesto en marcha, y varios Ayuntamientos del resto de España.

Consejos consultivos innovadores también en algunos casos, porque al lado de la presencia asociativa, trataban de incorporar participación de ciudadanos a título individual, la experiencia del consejo de cien jóvenes en Barcelona, por ejemplo, es un consejo que ha montado con una estructura bicéfala, es decir, existe el Consejo de la Juventud de Barcelona, formado por asociaciones juveniles, y existe el Consejo de Cien Jóvenes, que son básicamente cien jóvenes de Barcelona que son elegidos totalmente de forma aleatoria, jóvenes que participan a título individual, una parte elegidos por las Juntas de Distrito, otra parte por listados del I.N.E.M., otra parte elegidos a partir de los listados de representantes estudiantiles de la Universidad, intentando reflejar un poco la diversidad de situaciones de los jóvenes, pero tratando de llegar a otro público diferente, complementario al que está presente en las asociaciones juveniles.

Otro tipo de experiencias son los Jurados ciudadanos, luego hablaré más de ellos, teníamos experiencias en Corbera, Montornes, Rubí, y luego más allá de eso, teníamos muchas experiencias pequeñas, a veces inventadas por el propio Gobierno local, pero algunas de ellas con imaginación, desde formatos más puramente asamblearios, como sería lo de Arbúcies, un pequeño Municipio que desde el año 1979 toma todas las decisiones municipales básicamente en un formato de asamblea, hasta lo que hicieron en Manresa,

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el debate del Plan de Acción Municipal, es decir una coalición de gobierno de tres partidos políticos, piensan, que bueno, ya que tenemos que hacer un programa de gobierno que es una mezcla del programa electoral de los tres, una vez que hemos hecho el Programa de gobierno, vamos a discutirlo con toda la ciudadanía, y se dedicaron los tres primeros meses de la legislatura, una vez que hicieron el pre-programa de gobierno, el borrador, a discutir el Programa de gobierno con la ciudadanía, antes de convertirlo en definitivo, y fue un debate realmente muy intenso, aquel Programa de gobierno se mandó a todas las asociaciones, se les dió un mes para que lo discutieran, se fomentaron muchos foros de debate, se hicieron luego asambleas públicas en cada barrio… y partir de todo ese proceso se incorporaron enmiendas a lo que iba a ser el Programa de gobierno definitivo.

Bueno, los intentos de presupuestos participativos de Rubí , de Sabadell, que luego hablaré de ellos, varias experiencias de planes estratégicos, la experiencia del café con el Alcalde de Reus, en definitiva muchas cosas diferentes, de las cuales quizá la principal virtud es ese intento de experimentar y probar distintas cosas, y en las cuales quizá, si quisiéramos encontrar una característica común, a muchas de ellas, es el esfuerzo por intentar ir un poco más allá de lo que ha sido el patrón habitual de participación en todos los Ayuntamientos desde el año 79 hasta el año 99, podríamos decir, que ha sido la consulta única y exclusivamente con las Asociaciones. La consulta con asociaciones es fundamental, no sólo la consulta, sino el apoyo a las asociaciones en todas las facetas, el rol de las asociaciones, es absolutamente fundamental y es fundamental que los Gobiernos las tengan en cuenta y las apoyen, pero al mismo tiempo, seguramente es bueno que existan espacios para consultar y para ir más allá de las asociaciones, porque sabemos que hay gente que no se quiere asociar y no va a llegar a asociarse y esa gente digamos que también es importante tenerla en cuenta. La mayoría de estas experiencias tienen en común hacer el esfuerzo para, a través de diversos mecanismos, tratar de llegar también a estos colectivos, tratar de llegar también a esa ciudadanía no organizada, que sin embargo cuando se la invita a

participar, tiene ganas de hacer escuchar su voz.

Para tratar de poner un poquito de orden en esta lista, quizá podríamos clasificar muchas de estas experiencias de participación ciudadana, ya no sólo en experiencias catalanas, sino en experiencias de todo el mundo.

Podíamos intentar clasificar las experiencias que se han puesto en marcha en los últimos veinte años, en tres grandes paquetes, en tres grandes familias de mecanismos participativos y como siempre que queremos hacer clasificaciones, tenemos una categoría de “Otros”, en lo que hay que poner todo lo que no cabe en las otras tres.

Qué tendrían en común cada una de estas familias de mecanismos participativos, la primera es la que aquí bautizábamos como búsqueda del ciudadano informado, esta búsqueda del ciudadano qué tiene en común con esta serie de mecanismos ciudadanos, conferencias de consenso, encuestas deliberativas, círculos de estudio, paneles ciudadanos…, todo esto son cosas que se han hecho en España, Gran Bretaña, otros países europeos, América latina, etc. ¿Qué tienen en común todas estas experiencias?, tienen comunes dos cosas, primero y en la línea de lo que os acabo de decir, el protagonista principal del proceso participativo es el ciudadano a título individual, en estas experiencias los protagonistas no son las asociaciones, sino los ciudadanos a título individual.

Segunda característica común a estos mecanismos, se intenta combatir prioritariamente esa crítica que los políticos ponen tantas veces encima de la mesa cuando quieren limitar la participación, la que dice que la gente no está informada, los ciudadanos no están informados, entonces piden cosas imposibles, utópicas, que no se pueden hacer, que no son técnicamente viables, ese argumento a veces es una excusa, pero a veces tiene mucho fundamento; es verdad que el ciudadano de la calle, normal, no está muy informado de temas de su municipio, entonces el objetivo de estos mecanismos, es tratar de combatir esta objeción, es tratar de garantizar, que a través de estos mecanismos participativos estos ciudadanos, al final del proceso, es decir cuando tengan que tomar una decisión, estén

bien informados, si ese es el problema, la solución no es que no haya participación, sino que la solución es: vamos a informar y vamos a lograr una participación informada. Eso se puede hacer a través de dos métodos, simplificando mucho, uno es consultar sólo a la gente que ya está informada, es una posibilidad que a mí particularmente es la que menos me gusta. Otra sería, consultar a todo el mundo, aceptar que de entrada habrá gente que esté muy informada y otra poco y nivelar esas desigualdades informativas. Es decir, a través del propio proceso de participación, dar toda la información necesaria a los participantes para que al final del proceso puedan tomar decisiones y puedan decantarse estando bien informados. Luego hablaré un poco más de uno de estos mecanismos, que es el primero de la lista, es el de jurados ciudadanos.

Segunda familia de mecanismos, aquí no vale la pena detenerse mucho, no porque no sean importantes e interesantes, sino porque son las que conocéis más, son los mecanismos que se basan en la consulta a los grupos organizados, a las asociaciones, para entendernos.

Estos consejos con base territorial, con base temática, son otro tipo de experiencias, que tienen en común fundamentalmente, que el interlocutor fundamental es el mundo asociativo, este ha sido el mecanismo de participación más utilizado en España y en Europa, y es fundamental que esto siga siendo así, es decir, es mucho más fácil consultar a treinta asociaciones que a treinta mil ciudadanos, es un número más manejable, son gente más informada, gente con la que es más fácil entablar conversaciones, es normal que esto sea así, pero la lógica y el mensaje de fondo de mi intervención es que vale la pena complementar estos mecanismos con otros.

Tercera familia de mecanismos a los que podríamos llamar de democracia directa, estos comparten con los primeros que el principal protagonista principal del proceso participativo es el ciudadano a título individual, pero aquí la prioridad es otra; en los primeros la prioridad era la información, garantizar que la gente esté bien informada, aquí la prioridad es que participe el máximo de gente posible. Aquí llega otra de las

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conclusiones de mi intervención, no hay ningún mecanismo de participación perfecto, porque seguramente los criterios, las características, que al final intentaré hacer una lista aproximada de características deseables de un proceso de participación, no podemos encontrar ningún mecanismo que las reúna todas, y aquí tenemos un ejemplo, una característica deseable, en la que estaríamos de acuerdo seguramente la mayoría, es que la participación sea informada.

Otra característica deseable, y en la que también estaríamos de acuerdo la mayoría, es que cuando más gente participe, mejor, pero las dos cosas a la vez, son muy difíciles, conseguir que muchísima gente esté bien informada y que esa muchísima gente tenga oportunidad de discutir, de deliberar, etc. todos sabemos que es muy difícil. Por tanto, la distinción entre el primer y el tercer mecanismo es la prioridad; como se establecen esas dos características deseables, los primeros optan en ese dilema: vamos a participar, vamos a elegir que participe menos gente, pero que esté bien informada. En cambio, el tercer grupo de mecanismos prioriza, que participe más gente aunque no esté bien informada, aquí tenemos también algunos mecanismos más conocidos como el referéndum, iniciativas asociativas populares u otras cosas que en nuestro país suenan muy raras, muy utópicas, muy impensables, pero que no hace falta irse a sitios muy raros, en la costa nordeste de Estados Unidos sigue habiendo municipios que toman todas sus decisiones a través de asambleas, en E.E.U.U. sigue habiendo bastantes Estados en los que existe la destitución, es posible una vez que se ha elegido un cargo político electo, a través de un proceso de recogida de firmas, un año después de las elecciones, convocar otras elecciones para echar a la persona que se había elegido un año antes, porque lo está haciendo rematadamente mal. No entro en si todos estos mecanismos son deseables o no son deseables, en cualquier caso existen.

Finalmente tenemos esa categoría de “Otros”, en la que hay muchísimas cosas, y quizá lo único que tienen en común es eso, que no encajan bien en ninguna de las otras categorías anteriores. Dejadme antes de llegar a las conclusiones, dedicar cinco minutos, a dos de estos mecanismos, que no son los mejores, pero sencillamente os hablo de éstos porque los conozco un

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poquito más, porque he tenido más información o sencillamente porque me caen más simpáticos.

En primer lugar, los Jurados ciudadanos, un mecanismo que ha recibido distintos nombres, jurado ciudadano es el nombre que recibe en Estados Unidos y en Gran Bretaña, en Alemania los llaman Células de Planificación, en España los hemos conocido como Núcleos de intervención participativa o como Consejos ciudadanos, todo eso es básicamente lo mismo y responden a toda esa lógica que os explicaba antes, es decir, participación de un grupo representativo de ciudadanos, tratando de lograr que al final del proceso de participación esta gente esté bien informada. Cómo se hace eso, se hace eligiendo a un grupo relativamente reducido de participantes, las experiencias españolas han oscilado entre la experiencia más pequeñita, normalmente se trabaja con un grupo de veinticinco personas, pero se puede trabajar con uno, dos o veinte grupos, la experiencia más pequeña, por ejemplo, fue la primera y se hizo en Idiazabal, un municipio vasco conocido por su queso, un queso maravilloso que hacen, se hizo con un solo grupo de veinticinco personas, era un municipio muy pequeño y la experiencia más grande, era una experiencia supra local, era una experiencia en la que había que decidir si se hacía o no se hacía una autopista, o era suficiente con ampliar la carretera existente y si se hacía autopista, qué características tenía que tener, por tanto, eso afectaba a los municipios por los que iba a pasar esa infraestructura y a los municipios por los que no iba a pasar, pero tenían usuarios potenciales, en este caso fueron algo así como treinta grupos, trescientas personas participando. ¿Qué se hace?, aquí hay unas reglas, pero luego las reglas se flexibilizan y se adaptan un poco a cada contexto, pero la regla normal es, esta gente participa durante dos, tres, cuatro días a jornada completa, ocho horas diarias, por tanto para permitir que eso sea así, tiene que haber un apoyo total, por una parte, una carta de todos los Concejales de todos los partidos a la empresa donde trabaja esta gente, pidiendo que se negocien algunas condiciones para que estas personas dejen de trabajar y puedan ir y por otra parte se retribuye la participación para compensar que tienes que pedir esos días a cuenta de fiestas, o te descuentan

el sueldo, o tienes que dejar a los/as niños/as con un canguro, o lo que sea y durante esos días qué se hace, pues se hace lo que hacen los políticos para tomar decisiones, es decir, por una parte se recibe toda la información técnica necesaria, se escucha a arquitectos, a urbanistas, a biólogos, al tipo de expertos que haga falta escuchar, al Concejal de Hacienda, etc. para tener toda la información técnica necesaria y se escucha por supuesto todas las opiniones sociales y políticas que haya sobre ese tema, es decir, se invita a participar a todos los partidos políticos y a todas las asociaciones del municipio, para que haga escuchar su voz.

Estos ciudadanos a partir de eso, a partir de esas jornadas de trabajo, de recibir toda la información, de escuchar todas las opiniones, de deliberar mucho entre ellos, al final terminan haciendo una propuesta, es decir, al final proponen si hay que hacer la autovía o no hay que hacerla, tiene que tener estas características, merece la pena invertir tanto dinero y si hace falta quitarlo de otra partida presupuestaria, o no hace falta quitarlo, hay que construir el parque con estas características, etc. … Esto se ha aplicado en España sobretodo a temas urbanísticos, desde dónde había que emplazar un frontón, qué características tiene que tener un polideportivo, qué uso había que darle a un terreno público municipal en el centro del municipio, pero en Gran Bretaña lo han utilizado mucho para tomar decisiones sobre temas sanitarios, en Alemania para temas de nuevas tecnologías, en E.E.U.U. para temas medioambientales, etc.

De momento lo dejo aquí, y si queréis profundizamos más después.

El otro mecanismo por el que creo que vale la pena decir algo más, es un mecanismo, en principio por lo menos, muy ambicioso como es el de presupuesto participativo, a diferencia de los jurados ciudadanos que los inventan en Alemania y en E.E.U.U. el presupuesto participativo en un invento latinoamericano, es un invento que viene de Brasil, de Portoalegre, de allí se difunde a otras ciudades latinoamericanas, Montevideo hace su presupuesto participativamente, estamos hablando de la capital de Uruguay, en Méjico, hay un intento de hacer presupuestos participativos,

y este mecanismo que cruza el charco, que llega a Europa hace tres o cuatro años, empieza a conocerse aquí y en este momento hay, al menos que yo conozca, ciudades andaluzas, catalanas, madrileñas y francesas que están tratando de utilizar versiones muy adaptadas de lo que se ha hecho en Brasil, es decir, en Portoalegre.

Esto es un proceso terriblemente complejo y terriblemente participativo, es decir, es un proceso en el que participan más de cien mil personas, una parte muy importante de la población, es decir, el 10% de la población está participando en el proceso de debate, de discusión de los presupuestos municipales y los presupuestos que se aprueban, aunque los aprueban los concejales, los que deciden son los ciudadanos y sin tocarles ni una coma. Por tanto estamos hablando de si es legítimo llegar a discutir, si estamos violando la lógica de la democracia representativa, es un proceso que por ser tan ambicioso, puede llegar a ser muy polémico, en su versión brasileña. Todo esto fuera de Portoalegre, se hace un poco más moderado, más adaptado, un poco menos asambleario, un poco menos decisivo, pero en cualquier caso todas las experiencias, incluso las de aquí, a pesar de ser más modestas, cada una tiene sus características, en cada ciudad la han adaptado un poco a su situación. En Sabadell hicieron un proceso, que no me termina de gustar, rápido y concreto, para definir los presupuestos de toda la legislatura, en Rubí se han pasado dos años discutiendo el reglamento, las reglas del juego, es decir cómo lo iban a poner en marcha y ahora lo están aplicando; en Córdoba, han hecho algo parecido, pero no lo voy a contar porque tenemos aquí una representante del Ayuntamiento que me pillaría si lo cuento mal, en Cabezas de San Juan, otro municipio andaluz como creían que no existían las condiciones para poner en marcha el proceso, porque había muy poquita vida asociativa en el municipio, se han pasado dos años fomentando vida asociativa para crear un poco el caldo de cultivo favorable para después poner en marcha el proceso de presupuestos participativos, etc. un poco el mensaje es ese, un poco la idea básica en todos los sitios es la misma, que los ciudadanos intervengan en el elemento clave de la política municipal, que es la elaboración de los presupuestos y eso se puede hacer con distintos formatos más o menos ambiciosos o más

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o menos asamblearios.

Para terminar algunas reflexiones finales, a pesar de que he hecho un llamamiento un poco a experimentar, a probar cosas, a adaptarse a las circunstancias, etc., quiero decir también que no todo vale, no todas las cosas que tienen una etiqueta de participación ciudadana son participación ciudadana de verdad. En esa lista de las cincuenta experiencias catalanas que he puesto, hay que separar mucho la paja del grano, es decir, hay experiencias participativas realmente interesantes y hay cosas que son puras operaciones de imagen y éstas, a veces, no son necesariamente deseables porque lo que contribuyen es a crear unas expectativas que luego no se cumplen y eso lo único que hace es crear frustración.

Hablamos de otro ejemplo que para mí es muy claro, hace veinte años cuando alguien decía que había que hacer un estudio de impacto ambiental antes de hacer una infraestructura, a todo el mundo le parecía una barbaridad, para que nos vamos a gastar tres o cuatro millones en estudiar el impacto ambiental de esto, hoy no se hace ninguna infraestructura importante sin haber hecho antes un estudio de impacto ambiental. A mí me gustaría pensar que dentro de veinticinco o treinta años no se tomará ninguna decisión política de calado, sin hacer un estudio de impacto participativo, es decir sin haber consultado con la ciudadanía antes.

Entonces, dado que como he dicho antes no hay mecanismo perfecto, cuáles podían ser algunos criterios deseables para un proceso de participación ciudadana, teniendo en cuenta lo dicho, es decir, ningún mecanismo va a ser perfecto, ningún mecanismo va a poder cumplir con todos esos criterios. Algunos criterios que a mí y es una lista muy parcial, es una lista en absoluto exclusiva, algunos criterios que a mí me parecen interesantes, importantes son: primero el que podríamos llamar criterio de la representatividad, o, si queréis podríamos llamarlo el criterio de la inclusión, es decir, el criterio que podríamos definir diciendo, el criterio de no dejar la participación en manos del mercado, es decir el criterio de, hay participación, que venga quien quiera, porque todos los estudios que se han hecho en todas partes del mundo demuestran que cuando hacemos

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eso, cuando hacemos una llamada genérica a que participe quien quiera, terminan participando siempre los mismos y esos mismos no se parecen al resto de la ciudadanía. Por tanto hay que utilizar alguna estrategia para lograr que la participación sea más plural, se pueden utilizar estrategias movilizadoras, se pueden utilizar estrategias aleatorias, se pueden utilizar muchos tipos y diferentes tipos de incentivos, pueden intentar convencer a la gente de que eso funcionará, se puede utilizar muchas estrategias, pero hay que utilizar alguna para que no vengan sólo los tres que participan siempre.

Esto es un pequeño intento de clasificar algunos mecanismos de participación en términos de su rendimiento, en términos de representatividad. Aquí tenemos algunos que funcionan bien en términos de representatividad, aquí algunos que no funcionan relativamente bien o no muy bien o mal.

Otros criterios, pues los apuntaba antes, éste que aquí poníamos título de educación, significa que ese mecanismo de participación sirva para que una vez terminado el proceso de participación, los participantes tengan más ganas por participar que antes y no menos, ese es un objetivo fundamental, indiscutible, necesario en cualquier mecanismo de participación, se trata de que la participación fomente más participación y no lo contrario.

Desde ese punto de vista también pues hay mecanismos que tienen mejores resultados que otros, el de la información, que citábamos antes, es decir, lograr que en el momento que haya que tomar decisiones, los participantes en el proceso estén, por lo menos, suficientemente bien informados sobre de qué va el debate, cuáles son las posibles soluciones y cuáles son las implicaciones y las consecuencias de cada una de ellas.

El de la extensión es otro criterio deseable, aunque como decíamos, a veces es un poco contradictorio con los demás, pero es un criterio deseable, es decir cuanto más gente participe mejor. Si os fijáis en cómo quedan los distintos mecanismos, no hay ninguno que quede bien desde todos los puntos de vista, por tanto, hay que elegir.

Hay uno o dos criterios más, hay un criterio que seguramente no depende fundamentalmente del mecanismo, sino que depende fundamentalmente de la voluntad política, de los políticos que organizan el proceso, que es la capacidad de ese proceso de participación, de tener realmente algún grado de influencia en las políticas.

No digo que todos los procesos de participación tengan que ser vinculantes, digo que tienen que tener algún grado de repercusión en el proceso de adopción de políticas, para no generar ese proceso de frustración que decíamos antes. Desde ese punto de vista lo fundamental es la voluntad política, pero el diseño, el tipo de formato del mecanismo de participación ayuda a que eso pueda ser tenido en cuenta o dificulta que los resultados sean tenidos en cuenta, desde ese punto de vista, por tanto, hay algunos mecanismos mejores que otros.

Finalmente el último mecanismo que incluía aquí, es el de coste y dificultad organizativa, es decir, algunos mecanismos muy bonitos desde alguno de los demás criterios implican un coste económico o un esfuerzo organizativo muy grande y ese es un elemento que hay que poner encima de la mesa y también hay que tener en cuenta, los presupuestos participativos de los que antes estaba hablando de forma elogiosa, tienen muchas ventajas desde otro punto de vista, pero no hay duda de que si se hacen bien son un mecanismo complejo y difícil. En definitiva y como decía antes, no existe el mecanismo de participación perfecto, en cualquier caso, la experiencia de los últimos veinte años lo que sí ya no permite es decir lo que quizá si se podía decir hace veinte años, es que nos gustaría hacer participación, pero no sabemos cómo hacerlo, eso ya no vale, es decir no hay ninguna fórmula perfecta, eso hay que saberlo, por tanto hay que elegir, hay que priorizar qué criterio queremos maximizar, qué criterio nos interesa más hacer bien, pero a partir de ahí una vez elegido el criterio, las fórmulas están, las fórmulas hay que adaptarlas a las circunstancias del Municipio, pero las fórmulas están ahí y no vale decir que no hay ideas y que no sabemos cómo hacerlo, la posibilidad real de escuchar a los ciudadanos está ahí y seguramente

vale la pena intentarlo. GRACIAS. DEBATE Mª Carmen Baldó: Vamos a abrir ahora un turno de preguntas, durante quince minutos, tras el cual estaremos diez minutos de descanso y daremos paso a los compañeros de Totana (Murcia), que nos contarán su experiencia.

1 ª INTERVENCIÓN Manuel Hernández (Junta Distrito nº 4): El primer objetivo para hacer un proceso participativo, una estrategia participativa es la diferencia que existe en lo que se entiende por participación, por parte de la Administración y por parte de lo que entendemos nosotros. Se llama participación a que nos faciliten un local, o una subvención, eso sería seudo participación, empezando por ahí, luego el apoyo local, no olvidemos que la Ley que tenía que desarrollar la participación ciudadana, que desarrolló los partidos políticos y desarrolló los sindicatos, hasta muchos gobiernos en el ámbito estatal y no han desarrollado cómo se tenía que hacer la participación ciudadana, qué ocurre, que estamos más en manos de los gobiernos y de la buena voluntad del que esté, porque siguen considerándonos un mal necesario, o sea todavía no se ha pasado del proceso que si no se nos considera un mal necesario, cómo se puede llegar a un proceso participativo, cuando a uno lo consideran un mal necesario. O sea ni siquiera se nos consulta y de ahí sale el degeneramiento del movimiento ciudadano, se dice que no hay participación, no hay participación porque los ciudadanos piensan que no vale para nada lo que las organizaciones ciudadanas planteamos a los Gobiernos municipales, o sea se nos escucha pero no se nos oye, entonces en cualquier proceso participativo hace que el ciudadano se retraiga de participar, por qué se retrae, porque no vale para nada lo que él dice, nosotros seguimos siendo los de la “boina” y el técnico sigue siendo el técnico y no se nos escucha, cómo se puede llegar a un proceso participativo de esa forma, y esa sería mi gran pregunta.

Mª Carmen Baldó: Si os parece vemos todas las preguntas primero y va

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contestando por si hubiera alguna que tuviera conexión.

2ª INTERVENCIÓN ¿Por qué cuando un ciudadano solicita participar en el Pleno para expresar sus quejas, el Pleno se suspende, e incluso después no consta en el acta la sugerencia que ha hecho el vecino?.

Y otra pregunta, ¿por qué se aplica el silencio administrativo ante las preguntas que en nombre de los vecinos hace la participación ciudadana, o el responsable de la participación ciudadana?.

3ª INTERVENCIÓN Sólo quiero hacer una sugerencia, si es posible subsanarla, las transparencias, que cuesta muy poquito, traerlas todas que lo entienda todo el mundo en castellano, ¿puede ser eso?. Fuera de la demarcación de Cataluña, pues hay mucha gente que no lo sabe, ni lo entiende y que conste que protesto yo, que lo puedo entender muy bien, pero es el único fallo que he visto.

La conferencia, maravillosa.

4ª INTERVENCIÓN Hola, la conferencia ha sido muy interesante bajo mi punto de vista, creo que nos ha enriquecido bastante a los que estamos aquí, con relación a los mecanismos que se pueden empezar a establecer y digo empezar a establecer un poco, sobre la base de las preguntas que han hecho los compañeros, porque si que estamos carentes de esa participación en el sentido de que la consulta queda muy alejada de las asociaciones, incluso de otro tipo de colectivo como puede ser las Juntas de Distrito, quiere decirse, en muchas ocasiones los presupuestos llegan tarde y mal, no tenemos casi tiempo de poder analizarlos, y estoy hablando como representante de una Junta de Distrito y si nosotros no tenemos tiempo de poder analizarlos, cuanto menos tiempo tienen incluso las propias asociaciones, entonces todos esos mecanismos que nos han estado estableciendo para poder establecer ese acercamiento a la participación ciudadana, entiendo que desde aquí, se debería tomar buena nota, porque creo que hay muchos ciudadanos y creo que el foro de esta tarde lo está planteando, que queremos y deseamos participar en la gestión de nuestra ciudad, en el desarrollo de nuestra

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ciudad y en un futuro para nuestra ciudad, que al fin y al cabo somos habitantes de ella. Pienso que debería de tomarse nota de lo expresado porque ha sido muy interesante en vía de lo que se está haciendo en la ciudad de Barcelona, pero en otras ciudades como podría ser ésta de Alicante, me temo que estamos muy alejados de esa participación. Gracias.

5ª INTERVENCIÓN Yo tengo una cosa que comentar, que la participación ciudadana me parece algo muy positivo, sin embargo, a los que gobiernan no les interesa que haya esa participación ciudadana, porque es una barrera para hacer un Gobierno más a su medida, se quejan muchas veces cuando hay una protesta popular que es que, no se sabe bien por qué protestan, no están bien informados y en parte es verdad, pero tampoco el Ministerio o el Gobierno informa así lo más engañosamente que puede, por poner un ejemplo el caso de los estudiantes que el día 14 de noviembre y ayer otra vez, una movilización que superó a la de la Democracia, mayor que la del año 87, para la Ministra fue muy fácil decir que es que los alumnos no conocen las nuevas leyes de Reforma, estas leyes hay alumnos que las conocen, los de la Plataforma que la han organizado, las conocen, las han leído y las han subrayado y han ido explicándosela a los alumnos de la manera que han podido, se quejan de que la información es parcial, pero es que el mismo Ministerio no se preocupó mucho por poner de su parte porque tengan una información más imparcial. La gente tiene una información que puede tener de las asociaciones y con las que el Gobierno no querrá colaborar nunca, eso es un problema que no se podrá solucionar, creo yo, a no ser que se meta muchísima presión.

RESPUESTA DE JOAN FONT Vamos a ver, en primer lugar disculpar porque en las alusiones directas hacia la política local no os las puedo contestar porque las desconozco totalmente, en cualquier caso, efectivamente temas como dar locales, subvenciones, etc... a asociaciones, yo diría que son un apoyo indirecto a la participación, que hace falta que esté ahí, es importante, pero efectivamente a eso sólo no se le puede llamar participación, sino política

de fomento de la participación ciudadana, porque quizá crean las condiciones, pero eso sólo no son políticas de participación ciudadana.

Yo estaría de acuerdo en que parte de la no-participación ciudadana, no existe porque no se fomenta, o porque cuando se utiliza no se notan los efectos de eso, aunque sí que creo que para abrir un proceso de participación es importante y esto conecta un poco con la última intervención, en política cada uno tiene sus recursos de poder y cada uno tiene sus espacios, o estamos todos un poco dispuestos a ceder ante eso, a cambiar nuestras maneras de trabajar y nuestros roles o es difícil que se pongan en marcha esos espacios de participación, que siempre acaben teniendo un componente de diálogo y de deliberación, eso significa que los técnicos tienen que cambiar muchísimo, en este caso no sé lo participativo que es, pero en general a los técnicos, efectivamente, les han enseñado que su labor es trabajar como técnicos, que ellos aportan el conocimiento y la manera de trabajar y es difícil aprender a trabajar de otra manera, para los técnicos no es nada fácil hacerles cambiar el chip. Yo recuerdo un congreso hace año y poco, en Holanda que lo organizaba una asociación de técnicos municipales y estatales interesados por el tema, que querían hacer este cambio de chip, pero que les resultaba muy difícil hacerlo y eran ellos los que habían puesto en marcha una asociación, habían organizado unas conferencias, habían invitado a gente para que les contara experiencias, para entre todos conseguir ese cambio de rol. Los políticos, por supuesto, es difícil porque no tienen ninguna obligación legal de hacerlo, más allá de algunos mandatos genéricos que pueda haber en la constitución o alguna ley que hable de fomentar la participación, pero de una forma tan genérica que eso no cuenta para nada. Por tanto, partimos de la situación en que tienen todos los recursos de poder y no tienen ninguna obligación, sin embargo, yo no estaría de acuerdo en que siempre, por lo menos, no les interese fomentar la participación; una cosa es que efectivamente, en algunas circunstancias pueda interesarles, pero por poner un ejemplo se puede considerar que no es representativo, pero cómo se pone en marcha o por qué se pone en marcha la primera

experiencia de jurado ciudadano en el País vasco, se pone en marcha a partir de una experiencia traumática, como fue el diseño, el desarrollo y el inicio de la implementación de la autovía de Lizarrán, una autovía que había que hacer en Navarra, se hace una propuesta de las instituciones y se produce por un lado una contestación social amplia, a la que inmediatamente por supuesto para sacar rentabilidad política se apunta E.T.A y su entorno, como existe la percepción de que no se puede ceder ante E.T.A y ésta se había sumado al carro, las instituciones insisten en su propuesta, por mucho que se demostrara que el impacto medioambiental de la obra era muy fuerte y el tema acaba de la siguiente manera, un ingeniero muerto en un atentado, el coste de la obra multiplicado por diez, por toda la seguridad que hubo que poner durante años, al final de los tres años de debate, de los muertos y de los presupuestos multiplicados por diez, las instituciones terminan “bajándose los pantalones” y aceptando todas las demandas del movimiento ecologista, por tanto absoluta deslegitimación de las instituciones.

Eso es lo que lleva a Ararteko, el Defensor del pueblo vasco a intentar buscar vías alternativas a la toma de decisiones y encuentra la fórmula de los Jurados ciudadanos de Alemania, lo propone y trata de impulsar fórmulas de este estilo, para evitar problemas de esos, y esos problemas a quien menos les interesa es a los políticos y a las instituciones. Y eso ocurrirá en las circunstancias sociales actuales, por lo que yo he descrito al principio, por ese problema de que las elecciones cada vez más, son un mecanismo imperfecto para recoger las preferencias ciudadanas y por esa creciente capacidad social de participar, esto ocurrirá más veces si no existen estos mecanismos de participación.

Por supuesto, al igual que tienen que aprender los técnicos y los políticos, han de aprender las asociaciones, que son las primeras que, por ejemplo, cuando se plantea consultar a los ciudadanos no organizados sacan las uñas y dicen, por qué a los ciudadanos no organizados, nosotros somos la única y verdadera representación de la ciudadanía y los ciudadanos no

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organizados, nada. Eso es lo mismo, igual que los técnicos y los políticos tienen su monopolio de poder, las asociaciones también tienen su monopolio de poder y tampoco lo quieren ceder. Los espacios de participación sólo son viables si los tres sectores hacen cesión de esa parte de los espacios de poder que cada uno de ellos tiene, no tienen el mismo, pero todos tienen el suyo.

Las preguntas en el Pleno, si ocurre esto que se ha dicho, pienso que también son un mecanismo que hay que saber aprovechar y evidentemente no deberían de funcionar así las cosas, a mí particularmente no creo que sea un mecanismo que tenga mayor potencial, creo que un Pleno es un espacio político muy ritual, y por tanto tiene muy poco potencial real para la información y sobretodo para la deliberación, no es un espacio donde la gente está con ganas y dispuesta a escuchar, de negociar, de intercambiar ideas, es un espacio donde el Gobierno y la oposición tienen ganas de quedar bien ante el público si lo hay, y por tanto eso no es un buen espacio de elaboración de políticas, pero en cualquier caso es un espacio que debe existir.

Y finalmente el tema de la información a tiempo me parece crucial, y por eso he puesto el ejemplo del debate del plan de acción municipal de Manresa, me parece un buen mecanismo, un ejemplo emblemático de un buen mecanismo de participación, precisamente porque rompe con esa tradición muy habitual, la de poner un documento encima de la mesa y decir, ahora nos tenéis que responder, claro las asociaciones no se renuevan, no tienen democracia interna, siempre vienen los mismos, quizá sea verdad, pero eso va a ser verdad si ponemos un documento encima de la mesa y al representante de toda la vida de la asociación le obligamos a que se pronuncie en ese momento, en cambio, si mandamos el documento con dos meses de antelación, le pedimos a la asociación que abra un debate interno, etc.. entonces probablemente lo que llegará a ese debate público, no será la voz de esa persona que no es representativa, sino que será la voz de los miembros de la base social de la asociación, por tanto ese me parece un tema fundamental desde todos los puntos de vista.

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