Reformar el sistema de pensiones, uno de los mayores desafíos del nuevo Gobierno

Por Mary López

Atendiendo

Reformar el sistema de pensiones de Paraguay es uno de los mayores desafíos que deberá asumir el gobierno que llega al poder este 15 de agosto. Desde hace varios años se viene advirtiendo sobre la imperiosa necesidad de realizar modificaciones para asegurar la sostenibilidad, especialmente del sistema de jubilaciones y pensiones del sector público, pero la administración de Mario Abdo no logró ningún avance en este sentido.

La Caja Fiscal, del sector público, es la que presenta retos más importantes y por tanto requiere modificaciones más urgentes, ya que desde hace varios años tiene un importante déficit que es cubierto, en parte, con impuestos que paga la ciudadanía.

Las sucesivas modificaciones legales que sufrió el sistema resultaron en una importante ampliación de los beneficios en ciertos sectores, mientras que los aportes se mantuvieron homogéneos. Es decir, estos cambios incrementaron las disparidades en el acceso a los beneficios en los diferentes sectores y a la transición demográfica que constituye una amenaza latente para garantizar los pagos futuros.

Un análisis realizado por el Ministerio de Hacienda menciona que un estudio del Fondo Monetario Internacional (FMI) halló que la reforma del 2003, en su contexto original, permitiría generar importantes ahorros, los cuales se han evidenciado principalmente en los excedentes generados por los sectores superavitarios, que incluso han permitido la acumulación de recursos excedentes y la inversión de una parte importante de los mismos.

No obstante, el mismo informe señala que dicha reforma aún dejaba importantes pasivos no financiados que requerirían más reformas.

"Pese a esa situación ya advertida hace más de quince años, se han hecho modificaciones legales posterior a la reforma del año 2003, que sin duda han sido en la dirección equivocada, ya que las mismas han vuelto al sistema mucho más fragmentado, inequitativo y sobre todo sin las previsiones financieras que requerían dichos ajustes para que la Caja sea sostenible en el tiempo", dice Hacienda, en el informe.

La entidad agrega que la situación financiera de la Caja Fiscal se acerca de manera peligrosa a un periodo crítico en cuanto a su situación financiera.

Los estudios técnicos respecto al sistema de pensiones del sector público muestran que el valor presente del déficit se sitúa en torno al 28,5% del producto interno bruto (PIB) de 2019, en términos nominales. El mayor déficit actuarial se concentra en el régimen de Magisterio Nacional, sector que aglutina el 48% de los jubilados y pensionados del sistema, cuyo valor actual llegaría al -14% del PIB a valores 2019 (aproximadamente USD 5.603 millones).

Se evidencia que, en las condiciones actuales, la Caja Fiscal presenta dificultades de sostenibilidad financiera que requieren de toda la atención por parte de los hacedores de políticas públicas y de toda la sociedad, dado la transversalidad del impacto. En el próximo quinquenio, las reservas de la Caja depositadas en el Banco Central del Paraguay (BCP) podrían agotarse, de no realizarse las reformas necesarias.

De acuerdo con el documento de Hacienda, las alternativas de reforma se sustentan en ajustes en los parámetros (años de aporte, tasas, edad de retiro, entre otros), teniendo muy presente que los efectos de estos ajustes tendrán su impacto en mediano/largo plazo.

El Estado promociona la protección de los adultos mayores a través del incremento de la pensión alimentaria y este gasto social representa la mayor parte del beneficio previsional al que accede esta población, en nuestro país. Foto: Gentileza Ministerio de Hacienda

Sistema del sector privado

El sistema de pensiones del sector privado, el Instituto de Previsión Social (IPS), también merece, al menos, un análisis por parte del próximo Gobierno.

El último estudio actuarial de la institución indica que si no se empiezan a tomar medidas adecuadas e inversiones necesarias, los ingresos en concepto de aporte obrero-patronal se igualarán con los fondos comunes de jubilaciones y pensiones en el 2038 y luego se empezaría a utilizar el fondo de reserva.

Esto, teniendo en cuenta las condiciones actuales de la previsional. En este punto, cabe señalar que en Paraguay existe un alto porcentaje de la población económicamente activa que no cotiza a un sistema de jubilación; en caso de que eso cambie, la situación del IPS podría mejorar. No obstante, tampoco se cuenta con un plan para incentivar a las empresas para que regularicen a sus colaboradores, en este sentido.

A esto se debe sumar que la prestación de salud es pésima por parte del IPS, casi inexistente en el interior del país; e incluso algunos senadores han asegurado que los fondos jubilatorios se están usando en Salud, y por tanto, desde ese lado también se necesita llevar adelante modificaciones.

En el caso de la previsional, es urgente una reforma en su carta orgánica, ya que está en vigencia desde hace ochenta años. Por tanto, hay varias cuestiones que están desfasadas.

Es importante señalar que en el Congreso existen iniciativas como el proyecto de Ley de gobernanza del IPS, presentado hace ya varios años, pero no ha tenido avance alguno salvo algunas audiencias al respecto.

El proyecto plantea que los consejeros de la previsional sean electos a través de elecciones supervisadas por el Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE). Específicamente, que los distintos sectores aportantes puedan elegir a sus representantes con el voto directo y que la presidencia sea rotativa cada año. Además, pretende que los directores sean designados a través de un concurso público de oposición.

El nuevo Gobierno, ni bien asuma, debe iniciar un debate respecto a la reforma del sistema jubilatorio, y más atendiendo a la alta sensibilidad de estos temas.

Según el análisis de Hacienda, es crucial generar amplios consensos entre todos los sectores, partiendo del reconocimiento de la difícil situación actual y entendiendo que estos consensos podrían implicar sacrificios, "pero con un objetivo común, que es dotar al Sistema de Jubilaciones del Sector Público de una senda de sostenibilidad financiera que garantice tanto a los actuales jubilados como a los futuros gozar de sus respectivas jubilaciones".

El nuevo Gobierno, ni bien asuma, debe iniciar un debate respecto a la reforma del sistema jubilatorio, y más atendiendo la alta sensibilidad de estos temas.

Pensiones no contributivas

A la par de reformar la Caja Fiscal y el IPS, el nuevo Gobierno también deberá atender a los adultos mayores que no tienen acceso a una jubilación.

En este sentido, de acuerdo con el informe “Envejecer en América Latina y el Caribe”, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en Paraguay la cobertura de pensiones a personas de tercera edad -65 años para adelante- se encuentra por debajo del promedio de Latinoamérica, que es 68,8%. Según el documento, nuestro país ni siquiera logra alcanzar el 60%, e incluso la cobertura de pensiones es la más baja de Sudamérica.

Ante la situación de poca cobertura de pensiones, el Estado se ve obligado a incrementar el gasto social. En este sentido, recientemente la cartera económica informó que Paraguay amplió la protección económica de la población adulta mayor, a través de la Pensión Alimentaria, que en 2018 logró alcanzar una cobertura global mayor al 50%.

Además menciona que para fin de 2022, según la Encuesta Permanente de Hogares Continua, en Paraguay el 60,7% de la población adulta mayor posee un beneficio previsional, de los cuales el 46,4% corresponde a la Pensión Alimentaria. Es decir, que del total de la población adulta que recibe alguna pensión, el 76% lo hace a través del gasto social que realiza el Estado paraguayo y que solo alcanza para cubrir las necesidades básicas (equivalente al 25% del salario mínimo).

La cartera fiscal da cuenta que por circunstancias históricas e inadecuaciones de los esquemas previsionales la cobertura de jubilaciones y pensiones contributivas en la población adulta mayor ha sido limitada. En los últimos 13 años, nunca superó el 17%.

En el año 2010, nuestro país implementó la pensión alimentaria; en ese entonces, la cobertura previsional alcanzaba solamente al 15,4% de la población de 65 años y más. Progresivamente, con la Ley 3728/2009 (pensión alimentaria), se generó una ampliación de la cobertura de previsión social. Ya en el año 2013 el programa cubría a más adultos mayores (16,1%) que el conjunto de jubilaciones y pensiones contributivas (14,5%). (VER GRÁFICO)

Iniciativas legislativas

La Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados dictaminó recientemente por la ratificación de la sanción inicial del proyecto “Que modifica y amplía la Ley Nº 3.728/09 - Que establece el derecho a la pensión alimentaria para las personas adultas mayores en situación de pobreza, modificada por la Ley 5.483/15”.

El documento presentado por la diputada Del Pilar Medina busca que se mantenga dentro de las atribuciones del Ministerio de Hacienda administrar el Fondo de Pensiones Alimentarias para Personas Adultas Mayores. Igualmente, fijar procedimientos para la utilización; gestionar convenios con organismos nacionales e internacionales; entre otros asuntos.

Pero, a su vez, se pretende delegar al Ministerio de Desarrollo Social la función de otorgar estas pensiones alimentarias a las personas adultas mayores de 65 años o más.

Además, dicha cartera se encargaría de la verificación de que se cumplan los requisitos establecidos para ser beneficiario y de coordinar diversas cuestiones relacionadas con otros organismos del Estado. Respecto a este documento, el Ministerio de Hacienda había señalado que era inviable.

Por otro lado, en la Cámara de Senadores existe un borrador del proyecto de decreto reglamentario de la Ley N° 5741/2016 “Que establece un sistema especial de beneficios del sistema de seguridad social (IPS) a los microempresarios”.

Según explicaron desde la Cámara Alta, la normativa permitirá a los microempresarios ingresar a un sistema de seguro social, de manera independiente y sin ningún obstáculo.

El mencionado proyecto fue aprobado hace ya seis años, pero su falta de reglamentación hace que, hasta el momento, sea inaplicable. La Ley regula la incorporación al seguro social del IPS, de manera obligatoria, a los propietarios y/o responsables de las microempresas, que a la fecha no se hallan inscriptos en el registro pertinente de la previsional.