UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA NACIONAL MAESTRÍA EN DOCENCIA UNIVERSITARIA
Seminario La Universidad en el contexto político, social y económico.
TRABAJO FINAL Propuesta N1. Lectura Dirigida. Un recorrido por las reformas en políticas educativas universitarias de las últimas décadas y sus repercusiones en la profesión académica en Argentina.
Alumna Mercedes Lara
Profesora Mg. Laura Rovelli Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2012
Seminario “La universidad en el contexto político, social y económico” Siguiendo la propuesta de lectura dirigida comenzaré analizando los principales lineamientos que orientaron las políticas universitarias en los años noventa en Argentina, deteniéndome en la relación entre el Estado y las universidades y la problemática de evaluación y acreditación universitaria. En una segunda parte del trabajo desarrollaré cuáles han sido los mayores cambios y transformaciones que ha sufrido la profesión académica en Argentina en las últimas décadas y qué rol juega actualmente la investigación dentro de ese campo. Antes de discutir sobre "políticas universitarias" es necesario hacer incapié que toda "política" está atada a una relación de poder entre dos partes, en el caso que nos compete en Argentina, entre el Estado y la Universidad. Como en toda relación de poder, están en juego intereses, conflictos entre estos dos actores. "Con la democracia se come, se educa y se cura" con ese lema de campaña Raúl Alfonsín gana las elecciones en 1983 y con él, vuelve la democracia. Elevando de esta manera a las instituciones educativas al primer plano. El sistema educativo se despliega en inicial, primaria, media y nivel superior, universitario y no universitario. Fue así como desde 1983 a 1989 el gobierno buscó apagar un primer foco de incendio dentro del sistema educativo: la deserción escolar y las dificultades para retener a los alumnos de determinados grupos de edad (de 12 años en adelante). Alfonsín llevó al frente políticas en busca de una democratización educativa esto llevó a incorporar la educación cívica a la currícula, reincorporar a docentes que habían sido relevados de sus cargos durante la dictadura en las Universidades y demás acciones en pos de universalizar la educación. Pero si bien se tomaban muchísimas acciones dentro de la educación inicial y media, Alfonsín no hacía política con las Universidades. Sabía que en ellas se encontraba un factor desequilibrante de especial cuidado. Y estaba en lo correcto. Cuando a finales de su mandato el aumento de ingresantes a las universidades no se correspondía con un aumento en el financiamiento, empezaron los roces. La falta de presupuesto provocó la caída de salarios de los docentes (y no docentes) así como también comenzó a recortarse las becas para estudiantes. Esto condujo a numerosas huelgas y paros que conllevó a la creación de la CONADU (Confederación Nacional de Docentes Universitarios). Al asumir
Alumna Mercedes Lara
1
Seminario “La universidad en el contexto político, social y económico” Carlos Saúl Menem, en 1991, un 12% de la escolarización le correspondía al nivel superior no universitario o superior universitario. Durante el principio de este gobierno se completó la descentralización de la educación para quedar a cargo de las provincias y el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, con excepción por supuesto del universitario. En 1996 se implementó la Ley Federal de Educación (ley 24.195) sancionada en el año 1993. Dicha ley introdujo grandes cambios como la obligatoriedad de 10 años de educación (incluyendo la división en nivel inicial, educación general básica y polimodal); así como define los Contenidos Básicos Comunes para cada nivel sobre los cuales cada jurisdicción podía reformularlos en sus programas de estudio, dándole más autonomía y libertad a las escuelas en la definición de su currícula. Esta ley también concentraba el mayor gasto de la Nación en materia educativa en las políticas universitarias (ya que en los demás niveles la Nación aportaba una parte y las provincias mucho más). Pero no fue hasta la Ley 24.521 que se regularon aspectos específicos de la educación de nivel superior buscando generar un nuevo orden universitario. Asimismo, a partir del año 1992 dentro del presupuesto asignado a las universidades empezó a incluirse un porcentaje para ser usado por el Ministerio de Educación en el sistema universitario a discreción. Meses más tarde se crea la Secretaría de Políticas Universitaria en el Ministerio de Educación. Dentro de estas nuevas políticas universitarias el Estado alienta a las universidades a buscar financiamiento alternativo al Presupuesto Nacional. Esto lleva a las instituciones a evaluar cuáles son sus áreas fuertes y débiles, trazando sus propias direcciones para poder conseguir financiamiento. Se trata de buscar sus propios recursos o venderlos para poder mantenerse. Todo esto ocurre respondiendo a un nuevo modelo de políticas de control de Estado: la Nueva Gestión Pública (a partir de este momento referida como NGP). La lógica del management penetra la universidad, casi "privatizándola" desde su modo de proceder. A la NGP poco le preocupa los procesos internos en la institución, pero sí controla los resultados. Aquí es donde aparece un punto clave: la evaluación. Betancur define este mecanismo de la siguiente manera:
Alumna Mercedes Lara
2
Seminario “La universidad en el contexto político, social y económico” La evaluación aparece como un mecanismo apto para [...] 1) aligerar la actividad de regulación y seguimiento de gestión (control de proceso), sustituyéndola por la verificación de resultados (outputs); 2) suministrar juicios de valor útiles para decidir la renovación de contratos y programas a término; 3) posibilitar la estructuración de sistemas de incentivos y vinculados a su resultado; 4) organizar y explicitar la información disponible para el decisor; y 5) dar cuenta pública (accountability) de la gestión. (2000: 64) Esta nueva forma de control sobre las universidades rompe la relación de estado benefactor establecida desde décadas atrás. La desconfianza en los profesionales del Estado se siente en el aire, esta nueva lógica de costo-‐beneficio tan aplicable a empresas se ve aplicado a las universidades. Todo comienza a segmentarse, la apertura de diferentes universidades nacionales y la descentralización de la educación superior empieza a ser visible; y por otro lado, los docentes empiezan a dividirse entre los investigadores y el resto. Néstor Kirchner llega al poder en el año 2003 y con él tres leyes centrales en el área educativa: la Ley de Financiamiento Educativo, la Ley de Educación Técnico-‐ Profesional y la Ley de Educación Nacional. Esta última derrogando la Ley Federal de Educación, volviendo al modelo de escuelas primarias y secundarias. El derecho a la educación se extiende a 13 años y se funda el Instituto de Formación Docente. Fue así como en una década aproximadamente el modelo de financiamiento de las universidades cambió. El benevolente estado benefactor fue reemplazado por organismos como los Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior (CPRES), la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) y el Consejo de Universidades. A partir del 2002, el Consejo Interuniversitario Nacional y la SPU acordaron un modelo para distribuir los recursos, buscando más transparencia y equidad entre instituciones. Entre 2008 y 2009 las transferencias de la SPU a las universidades se componía en un 80% en sueldos y gastos de funcionamiento mientras que un restante 20% se distribuía en programas especiales. Estos programas especiales orientados al mejoramiento de las disciplinas, carreras o instituciones eran la innovación estatal. Uno de los programas con más fondos es el de Incentivo a Docentes-‐Investigadores, entre el cual se encuentra el Programa de Calidad
Alumna Mercedes Lara
3
Seminario “La universidad en el contexto político, social y económico” Universitaria. Pero lejos de brindar mayor equidad, los números reflejan que la distribución del gasto de la SPU tiene a replicar viejas prácticas del sistema de educación superior argentino, concentrar matrícula y recursos en unas pocas universidades. Esto se debe a que estos programas no generaron o fomentaron la creación de nuevos grupos de investigación sino que consolidaron los ya formados en áreas con vasta experiencia en el campo como por ejemplo las áreas exactas que ya cumplían con muchos de los requisitos de los programas. Estas normas y valores de cada disciplina están en relación directa con lo que sucede en el mercado y la universidad. Su relación empieza a estrecharse en el momento en que se pone en juego la rentabilidad y accountability de un proyecto de investigación. Más allá de este aspecto, estos programas de incentivos a docentes investigadores produjeron un trasfondo mayor: la fragmentación en el sector docente. La competencia entre ellos mismos al aplicar por las becas, la desvalorización del docente que no se dedica a la investigación (se pone en juego el status universitario), el aumento de sueldo que reciben los investigadores, son algunos de los factores claves que en esta necesidad del Estado por evaluar fue generando con el pasar de los años. Las políticas cuantitativas hacen que un docente que es investigador reciba mayor reputación que uno que se forma en docencia. No hay en la mayoría de las instituciones una evaluación cualitativa del trabajo de un profesor. Pero… ¿de quién hablamos cuando nos referimos a “profesor”? La profesión académica en Argentina es el resultado de un devenir complejo; propongo recorrer alguno de sus aspectos, en especial desde la sanción de la LES en 1995 en adelante. La LES estableció que la mayoría del cuerpo docente universitario debe ingresar en la carrera académica mediante un concurso público y abierto de antecedentes y oposición, el porcentaje de docentes concursados debe ser superior al 70% del total de la planta docente. También se establece que los docentes deben participar de del gobierno de las instituciones, actualizarse y perfeccionarse continuamente; deberán poseer un título de igual o superior nivel que aquel en el cual ejercen., entre otros derecho y obligaciones. Si bien cada universidad tiene autonomía para construir su forma propia de funcionamiento en la mayoría de ellas encontramos tres tipos de cargos
Alumna Mercedes Lara
4
Seminario “La universidad en el contexto político, social y económico” docentes: titulares, asociados y adjuntos; así como también los auxiliares compuesto por jefes de trabajos práctico, ayudantes de primera y ayudantes de segunda. Como bien detalla Julieta Claverie: “Según la cantidad de horas que el docente asigna a su trabajo, las dedicaciones con las que puede ser nombrado en un cargo pueden ser a)exclusiva, b) semi-‐exclusiva, o c) simple. […] la dedicación exclusiva exige cuarenta horas o más de trabajo semanal, la semi-‐exclusiva entre veinte y veintidós horas y la simple entre diez y doce horas” (2009: 35) Como reflejo de estas políticas cuantitativas ya mencionadas, los docentes con dedicación exclusiva trabajan también en investigación y servicios además de su labor como docentes. No obstante, no se suele tomar en cuenta las horas que el docente dedica a otras actividades (aún remuneradas) como cursos de extensión, consultoría o seminarios de posgrado. La falta de profesionalización de la docencia universitaria, es decir, que el docencia pueda vivir de la docencia sin tener otros trabajos, es la consecuencia de muchos factores, por ejemplo, en los años 80 aumentó la matrícula pero se contrató más docentes sólo de dedicación simple. Esto continúa hasta el día de hoy, donde según la SPU en el año 2008 el 60% de los ayudantes de primera contaban con dedicación simple, el porcentaje era similar con los JTP. De estos datos podemos observar que hay mucha cantidad de docentes, con poca carga horaria, por ende poca remuneración, que sostiene su labor profesional a la par de su carrera académica (falta de profesionalización académica). Fanelli expone en su artículo que si bien esto puede leerse como una falta de profesionalización no hay que ignorar que ser docente de universidad le otorga una reputación a ese profesional dentro de su campo y una vía de acceso a otros trabajos como por ejemplo la docencia de posgrado. Por otro lado no podemos ignorar las recompensas que ofrece la profesión académica en cuanto a la libertad y flexibilidad horaria, rescatada por los mismo docentes, según Fanelli. Como conclusión podemos observar que uno de los problemas más tangible dentro de las políticas universitarias actuales se encuentra aquí, entre los docentes: la evaluación cuantitativa, el docente productor de investigaciones por cantidad, arriesgando el abandono de la actividad de la enseñanza. La falta de indicadores y procesos de evaluación adecuados para estos programas de incentivos es uno de los puntos clave a revisar. Otro aspecto no menor es las apreciaciones que destacan Fanelli y Alumna Mercedes Lara
5
Seminario “La universidad en el contexto político, social y económico” Moguillansky en su artículo: los docentes de universidades nacionales en su gran mayoría siguen viendo a la docencia como una vocación, una forma de devolverle a la universidad pública. Todas ellas contribuyen a un paradigma nacional que no reconoce a la docencia universitaria como una profesión de la cual uno pueda vivir, y en mi humilde opinión, hasta que ese pensamiento no logre revertirse, las desigualdades, fallas en los programas y políticas, seguirán existiendo indefinidamente. Como sociedad debemos construir una nueva forma de pensar la educación universitaria y ese cambio debe venir desde dentro de las mismas. Bibliografía: BETANCUR BERNOTTI, Vicente. “Reforma de la gestión pública y políticas universitarias” en la revista Nueva Sociedad Nro. 165. Buenos Aires. Enero, Febrero 2000. BULLRICH, Esteban y SÁNCHEZ ZINNY, Gabriel. "Ahora... Calidad. Apuntes para el debate sobre política educativa en la Argentina" Buenos Aires. Pensar Fundación, 2011. CLAVERIE, Julieta. Capítulo II. “Profesión académica en la Argentina: Carrera e incentivos a los docentes en las Universidades Nacionales”. CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad). Buenos Aires. 2009. GARCÍA DE FANELLI, Ana. Capítulo I. “Profesión académica en la Argentina: Carrera e incentivos a los docentes en las Universidades Nacionales”. CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad). Buenos Aires. 2009. GARCÍA DE FANELLI, Ana y MOGUILLANSKY, Marina. Capítulo VI. “Profesión académica en la Argentina: Carrera e incentivos a los docentes en las Universidades Nacionales”. CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad). Buenos Aires. 2009. SUASNÁBAR, Claudio y ROVELLI, Laura. “Impensar las políticas universitarias en la Argentina reciente”. UNLP-‐IIGG-‐CONICET. WILLIAMS, Gereth. “La visión económica de la eduación superior” en Revista Pensamiento Universitario Nro. 7. Buenos Aires. Octubre 1998.
Alumna Mercedes Lara
6