Faculdade de Direito de Lisboa Ano Lectivo 2011/2012
Trabalho realizado por: Raquel Teixeira 4ยบano Turma Dia Subturma 7 Nยบ 18363
Direito do Ambiente
Professor Doutor João Miranda
INTRODUÇÃO O Regime de Exercício da Actividade Industrial (REAI) encontra-se regulado pelo Decreto-Lei nº 209/2008 de 29 de Outubro, tendo sido revogados o Decreto-Lei nº 69/2003, de 10 de Abril, Decreto-Lei nº 183/2007 de 09 de Maio e restantes diplomas regulamentares. O diploma entrou em vigor a 27 de Janeiro de 2009 e tem como objectivo simplificar o processo de licenciamento industrial, eliminando os seus principais constrangimentos, reduzindo os custos de contexto e fomentando a competitividade da economia portuguesa, conforme se pode ler no preâmbulo do referido Decreto-Lei. Obedecendo a uma lógica de consolidação, as normas até agora dispersas por vários diplomas foram reorganizadas, concentradas e incluídas no mesmo Decreto-Lei e seus Anexos. O novo REAI aproveita ainda as virtualidades das tecnologias de informação e comunicação para um relacionamento mais transparente e responsável entre as empresas e a administração pública. 1
Um aspecto particularmente interessante a realçar e que muito vem
enriquecer o regime jurídico do exercício da actividade industrial em Portugal, é o facto de este regime conter normas mais claras de articulação com regimes jurídicos que directa ou indirectamente lhe dizem respeito. Está neste caso, o regime jurídico da urbanização e edificação (RJUE), pelo que esta articulação torna-se de veras importante no sentido de evitar a duplicação e até contradição de normas jurídicas. No caso particular do regime jurídico da urbanização
e
edificação,
procurou
o
legislador
prevenir
decisões
contraditórias, nomeadamente quanto à apreciação em razão da localização das construções e consequentemente da instalação da unidade industrial. Com este trabalho pretendo fazer uma viagem pelo REAI, demonstrando as suas virtualidades e os aspectos mais importantes deste diploma.
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Costa, Adalberto. O novo regime jurídico da actividade industrial, Regime do Exercício da Actividade
Industrial (REAI) DL nº 209/2008, de 29 de Outubro. pág.8
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1. INOVAÇÕES
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DECORRENTES
FACE
AO
ANTERIOR
LICENCIAMENTO INDUSTRIAL O Regime de Exercício da Actividade Industrial estabelecido pelo DecretoLei nº 209/2008 apresenta aspectos inovadores, sendo de destacar o facto de este diploma assentar em cinco princípios fundamentais: Princípio da proporcionalidade relativamente ao risco De acordo com este princípio, a maior ou menor complexidade dos procedimentos estará ligada ao risco potencial das actividades em causa:
Menor
complexidade
e
exigência
nos
procedimentos
e,
maior
responsabilização do industrial = menor risco Assim, e por ordem decrescente de risco: São incluídos nos estabelecimentos industriais de Tipo 1 aqueles cujos projectos de instalações industriais se encontrem abrangidos por, pelo menos, um dos seguintes regimes jurídicos: • Avaliação de impacte ambiental (DL 69/2000, de 3 de Maio); • Prevenção e controlo integrados da poluição (DL 173/2008, de 26 de Agosto); • Prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas; • Operação de gestão de resíduos perigosos; ou seja projectos sujeitos ao critério de natureza ambiental. São incluídos nos estabelecimentos industriais Tipo 2, os não incluídos nos de Tipo 1 e que se encontrem abrangidos por, pelo menos, uma das seguintes circunstâncias: • Potência eléctrica contratada superior a 40 kVA 6
• Potência térmica superior a 8,0 x 10 kJ/h • Número de trabalhadores superior a 15; aqui já não se verifica o critério ambiental. São incluídos nos estabelecimentos industriais de Tipo 3, os não abrangidos nos de Tipos 1 e 2 e ainda a actividade produtiva local e a actividade produtiva similar. Princípio da aglutinação de tipologias Decorre do facto de os quatro tipos de licenciamento previstos na legislação anterior terem sido reduzidos para três, fazendo corresponder a cada um destes três tipos, procedimentos diferenciados:
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• Para os de tipo 1, de maior perigosidade, mantém-se o procedimento de autorização prévia, sendo entidade coordenadora a entidade da administração central nas áreas da economia ou da agricultura. • Porém, os estabelecimentos de tipo 2 e tipo 3 passam, agora, a estar submetidos a procedimentos mais simplificados: - O procedimento de declaração prévia sujeitado a um controlo menos intenso e mais célere do que na autorização prévia, para os estabelecimentos de tipo 2, sendo entidade coordenadora a entidade da administração central nas áreas da economia ou da agricultura; - O procedimento de simples registo na câmara municipal, para os estabelecimentos de tipo 3, que é muito rápido. Princípio da celeridade procedimental Outro traço relevante do novo REAI é o reforço dos mecanismos conducentes ao cumprimento dos prazos de decisão. Para o efeito, por um lado, introduziu-se no novo diploma um princípio de responsabilização do industrial, fazendo incidir sobre ele o ónus de entregar o pedido de licenciamento devidamente instruído, sob pena de não aceitação do mesmo, o que evita a suspensão dos prazos de decisão durante o procedimento; e por outro, reforçou-se o princípio geral do deferimento tácito, para os casos de não cumprimento dos prazos pela administração. Além disso, nos casos de indeferimento obrigatório, é instituído o princípio da devolução da taxa paga pelo requerente, sempre que a entidade coordenadora não decida dentro do prazo legal. Princípio da desmaterialização procedimental Outra das inovações do diploma consiste na desmaterialização processual, através do recurso às tecnologias de informação e comunicação. Nesta matéria, estão previstos os seguintes instrumentos de apoio ao industrial: simulador online; formulário electrónico, único e dinâmico; ferramenta de consulta online do estado do processo por parte do industrial; possibilidade de consulta online, a qualquer momento (incluindo em fase anterior ao pedido), dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis no local. Assim, o sistema de informação de suporte permitirá ao Industrial conhecer antecipadamente, através de um simulador, o procedimento que se aplica ao seu caso, bem como acompanhar o seu processo nas suas diferentes fases. 4
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Princípio da normalização administrativa Finalmente, o REAI prevê a elaboração de guias técnicos, com o objectivo de apoiar o requerente na preparação do seu processo, contribuindo, desta forma, para a normalização dos procedimentos administrativos nas suas diferentes vertentes.
2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO DO REAI O REAI aplica-se a três tipos de actividades: Actividade Industrial (Actividade Económica que está incluída nas subclasses da Classificação Portuguesa das Actividades Económicas (CAE - rev. 3), aprovada pelo Decreto-Lei nº 381/2007 de 14 de Novembro com exclusão das actividades referidas na secção 1 do Anexo I do Decreto-Lei nº 209/2008);
Actividade Produtiva Local (Actividade económica cujo exercício tem lugar a título individual ou em microempresa até cinco trabalhadores, em estabelecimento industrial com potência eléctrica contratada não superior a 15 kVA e potência térmica não superior a 4,10 kJ/h, expressamente identificadas na respectiva coluna, com indicação da subclasse na Classificação Portuguesa das Actividades Económicas (CAE) – da secção 2 do Anexo I do Decreto-Lei nº 209/2008.Os valores anuais de produção estabelecidos para a actividade produtiva local indicados na secção 2 do Anexo I do referido decreto constituem um limite máximo cuja superação determina a exclusão da actividade em causa da categoria de actividade produtiva local);
Actividade Produtiva Similar (Actividade económica que se identifica, na sua designação coloquial, com indicação da respectiva nomenclatura e subclasse na Classificação Portuguesa das Actividades Económicas (CAE), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 381/2007, de 14 de Novembro e indicada na secção 3 do Anexo I do Decreto-Lei nº 209/2008). Apenas a estas actividades são de aplicar as normas do Regime Jurídico do Exercício da Actividade Industrial e não a outras. Neste sentido, a lei diz-nos quais as actividades que estão excluídas da regulamentação destas normas, quais sejam: todas as actividades que se 5
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encontram inseridas em estabelecimentos comerciais ou que façam parte de estabelecimentos de restauração ou de bebidas2.
3. FIGURAS DO REAI 3.1.
Entidade Coordenadora Todos os contactos do industrial/particular considerados necessários à
boa instrução e apreciação do pedido de autorização prévia, declaração prévia ou de registo são estabelecidos com uma única entidade interlocutora, ou seja, a Entidade Coordenadora a quem compete a condução, monitorização e dinamização dos procedimentos administrativos. A determinação da Entidade Coordenadora depende de três requisitos: • Classificação da Actividade Económica (CAE – rev. 3), segundo o DecretoLei nº 381/2007 de 14 de Novembro; • Classificação dos estabelecimentos industriais; • Área do território onde vai ser localizado o estabelecimento industrial. No seguinte quadro apresenta-se a indicação das entidades coordenadoras nos termos da alínea i) do artigo 2º e do artigo 9º do REAI. Subclasse CAE 08920; 19201; 24460
08931; 10110 a 10412; 10510 a 10893; 10911 a 10920
11011 a 11013; 11021 a 11030; 35302; 56210 e 56290
Subclasses previstas na secção 1 do Anexo I e não identificadas nas linhas anteriores desta coluna
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Tipologia dos estabelecimentos Todos os tipos
Tipos 1 e 2
Entidade coordenadora Direcção Geral de Energia e Geologia Direcção regional de agricultura e pescas territorialmente competente ou entidade gestora da Área de Localização Empresarial (ALE).
Tipo 3
Câmara municipal territorialmente competente ou entidade gestora da Área de Localização Empresarial. (ALE).
Tipos 1 e 2
Direcção regional de economia territorialmente competente ou entidade gestora da área localização Empresarial (ALE).
Tipo 3
Câmara municipal territorialmente competente ou entidade gestora da Área de Localização Empresarial (ALE).
O regime jurídico de restauração e bebidas está estabelecido no DL nº 234/2007, de 19.06
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Um aspecto a reter é que sempre que num estabelecimento industrial sejam exercidas actividades industriais do mesmo tipo às quais correspondam diferentes entidades coordenadoras, a determinação da entidade competente para a condução do procedimento é feita em função do número de trabalhadores da actividade industrial em causa. Caso se verifique que existe o mesmo número de trabalhadores em cada uma das actividades, o industrial deverá indicar qual das actividades industriais melhor caracteriza o estabelecimento industrial. Outro aspecto a realçar tem a ver com as Áreas de Localização Empresarial (ALE). Com efeito no caso de projectos cuja localização se situa no interior do perímetro das Áreas de Localização Empresarial, a entidade coordenadora será a Sociedade Gestora das ALE. No artigo 10.º do REAI encontram-se previstas as competências específicas da entidade coordenadora pelo que esta 3não é uma mera “facilitadora” ou “dinamizadora”.
3.2.
Entidades Acreditadas O Regime de Exercício da Actividade Industrial prevê mecanismos que
permitem ultrapassar eventuais atrasos da Administração possibilitando ao requerente recorrer a Entidades Acreditadas para realizar o controlo preventivo e sucessivo da segurança industrial e assim se substituir a intervenção administrativa. As Entidades Acreditadas são entidades
privadas reconhecidas
formalmente pelo organismo nacional de acreditação, no âmbito do Sistema Português
da
Qualidade,
com
competência
para
realizar
actividades
específicas que o industrial lhes solicita ou que lhes são atribuídas ou delegadas pelas entidades com atribuições no âmbito do REAI. Podem intervir na elaboração de relatórios de avaliação, estudos e pareceres, bem como na avaliação da conformidade de projectos e instalações conforme dispõe o art. 13.ºnº1 do REAI.
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Antunes, Tiago. Regime de Exercício da Actividade Industrial in O que há de novo no Direito do
Ambiente?- Actas das Jornadas de Direito do Ambiente. AAFDL. 2009. pág. 112
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A intervenção das entidades acreditadas pode ocorrer por solicitação do requerente ou das entidades públicas intervenientes e conduz à dispensa de pronúncia de entidades intervenientes, bem como à redução de prazos (arts. 13.º nº2 e nº3 REAI). As entidades acreditadas não se classificam como meros particulares, dado que são dotadas de “poderes de polícia administrativa” e exercem funções de natureza pública, pelo que serão competentes os Tribunais Administrativos num litígio que envolva as entidades acreditadas.
4. ARTICULAÇÃO
DO
REAI
COM
O
REGIME
JURÍDICO
DE
URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO (RJUE) Uma das especificidades do REAI é o reforço da articulação com os outros regimes, em especial com o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE). Pretende-se evitar a duplicação de procedimentos sempre que a exploração do estabelecimento industrial envolva a realização de operação urbanística sujeita a controlo prévio e, sobretudo, prevenir decisões contraditórias. Para os estabelecimentos industriais do Tipo 1 prevê-se a realização de uma vistoria única que integre a vistoria determinada no âmbito do RJUE. Neste contexto quando a instalação do estabelecimento industrial implicar a realização de uma operação urbanística que esteja sujeita a controlo prévio, a articulação entre os dois Regimes Jurídicos deve ser feita nos termos do artigo 18º do Decreto-Lei nº 209/2008. Assim
sendo,
se
a
instalação,
ampliação
ou
alteração
de
estabelecimento industrial do Tipo 1 ou do Tipo 2 envolver a realização de obra sujeita a controlo prévio (RJUE), o requerente pode apresentar à câmara municipal competente, mesmo antes de iniciado o procedimento de controlo da actividade industrial um: • Pedido de informação prévia (PIP) sobre a operação urbanística, não estando a decisão deste pedido dependente de decisão da entidade coordenadora sobre o pedido de autorização ou sobre a declaração prévia; • Pedido de licença ou comunicação prévia, mas a câmara municipal só pode decidir depois da entidade coordenadora proferir decisão favorável ou 8
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favorável condicionada sobre o pedido de autorização ou sobre a declaração prévia de actividade industrial ou emitida a certidão comprovativa do respectivo deferimento tácito. Nos
estabelecimentos
referidos
anteriormente,
o
requerente
deve
apresentar obrigatoriamente o PIP sobre a operação urbanística à câmara municipal competente sempre que, nos termos de instrumento de gestão territorial
ou
de
licença
ou
comunicação
prévia
de
loteamento,
o
estabelecimento industrial se situe em área que não admita expressamente o uso pretendido. Tratando-se de estabelecimento do Tipo 3, cuja instalação ou alteração envolva a realização de operação urbanística sujeita a controlo prévio, deve ser dado prévio e integral cumprimento aos procedimentos aplicáveis nos termos do RJUE, só podendo ser apresentado o pedido de registo após a emissão pela câmara municipal do título de autorização de utilização do prédio ou fracção onde pretende instalar-se o estabelecimento, ou então, certidão comprovativa do deferimento tácito.
5. PROCEDIMENTOS 5.1.
Regime de Autorização Prévia
Autorização da instalação de estabelecimento industrial:
Apresentação do pedido de autorização de instalação Nos termos do nº2 do artigo 21º do Decreto-Lei nº 209/2008, o procedimento de autorização da instalação de estabelecimento industrial é iniciado com a apresentação à entidade coordenadora do pedido de autorização juntamente com os elementos instrutórios, nos termos previstos na secção 1 do Anexo IV do Decreto-Lei nº 209/2008, ou através do formulário para o pedido de licença ambiental4, designado por formulário PCIP, se o projecto de instalação industrial estiver sujeito ao regime de prevenção e controlo integrados da poluição.
4
A licença ambiental constitui uma decisão prévia, condicionadora da existência e do conteúdo de
posteriores actos administrativos. Silva, Vasco Pereira da. Verde Cor de Direito. 2ª reimpressão da edição de Fevereiro de 2002. Almedina. pág. 207.
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A entidade coordenadora rejeita liminarmente o pedido de autorização se o mesmo não estiver acompanhado de todos os elementos instrutórios cuja junção é obrigatória. A rejeição pode, no entanto, ser substituída por convite ao suprimento das omissões ou irregularidades verificadas. Por opção do requerente, o procedimento de avaliação de impacte ambiental relativo ao projecto de execução, bem como os procedimentos de aprovação do relatório de segurança e de emissão de título de utilização de recursos hídricos, nos termos do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio, podem ser iniciados junto da entidade coordenadora e decorrer em simultâneo com o procedimento de autorização prévia.
Pareceres, aprovações ou autorizações No prazo de cinco dias contados a partir da data do pedido de autorização, a entidade coordenadora procede à verificação sumária do pedido, incluindo os respectivos elementos instrutórios, e disponibiliza às entidades públicas que, nos termos da lei, se devam pronunciar sobre o pedido de autorização, os elementos do processo pertinentes tendo em conta as respectivas atribuições e competências. As entidades competentes para a emissão de parecer, aprovação ou autorização pronunciam-se no prazo de 40 dias a contar da data de recepção dos elementos do processo remetidos pela entidade coordenadora, salvo quando se trate da decisão da CCDR em razão de várias condicionantes conforme dispõe o artigo 22.º nº 3 do REAI. A decisão da entidade coordenadora sobre o pedido de autorização pode ser proferida antes da decisão final nos procedimentos de licença ambiental, de título de utilização de recursos hídricos ou de título de emissão de gases com efeito de estufa, que são apenas condição da licença de exploração do estabelecimento. Sempre que a pronúncia da entidade consultada dependa de parecer a emitir pela entidade coordenadora, esta deve emitir e remeter o parecer a essa entidade juntamente com os elementos instrutórios, dispondo, para esse efeito, de um prazo de 15 dias contados a partir da data do pedido de autorização. Caso subsistam omissões ou irregularidades nos elementos instrutórios cuja junção é obrigatória, as entidades consultadas podem solicitar à entidade 10
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coordenadora que o requerente seja convidado a suprir aquelas omissões ou irregularidades, desde que tal solicitação seja recebida pela entidade coordenadora até ao décimo dia do prazo que lhes é concedido para se pronunciar (40 dias). A entidade coordenadora analisa então o pedido formulado pela entidade consultada, podendo, quando o considere pertinente, determinar ao requerente a
junção
ao
processo
dos
elementos
solicitados,
ou
indeferir,
fundamentadamente, aquele pedido.
Saneamento e apreciação liminar Se a verificação do pedido de autorização e respectivos elementos instrutórios revelar a sua não conformidade com os condicionamentos legais e regulamentares aplicáveis, a entidade coordenadora profere, no prazo de vinte dias contados a partir da data do pedido de autorização ou um despacho de convite
ao
aperfeiçoamento,
no
qual
especifica
em
concreto
os
esclarecimentos, alterações ou aditamentos necessários à boa instrução do processo, ou um despacho de indeferimento liminar, com a consequente extinção do procedimento, se a não conformidade com os condicionamentos legais e regulamentares for insusceptível de suprimento ou correcção. Decorrido o prazo de 20 dias sem que ocorra convite ao aperfeiçoamento, o gestor do processo emite e remete ao requerente, sem dependência de qualquer despacho, certidão donde conste a data de apresentação do pedido de autorização e a menção expressa à sua regular instrução. Tendo sido proferido despacho de convite ao aperfeiçoamento, o requerente dispõe de um prazo máximo de trinta dias para corrigir ou completar o pedido, sob pena de indeferimento liminar. Não ocorrendo indeferimento liminar ou convite ao aperfeiçoamento, considera-se que o pedido de autorização foi correctamente instruído.
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Decisão de autorização da instalação A entidade coordenadora profere uma decisão final integrada sobre o pedido de autorização5, devidamente fundamentada e precedida de síntese das diferentes pronúncias das entidades consultadas, estabelecendo, quando favorável, as condições a observar pelo requerente na execução do projecto e na exploração do estabelecimento em termos que vinculam as entidades públicas intervenientes no procedimento. Antes de proferir decisão, a entidade coordenadora promove as acções que considerar necessárias à concertação das posições assumidas pelas entidades consultadas quando se verifiquem divergências que dificultem a tomada de uma decisão integrada. A decisão sobre o pedido de autorização é proferida no prazo de 15 dias contados da data de recepção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos ou do termo do prazo para essa pronúncia, sempre que alguma das entidades não se pronuncie. O pedido de autorização é indeferido com fundamento em existência de decisão de impacte ambiental (DIA) desfavorável; indeferimento do pedido de licença ambiental6; indeferimento do pedido de aprovação do relatório de segurança; indeferimento do pedido de licença de operações de gestão de resíduos perigosos; indeferimento do pedido de título de emissão de gases com efeito de estufa, nos termos do Decreto-Lei n.º 233/2004, de 14 de Dezembro; indeferimento do pedido de título de utilização de recursos hídricos; decisão desfavorável da CCDR em razão da localização. 7
O art. 24.º nº5 do REAI consagra uma novidade substancial: antes a
licença ambiental era condição necessária e prévia à licença de instalação do estabelecimento industrial mas agora a licença ambiental é apenas condição
5
Esta decisão pode ser caracterizada como um acto que não se limita meramente a autorizar mas que
absorve todos os actos praticados ao longo do procedimento, incluindo também os actos de consulta. 6
“A licença ambiental, enquanto acto administrativo, funciona, nos termos inexactos da lei, como
condição de outros procedimentos administrativos. Na verdade, a licença ambiental é, nesses casos, requisito, pressuposto da validade desses procedimentos”. Carvalho, Raquel. Licença Ambiental como Procedimento Autorizativo, in Estudos de Direito do Ambiente. Porto. 2003. pág. 254 7
Antunes, Tiago. Regime de Exercício da Actividade Industrial in O que há de novo no Direito do
Ambiente?- Actas das Jornadas de Direito do Ambiente. AAFDL. 2009. pág. 159
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necessária e prévia à licença de exploração do estabelecimento industrial. Esta alteração que tem como objectivo encurtar a duração dos procedimentos administrativos de controlo prévio da actividade industrial, foi assumida de forma absolutamente clara e consciente pelo legislador, quer no REAI (arts. 24.º nº5, 25.º nº3, 30.ºnº1 c) e 30.º nº6), quer no PCIP (art. 9.º n2 e 3 do DL 173/2008).
Deferimento tácito da autorização de instalação Decorrido o prazo para decisão sobre o pedido de autorização sem que esta seja proferida e não se verificando nenhuma das causas de indeferimento, considera-se tacitamente deferida a pretensão do particular, sem necessidade de qualquer ulterior acto de entidade administrativa ou de autoridade judicial. Ocorrendo o deferimento tácito do pedido de autorização, o gestor do processo emite e remete ao requerente, sem dependência de qualquer despacho, certidão onde conste a data de apresentação do pedido, cópia integral das pronúncias das entidades consultadas e a menção expressa àquele deferimento, não havendo lugar ao pagamento de qualquer taxa pela emissão e remessa da certidão. Existindo causa de indeferimento descrita anteriormente e decorrido o prazo para decisão sem que esta seja proferida, a entidade coordenadora devolve imediatamente ao requerente o valor da taxa paga pelo procedimento que constitua sua receita pela apreciação do pedido. 8
Estamos em face, portanto, de uma mudança significativa de paradigma
procedimental, com implicações estruturais sobre o funcionamento do REAI e que terá, certamente, consequências importantes, quer ao nível de actuação das entidades administrativas competentes, quer ao n+nível do comportamento dos particulares interessados.
Exploração do estabelecimento industrial:
Apresentação do pedido de licença de exploração O requerente apresenta à entidade coordenadora, quando pretenda iniciar a exploração, o pedido de licença de exploração devidamente instruído, sob pena
8
Ibidem. pág. 123
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de indeferimento liminar, com termo de responsabilidade do responsável técnico do projecto no qual este declara que a instalação industrial autorizada está concluída e preparada para operar de acordo com o projecto aprovado e em observância das condições integradas na decisão final do pedido de autorização de instalação, bem como, se for caso disso, que as alterações efectuadas ao projecto estão em conformidade com as normas legais e regulamentares que lhe são aplicáveis; título de autorização de utilização do prédio ou fracção ou cópia do pedido de autorização de utilização apresentado à câmara municipal territorialmente competente.
Vistoria A vistoria ao estabelecimento industrial deve ter lugar dentro dos trinta dias subsequentes à data de apresentação do pedido de licença de exploração. A realização da vistoria é comunicada, com a antecedência mínima de dez dias, ao requerente e a todas as entidades públicas que, nos termos da lei, se devam pronunciar sobre as condições de exploração do estabelecimento, as quais devem designar os seus representantes e indicar técnicos e peritos, podendo ainda a entidade coordenadora convocar outros técnicos e peritos. Decorrido o prazo de 30 dias para a realização da vistoria sem que esta seja realizada, por motivo não imputável ao requerente, a entidade coordenadora é obrigada a proceder à devolução imediata ao requerente do valor da taxa paga que constitua receita da entidade coordenadora. Se após a apresentação do pedido de licença de exploração, for também determinada a realização de vistoria no âmbito do RJUE, o requerente pode solicitar à entidade coordenadora que seja agendada uma única vistoria, a qual convoca a câmara municipal competente. A realização de uma vistoria única nos termos do ponto anterior não prejudica o disposto no n.º 6 do artigo 65.º do RJUE. Os resultados da vistoria são registados em auto de vistoria, em formato electrónico ou em papel, do qual devem constar os seguintes elementos A vistoria deve observar, cumulativamente, os seguintes requisitos: ser conduzida por uma ou mais entidades acreditadas para as áreas de gestão ambiental, gestão de segurança alimentar, gestão de segurança e saúde no trabalho; observar integralmente o disposto anteriormente sobre o auto de 14
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vistoria e deve ser acompanhada de termos de responsabilidade dos técnicos e peritos intervenientes. O requerente comunica obrigatoriamente à entidade coordenadora os resultados da vistoria, juntando cópia do respectivo auto e dos termos de responsabilidade dos técnicos intervenientes.
Licença de exploração A entidade coordenadora profere decisão sobre o pedido de licença de exploração no prazo de 10 dias contados das datas referidas no artigo 30.º nº1. Caso seja favorável o auto de vistoria, é deferido o pedido pela entidade coordenadora. Se as condições da instalação industrial verificadas na vistoria não estiverem em conformidade com o projecto aprovado ou com as condições estabelecidas na decisão final sobre o pedido de autorização, mas for possível a respectiva correcção em prazo razoável, a entidade coordenadora emite licença de exploração condicionada e fixa um prazo para execução das correcções necessárias, findo o qual é agendada nova vistoria. O pedido de licença de exploração só pode ser indeferido com base em algum dos fundamentos previstos nas alíneas do art. 30.º nº6 do REAI.
Deferimento tácito da licença de exploração Decorrido o prazo para decisão sobre o pedido de licença de exploração sem que esta seja concedida e não se verificando nenhuma das causas de indeferimento previstas anteriormente, considera-se tacitamente deferida a pretensão do particular, sem necessidade de qualquer ulterior acto de entidade administrativa ou de autoridade judicial. Ocorrendo o deferimento tácito, o gestor do processo emite e remete ao requerente, sem dependência de qualquer despacho, certidão onde conste a data de apresentação do pedido, cópia integral das pronúncias das entidades consultadas e a menção expressa àquele deferimento, não havendo lugar ao pagamento de qualquer taxa pela emissão e remessa da certidão. Existindo causa de indeferimento referida anteriormente e decorrido o prazo para decisão sem que esta seja proferida, a entidade coordenadora devolve
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imediatamente ao requerente o valor da taxa paga pelo procedimento que constitua sua receita.
Início da exploração do estabelecimento O requerente pode iniciar a exploração do estabelecimento logo que tenha em seu poder a notificação da decisão favorável, ou favorável condicionada ou a certidão de deferimento tácito. Quando a instalação, ampliação ou alteração do estabelecimento industrial envolva a realização de uma operação urbanística sujeita a controlo prévio, o início da exploração depende da emissão de título de autorização de utilização emitido pela câmara municipal territorialmente competente ou de certidão comprovativa do respectivo deferimento tácito. O requerente deve comunicar à entidade coordenadora a data do início da exploração, com uma antecedência não inferior a cinco dias.
5.2. Regime de Declaração Prévia
Apresentação do pedido de declaração prévia Nos termos do nº 2 do artigo 33º do Decreto-Lei nº 209/2008, o procedimento de declaração prévia é iniciado com a apresentação à entidade coordenadora do formulário de declaração prévia, juntamente com os elementos instrutórios previstos na secção 2 do Anexo IV do referido DecretoLei. A entidade coordenadora rejeita liminarmente o pedido de declaração prévia se esta não estiver acompanhada de todos os elementos instrutórios cuja junção é obrigatória nos termos que resultam da legislação aplicável.
Dispensa do projecto da instalação O requerente não é obrigado a instruir a declaração prévia com um projecto da instalação industrial ou com uma descrição detalhada do estabelecimento sempre que se verifiquem os requisitos cumulativos do artigo 34.º nº1 do REAI. Nesse caso, a apresentação do projecto da instalação industrial é substituída pela apresentação obrigatória de termo de responsabilidade subscrito pelo requerente no qual declara cumprir todos os condicionamentos legais e
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regulamentares, acompanhado de relatório elaborado por entidade acreditada relativo à avaliação da conformidade com a legislação aplicável nas áreas de segurança e saúde no trabalho e higiene e segurança alimentares (art. 34.º nº2).
Dispensa de consultas e isenção de vistoria prévia As entidades públicas não são chamadas a pronunciar-se no processo iniciado com a declaração prévia quando, acompanhando a declaração prévia, é junto ao processo: • Parecer, autorização, licença ou outro título legalmente exigido, desde que a respectiva emissão pela entidade competente tenha ocorrido há menos de um ano; • Relatórios elaborados por entidade acreditada para o efeito, que atestem a avaliação da conformidade do projecto com a legislação aplicável, excepto relativamente aos pedidos de título de utilização de recursos hídricos, de título de emissão de gases com efeito de estufa e de atribuição de número de controlo veterinário. Conforme dispõe o artigo 35.º nº 3, a decisão sobre a declaração prévia não depende da realização de vistoria prévia.
Tramitação do procedimento de declaração prévia A entidade coordenadora procede a uma verificação sumária da declaração prévia, incluindo os respectivos elementos instrutórios, e, havendo lugar a consultas obrigatórias, disponibiliza o processo às entidades a consultar. A disponibilização do processo às entidades públicas e a respectiva pronúncia observa o disposto nos artigos 12.º e 22.º do Decreto-Lei nº 209/2008, com a redução a metade do prazo de pronúncia, salvo quando se trate da decisão da CCDR em razão da localização nos termos dos nos 2 e 3 do artigo 19.º do referido Decreto-Lei, do título de utilização dos recursos hídricos, do título de emissão de gases com efeito de estufa, do parecer relativo a emissões de compostos orgânicos voláteis para o ambiente ou da licença ou parecer relativos a operações de gestão de resíduos, cujos prazos de decisão são os previstos nos respectivos regimes jurídicos. Ao saneamento e apreciação liminar do procedimento de declaração prévia aplica-se o disposto 17
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no procedimento de autorização prévia, com as adaptações constantes dos parágrafos seguintes. Não havendo lugar a consultas obrigatórias, o despacho de convite ao aperfeiçoamento deve ser pro-ferido nos 10 dias subsequentes à apresentação da declaração prévia, suspendendo-se o prazo para a decisão até à recepção dos elementos adicionais solicitados. Tendo sido proferido despacho de convite ao aperfeiçoamento, o requerente dispõe de um prazo máximo de 20 dias para corrigir ou completar a declaração, sob pena de indeferimento liminar.
Decisão sobre a declaração prévia A entidade coordenadora profere uma decisão final fundamentada sobre a declaração prévia, que inclui, nos casos em que intervieram outras entidades públicas, a síntese das diferentes pronúncias das entidades consultadas, estabelecendo, quando favorável, as condições a observar na exploração do estabelecimento em termos que vinculam as entidades públicas intervenientes no procedimento. Antes de proferir decisão, a entidade coordenadora promove as acções que considerar necessárias à concertação das posições assumidas pelas entidades consultadas quando se verifiquem divergências que dificultem a tomada de uma decisão integrada. A decisão sobre a declaração prévia é proferida nos prazos constantes das alíneas a) e b) do artigo 37.º nº3 do REAI. Só pode ser proferida decisão desfavorável sobre a declaração prévia caso se verifique alguma das alíneas do artigo 37.º nº4 do DL nº 209/2008. Se forem verificadas desconformidades passíveis de correcção, a entidade coordenadora deve proferir decisão favorável condicionada e fixar um prazo para execução das correcções necessárias, findo o qual pode ser agendada vistoria para verificação do cumprimento das condições estabelecidas. A decisão final sobre a declaração prévia é comunicada ao industrial, à câmara municipal territorialmente competente e a todas as entidades que se pronunciaram no procedimento.
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Deferimento tácito da declaração prévia Decorrido o prazo para decisão sem que esta seja proferida e não se verificando nenhuma das causas de indeferimento previstas anteriormente, considera-se tacitamente deferida a pretensão do particular, sem necessidade de qualquer ulterior acto de entidade administrativa ou de autoridade judicial. Ocorrendo o deferimento tácito, o gestor do processo emite e remete ao requerente, sem dependência de qualquer despacho, certidão onde conste a data de apresentação do pedido, cópia integral das pronúncias das entidades consultadas e a menção expressa àquele deferimento, não havendo lugar ao pagamento de qualquer taxa pela emissão e remessa da certidão. A execução do projecto de instalação industrial aprovado por deferimento tácito deve cumprir, quando aplicável, todas as condições estabelecidas no título de utilização de recursos hídricos e no título de emissão de gases com efeito de estufa. Existindo uma das causas de indeferimento referidas anteriormente e decorrido o prazo para decisão sem que esta seja proferida, a entidade coordenadora devolve imediatamente ao requerente o valor da taxa paga pelo procedimento que constitua sua receita.
Início da exploração do estabelecimento O requerente pode iniciar a exploração do estabelecimento logo que tenha em seu poder a notificação da decisão favorável ou favorável condicionada ou a certidão emitida pelo gestor do processo e referida anteriormente. Quando a instalação, ampliação ou alteração do estabelecimento industrial envolva a realização de uma operação urbanística sujeita a controlo prévio, o início da exploração depende da emissão de título de autorização de utilização emitido pela câmara municipal territorialmente competente ou de certidão comprovativa do respectivo deferimento tácito. O requerente deve comunicar à entidade coordenadora a data do início da exploração, com uma antecedência mínima de cinco dias.
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5.3.
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Regime de Registo
Obrigação de registo Nos termos do art.º 40.º do Decreto-Lei nº 209/2008, a exploração de estabelecimento incluído no tipo 3 e o exercício da actividade produtiva similar ou local, só podem ter inicio após o cumprimento da obrigação de registo, o qual se efectua através da apresentação à câmara municipal do formulário de registo, juntamente com os elementos instrutórios previstos na secção 3 do Anexo IV ao diploma legal REAI. A exploração de estabelecimentos incluídos no tipo 3 está também sujeita às exigências legais em vigor e aplicáveis ao imóvel onde está situado, bem como aos condicionamentos legais e regulamentares aplicáveis à actividade industrial, designadamente em matéria de segurança e saúde no trabalho, higiene e segurança alimentares e ambiente, incluindo a fiscalização e as medidas cautelares previstas no referido Decreto-Lei.
Regime especial de localização Nos termos do art.º 41.º, do diploma REAI pode ser autorizada a instalação de estabelecimento da actividade produtiva similar ou local em prédio misto, bem como em prédio urbano cujo alvará de utilização admita comércio ou serviços, quando não exista diferença significativa entre as emissões da actividade pretendida e as que resultariam do uso admitido para o local em causa. Segundo Adalberto Costa, 9esta atitude do legislador pode ser considerada perigosa na medida em que pode criar precedentes que prejudiquem e de forma muito grave a convivência num espaço residencial. É que, permitir a exploração de uma actividade industrial, mesmo de muito baixo risco, num prédio cujo destino é a habitação, parece aos olhos de qualquer pessoa uma contradição na ocupação e ordenamento do solo e do edificado.
9
Costa, Adalberto. O novo regime jurídico da actividade industrial, Regime do Exercício da Actividade
Industrial (REAI) DL nº 209/2008, de 29 de Outubro. Nota de rodapé 36. pág. 26.
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Registo e início de exploração Nos termos do art.º 42.º do diploma REAI, a entidade coordenadora decide o pedido de registo no prazo de 5 dias. Salvo os casos previstos no art.º 41.º, o registo só pode ser recusado, se o respectivo formulário se encontrar indevidamente preenchido ou não estiver acompanhado dos elementos instrutórios cuja junção é obrigatória. Nestes casos, a notificação deve especificar taxativa e exaustivamente as razões da recusa. Decorrido aquele prazo de 5 dias, sem que a decisão seja proferida, considera-se tacitamente deferida a pretensão, devendo o gestor do processo emitir e remeter ao requerente, sem dependência de qualquer despacho, certidão onde conste a data de apresentação do pedido e a menção expressa àquele deferimento, não havendo lugar ao pagamento de qualquer taxa pela emissão e remessa da certidão. O operador pode iniciar a exploração logo que tenha em seu poder a notificação do registo ou a referida certidão, devendo comunicá-lo à entidade coordenadora com uma antecedência não inferior a 5 dias. A exploração do estabelecimento industrial e o exercício da actividade produtiva similar ou local só podem iniciar-se quando o operador tiver em seu poder a notificação do registo ou a certidão de deferimento tácito emitida pelo gestor do processo, ou seja, o título de exploração.
5.4.
Regime de Alterações do Estabelecimento Industrial Se no decurso da sua exploração, um estabelecimento industrial
necessitar de sofrer alterações, estas estão sujeitas a um regime de autorização prévia ou declaração prévia, dependendo da situação concreta. Importa ainda referir que se a alteração que se pretende realizar no estabelecimento não necessitar de autorização prévia ou declaração prévia, fica, no entanto, sujeita a uma mera notificação à entidade coordenadora nos termos dos artigos 46º e 47º do Decreto-Lei nº 209/2008, devendo ser apresentada com uma antecedência mínima de 30 dias sobre a data prevista para a respectiva execução. No prazo de 20 dias contados a partir da data de notificação ou no prazo de 5 dias quando se trate de estabelecimento de tipo 3, a entidade coordenadora pode comunicar ao requerente decisão fundamentada que 21
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sujeite
a
permissão
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da
alteração
de
estabelecimento
industrial,
respectivamente, aos procedimentos de autorização prévia ou de declaração prévia. Não sendo comunicada ao requerente qualquer decisão até ao fim do prazo descrito no parágrafo anterior, este pode executar a alteração do estabelecimento industrial, sem prejuízo de posterior realização de vistorias e de subsequente actualização do conteúdo da licença. Neste caso o gestor do processo emite e remete ao requerente, sem dependência de qualquer despacho, certidão onde conste a data da notificação e a menção expressa à autorização da alteração, não havendo lugar ao pagamento de qualquer taxa pela emissão e remessa da certidão.
5.5. Processos pendentes Nos termos do artigo 68º os processos em curso na data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 209/2008 ficam sujeitos ao regime anteriormente vigente. No
entanto,
mediante
um
requerimento
do
interessado,
a
entidade
coordenadora pode autorizar que aos processos pendentes se passa a aplicar o regime constante no Decreto-Lei nº 209/2008, determinando qual o procedimento a que o processo fica sujeito.
6.
SUSPENSÃO OU CADUCIDADE DA LICENÇA OU TÍTULO DE EXPLORAÇÃO A suspensão ou a cessação do exercício da actividade de estabelecimento
industrial devem ser comunicados à entidade coordenadora. A inactividade de um estabelecimento industrial por um período igual ou superior a 3 anos, determina a caducidade da respectiva licença de exploração ou do título de exploração, de tal modo que, se o industrial que vê caducada a sua licença ou título de exploração pretender reiniciar a actividade, o reinício tem de respeitar todo o procedimento, como se tratasse de instalações novas a licenciar. No entanto, quando se trate de estabelecimento do tipo 1 ou 2 e o seu período de inactividade seja superior a 1 ano, mas inferior a 3 anos, o industrial antes de reiniciar a exploração, deve solicitar a realização de vistoria nos 22
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termos e sob o regime previsto nos artigos 29º a 33º do REAI, podendo a entidade coordenadora impor novas condições de exploração em decisão fundamentada. A entidade coordenadora procede ao averbamento, no respectivo processo, da suspensão, cessação e caducidade das licenças ou dos títulos de exploração do estabelecimento industrial e promove a pertinente actualização da informação do cadastro industrial.
7. FISCALIZAÇÃO E REGIME SANCIONATÓRIO A fiscalização do cumprimento do REAI é da responsabilidade da Câmara Municipal nos estabelecimentos onde esta é entidade coordenadora e da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), nos restantes casos. Quando no decurso de uma acção de fiscalização qualquer das entidades fiscalizadoras detectar incumprimento às medidas por ela prescritas, deve desencadear as acções adequadas, nomeadamente através do levantamento do competente auto de notícia, dando de tal facto conhecimento à entidade coordenadora. No art. 54.º do DL nº 209/2008 estão consagradas as medidas cautelares que se inserem no controlo sucessivo do licenciamento industrial. Estas medidas constituem margem de livre decisão administrativa10, mais concretamente na forma de discricionariedade de escolha11 (“o encerramento preventivo do estabelecimento, no todo ou em parte, ou a apreensão de todo ou parte do equipamento, mediante selagem”). Além do referido anteriormente, as entidades coordenadoras podem ainda solicitar o corte no abastecimento de energia eléctrica, quando o operador não 10
A margem de livre decisão administrativa consiste num espaço de liberdade da actuação administrativa
conferido por lei e limitado pelo bloco de legalidade, implicando, portanto uma parcial autodeterminação administrativa. Pode dizer respeito a qualquer forma de actividade administrativa. Sousa, Marcelo Rebelo de. Direito Administrativo Geral. Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I. Dom Quixote. pág. 180. 11
A discricionariedade consiste numa liberdade conferida por lei à administração para que esta escolha
entre várias alternativas de actuação juridicamente admissíveis. Tal liberdade pode dizer respeito à escolha entre agir ou não agir (discricionariedade de acção), à escolha entre duas ou mais possibilidades de actuação predefinidas na lei (discricionariedade de escolha) ou à criação da actuação concreta dentro dos limites jurídicos aplicáveis (discricionariedade criativa, na expressão de Sérvulo Correia). Ibidem. pág. 184.
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respeite as medidas cautelares tomadas, ou quando o operador assuma um comportamento de constante infracção às normas do
REAI
ou às
condicionantes que lhe tenham sido impostas. A infracção às normas do REAI, constitui contra-ordenação, cujo quadro sancionatório está previsto nos artigos 57º a 60º do REAI. Para além das coimas que possam ser aplicadas ao industrial pela prática de uma contra-ordenação, podem também ser aplicadas sanções acessórias previstas no art. 58.º REAI. Quando forem aplicadas as sanções acessórias de perda de direitos a subsídios ou a benefícios, suspensão da licença ou título de exploração ou ainda o encerramento do estabelecimento, aquelas não têm carácter definitivo mas temporário, pelo que podem ser fixadas por um período máximo de 2 anos. Por seu lado, as sanções acessórias de perda a favor do Estado, privação de direitos a subsídios e benefícios e a suspensão da licença ou título de
exploração,
podem
ainda
ser
publicitadas,
quando
se
trate
de
estabelecimento sujeito ao regime de autorização prévia. Em qualquer caso, a entidade coordenadora que detém a competência para o processo de contra-ordenação, salvo o caso de a entidade coordenadora ser a Câmara Municipal, é a ASAE (Autoridade de Segurança Alimentar e Económica), cabendo à Comissão de Aplicação de Coimas em Matéria Económica e Publicidade aplicar as coimas e as sanções acessórias. As coimas poderão ter um montante mínimo de € 50 a € 100 e máximo de € 3700 a € 44 000 consoante se trate de pessoas singulares ou colectivas.
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8. GARANTIAS DOS INDUSTRIAIS As garantias dos industriais face ao REAI, traduzem-se na possibilidade que estes têm de recorrer a dois tipos de tutela, a graciosa e a contenciosa. A primeira de natureza administrativa, a segunda de natureza judicial. Assim é que, de todas as decisões previstas pelo REAI, o operador descontente pode deduzir reclamação (graciosa) e recurso hierárquico facultativo conforme o previsto no C.P.A. e ou deitar mão dos meios contenciosos previstos no C.P.T.A. Ainda no âmbito das garantias conferidas ao operador, sempre que ao mesmo não sejam em tempo entregues as certidões referidas no nº 2 do artigo 65º do REAI, este pode usar o processo de intimação (que tem natureza urgente) conforme prescreve o artigo 104º e ss. do C.P.T.A. A tutela dos direitos, não se realiza apenas quanto ao operador, mas também quanto a terceiros que possam apresentar reclamações. Quanto a estes, as suas reclamações devem ser dirigidas e entregues à entidade coordenadora ou às entidades a quem cabe a salvaguarda dos direitos e interesses em causa. De qualquer maneira, é sempre a entidade coordenadora que dá seguimento à reclamação e toma as providências que sejam adequadas a cada caso, tomando sobre elas uma decisão, depois de proceder a acção de fiscalização, que pode passar pela realização de vistorias. (cf. artigo 66º do REAI).
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CONCLUSÃO 12
Com a publicação do DL. Nº 209/2008, de 29 de Outubro, a indústria
portuguesa passou a conhecer um novo modelo de organização e de promoção da actividade industrial em ordem à obtenção de um maior desenvolvimento que se pretende sustentado, impondo-se para o efeito aos agentes económicos uma maior responsabilidade social, que o mesmo é dizer, o legislador com este diploma
pretendeu
colocar
os
agentes
económicos
no
centro
da
responsabilidade social, de modo a que também eles contribuam para a salvaguarda da saúde pública, da saúde dos trabalhadores, da segurança das pessoas e bens, da higiene e segurança dos locais de trabalho, da qualidade do ambiente e contribuam para um melhor ordenamento do território. Ao longo deste trabalho foi possível observar as novas implementações ocorridas no licenciamento industrial que o tornaram mais simples, através da eliminação de fases supérfluas do procedimento, encurtamento dos prazos de decisão e criação de mecanismos para assegurar o seu efectivo cumprimento. 13
O REAI tem o indiscutível mérito de ter condensado todo o regime num
único diploma, relativamente extenso mas facilmente consultável, bem sistematizado e suficientemente claro, o que -naturalmente- promove a cognoscibilidade do instituto jurídico em causa. O actual Governo está a pensar em simplificar ainda mais o licenciamento industrial pelo que teremos de esperar pelas propostas que possam tornar este modelo ainda mais eficiente.
12
. Costa, Adalberto. O novo regime jurídico da actividade industrial, Regime do Exercício da Actividade
Industrial (REAI) DL nº 209/2008, de 29 de Outubro. pág. 1 13
Antunes, Tiago. Regime de Exercício da Actividade Industrial in O que há de novo no Direito do
Ambiente?- Actas das Jornadas de Direito do Ambiente. AAFDL. 2009. pág. 132
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BIBLIOGRAFIA
Antunes, Tiago. Regime de Exercício da Actividade Industrial in O que há de novo no Direito do Ambiente?- Actas das Jornadas de Direito do Ambiente. AAFDL. 2009;
Carvalho,
Raquel-
Licença
Ambiental
como
Procedimento
Autorizativo, in Estudos de Direito do Ambiente: Sessões do Seminário de 2002. Porto. Universidade Católica. 2003;
Costa, Adalberto- O novo regime da actividade industrial: REAI DL nº 209/2008, de 29 de Outubro;
Silva, Vasco Pereira da- Verde Cor de Direito. 2ª reimpressão da edição de Fevereiro de 2002. Almedina. 2005;
Sousa, Marcelo Rebelo de; Matos, André Salgado de- Direito Administrativo Geral. Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I. 3ªedição. Lisboa. Publicações Dom Quixote. 2008.
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ÍNDICE INTRODUÇÃO………………………………………………………………pág. 2 1. INOVAÇÕES DECORRENTES FACE AO ANTERIOR REGIME…pág. 3 2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO DO REAI…………………………………..pág. 5 3. FIGURAS DO REAI 3.1.
Entidade Coordenadora………………………………………pág. 6
3.2.
Entidades Acreditadas………………………………….…….pág. 7
4. ARTICULAÇÃO DO REAI COM O RJUE…………………………..pág. 8 5. PROCEDIMENTOS 5.1.
Regime de autorização prévia………………………………pág. 9
5.2.
Regime de declaração prévia……………………………….pág. 16
5.3.
Regime de registo…………………………………………….pág. 20
5.4.
Regime de alterações do estabelecimento industrial…….pág. 21
5.5.
Processos pendentes………………………………………...pág. 22
6. SUSPENSÃO OU CADUCIDADE DA LICENÇA E TÍTULO DE EXPLORAÇÃO……………………………………………………......pág. 22 7. FISCALIZAÇÃO E REGIME SANCIONATÓRIO……………….....pág. 23 8. GARANTIAS DOS INDUSTRIAIS……………………………...…...pág. 25 CONCLUSÃO………………………………………………...……......…pág. 26 BIBLIOGRAFIA………………………………………………..………….pág. 27
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