Topic di riferimento: Gestione delle costruzioni
“SICUREZZA E SALUTE NEI CANTIERI EDILI. L’ORIENTAMENTO DEL QUADRO NORMATIVO E DELLE MISURE PREVENTIVE DI ALCUNI STATI MEMBRI EUROPEI” (*)
Di Marzo M.(*), Donadei M.(*), Lomoro V.A.(*)
Politecnico di Bari – Dipartimento di Architettura e Urbanistica m.dimarzo@poliba.it; teotoriatte78@libero.it; vito.lomoro@libero.it
Abstract A livello europeo, l’emanazione della Direttiva Quadro 89/391/CEE del 12 giugno 1989, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro e della Direttiva cantieri 92/57/CEE, ha richiesto e richiede a tutt’oggi, a valle del recepimento, una non facile attualizzazione da parte dei 27 Stati membro. Si tratta, infatti, di una sua faticosa e inevitabile metabolizzazione “trasversale” che però, se correttamente “decrittata”, consentirebbe di poter effettivamente parlare, anche su tale argomento, di “Unione Europea”. E’ stata l’effettiva possibilità di creare uno spazio sociale comune, a livello europeo, mediante un processo di adeguamento dei vari ordinamenti giuridici nazionali, il punto di partenza del lavoro che si presenta. Infatti, una volta fatto il punto degli ordinamenti giuridici extra-nazionali e acquisita la consapevolezza delle diverse dinamiche messe in essere da ogni Paese coinvolto nel recepimento, si è proceduto alla selezione di due significativi casi di studio nazionali quello relativo alla Spagna e alla Finlandia - in quanto pleonasticamente afferenti a due culture differenti tra loro, sia per aspetti geografici, sia climatici, sia comportamentali. A seguito di un’accurata decodifica delle disposizioni normative di ciascuno di questi due Stati, è stato possibile cogliere numerosi e interessanti aspetti, riguardanti vari ambiti operativi che hanno offerto inaspettati spunti di riflessione per una potenziale ottimizzazione della nostra realtà normativa nazionale e ciò sia a riguardo del ruolo del “Coordinatore in fase di progettazione”, sia della concezione della “Progettazione del cantiere”, sia della “salute” e dei ruoli “tecnici” in fase di “Gestione del cantiere”.
Ed. ISTeA – Italian Society of Science, Technology and engineeering of Architecture
Di Marzo M., Donadei M., Lomoro V.A.
1. Introduzione Tra le politiche dell’Unione Europea, quella sociale, all’interno della quale è inclusa la politica della “Sicurezza e Salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro”, è stata, e lo è a tutt’ora, una delle più pregnanti nell’attualità della discussione. Infatti sin dal Trattato di istituzione della Comunità Europea si prevedeva di fissare livelli minimi di sicurezza uguali in tutti i Paesi dell’Unione e, in particolare, si prevedeva che gli Stati membri si adoperassero al fine di migliorare le condizioni di igiene e sicurezza dei luoghi di lavoro attraverso l’emanazione di direttive specifiche, che andassero a promuovere la legislazione nazionale. In questo senso la “Direttiva Quadro 89/391/CEE”, concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro nonché la conseguente “Direttiva Cantieri 92/57/CEE”, hanno segnato una svolta nell’approccio pratico alla tutela della sicurezza definendo una nuova impostazione di tipo preventivo e integrato, che ha richiesto, tra l’altro, l’accennata non facile metabolizzazione trasversale e attualizzazione da parte dei vari Stati membri. Non a caso il presente lavoro è stato condotto e caratterizzato da tre “fasi speculative” tese a individuare l’origine delle diversità normative, prima, e l’auspicabile omogeneizzazione, dopo. La “prima fase”, infatti, è stata incentrata sullo studio degli ordinamenti, valutati in relazione alla normativa comunitaria, con lo scopo di acquisire una consapevolezza delle diverse dinamiche messe in essere in ogni Paese membro oltre che a evidenziare come i principi delle varie direttive siano stati colti e interpretati nella trasposizione nel corrispondente ambito nazionale. Successivamente, in ordine alla “seconda fase”, si è proceduto alla comparazione tra il nostro ordinamento legislativo in materia di sicurezza con gli altri due significativi casi extranazionali, rispettivamente relativi alla Spagna e alla Finlandia, non perdendo mai di vista la correlazione con le precitate “Direttive” europee. Pertanto a seguito di una puntuale decodifica delle disposizioni normative di ciascuna delle citate tre “realtà nazionali” prese in esame (terza fase), è stato possibile mettere in luce le singolarità normative precedenti al recepimento “de quo”, caratterizzando i ruoli e i compiti delle figure operative coinvolte dagli aspetti della sicurezza e i contenuti e la forma della documentazione da elaborare per una efficace pianificazione della sicurezza in cantiere. “Coordinamento”, “Progettazione” e “Gestione” del cantiere hanno rappresentato il trinomio nonché la griglia sui quali si è incentrato il lavoro di ricerca, previa una sensibile analisi degli aspetti normativi degli altri Paesi membri dei quali qui di seguito se ne riportano i corrispondenti riferimenti:
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Sicurezza e salute nei cantieri edili. L’orientamento del quadro normativo e delle misure preventive di alcuni stati membri europei. AUSTRIA
ASchG BGB1 n. 450/94 Bau KG VBGB1 n. 340/94 Bau KG BGB1 n. 37/99
BELGIO
Regio Decreto del 14 settembre 1992 RGPT 4 agosto 1996
BULGARIA
SG No 124/1997
CIPRO
Legge 89/1996 PI 172/2002
DANIMARCA
Regolamento del Ministero del Lavoro n.1017 del 15 dicembre 1993 Regolamento n. 739 del 22 settembre 1997
ESTONIA
RT I 1999, 60, 616 Government of the Republic Regulation 377/1999
FINLANDIA
The Government Decision on the safety of construction work 629/1994 The Occupational safety and Health Act 738/2002 The Occupational safety and health legislation of the construction project and work with Guidelines 2008
FRANCIA
Legge del 31 dicembre 1993 Decreto del 26 dicembre 1994 Ordinanza n. 2001 – 175 del 22/02/2001 Decreto 2001/1016 del 5 novembre 2001
GERMANIA
Ordinance on temporary or mobile construction sites 10 giugno 1998 Health and Safety at work Act, 7 agosto 1996
GRECIA
PA 305, 29 agosto 1996
IRLANDA
SI 44/1993 SI 138/1995
LETTONIA
V. 06/07/2001 n° 105/2001
LITUANIA
Act No. IX-1672 del 2003 Act No. IX-2507 del 2004
LUSSEMBURGO
Regolamento del Granducato 4 novembre 1994 Framework law 17 giugno 1994
MALTA
Act XXVIII 2000 Act XXXII 2007 Legal Notice 426/2007 Legal Notice 281/2004
PAESI BASSI
Occupational Health and Safety Act del 1993 Building Process Degree for Working Conditions del 1994
POLONIA
Labour Code Act 26/06 1974
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PORTOGALLO
Decreto n. 441/91 Decreto n. 155/95 Decreto n. 101/96
REGNO UNITO
Management of Health and Safety at Work Regulations del 1992 CDM Regulations 1994 CHSW Regulations 1996
REPUBBLICA CECA
Labour Code 262/2006 Act 309/2006
ROMANIA
Legge 319/2006 Government Decision 300/2006
SLOVACCHIA
Act No. 124/2006 ACT 309/2007 Act 140/2008 Legge 396/2006
SLOVENIA
Act. 83/2005
SPAGNA
Ley 31/1995, del 8 novembre 1995 Real Decreto 39/1997, del 17 gennaio 1997 Real Decreto 555/1986, del 21 febbraio 1986 Real Decreto 1627/1997, del 24 ottobre 1997 Real Decreto 171/2004, del 30 gennaio 2004
SVEZIA
Work Environmental Act 1995 Building and Civil Engineering Ordinance 1994
UNGHERIA
Act XCIII/1993 Joint Decree 4/2002 Tab. 1 - Normativa degli Stati membri (aggiornata al Marzo 2009)
2. I ruoli di Progettista e di Coordinatore in fase di progettazione Nella Direttiva europea sui cantieri viene stabilito che il committente, nel caso sia prevista la presenza di più imprese deve nominare, in fase di progettazione, un Coordinatore per la fase di Progettazione. Costui avrà come compito primario quello di coordinare l’azione del committente o del responsabile dei lavori, in modo che vengano tenuti in considerazione i principi generali di prevenzione in tutto il processo di progettazione, in particolar modo al momento di effettuare le scelte architettoniche, tecniche e/o organizzative. Il fine è quello di pianificare, in modo idoneo, i vari lavori e fasi di lavoro che dovranno essere svolti in cantiere, simultaneamente o successivamente. Lo stesso vale al momento di dover attribuire a ciascun lavoro e fase di lavoro la durata presunta di realizzazione. Inoltre, il Coordinatore dovrà elaborare, o far elaborare, un Piano di sicurezza e salute nel quale vengano precisate le regole applicabili al cantiere interessato (comprese le -4-
Sicurezza e salute nei cantieri edili. L’orientamento del quadro normativo e delle misure preventive di alcuni stati membri europei.
misure specifiche per i lavori comportanti rischi particolari), e un Fascicolo, adattato alle caratteristiche dell’opera, che contenga tutti gli elementi “utili” da prendere in considerazione al momento di eventuali lavori successivi, manutentivi e non. Viene anche stabilito che il committente o il responsabile dei lavori verifichi che, sempre in fase di progettazione, tenga conto, ogniqualvolta sia necessario, di quanto disposto nel Piano e nel Fascicolo elaborati dal Coordinatore. Il Piano di sicurezza e salute quindi non è da considerarsi come un obbligo burocratico, bensì lo strumento fondamentale per la pianificazione della prevenzione in cantiere e, in quanto tale, deve accompagnare il progetto in tutta la sua evoluzione. La normativa italiana recepisce appieno questo tipo di impostazione: anche in questo caso il committente, o, se nominato, il responsabile dei lavori, dovrà verificare il rispetto dei principi e delle misure generali di tutela durante la progettazione dell’opera, soprattutto nelle scelte tecniche, così come nell’esecuzione del progetto e nell’organizzazione delle operazioni di cantiere; allo stesso modo dovrà anche prevedere nel progetto la durata dei lavori o fasi di lavoro, che si dovranno svolgere simultaneamente o successivamente, al fine di consentire, in sicurezza, una pianificazione dell’esecuzione dell’opera. Con l’art. 22 del D.Lgs. 81/2008 viene anche fissato l’obbligo per i progettisti di rispettare i principi generali di prevenzione in materia di sicurezza e salute sul lavoro al momento delle scelte progettuali e tecniche, così come al momento di scegliere le attrezzature, i componenti e i dispositivi di protezione che siano rispondenti alle disposizioni legislative e regolamentari in materia. Sarà compito del Coordinatore elaborare il “Piano di sicurezza e coordinamento” e il “Fascicolo dell’opera”, che verrà costantemente aggiornato durante l’intera fase di progettazione. Nella normativa spagnola, di contro, cambia il criterio di nomina del Coordinatore per la progettazione. Costui, infatti, viene nominato se nella progettazione dell’opera intervengono più progettisti. Nell’introdurre la figura del Coordinatore, il legislatore spagnolo ha quindi voluto porre l’accento soprattutto su quanto stabilito all’Art. 5.1.a della Direttiva cantieri (92/57/CEE), ovvero sul suo compito di coordinare l’azione dei progettisti nell’applicare e considerare i principi di prevenzione durante le fasi di concezione, studio ed elaborazione del progetto. La redazione del Piano di sicurezza, denominato “Studio di sicurezza e salute”, non è più legata ai casi di nomina del Coordinatore, ma deve essere elaborato, in ogni caso, con due livelli differenti di approfondimento a seconda delle dimensioni del cantiere. Sta di fatto che della redazione di questo studio se ne occuperà il Coordinatore, qualora esista, o un “Tecnico competente”, architetto o ingegnere esperto in materia di sicurezza, incaricato dal committente. Nella normativa finlandese, invece, la figura del Coordinatore per la Progettazione apparentemente non compare: è il progettista stesso che deve avere competenze specifiche anche in materia di sicurezza e si dovrà far carico dell’elaborazione del -5-
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Fascicolo dell’opera e di un primo “Piano”, il cosiddetto “Documento di sicurezza”, chiamato anche “OHS - Occupational Safety and Health Document”, nel quale vengono valutati e considerati i rischi relativi alle caratteristiche dell’opera e al contesto nel quale essa andrà realizzata. In questo tipo di impostazione, che responsabilizza fortemente il progettista, risulta quindi rafforzato il concetto di sicurezza inteso come requisito fondamentale del progetto del quale ne condiziona ogni scelta. A conferma di ciò la normativa finlandese omette ogni riferimento alla “Stima dei costi per la sicurezza” (valutazione questa prevista sia dalla normativa italiana sia da quella spagnola) nel fermo convincimento che, essendo la sicurezza requisito fondamentale del progetto, non è possibile scindere i costi necessari per la corretta realizzazione dell’opera da quelli per realizzarla in sicurezza.
3. La progettazione del cantiere La “Direttiva cantieri” stabilisce soltanto l’obbligo di elaborare un Piano di sicurezza e salute, considerandolo come strumento fondamentale per attuare una pianificazione efficace della sicurezza in cantiere: a partire dall’effettiva peculiarità dell’opera progettata si deve prevedere e attuare una pianificazione della prevenzione, in modo tale da poter trovare la soluzione più idonea ed efficiente per l’organizzazione dello specifico cantiere. Non viene però stabilito alcunché di specifico riguardo ai contenuti del Piano se non che lo stesso deve tener conto delle attività che devono essere effettuate sul cantiere e che deve contenere le misure specifiche per i lavori comportanti rischi speciali quali la caduta dall’alto, il seppellimento e l’annegamento. La Commissione Europea, nella sua relazione sull’attuazione della “Direttiva cantieri” (COM 2008698 definitivo), ha dichiarato che la qualità dei Piani, così come recepiti dagli Stati membro, varia da “eccellente” ad “appena sufficiente”. In particolare sottolinea che, nella maggior parte dei casi (e soprattutto nel caso di cantieri di piccole dimensioni e di piccole imprese) il piano si basa su documenti standard, diventando così una pura formalità burocratica piuttosto che riflettere le misure specifiche necessarie per il cantiere, mentre in altri casi è più che altro un elenco di buone pratiche di prevenzione generali, indipendentemente dal cantiere. L’impostazione della normativa italiana, inoltre, è orientata alla massima attenzione verso i contenuti del Piano, definiti dettagliatamente dall’Allegato XV del D.Lgs. 81/2008 così come modificato e integrato dal D.Lgs. 106/2009, dando tra l’altro, notevole importanza alle problematiche relative alle “interferenze” tra le lavorazioni. Come già precedentemente menzionato, la normativa spagnola stabilisce che lo Studio venga redatto sempre. In particolare, e questo lo si sottolinea, esistono due livelli in funzione delle dimensioni del cantiere: lo “Studio di sicurezza e salute” e lo “Studio di base di sicurezza e salute”. Il primo è previsto nei casi di cantieri di una certa importanza (chiamati “Cantieri maggiori”), mentre il secondo è previsto -6-
Sicurezza e salute nei cantieri edili. L’orientamento del quadro normativo e delle misure preventive di alcuni stati membri europei.
per cantieri più piccoli e consiste in una versione più elementare dello studio della sicurezza e della salute.
Il computo metrico estimativo del progetto esecutivo è uguale o superiore a 450.760 €; La durata presunta dei lavori è superiore a 30 giorni lavorativi e nel cantiere sono presenti simultaneamente più di 20 lavoratori; L’entità presunta del cantiere è superiore a 500 uomini-giorno; Il cantiere riguarda la costruzione di tunnel, gallerie, condutture sotterranee e dighe
Tab. 2 - Condizioni per la classificazione di “Cantiere maggiore” nella normativa spagnola
Sta di fatto, comunque, che entrambi contengono una parte descrittiva del cantiere per il quale si individuano e si analizzano tutti i rischi e si propongono le misure per la loro eliminazione o riduzione. Rispetto allo Studio di base, quello di sicurezza e salute contiene anche gli elaborati grafici, comprendenti planimetrie generali e progetti di dettaglio (nei quali vengono definiti meglio apprestamenti ed attrezzature che verranno utilizzati, con particolare riferimento al loro montaggio e messa in opera) e la stima dei costi per la sicurezza. In Finlandia, invece, l’impostazione cambia notevolmente: infatti, la pianificazione della prevenzione avviene per tre fasi successive, corrispondenti a tre distinti documenti. La prima fase corrisponde al momento della progettazione, durante la quale i progettisti sono gli unici responsabili della sicurezza per tutti gli aspetti relativi alle caratteristiche dell’opera, e in quanto tali sono tenuti all’elaborazione del primo documento, l’OHS Document. Successivamente (seconda fase), progetto e documento di sicurezza vengono trasmessi al “Project Supervisor”, ovvero a colui che si occuperà della gestione generale del cantiere, che, a partire da quanto stabilito in fase di progettazione, dovrà elaborare il Piano di sicurezza, nel quale vengono individuati e analizzati i rischi relativi alle lavorazioni, in funzione anche del contesto ambientale e individuati i mezzi e le misure necessarie per eliminarli o ridurli. Una volta terminata questa seconda fase, si passa all’effettiva organizzazione del cantiere (terza fase) mediante la redazione di un terzo Piano, il cosiddetto “Piano d’uso dell’area di cantiere”, il cui fine è quello di pianificare e prevedere l’utilizzazione più appropriata dell’area ai fini della sicurezza. In questo modo il cantiere diventa frutto di una progettazione “pensata” in cui, solo a seguito della valutazione di tutti i rischi relativi alle caratteristiche dell’opera, alle lavorazioni e al contesto ambientale, si determina l’organizzazione più adeguata dell’area di cantiere.
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Di Marzo M., Donadei M., Lomoro V.A.
4. La gestione della sicurezza in cantiere Per questa attività la “Direttiva 92/57/CEE” prevede che, nel caso di presenza di più imprese in cantiere, dovrà essere nominato un “Coordinatore per l’esecuzione” che si occupi della sicurezza. In particolare dovrà “verificare” l’azione dei datori di lavoro e dei lavoratori autonomi al fine di garantire che siano applicati i principi generali di prevenzione e che vengano applicate correttamente le procedure di lavoro e le disposizioni previste nel Piano di sicurezza e coordinamento; infine, dovrà organizzare, tra i vari datori di lavoro che si succedono nel cantiere, la cooperazione e il coordinamento delle attività, nonché la loro reciproca informazione riguardo, ovviamente, a tutti gli aspetti relativi alla sicurezza. Della generale “Gestione e controllo” dell’esecuzione dell’opera se ne occuperà il “Responsabile dei lavori”, che continua ad avere responsabilità in materia nonostante la nomina del Coordinatore. La normativa italiana ripropone allo stesso modo tale figura, che va quindi ad affiancarsi a quella del Direttore dei lavori. Tutte le funzioni che in Italia vengono assunte da queste due figure, nella normativa spagnola vengono invece attribuite alla “Dirección facoltativa”, ovvero a un team costituito da più tecnici con diverse competenze, tra cui anche quella specifica in sicurezza; nel caso particolare in cui ci sia bisogno di un coordinamento delle attività dovuto alla presenza di più imprese o di più lavoratori autonomi, si sceglierà all’interno della medesima “Dirección facoltativa” uno specifico professionista che si occupi di tutti gli aspetti della sicurezza e che assume, per questa fase, il ruolo di Coordinatore. In questa maniera, quindi, oltre ad assicurare una effettiva integrazione della sicurezza nella gestione del cantiere, si riesce anche a far nascere e sviluppare una certa dialettica tra le varie competenze, pur garantendo una gestione unica e coordinata del cantiere. L’impostazione della normativa finlandese è molto simile: tutte le funzioni vengono accentrate nell’unica figura del “Project supervisor”: lo stesso (che è anche quello che ha eseguito, prima dell’inizio dei lavori, la concreta pianificazione della sicurezza e l’effettiva organizzazione del cantiere) si occupa di tutti gli aspetti relativi alla gestione del cantiere, compresi quelli della sicurezza.
5. Conclusioni Lo sviluppo di questo lavoro di ricerca ha consentito di poter maturare significative osservazioni riguardo ai vari aspetti tipici dell’attività professionale di un progettista edile e, non ultimo, di quella del “Coordinatore” coniugate a quelle rilevate all’interno delle omologhe specializzazioni spagnole e finlandesi. A tal proposito si può affermare che non è necessario disgiungere il ruolo del Coordinatore per la fase di progettazione da quello del Progettista architettonico; -8-
Sicurezza e salute nei cantieri edili. L’orientamento del quadro normativo e delle misure preventive di alcuni stati membri europei.
anzi, si deve optare per una responsabilizzazione degli stessi progettisti sulle questioni inerenti la sicurezza, come ci insegna il “modus operandi” finlandese, in maniera che essa venga effettivamente considerata un requisito fondamentale del progetto da cui non si può assolutamente scindere, condizionandone ogni scelta. Da ciò ne consegue che, proprio perché parlare di “progettazione” deve significare anche far riferimento alla “progettazione della sicurezza”, l’elaborato tecnico riguardante questi ultimi aspetti non deve assolutamente prescindere dal progetto: non devono esistere delle regole che stabiliscano dei criteri per la sua redazione, ma deve essere elaborato sempre in modo che, effettivamente, la sicurezza sia sempre un requisito fondamentale del progetto. Per quanto riguarda poi la progettazione del cantiere, è auspicabile riprendere l’impostazione finlandese, individuando quindi le tre fasi successive nella pianificazione della sicurezza. Solo in questo modo, infatti, il cantiere sarà frutto di una progettazione ragionata, in quanto, a seguito della valutazione di tutti rischi relativi alle caratteristiche dell’opera, alle lavorazioni da effettuare per realizzarla e al contesto ambientale in cui verrà realizzata, si determina la distribuzione e la organizzazione dell’area di cantiere, che risulterà in tal guisa essere la più adeguata ed efficiente. Parlare infine di una “corretta esecuzione” dei lavori deve significare “corretta esecuzione sicura” degli stessi e ciò lo si può ottenere soltanto accentrando tutte le funzioni su di un’unica figura professionale, come visto nelle due esperienze spagnola e finlandese.
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Di Marzo M., Donadei M., Lomoro V.A.
6. Bibliografia 1. Espeso Santiago J.A., Fernandez Zapico F., Espeso Exposito M., Fernandez MuÑiz B., Paramio Paramio A., (2005) Coordiandores de seguridad y salud en el sector de la construcción – Manual para la formación, Editorial Lex Nova, Madrid 2. Gottfried A., Trani M.L., Alves Dias L., (1999) Safety coordination and quality in construction, Diset Politecnico di Milano, Milano 3. Palmigiano A., Alaimo A., Amenta V., Zampardi E., (2005) Sicurezza sul lavoro: benchmarking delle principali tendenze in atto in alcuni paesi dell’Unione Europea, Fondazione Rosselli, Roma 4. Sánchez Rivero J.M., Palomino Márquez T., González Barriga J.M., Tejeda Montesinos J., (2006) El coordinador de seguridad y salud, FC Editorial, Madrid 5. Vogel L., (1998) Prevention at the workplace. The impact of Community Directives on preventive systems in Sweden, Finland, Norway, Austria and Switzerland, TUTB, European Trade Union Technical Bureau for Health and Safety 6. The Occupational safety and health legislation of the construction project and work with Guidelines 2008 - Finland
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