PLANEAMENTO ESTRATÉGICO/ PLANEAMENTO CLÁSSICO ANÁLISE DO CASO DE ESTUDO - PROT-RN
Marta Sofia Campos Oliveira
Resumo O planeamento estratégico sempre se distinguiu de outras metodologias de planeamento por visar, sobretudo, resultados práticos. A evolução destas metodologias, na última década, acentuou a característica de procedimentos sistémicos, com alguma complexidade, utilizados até finais da década de 90. Progressivamente passou-se a uma simplificação metodológica operativa, centrada em quatro vertentes essenciais: liderança, visão, projectos e participação, estando os projectos – focados em metas e resultados – como parte integrante e prioritária do processo de planeamento estratégico. O presente artigo aborda esta questão, expondo o PROT-RN e o decorrente processo de elaboração como caso de estudo de um instrumento de gestão territorial, que tem como princípio definir uma visão estratégica para uma Região.
Palavras-chave: Liderança; Visão Prospectiva; Projectos; Participação.
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I. Introdução
“…o plano estratégico não pode ser encarado como um ritual metodológico, mas sim como um processo flexível visando dotar a cidade de uma estratégica consistente que proporcione notoriedade e singularidade à cidade e, sobretudo, que garanta o comprometimento dos principais actores urbanos, isto é, aqueles que têm capacidade para transformar a cidade”. Pascual i Esteve, op. Cit., pág. 26
O conceito de estratégia surge associado a actividades militares, Fernandez Guell definiu-a como “ a argúcia para ultrapassar os obstáculos criados pela vontade do opositor. Onde existe antagonismo, haverá estratégia, ou seja, um método de pensamento que permite hierarquizar e classificar acções para escolher os procedimentos mais eficazes orientados para a redução ou eliminação de oposições ou antagonismos”. Inicialmente os planos estratégicos eram usados por grandes empresas ou corporações privadas para orientar a sua política de produção e de mercado. A filosofia destes planos consistia numa formulação participativa e propostas sintéticas. Entretanto, a nova legislação urbanística – Lei de Bases e a sua regulamentação – plasmou a reflexão estratégica como base de orientação para alguns dos instrumentos de planeamento territorial, como é o caso dos planos regionais que seguidamente analisarei mais pormenorizadamente. Esta atitude constitui um lastro de esperança para o enraizamento e a implementação mais consistente do planeamento estratégico territorial no nosso país. É fácil depreender que factores como a progressiva complexificação dos sistemas urbanos, a crise fiscal das grandes cidades, o ritmo e amplitude das mutações
sócio-económicas,
a
competitividade
entre
cidades
para
proporcionarem os factores de atractividade dos investimentos estão na base da evolução do planeamento urbanístico clássico para o planeamento estratégico territorial. Estudos Avançados em Território, Ambiente e Desenvolvimento Sustentável Análise da Organização do Espaço
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II. Planeamento Estratégico versus Planeamento Clássico O planeamento convencional ocupa-se fundamentalmente dos elementos físicos – usos do solo, infra-estruturas e equipamentos -, enquanto o planeamento estratégico visa definir e realizar um projecto de cidade, reforçar a competitividade e melhorar a qualidade de vida. O planeamento estratégico define um objectivo, um desígnio, os caminhos e os meios para o atingir, já o planeamento urbanístico projecta (desenha) objectivos sobre o espaço (carta). Uma vez elaborado o plano, o processo completa-se através do trabalho de seguimento que permite manter vivo os procedimentos de participação – reuniões, comissões, etc - organizados para a sua formulação. Em primeiro lugar, devo destacar que os planos estratégicos têm um enfoque muito mais amplo que os planos municipais. Os seus objectivos e medidas incluem numerosos aspectos de carácter económico e social que não têm uma concretização directa em propostas de utilização física do espaço. Os planos estratégicos não estão regulados juridicamente, e as suas propostas não são vinculativas, mas têm o valor que lhes dá ser a expressão dos objectivos e propostas de uma colectividade urbana e territorial. Este valor dependerá logicamente do peso político das instituições públicas e privadas participantes na elaboração do plano. Por esta razão o planeamento estratégico pode e deve ter uma relação de complementaridade com os outros instrumentos de gestão territorial, sem prejuízo de que estes devam sempre ser feitos com sentido estratégico. Um plano estratégico prévio à elaboração de um plano urbanístico aportará ao mesmo, os objectivos e os critérios expressos pelas instituições e a sociedade, que deverão ser tidos em conta para a elaboração de um PDM. Um plano estratégico de elaboração simultânea prevê a este os mecanismos necessários de participação das entidades representativas da cidade, de modo a que se possa alcançar a desejável coerência entre os dois instrumentos. Um plano estratégico que seja elaborado após a redacção de um PDM assinalará as prioridades que se devem ter em linha de conta na hora de desenvolvimento. O planeamento estratégico não é um plano, no sentido convencional do termo. É, certamente, uma disciplina e uma metodologia mas é sobretudo um Estudos Avançados em Território, Ambiente e Desenvolvimento Sustentável Análise da Organização do Espaço
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processo de intervenção e interacção política, cultural e social. Um processo de reflexão e proposição participadas sobre os cenários desejáveis e possíveis para o desenvolvimento de uma entidade e as medidas, as acções e os projectos susceptíveis de impulsionarem a mudança, a qualificação e a competitividade desses sistemas.1 Este instrumento é feito numa perspectiva a longo prazo, olha para o futuro, recorrendo à técnica dos cenários, no sentido de melhorar as acções do presente. A participação é uma condição prioritária para o acerto dos diagnósticos e para a viabilização das propostas. Esta constitui um meio para aferir a viabilidade das propostas e dos projectos e a sua adequação às realidades urbanas, económicas e sociais, garantindo a sua eficácia. Todo este processo de planeamento estratégico necessita de uma liderança política forte conseguida através de uma boa interacção política, social e cultural.
II.I – Análise do caso de estudo - PROT-RN A LBOTU concebe os PROT´s como instrumentos de natureza vincadamente estratégica e programática. Estes instrumentos de planeamento deixaram de ser regulamentadores do uso do solo, perderam o carácter vinculativo para os particulares, preceitos que caracterizava esta figura do planeamento na versão anterior (DL 198-A/88) e os tornavam numa espécie de “PDM´s grandes”, conflituantes com outros instrumentos de planeamento e entre a administração central e local. No novo quadro legal, o conteúdo dos PROT´s traduz-se, fundamentalmente, nos seguintes domínios e peças: a) Estratégia territorial e especial, que define os objectivos e as orientações de longo prazo, as politicas, medidas e acções urbanísticas de longo e curto prazo, vinculando todas as entidades relevantes da Administração central e local; 1
Definição de António Fonseca Ferreira em Gestão Estratégica de Cidades e Regiões
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b) Esquema do modelo territorial, com a corporização das redes estruturantes das áreas e espaços homogéneos e das respectivas vocações e salvaguardas; c) Normas orientadoras a ser observadas pelo planeamento municipal e pelo programa de execução do plano; d) Programa de acção, com a tradução, num programa de realizações, dos projectos, acções, fontes e meios de financiamento, ou seja, das estruturas e medidas de concretização física, espacial e funcional do plano. A nova figura assume um carácter fundamentalmente programático e orientador, visando a espacialização de uma estratégia de desenvolvimento. Para terminar esta breve referência ao novo regime jurídico dos planos regionais de ordenamento do território refiro ainda a questão da sua relação com os restantes instrumentos de gestão. Com efeito, são agora diferentes essas relações, em particular as que se estabelecem com os PDM´s. A novidade é o princípio de coordenação das intervenções das várias entidades
responsáveis
pela
elaboração
e
aprovação
dos
diferentes
instrumentos de gestão territorial. O PROT-RN elaborou a Fase I designada por Estudos Complementares de Caracterização Territorial e Diagnóstico Regional, produzindo um conjunto alargado de Estudos Sectoriais que servirão de fundamentação à definição das orientações estratégicas para as grandes linhas de intervenção de base territorial. A Fase II, designada por Opções Estratégicas de Base Territorial – 1ª Proposta de Modelo Territorial, tem como objectivo o desenvolvimento de propostas de modelo de organização territorial para a Região do Norte, tendo em conta as propostas de modelo territorial apresentadas para três enfoques sub-regionais: o Arco Metropolitano do Porto, o Minho-Lima e Trás-os-Montes e Alto Douro. Recentemente deu por finalizada a Fase III, designada por Proposta de Modelo Territorial, formalizada através de elementos escritos e gráficos – do Modelo Territorial proposto para a região e a identificação de zonas com pormenorização
especial
e
de
projectos
estruturantes
essenciais
à
implementação do mesmo. Estudos Avançados em Território, Ambiente e Desenvolvimento Sustentável Análise da Organização do Espaço
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Está previsto terminar a elaboração deste PROT no final do primeiro semestre do ano 2008 e aguardar que este instrumento alcance, na prática, bons resultados visto poder ser encarado como um bom mediador entre a estratégia e o projecto.
III. Considerações Finais Este novo instrumento de gestão territorial quando terminado e implementado trará uma maior coesão territorial, factor que tem vindo a adquirir uma crescente relevância nas estratégias de desenvolvimento. Os efeitos virtuosos do reforço da coesão territorial são assim de duas ordens: •
Contribuir para uma maior equidade nas condições de vida das populações
•
Potenciar os factores territoriais que contribuem positivamente para as dinâmicas de desenvolvimento.
Por esta via, as políticas de ordenamento territorial, e os instrumentos que as materializam, deverão desejavelmente incluir a temática da coesão territorial no corpo central das suas preocupações e objectivos.
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IV. Referências Bibliográficas FERREIRA, António Fonseca. Gestão Estratégica de Cidades e Regiões. Fundação Calouste Gulbenkian – Serviço de Educação e Bolsas. 1ª Edição Maio de 2005. NOGUERA, Juli Esteban. Espacio Público – La ordenación urbanística: conceptos, herramientas y práticas. Electa. Marzo 2003. PARTIDÁRIO, Maria do Rosário. Guia de boas práticas para a avaliação ambiental estratégica – orientações metodológicas. Agência Portuguesa do Ambiente. 2007. Sociedade e Território Nº 34. Planos Regionais de Ordenamento do Território. Edições Afrontamento. Setembro de 2002.
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