Libertad de Expresión y Publicidad Oficial by Campaña Permanente de Protección a Periodistas en México

Libertad de Expresi贸n y Publicidad Oficial Construcci贸n de una regulaci贸n legal para prevenir el uso de la publicidad oficial en Uruguay como un mecanismo de censura indirecta

Libertad de Expresión y Publicidad Oficial. Construcción de una regulación legal para prevenir el uso de la publicidad oficial en Uruguay como un mecanismo de censura indirecta. 1ª ed. Montevideo: Grupo Medios y Sociedad (gms) Coordinación de esta publicación: Edison Lanza y Gustavo Gómez Compilación: Walter Sena Relatorías: José Pedro Díaz Copyrght ©GMS Los contenidos de esta publicación pueden ser reproducidos siempre que se respete el derecho de cita.

Datos de contacto: Grupo Medios y Sociedad (GMS) Dr. José Luis de la Peña 484 Ap. 2 11900 Montevideo, Uruguay Tel: (+598 2) 3092824 www.infoycom.org.uy grupomediosysociedad@gmail.com

Este proyecto fue desarrollado por el Grupo Medios y Sociedad (GMS) en una primera etapa con el apoyo de la Embajada Brit谩nica en Montevideo y en una segunda y final etapa con el apoyo del Open Society Institute y la Asociaci贸n por los Derechos Civiles (ADC) de Argentina.

OPEN SOCIETY INSTITUTE

ADC /Derechos Civiles Asociaci贸n por los

Índice

I. Prólogo ............................................................................ 11 II. Sincerando la discusión. Primer coloquio sobre publicidad oficial y libertad de expresión en Uruguay .......................... 17 III. Investigaciones sobre la asignación de publicidad oficial en Uruguay ...................................................................... 35 IV. Hacia un proyecto de ley para la asignación de publicidad oficial .............................................................................. 81 V. Publicidad oficial y censura indirecta. Los estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos ................. 83 VI.

Declaración de principios para una regulación sobre asignación de publicidad oficial y manejo de los recursos públicos respecto a la libertad de expresión ...................... 94

VII. Proyecto de Ley. Iniciativa ciudadana para regular la asignación de la publicidad oficial ..................................... 97

Prólogo

Las prácticas de presión indirecta o utilización de la publicidad oficial para interferir en la libertad de expresión no son nuevas en Uruguay. Podríamos remontarnos al período anterior a la dictadura o incluso a ese período de supresión de todos los derechos y libertades. Pero para hablar de los antecedentes más cercanos, hay que señalar que durante la Gustavo Gómez (GMS), Hugh Sálvesen (en ese momento embajador en Montevideo de Gran década de 1990 desde el Estado Bretaña), Jorge Lepra (en ese momento ministro se puso en práctica un extendido de Industria (MIEM), Angélica Vitale (GMS) y diputado Carlos Varela. sistema de adjudicación de la publicidad oficial carente de transparencia, discrecional y, en muchos casos, arbitrario, signado por el uso de esta herramienta con fines políticos o de interferir directamente en el flujo informativo. Otra novedad inaugurada en ese período fue el de la combinación de esta herramienta con el otorgamiento, también discrecional y arbitrario, de las frecuencias de radio, así como de las licencias para operar en la televisión cable. Dos herramientas que, en particular en el interior del país, se combinaron con finalidades políticas. Este sistema mediático se alimentó para funcionar de la adjudicación sesgada y arbitraria de publicidad, sobre todo desde las poderosas empresas públicas, en el contexto uruguayo, que manejan teléfonos, agua y saneamiento, electricidad, combustibles, seguros, etcétera. A partir de 1990 las empresas públicas que no pudieron ser privatizadas por decisión popular, ingresaron en un proceso de modernización que les permitió aumentar la facturación. Con Directorios cuyos cargos eran ocupados por dirigentes políticos, designados directamente por el Presidente de la República, con venia de la Cámara de Senadores, las empresas del Estado no tardaron en convertirse en el trampolín político de varias figuras que incluso aspiraron a la presidencia de la República. En ese contexto, la publicidad oficial, como se verá más adelante en este mismo capítulo, se convirtió en una herramienta clave para interferir en

la agenda periodística, conseguir el favor de los medios y discriminar a los medios críticos.1 A comienzos de los 90 la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) denunció que la publicidad oficial se estaba convirtiendo en un problema serio para la libertad de expresión en Uruguay. En este momento (por el actual gobierno) no creo que haya una cosa corporativa, del gobierno como tal, como si sucedió durante en la dictadura y en alguna medida durante los gobiernos de Lacalle y Sanguinetti no en el gobierno central, pero sí en los organismos descentralizados . Creo que la cosa se superó con el gobierno de Jorge Batlle y el actual gobierno siguió en esa línea , dijo Danilo Arbilla, ex presidente de la SIP para un trabajo de investigación que se incluye en este libro.2 Durante un simposio realizado a mediados de 2006 por el Grupo Medios y Sociedad (GMS) que núcleo a diferentes personas y especialistas interesados en profundizar en torno a problemas del sistema de medios en Uruguay, el entonces ministro de Industria, Energía y Minería, Jorge Lepra, también describió el pasado reciente de la adjudicación de publicidad oficial del siguiente modo: La relación entre publicidad oficial y libertad de expresión carga el peso de un pasado turbulento o, por lo menos, nebuloso 3. En ese coloquio Lepra, que con anterioridad a asumir como ministro se había desempeñado como gerente general de Texaco-Uruguay, ofreció el siguiente ejemplo para dimensionar el problema: Desde la actividad privada pude ver cómo año a año ANCAP (la petrolera estatal), empresa monopólica, gastaba millones de dólares en publicidad, cuando las otras tres empresas que competían en el mercado (de distribución), sumadas, gastábamos menos de un tercio de lo que gastaba ANCAP y hablamos de tres de las siete hermanas (se refiere a las grandes multinacionales de petróleo) . En ese mismo encuentro, el ex director del semanario Brecha, Guillermo Waksman, relató cómo su semanario había sido discrimina-

1. Periodismo vs. Publicidad Oficial. Una ecuación difícil de resolver , Carina Errico, Tesis Facultad de Comunicación y Diseño, 2002. En página 81 de este trabajo el ex director de la opp Conrado Hughes (1990-1994) afirma que la adjudicación de publicidad en los 90 siguió un fin político más que publicitario. El que quería ser intendente de Rivera no tenía ningún criterio profesional de la empresa pero tenía per fectamente un criterio profesional de su carrera política decía: yo quiero salir en el Heraldo de Tranqueras y ponía un aviso que costaba 4000 dólares. ( ) Estoy seguro que Antel no tuvo que decirle a ese diario que titulara a favor de Viera, eso pasaba solo Hughes asegura que ninguna empresa privada en Uruguay gastó en cinco años lo que gastó Lombardo en 1996. asegura tener información de que el gasto en 1997 fue de 13 millones de dólares. 2. Entrevista con los investigadores realizada el 5 de febrero de 2007. 3. Ciclo de Coloquios: Liber tad de Expresión y Derecho a la Comunicación , organizado por el Grupo Medios y Sociedad (GMS) a lo largo de 2006.

do directamente durante la década de 1990 desde el Estado. En la famosa campaña de ANTEL4 del año 1998 se gastó desproporcionadamente en publicidad y fue clarísimo el criterio de premios y castigos que se aplicó a distintos medios , afirmó el periodista, que en el año 1999 había publicado una investigación sobre la discriminación en el otorgamiento de publicidad oficial durante el gobierno del colorado Julio María Sanguinetti.5 Ese mismo año, el 6 de octubre de 1999 el periodista y empresario Antonio Dabezies, director de la desaparecida revista semanal de humor Guambia, denunció ante SIP la discriminación de la que eran objeto su publicación y otras similares. Finalmente cerró su publicación un año después por falta de publicidad estatal y el caso también fue denunciado ante la Justicia Penal, lo que culminó como se verá en este mismo capítulo con el procesamiento de algunos funcionarios por abuso en el otorgamiento de publicidad oficial.6 En marzo de 2006 el Directorio de ANTEL (la telefónica estatal) remitió a la Justicia Penal un material que entregó a la administración un ex director del Partido Nacional, en el que constaba una lista de pedidos de dirigentes políticos para adjudicar publicidad entre todo tipo de beneficios a medios que eran favorecidos. La mayor parte de esos pedidos son para medios de la circunscripción electoral de los dirigentes que solicitan el favor . Esta prueba, más allá de la explicación que dieron muchos de los involucrados ¿Qué tiene de malo gestionar? es una preciosa

4. Se refiere a un gasto cercano a los 8 millones de dólares anuales que ejecutó por esa época el Directorio de la telefónica estatal (ANTEL). El presidente de ese Directorio, el dirigente colorado Ricardo Lombardo, fue precandidato presidencial en las internas de su partido celebradas en 1999. La adjudicación de publicidad oficial en ANTEL, guante ese período, fue investigado por la Justicia penal, como se verá en el presente capítulo. 5. El 26 de noviembre de1999, el periodista Guillermo Waksman publicó en Brecha el artículo: Una iniciativa contra el despilfarro y la arbitrariedad , en el que presentó mediciones de publicidad oficial publicada en distintos semanarios en setiembre de 1999. Un cuadro destacado en la página 41 da cuenta que la Presidencia de la República sólo pautaba en la revista Tres (propiedad del hijo del presidente Sanguinetti y otros periodistas afines al Par tido Colorado), ANTEL pautaba muchísimo más en Tres y el semanario Crónicas (de baja tirada), UTE el medio que eligió más para publicitar fue Guía Financiera al igual que el Banco de Seguros. BHU pautaba casi el doble que en el resto en Tres 6. En la tesis de Errico (ob. cit., pag 34), Dabezies declaró lo siguiente: Me molestaba mucho que a mi no me dieran avisos que le daban a otras publicaciones, esa discriminación siempre me pareció absurda cuando Guambra además vendía 3, 4 y 5 veces más que publicaciones a las que se les daba publicidad y además se la cobraba más cara. ( ) Entonces hice una denuncia concreta de una medición simple, agarré las Posdatas de un mes, las Tres de un mes y las Guambras y conté la cantidad de publicidad oficial que había y la proporción era disparatada. Yo había hecho la cuenta de que Posdata llevaba 75 mil dólares más que nosotros teniendo el mismo tiraje ( ) Ellos (por Brecha) eran los más perjudicados que nosotros, durante 4 o 5 años vendían más que nosotros in tener publicidad oficial, con la diferencia que ellos era por motivos políticos

muestra de cómo ha funcionado en general el sistema de adjudicación de publicidad oficial, donde existió una directa implicancia de los dirigentes políticos intermediando u otorgando directamente avisaje a medios con los que mantenían afinidad, relación con sus propietarios u otro tipo de injerencia. El gobierno del también colorado Jorge Batlle (2000-2005) bajó el gasto global en publicidad oficial lo que en parte ayudó a quitarle presión a esta herramienta sobre la libertad de expresión; no obstante no logró controlar del todo el uso abusivo de publicidad oficial en algunas empresas estatales, producto de los pactos políticos que cerró para poder gobernar. Batlle también intentó limitar el poder de los tres grandes conglomerados de la televisión y permitió que la señal de Direct TV se comenzara a vender en Uruguay, aunque no había sido autorizada por el gobierno también colorado encabezado por Sanguinetti. Todo este sistema que se viene de exponer, sumado a la precariedad financiera, sobre todo de los medios de comunicación del interior del país, puso en marcha un círculo vicioso de incentivos perversos en los que también participaron directivos de los medios y que perjudicó directamente el trabajo de los periodistas. Varios analistas señalan las interferencias expuestas como una de las causas de la pobreza investigativa y el oficialismo, unas veces sutiles y otras abiertas, que han campeado en la mayor parte de los medios electrónicos en los primeros 20 años pos dictadura.7 Las interferencias de los sucesivos gobiernos en la libertad de expresión a través de la publicidad comprendieron, además del sistema televisivo, al sistema de radiodifusión y a la prensa escrita. En algunos casos se generó un sistema perverso en el que los directivos de los medios hacían lobby sobre los jerarcas del Estado para conseguir fondos de la publicidad oficial y de ese modo conseguían una tajada de la pauta, con el consiguiente efecto inhibitorio sobre la línea editorial y la línea informativa de los medios. Durante todo ese período se denunciaron casos de empresas periodísticas con un perfil editorial opositor a los gobiernos de turno y crítico desde el punto de vista informativo, que vendieron el silenciamiento de casos de

7. Es necesario tener en cuenta el peculiar sistema comunicativo uruguayo, con la concentración de medios en pocas manos y el centralismo montevideano como dos de sus pilares. Muy probablemente la TV para abonados no traiga aparejados impor tantes cambios en el sistema comunicativo uruguayo , decía Carlos García Rubio en junio de 1994. Lo que el cable nos dejó , pág. 182.

corrupción a cambio de pauta publicitaria.8 Respecto a la actual administración, las investigaciones realizadas en los primeros años de gobierno no muestran una política de uso de la publicidad oficial como un mecanismo de censura indirecta. Hasta diciembre de 2007, el gasto siguió bajando y se intentó, en general, hacer una distribución no discriminatoria en el sentido de no utilizar estos recursos para premiar o castigar en función de la línea editorial de los medios. Sin embargo, estos avances conviven con una disparidad de criterios en los distintos organismos públicos. En todos los casos, mantienen en manos de los ordenadores del gasto una cuota importante de discrecionalidad para otorgar la publicidad oficial. Si bien parecería haber habido una consigna de uso no discriminatorio de estos fondos públicos, no ha existido en la actual administración un marco legal regulador, protocolos o pautas más o menos generales y no siempre se ha distribuido la publicidad con criterios técnicos-profesionales o de utilidad para el organismo. En ese sentido se registran casos de adjudicación de publicidad oficial a pedido de interesado, para celebrar aniversarios o como punto de partida para financiar suplementos que mezclan propaganda para el organismo y los contratistas privados de éstos. También hay casos puntuales de adjudicación que contienen un sesgo hacia medios con una línea de afinidad al gobierno o casos donde no se puede apreciar sobre qué base técnica se aprobó el otorgamiento de publicidad. En algunos casos se delegó en las agencias de publicidad toda la responsabilidad de la adjudicación de la pauta, aspecto también cuestionable, porque simplemente se deriva el problema hacia un privado que queda con mayor libertad aún para discriminar o utilizar la publicidad estatal para sus propios fines. Falta asimismo información del sector privado, en particular de los medios, sobre cobertura, tirajes, audiencias, etcétera y los resultados de las empresas de mediciones no siempre coinciden entre si. Mientras tanto no todos los organismos estatales que asignan publicidad oficial contratan lectorías, estudios de cobertura u otros similares para analizar la incidencia de los distintos medios. Varios monitoreos de acceso a la información en materia de publici8. El fallecido periodista Enrique Alonso Fernández, ex secretario de Redacción de la República, declaró en una entrevista con cx 36 Radio Centenario .

dad oficial demostraron distintas posturas de los organismos estatales relativas a la transparencia del gasto en avisaje. Si bien varias personas públicas informan debidamente cuando periodistas o Vista salón presidencia, 2 de junio de 2006. investigadores solicitan todo el gasto en esta materia, algunos organismos o empresas públicas importantes mantienen una cultura de opacidad. Con este panorama el GMS, en alianza con otras organizaciones de la región, impulsa desde 2006 el debate sobre la necesidad de regular la asignación de publicidad oficial para evitar su abuso. En este trabajo el lector podrá encontrar el resultado sustancial de varios talleres y seminarios que se organizaron en el marco de esa estrategia, así como el proyecto de ley que ingresó a la discusión parlamentaria. Desde el comienzo, es importante destacar que encontramos una clara y firme voluntad política de avanzar en este sentido en diversas autoridades del gobierno de Tabaré Vázquez con las que mantuvimos contactos. Entre ellos debe mencionarse a los ministros de Industria y Energía y Minería, Jorge Lepra y Daniel Martínez, quienes por razones de tener bajo su mandato las principales empresas públicas del país fueron referentes en este proceso desde el Poder Ejecutivo. Lo mismo puede decirse de varios legisladores, tanto de la bancada oficialista como los diputados Eduardo Brenta y Carlos Varela , como de la oposición caso de los diputados Pablo Abdala y Pablo Iturralde. El proyecto es el resultado no solo de los debates, sino de un amplio proceso de consulta pública que precedió a la redacción del texto ingresado al Parlamento. También hay que agradecer el concurso de expertos y legisladores de la región y los aportes del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, cuyos instrumentos en materia de libertad de expresión fueron la guía para crear esta regulación. Por último, es necesario destacar que el proyecto tomó estado parlamentario con la firma de legisladores tanto del oficialista Frente Amplio como del principal partido de oposición, el Partido Nacional. Esto último sienta un precedente importante, en el sentido de transformar a la futura legislación en el inicio de una política de Estado que brinde garantías a todos los actores involucrados.

II. Sincerando la discusión. Primer coloquio sobre publicidad oficial y libertad de expresión en Uruguay

Introducción

A mediados de 2006 nadie en Uruguay hablaba de regular la asignación de publicidad oficial a través de una ley. Había sí, conciencia en muchos actores políticos, de los medios, y de la sociedad civil, de que el manejo de este tema desde la restauración democrática había sido y de algún modo seguía siendo, discrecional y en varios momentos había interferido en la libertad de expresión. Por esa razón, el Grupo Medios y Sociedad (GMS), se propuso a poco más de un año de haber asumido un nuevo gobierno poner el tema arriba Diputado Carlos Varela de la mesa, mirar para atrás y sincerar la relación de los medios, el poder político y las agencias de publicidad con la pauta oficial y dejar planteado el desafío de comenzar a pensar en una regulación legal para el tema. La iniciativa se plasmó en el Coloquio sobre Publicidad Oficial y Libertad de Expresión , realizado en el Edificio Libertad, sede del Poder Ejecutivo, con el auspicio de la Embajada Británica en Uruguay y el Ministerio de Industria, Energía y Minería. A continuación el lector podrá encontrar el texto-invitación convocando al coloquio y la Relatoría del mismo, donde se extrajeron importantes conclusiones que dieron pie a reflexiones en los medios de comunicación, el Parlamento y el ámbito universitario.

Presentación del tema:

Coloquio sobre Publicidad Oficial y Libertad de Expresión 2 de junio de 2006 El coloquio Publicidad oficial y libertad de expresión: nuevos criterios de asignación pretende abordar y poner en el debate público las implicancias que el manejo de la publicidad oficial tiene en la buena administración del Estado, en la vigencia de la libertad de expresión y, en definitiva, en la relación entre sociedad y gobierno. Desde la recuperación democrática en 1985 la sociedad civil ha asistido a no pocos episodios de adjudicación arbitraria de publicidad oficial. En buena parte de la administración pública es posible rastrear en estos 20 años de democracia el uso de importantes recursos del Estado, y por tanto de la sociedad, para premiar a los medios de comunicación amigos de los sucesivos gobiernos y castigar a los medios independientes u opositores. Estas actividades suponen no solo una mala práctica desde el punto de vista administrativo, lindante con la corrupción, sino que entrañan una forma de censura indirecta inaceptable en un Estado democrático. Estas prácticas de premio y castigo en varios casos encubrieron la compra de espacios y medios que luego eran puestos al servicio de intereses políticos partidarios, la compra de silencio para que la prensa no cumpla su función de control o la competencia desleal entre medios. No es posible dejar de analizar en este contexto, cómo en varios casos se alimentó una relación perniciosa con los medios electrónicos. Es ostensible que se adjudicaron frecuencias de medios electrónicos a amigos o correligionarios políticos, y luego se les dio publicidad oficial para mantenerlos funcionando. En este marco de discrecionalidad y, en algunos casos de arbitrariedad, el Estado uruguayo no ha definido criterios uniformes para regular el manejo de estos fondos de forma equitativa y transparente. El Coloquio es un esfuerzo desde la Sociedad Civil para sumar a los intentos por revisar prospectivamente este tema, aportando y dis-

cutiendo principios y criterios más democráticos para distribuir este patrimonio, de cómo transparentar su manejo, sobre la necesidad o no de subsidiar a medios locales para garantizar la diversidad y pluralidad y ver algunas experiencias que avanzan en el sentido de un cambio en el manejo de la publicidad oficial. Los organizadores

Relatoría del Coloquio sobre

Publicidad Oficial y Libertad de Expresión, nuevos criterios de asignación

Cuentas claras, sin importar si conservan la amistad. Es casi un acto reflejo: si se piensa en problemas asociados a la publicidad oficial, el pensamiento se dispara hacia eventuales apropiaciones indebidas, o enriquecimientos ilícitos. Pero hay un tema más importante en el fondo, no siempre bien identificado: el condicionamiento que un mal uso de los rubros publicitarios estatales puede generar a los medios de comunicación en sus contenidos y, con ello, cómo se puede afectar la libertad de expresión, derecho fundamental consagrado en todas las cartas internacionales y, por supuesto, en la Constitución nacional. Mirar este vínculo pensando en cómo evitar el problema, buscando soluciones más que buceando en las malas prácticas cuyos ejemplos pueden acumularse casi hasta el infinito no ha sido el enfoque clásico del tema. Por eso, así fue que se centró el Coloquio que el Grupo Medios y Sociedad organizó el pasado2 de junio en la sede del edificio Libertad. Allí, autoridades de gobierno, legisladores y representantes de las principales gremiales vinculadas a la publicidad oficial analizaron la situación y avanzaron en la búsqueda de soluciones. Una base de debate inédita para nuestro país fue la presentación de un estudio y una serie de propuestas realizados por una ONG argentina, la Asociación por los Derechos Civiles, luego de estudiar la realidad de cuatro provincias del país.

Lo que sigue es la relatoría del encuentro, que culminó con el compromiso expreso de los participantes de seguir avanzando en el tema. 1) ¿Tenemos un problema? 2) Unos pocos botones de muestra: ejemplos cercanos en el tiempo (y ojalá lejanos en la práctica). 3) ¿Es posible tener principios básicos que regulen el tema? 4) La novedad: se están buscando criterios generales. 5) Una propuesta argentina, un avance en la reflexión. 6) El color del cristal con que se mira: los sesgos sectoriales. Ejemplos a tener en cuenta.

1) ¿Tenemos un problema? Desde la recuperación democrática en 1985, en Uruguay ocurrieron no pocos episodios de adjudicación arbitraria de publicidad oficial. En buena parte de la Administración pública es posible rastrear, en estos veinte años de democracia, el uso de importantes recursos del Estado y por tanto, de la sociedad para premiar a los medios de comunicación amigos de los sucesivos gobiernos y castigar a los medios independientes, opositores o críticos. (Gustavo Gómez, integrante de GMS). La relación entre publicidad oficial y libertad de expresión carga el peso de un pasado turbulento o, por lo menos, nebuloso; en el presente estamos trabajando para superar tales turbulencias. (Ministro Jorge Lepra). Cuando un medio resulta afectado por el retiro de la publicidad oficial como consecuencia de una expresión crítica, no está siendo afectado sólo ese medio; incluso ese medio puede no ser el afectado si se trata de uno poderoso, que no tiene necesidad de la publicidad oficial para subsistir. Pero esto influye sobre otros medios que también reciben publicidad oficial en los que ésta es, a veces, su fuente principal de subsistencia. El tercer afectado es la ciudadanía, la comunidad política, que para poder tomar decisiones necesita de la mayor cantidad posibles de voces para escuchar y para tomar decisiones. El silenciamiento de los medios por miedo a la sanción, por la vía de la restricción en la

publicidad oficial, es una forma de afectar el derecho a estar informado. (Roberto Saba, director ejecutivo Asociación por los Derechos Civiles, ADC - Argentina). La adjudicación de publicidad con criterios de amiguismo supone no sólo una mala práctica desde el punto de vista administrativo lindante con la corrupción sino que entraña una forma de censura indirecta inaceptable en un estado democrático. (Gustavo Gómez). En Argentina, el problema de la utilización de la publicidad oficial como censura no es, a nivel nacional, el más grave, porque estos medios (con base en Buenos Aires) tienen acceso a otras fuentes de financiamiento. Sin embargo, a nivel provincial (en Tierra del Fuego, en Neuquén) el 75% de la publicidad de los medios es oficial: acá empieza un problema grave desde el punto de vista de la calidad del debate público. Si esto se combina con una gran discrecionalidad de la distribución de esa publicidad, un bajo o inexistente control de la decisión y una alta centralización de la decisión que además es política, no técnica esto es explosivo: lo que se tiene son medios fuertemente inhibidos de manifestar posiciones críticas de un gobierno que está manejando los recursos estatales de esta forma. Este problema a nivel local se vuelve bastante dramático. La calidad de la discusión pública de la legalidad democrática, a nivel local, se ve fuertemente afectada. (Roberto Saba, director de la Asociación por los Derechos Civiles, ADC-Argentina). Año tras año la Asociación de la Prensa Uruguaya ha presentado su preocupación por la carencia de criterios únicos y definidos, lo que consecuentemente genera injusticias y perjuicios e incide en la actividad de los medios de comunicación y de los comunicadores. (Periodista José Luis Castellani, representante de APU). Las estrategias para silenciar voces en este debate público se han vuelto más sofisticadas, más complejas, más sutiles, dando lugar a mecanismos de censura indirecta, como llama a este fenómeno la Convención Americana sobre Derechos Humanos. (Roberto Saba). Estas prácticas de premio y castigo en varios casos encubrieron la compra de espacios y medios que luego eran puestos al servicio de intereses partidarios, compra de silencio para que la prensa no cumple su función de control, o competencia desleal entre medios. (Gustavo Gómez). Desde la actividad privada pude ver cómo año a año ANCAP, empresa monopólica, gastaba millones de dólares en publicidad, cuando las otras tres empresas que competían en este mercado, sumadas,

gastábamos menos de un tercio de lo que gastaba ANCAP (y hablamos de tres de las siete hermanas ). (Ministro Jorge Lepra). El incremento de los montos de publicidad oficial no implica necesariamente que haya elementos de corrupción, pero es llamativo el aumento acelerado de las previsiones para publicidad oficial: en Argentina, en 2003 el Presupuesto nacional destinaba $ 44.000.000 (US$ 15.000.000) para publicidad oficial (se gastaron unos $ 60.000.000). En el presupuesto 2006 hay asignados $ 141.000.000 (US$50.000.000). Hablamos de un problema de dimensiones importantes. (Roberto Saba). Es ostensible que se adjudicaron frecuencias de medios electrónicos a amigos o correligionarios políticos y luego se les dio publicidad oficial para mantenerlos funcionando. (Gustavo Gómez). Hemos asistido con preocupación, durante la ronda de consejos de salarios del sector, a razonamientos de algunos representantes empresariales sobre la imposibilidad de acceder a mejoras salariales dada la pérdida de publicidad del Estado. (José Luis Castellani). ¿Las empresas públicas necesitan de publicidad? Con frecuencia encontramos alguna opinión que sostiene que las empresas que algunos rubros, como tienen carácter monopólico, no requerirían de publicidad. Nuestra visión es que sí, que necesitamos asignar recursos para comunicarnos con la sociedad, para comunicarnos con nuestros clientes. (Gerardo Rey, integrante del Directorio de UTE). La publicidad oficial tiene un objetivo muy claro: cumplir con la obligación republicana de dar a conocer actos de gobierno, de educar a la ciudadanía en determinado tipo de iniciativa. Pueden ser temas de servicio público, de salud, de educación. La publicidad oficial es una necesidad del Estado. (Roberto Saba). El Estado uruguayo no ha definido, hasta ahora, criterios uniformes para regular el manejo de los fondos de publicidad oficial de forma equitativa y transparente. (Gustavo Gómez). Hay una gran incertidumbre en torno a qué es la publicidad oficial, y para qué se precisa. Encontramos algunos debates sobre si, por ejemplo, la propaganda del gobierno o de un partido (o un sector político) puede ser englobado como publicidad oficial. Si nos ponemos de acuerdo que la publicidad oficial tiene que ver con la promoción de los actos de gobierno con fines republicanos, con el control del gobierno, la propaganda parece quedarnos afuera. Y esto no es menor. (Roberto Saba).

Nuestros clientes se merecen respuestas de la empresa, que no deben ser a demanda sino que debemos tender a que sean proactivas. Debemos comunicar nuestros planes comerciales adecuadamente pero, además, cuáles son aquellos productos que contribuyen mejor a la eficiencia energética y trabajar en planes de comunicación sobre uso seguro de la energía eléctrica. Son elocuentes las cifras de accidentes de trabajo y en los hogares vinculados al uso inadecuado de aparatos eléctricos. Gustavo Gómez (GMS), Hugh Sálvesen (en (Gerardo Rey). ese momento embajador en Montevideo de En una sociedad democrática los Gran Bretaña). ciudadanos tienen derecho a conocer las actividades oficiales, las políticas de gobierno y los servicios que presta el Estado. Esto se funda en el principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno. En este sentido la publicidad oficial es también un mecanismo para dar visibilidad y transparencia a las acciones de gobierno. (Roberto Saba). Es un mito que la publicidad oficial siempre responde a la emergencia, razón por la cual hay que estar siempre listo para salir a comprar publicidad oficial. La impresión que tenemos es que un alto porcentaje de la publicidad oficial puede programarse, estructurarse en torno a campañas, se puede buscar al mejor proveedor. (Rober to Saba) Ante los cambios que se están dando en el mundo resulta más que pertinente la formulación de principios básicos para la regulación de la publicidad oficial en nuestros países, para que cumpla con sus objetivos principales, entre los que se encuentra el mantener diversos canales de información con una ciudadanía que es cada vez más plural y diversa en el mundo. (Hugh Salvesen, embajador de Gran Bretaña en Uruguay). El Estado tiene un importante rol, por acción o por omisión, en mantener el debate público robusto, en mantener la mayor diversidad de voces posibles en el debate público. (Roberto Saba).

2) Unos pocos botones de muestra: ejemplos cerca nos en el tiempo (y ojalá lejanos en la práctica) Los directorios anteriores en particular el último, la referencia más directa no inscribían su política de asignación de publicidad dentro de una política comercial. (Gustavo Vilaró, presidente del Directorio del Banco de Seguros del Estado). Encontré, transitando por la ruta 11, en el medio del campo, un cartel sobre un apoyo del Banco de Seguros a algo que no se sabía qué era; no había una asociación de marcas, no había ningún elemento de juicio que permitiera discernir. (Gustavo Vilaró). Durante años, más de la mitad de las resoluciones de Directorio estuvieron dedicadas a asignaciones puntuales de publicidad; por ejemplo, US$ 300 por mes, durante seis meses, para el programa X en la FM del pueblo tal del departamento cual , que se emite a las tres de la mañana, cinco menciones: sin duda, un público que no consume seguros... (Gustavo Vilaró) El canje de publicidad por seguros determinó que el Banco comprara publicidad en función de las necesidades de seguro que tenían los medios u otras empresas. Cuando este Directorio asumió había US$ 1.200.000 comprados, pagados y sin utilizar. La adquisición de esos espacios no era el fruto de una planificación sino el resultado de la necesidad de seguros que tenían distintos medios. (Gustavo Vilaró). Entendimos como gastos excesivos (básicamente dispuestos y ordenados por los directores, con criterios técnicos de dudosa credibilidad) una cantidad de contratos con partidas mensuales que superan hasta en siete veces las que hoy disponemos para esos rubros; nos resultó muy difícil entender cuáles habían sido los criterios para asignar esa publicidad. (Gerardo Rey, integrante del Directorio de UTE) En 2004, la asignación de publicidad para alguna FM de Artigas o para algunas radios locales de Rivera era el doble de la asignada para las AM de alcance nacional que tenían, según informes técnicos, el mayor nivel de audiencia. No hemos encontrado la justificación de planes comerciales para estas asignaciones. (Gerardo Rey). En el departamento de Paysandú viven unas 100.000 personas, un poquito más de población que tiene el departamento de Rivera. Sin embargo, en 2004 la asignación de publicidad para Rivera fue 14 veces superior a la asignada para el departamento de Paysandú. Uno puede entender esto en función de un plan comercial específico, pero

no había ningún elemento técnico que justificara hacer 14 veces más publicidad en un departamento que en otro. (Gerardo Rey). Es muy difícil encontrar la necesidad de que se coloque publicidad de UTE en el desfile de modelos de Prête à Porter, dispuesta en el año 2004. (Gerardo Rey). ¿Por qué para un club ciclista si y para otro no? ¿O para aquel club de baby fútbol, o aquella cooperativa de vivienda, sin algún criterio que entienda y justifique su necesidad? (Gerardo Rey). En la famosa campaña de ANTEL del año 98 se gastó desproporcionadamente en publicidad y fue clarísimo el criterio de premios y castigos que se aplicó a los distintos medios. (Guillermo Waskman, ex director del semanario Brecha). A mediados del año pasado el ministro Lepra hizo una serie de afirmaciones sobre el estado en que se encontraban algunas empresas públicas. A partir de ello entendimos que era necesario que no sólo el Estado auditara sino que también el Parlamento tuviera un rol importante en este análisis. Por eso se resolvió que se estudiara la actuación de estas empresas públicas en varios aspectos. El rubro Publicidad es uno de ellos. (Diputado José Carlos Mahía). En la comisión investigadora legislativa se vio que algunos aspectos vinculados a la publicidad sí tuvieron que ver con los directorios, pero también el quehacer de los mandos medios, los gerentes generales, era determinante en muchos casos. (José Carlos Mahía). En Brecha tuvimos un primer enfrentamiento a los pocos meses de haber salido, cuando se nos interrumpió la publicidad del Banco Hipotecario a raíz de un artículo crítico a la política que estaba siguiendo esa institución. Fue directo y clarísimo. (Guillermo Waskman) El diario Río Negro se edita en la provincia de Río Negro, pero es el de mayor circulación también en la provincia vecina de Neuquén (es el cuarto más importante del país entre los diarios regionales). En 2001, publica una noticia sobre un posible caso de corrupción que involucra al gobierno del gobernador Sobisch. Esa nota tuvo como resultado el retiro de la publicidad oficial que el gobierno ponía en el diario Río Negro. Por supuesto que la razón que el gobierno dio en ese caso no fue que se había criticado al gobierno sino que se dijo que el gobierno, repentinamente, había decidido hacer publicidad solamente en medios de la provincia de Neuquén. Pero no hay ningún medio en la provincia de Neuquén que se distribuya tanto como el diario Río Negro. La caída de la publicidad oficial era fácilmente demostrable. (Roberto Saba).

A mediados de los 90, la Corte Suprema argentina dictó que ningún medio tiene derecho a tener publicidad oficial : o sea, no tenemos derecho a que no me retiren la publicidad oficial. Era un caso sobre un medio al que venían dándole publicidad oficial en la provincia de Buenos Aires y en un momento dado se le cesa, pero no por razones de contenido. Y este es un dato relevante, porque la Corte deja abierto el camino para que si en algún caso el retiro de la publicidad oficial fuera la consecuencia (lo dice explícitamente) de una expresión, en ese caso sí podría ser considerado censura. (Roberto Saba). Esta semana se inició la primera causa judicial por parte de un diario de distribución nacional, la editorial Perfil, que tiene una revista y un diario de distribución nacional, en los que el gobierno nacional no publicita. Según algunas manifestaciones incluso públicas de funcionarios del gobierno nacional, esos medios no reciben publicidad oficial por política de estado, porque son fuertemente críticos del gobierno. Esta semana decidieron iniciar una acción contra el gobierno nacional por discriminación en la distribución de la publicidad oficial. (Roberto Saba).

3) ¿Es posible tener principios básicos que regulen el tema? El acceso a la información arroja luz e impide la corrupción. La transparencia en el acceso a la publicidad oficial es absolutamente relevante como mecanismo de control. (Roberto Saba). Quienes no creemos en el mercado como un regulador de todo y creemos en la participación del Estado como un elemento de equilibrio, sabemos que estamos ante una paradoja: el Estado, por medio de la publicidad oficial, puede representar el sustento que los medios necesitan y, a la vez, una limitante sustancial y fundamental para la libertad de expresión, que es imprescindible para asegurar la calidad de la democracia. (Diputado Carlos Varela). Hay que trabajar con la mayor rigurosidad posible desde el punto de vista profesional, entendiendo que no sólo es un tema de audiencia sino que está en función de los objetivos de la empresa pública y a quién está dirigido. En este sentido, los medios del interior del país juegan un rol muy importante para la sociedad en su conjunto y, si nosotros no tomamos con rigurosidad y profesionalismo la asigna-

ción de publicidad, pueden terminar perjudicados medios del interior, que son muchos más débiles que los de la capital a la hora de el reparto de la publicidad. (Diputado José Carlos Mahía). Creemos que se debe aspirar a la adopción de mecanismos justos, técnicos e imparciales respecto a la publicidad. Eso permitirá que se acceda en iguales condiciones y haya una equitativa distribución de las pautas. Como consecuencia, obtendremos mayor independencia y, en definitiva, la reasignación de los roles que cada actor debe tener en la comunicación del país. (José Luis Castellani). Equidad no significa repartir entre todos en forma igualitaria o pareja los rubros publicitarios: significa que cada medio tenga la proporción de inversión que se merezca. Y esto lo determina la cantidad de sus contenidos, la inteligencia de como lo muestran y la cantidad de público que está en contacto con ese medio; y cantidad no solamente es un concepto cuantitativo sino que también es cualitativo. (Emir Cámara, presidente de la Asociación Uruguaya de Agencias de Publicidad, AUDAP). Los criterios que nosotros proponemos deben incluir factores tales como: el perfil del medio y el público al que está destinada la campaña (perfiles socioeconómico, etario, de género, cobertura geográfica, etc.), precios, medición de circulación para los medios gráficos o audiencia y otras consideraciones relevantes que deben ser claramente expuestas. (Roberto Saba). Profundizar en criterios profesionales con amplitud democrática, para llegar a la sociedad en su conjunto, debe ser norte de trabajo. Porque las reglas claras son garantías para todos. (José Carlos Mahía). Debemos procurar darle la mayor transparencia a todo este proceso y equidad en el momento de distribución de los rubros. (Emir Cámara). No compartimos el criterio de publicidad Cero ; la ausencia de publicidad puede asimilarse a una ausencia de comunicación y en este momento lo que necesitamos es más y mejor comunicación. (Gerardo Rey). Desde la óptica de la comunicación, desde las agencias de publicidad, el Estado debe ser considerado como un anunciante. Y creemos que es también muy importante que el Estado se considere a sí mismo un anunciante. (Emir Cámara). El criterio es llegar al público que uno quiere llegar con la campaña que se quiere hacer. Una campaña en torno a la educación o para

vacunación en áreas rurales, va a tener como objetivo un grupo de gente al que posiblemente sólo se llegue a través de medios pequeños rurales, de muy poca audiencia. (Roberto Saba). Como anunciante, el Estado debe procurar siempre tener la mejor estrategia, la mejor creatividad, la mejor planificación y los mejores precios al momento de vehiculizar la pieza publicitaria. (Emir Cámara) Es interesante desdoblar la decisión política sobre la campaña (¿qué queremos dar a publicidad?, ¿a dónde queremos llegar?) de la decisión técnica. Hay técnicos que lo hacen muy bien y de algún modo son un control al funcionario político, pero no son los que deben decidir la política. (Roberto Saba). Para aplicar las reglas que ya existen y las que se puedan crear, buscando más transparencia y mejores resultados, es imprescindible que el Estado tenga técnicos que hablen el mismo idioma que hablan los medios y los profesionales de la comunicación; personas u organismos con responsabilidades concretas que puedan ser sometidas a los controles de honestidad e idoneidad que garanticen la transparencia y el profesionalismo. (Emir Cámara). Es sustancial que generemos un sistema de medios de comunicación que defienda los valores democráticos, los valores de participación y los elementos de identidad nacional que nos hacen un colectivo diferente. Para ello es fundamental que este sistema tan particular, que mezcla intereses comerciales y servicios, tenga los sustentos necesarios para poder desarrollarse. (Carlos Varela). La comunicación oficial tiene que tener la premisa de optimizar cada peso que se invierta, porque eso es ahorro. Si no, la inversión publicitaria deja de ser tal para pasar a ser un subsidio a medios que, por su estructura de costos y programación, no pueden obtener legítimamente inversiones estatales y privadas que le permitan ser rentable. (Emir Cámara). La regla general debe ser la distribución de publicidad oficial alrededor de una campaña, porque esto permite limitar la discrecionalidad del funcionario a cargo y también permite el escrutinio y el control posterior; la excepción es la contratación directa. (Roberto Saba). Si cambiamos lo actuado en las últimas décadas y comenzamos a darle mayor transparencia a las políticas podremos evitar los excesos que, realmente, fue muy doloroso haber comprobado. (José Carlos Mahía). Sólo un marco legal adecuado, una transparencia absoluta en el

manejo de los recursos, un conocimiento colectivo respecto a las decisiones técnicas que definieron los tipos de asignación de publicidad, garantizarán que el Estado pueda seguir jugando un papel que sustente a los medios de comunicación a través de políticas transparentes pero sin condicionamientos. (Carlos Varela).

4) La novedad: se están buscando criterios generales La nueva administración nacional ha comenzado a analizar el tema y definió algunos criterios generales y otros particulares según la empresa pública que se trate. Estas son las líneas generales presentadas por el ministro de Industrias, Jorge Lepra, los jerarcas de la empresa estatal de electricidad (UTE) y Banco de Seguros del Estado (BSE), de la Intendencia de Treinta y Tres y del titular de AUDAP. En UTE: Vencida la licitación que estaba asignada de administraciones anteriores, nos encaminamos a hacer una nueva licitación. Antes de poner en conocimiento de la población nuestro pliego de licitación convocamos a la Asociación de las Agencias de Publicidad (AUDAP) para explicarle nuestra idea y recoger sugerencias. El nuevo mecanismo de licitación estableció una combinación de criterios técnicos y de precio, ponderamos en una paramétrica. Se heredó de administraciones anteriores decenas de funcionarios sin formación especifica. La idea es ir formando un equipo propio de comunicaciones para que la empresa gestione la ejecución de sus planes. Los directores nos abstenemos de participar directamente, de decir dónde, cómo y cuándo obtener, colocar o asignar alguna partida de publicidad. (Gerardo Rey). Se publicará en la página web la totalidad de los gastos de publicidad, a qué medio y en qué pauta se hicieron en cada una de las oportunidades. La transparencia debe ser una herramienta que contribuya al control ciudadano de estos temas tan sensibles. En ANCAP: Se eliminaron las asignaciones directas de publicidad por parte de los directores. Estas partidas representaban US$ 216.000 anuales. La publicidad se redujo sólo a los productos en competencia en

el mercado. Se está trabajando en un llamado a licitación pública para su agencia de publicidad, con la participación de un veedor de AUDAP. Hacía más de quince años que AUDAP insistía en trabajar con el gobierno para darle transparencia a la publicidad oficial; es este gobierno el que por primera vez llama a esta Asociación para empezar a trabajar juntos. En ANTEL Se trabaja con dos agencias de publicidad adjudicadas por licitación pública. Las contrataciones de publicidad son evaluadas con criterios técnicos y elevadas al Directorio para su aprobación y estricto control de rubros. Cada campaña publicitaria para venta de servicios se evalúa tanto por el resultado de la planificación de medios como por el resultado en ventas para la empresa. En el BSE: En 2004 (pese a que el Directorio hasta ese momento había manejado el tema de la publicidad), se propuso un llamado a licitación para la selección de una agencia publicitaria. Eso se decidió en marzo y el llamado se hizo en julio. Para la Comisión Asesora de Adjudicaciones se designó al director de la División Comercial, al gerente de Relaciones Públicas, a un analista de Marketing, a un contador encargado de Compras y a un representante de la Cámara de Anunciantes que actuó como apoyo. El Directorio anterior no adjudicó la licitación. Quince días después de haber asumido, asignamos la licitación de acuerdo al informe de la Comisión Asesora, en la medida en que entendíamos que el proceso había sido bien hecho y que la incorporación de esa agencia en ese momento iba a servir, en los primeros dos o tres años, para ir armando todo ese esquema de una forma práctica (Gustavo Vilaró). Ni bien asumimos decidimos que íbamos a hacer que la publicidad se manejara dentro de la política comercial; al mismo tiempo que las decisiones sobre auspicios, sobre eventos, la propia responsabilidad social empresarial, las propias acciones comprendidas por la responsabilidad social empresarial, iban a ser manejadas por el área comercial. (Gustavo Vilaró). El Banco de Seguros es una empresa estatal, pero también una empresa comercial en régimen de competencia. En consecuencia, la política de comunicaciones tiene que dirigirse a los fines comerciales

que nos motivan y en ese sentido es nuestro planteo, nuestra intención. (Gustavo Vilaró). La educación y prevención son los objetivos en que queremos concentrar nuestros esfuerzos. Anteriormente, los directorios apoyaban acá, allá, y en realidad no sabían bien qué estaban apoyanGustavo Vilaró (presidente del Banco de Seguros do ni si eso era realmente efectidel Estado BSE ) vo. Nosotros queremos tener una cierta especialización en esa área y tratar de que el apoyo que damos en esa materia cumpla con la finalidad para la que está apostando. (Gustavo Vilaró). El Directorio se limita a fijar el presupuesto y a decir: estamos dispuestos a gastar este monto de dinero en el año para toda la parte de la política comercial . Y es el área comercial la que en base a eso elabora una propuesta, que el Directorio lo ve y lo aprueba. (Gustavo Vilaró). En la Intendencia de Treinta y Tres: Se tuvieron firmemente presentes algunos criterios que hemos defendido cuando no teníamos el gobierno a nuestro cargo y que antes, y ahora, consideramos esenciales para el ejercicio real de las libertades democráticas: que la publicidad responda a las necesidades reales de comunicación del gobierno con la población, contemplar a todos los medios evitando cualquier tipo de discriminación, tener en cuenta los espacios donde anunciar de acuerdo a las características y números de la audiencia, horarios y costos. (Raúl Martínez, director de Prensa, RRPP y Políticas de Comunicación, Intendencia Municipal de Treinta y Tres) Hemos sido cuidadosos en la aplicación de estos criterios, y estamos dispuestos a apoyar toda iniciativa que produzca avances para evitar presiones indebidas por parte del Estado, cualquiera sea su orientación política. Aspiramos firmemente al desarrollo de una sociedad donde sea posible satisfacer las necesidades materiales y espirituales de nuestro pueblo y sabemos que esto será alcanzable más rápidamente si entendemos que debe ser una construida entre todos. (Raúl Martínez).

En general: Estamos trabajando junto al Poder Ejecutivo para lograr una mayor interacción con las agencias de publicidad. Estamos instrumentando la capacitación de funcionarios en los departamentos de marketing, directores y gerentes de distintos organismos. Estamos trabajando en la confección de un breef único de llamado a licitaciones publicitarias por parte del Estado donde, desde una forma profesional, respetaremos a todos los participantes dándoles la información, garantías y transparencia para que el mejor trabajo sea el elegido. (Emir Cámara).

5) Una propuesta argentina, un avance en la reflexión Roberto Saba, director ejecutivo de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC), de Argentina, presentó la investigación realizada por esa ONG en cuatro provincias argentinas (Córdoba, Neuquén, Río Negro y Tierra del Fuego), donde se comprobaron manejos irregulares de los presupuestos publicitarios de los gobiernos locales, y ordenó los puntos que, a juicio de la ONG que encabeza, deberían estar en el centro de una regulación de la materia. No usar la publicidad u otras presiones financieras para inter ferir con la libertad o independencia de los medios Contar con una legislación clara y específica, donde se establezcan procedimientos justos, competitivos y transparentes. Descentralizar la asignación de publicidad, para que no quede reservada a funcionarios designados políticamente Incrementar la transparencia publicando toda la información sobre el manejo de la publicidad oficial, de manera detallada y periódica Presentar (en sitios web, por ejemplo) los presupuestos de publicidad de los organismos e informes sobre gastos anuales Auditar con órganos independientes y publicar los resultados de esas auditorías No confundir distribución de publicidad oficial con subsidios a medios de comunicación. En todo caso, si se considerara que es preciso apoyar financieramente a medios para que no desaparezcan, esto debería hacerse por mecanismos distintos a la distribución de la publicidad.

6) El color del cristal con que se mira: los sesgos sectoriales Hay un largo camino por recorrer, este es un tema cultural de muchos años en Uruguay. Lo debemos hacer juntos el Estado, el sistema político, los medios de comunicación, las empresas publicitarias y la sociedad en su conjunto. (Ministro Jorge Lepra) Sólo un marco legal adecuado, una transparencia absoluta en el manejo de los recursos, un conocimiento colectivo respecto a las decisiones técnicas que definieron los tipos de asignación de publicidad, son los que garantizarán, en una sociedad democrática en la que creemos, que el Estado pueda seguir jugando un papel que sustente a los medios de comunicación a través de políticas transparentes pero no condicionadas. (Diputado Carlos Varela). Uruguay cuenta, a nuestro criterio, con un marco normativo adecuado que permite que los organismos y empresas públicas contraten el servicio de difusión publicitaria con los medios de comunicación y que lo hagan con equidad y transparencia. Se trata del TOCAF, muchas veces no aplicado pero que constituye una compilación de normas sobre la actividad contable, administrativa y financiera del Estado y, en ese sentido, se integra también con la contratación de servicios y bienes por parte del Estado. (Rafael Inchausti, Presidente ANDEBU). No desconocemos que la norma pueda no ser la adecuada en algunos aspectos, pero la conclusión debe ser que no hay necesidad de sancionar nuevas leyes con contenidos sobre-abundantes sino que hay que aprender a utilizar las que existen adecuadamente. (RaRafael Inchausti (Asociación Nacional de fael Inchausti). Se necesita una regulación Broadcasters Uruguayos ANDEBU ) más específica. El TOCAF existe desde el año 1985 y la descripción, el diagnóstico de lo que ocurre en este país lo podemos tener si ponemos este documento ante un espejo y lo leemos al revés: todo lo que dice este documento que debería ser, es lo que no se hizo en este país en los primeros 20 años de restauración democrática. (Guillermo Waskman)

Anunciamos nuestra coincidencia y total apoyo a un eventual establecimiento de criterios técnicos con la sistematización y la profesionalización en la asignación de la publicidad oficial. (José Luis Castellani). Es para nosotros una gran preocupación la dependencia que en muchos casos tienen coproductores, periodistas e incluso los propios medios (tanto de Montevideo como del interior) respecto a la publicidad estatal. Muchas veces los presupuestos económicos dependen única o fundamentalmente de esa pauta oficial, lo que poco a poco termina incidiendo en el producto periodístico final. (José Luis Castellani). Cuando salió Brecha, en 1985, sabíamos que íbamos a tener que depender fundamentalmente de la venta de ejemplares porque prácticamente no íbamos a tener publicidad. Al principio fue del 10% de los ingresos y al día de hoy, casi 21 años después, en la tercera parte. La mayor parte de los diarios del mundo está bastante por encima de esa relación, tienen un porcentaje mayoritario de publicidad con respecto a los ingresos por venta, lo que les permite bajar el precio de venta y alcanzar una difusión mucho mayor (Guillermo Waskman) Hay cosas que se venden en el Este por ser temporada turística, hay cosas que se venden en el Centro o hay cosas que se venden en el litoral, todas las regiones son distintas. Hemos llegado a tener una agencia de publicidad en la cual tenemos especificado un mapa de lo que es nuestro contexto del interior, en cada departamento. (Raúl Arias, presidente de la Organización de la Prensa del Raúl Arias (Organización de la Prensa del InteriorOPI) Interior, OPI) No sólo es que la prensa del interior se sienta desplazada; hay gente que está en una oficina y considera que en tal lugar existe un diario y consecuentemente manda, desde hace 30 años, siempre a ese mismo diario. Pero en ese departamento se han creado dos empresas más que no son tenidas en cuenta porque ni se sabe que existen. (Raúl Arias). Ejemplos a tener en cuenta: En Gran Bretaña, al igual que en Uruguay, el Estado es un sector

Seminario Internacional, junio 2006, Edificio Libertad

fundamental para los medios, ya que oscila entre el primer y el tercer puesto en inversión publicitaria.(embajador Hugh Salvesen) El Estado británico, a través de la Oficina Nacional de Auditoría, publica en Internet el informe de control de la asignación de publicidad oficial, que tiene que ver con un análisis de cada campaña: si estuvo bien pensada, si estuvo bien diseñada, si llegó a la gente que quería llegar, si se eligieron bien a los medios, etc. (Rober to Saba). En Gran Bretaña, este año, Internet se convertirá en el tercer medio más importante de captación publicitaria en general (tanto en el ámbito público como el privado), después de la televisión que ocupa el primer lugar y de la prensa regional que ocupa el segundo lugar , desplazando así a la prensa nacional del tercer lugar. (Hugh Salvesen). Canadá publica, en la página web de las empresas públicas, los contratos, las condiciones en que se hicieron, las pautas publicitarias, para que sea la sociedad en su conjunto la que vea el por qué, el cómo y el cuándo se realizaron las negociaciones. (Diputado José Carlos Mahía).

III. Investigaciones sobre la asignación de publicidad oficial en Uruguay

Diagnóstico preliminar

Un buen punto de partida para trabajar en la elaboración de un marco jurídico para la asignación de publicidad oficial lo constituyen las investigaciones realizadas por la Asociación de la Prensa Uruguaya y la Asociación (APU) Mundial de Radios Comunitarias (AMARC) entre 2006 y 2007. En esta instancia, la idea es pasar de las denuncias de abuso en el otorgamiento de publicidad que ocurrieron durante la década de 1990, a una etapa de diagnóstico actualizado. Conclusiones del monitoreo sobre publicidad oficial en los primeros dos años del gobierno progresista. En primer lugar no se observa de la información procesada una política de la actual administración de utilización de la publicidad oficial con la finalidad de influir a favor del gobierno o de castigar a los medios críticos o independientes. Se verificó que en el monitoreo del primer año de gestión de la actual administración hubo un cambio respecto al uso de la publicidad oficial con la finalidad de premiar a medios afines y castigar a los críticos, que se registró principalmente en la década de 1990. Este cambio comenzó en el gobierno encabezado por el Dr. Jorge Batlle, pero que no se erradicó totalmente en la anterior administración. Respecto a la actual administración, se debe señalar que se encontró disparidad de criterios en los distintos organismos que, en todos los casos, mantienen en manos de los ordenadores del gasto, una cuota importante de discrecionalidad para otorgar publicidad oficial. No se encontró una política pública articulada y explicita para el manejo de este sensible instrumento. No existe marco legal regulador, protocolos o pautas más o menos generales y no siempre se distribuye la publicidad con criterios técnicos-profesionales o de utilidad para el

organismo. En ese sentido se registran casos que no se pueden compartir de adjudicación de publicidad oficial a pedido de interesado, para celebrar aniversarios o como punto de partida para financiar suplementos que mezclan propaganda para el organismo y los contratistas privados de éstos. También hay casos puntuales de adjudicación que pueden contener un sesgo hacia medios con una línea de afinidad Dr. Edison Lanza (GMS) al gobierno o casos donde no se puede apreciar sobre que base técnica se aprobó el otorgamiento de publicidad. En algunos casos se delega en las agencias de publicidad toda la responsabilidad de la adjudicación de la pauta, cosa también cuestionable, porque simplemente se deriva el problema hacia un privado que queda con mayor libertad aún para discriminar o utilizar la publicidad estatal para sus propios fines. Falta asimismo información del sector privado, en particular de los medios, sobre cobertura, tirajes, audiencias, etcétera y los resultados de las empresas de mediciones no siempre coinciden entre si. Mientras tanto los organismos estatales que asignan publicidad oficial no tienen lectorías, estudios de cobertura u otros similares para analizar la incidencia de los distintos medios. El monitoreo de acceso a la información en materia de publicidad oficial demostró también que es necesario y urgente aprobar una ley de acceso a la información pública que regule la actividad de la administración y los derechos de los administrados. De 12 organismos consultados, cuatro de ellos respondieron en forma completa y en un tiempo razonable, otros cuatro respondieron pero en un plazo de seis meses o más, dos respondieron en forma incompleta y otros dos se negaron a brindar cualquier información respecto al gasto de publicidad, alegando que estaban amparados en el secreto comercial.

Mirando al futuro

Parece imprescindible aprobar una legislación específica que regule la distribución y asignación de publicidad oficial y que establezca criterios claros, objetivos, profesionales y transparentes para la asignación publicitaria. Criterios que permitan distribuir publicidad oficial de una manera que se erradique la adjudicación arbitraria y discriminatoria, pasan necesariamente por el cumplimiento de los deberes del Estado en materia de libertad de expresión. Esta debe incluir una definición jurídica de publicidad oficial; la obligación de realizar procedimientos competitivos para asignar campañas publicitarias; establecer criterios para contemplar medios en desarrollo o de alcance local; regular la adjudicación de diferentes categorías: campañas, publicidad obligatoria y publicidad de emergencia, etcétera. Deben establecerse procedimientos ágiles y competitivos no solo para contratar agencias de publicidad, sino también espacio en los medios, sin perjuicio de contemplar la necesidad de que la pauta se adjudique a varios medios de acuerdo a la naturaleza del servicio que se contrata. También se debe establecer la obligación de que agencias estatales manejen estudios, encuestas y/o lectorías, que permitan al ordenador del gasto conocer el mercado de medios. Esto incentiva la transparencia en esos mercados y a los organismos les permite trabajar bajo criterios de retorno y eficiencia en la inversión publicitaria. Debe establecerse la obligación de que los organismos estatales publiquen en forma permanente en sus respectivas páginas web el gasto de publicidad, discriminando por campaña y medio adjudicatario. La normativa a dictarse debe alcanzar a todos los organismos estatales, para estatales y sociedades con participación estatal, así como a la administración Departamental. Se recomienda al Poder Ejecutivo establecer, a través de reglamentaciones de la ley que deberá aprobar el Parlamento sobre publicidad oficial, criterios profesionales en la adjudicación de publicidad, que tomen en cuenta la incidencia y particularidades de los distintos medios de comunicación, así como los públicos objetivos a que estos llegan.

También es conveniente explicitar y reglar en caso de que se opte por la utilización de rubros relacionados con publicidad oficial como incentivo o subsidio para determinados medios. Asimismo, también el gobierno debería instrumentar políticas públicas tendientes a que los operadores estatales incorporen los principios de transparencia y acceso rápido a la información como una obligación para con los ciudadanos. Edison Lanza y Gustavo Gómez 07 de marzo de 2008

Informe sobre censura indirecta en Uruguay

Informe sobre la asignación de publicidad oficial en el período 20052007 realizado por Edison Lanza y Gustavo Gómez (investigadores y coordinadores), Gabriela Santini y Javier Benech (investigadores) Realizado en el marco del proyecto Censura indirecta y abuso de publicidad oficial en América Latina impulsado a escala regional por la Asociación por los Derechos Civiles (ADC), junto a la Iniciativa Pro Justicia de la Sociedad Abierta y en Marco Enriquez-Ominami (diputado, ex presidente de la Comisión colaboración, para la Investigadora Especial de Avisaje del Estado de la Cámara de Diputados del Congreso de Chile), Edison Lanza (GMS) y Rober to investigación en Uru- Saba (ex director ejecutivo Asociación por los Derechos Civiles guay, con la Asocia- ADC de Argentina) ción de la Prensa Uruguay (APU) y la Asociación Mundial de Radios Comunitarias en Uruguay.

Introducción El objetivo central de esta investigación fue detectar si existen en el Uruguay actual casos de interferencias en la libertad de expresión, que de algún modo afecten la independencia de los periodistas o de los medios de comunicación, en el uso de la publicidad oficial u otros mecanismos indirectos a disposición del gobierno. Para ello, se analizó y documentó la forma en que adjudican publicidad oficial una decena de organismos o empresas públicas de incidencia nacional, así como la situación en algunos departamentos gobernados por distintos partidos políticos. También hemos investigado las políticas y antecedentes a nivel nacional respecto al manejo de las frecuencias de radio y televisión. Asimismo se indagó sobre otras prácticas que pueden encuadrar dentro del concepto de censura indirecta como presiones telefónicas, discriminación en coberturas, pago a periodistas y otros mecanismos que pueden permanecer ocultos. Esta investigación que abarca desde marzo de 2005 al primer trimestre de 2007, se desarrolló en un período excepcional de la historia del país, lo que de algún modo incidió en los resultados que se expondrán. En efecto, el 1º de marzo de 2005 asumió el gobierno el Dr. Tabaré Vázquez por el Frente Amplio. Se trata del cambio de signo ideológico y partidario más profundo en la historia del país, con el ascenso de la izquierda al gobierno nacional tras 175 años de historia bajo gobiernos salvo algunos períodos de excepción de los partidos tradicionales identificados con el centro derecha, particularmente en las últimas décadas. Los temas de censura indirecta eran objeto de fuertes cuestionamientos por el actual partido en el gobierno respecto a los partidos tradicionales, durante los 20 años de oposición en la pos-dictadura (ver capítulo histórico). Debido a ello, la accountability de estos temas fue especialmente desarrollada por la oposición política y la sociedad civil. Asimismo, la publicidad oficial fue en el pasado reciente un tema de debate y su uso como mecanismo de incidir en la libertad de expresión había sido muy denunciado desde la izquierda en la oposición. En los medios de alcance nacional la publicidad oficial constituye una fuente de importante de ingresos en algunos medios escritos,

donde en algunos casos llega a ser el 50% de su publicidad total9. En los medios electrónicos consultados se afirma que el porcentaje de publicidad oficial ronda entre un cinco y diez por ciento. Los casos estudiados permiten arri- Patrick Mullee (embajador en Montevideo de Gran Bretaña), Daniel Martínez (ministro de Industria, Energía y Minería) y Gustavo Gómez bar a una conclusión (GMS). primaria: a nivel del gobierno nacional no encontramos una política gubernamental de abuso en el otorgamiento de publicidad oficial o de discriminación a medios críticos con el gobierno. No encontramos que ningún medio de comunicación fuera discriminado abiertamente por su línea editorial o informativa en el período estudiado. Además, el nivel del gasto en publicidad oficial de la actual administración se encuentra por debajo del registrado en el último año de la anterior administración. Aunque hay una orientación general desde el gobierno de no discriminación en el uso de los fondos públicos, se debe señalar como un aspecto pasible de revisión la disparidad de criterios encontrados en los distintos organismos que, en todos los casos, mantienen en manos de los ordenadores del gasto, una cuota importante de discrecionalidad para otorgar publicidad oficial. Además se identificaron casos puntuales de adjudicación en los que no se pudo detectar cuál fue la base técnica del otorgamiento y algún organismo donde según mediciones globales realizadas en un tiempo acotado para este trabajo y mediciones privadas a la que tuvieron acceso los investigadores puede intuirse una discriminación positiva con respecto a los medios considerados afines al gobierno. 9. Datos obtenidos mediante entrevistas con propietarios, directores o gerentes comerciales de medios que accedieron a dar sus estimaciones sobre porcentaje de publicidad oficial con respecto al total de la publicidad. Diario El Observador (5%), diario El País (8%), diario Ultimas Noticias (de 30 a 55%), semanario Brecha (60%), Radio El Espectador y Sarandí aproximadamente 8%, Canal 12 (5%). Los porcentajes declarados son similares a los obtenidos en las mediciones de centímetros de publicidad realizadas por los investigadores entre el 1 y el 15 de marzo de 2007.

Seminario Internacional, octubre 2008, Parlamento Nacional.

En el ámbito departamental se investigaron los casos de Salto y Colonia, lugares donde se registran distintos problemas respecto a la asignación de la publicidad oficial. En el caso de Salto (gobierno oficialista), la investigación constató discriminación con el medio gráfico de mayor circulación, y favoritismo hacia el de línea oficialista. Se estudió también el caso de Colonia (de oposición al gobierno nacional) luego de un pedido de informes que realizara un edil oficial sobre el tema. Por otra parte, se entrevistaron unos 40 periodistas entre editores, directores de redacción, coordinadores de informativos y periodistas que cubren Parlamento y Poder Ejecutivo para detectar otras presiones o limitaciones del poder público sobre el trabajo periodístico. Los entrevistados estiman que, en lo que respecta al gobierno, existe en general un contexto de libertad para trabajar, mejor incluso que algunos de los gobiernos democráticos que se sucedieron desde 1985. Sin embargo, algunos describieron episodios puntuales de llamadas de autoridades ya sea para hacer comentarios constructivos, quejarse por el enfoque de un artículo o el contenido de una información. Mientras en los medios independientes, críticos con el gobierno o de líneas editoriales afines a los partidos de oposición, no se registraron mayormente interferencias vía llamadas telefónicas, en la prensa que se autodefine como oficialista, algunos periodistas denuncian alguna interferencia gubernamental, en ocasiones, para evitar que se publiquen contenidos o que en el futuro no se haga una cobertura de determinada forma.

Consultados los jerarcas de la Secretaría de Prensa y Difusión de la Presidencia (SEPREDI) respecto a estos temas, respondieron que se llama para compartir puntos de vista o expresar que hay un punto de vista distinto, pero no para presionar y mucho menos para expresar descontento con un periodista , según declaró para este trabajo Gustavo Antúnez, vicedirector de SEPREDI. Finalmente, cabe mencionar en este capítulo la polémica que suscitaron las declaraciones realizadas por el presidente Tabaré Vázquez y algunos de sus ministros en el sentido de considerar que una serie de medios no son independientes sino que forman parte de la oposición política. Cabe precisar, empero, que más allá de la fuerte discrepancia que generaron estas declaraciones en buena parte de los periodistas y directores entrevistados, no se han constatado denuncias o hechos que indiquen las mismas hayan surtido efectos de autocensura.

La situación de la publicidad oficial

Dificultades de acceso a la información pública Para esta investigación nos presentamos entre el 1º de julio y el 15 de julio de 2006 ante unos 12 organismos que suelen manejar importantes fondos de publicidad o que en el pasado tuvieron un comportamiento irre- Seminario Internacional, gular o arbitrario en la adjudicación. Les soli- octubre 2008, Parlamento. citamos en forma escrita que entregaran la información que no habían entregado en el primer pedido y que la ampliaran hasta los primeros tres meses del 200710. 10. Estos son los organismos a los que se solicitaron datos: Presidencia de la República, Ministerio de Transpor te y Obras Públicas (mtop), Ministerio de Salud Pública (msp), Banco de la República Oriental del Uruguay (brou), Banco de Previsión Social (BPS), Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), Banco de Seguros del Estado (bse), Obras Sanitarias del Estado (ose), Administración Nacional de Telecomunicaciones (antel), Administración de Usinas y Transmisiones Eléctricas (ute), Administración Nacional de Combustibles, Alcoholes y Portland (ancap), Intendencia Municipal de Montevideo (imm)

En Uruguay no existe una ley de acceso a la información pública11. De hecho, de 12 organismos a los que les habíamos solicitó información sobre publicidad oficial cuatro la entregaran en tiempo razonable, cuatro pusieron obstáculos formales o burocráticos y otros cuatro simplemente ignoraron el pedido por completo. Luego que la Asociación de la Prensa Uruguaya (APU) denunciara los problemas de acceso a la información para esta investigación, se registró un cambio de actitud en varios organismos. Los tres organismos que en diciembre de 2006 fueron los únicos en informar en forma oportuna, extendieron rápidamente la información solicitada, lo que indica la existencia de una política consistente de permitir el acceso a información12. La empresa estatal de electricidad y la petrolera estatal corrigieron su omisión inicial y entregaron los datos13. La Presidencia de la República, no suministró datos en forma escrita pero concedió una entrevista para hablar del gasto en publicidad. El Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) entregó información diez meses después de solicitada, tras consultar a la Secretaría de Prensa y Difusión de la Presidencia (SEPREDI) sobre si correspondía o no entregar la información. Un trámite absolutamente innecesario y hasta violatorio de la autonomía de la que gozan los entes públicos. Por otra parte, mucha de la información entregada fue fragmentaria. En algunos casos se informó sobre el dinero gastado pero no se lo discriminó por medios14, en otros se informó sobre la empresa

11. Además, la mayoría de los organismos consultados no publican voluntariamente sus gastos en publicidad en sus páginas web o discriminan los gastos de publicidad en memorias o estados contables. En este sentido quizás ute (la empresa de electricidad estatal) sea la única excepción, que en sus balances da cuenta de los gastos en publicidad. 12. El Banco de Seguros del Estado (BSE), la Administración de Obras Sanitarias del Estado (OSE) y el Ministerio de Transpor te y Obras Públicas (MTOP). 13. ute (empresa eléctrica estatal), fue una de las empresas del Estado que rápidamente corrigió su omisión inicial y brindó toda la información solicitada con detalle. Asimismo, atendió sucesivos pedidos de ampliación de información para esta investigación. ANCAP (petrolera estatal), por su par te, entregó con algún retraso toda la información solicitada en forma precisa y amplió la misma tras una segunda solicitud. 14. El Banco de Previsión Social (BPS) organismo de jubilaciones, pensiones y otras prestaciones sociales tampoco había liberado la información en los meses posteriores al pedido de acceso, amparándose en el secreto tributario. Tras una denuncia pública, entregó parcialmente la información solicitada, pero amparándose nuevamente en el secreto tributario se limitó a informar sobre el gasto general en publicidad oficial, sin discriminar por medios de comunicación, una información relevante para conocer como se aplicaron los criterios de adjudicación que utilizó el actual Directorio. El secreto tributario ampara la privacidad de los datos que los contribuyentes y beneficiarios de prestaciones entregan al BPS, pero nada tiene que ver con la transparencia de los gastos de la institución previsional que, como cualquier otra institución estatal, debe rendir cuentas de sus gastos a los ciudadanos. Por su parte, la estatal de los seguros (BPS) informó sobre montos totales de sus campañas y medios en los que contrató publicidad pero mantiene una restricción sobre los montos específicos otorgados a cada medio. Fundamenta su negativa en que se trata de un organismo en competencia.

principal pero no empresas colaterales o desconcentradas o sólo sobre determinados departamentos.15 Dos organismos, ANTEL (telefónica estatal) y el Banco República, rechazaron o ignoraron el pedido. Un dictamen del Departamento Jurídico de ANTEL sostuvo que no existe norma de derecho vigente que obligue a la Administración a proporcionar la información solicitada por los comparecientes . Se añade que debe tenerse en cuenta que una vez suministrada la información, permitirá a los peticionarios crear un cuadro completo de aspectos confidenciales de la empresa, que debidamente compulsados podrán revelar a terceros estrategias de carácter comercial, que dejarían la dejarían en desventaja frente a sus competidores . 16 El caso de ANTEL en cuanto a su negativa a informar sobre el gasto publicitario, además de constituir una limitación innecesaria al principio de publicidad, es grave por la importancia de la empresa estatal de comunicaciones y el precedente negativo que puede sentar frente a otras empresas con participación estatal. Los investigadores continúan actualmente con la tramitación del pedido de acceso frente a ANTEL, a los efectos de que el Directorio de la empresa resuelva si permite o no el acceso a la información y eventualmente litigar contra una decisión restrictiva del derecho a la información.

El peso de la publicidad oficial Según directores, propietarios o gerentes comerciales de distintos medios de comunicación del Uruguay entrevistados, la publicidad oficial constituye entre el 5% y el 50% de sus ingresos publicitarios totales. A modo de ejemplo, directivos del diario El País líder en ventas a nivel nacional declaran que un 8% de sus ingresos totales

15. La información de la petrolera estatal (ANCAP) entregada no incluye la publicidad ordenada por las colaterales (ALUR, DUCSA, CABA y otras), cuya agregación se solicitará. La Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) tras ocho meses de haber solicitado información y tras numerosas llamadas telefónicas y correos electrónicos enviados al área de comunicación, se nos entregó una información muy parcial que refiere únicamente al gasto en publicidad realizado por ese depar tamento. Se alegó que cada departamento municipal ejecuta su propia publicidad y se nos indicó que debemos dirigirnos a cada dependencia municipal para acceder al gasto publicitario. Creemos que la práctica indicada es que la administración se encargue internamente de tramitar la información que solicita el ciudadano y no trasladarle a éstos los problemas burocráticos de la institución. 16. Consideramos que la argumentación es improcedente porque limita el acceso a la información en forma innecesaria y violenta el derecho de los ciudadanos a realizar la accountability del gasto estatal. Se trata de datos que no causan ningún daño a la empresa y que la competencia puede comprar a una consultoría de medios en el mercado.

son por publicidad oficial y Ultimas Noticias el diario nacional de menor venta declara entre un 35% y un 50%. Ricardo Peirano, director del diario El Observador, declaró a los investigadores17 que el ingreso por publicidad oficial en su diario nunca fue superior al 5%, aunque reconoce que la Asociación Uruguaya de Agencias de Publicidad (AUDAP) estima que la inversión publicitaria del Estado en prensa gráfica es del orden del 25%. De acuerdo a las mediciones realizadas para esta investigación (ver cuadros anexos) entre el 1º y el 15 de marzo de 2007 el centimetraje promedio de publicidad oficial publicado en los cuatro diarios de alcance nacional fue de 15,1% del total de publicidad. En lo que refiere a cada diario los guarismos fueron los siguientes: El País (10,10%), La República (21,10%), El Observador (10,20%) y Ultimas Noticias (17,75%). No obstante, la relación en centímetros no se puede trasladar automáticamente a ingresos monetarios por varias razones. Los precios de pautar varían en cada medio y aún dentro de un medio, si bien existe una tarifa, las agencias de publicidad y anunciantes reciben descuentos en base a volumen18. También existe una extendida práctica con los anunciantes privados de canjear publicidad por productos, lo que distorsiona los porcentajes reales de publicidad pública y privada. En televisión, según la Gerencia Comercial de Canal 1219 actualmente el que Arbilla (ex presidente de la Sociedad Interamericana de registra mejores nive- Danilo Prensa Prensa SIP ) les de audiencia en la capital y zona metropolitana la publicidad oficial constituye un 5% de la facturación. En dos de las radios de mayor audiencia se habla de aproximadamente un 8% de publicidad oficial.20

17. Entrevista con los autores el 23/03/2007. 18. Fuentes del depar tamento comercial de distintos medios gráficos hablan de rebajas para las agencias de publicidad del 20% de la tarifa. 19. Entrevista realizada con la gerente comercial Andrea Curcio, el 05/02/2007 en Montevideo. 20. Entrevista al gerente de Marketing de Radio El Espectador, Eduardo Varela, realizada el 14/02/ 2007 y entrevista al gerente comercial de radio Sarandí y Radio Futura Sebastián Ruvira, realizada el 24/04/2007.

En cuanto al monto de dinero que invierte el Estado en publicidad, el presidente de la Asociación Uruguaya de Agencias de Publicidad (AUDAP), Emir Cámara, declaró para esta investigación21 que el Estado llegó a invertir en la segunda mitad de la década de 1990 cerca de 50 millones de dólares anuales.22 Esa realidad cambió radicalmente a partir del 2001, cuando la crisis económica y financiera comenzó a afectar gravemente al país. Entre otras medi- Patrick Mullee, Daniel Mar tínez y Gustavo Gómez das, el entonces presidente Jorge Batlle ordenó recortes en los gastos de funcionamiento del Estado, en particular en locomoción, telefonía y publicidad. Un estudio conjunto encargado por tres redes de radios del interior del país (Rami, Cori y Red Oro), estimó que la inversión publicitaria del sector público en 2000 alcanzó a US$ 16.4 millones y para 2001 bajó a US$ 8.4 millones. En lo que respecta al gasto publicitario, según una investigación realizada por AUDAP23 la inversión en marketing de los anunciantes públicos y privados (todos los rubros de marketing incluida la publicidad) en el 2005 ascendió a 269 millones de dólares. Como el estudio calcula el gasto del ámbito privado y el sector público financiero en 261 millones, se puede estimar que ocho millones corresponden a anunciantes del Estado sin incluir los bancos estatales. La publicidad televisiva realizada por agencias fue del 45%, 16% en radio y 14% en prensa escrita, 9% en vía pública, 16% en medios menos tradicionales (cine, ómnibus, Internet, otros). Si bien los números no corresponden únicamente a publicidad oficial, estimamos puede extenderse a ese caso. En los datos que solicitamos a empresas y organismos del Estados se informó que siete de los 10 organismos que contestaron contrataron agencias de publicidad, mientras los

21. Entrevista con los autores realizada el 23/02/2007, en Montevideo. 22. Esta proyección concuerda con la investigación de la que damos cuenta en el capítulo histórico, de acuerdo a la cual en esa época sólo las empresas cinco empresas públicas más importantes invertían entre 5 y 10 millones de dólares anuales. A lo que hay que añadir toda la administración central, depar tamental y organismos desconcentrados. 23 El Impacto de la Publicidad en la Economía Uruguaya realizado por el Centro de Investigaciones Económicas (CINVE) para audap por Adrián Fernández, Cecilia Llambí, Ivana Cal, Guillermo Carlomagno y Nicole Perelmuter).

que pautaron sólo en medios gráficos suelen no hacerlo. Circulación, cobertura y penetración de los medios estudiados Con 3.3 millones de habitantes, Uruguay cuenta con un extendido mapa mediático a lo largo y ancho del país. Los medios electrónicos registrados en la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC) son aproximadamente 350: 95 empresas de televisión por abonados, 50 emisoras de televisión abierta, 50 radios AM y 140 en FM. Existen además cerca de 80 medios gráficos afiliados a la Organización de la Prensa del Interior (OPI) y una decena de medios gráficos de alcance nacional con base en Montevideo. Buena parte de la publicidad oficial que se adjudica, se distribuye en forma excluyente en los medios televisivos, radiales y gráficos de la capital con alcance nacional. En los últimos años, a través de leyes aprobadas al influjo de un fuerte lobby o de cadenas de radios exclusivas del Interior del país, los medios locales han conseguido captar una porción menor de la torta publicitaria estatal24. Parte de la poca transparencia que tiene el otorgamiento de publicidad oficial es reforzada también por la poca transparencia con que se manejan datos sobre tirajes y ventas de diarios. En prensa, en Uruguay no existe un organismo verificador de tiraje, ni una medición reconocida por todos los medios. En noviembre de 2005 agencias de publicidad y anunciantes realizaron un seminario con expertos de la región sobre el Instituto Verificador de Circulación (IVC) tras lo cual comenzaron una serie de reuniones junto con los medios gráficos para intentar implementar un sistema similar. Pese a que llegó a realizarse un llamado público a empresas para que presentaran propuestas de auditoría y lectoría, en setiembre de 2006 un grupo que integran la mayoría de diarios y semanarios dijo que no compartían los criterios establecidos ni consideraban fiables a las empresas locales y se retiró del proyecto. Los investigadores se entrevistaron con varios directores de medios solicitando datos de ventas y tirajes, y sólo una minoría los entregó. Estos son los datos recabados.

24. Cabe destacar que los canales 4, 10 y 12, autorizados para transmitir en la capital y Canal 5 (estatal) tienen incidencia nacional a través de canales o redes que controlan los privados y las repetidoras que tiene el canal estatal. Un fenómeno similar, aunque menos intenso, sucede con una media docena de radios localizadas en Montevideo que, o bien tienen transmisores AM que les permiten llegar a todo el territorio nacional o, en el caso de las FM, tienen acuerdos con radios de distintas ciudades del interior para retransmitir contenidos.

MEDIO

TIRAJE DECLARADO POR EL MEDIO

DIARIOS EL PAÍS

No declara

LA REPÚBLICA

No declara

EL OBSERVADOR

15.000 de lunes a viernes. Un poco más los sábados y un poco menos los domingos.

ÚLTIMAS NOTICIAS

Entre 11.000 y 12.500 lunes, martes, viernes y sábados. 9.000 miércoles y jueves.

SEMANARIOS BRECHA

No declara

BUSQUEDA

No declara

VOCES DEL FRENTE

Tiran 3.000 venden 1.500. Distribuyen gratis el resto.

CARAS Y CARETAS

Según periodista su tiraje sería 6.500

Con este panorama de falta de datos, intentamos lograr la mayor cantidad de fuentes que trazaran el panorama más aproximado posible de la realidad de cada medio en cuanto a ventas. Hicimos un acuerdo con el Observatorio de Medios del Centro latinoamericano de economía humana (CLAEH) para acceder a los datos de la encuesta continua de medios gráficos25. Además, los investigadores entrevistaron al encargado de medios de la empresa de opinión pública Equipos Mori, la más antigua en lectoría de medios. Estos son los datos recabados en ambos casos. ESTUDIOS

LECTORIA SEGUN EQUIPOS MORI

CLAEH

MEDIO

Fuente entrevista Juan Da Rosa

VENTAS

LECTORÍA

DIARIOS Vende 7 de c/10 diarios de MVD

175.00026

287.000

150.000

43.200

91.000

EL OBSERVADOR

50.000

14.000

40.000

LA DIARIA

14.000

6.600

+ de 8.000

EL PAÍS LA REPÚBLICA

25. Los datos utilizados para este informe corresponden a comienzos de 2007. 26. Es aproximadamente un 70% del mercado según el claeh así que ese dato coinciden entre ambas consultoras.

Ambas mediciones presentan diferencias. Mientras Equipos Mori asigna a La República una cantidad de lectores estimada en 150.00 personas por semana, el Claeh le asigna 91.000. También hay diferencias grandes entre los semanarios. Mientras para Equipos Mori los líderes del mercado serían Búsqueda y Brecha con números similares, el Claeh asigna a Búsqueda el triple de ventas y un poco menos del doble de lectores. Según fuentes off the record cercanas al sistema de distribución de diarios, semanarios y revistas, El País vende, entre semana, entre 15.000 y 20.000 ejemplares, 60.000 mil los domingos y los sábados cerca de 40.000. El Observador y La República venden entre semana cuatro mil ejemplares aproximadamente cada uno, pero el fin de semana pueden llegar a 7000 u 8000 ejemplares. Últimas Noticias ronda los 2000, 3.000 ejemplares. En cuanto a los semanarios, las fuentes del sistema de distribución indicaron que Búsqueda se vende de tres a cuatro veces más que Brecha y que Caras y Caretas ocupa el tercer lugar en ventas todas las semanas, aunque su colocación varía mucho de acuerdo al tema que presenta en tapa. Crónicas, Voces del Frente y Rumbo Sur todas publicaciones semanales presentan, según varias fuentes, números de venta marginal. Todas estas cifras pertenecen a Montevideo, cuyo mercado representa el 50% del país, pero las tendencias a nivel nacional no se modifican sustancialmente por el peso de la prensa local que es líder en los Departamentos más importantes del país. En radio se presentan menos problemas a la hora de determinar las coberturas, debido a que, al menos durante le período estudiado (2006 y primeros tres meses de 2007) existía cierto consenso sobre la encuesta que realiza Buró de Radios27. De acuerdo al promedio28 de cobertura semanal para 2006, esta encuesta muestra en AM a radio Montecarlo como líder (18.6%), seguida de El Espectador (10,2%), Sarandí (7,9%), Universal (5,4%), Carve (4,5%) AM Libre (4,3%) y Rural (3,1%). No obstante, hay algunas radios FM que compiten con las AM en materia periodística y que deberían

27. El Buró está conformado por un grupo de radios, entre las que se encuentran las de mayor cober tura, que trabajan en diferentes temas relacionados con la comunicación. Entre otras cosas, publican periódicamente la Medición General de Audiencia de Radio que contratan con una consultora no vinculada a esos medios. 28. Como en su mayoría los organismos no entregaron el mes exacto de la pauta realizada decidimos hacer un promedio con las tres mediciones anuales que realiza el Buró y utilizamos ese promedio del año.

intercalarse en los primeros lugares de esta lista: Radiofutura (10,5%), Océano (7,8%), M24 (6,5%). Aunque Da Rosa, de Equipos Mori, coincide en los tres primeros líderes (Montecarlo, El Espectador, y Sarandí) afirma que en el cuarto lugar AM Libre empata con Carve, Oriental y Clarín. En las 10 primeras coincidimos pero puede variar el orden. Puede que AM Libre para nosotros sea la cuarta y para ellos la séptima , explicó Da Rosa.29 En materia de televisión abierta nadie objeta que la mayor parte de la audiencia se reparte entre los tres canales privados 4, 10 y 12. Tanto Mediciones y Mercados como la empresa Ibope30 realizan mediciones segundo a segundo, que por su costo es imposible acceder. Hoy alternan canal 10 y 12 en el liderazgo, en tercer lugar el 4, luego la Red Uruguaya de Televisión31, luego Televisión Nacional y por último lugar VTV32 , dijo Da Rosa.33 No hay una diferencia muy importante entre ellos. Cada canal tiene una cobertura del 45% por ciento, el más bajo tiene un 40% , agregó.

Historia reciente de los abusos en publicidad oficial En la última década Uruguay registra una larga lista de casos en los que se puede rastrear el uso de publicidad oficial en forma abusiva o para incidir en la libertad de expresión.

Investigación penal de publicidad oficial34 A partir del año 2002 el juez en lo Penal Juan Carlos Contarín y la fiscal Mirtha Guianze llevaron adelante la primera investigación judicial sobre abusos en el otorgamiento de publicidad oficial en la que se investigaron irregularidades en varios organismos del Estado. El magistrado a cargo de esta causa procesó al ex gerente de

29. Entrevista con los autores realizada el 23/02/2007 30. Hace unos años la empresa tuvo que enfrentar juicios que le entabló su principal competidora local y un canal de televisión local que lo acusaron de haber fraguado en reiteradas ocasiones los resultados de las mediciones de audiencia televisiva. Tras esos episodios hubo cambios en la empresa y hoy es aceptada en el mercado. 31. Red de todas las televisoras aire del Interior, con base en Montevideo. 32. Señal de cable de producción independiente 33. Entrevista con los autores realizada el 23/02/200734. La información sobre este caso fue extraída de sucesivas crónicas de la investigación judicial sobre la adjudicación arbitraria de publicidad oficial publicadas en el semanario Búsqueda entre el 30/12/2000 y el 31/07/2003. (Ver ediciones: Nº 1029, Nº 1193 y Nº 1212)

Prensa y Relaciones Públicas de ANTEL, Jorge Bonino por la comisión abuso de funciones relacionado con irregularidades en la compra de publicidad oficial en la desaparecida revista Posdata. La Justicia concluyó que existió una predilección de ANTEL por la revista semanal Posdata -dirigida por Manuel Flores Silva, un ex correligionario del presidente de organismo por entonces, Ricardo Lombardo- y comprobó que el monto facturado por ésta en 1999 era más del doble que el diario El País , líder en ventas en el mercado de la prensa gráfica. ANTEL en ese período también favoreció en forma exorbitante a las revistas Crónicas Económicas y Guía Financiera y al diario La República . Bonino, que finalmente fue procesado había sido copropietario de Guía Financiera . El uso arbitrario en esta empresa pública llegó al extremo de que en el año 2000 concedió publicidad oficial al medio digital Uruguay on line que editó el propio presidente de ANTEL una vez que abandonó el cargo. En esa causa el magistrado Contarín también dispuso el procesamiento con prisión del ex vicepresidente del Banco de Seguros del Estado (BSE) Román Nilson, por el delito de conjunción del interés público con el privado. En la causa se demostró que ese jerarca desde su cargo favoreció en el otorgamiento de publicidad a las revistas Tácticas y Estrategias y Brodcaster Internacional , en las que era directiva su esposa. En ese expediente, cuya tramitación demandó varios años, también se investigó la existencia de irregularidades en el Banco de Previsión Social, ANCAP, los ministerios de Vivienda, Economía y Salud, los bancos Hipotecario y Central, la Dirección de Loterías y Quinielas y a OSE. Una serie de cambios en la titularidad del juzgado que investiga esta causa y la falta de una regulación legal del otorgamiento de publicidad conspiraron para que no se produjesen más condenas en el marco de esta investigación.

El caso Banco de Seguros del Estado35 En junio de 2005, las actuales autoridades del BSE decidieron investigar el otorgamiento de publicidad oficial. En poco más de tres

35. La información sobre este caso consta en una investigación periodística publicada en el semanario Búsqueda el 2 de junio de 2005.

años ese banco estatal destinó US$ 6.7 millones al rubro publicitario en medio de la peor crisis financiera de la historia moderna del país. La investigación concluyó que la publicidad fue adjudicada en buena medida con prescindencia de criterios técnicos, apelando a simpatías políticas y privilegiando a algunos de los departamentos de los que son oriundos los directores del organismo. Una investigación en paralelo del semanario Búsqueda , concluyó que en materia de prensa escrita, el directorio del BSE tampoco adjudicó con arreglo a criterios técnicos. El semanario Crónicas Económicas que según las encuestas de medios registraba entre cero y 1.200 lectores recibió US$ 29.300 en comparación con los semanarios Brecha y Búsqueda , que recibieron US$ 50 mil y US$ 14.400 respectivamente para los entre aproximadamente 20 mil a 30 mil lectores que respectivamente registran en las encuestas de medios.

El caso de OSE 36 El 22 de setiembre de 2005 el actual directorio de Obras Sanitarias del Estado (OSE) formuló denuncia penal por diferentes hechos irregulares constatados en la anterior administraDiputado Washington Abdala y José Pedro Rodríguez. ción (período 2000Seminario octubre 2008 2005). En la denuncia los jerarcas concluyeron que efectivamente no existió una distribución equitativa e imparcial de la publicidad en función de los criterios previstos por la Ley Orgánica . También afirmaron que nunca se practicó un estudio que pudiera determinar el retorno para la administración de la publicidad, ni sobre la evaluación de los medios en

36. La información sobre este caso fue extraída de la sentencia (auto de procesamiento) que dictó el Juez letrado .. en lo penal Carlos García Turno el 25 de abril de 2007 y que comprendió el juzgamiento sobre distintas irregularidades en la Administración de las Obras Sanitarias del Estado durante el periodo 2000-2005. 37. Los montos inver tidos en Montevideo ($ 19 millones y US$ 41.200), San José ($ 2.5 millones y US$ 5.000, Florida $1.8 millones y US$2.200) y Durazno ($462.581 y US$ 2.950).

que se debía asignar la publicidad . El organismo había contratado publicidad con la emisora Yi FM 90.1 de Durazno de la cual era permisario el Ing. Carlos Rodríguez, uno de los entonces directores de la estatal del agua. Según el expediente varios funcionarios del organismo denunciaron que la publicidad la asignaba directamente el directorio y que generalmente iban a los departamentos de los propios directores del organismo: Florida, Durazno, San José y Montevideo37. Finalmente el juez penal Carlos García decretó el procesamiento y prisión de Hugo Granucci, (vicepresidente de OSE) y Eduardo Rodríguez Landoni como coautores responsables de un delito continuado de fraude y autores de un delito continuado de abuso de funciones, un caso no previsto especialmente por la Ley, en reiteración real .

El caso UTE38 La actual gestión de la empresa estatal de electricidad (UTE) llevó a cabo una auditoria sobre los gastos de publicidad de la gestión anterior. Según esta auditoría en el año 2004 año electoral- se gastaron $ 37.8 millones, frente a $12.6 millones gastados en el año 2003. El informe concluyó que en el año electoral hubo un aumento de 198 % en el gasto publicitario, respecto al año anterior. De la auditoria también surge que se vieron favorecidos con mayor otorgamiento de publicidad los medios de aquellos departamentos de los cuales provenían algunos de los directores de la UTE. A vía de ejemplo, durante el 2004 la radio El Espectador de Montevideo, una de las de mayor audiencia en todo el país, recibió $ 40.000, mientras FM Columbia de Rivera recibió $59.500, Radio Frontera , también de Rivera $ 115.000 y Radio Amatista también de Rivera $41.000. La voz de Artigas en tanto $81.000 y Radio Aquarius de Artigas $89.500. En Canelones, por otra parte Radio Cristal y Oriental recibieron $130.000, Radio Atlántida FM $97.500 y TV Canal 8 cable $45.000. Esta distribución de la publicidad donde se otorga mayores montos a medios de alcance local, que a medios

38. La información surge de un informe publicado por el diario La República el 08 de abril de 2007. 39. La información sobre este caso proviene de la Comisión parlamentaria que investigó sobre gastos e inversiones de las empresas del Estado entre 2000-2005. Los investigadores tuvieron acceso a la auditoria. Varios de los aspectos que investigó esta comisión fueron publicados en distintos medios de prensa (diario El País 20/02/06 y 21/03/06 y diario La República 29/11/06)

de alcance nacional se explica por el origen de los directores de UTE: Walter Riani (colorado del departamento de Artigas), Julio Olivar Cabrera (colorado del departamento de Canelones) y Miguel González (colorado del departamento de Rivera).

El caso del Banco Hipotecario del Uruguay 39 El actual director del Directorio del estatal Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), Walter Morodo denunció en declaraciones al diario El País que una auditoria ordenada por el Directorio entrante encontró un conjunto de irregularidades muy graves en gasto publicitario en administraciones anteriores . Según este informe entre 1995 y 2002 los gastos por publicidad alcanzaron los US$ 30 millones, incluidas las partidas anuales de US$ 50 mil por director para utilizar en difusión fuera de la realizada con fines institucionales . Según Morodo algunos directores contrataron publicidad en medios del interior del país sin ninguna justificación comercial o informativa para el Banco y en otro caso un ex presidente gastó importantes sumas de dinero en medios masivos con pagos al contado sin control . La auditoría interna ordenada por el BHU concluyó que la regla general para contratar fue la contratación directa cuando por los montos sería obligatorio realizar un llamado público. La investigación reveló que los Directores tenían a su entera disposición sumas de dinero mensuales que invertían con total discrecionalidad, parte la destinaban a publicidad en los medios que se les ocurriesen, sin llamado previo y otra aporte de ese dinero se destinaban a las colaboraciones y donaciones 40. Prácticas comunes en la asignación de publicidad Debido a la inexistencia de un marco legal explícito que establezca criterios claros, transparentes y objetivos de distribución de publicidad oficial, los investigadores constataron una gran disparidad de pautas para asignar publicidad oficial en los distintos organismos estudiados. En comparación con los antecedentes de gobiernos anteriores, es destacable que hayamos podido encontrar al menos algunos criterios

40. La auditoría interna concluye que además de los US$ 30. millones que el BHU gastó en unos nueve años, a razón de US$ 3.4 millones al año, los directores disponían de US$ 50 mil anuales adicionales para adjudicar publicidad directamente.

esbozados en resoluciones o al menos algunas prácticas establecidas. Sin embargo, es dudoso que estos mecanismos sean los mejores para el destino efectivo y eficiente de esos recursos, de acuerdo a los números de venta, cobertura y perfil de los medios ya estudiados en esta investigación.

¿Quién y cómo se decide el gasto? En cuanto a quién toma la decisión de las pautas en los organismos nos encontramos con un cuadro variado. En algunas empresas, parece destacable que se haya establecido grupos especiales para encargarse de esta tarea. Tenemos una comisión interna dentro de la UTE (la estatal de la electricidad), que es un intento de profesionalizar. Hemos puesto gente ahí que se encarga de esa temática y que interactúa con la agencia de publicidad. Allí se hacen planes donde se analiza desde el punto de vista de la empresa a nivel de imagen y de los productos que se quiera potenciar como se realiza una campaña para poder llegar a distintos segmentos de la población ,41 explicó Beno Ruchansky, presidente de la estatal de electricidad en entrevista con los autores de la investigación. Según autoridades de la empresa, la comisión está integrada por el gerente de Relaciones Públicas, el gerente de Marketing, y un representante del directorio. Son gerentes técnicos que han concursado y tienen años de experiencia en eso , dijo la entonces responsable de comunicación de la empresa María José Larreborges en entrevista con los autores. La petrolera estatal, ANCAP, también afirmó durante la entrevista con los investigadores que formaron un grupo comunicacional al que le van a incorporar técnicos que fijen políticas sobre publicidad pero el grupo esta aún en etapa embrionaria . En la estatal del agua el departamento de Comunicaciones está dirigido por un funcionario de confianza política con experiencia en comunicaciones y tres diseñadores, una licenciada en comunicación, tres pasantes y tres funcionarios de soporte. El departamento diseña los avisos gráficos y su página web que obtuvo un premio (premio Pericón) el año pasado. En otros organismos no hay especialistas en la materia involucra-

41. Entrevista con los autores realizada el 26/02/2007 en Montevideo.

dos en las decisiones de compras publicitarias. Algunas unidades (de Presidencia) son de reciente creación y no tienen tanta especialización como para tener especialistas. La decisión en esos casos es básicamente de los directores , explicó por ejemplo Mario Galeotti,42 jefe de Administración de Presidencia de la República quien agregó que de todas formas el gasto debe ser autorizado por él. Tampoco pudimos verificar en general en los organismos que nos concedieron entrevistas planes anuales de publicidad hechos con antelación.

Contratación de agencias, mediciones y controles En muchos casos constatamos que se pide a la agencia contratada una planificación de medios (dónde pautar) pero no se controla en el organismo si esa elección del privado es justa y equitativa. Por ejemplo, el actual Directorio del la empresa estatal de seguros, Banco de Seguros del Estado, informó por carta que delega en manos de las agencias de publicidad que contrata mediante licitación la planificación y ejecución de las campañas publicitarias. En el organismo provisional estatal, Banco de Previsión Social, la agencia de publicidad es elegida a través de una licitación pública de la que participa una comisión de adjudicación que está integrada por personal técnico, un director político y dos directores sociales, además de un veedor de la Asociación Uruguaya de Agencias de Publicidad (AUDAP). Por un lado, la intervención de una agencia le otorga mayor profesionalidad a la actuación en publicidad del organismo. En efecto, el estado ha acordado con la AUDAP la realización de un brief único para las licitaciones de agencias en el Estado. Además el Estado y las empresas han acordado que habrá un veedor de la AUDAP un experto en publicidad, no vinculado actualmente a ninguna empresa en particular 43 en todas las licitaciones estatales de agencias de publicidad. En muchos casos constatamos además que los organismos contratan agencias para la parte creativa de las campañas y el plan de medios (donde debería pautarse para que la campaña cumpla su ob-

42. Entrevista con los autores realizada el 01/02/2007 en Montevideo. 43. Entrevista con Emir Cámara presidente de AUDAP realizada el 23/02/2007.

jetivo), pero son las mismas empresas las que realizan las negociaciones con los medios. Consultados sobre ese tema, dicen que lo hacen porque es más barato. En general, no sé por qué, es más barato cuando uno define las pautas y las contrata directamente 44, explicó el presidente de la empresa estatal petrolera ANCAP, Daniel Martínez quien encargó su última gran campaña a una agencia, pero finalmente el organismo modificó la pauta sugerida por la agencia en un 40% y negoció directamente con los medios. La Dirección General de Impositiva hizo un llamado para contratar a una agencia de publicidad pero sólo le pagaron por sus servicios creativos y plan de medios. Partimos de la base que el que tiene el conocimiento técnico son ellos (la agencia). Se basan en el estudio (de audiencias) del CLAEH en radio e IBOPE en televisión. Además, la agencia da el servicio de verificar que la pauta salga 45, explicó el licenciado Joaquín Serra director de Administración de la DGI. Sin embargo con respecto a la pauta en los medios dijo: la agencia nos dio un presupuesto, hoy ya tenemos precios más baratos (negociando ellos mismos con los medios) . La estatal de la electricidad, UTE licita una asesoría en comunicación donde la empresa contratada sugiere una pauta que es sometida a revisión de la comisión de publicidad del organismo y luego elevada al Directorio. Nosotros pagamos (a la agencia) honorarios por mes. La negociación con los medios la hacemos nosotros por un tema de transparencia y control de gastos , explicó Larreborges. Varios organismos delegan en la agencia también la compra de mediciones de audiencia. En efecto, si bien muchos organismos afirmaron realizar sus pautas de acuerdo a la audiencia de cada medio, cuando quisimos saber cuál medición utilizaban para establecerlo descubrimos que la inmensa mayoría no contrataba el servicio y afirmaron que les eran suministradas por la agencia de publicidad que habían contratado. Según lo que pudimos constatar, las agencias publicitarias reciben comisiones de los medios en los cuales pautan46, por lo cual considera-

44. Entrevista realizada con los autores realizada el 26/04/2007 en Montevideo. 45. Entrevista con los autores de investigación realizada le 16/04/2007. 46. Entrevistas realizadas con personas en los depar tamentos comerciales de los medios nos permitieron constatar que las agencias reciben una comisión de los medios por la pauta que realizan allí. Las comisiones varían según el volumen de pauta, pero en prensa rondan el 20%.

mos más sano que el Estado contrate sus propias mediciones. La gran mayoría de los organismos tampoco contrata control de pauta, es decir algún tipo de verificación de que el aviso haya sido efectivamente publicado o emitido, delegando en algunos casos este trabajo en las propias agencias. Para el director de Mediciones y Mercados Ariel Scarone, el control de la pauta es esencial. Cuando compras un lápiz lo tenés en la mano, cuando compras publicidad no, el control de las salidas al aire de la pauta es muy necesario , explica. Sin embargo Scarone afirma que las agencias de publicidad no compran el control de radios, sólo el de televisión, por lo cual el Estado ignora si la publicidad que paga en radio está siendo efectivamente realizada. El Estado tira plata en radio porque no sabe si salió o no salió, el monitoreo lo hacemos sólo nosotros en 13 radios de Montevideo. Una de las máximas debería ser: pautemos donde pueda controlar si salió o no salió para empezar , dijo Scarone en entrevista con los entrevistados47. Tampoco pudimos encontrar empresas u organismos del Estado que realicen evaluaciones posteriores de sus campañas publicitarias, salvo los informes que le brindan las agencias de publicidad.

Pautas distributivas Uno de los criterios encontrados fue el de aplicar una suerte de asignación equitativa entre los medios de comunicación de un determinado tipo. Este es el caso que constatamos en la empresa estatal del agua, OSE. La empresa sólo realizó la publicidad que obliga el TOCAF cuando se realizan licitaciones o llamados públicos a interesados en brindar un servicio. El directorio de la empresa resolvió el 25 de noviembre de 2005 que las publicaciones oficiales en los periódicos de alcance nacional que se deban hacer en cumplimiento de disposiciones legales, se deberán ordenar aplicando una distribución equilibrada y razonable entre los mismos .48 En los números correspondientes al año 2006 y los primeros tres meses del 2007 entregados por el organismo tras nuestro pedido de datos, pudimos constatar que la resolución se cumplió. Los cuatro

47. Realizado el 08/02/2007 48. Resolución del directorio número 1755/05 del 23 de noviembre de 2005 referida a las publicaciones obligatorias según el TOCAF.

diarios de alcance nacional (El País, El Observador, La República y Ultimas Noticias) recibieron entre un 18% y un 19% cada uno del total de la inversión publicitaria en prensa ese año. El criterio equitativo que utiliza el ente muestra la voluntad política de no usar la pauta publicitaria para beneficiar a algunos medios y castigar a otros, pero no parece ser el más profesional para defender la inversión publicitaria. De hecho, el criterio intrínsecamente favorece a los medios de menor circulación al darle lo mismo que a los líderes. Este tipo de criterios puede alentar a empresarios a mantener medios con poca inversión, bajos salarios y mala calidad del producto, ya que aún vendiendo muy poco o teniendo poco rating, perciben, en proporción a lo que invierten otros medios, muy buenos ingresos por concepto de publicidad oficial. Consultado sobre este tema, el responsable de comunicación del organismo Peter Coates afirmó que: Tiendo a pensar que esto (la publicidad oficial obligatoria) es una formalidad, lo hacemos porque nos obliga la ley porque en la gran mayoría de los casos no se enteran por la publicación en un diario, se enteran porque sale la noticia en todas las radios, las empresas se preparan durante meses. Para cumplir con la reglamentación lo que decidimos fue ser equitativo con todos los medios .49 Coincidimos en que en este tipo de publicidad requeriría de una amplia revisión por parte del Estado. Por otra parte, la empresa estatal de la electricidad, UTE, utilizó en 2005 y 2006 en cuatro oportunidades un criterio distributivo-igualitario para adjudicar publicidad, pautando la misma cantidad de dinero o espacio en una serie de medios previamente seleccionados. Según lo informado por e-mail en respuesta a nuestro pedido de datos, UTE realizó en 2005 una campaña para ahorro de energía cuyo costo ascendió a $ 4:055.000. En televisión invirtieron $ 2:400.000, cantidad que fue dividida en montos iguales entre los principales canales privados 4, 10 y 12 ($ 800.000 para cada uno de ellos). La entonces responsable de comunicación de UTE María José Larre Borges explicó que en el caso de la televisión más allá de que los canales estén muy peleados entre ellos por mediciones de audiencia, tienen una cobertura similar , lo que concuerda con expertos consultados que manifestaron que la cobertura de los canales privados es muy similar en general aunque dentro de la grilla pueda diferir el

49. Entrevista realizada con los autores en Montevideo.

rating que obtiene puntualmente cada programa.50 Sin bien este criterio de distribuir equitativamente puede ser menos discutible en el caso de la televisión, no resulta útil en radio o pren- Seminario Internacional, octubre 2008. Parlamento Nacional sa donde la diferencia de audiencia o lectores es mucho más marcada. Entre mayo y junio de 2006, UTE realizó una campaña de Ahorro de Energía. En prensa pautó en ocho medios, el mismo espacio (una página en blanco y negro). En julio y agosto de 2006 UTE realizó otra campaña ( Gracias y sigamos ahorrando ) en televisión y radio en Montevideo y el Interior del país. Allí pautó en radios prácticamente la misma cantidad de segundos (1250 segundos para cada uno) a excepción de AM Libre (1000 segundos), El Espectador (1175) y Radio Futura (1175). Ese mismo año también pautó para promocionar la inauguración de la Central Punta del Tigre en agosto y un premio de calidad obtenido. En el primer caso publicó un aviso de una página color en todos los medios gráficos de alcance nacional. Para comunicar la obtención del tercer lugar en el Premio CIER calidad-Satisfacción de los clientes, UTE destinó 428.523,00 pesos pautando media página color en una lista de medios. Cuando preguntamos el por qué de la pauta distributiva, el presidente de UTE Beno Ruchansky explicó refiriéndose a la prensa: No encontramos elementos como para decir ponemos dos páginas en lugar de una en un medio. Las informaciones éstas (refiriéndose a las mediciones de audiencia) son contradictorias, el aceptar determinada medición de audiencia implica casarse con una de las agencias de medición e intervenir en un diferendo y no parece razonable que lo hagamos. Tampoco son diferencias monstruosas, que haya un canal que está notoriamente rezagado. Optamos por un criterio simplificador .51

50. No contamos para este trabajo con mediciones de rating por programa debido a su costo. 51. Entrevista con los autores realizada el 26/02/07, en Montevideo.

Esto implicó que UTE pautara la misma cantidad de publicidad en los diarios y semanarios líderes en circulación y lectoría, así como en aquellos que no tienen prácticamente presencia en el mercado. Como ya lo hemos señalado, que los medios escritos, salvo excepciones ( La Diaria y Voces del Frente entre ellas) no informan ni tiraje, ni ventas. No obstante, existen varias empresas en el mercado que realizan estudios de lectoría y los organismos estatales podrían acceder a ellos para manejar en forma más profesional su pauta publicitaria. Podría argumentarse también que los precios de pautar en medios de mayor circulación son mayores a aquellos de menor circulación, sin embargo según los montos informados por UTE en el pedido de datos para la investigación, no parece existir una relación directa entre el precio de la página de los medios escritos y su circulación. Por ejemplo, si se divide lo que UTE pagó en cada medio por el número de lectores que ese medio tiene según la medición del CLAEH se obtiene que el organismo pagó por llegar a un lector en el diario líder de ventas y lectoría El País $0,8 mientras pautar en el cuarto medio en audiencia según el mismo estudio (Ultimas Noticias) costó $2,68 por lector.52 Por pautar en Búsqueda, el semanario líder según el CLAEH, UTE pagó $3,38 por lector, mientras no pudimos calcular el costo por lector de Crónicas Económicas no marca lectores en la medición del CLAEH. Cuando preguntamos por qué se contrató la misma cantidad de espacio en algunos semanarios de muy baja circulación que en los líderes, Ruchansky afirmó que se usó el criterio de cobertura con los diarios y con los semanarios un criterio de determinados lectores a los que nos interesa llegar . La explicación no es aplicable al ejemplo antepuesto de Crónicas Económicas y Búsqueda siendo que ambos son semanarios dirigidos principalmente al empresariado uruguayo.

Pautas aleatorias o secuenciales Otro criterio que se constató en varios organismos fue el de recurrir a una pauta aleatoria o secuencial a los efectos de no tener una injerencia directa en la asignación publicitaria. En el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP)53, según informó el propio ministro

52. Es un cálculo estimativo pues se tomó la medición que teníamos disponible de diciembre de 2006 y se tomaron los precios pagados por la empresa en la Campaña de Ahorro de ese año. 53. Este ministerio no realizó campañas publicitarias en el 2006, los gastos en este rubro se debieron mayormente a publicidad obligatoria realizada en el marco de lo establecido por el TOCAF.

Víctor Rossi la publicidad fue otorgada en base a un criterio aleatorio y secuencial, elegido en forma expresa como manera de evitar discriminaciones. El criterio, explicó Rossi, consiste en otorgarle un número a cada medio e ir adjudicando a razón de un aviso por vez a cada número y al culminar la lista volver a comenzar. Es casi un sorteo , declaró Rossi a los investigadores.54 Rossi agregó que, de hecho, en algunas ocasiones respetó el criterio aunque creía que el medio beneficiado no merecía la asignación. Como ejemplo presentó al semanario Brecha donde el MTOP pautó pese a las diferencias que él mantuvo con esa publicación por una nota sobre la venta del paquete accionario de la empresa de aviación estatal Pluna. A veces uno sienCarlos Arezo (ex presidente de RAMI) te que hay más que opinión en algunos medios, a veces uno creo que está diciendo una cosa y se entiende otra, pero a veces uno puede creer que hay una intención, de colocar en segundo lugar, de no mencionar o de agraviar o engañar o de incidir. Es notorio que quedé convencido que hubo una intencionalidad en la tapa del semanario Brecha cuando titulo Turbio, Turbio , sólo con la tapa. El que tenga dudas recomiendo que lea Brecha y vea en los números sucesivos como se fue cambiando las dudas y terminar coincidiendo con algunas valoraciones , relató a los investigadores. El criterio usado por el MTOP puede asegurar que no habrá intencionalidad en el otorgamiento, pero es un criterio que no se encuentra ponderado por ninguna técnica profesional para defender la inversión publicitaria. Hacer una distribución igualitaria es repartir y la comunicación no debe repartir. Hay algunos medios que por su perfil, por su calidad de lectoría son mejores y no siempre son los mismos. No es lo mismo masificar que ir a un determinado nicho de mercado. Es un

54. Entrevista con los autores realizada el 22/03/07, en Montevideo

terrible error repartir en partes iguales. Repartir está mal no importa cuál sea el criterio, puede ser cómodo, salomónico pero no es profesional , comentó a los investigadores sobre el uso genérico de una pauta distributiva el director de la Asociación Uruguay de Agencias de Publicidad Emir Cámara.55 Y los resultados así lo demuestran. Según los datos entregados por el ministerio tras el pedido formal de los investigadores, el 29,6% de la inversión en publicidad en el 2006 fue para el Diario Oficial, seguido por El Observador con 20,4%, El País (19,3%), Ultimas Noticias (12,1%) y La República (10,8%). De esta forma, el diario líder en lectoría en Montevideo, que tiene según el CLAEH 287 mil lectores semanales, quedó en el segundo lugar tras El Observador que es leído semanalmente por 40.500 personas según la misma medición.

La cuota de discrecionalidad, publicidad a pedido Pese a los distintos tipos de pautas equitativas, en varios organismos se observó que existe cierta cuota de discrecionalidad. Hay que precisar que esa cuota nada tiene que ver con lo que sucedió en gobiernos anteriores donde algunos directores de entes y empresas públicas disponían en forma personal de una cuota parte de la pauta publicitaria, sin ningún criterio expreso en materia de publicidad. La discrecionalidad se verifica en la asignación de avisos puntuales por ejemplo en ocasión de felicitar a un medio por su aniversario, también es muy usual cuando se conmemora algún día en particular relacionado con el organismo en cuestión o se participa de suplementos armados con material relativo al organismo con un fin eminentemente publicitario. Por ejemplo, el ministro de Transporte y Obras Públicas, Rossi, manifestó en la entrevista con los investigadores que mantiene una cuota de discrecionalidad para disponer algún gasto publicitario puntual, como el caso de algunos avisos que ordenó para celebrar el centésimo aniversario de la cartera. En general con ese tipo de avisos funciona una suerte de mecanismo de publicidad a pedido . Eso implica que los medios van a los organismos pidiendo publicidad para aniversarios o suplementos especiales.

55. Entrevista con los investigadores realizada el 23/02/2007.

Precisamente en la edición del 16 de marzo de 2007 (Nº 290) de la revista Caras y Caretas, que dirige el empresario Alberto Grille, hay un ejemplo de esta práctica. Caras y Caretas dedicó casi la totalidad de esa edición de la revista, supuestamente de actualidad periodística, a divulgar la gestión del MTOP en su aniversario. Consultado sobre si el Ministerio había pagado esa edición de la revista, Rossi afirmó que Grille le había solicitado un aviso para la celebración del centésimo aniversario que le fue otorgado. Sin embargo agregó que la cobertura le pareció excesiva agregando que él no la pidió y que el aviso otorgado no pagaba eso . Esta práctica de suplementos de divulgación es ofrecida por los medios también a empresas privadas y es realizada tanto por la prensa oficialista como la independiente. Por ejemplo, El País y El Observador, que no son medios afines al gobierno, también publicaron suplementos especiales con ese mismo criterio de divulgación de la actividad de la cartera de obras públicas. Sin embargo, hay que destacar que en estos casos los suplementos aparecieron como separatas y no como parte del diario. Según pudimos constatar en distintos medios y organismos, el mecanismo es el siguiente: el organismo público pauta algún aviso en el suplemento que proyecta realizar el medio, o simplemente entrega una carta al medio, que es una suerte de auspicio del organismo al suplemento. El vendedor del medio visita con esa carta de presentación a proveedores, concesionarios o empresas vinculadas a la labor del organismo solicitando publicidad para el suplemento en cuestión. Creemos sin embargo que esta modalidad de generar suplementos especiales de contenido más cercano a la propaganda o divulgación pero de escaso interés periodístico- sobre un ministerio o actividad puede generar un problema de independencia y compromiso con el poder político y económico. Estos suplementos o avisos conmemorativos mostraron que en Uruguay funciona la publicidad a pedido por parte de los medios. Los avisos que pusimos fueron para el aniversario del Ministerio en periódicos que vienen y nos plantean (el pedido) , dijo Rossi. El Ministerio de Transporte no es el único lugar donde funciona la publicidad a pedido. Durante el 2006 la empresa estatal del agua publicó avisos de prensa puntuales por el Día Mundial del Medioambiente, el Día del Patrimonio, el Día Mundial del Agua y el Día Intera-

mericano del Agua. Consultado acerca de porqué no figuraba algún medio líder en esas pautas el responsable de comunicación de la empresa, Peter Coates nos respondió: En realidad fue respuesta a solicitud de los medios. En esto estuvimos porque recibíamos correos de los medios que en el día del agua le iban a dar destaque al tema y que si queríamos participar .56 El organismo había aprobado una resolución en el 2005 que establecía que en materia de comunicación, OSE apoyaría iniciativas que impliquen acciones educativas tendientes al buen uso del agua o el cuidado del Medio Ambiente . Si bien el criterio se respetó en las pautas antedichas (los avisos salieron en medios que hicieron separatas o destacaban con algún artículo el tema) creemos que debería ser el organismo el que decidiera en qué medio es conveniente pautar según criterios más técnicos que el sencillo pedido de los medios o realización de un suplemento alusivo. El criterio de pautar en eventos especiales fue observado en otros organismos. Según el director de la Asesoría Técnica en Comunicación del Ministerio de Salud Pública, José Luis Varela, la única política que tomó la ministra en cuanto a la publicidad fue publicar en los números aniversarios de los medios escritos reconocidos nacionales. En definitiva, creemos que no deberían ser los medios a través de pedidos puntuales o suplementos hechos con fin recaudatorio los que decidieran en qué aniversario o suplemento deberían participar los organismos del Estado. Esas decisiones deberían tomarse en criterios técnicos y en base a llamados abiertos y competitivos.

Fomentando el pluralismo informativo Otra modalidad detectada en la investigación es la de utilizar la publicidad para promover medios nuevos o de menor incidencia. Jerarcas u ordenadores del gasto manifestaron que les gustaría usar la pauta de publicidad para fomentar el pluralismo en los medios. Por ejemplo en la estatal de la electricidad, UTE, su presidente Beno Ruchansky al ser cuestionado sobre porqué algunos medios menores recibían pauta dijo que como pública (UTE) tiene que tener una tarea no sólo de consolidar la realidad sino también de dar chan-

56. Consulta telefónica mantenida con los autores de esta investigación.

ces a otros actores. En definitiva si yo pauto exclusivamente en función de ese criterio (se refiere a la audiencia) lo que hago es reproducir la realidad. La (radio) que hoy está en la cabeza no empezó estando a la cabeza, en algún momento tuvo que tener un impulso . En el mismo sentido se expresó el presidente de la petrolera estatal, ANCAP, Daniel Martínez. Tras afirmar que el criterio aplicado es buscar la máxima efectividad y rotatividad agregó que también se debería dar posibilidades aunque en relación a su incidencia y cantidad de lectores . Desde el punto de vista democrático hay que promover todas las corrientes de pensamiento, en eso se basa la democracia, teniendo el criterio principal que es el de audiencia y de segmentos que nos puedan interesar, creo es bueno que los distintos medios puedan expresar sus opiniones , dijo en entrevista con los autores de la investigación. Aunque la intención nos parece muy loable creemos que de existir una política de fomento de los medios esta debería estar establecida por ley, de forma que los ciudadanos conozcan que parte de su dinero está siendo utilizado para esos fines. Además este tema del pluralismo apareció en algunos casos cuando se preguntaba por una pauta que no podía explicarse por mediciones de audiencia, por lo que tememos puede usarse como excusa para explicar pautas no atribuibles a criterios técnicos.

Criterios sí pero sólo algunas veces También detectamos que si bien se establecían algunas prácticas sobre la pauta publicitaria, en muchos casos estas no eran demasiado firmes. Por ejemplo, en la Presidencia de la República el ordenador del gasto Mario Galeotti, director de Administración de la Presidencia, determinó que no se harían campañas de televisión o radio.57 La decisión fue tomada por un tema de costos . Sin embargo en la misma entrevista con los autores Galeotti58 informó que se estaba instrumentando una campaña de TV para el

57. Entrevista con los investigadores realizada el 01/02/2007 58. El director de la División Administración de la Presidencia de la República, Mario Galeotti, no suministró datos en forma escrita pero concedió una entrevista para hablar del gasto de la Presidencia de la República en publicidad. Según Galeotti, la información que ofreció incluye sólo las oficinas del presidente, divisiones de apoyo al presidente, SEPREDI, Junta Nacional de la Drogas, Salud Bucal y Knock Out a las Drogas. No incluye, sin embargo, la Oficina Nacional del Servicio Civil o la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

2007 para la Junta Nacional de la Droga sobre el consumo de una droga y un programa de televisión sobre las drogas en el canal estatal. Galeotti también había establecido como práctica que los avisos fúnebres que su organismo realiza por la muerte de un funcionario, alguna personalidad o alguien relacionado a Presidencia serían publicados en El País y La República si se da un día de semana, mientras las licitaciones que se realizaron en el mismo período (tres) se publicaron en El País. Sin embargo, en el 2005 la única licitación realizada la asignaron a El Observador lo que no respeta las pautas explicadas anteriormente. Galeotti dijo que al final por precio ese año surgía que estaba bastante conveniente y decidimos publicar en El Observador, pero después convenía más El País y así quedó .59 En el Ministerio de Salud Pública, con la publicidad obligatoria (aquella que manda el TOCAF) las prácticas son difusas. Por acá hacemos algún aviso fúnebre, aplicando el criterio de dos diarios de alcance nacional, a veces lo hacemos con El País y La República, otros con Ultimas Noticias y El Observador. A veces nos llaman para concursos y usamos el mismo criterio, dos diarios de alcance nacional: El gallito Luis y La República ,60 explicó un funcionario que ejecuta las pautas. Yo trato de contemplar los tirajes que a veces nos llegan un informe de audiencias cada tres o cuatro meses. ( ) es una orientación pero no es un criterio. Tratamos de contemplar a todos. El Gallito Luis nos da muchos resultados , continuó el funcionario. ¿Entonces si es fúnebre lo hacen siempre en El País y La República? , le preguntamos tratando de encontrar el criterio. Si, pero el otro día lo hicimos en El Observador. No es un criterio rígido , aseguró.

Pautas lógicas con excepciones En muchos organismos encontramos una distribución publicitaria correcta y lógica pero algunos detalles nos llamaron la atención. En ANCAP un solo programa del canal estatal, el que conduce la periodista Raquel Daruech, facturó en el 2006 $ 230.000, una cifra que se

59. Hay que reconocer que en las unidades que informaron de Presidencia tras nuestro pedido de datos, se realizó un gasto muy pequeño en publicidad atribuido básicamente a avisos fúnebres, llamados a concursos, licitaciones y un aviso de agradecimiento a una empresa que prestó servicios gratuitos. 60. Entrevista con Carlos Regueira de la Asesoría Técnica en Comunicación y Difusión del Ministerio de Salud Pública realizada

ubica por encima de lo adjudicado a todos los canales del país (excepto canal 4 que apenas lo superó). Consultados sobre este punto, autoridades de la empresa afirmaron que se trató del auspicio de un segmento del programa La Sed y el Agua sobre el país productivo, mientras en el resto de los canales sólo se hizo publicidad por el aniversario del organismo. El presidente de ANCAP Daniel Martínez61 explicó que la idea era darle prioridad en la publicidad a las revistas y programas de opinión. Es precisamente en revistas y semanarios donde también encontramos medios pequeños que reciben una pauta mucho más importante de lo que ameritaría su cantidad de lectores. A lo largo de 2006, ANCAP le asignó a la revista Rumbo Sur prácticamente la misma publicidad que a los dos medios líderes de la prensa semanal (Brecha y Búsqueda)62, lo que puede responder a esta tendencia a la distribución equitativa del estado pero que premia a medios chicos o casi inexistentes. Por otra parte, la Intendencia Municipal de Montevideo entregó, diez meses después de realizado el pedido, datos referidos exclusivamente al Departamento de Relaciones Públicas y Prensa, cuando se había solicitado la totalidad de la inversión publicitaria del gobierno municipal, afirmando que cada departamento municipal ejecuta su propio gasto publicitario y que había que solicitar la información a cada dependencia. Las conclusiones que se pueden sacar del gasto publicitario municipal son muy limitadas. La adjudicación de publicidad oficial en la IMM es una materia pendiente de este informe y será necesario investigar en profundidad, porque hay algunos indicios de favorecimiento a medios. Tal es el caso de una Guía turística del Verano editada en el mes de enero por esa publicación que contiene seis avisos a una página de la Intendencia de Montevideo, además de un aviso de otros organismos del Estado (OSE, Casinos, Ministerio de Transporte, PLUNA, Ministerio de Salud Pública y Ministerio de Turismo). Además la oposición criticó a la comuna el encarte de un suplemento elaborado por el Departamento de Cultura en el diario La República y en el semanario Voces del Frente, afines al gobierno. El edil Fitzgerald Cantero hizo un pedido de informes sobre el tema

61. Entrevista con los autores realizada el 26/04, en Montevideo. 62. Según los datos entregados Rumbo Sur recibió un 4,9% del total de la inversión publicitaria del 2006, Brecha un 5,9% y Búsqueda 6,2%. En diciembre de 2006, según el CLAEH. Búsqueda tenía 26.200 lectores, Brecha 14.500, mientras la encuesta no presenta datos de Rumbo Sur.

el 10 de febrero. La respuesta afirma que se le pagó a la República 1.26 pesos por imprimir y que haría gratis el encarte cada suplemento y 1.50 pesos en Voces del Frente por encartar. El asesor que responde el pedido afirma que se escogieron por precio. Pero la respuesta adjuntaba sólo los presupuestos de medios que no fueron elegidos: impresora Polo y Microcosmos. No se adjuntaron los presupuestos ni de Voces del Frente ni de La República.63 Además, los presupuestos son sólo por impresión, no por encarte, por lo cual se desconoce cuánto hubieran cobrado por encartar otros medios. El 23 de marzo la Junta Departamental se reúne y se64 discute el tema. Mientras algunos ediles afirman que Voces del Frente no es una publicación del partido de gobierno, otros ediles del partido de gobierno sí le reconocen cercanía. Yo lo tengo que decir porque es así. Escriben todos los del Frente; nunca hay una nota a alguien que no sea del Frente , dijo el edil Ripoll. Dos asesores del departamento de Cultura concurrieron a la Comisión de Cultura de la Junta el 24 de abril a dar explicaciones. Amanecer Dotta dijo que se eligió a La República porque no cobra por encartar el suplemento, sólo por imprimirlo y que Voces del Frente se comunicó con ellos para ofrecerse encartarlo en forma gratuita, aunque en el pedido de informes se respondió lo que cobraría. Fue un error de comunicación. Voces del Frente no cobró en esa segunda edición ni en la tercera, en la que también lo encartó y lo hizo gratuitamente. ( ) Simplemente tuve la presunción de que si seguía publicando habría que pagar. Todos a los que había anteriormente consultado rondaban los $1.50 y me apresuré a decirle a usted eso, pensando y le soy franco que en le futuro le iban a pagar por eso. Pero a Voces del Frente nunca se le pagó un centavo, y quiero dejarlo muy claro: salió de ellos hacerlo gratuitamente Consultado al respecto el director de Voces del Frente Alfredo García65 dijo que ellos me habían hablando y yo les dije: ´mirá esto a mi me interesa, si lo pueden pagar pagan, sino lo hago gratis . García agregó que finalmente nunca cobró por el encarte del suplemento y que su medio no es oficialista sino frentista . Más allá de las peculiaridades del caso, la discusión ilustra la

63. Extraído de copia del pedido de informes y su respuesta suministrada por el Edil Fitzgeral Cantero. 64 Extraído del acto número 1247 de la sesión del 23 de marzo de 2006 de la Junta Departamental de Montevideo. 65 Entrevista con los autores realizada el 19/04/2007 en Montevideo.

desprolijidad con que se manejan las pautas. Luego del caso, la Intendencia había decidido llamar a una licitación para el próximo suplemento.

Un sesgo sutil En el período analizado en este trabajo (2005 al primer trimestre de 2007) en líneas generales el gobierno desarrolló una política de descenso del monto global gastado en publicidad oficial sobre todo 2006 frente a 2005, donde el anterior gobierno ya había comprometido asignaciones-. Como se expresó en el resumen ejecutivo, no se registraron casos en esta amplia investigación de discriminación o marginación de medios por razones políticas o de línea editorial. Del cruzamiento de los datos de publicidad oficial otorgados por una decena de organismos para esta investigación66 lamentablemente no se pueden extraer conclusiones que abarquen a la totalidad del Estado. Asimismo, como ya se expresó, el acceso a información no fue todo lo completa que debió ser en todos los casos.67 En el cruzamiento de los gastos entregados surge que El Observador, La República y Ultimas Noticias, en ese orden, recibieron similar publicidad detrás del líder El País. En cuanto a semanarios la diferencia entre líderes del mercado y aquellos que tienen ventas marginales o menores no se refleja en la pauta de publicidad oficial que reciben. Por ejemplo, Caras y Caretas, tiene en nuestra medición global casi la misma asignación global de gasto publicitario oficial que Brecha independiente de izquierda y en ocasiones crítica con el gobierno y con el doble de ventas que Caras y Caretas según las mediciones ya citadas para este trabajo y se ubica apenas por debajo de Búsqueda independiente liberal y en ocasiones crítica con el gobierno y entre cuatro y seis veces más ventas .68 También surge un desproporcionado gasto publicitario la mitad

66. Sumamos el dinero que recibió cada medio de prensa en el 2006 de parte de los organismos que nos entregaron datos. Si bien los datos no representan a todos los organismos del Estado creíamos que podía darnos una aproximación al cuadro total. 67. A vía de ejemplo el MSP, la imm, el BSE, ANCAP y el BPS no entregaron la publicidad discriminada por medio o les faltó entregar la asignada en importantes dependencias internas. ANTEL, además, no entregó ninguna clase de información, siendo como es uno de los mayores anunciantes oficiales, basado en el criterio de que el gasto publicitario forma parte de las actividades confidenciales de una empresa en competencia. 68. La cober tura de los medios ya fue analizada en capítulos anteriores.

que en los líderes- en medios de prensa semanal con niveles de venta marginal según todas las mediciones, como Rumbo Sur y Crónicas Económicas. Como analizamos en muchos organismos detectamos una pauta distributiva, equitativa que puede ser la causante y que aunque no es discriminatoria per sé termina siéndolo con los líderes. No obstante, dentro de un marco de no discriminación (todos los medios de alcance nacional tuvieron asignación de publicidad), en mediciones realizadas por fuentes privadas y por los investigadores durante un período acotado de tiempo se constataron casos puntuales que podrían contener cierta discriminación positiva hacia medios que se autodefinen como afines al gobierno. De las mediciones realizadas por los investigadores en cuatro diarios de alcance nacional para esta investigación entre el 1º y el 15 de marzo de 2007, surge que el diario La República que se autodefine como oficialista publicó 20.608 cm2 de publicidad oficial de varios organismos y empresas del Estado, frente a 7.812 cm2 de El País líder en ventas y de línea editorial opositora , 6.131 cm2 de El Observador y 7.122 cm2 de Ultimas Noticias. (Ver en apéndice de documentos anexos). En la muestra de 15 días seleccionados al azar La República exhibe el 49,4% de la publicidad oficial asignada a la prensa diaria de alcance nacional pese a que como se vio dista mucho del líder en ventas (15% del mercado contra 65% del mercado del líder). Creemos que por el escaso periodo del estudio convendría ampliar la medición.69 En materia de radios una medición sobre asignación de publicidad que abarcó todo el año 200670 en las 13 radios mejor rankeadas en Montevideo (el principal mercado del país), realizada por una reconocida empresa de plaza71 muestra que AM Libre, la radio del Grupo La República que se autodefine como oficialista-, recibió 17,1% de la publicidad oficial asignada a las radios de Montevideo y el área me-

69. La mayor diferencia de asignación a favor de La República se encuentra en el campo del Poder Ejecutivo (casi 60% más de publicidad asignada que al líder) y la proveniente de los gobiernos departamentales aunque en este caso el desequilibrio mayor proviene del gobierno de Salto, un depar tamento en el litoral oeste del país, desde el cual La República publicó una edición regional. En el período mensurado, los organismos autárquicos también asignaron al diario La República entre 30% y 40% más que al resto de los matutinos nacionales. 70. El estudio incluye a los ministerios, Ancap, Banco República, Banco de Previsión Social, Banco de Seguros, Banco Hipotecario, Codicen, Anep, Universidad de la República, OSE, Pluna, UTE. 71. Los datos nos fueron entregados a pedido de no revelar la fuente porque la empresa trabaja con empresas y organismos del Estado y medios que contratan sus servicios.

tropolitana, más porcentaje de segundos al aire contratados por los organismos oficiales que ninguna otra radio. am Libre tuvo un promedio de cobertura de 4,3 durante el 2006 tomando los datos del Buró de Medios. En tanto, radio Monte Carlo (18.1% de cobertura promedio), líder indiscutible en audiencia, recibió el 10,2% de la publicidad oficial medida en segundos. También recibió 10% de los segundos totales de publicidad adjudicados El Espectador, líder en el horario periodístico y segunda en el promedio de cobertura con 10 puntos. Otras diez radios que superan en cobertura a AM Libre recibieron respectivamente entre 4% y 8% de los segundos contratados por todos los organismos estatales. Dentro de los organismos que más favorecieron a AM Libre en el 2006 según los datos citados están la petrolera estatal ANCAP y las empresas conectadas con esta ANCAP DUCSA y ANCAP CABA SA que en total publicitaron en esa radio unos 98 mil segundo en el 2006, lo que equivale a un 41,5% de los segundos de publicidad de la empresa que se pudieron escuchar al aire. ANCAP respondió al pedido de informes que realizamos para esta investigación APU y AMARC pero se entregaron los datos sólo referidos a la publicidad central de la empresa y no se incluyó la publicidad asignada por sus colaterales que funcionan bajo el derecho privado: ANCAP DUCSA y ANCAP CABA SA. Como se trata de empresas públicas que operan bajo derecho privado, será difícil acceder a datos más precisos sobre el gasto publicitario en un contexto de carencia de herramientas para lograr acceso a la información con celeridad. De todas formas, vamos a intentar entrevistar a alguno de los Directores de la empresa estatal. También pudo escucharse más segundos al aire de publicidad del Ministerio de Educación y Cultura en AM Libre que en ninguna otra: 13.152 segundos en AM Libre mientras que la radio que le sigue en pauta obtuvo 1.907) Hay que precisar, no obstante, que mayor cantidad de segundos al aire no significa mayor inversión porque los precios para pautar en los medios varían mucho según su audiencia y perfil. También hay que precisar que no existe evidencia de que la prevalencia a favor de los medios autodefinidos como oficialistas provenga de una decisión central del gobierno. De hecho, Gustavo Antúnez, vicedirector de la Secretaría de Prensa y Difusión de la Presidencia de la República (SEPREDI) dijo a los investigadores que la Presidencia sugirió a las restantes autoridades seguir una línea técnica y profesional

en la asignación de publicidad. Hay autonomías y definiciones propias de cada una de las instituciones que se manejan con libertad. Pero cuando nos consultaron y en algunas reuniones conjuntas con jerarcas del Estado siempre planteamos la línea que se impulsó desde el Ministerio de Industria y Energía,72 de tratar de encontrar los mecanismos más profesionales y técnicos para las asignaciones. Desde la Sepredi no determinamos una política en esa materia (se refiere a la publicidad oficial), pero ayudamos a construir una política que de pronto no es perfecta, pero que seguramente se deba concretar en un proyecto de ley para establecer parámetros y estándares objetivos , declaró Antúnez.73 Ministerio de Salud Pública (MSP): Un caso para seguir de cerca Cabe precisar que el MSP entregó los datos relativos a 2005, un año después de solicitados y aún estamos a la espera de la ampliación de información que abarque todo el año 2006. Los datos a los que logramos acceder comprenden la unidad 01 que corresponde a la Dirección General de Secretaría que está integrada por las unidades de apoyo administrativo a la gestión de la ministra María Julia Muñoz, como Recursos Humanos, Económicos Financieros, Jurídico Notarial, Sistemas de Información, etc. También la unidad 70 es la Dirección General de Salud donde se encuentran programas como Salud Bucal, Salud Mental, etc. No se brindó información de la Administración de Seguros de Salud del Estado (ASSE), una poderosa unidad dependiente del MSP que administra todos los hospitales públicos, argumentando que es un organismo desconcentrado con potestad para hacer gastos. Hay que destacar como positivo que el gasto del MSP en estas dos unidades en publicidad bajó en gran forma en el año 2005 con respecto al año 2004, según los datos presentados por el organismo tras nuestro pedido. En 2004 el gasto en este rubro fue de $ 3:088.423, mientras que en 2005 totalizó $ 992.184. En los tres primeros meses de 2006, el gasto en publicidad fue de $ 168.253. El gasto en televisión disminuyó de $ 1:519.726 en 2004 a $ 123.000 en 2005. La inversión en prensa bajó de $ 1:380.507 en 2004 a $ 854.006 en el 2005. Sin embargo la distribución entre

72. Entre otras acciones, el Ministro de Industria, Jorge Lepra intentó unificar criterios en un Coloquio sobre Publicidad Oficial y Libertad de Expresión: nuevos criterios de asignación , realizado en el 2006.73. Entrevista con los autores realizada el 30/04/07, en Montevideo.

medios también cambió. Mientras en el 2004 se invir tió en los canales 4, 10, 12 y la Red TV Color; en el 2005 se invir tió únicamente en Colormel S.A (TV Libre), un medio del grupo La República Fernando Saralegui (ex director de ANCAP) afín al gobierno. Por otra parte, El País pasó de representar el 11,2% de la inversión total en publicidad en el 2004, al 27,6 del total de lo gastado en el 2005 y a un 9,4% entre enero y marzo de 2006. Lo facturado a Reg SA, propietaria del diario La República, pasó del 2.1% de la inversión total en publicidad en el 2004, al 17.1% en el 2005 y al 82,1% en los primeros tres meses del 2006. Sin embargo en parte del detalle del pago de 2006 a Reg SA, de los $ 138.143 pesos gastados, 123.000 aparecen atribuidos a Televisión y Copias. Autoridades del Ministerio afirmaron que seguramente el gasto se deba a un programa sobre salud y a unas copias del programa realizado en TV Libre (también del grupo La República) durante el 2006 pero que fue facturado a Reg SA. Estamos a la espera de mayor información. Cabe precisar que en la medición de centímetros de publicidad estatal publicados entre el 1º y el 15 de marzo de este año La República continúa siendo para el MSP el canal casi exclusivo de asignación de publicidad en medios gráficos. En efecto, se publicaron en ese medio 1106,774 centímetros, frente a 167,475 en El País y cero en los otros diarios de alcance nacional. De las cifras remitidas por el propio MSP surge que el gasto publicitario no siguió ningún criterio verificable. Hubo un aumento de la inversión publicitaria en los medios que integran el grupo La República (Multimedio Plural) del empresario Federico Fasano que se autodefine como oficialista y una disminución de publicidad oficial en los restantes medios gráficos desde que asumió la nueva administración de izquierda. Menos entendible es la eliminación de publicidad en los canales

74. Incluye 75. Incluye

ASSE. ASSE.

de televisión de mayor cobertura y la inversión en TV Libre, también integrante del grupo La República, un canal de cobertura insignificante según las mediciones. Además estamos a la espera de la respuesta de las autoridades del ministerio sobre estos datos. La respuesta fue prometida para el 31 de julio.

Un caso en el interior: el departamento de Colonia En la Intendencia de Colonia no hay un reglamento específico sobre el uso de la publicidad oficial, más allá de lo que establece la ley para la publicidad obligatoria. Martín Cabrera, responsable del área de Comunicación de la Intendencia de Colonia y con unos 15 años de experiencia en medios de comunicación, explicó que es el intendente el que resuelve tras pedir sugerencias a su oficina. Muchas producciones se presentan ante esta oficina con propuestas, productos y programas, se analiza se evalúa, se hace un informe y el ejecutivo es el que resuelve de acuerdo a lo que el equipo le informa , dijo en entrevista con los investigadores.76 Sin embargo afirma que a veces el proceso se da a la inversa. A veces hay alguna revista que va a hacer una publicación especial y lo habla directamente con él (el intendente) y él manda el informe para acá para que lo sigamos coordinando, pero ya vienen con que sí, hay que apoyar esta propuesta . Cabrera también ejemplificó otro caso de la discrecionalidad del intendente para autorizar el gasto: después está la discrecionalidad que tiene el intendente. Hay un chico discapacitado que tiene un programa en una radio de Carmelo. Ahí no se midió si tenía audiencia o no, es más que nada un apoyo social . Según lo informado durante el 2006 la comuna no tuvo agencia de publicidad y pese a que ha habido propuestas para contratar a una consultoría en conjunto con los medios para hacer mediciones de audiencia y lectorías, actualmente no cuentan con este servicio. El pedido de informes Decidimos estudiar el departamento tras un pedido de informes sobre los gastos en publicidad de la municipalidad que realizó un edil de la Junta Departamental. El pedido abarca de julio de 2005 a julio de 2006.

76. Entrevista con los autores realizada en Colonia el 14/02/2007.

Tenía la percepción de que los dineros de los contribuyentes a través de la publicidad estaban siendo usados para premios y castigos para los medios que hablan bien del gobierno de turno y los independientes que no se casan con nadie, generalmente estos últimos tienen menos publicidad de la intendencia que esos que cubren como un seguimiento personalizado al intendente y el quipo de gobierno , explicó el edil que realizó el pedido Ricardo Aranda.77 Los datos del pedido de informe eran importantes porque los medios del interior reciben poca o nada publicidad oficial de la administración central o las empresas del estado, por lo que deben sustentarse con publicidad privada o de la comuna. De tres millones de habitantes, los rubros se destinan un 90 por ciento para un millón y medio de habitantes (los que viven en la capital) y el resto es sólo un diez por ciento. A mi me parece que lo más importante es que se reparta de acuerdo a cuánto el departamento aporta al PBI , opinó el gerente de Canal 3 de Colonia, Sergio Costa en entrevista con los investigadores.78 De los datos entregados se desprende que el mayor pago a medios escritos por parte de la Intendencia fue para La Colonia, un periódico de la capital, que recibió 151.809 pesos. En segundo lugar le sigue El Eco de Nueva Palmira con 101.534 pesos y en tercer lugar el semanario Noticias con 88.460 pesos. Aunque se trata de los tres periódicos con más lectores del departamento según una medición de audiencia realizada por Sigma Dos en noviembre de 200579, Noticias tiene tres veces más lectores que La Colonia (20.200 lectores contra 6.500 lectores). Consultado al respecto, el responsable de Comunicación de la comuna dijo: En La Colonia pagamos un pie de página a 5.000 pesos pero sale dos veces por semana y en Noticias salía 10 mil pesos una vez por semana. (En un mes) eran 8 salidas en La Colonia por diez mil pesos y 4 salidas en Noticias . En La Colonia la distribución es puerta a puerta, sabemos que es un material de consulta del vecino, que está en el boliche, en el almacén. Una cosa es la cantidad de ejemplares que sacas pero después en el club lo lee mucha gente y es una suscripción sola , agregó. Tras hacerle notar que la encuesta citada mide lectores y no ven77. Entrevista con los autores realizada el 14/02/2007 en Montevideo. 78. Entrevista realizada en Colonia el 14/02/2007. 79. Este fue la medición más reciente a la que pudimos tener acceso.

tas y que de todas formas Noticias más que triplica a los lectores de La Colonia, el funcionario respondió: lo que se buscó era abarcar los tres medios (de mayor audiencia) más o menos con la misma pauta. En el pedido de informes debe estar también la publicidad obligatoria (edictos, resoluciones) que en algunos casos quizás por ser (relativa) a la ciudad de Colonia, debe haber sido (publicada) en La Colonia . También apareció durante la entrevista el famoso criterio equitativo al que nos hemos referido a nivel nacional. A la hora de distribuir uno trata de distribuir, porque sino uno trabajaría solo con Noticias, se trata de ser equitativo, llegar al contribuyente y en ese espectro que hay de medios se busca llegar a todos los meJosé Pedro Díaz (GMS) dios y en los que tiene mayor alcance se trata de destinar un poco más , dijo Cabrera. En cuanto a las radios, llamaba la atención que mientras Radio Real recibía 385.530 pesos, Radio del Oeste obtenía por conceptos de publicidad sólo 92.300. Según una medición realizada en 2005 por el Grupo Radar y la Red de radios Oro, si bien Radio Real obtenía 38 puntos de cobertura semanal en Colonia del Sacramento (la capital) y Radio del Oste sólo 1 punto, en la zona este del departamento la situación se revertía: Radio Real recibía 0 punto y Radio Del Oeste 25. Consultado sobre este tema, Cabrera dijo que radio del Oeste no vende los programas, venden las tandas rotativas que tiene ese costo , dijo. Consultado telefónicamente, el propietario de Radio del Oeste dijo sentirse satisfecho con la pauta que recibe de parte de la Intendencia y que según lo explicado por Cabrera sería una tanda rotativa que le da la difusión suficiente a la intendencia. Otra pauta que no atendía a los criterios de lectoría era lo destinado al periódico de la localidad de Nueva Helvecia Nueva Voz que recibió 51.000 pesos contra los 52.386 que recibió el tradicional

Helvecia . Inmediatamente que yo asumí la saqué (la pauta). A mí me llamó la atención y se sacó. Se cumplió con lo que se había acordado y se terminó , dijo el responsable de comunicación aclarando que esa pauta había sido decidida antes de ingresar él como responsable del área en marzo de 2006 y que desconocía sus motivos. En los números que entregó la comuna sobre todos los gastos del 2006, esto parece haberse corregido. Mientras Helvecia recibe un 8,9% de la inversión en prensa, Nueva Voz recibe 4,9%. Pero lo más llamativo de la respuesta al pedido de datos estaba en los medios electrónicos donde se informaba que un canal de cable de la localidad de Juan Lacaze denominado Delta Producciones recibió durante el período estudiado 771.000 pesos frente a los 521.397 pesos de Canal 3 que tiene alcance departamental. Consultado sobre este tema, Martínez afirmó que el informe elevado a la Junta Departamental había sido adulterado. Hay ocho canales de cable y uno de ellos recibe el 20% de la inversión publicitaria. Es un disparate porque hablaba de casi 700 mil pesos , dijo. Según Cabrera tres hojas de la respuesta al pedido de informes correspondientes a esta empresa habían sido adulteradas y en lugar de tener el monto del mes tenían el total de gastos imputados a la empresa desde el comienzo de sus actividades con la comuna. Cabrera dijo que pidió un informe al Departamento de Cómputos que leyó durante la entrevista y que afirmaba que no es posible desde el punto de vista técnico que el sistema proporcione en forma incorrecta sólo el informe de esta empresa en tres meses y en los restantes informe en forma correcta, lo cual se comprobó en retiradas pruebas que se hicieron tratando de reproducir por el sistema el informe en fotocopia, lo cual no fue posible. Cabrera no dio una explicación de por qué alguien adulteraría esos datos ni el monto pagado en ese período a Delta producciones, algo que se solicitó durante la entrevista y en sucesivos e-mails. La comuna proporcionó en cambio los gastos de todo el año 2006 donde el canal de cable recibe un porcentaje infinitamente menor al del informe entregado al edil. En el 2006 según los datos entregados a los investigadores por la comuna se gastó un 9,2% de la inversión total en televisión en Delta, mientras que Canal 3 de Colonia recibe un 32,3%.80 No pudimos tampoco obtener ninguna cifra del gerente del canal

80. Ver anexos.

de cable, Santiago de León. Por su parte, el gerente de Canal 3, dijo que no estaba al tanto de la situación y que si fue así habrán tenido sus razones . En la Intendencia dicen que es (la cifra del pedido de informes) incorrecta. El dueño del medio dice que nunca recibió ese dinero. En la sección de prensa de la Intendencia dicen que fue un error administrativo pero nadie sabe si se pagó o si fue para otro lado. Aún no hay certeza , dijo Aranda. Al edil también le preocupa algunos semanarios muy locales y menores que reciben publicad siendo que sus números de venta no lo justifican. Una revista que era una suerte de fotocopia de dos hojas a la que la intendencia le daba 2500 pesos por mes, por nada. La revista se llama Raid pero nadie sabe cuántas fotocopias hace , ejemplificó. También le preocupa la relación de algunos periodistas de Canal 3 con la Intendencia Municipal. La gente que trabajaba en esos medios pasan a ser contratados por la intendencia. El caso más claro es de (el periodista) Guillermo Lussich. Se trata de un conocido periodista de Montevideo, que antes de la elección se trasladó a Colonia e hizo algunos programas periodísticos que tuvieron una audiencia muy grande. Pasó la elección y el intendente Zimmer lo contrató por una cifra cercana a los 40.000 pesos. Renunció y el principal informativista de canal 3 fue contratado como el responsable de medios de la intendencia , dijo refiriéndose a Cabrera, actual responsable de Comunicación de la Intendencia. Aunque consideramos que esta cercanía entre periodistas y autoridades no es saludable, hay que reconocer que, en el interior, dada las condiciones económicas, muchos periodistas son a la vez empleados del municipio y de medios privados. Cabrera además renunció a su cargo en el Canal 3 cuando asumió en la Intendencia. Nos preocupaba que en la respuesta al pedido de informes aparecían montos bajo los nombres de ciertos periodistas. Consultamos algunos de los81 que figuraban en la lista y a algunos propietarios de medios. Constatamos que muchos periodistas son a la vez productores de sus propios programas y por tanto tienen empresas de servicios personales con las cuales facturan pautas de publicidad a la Intendencia. Aunque parece indispensable que la parte comercial y la periodís-

81. Entrevistamos a la periodista Claudia de los Santos y Pedro Clavijo en forma telefónica.

tica estén debidamente separadas, lo cier to es que en el interior muchos periodistas producen o coproducen sus programas, lo que los obliga a tratar directamente con los anunciantes como la Daniel Martínez, Eduardo Brenta, Gustavo Gómez y Edison Lanza, comuna. No detectaagosto 2009 mos sin embargo que esos montos de dinero estuvieran destinados a otra cosa más que a pautas publicitarias. Cabrera dijo que en su departamento la comuna no les paga a periodistas más que pautas. Los periodistas consultados dieron la misma respuesta.

IV. Hacia un proyecto de ley para la asignación de publicidad oficial

En mayo de 2008, dos años después de que el GMS convocara a debatir sobre el papel de la asignación de la publicidad oficial en la libertad de expresión en Uruguay, la discusión pública había madurado lo suficiente Daniel Martínez y Eduardo Brenta como para plantearse el desafío de caminar hacia la construcción de una legislación en la materia. En esta nueva etapa el GMS convocó a expertos nacionales y extranjeros para aportar ideas y experiencias comparadas, que cooperaran con la construcción de institucionalidad. El evento se realizó el 29 de mayo de 2008 en la Antesala de la Cámara de Diputados y contó con la presencia de Patrick Mullee Embajador Británico en Montevideo. La Embajada Británica también apoyó el evento. Seminario Mayo 2008 Recomendaciones Seminario para un Proyecto de Ley sobre Asignación de la Publicidad Oficial.

Recomendaciones Resumen de la propuesta de recomendaciones y aspectos principales a incluir en un proyecto de ley para la asignación de la publicidad oficial Elaborado por Edison Lanza y Gustavo Gómez (GMS) 1. Aprobar en el corto plazo una legislación marco que limite la asignación discrecional de publicidad oficial.

Aspectos centrales a incluir en el proyecto de ley 2. Definir qué es publicidad oficial (alcance, publicidad obligatoria, etc) y cuáles son sus objetivos. 3. El principio general debe ser la asignación con base a criterios claros, objetivos, profesionales y transparentes. 4. La pauta debe estar justificada por campañas que respondan a necesidades de comunicación concretas. El público objetivo debería ser uno de los criterios centrales. 5. Se deben establecer procedimientos competitivos para asignar la pauta para campañas publicitarias. La contratación directa debe ser la excepción. 6. La planificación y asignación de publicidad oficial debe estar a cargo de organismos o equipos técnicos y no políticos. 7. Deben incluirse exigencias y mecanismos para dar mayor transparencia sobre lectoría, cantidad de abonados y audiencia de los medios de comunicación. El Estado podría crear un organismo para asesorar, estudiar y evaluar el uso de la publicidad oficial. 8. El Estado debe rendir cuentas detalladas de estos gastos en forma transparente. En la web de cada organismo deben estar publicados en forma permanente los gastos de publicidad oficial, indicando medio adjudicatario, motivo de la contratación, etc. 9. Se deben establecer controles de estos gastos. La Auditoría General de la Nación o el Tribunal de Cuentas podrían publicar una auditoría anual de gastos y prácticas en publicidad oficial. 10. El Estado debe establecer políticas y recursos para promover la diversidad de medios, por ejemplo en apoyo al desarrollo de medios locales (comerciales y comunitarios), pero deben ser subsidios explícitos diferenciados de los gastos de publicidad oficial y ser administrados con criterios y organismos creados a tal fin.

V. Publicidad oficial y censura indirecta. Los estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos

No existe en el sistema interamericano de Derechos Humanos jurisprudencia acerca de la publicidad oficial y la libertad de expresión. No obstante, el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y la Carla Piaggio (embajada Británica), Rachel Brazier (Jefa de Misión Declaración de Princi- adjunta, embajada Británica) y Juan Brañas (presidente de RAMI) pios sobre la Libertad Parlamento Nacional, agosto 2009 de Expresión de la CIDH, contienen estándares para prevenir la censura indirecta, a través de la asignación discriminatoria de publicidad oficial. En el informe anual de La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión correspondiente al año 2003, se condena el uso de la asignación de publicidad oficial como mecanismo de censura sutil o indirecta. A continuación se reproduce el capítulo del informe, que constituye uno de los documentos doctrinarios más importantes en referencia a esta materia:

Informe anual de la relatoría para la Libertad de Expresión de la comisión Interamericana de Derechos Humanos (2003)

Violaciones indirectas de la Libertad de Expresión Asignación discriminatoria de la publicidad oficial82

A. Introducción 1. El asesinato de periodistas investigadores, el cierre de un periódico por el Estado, expresiones de violencia contra periodistas por parte de las fuerzas de seguridad o la negativa a permitir que salgan al aire ciertos programas de televisión, son todos ejemplos elocuentes de violaciones directas del derecho a la libertad de expresión. Sin embargo, detrás de estas violaciones flagrantes, existen formas indirectas más sutiles y a veces más efectivas por las que el Estado coarta la libertad de expresión. Debido a que estas violaciones indirectas son con frecuencia obstrucciones oscuras, impuestas silenciosamente, no dan lugar a investigaciones ni merecen una censura generalizada, como ocurre con otras violaciones más directas. 2. A efectos de llamar la atención sobre este tipo de violaciones, la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresión ha iniciado un estudio sobre el uso de la publicidad oficial como restricción indirecta de la libre circulación de ideas. La asignación discriminatoria de publicidad oficial no es más que una de las manifestaciones posibles de las restricciones indirectas al derecho a la libertad de expresión. Sin embargo, el Relator Especial para la Libertad de Expresión considera que este tema merece especial atención en las Améri-

82. La preparación de este capítulo ha sido posible merced a la asistencia de Rachel Jensen, estudiante de derecho de segundo año en Georgetown University, quien realizó la investigación y la redacción preliminar de este informe, y de Andrea de la Fuente, reciente egresada de la Universidad Torcuato Di Tella, Argentina, quien también contribuyó a la redacción del informe. Ambas fueron pasantes en la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresión durante 2003. La Oficina agradece sus contribuciones.

cas, donde la concentración de los medios de comunicación ha fomentado, históricamente, el abuso de poder por parte de los gobernantes en la canalización del dinero destinado a la publicidad.

B. Publicidad oficial 3. Existen dos tipos de publicidad del Estado: la publicidad no pagada y la publicidad pagada. La publicidad no pagada incluye los comunicados de prensa, los textos de leyes o sobre reuniones legislativas, e información que cuenta con respaldo del gobierno pero que puede ser pagada por un particular. Con frecuencia existen obligaciones jurídicas de parte de los medios de comunicación nacionales de divulgar esta publicidad como condición para que utilicen las frecuencias y las ondas del Estado. Esas condiciones están habitualmente incluidas en las leyes fundamentales de radiodifusión y prensa. La publicidad pagada incluye los anuncios pagados en la prensa, la radio o la televisión, el material de software y video producido por el gobierno o patrocinado por éste, la campañas a base de folletos, el material publicado en Internet, las exposiciones, etc.83 Los gobiernos utilizan la publicidad pagada para informar a la opinión pública sobre asuntos importantes (por ejemplo, anuncios vinculados a preocupaciones por la salud y la seguridad), para incidir en el comportamiento social de los ciudadanos y de las empresas (como los estímulos a la ciudadanía para que concurran a votar en las elecciones) y para generar ingresos a través de diversos programas (con frecuencia por la vía del sector estatal). El uso de los medios de comunicación para trasmitir información es una herramienta importante y útil para los Estados y aporta una ganancia por publicidad imperiosamente necesaria para los medios de comunicación. 4. Los costos de producción de los medios de comunicación son elevados, y la forma más lucrativa de cubrir esos gastos es una amplia publicidad. Tradicionalmente, los presupuestos de publicidad del Estado representan un porcentaje sustancial de la inversión total en publicidad de los medios. En general, el público no conoce las cifras exactas de lo que se gasta en publicidad. Sin embargo, existen informes de numerosos medios de comunicación que indican que reciben

83. Oficina del Gabinete del Reino Unido, Government Printing and Advertising, disponible en: http://www.cabinet-office.gov.uk/central/1999/workgis/annex_a.htm

del Estado entre el 40% y el 50% de su ingreso. La publicidad estatal con frecuencia ofrece medios a voces que, sin la ayuda financiera del Estado, no podrían sobrevivir. La creciente consolidación de la propiedad y la propiedad cruzada de medios de comunicación significa que los periódicos y las estaciones de radio y televisión más pequeños enfrentan una competencia cada vez más fuerte por los ingresos de la publicidad disponibles. Los otros proveedores importantes de ingresos, las grandes empresas, con frecuencia sólo colocan anuncios en medios favorables a sus intereses comerciales, evitando aquellos que denuncian los escándalos financieros, los daños ambientales y las disputas laborales. La publicidad estatal puede compensar los vastos recursos de la comunicación controlados por intereses empresariales o por los círculos financieros, pues pueden ampliar la voz de periodistas y medios de comunicación locales, de los medios más pequeños y de los que critican a las empresas.84 5. A menudo, una gran parte del gasto interno del Estado se destina a publicidad. Existe muy escasa información sobre los criterios que se utilizan para asignar la publicidad. El Estado distribuye su publicidad entre varios medios de comunicación, con frecuencia sin ninguna restricción o supervisión legal. Ello da lugar a una selectividad en la colocación de publicidad. La decisión del Estado de continuar o suspender la publicidad en un medio tendrá efectos importantísimos en el ingreso anual por publicidad de ese medio.85 6. Históricamente, una porción considerable del capital productivo de los medios de comunicación en las Américas se ha originado en la asignación de publicidad oficial por los Estados. Este hecho, sumado a la selectividad discrecional en la colocación de la publicidad, crea el peligro de autocensura para evitar penurias financieras que pudieran enfrentar los medios a los que se niega la publicidad del Estado. Un estudio reciente de las estructuras de propiedad de los medios de comunicación en 97 países, llega a la conclusión de que: (...) los monopolios o la propiedad concentrada de los medios de comunicación que ejercen control sobre la información a los ciudadanos y las organizaciones, públicas o privadas, reducirán la efectividad de la cobertura de los medios y actualmente intervienen regularmente en

84. Mark G. Yudof, When Governments Speak: Toward a Theor y of Government Expression and the First Amendment, 57 Tex. L. Rev. 863, 866 (1979). 85. Mar ylene Smeets, Americas Overview 2001, disponible en: http://www.cpj.org/ attacks01/pages_ att01/acrobat_att01/AmericasOverviews.pdf

las decisiones sobre los contenidos.86 7. En el marco de los criterios de distribución, existen asignaciones discriminatorias negativas y positivas de la publicidad. La asignación negativa se otorgaría a una persona o un medio de comunicaciones para inducirlo a no informar desfavorablemente sobre quienes están en el poder. La asignación positiva exige que el beneficiario se exprese favorablemente para recibir los fondos estatales.87 Tanto la asignación positiva como la negativa puede constituir una violación de la libre expresión. Las asignaciones negativas son formas de coerción basadas en los contenidos, que obligan a los medios de comunicación al silencio sobre cuestiones de interés público, en tanto las asignaciones positivas pueden distorsionar artificialmente un debate público al inducir a apoyar las opiniones del gobierno a quienes en otras circunstancias hubieran adoptado una posición contraria (o hubieran optado por no expresarse del todo).88 8. Se han definido tres tipos de subsidio estatal a los medios de comunicación, que pueden asimilarse a asignaciones positivas de la publicidad estatal: por categorías, por puntos de vista, y por la necesidad de de selección.89 9. Una decisión por categorías de asignar publicidad es una opción neutral, de financiar a una categoría, sujeto o clase particular de expresión (como sería optar por anunciar en los periódicos nacionales, la televisión provincial o las radios locales). Esa decisión puede ser congruente con la libertad de expresión, con base en los objetivos del gobierno, pero si esa asignación positiva se efectúa de acuerdo con criterios discriminatorios, será violatoria de la libertad de expresión. 10. En las decisiones por puntos de vista , los criterios para asignar recursos se basan totalmente en las opiniones que expresa un medio de comunicaciones en particular. Obviamente, esta es la forma más flagrante de violación del derecho a la libertad de expresión en la publicidad oficial. 11. La necesidad de selección se relaciona con la necesidad de que los funcionarios del Estado establezcan una diferenciación entre una serie de medios de comunicación dentro de una categoría (¿en

86. Grupo del Banco Mundial, Informe del Desarrollo Mundial 2002, 185-186. 87. Money Talks, Martin H. Redish, NYU Press (New York 2001), 205. 88. Ibid, 207. 89. Ibid.

qué periódico nacional, del grupo de periódicos con distribución y alcance similares, colocarán la publicidad?). Para adoptar esas decisiones de acuerdo con los principios de la libertad de expresión, las mismas deben estar basadas en criterios sustancialmente relacionados con el propósito descrito y que es neutro en relación con los puntos de vista del medio.90 Por ejemplo, si el objetivo del Estado es promover la venta de pases mensuales en el transporte público de la ciudad, podría optar legítimamente por colocar los anuncios sólo en los periódicos de gran distribución dentro de la ciudad. Los periódicos de otras regiones, que pueden tener muy poca distribución dentro de esa ciudad, no se verían injustamente discriminados por la elección del Estado de no anunciar en sus páginas. Los criterios para elegir un periódico de distribución mayoritaria dentro de la ciudad se relacionan sustancialmente con el propósito de neutralidad del programa de fomento del uso del transporte público y, por tanto, no son discriminatorios.

C. Asignación discriminatoria de la publicidad oficial 12. No existe un derecho intrínseco a recibir recursos del Estado por publicidad. Sólo cuando el Estado asigna esos recursos en forma discriminatoria se viola el derecho fundamental a la libre expresión. Un Estado podría negar la publicidad a todos los medios de comunicación, pero no puede negarle ese ingreso sólo a algunos medios, con base en criterios discriminatorios. Aunque los Estados pueden adoptar decisiones de asignar publicidad con base en el porcentaje de la población que un determinado medio, una frecuencia o factores similares, cubren, las decisiones de asignar o no publicidad que se basan en la cobertura de actos oficiales, en críticas a funcionarios públicos o la cobertura que podría perjudicar a los contribuyentes financieros de esos funcionarios, equivale a penalizar a los medios por ejercer el derecho a la libertad de expresión. Es posible que la publicidad estatal sea tan fundamental para el funcionamiento de un medio de comunicaciones que la negativa a asignársela tenga un impacto tan adverso que equivalga a una multa o una condena de cárcel. Como sus esperanzas de obtener ingresos por publicidad giran en torno a una asignación favorable de la publicidad estatal, los medios de comuni-

90. Ibid, 198.

cación se verán comprometidos y, en efecto, obligados a producir informes favorables a quienes toman las decisiones sobre asignación de publicidad estatal. 13. La obstrucción indirecta a través de la distribución de publicidad estatal actúa como un fuerte disuasivo de la libertad de expresión. Aunque la jurisprudencia en esta esfera es escasa dentro del sistema interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos ofrece un marco legal contra esas violaciones indirectas, al establecer que la asignación discriminatoria de publicidad estatal, con base en la información crítica de una publicación o una radio, es violatoria del derecho a la libre expresión garantizado por la Convención.

D. Normas interamericanas 14. El documento legal de control en relación con los derechos humanos en las Américas es la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En cuanto a la libertad de expresión, la Convención dispone, en su artículo 13(3): No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.91 15. La Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión fue aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como instrumento para interpretar el artículo 13 de la Convención Americana. La Declaración ha sido un factor decisivo, al reflejar las normas regionales emergentes en torno a esta cuestión, y establece, en el Principio 13: La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicado-

91. Convención Americana sobre Derechos Humanos, en Documentos Básicos en Materia de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano, OEA/SER.L/V/I.4 rev.8 (22 de mayo de 2001),

res sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicación social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión.92 16. La Declaración de Chapultepec fue preparada por expertos en libertad de expresión. La Sociedad Interamericana de Prensa patrocinó la Declaración y pidió a los líderes latinoamericanos que la respaldaran y la suscribieran. Aunque no es jurídicamente vinculante, la Declaración es una manifestación de voluntad y apoyo de numerosos dirigentes a la defensa del derecho a la libertad de expresión. En el Principio 7 establece explícitamente que: Las políticas arancelarias y cambiarias, las licencias para la importación de papel o equipo periodístico, el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión y la concesión o supresión de publicidad estatal, no deben aplicarse para premiar o castigar a medios o periodistas.93 17. En lo que constituyó un reconocimiento internacional de la ilegalidad de la asignación discriminatoria de publicidad estatal, el Relator Especial de la ONU para la Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa sobre la Libertad de los Medios de comunicación y el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de los Estados Americanos, señalaron, en una declaración conjunta: Los gobiernos y los órganos públicos nunca deben abusar de su custodia de las finanzas públicas para tratar de influir en el contenido de la información de los medios de prensa; el anuncio de publicidad debe basarse en razones de mercado.94

92. Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión, Principio 13. 93. Declaración de Chapultepec, aprobada en la Conferencia Hemisférica sobre Libre Expresión, Ciudad de México, 11 de marzo de 1994, Principio 7. 94. Declaración conjunta de los mecanismos internacionales para promover la libertad de expresión, noviembre de 2001. Véase, Anexo al Informe de la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresión 2001, OEA/Ser.L/II.114, Doc. 5 rev. 1, 16 de abril de 2002.

22. La decisión en Herczegfalvy c. Austria103 afirma la necesidad de que la legislación sea precisa para que satisfaga el requisito de prescrito por ley que establece el artículo 10 de la Convención Europea. En este caso, la Corte Europea sí determinó que las restricciones a la libertad de movimiento de los detenidos psiquiátricos eran insuficientemente precisas para satisfacer el requisito de estar prescritas por ley dispuesto en el artículo 10 (y en el artículo 8) porque no especificaban el alcance o las condiciones para el ejercicio de la facultad discrecional. La Corte Europea sostuvo que la falta de indicaciones en cuanto al tipo de restricciones admitidas, su propósito, duración y alcance, y la falta de disposiciones para la revisión de las restricciones impuestas, daba lugar a la insuficiencia de un grado mínimo de protección contra la arbitrariedad.104 23. La insuficiente precisión de las leyes y las facultades inaceptablemente discrecionales constituyen violaciones a la libertad de expresión. Es, en efecto, cuando las leyes vinculadas a la asignación de publicidad oficial no son claras o dejan las decisiones a la discreción de funcionarios públicos, que existe un marco legal contrario a la libertad de expresión. ( )

H. Conclusiones 86. La multitud de casos denunciados prueban el carácter generalizado de las presuntas violaciones indirectas a la libertad de expresión. Estas posibles violaciones indirectas son promovidas por la falta de disposiciones legales que ofrezcan recursos adecuados frente a la asignación discriminatoria de publicidad oficial, pues este vacío legal da lugar a un poder discrecional excesivo por parte de las autoridades que adoptan las decisiones en la materia. 87. El Relator Especial para la Libertad de Expresión exhorta y recomienda a los Estados miembros de la OEA que adopten leyes que impidan las prácticas discriminatorias en la asignación de la publicidad oficial, así como mecanismos para ponerlas en efecto. 88 Es imperativo que exista un marco jurídico que establezca di-

103. Cor te EDH, Caso de Herczegfalvy c. Austria, 24 de setiembre de 1990, Demanda No. 10533/ 83, párrs. 91-94. 104. Human Rights Practice R.O. Junio de 2000, P. 10.1031.

rectrices claras para la distribución de la publicidad oficial a fin de que se siga una administración justa de los fondos destinados a la publicidad. A fin de garantizar la liber tad de expresión en el futuro, los Estados deben Eduardo Brenta y Álvaro Lorenzo firman anteproyecto de ley para darle dejar de lado las ingreso parlamentario. leyes insuficientemente precisas y evitar el otorgamiento de facultades discrecionales inaceptables a sus funcionarios. El establecimiento de un mecanismo de super visión de las decisiones sería fundamental para dar legitimidad a las asignaciones discrecionales que realizan los funcionarios. 89. Al considerar la adopción de esta legislación, los Estados deben tener en cuenta que la transparencia es un elemento imperiosamente necesario. Deben divulgarse públicamente los criterios que utilicen quienes toman las decisiones a nivel de gobierno para distribuir la publicidad del Estado. La asignación real de publicidad y la suma total del gasto en esta esfera deben ser también objeto de divulgación pública, para garantizar la justicia y el respeto a la libertad de expresión. 90. En la medida en que los medios de comunicación tengan el valor de denunciar la discriminación en la asignación de la publicidad oficial, y en la medida en que las organizaciones de derechos humanos y las fuerzas políticas de oposición internas sigan señalando los casos de discriminación y los regímenes discriminatorios, la atención local e internacional frente a estos actos aumentará. 91. La Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresión seguirá supervisando la evolución de estas prácticas.

cidad oficial deben estar reguladas por una ley específica, clara e inequívoca, que delimite en forma estricta la definición de publicidad oficial y deslinde de la asignación de subsidios o privilegios para los medios de comunicación. (Fuente: Doc. ADC/Declaración de principios). 4.- La regulación legal de la asignación de publicidad oficial se debe extender a todos los órganos públicos en todos los niveles del Estado, incluyendo a los pertenecientes al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, a los órganos creados por las constituciones o por otras leyes, así como a sociedades comerciales y otros organismos no estatales controladas por el Estado. (Fuente: Declaraciones de principios varias, leyes modelo, etc.). 5.- Cualquier legislación en materia de producción, asignación, contratación y distribución de publicidad oficial debe incorporar los principios de transparencia, rendición de cuentas, objetividad, no discriminación, eficiencia y austeridad. (Fuente ADC - Anteproyectos de ley Uruguay y Chile). 6.- La asignación de la publicidad oficial se hará, como principio general, mediante procedimientos competitivos. La contratación directa debe ser la excepción. La pauta debe estar justificada por campañas que respondan a necesidades de comunicación concretas. (Fuente: Anteproyectos de ley Uruguay y Chile). 7.- Los criterios para la asignación deben ser objetivos y profesionales y estar establecidos previamente y en forma clara y transparente. La relación entre información o campaña y la población objetivo debe ser el criterio central. También se deberá observar la medición de audiencia, rating, tiraje y lectoría; el precio de la pauta publicitaria ofrecida por el medio y los medios, programas o producciones de exclusiva realización y producción local. (Fuente: Anteproyecto de ley Uruguay). 8.- La información que transmita la Publicidad Oficial debe ser veraz, objetiva, clara, transparente, necesaria, oportuna y relevante para la población. No podrá contener mensajes discriminatorios o contrarios a los derechos reconocidos en las declaraciones internacionales de los derechos humanos. (Fuente: Anteproyectos Uruguay y Chile).

9.- Los órganos públicos deben producir y difundir información completa, permanente y actualizada sobre la producción, asignación, contratación y distribución de la publicidad oficial, incluyendo montos globales de asignación y la asignación discriminada por tipo de medio. También deberá estar accesible al público el historial de la asignación de publicidad. Las excepciones a este principio deben ser establecidas por ley solo para aquellos entes o empresas estatales que puedan perder ventajas comparativas en mercados abiertos, exclusivamente para los servicios en régimen de competencia. (Fuente ADC Anteproyectos de ley Uruguay y Chile). 10.- Deben adoptarse medidas para implementar el control independiente y externo de la producción, asignación, contratación y distribución de publicidad oficial, a través de organismos estatales independientes, cuyos titulares sean designados con aval parlamentario y en los que existan mecanismos de participación la sociedad civil. Además tendrán competencia para asesorar, estudiar y evaluar el uso de la publicidad oficial. (Fuente ADC - Anteproyecto de ley Uruguay). 11.- Deben adoptarse medidas para que el manejo de publicidad oficial no quede en manos de funcionarios designados políticamente y se haga en forma descentralizada con participación preceptiva de unidades o funcionarios técnicos. (Fuente ADC). 12.- Deben adoptarse medidas para que los mercados en los que operan los medios de comunicación sean abiertos, plurales, no concentrados y establecer mecanismos y obligaciones para promover la transparencia sobre tiraje, lectoría, cantidad de abonados, audiencia y cobertura de los medios de comunicación. (Fuente: Anteproyecto de ley Uruguay). 13.- El Estado debe establecer políticas y recursos para promover la diversidad y pluralismo de medios a través de beneficios tributarios o subsidios explícitos y neutros, diferenciados de los gastos de publicidad oficial. Todas estas medidas deberán ser establecidas por ley y contendrán los criterios básicos de asignación, con contralor externo y participación preceptiva de la Sociedad Civil. (Fuente: Anteproyecto de ley Uruguay).

VII. Proyecto de Ley. Iniciativa para regular la asignación de la publicidad oficial

Un anteproyecto de Ley elaborado por el Grupo Medios y Sociedad (GMS) para regular la asignación de la publicidad oficial fue presentado al Parlamento el 4 de agosto de 2009. Su objetivo es dar más transparencia y explicitar los criterios por los cuales el Estado debe asignar estos recursos públicos. Varios legisladores han colaborado con este proceso y comprometido su firma para habilitar el trámite parlamentario de la propuesta. La iniciativa ha sido elaborada bajo la coordinación de Gustavo Gómez y Edison Lanza, a partir de los estudios realizados por el GMS sobre la asignación de publicidad oficial de los últimos años y luego de realizar una consulta pública donde participaron actores públicos, empresariales y sociales. El Grupo Medios y Sociedad (GMS) desarrolló desde el año 2007 un proyecto destinado a detectar las debilidades del sistema de asignación de publicidad oficial y, posteriormente, expuso la problemática con la participación de todos los actores nacionales involucrados en el tema, así como expertos internacionales. Luego de varios encuentros todos los actores acordaron en la necesidad de aprobar una legislación específica que regule la distribución de publicidad oficial y que establezca criterios claros, objetivos, profesionales y transparentes para la asignación publicitaria. La propuesta establece criterios objetivos para distribuir publicidad oficial de una manera que no sea arbitraria ni discriminatoria, dando así cumplimiento a los deberes del Estado en materia de libertad de expresión. Incluye una definición jurídica de publicidad oficial; la obligación de realizar procedimientos competitivos para asignar campañas publicitarias; contempla a los medios en desarrollo o de alcance local; regula la adjudicación de diferentes categorías: campañas, publicidad obligatoria y publicidad de emergencia, etcétera. También se crea una Unidad de Aplicación de la ley, con competen-

cia para contratar estudios, encuestas y/o lectorías, que permitan al ordenador del gasto conocer el mercado de medios. Esto incentiva la transparencia en esos mercados y a los organismos les permite trabajar bajo criterios de retorno y eficiencia en la inversión publicitaria. Esta Unidad también tendrá competencia para controlar y aplicar sanciones a los jerarcas que no cumplan con todos los requisitos que establecerá la ley. La normativa propuesta alcanza a todos los organismos estatales, para estatales y sociedades con participación estatal, así como a la administración Departamental. Incluye además un capítulo de transparencia activa, a los efectos de que los organismos estatales publiquen en forma permanente en sus respectivas páginas web el gasto de publicidad, discriminando por campaña y medio adjudicatario.

Anteproyecto de Ley

Anteproyecto sobre regulación de la asignación de publicidad oficial, elaborado por Gustavo Gómez y Edison Lanza (GMS) en julio de 2009. CAPITULO PRIMERO DISPOSICIONES GENERALES Art. 1.- (Objeto de la ley) La presente ley tiene por objeto regular todo anuncio o espacio contratado por los organismos públicos, estatales o no estatales, en cualquier medio de comunicación social, sin importar su soporte. CAPITULO SEGUNDO DE LA PUBLICIDAD OFICIAL

Art. 2.- (Definición) La publicidad oficial es una herramienta de los organismos públicos, estatales o no estatales, para informar, comunicar y explicar a través de los medios de comunicación social respec-

to a los servicios que prestan y las políticas públicas que impulsan, con la finalidad de cumplir sus cometidos y garantizar el derecho a la información y el ejercicio de los derechos civiles de los beneficiarios de las mismas o las personas en general. Art. 3.- Quedan incluidas en la definición de publicidad oficial las siguientes modalidades: a.- Publicidad de actos administrativos. Es una publicación, a través de los medios de comunicación, de licitaciones, llamados de precios, llamados para ingresos de personal, avisos de interés para la población y todo otro acto emanado de un organismo público, destinado a producir efectos generales o que comprometan fondos públicos. La publicación de licitaciones, concursos y todo acto de la administración será obligatoria únicamente en la página web del respectivo organismo y en el Portal del Estado, sin perjuicio de que podrán ser difundidos en otros medios de comunicación social. b.- Publicidad institucional y campañas de bien público. Es una publicación, a través de los medios de comunicación, destinada a informar de las acciones y campañas públicas adoptadas por el Estado en materia de planes sociales, políticas públicas y resoluciones de interés general. c.- Publicidad de bienes y servicios prestados, producidos y/o comercializados por empresas y entes del dominio comercial e industrial del Estado. Es una publicación, a través de los medios de comunicación, de todos aquellos bienes y servicios prestados, producidos y/o comercializados por las empresas y entes del dominio comercial e industrial del Estado. Art. 4.- (Prohibiciones) a.- Quedan prohibidos los mensajes discriminatorios o contrarios a los derechos humanos reconocidos en la Constitución de la República y a las declaraciones internacionales de los derechos humanos homologadas por el Parlamento Nacional. b.- Queda prohibido el uso discriminatorio de publicidad oficial con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas por atentar contra la libertad de expresión c.- Queda prohibida la utilización de publicidad oficial como subsidios encubiertos que beneficien, directa o indirectamente, a los medios de comunicación. d.- Quedan prohibidas las donaciones de cualquier especie que realicen los organismos estatales a los medios de comunicación, que

se regirán por una ley específica. e.- Queda prohibida cualquier propaganda que haga referencia a los partidos políticos que participen en el gobierno, así como toda pauta que directa o indirectamente haga referencia a la campaña electoral del partido o los partidos políticos. f.- Queda prohibido incluir la voz, imagen o cualquier otra referencia a funcionarios políticos que ocupen cargos electivos o de particular confianza en las piezas publicitarias de los organismos públicos, estatales o no estatales. La información que transmita la Publicidad Oficial debe ser veraz, objetiva, clara, transparente, necesaria, oportuna y relevante para la población. CAPITULO TERCERO PRINCIPIOS Y TRANSPARENCIA ACTIVA Art. 5.- (Principios) La asignación de publicidad oficial se regirá por los principios de interés general, veracidad, imparcialidad, objetividad, claridad en el mensaje, profesionalismo, libre acceso a la información, transparencia, publicidad de los actos de gobierno, eficiencia y austeridad en la administración del gasto público. Art. 6.- (Transparencia) Los organismos públicos, sean o no estatales tienen la obligación de publicar en forma completa, permanente y actualizada en su página web la siguiente información relativa a la asignación de publicidad oficial: a.- Monto presupuestal total destinado en cada ejercicio a publicidad en todas sus formas. b.- Plan de inversión publicitaria que haya aprobado el organismo. Quedan exceptuados de brindar la información prevista en este literal las empresas y/o entes estatales, exclusivamente en lo relativo a los servicios o productos que presten en régimen de competencia. c.- Monto de inversión ejecutada en el cuatrimestre anterior, detallando la inversión asignada a cada medio de comunicación en todas las modalidades. También deberá estar siempre disponible la consulta de todo el historial del gasto ejecutado. La reglamentación regulará los lineamientos técnicos que permitan la uniformidad, interacción, fácil ubicación y acceso de estas informaciones.

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CAPITULO CUARTO PROCEDIMIENTO DE ASIGNACION DE PUBLICIDAD OFICIAL Art. 7.- (Procedimientos competitivos) Como principio general para la asignación de espacios publicitarios en los medios de comunicación para ejecutar campañas de publicidad oficial de cualquier índole se celebrará mediante el procedimiento de licitación pública. Los organismos públicos, estatales o no, que pauten de manera frecuente en los medios de comunicación social, deberán realizar una compra anual de espacio publicitario en previsión de sus campañas e información institucional, la que preceptivamente deberá realizarse mediante una licitación pública de amplia convocatoria. El espacio adquirido no utilizado en ese ejercicio podrá ser reutilizado únicamente en el siguiente. En atención a la eventualidad de ejecutar la campaña en varios medios de comunicación o programas en distintas modalidades se asignarán los espacios de modo decreciente, de acuerdo a los puntajes obtenidos en la licitación los que deberán respetar los criterios establecidos en el artículo 9 de la presente ley. No obstante, podrá contratarse: a.- Por licitación abreviada o en forma directa, cuando medien razones de manifiesta urgencia no previsible, y mediante resolución motivada. b.- En forma directa, para la adquisición de espacios publicitarios en medios que se editen o emitan en el exterior del país, cuando la urgencia o las características de ese mercado no permitan realizar licitación pública y siempre mediante resolución motivada. c.- Por licitación abreviada o en forma directa, cuando se trate de localidades de menos de 5.000 habitantes, respetando los criterios establecidos en el artículo 8º de la presente ley. Art. 8.- (Control) En todos los casos, con posterioridad a su adjudicación, lo resuelto deberá remitirse al Tribunal de Cuentas para que informe preceptivamente sobre el cumplimiento de los principios y criterios establecidos en la presente ley. De encontrarse observaciones deberán remitirse a la UAPO para que recomiende las sanciones que correspondan. Toda asignación de publicidad oficial deberá realizarse mediante resolución motivada del jerarca del organismo, o quién ejerza facultades delegadas, indicando las disposiciones legales en que se funda y

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deberá contar con los previos informes de la División Legal y la División Comunicaciones del respectivo organismo. Queda prohibido a los organismos estatales y municipales realizar asignación publicitaria a través de una tercera persona física o jurídica, pública o privada. Art. 9.- (Criterios de asignación) A los efectos de asignar la pauta publicitaria en el marco de los procedimientos previstos en el artículo 8º de la presente ley, los organismos estatales deberán fundar su resolución en los siguientes criterios: a.- Relación entre información o campaña y la población objetivo. b.- Medios y programas de mayor audiencia, rating, tiraje y lectoría. c.- Precio de la pauta publicitaria ofrecida por el medio. d.- Medios, programas o producciones de exclusiva realización y producción local. La evaluación deberá respetar este orden de prioridades y de acuerdo a los puntajes que se establecerán en la reglamentación a la presente Ley. Todas las resoluciones que asignen publicidad oficial, preceptivamente, deberán ponderar en su fundamentación los incisos a, b y c, de modo de relacionar la asignación decidida para cada medio con la incidencia en esos rubros. El criterio establecido en el inciso d), podrá sustituir el inciso b) cuando la pauta deba dirigirse a un público objetivo que sea susceptible de ser alcanzado por medios locales. Art. 10.- (Distribución en medios locales) Las campañas de los organismos estatales con presencia nacional y que no estén en competencia, o las campañas de políticas públicas con alcance nacional, deberán reservar al menos un 30% del monto destinado a publicidad para medios de alcance local, entre los cuales se tomarán en cuenta los criterios establecidos en el artículo 8. Todos los organismos estatales quedan obligados a informar al Tribunal de Cuentas de los referidos porcentajes que, una vez controlados, serán publicados en la página web de la UAPO. Art. 11.- (Requisitos para ser asignatario de publicidad oficial) Los medios o programas interesados en contratar con cualquier organismo estatal deberán cumplir los siguientes requisitos: a.- Hallarse inscriptos en el Registro de Proveedores de la administración central, los entes y municipios respectivos.

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b.- Hallarse inscriptos ante la Dirección General de Impositiva, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Banco de Previsión Social y encontrarse al día con los tributos y contribuciones correspondientes a la fecha de cada postulación. c.- Cumplir con los laudos salariales establecidos por los Consejos de Salarios en sus respectivos sectores, extremo que deberá ser certificado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. d.- En el caso de los medios electrónicos contar con autorización o licencia vigente. Presentar grilla de programación identificando en cada caso si se trata de espacios de producción propia, comprada o independiente, local o extranjera. e.- En el caso de los medios gráficos o por Internet, presentar en forma cuatrimestral declaración jurada de tiraje o cantidad de visitas a la/s página/s donde se ubicará la publicidad. f.- Los productores independientes deberán presentar idéntica documentación a la de los medios donde se emiten o publiquen sus producciones. La información precedente deberá presentarse ante la Unidad de Asesoramiento para la Asignación de Publicidad Oficial, que la comunicará a todos los organismos estatales y la publicará en su página web. Art. 12.- (Rescisión de contrato) Las autoridades ejecutoras de la presente ley se reservan el derecho de rescindir en forma unilateral los contratos de publicidad oficial cuando se constante algunas de las siguientes circunstancias: a.- Cuando el medio o programa deje de emitirse al aire o publicarse con la periodicidad pactada en el momento de la firma del contrato. b.- Cuando sea comprobado, el incumplimiento de alguno de los requisitos fijados por la presente ley. c- Incumplimiento del contrato o alguna de las condiciones contractuales comprometidas por el medio. CAPITULO QUINTO ORGANO DE CONTROL Y ASESORAMIENTO Art. 13.- (Unidad de Asesoramiento para la Asignación de Publicidad Oficial - UAPO) Créase como órgano desconcentrado del Tribunal de Cuentas de la República, dotado de la más amplia autonomía téc-

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nica, la Unidad de Asesoramiento para la Asignación de Publicidad Oficial. Estará dirigida por un Consejo Ejecutivo integrado por tres miembros: el presidente del Tribunal de Cuentas y dos miembros designados por el Poder Legislativo, entre personas que por sus antecedentes en materia de libertad de expresión, conocimientos profesionales y antecedentes, aseguren independencia de criterio, eficiencia, objetividad, e imparcialidad en el desempeño de su cargo. Serán designados por la Asamblea General por dos tercios de votos del total de sus componentes. Regirán a su respecto las incompatibilidades establecidos en los artículos 122, 123, 124 y 125 de la Constitución, además de no poder participar a título gratuito o remunerado de la plantilla de los medios de comunicación social. A excepción del presidente del Tribunal de Cuentas, los miembros de la UAPO durarán cuatro años en sus cargos, pudiendo ser designados únicamente por un nuevo período. La presidencia del Consejo Ejecutivo será rotativa anualmente entre los miembros designados por el Poder Legislativo que tendrán a su cargo la representación del órgano y la ejecución de las actividades necesarias para el cumplimiento de sus resoluciones. Art. 14.- (Cometidos) La UAPO tendrá a su cargo todas las acciones necesarias para cumplimiento de los objetivos y disposiciones de la presente ley. A tales efectos tendrá las siguientes funciones y atribuciones: Asesorar a todos los organismos públicos sobre el cumplimiento de toda la normativa constitucional, legal y reglamentaria vigente y de los instrumentos internacionales ratificados por la República referidos al manejo de la publicidad oficial. Controlar la implementación de la presente ley en todos los sujetos obligados. Coordinar y controlar la implementación de la política de transparencia establecida en la presente ley con todos los sujetos obligados. Coordinar y controlar junto al Tribunal de Cuentas de la República las políticas de control establecidas en la presente ley. Ser órgano de consulta sobre todo lo atinente a la presente ley para los sujetos obligados. Realizar un informe anual relativo al estado de situación de la asignación de publicidad oficial. Denunciar ante las autoridades competentes cualquier conducta violatoria de la presente ley.

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Instruir las investigaciones administrativas y los sumarios relacionados con contravenciones a la presente ley, así como aplicar las sanciones establecidas en el capítulo V de la misma. Recabar y remitir a todos los organismos estatales la información disponible en el mercado sobre cobertura, penetración y alcance de los medios de comunicación. A tales efectos, y mediante procedimientos públicos y competitivos. Art. 15.- (Cometidos específicos) A los efectos de cumplir con su cometido de asesoramiento a los organismos públicos, la referida unidad contratará: a.- al menos dos encuestas anuales de alcance nacional y departamental sobre lectorías, cobertura y penetración de los medios gráficos. b.- al menos dos encuestas anuales de alcance nacional y departamental sobre cobertura y penetración de los medios radiales. c.- al menos dos encuestas de alcance nacional y departamental sobre audiencia televisiva en sus distintas modalidades. d.- al servicio que corresponda de la Universidad de la República una encuesta con similar ficha técnica que las detalladas en los literales a, b y c del presente artículo. e- en forma semestral un estudio de consumo cultural e informativo de los medios para conocer la calidad y tipo de consumo de medios f.- deberá hacerse una medición de los sitios web, en las condiciones y con el alcance que deberá establecerse en el reglamento, previo análisis de la información requerida para ese tipo de medio. g.- La Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación (URSEC) deberá remitir trimestralmente a la UAPO las declaraciones juradas de cantidad de abonados de todos los licenciatarios de servicios de televisión para abonados autorizados, en cualquiera de los soportes técnicos existentes o a crearse. h.- Los medios gráficos de alcance local y/o nacional que contraten publicidad con organismos públicos deberán presentar ante la UAPO sus respectivas declaraciones juradas de tiraje, auditadas por un organismo certificador con participación de anunciantes, agencias y medios. i.- Toda la información reunida por la UAPO será publicada en la página web propia, con destaque y fácil acceso por parte del público.

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CAPITULO SEXTO SANCIONES Art. 16.- (Sanciones) La autoridad o autoridades del órgano o servicio de la Administración del Estado que hubiere incurrido en algunas de las prohibiciones establecidas en la presente ley, contraviniendo así, lo dispuesto en el artículo 4, serán sancionado con una multa de 20% a 50% de su remuneración. Art. 17.- El incumplimiento en forma injustificada de las obligaciones de transparencia activa establecida en el artículo 6, será sancionada con multa de 20% a 50% de la remuneración correspondiente. Art. 18.- Si la autoridad o autoridades del órgano o servicio de la Administración del Estado persistiere en las contravenciones establecidas en este capítulo, se le aplicará el duplo de la sanción indicada y la suspensión en el cargo por un lapso de cinco días. Art. 19.- Las sanciones previstas en este capítulo, deberán ser publicadas en los sitios web del Consejo y del respectivo órgano o servicio, dentro del plazo de cinco días hábiles, contados desde que la respectiva resolución quede firme. Art. 20.- Las sanciones previstas en este título serán aplicadas por la UAPO, previa instrucción de una investigación sumaria o sumario administrativo, ajustándose a las normas del Estatuto del Funcionario. Art. 21.- (Derogaciones) Art. 22.- (Transitorios) a.- (Plazo de implementación información) Los sitios web deberán ser implementados por los sujetos obligados, en el plazo perentorio de un año, contado a partir de la publicación de la presente ley. b.- (Medios públicos) Se mantendrá lo dispuesto respecto al porcentaje de publicidad oficial destinado a los medios públicos hasta la aprobación del próximo Presupuesto Quinquenal, a partir del cual se incluirán recursos económicos fijos y suficientes para su financiamiento. c.- (Fondo para promover la diversidad) El Poder Ejecutivo dispondrá la formación de una Comisión para elaborar un proyecto de ley de creación del Fondo Público de Promoción de la Diversidad de Medios e Innovación Periodística en un plazo de 180 días. Este Fondo será un organismo estatal independiente que distribuirá subsidios a través de procedimientos concursables con el objetivo de fomentar la diversidad de medios.

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