Kontrol og Vejledning

REFLECTIONS

Reflections no. 2 Kontrol og vejledning - hvordan findes den rette balance?

REFLECTIONS

Kontrol og vejledning - hvordan findes den rette balance?1 Af Karen Boll, Post.doc. Copenhagen Business School

Introduktion Et mål for alle håndhævende myndigheder er at højne borgernes regelefterlevelse med de regelsæt, som er i fokus. Det gælder indenfor beskæftigelses-, skatte-, fødevareområdet med mere. Et spørgsmål, som vedvarende er relevant for disse myndigheder, er, hvorvidt kontrol og sanktioner er den bedste vej til regelefterlevelse, eller hvorvidt vejledning og service er bedre for at de tilrette de ”nødstedte” borgere. Ser man på den akademiske litteratur er der bred enighed om, at hverken streng kontrol eller blødsøden vejledning er den bedste håndhævelsesstrategi. Derimod skal myndigheder udvikle et sofistikeret miks af de to (Valerie Braithwaite & Braithwaite, 2001). Et sådan miks er kerneideen i, hvad man i den engelsksprogede verden benævner responsive regulation, og hvad der på dansk ofte benævnes differentieret indsats.

Differentieret indsats er en håndhævelsesstrategi, som går ud på, at den håndhævende myndighed bestemmer den adfærd, som en given skatteyder har.

Dvs. myndigheden afgør, om det er viljen eller evnen til regelefterlevelse, som den er galt med. Dernæst finder myndigheden en passende indsats (varierende fra kontrol til vejledning), som matcher borgerens adfærd, og som kan animere denne til regelefterlevelse. På papiret lyder differentieret indsats som en rigtig fornuftig håndhævelsesstrategi. Der er imidlertid myndigheder, særligt indenfor skatteområdet, som har praktiseret denne håndhævelsesstrategi, og som finder, at ikke alt indenfor differentieret indsats er lige let at udføre i praksis.

I denne artikel beskrives først, hvad ideerne i differentieret indsats er. Dernæst beskrives et konkret eksempel på at udføre indsatsarbejde baseret på ideerne i differentieret indsats. Dette fører til en diskussion af de problematikker, som følger med denne håndhævelsesstrategi. Herefter er spørgsmålet selvfølgelig, om differentieret indsats som håndhævelsesstrategi skal fremmes eller kasseres: Er der så mange problemer i denne strategi, at den ikke kan udføres i praksis? Denne artikels svar er, at differentieret indsats er en tilstræbelsesværdig håndhævelsesstrategi. Dog med det aber dabei at konsekvenserne skal ekspliciteres, og at man skal undgå at falde i den fælde, at de menige medarbejdere udtrykker, at ”Nu er kontrol blevet et fyord”.

1 I en kortere version er denne artikel tidligere udgivet i Boll, K. (2011). ”Den T-formede skattemedarbejder”.

SKATTEfagligt, nr. 5, side 21-23.

1

REFLECTIONS

Differentieret indsats I 1992 publicerede reguleringsforskerne Ian Ayres og John Braithwaite deres nu vidt citerede bog Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Som titlen indikerer, introducerer bogen responsiv regulering. Som det ligeledes er antydet i titlen, så forsøger bogen at overskride debatten mellem enten kontrol eller vejledning. Forfatterne argumenterer således for, at regulering altid bør bygge både på kontrol og vejledning, og at brugen af disse reguleringsredskaber netop skal varieres alt efter, hvilke borger, der reguleres.

Men hvordan kan dette gøres? Hvordan kan en reguleringsmyndighed vide, hvordan borgeren er, og hvorvidt kontrol eller vejledning er bedst for denne? Et forskningscenter i Australien satte sammen med det Australske skattevæsen sig for at udforske dette. Resultatet af dette arbejde blev udarbejdelsen af den Australske regelefterlevelsesmodel (ATO Compliance Model). Denne model bygger på, at skatteydere (eksemplificeret ved de Australske skatteydere) via surveys klassificeres ind i forskellige segmenter. Den australske undersøgelse viste, at de fleste skatteyderne er villige til at betale den retlige korrekte skat, men måske har ikke alle skatteyderne evnerne til i praksis at være efterrettelige. Derudover viste undersøgelsen, at en anden og mindre del af skatteyderne på modsat vis rent faktisk ønsker bevidst at snyde. Men et flertal af dem, som laver fejl, gør det i mangel af bedre viden (Valerie Braithwaite, 2007; Valerie Braithwaite, 2003). Når skatteydernes således er blevet segmenteret ind i forskellige segmenter alt efter deres vilje og evne til efterrettelighed, så kan myndigheden tilpasse håndhævelsen til dem: dem med viljen det rette sted, men med manglende evner, ydes vejledning, mens dem med manglende vilje udsættes for mere bevidst kontrol.

Hvad, der er interessant ved denne ide om differentieret indsats, er, at den ikke blot får gennemslagskraft i Australien, men også OECD får øjnene op for denne håndhævelsesstrategi. I 2004 udgiver OECD rapporten Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Compliance (OECD, 2004). Rapporten kan bedst betegnes som en blåstempling af ideerne om differentieret indsats.

OECD rapporten beskriver, at skatteadministrationer verden over er pressede: De skal reformere sig, de skal effektiviseres, og de skal gøres elektroniske. For at opnå dette anbefaler OECD, at skatteadministrationer (1) i højere grad indfører risikovurderinger, hvorved deres indsatser målrettes de største risici, og at de (2) begynder at segmentere skatteyderne og yde differentieret indsats i forhold til skatteydernes evne og vilje til efterrettelighed. Dette skulle sikre en mere målrettet og effektiv indsats. Rapporten fra OECD beskriver ligeledes, at dette kræver, at medarbejderne udvikler nye kompetencer. Det er ikke nok, at medarbejderne kender skattelovgivningen, de skal også kunne forstå skatteydernes adfærd. De skal have indsigt i psykologiske og sociologiske mekanismer vedrørende skatteydernes evner og viljer. Differentieret indsats bygger så-

2

REFLECTIONS

ledes på, at medarbejderne bør forstå de underliggende motivationsfaktorer, som driver skatteyderne, og på at behandle skatteyderne på baggrund af deres evne og vilje til at efterleve skattereglerne.

Pengene ind ad fordøren I 2005 fusioneres Told-Skat og de kommunale skatteforvaltninger. Samtidigt igangsættes en proces i SKAT, hvor SKAT søger at reformere organisationen.

Ifølge SKAT er årsagerne til, at organisationen skal finde et nyt modus operandi, at skatteyderne har stigende forventer til højere standarder i de offentlige ydelser, og at der fra politisk hold er krav om effektiviseringer. Sidst men ikke mindst har SKAT orienteret sig i den nyeste forskning indenfor skatteregelefterlevelse, dvs. i forskning fra Australien. Her har SKAT set, at der blæser nye vinde i forhold til forståelsen af skatteydernes regelefterlevelse.

I SKATs hovedcenter bliver der derfor udarbejdet en ny strategi kaldet den bærende strategi (eller indsatsstrategien) (SKAT, 2009a, 2009b). I praksis bygger strategien på, at SKAT skal øge digitaliseringen, lave risikovurderinger, og segmentere skatteyderne således, at SKAT kan differentiere indsatsen i forhold til disse. Siden 2005 har SKAT således arbejdet med at sætte fokus på at øge skatteydernes regelefterlevelse ved at vælge indsatser (eller kanaler), der spænder fra service og vejledning i det ene spektrum til kontrol og revision i det andet spektrum. Om den bærende strategi skriver SKAT, at den prioriterer proaktiv vejledning og helhedstilgang. Målet er, at SKAT skal undgå at kunderne laver fejl, der efterfølgende skal rettes gennem kontrol eller en fejlrettelse.

Strategien går således ud på, at pengene komme ”Ind ad fordøren” ved at skatteadministrationen vejleder mere, og at der lægges vægt på anvendelsen af en bred vifte af værktøjer for at påvirke regelefterlevelsen. SKAT har dermed fastlagt en strategi, som er inspireret af- og i overensstemmelse med den Australske forskning og OECDs anbefalinger.

Opsummerende kan det siges, at der indenfor den akademiske verden er udviklet en ny teori om håndhævelse. Denne håndhævelsesstrategi er herefter blåstemplet af OECD, og den er implementeret på strategisk niveau i SKAT. Men, hvad betyder det i praksis? Nedenfor gives et kort rids over en kontrolaktion i restaurationsbranchen. Eksemplet skal vise, at det ikke er entydigt at udføre differentieret indsats i praksis.

Synlighed og atter synlighed En eftermiddag i november indfinder jeg mig på et skattecenter syd for København til briefing om en forestående kontrolaktion. Inden briefingen går i gang, står jeg og sludrer med en af deltagerne. Han fortæller, at aktionen ”handler om 3

REFLECTIONS

larm, larm og atter larm”. Det gælder om synlighed. Han spørger mig, om jeg vil have en SKAT jakke på. Dette aftaler vi, da jeg jo er en del af teamet denne aften.

Vi finder en passende jakke ned SKAT logoer på. Indsatsmedarbejderen siger, at vi skal have dem på, da der skal være synlighed. Der skal være synlighed om alt, hvad SKAT laver. Og ikke blot synlighed om selve aktionen. Det, som SKAT laver, skal helst også i pressen. Jeg bliver således også introduceret til SKATs hjemmeside: http://www.fairplay-skat.dk/. Her kan borgere og virksomheder frit se information om gennemførte og planlagte kontrolaktioner.

De virksomheder, som vi skal på uanmeldte besøg hos, er udsøgte indenfor restaurationsbranchen. Et af besøgene er ved et pizzeria. Her har SKAT noteret sig, at der i en periode kun har været en ansat, nemlig indehaveren. Dette indikerer, at det meget vel kan være ’sorte’ ansatte, da det er svært at drive et pizzeria alene. Da vi ankommer i bil til pizzeriaet, kan vi se gennem pizzeriaets store vinduer, at tre personer er på arbejde. De bærer tydelige gule logo T-shirts.

Indsatsmedarbejderne er begejstrede; her er udsigt til at afsløre sort arbejde på fersk gerning. Da vi kommer ind i pizzeriaet, er der travlt, og vi står i kø sammen med de almindelige kunder inden, at vi kommer i kontakt med ejeren. Pga. vores jakker er det ingen kunder, der kan være i tvivl om, at SKAT er på besøg.

Da indsatsmedarbejderen taler med ejeren, fremgår det, at der er mange ting, som ikke er, som de bør være. Der er ingen ansættelseskontrakter eller lønsedler, én er lige ansat, én modtager både løn (sort) og dagpenge, og der er ingen registrering af arbejdstimerne. På baggrund af en vurdering af denne situation pålægges indehaveren at føre en log-bog, hvor de ansatte og deres arbejdstimer skal registreres.

Samme aften besøger vi også en kro. I lighed med pizzeriaet er kroen udsøgt, da der i SKATs systemer i gennem en længere periode ikke har været registreret ansatte. Da vi ankommer tager indsatsmedarbejderne hvert deres fokus.

To holder øje med om ansatte forsøger at stikke af, og den tredje begynder at interviewe kroejeren. Igennem interviewet finder indsats-teamet ud af, at der mangler ansættelseskontrakt på servitricen, samt er der uoverensstemmelse mellem kroejerens og hendes forklaring vedr. betaling for aftenens arbejde.

Kroejeren mener, at det er en vennetjeneste, og at hun er blevet lovet at holde hendes søns fødselsdag på kroen senere på måneden. Servitricen derimod mener, at hun bliver betalt kontant for arbejdet. Servitricen modtager også dagpenge. De to medarbejdere, der har holdt et vågent øje med køkkenet, oplyser, at de mener, at en dør smækkede meget hurtigt, og at der muligvis har været en ansat mere, som hurtigt fik benene på nakken, da SKAT dukkede op.

På baggrund af tingenes tilstand i kroen pålægges også denne indehaver at føre en log-bog over de ansatte.

Med aktionen vel overstået blev der udarbejdet en pressemeddelelse: ”Efterlysning: 2 pizzabude, sidst set i fuld fart hen over en mark”. Meddelelsen be-

4

REFLECTIONS

skriver, at 22 virksomheder fik besøg i løbet af aftenen, og at 57 personer blev interviewet. Derudover rapporteres det, at 3 personer stak af, 1 blev anholdt af politiet, 5 fik pålagt log-bøger, og at 5 personer var på overførselsindkomst mens de arbejdere. Pressemeddelelsen sendes til de lokale aviser.

Gør indsatsmedarbejderne det rigtige eller det forkerte?

Tager man kontrolaktionen i betragtning ud fra den Australske forskning og OECDs anbefalinger, så burde der have foregået en vurdering af de to indehaveres evne og vilje til at være regelefterrettelige. Hvis det alene var viljen til regelefterlevelse, som det var galt med, så skulle de begge have modtaget kontrol og sanktioner. Hvis det dels var viljen, dels evnerne, for f.eks. at udarbejde ansættelseskontrakter, som det kneb med, så burde indehaverne have modtaget en kombination af kontrol og vejledning for at få hjælp til at rette op på situationen gennem proaktiv vejledning.

Denne vurdering af situationen bygger selvsagt på en teoretisk ’ideel’ håndhævelsessituation. For det, som eksemplerne viser, er at aktionen ikke på nogen måde kaster lys over, hvorvidt det var viljen eller evnerne, det kneb med hos virksomhedsejerne. Indsats-teamet gjorde ikke noget ud af at finde årsagerne bag ulovlighederne i de to cases. De spurgte ikke ind til, hvorfor der ingen ansættelseskontrakter eller lønsedler var, hvorfor lønnen blev betalt sort, og hvorfor der var ansatte, der både modtog dagpenge og (sort) løn. Det blev konstateret, at lovgivningen ikke blev overholdt, men det blev ikke afdækket, om det var viljen til efterrettelighed, der manglede, om det evt. var evnerne til at udfærdige dokumenterne og følge regnskabsreglerne, det kneb med. Som følge af dette blev begge indehavere pålagt at føre en log-bog, og der blev ikke ydet service eller vejledning i forhold til at rette op på de forhold, som var kritisable.

Ser vi på eksemplet ud fra denne optik, kan det konkluderes, at SKATs strategi ikke følges. Under kontrolaktionen blev der hverken foretaget en mere detaljeret segmentering eller differentieret indsats over for de to indehavere. Begge blev behandlet ens, begge blev pålagt at føre log-bog, og ingen af indehaverne blev tilbudt proaktiv vejledning for at rette fremtidige fejl.

Ser man imidlertid aktionen ud fra en anden optik, så kan vurderingen af kontrolaktionen fremstå ganske anderledes. Som beskrevet ovenfor er et mål med SKATs nye strategi at få ”Pengene ind ad fordøren” og at være proaktive i at påvirke skatteydernes regelefterlevelse. I forhold til dette mål er aktionen et perfekt eksempel på, hvordan proaktivitet kan foregå, og hvordan SKAT kan skabe synlighed om sine aktiviteter. Det er helt sikkert, at indsats-teamet skaber synlighed, når det i myldretiden omkring kl. 17-18 går rundt både i pizzeriaer og i stationscentre. Alle i jakker med et lille SKAT logo på brystet og et stort SKAT logo på ryggen. Teamet går med tykke mapper. Alle med papirer, notesblokke 5

REFLECTIONS

og skrivestøtter. Det er ikke til at tage fejl af, at det er myndighedspersoner, som er på arbejde. Udover denne synlighed under selve aktionen er der også hjemmesiden og pressemeddelelsen, som gør opmærksom på SKATs aktiviteter. Hvis målet med SKATs strategi er at skabe synlighed om SKATs aktiviteter, således at dette hindrer at andre laver snyd, da de ser, at ”SKAT er på vagt”, så må dette mål siges at være indfriet i forbindelse med kontrolaktionen. I denne optik er kontrolaktionen succesfuld.

Specialistviden og kontrol devalueres Alt afhængigt af, hvordan kontrolaktionen betragtes, kan man sige, at medarbejderne enten følger eller fraviger fra SKATs strategi. Årsagerne til, at de omtalte virksomhedsejeres vilje og evne til regelefterlevelse ikke afdækkes i forbindelse med aktionen, kan være mange: Måske har jeg fået fat i en dårlig case, andre steder, bl.a. i Skattecenter Skrive, har man haft stor succes med at opdrage, undervise og skole indehaverne til at håndtere kontrakter, regnskab, fakturakrav, indberetninger m.m. En anden forklaring kunne være, at der ikke er tid nok. I løbet af den razzia, som jeg deltog i, havde indsats-teamet fra kl.

17.30 til 21.00 til at besøge 5-7 virksomheder. Det giver ca. en halv time til hvert besøg inklusiv transport. Dette efterlader ikke meget tid til sniksnak. Disse forklaringer har givetvis deres berettigelse, men i tilgift til disse, mener jeg, at der også er noget mere principielt på spil. Dette relaterer sig til skattemedarbejdernes kompetencer. Dette er et problem, som er blevet tematiseret ved at tale om skattemedarbejdernes tiltagende T-form.

Den britiske skatteforsker, Penelope Tuck, har lavet et studie af skattemedarbejderes identitet i det engelske HM Revenue and Customs i perioden 2003 til 2006 (Tuck, 2010). I denne periode fusionerede en række skatteenheder med relation til Inland Revenue, og skatteadministrationen skiftede navn til HM Revenue and Customs. Tuck studie er baseret på interviews med medarbejdere før og efter fusionen. I studiet argumenterer Tuck for, at de engelske skattemedarbejdere i denne periode undergår forandringer i deres arbejdsidentitet.

Fra primært at være internt orienterede bureaukrater skifter de til i højere grad at være såkaldte T-formede skattemedarbejdere. Disse T-formede skattemedarbejdere skal både mestre den bureaukratisk orienterede del af deres arbejde, som fokuserer på tekniske skatteviden, der typisk akkrediteres gennem eksaminer (dette er repræsenteret ved den vandrette del af T’et). Derudover skal de også mestre en ny arbejdsidentitet (den lodrette del af T’et), som repræsenterer en mere udadvendt side af skattearbejdet. Her er kernen at have fokus på de ’bløde’ værdier, såsom at se skatteyderne som kunder, kunne servicere disse, og kunne indleve sig i deres oplevelser og værdier.Tucks påstand er, at fra primært at have været klassiske bureaukrater skal skattemedarbejderne i dag både være ’hårde’ skattefaglige bureaukrater og ’bløde’ eksperter i at aflæse og handle i forhold til kundernes behov, motivation, vilje, evner m.m. Sidstnævnte 6

REFLECTIONS

repræsenterende mere interpersonelle, grænsende til psykologiske færdigheder. Disse færdigheder er således dem, som OECD også referer til, når de skriver, at skattemedarbejdere både skal have viden om skattelovgivningen og skatteydernes adfærd.

Tucks afslutter sin artikel med at påpege, at overgangen til den T-formede skattemedarbejder har konsekvenser. Bl.a. forklarer de engelske skattemedarbejdere, at de oplever at specialist og teknisk skatteviden er mindre ”prized and desired”. De oplever, at det er mindre værdsat at have specialistviden. Derudover påpeger Tuck, at forandringerne også er blevet ledsaget af ny lovgivning inden for skatteområdet, som påvirker den måde, som skatter og afgifter opkræves på.

Den fusion og de reformer, der er foregået i England, er lig mange af de forandringer, som også er foregået i Danmark. Tucks analyse er derfor interessant at bruge for at forstå, hvad der sker i Danmark og forstå, hvorfor indsatsmedarbejderne (til tider) har svært ved at indfri ideerne i SKATs bærende strategi. Min vurdering er, at SKATs nye strategi indebærer den T-formede indsatsmedarbejder – nøjagtigt som man ser det i England. Efter strategiskiftet i SKAT i 2005 er det ikke længere nok at have en identitet som en internt orienteret bureaukrat, der kan skattereglerne på fingerspidserne. Indsatsmedarbejderne skal også mestre en mere udadvendt identitet, som bruges til at sætte kunderne i centrum, og som bruges til at forstå kunderne. De skal være mere markedsorienterede i at brande, promovere og iscenesætte SKAT som en fair, effektiv og proaktiv myndighed. En konsekvens af det nye arbejde er ligeledes, at flere indsatsmedarbejdere – lig de engelske – giver udtryk for at de oplever, at kontrol er blevet et ”fyord”, og at deres faglige skatteviden er mindre værdsat. Nu gælder det mere om at kunne lave projektarbejde, kunne vejlede, lave pressemeddelelser og aflæse ”kundernes” adfærd. Dette kræver kompetencer, som den teknisk dygtige skattemedarbejder ikke nødvendigvis besidder eller interesserer sig for. Som en skattemedarbejder forklarede mig, så interesserede han sig for at lave en god sag. Ifølge ham, er både forudsætningerne og tiden til dette blevet mindre.

Skal vi have mere eller mindre differentieret indsats?

Som omtalt påpeger Tuck, at det ikke er uden konsekvenser at promovere Tformede medarbejdere. Sat på spidsen er en risiko, at fokus i arbejdet flyttes væk fra de skattemæssige kernekompetencer. Udviklingen af egentlig skatteekspertise bliver rykket i baggrunden, og i stedet promoveres det, at kunne indleve, forstå og vurdere skatteydernes subjektive evne og vilje. Disse erfaringer er værd at skrive sig bag øret, da disse erfaringer ligner dem, som man er ved at høste i Danmark.

7

REFLECTIONS

Denne artikel har præsenteret nogle af de markante skift, der er sket i måden, hvorpå SKAT arbejder med at højne regelefterlevelsen. I SKATs tilfælde vurderer jeg, at et central kim til kravet om en T-formet indsatsmedarbejder ligger i indoptagelsen af Valerie Braithwaites ideer udført i Australien. Der går en lige linje fra hendes forskningscenter – Centre for Tax System Integrity – til indoptagelse af hendes ideer i Australien Tax Office, til OECDs blåstempling af tilgangen og til, at man implementerer en ny bærende strategi i SKAT. Med den bærende strategi kommer den T-formede indsatsmedarbejder i centrum. Dette er en udvikling, som er foregået parallelt i flere lande, som det påvises i Tucks artikel.

Afrundende denne artikel er det relevant at spørgsmål, om der i fremtiden skal tilstræbe mere eller mindre differentieret indsats. Denne artikels udgangspunkt er, at differentieret indsats er en tilstræbelsesværdig håndhævelsesstrategi. Det er centralt, at man segmenterer skatteyderne, at man differentierer indsatsen overfor dem, og at man søger at handle proaktivt ved at skabe synlighed om SKATs aktiviteter. Ved er hvert strategiskifte, vil der imidlertid altid være en bagside af medajlen. Den bagside er, at det nye ”håndhævelsesparadigme” sætter andre og nye kompetencer i forgrunden (f.eks. projektarbejde, indlevelse, pressehåndtering og vejledning), hvorved de tekniske skattemæssige kompetencer devalueres. Dette er et centralt aber dabei ved strategien, idet det netop er brugen af disse kompetencer, og dét at lave en god sag som er centralt for mange skattemedarbejdere.

8

REFLECTIONS

Litteraturliste Ayres, I., & Braithwaite, J. (1992). Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford; New York: Oxford University Press.

Braithwaite, V. (2007). Responsive Regulation and Taxation: Introduction. Law & Policy, 29(1), 3-10.

Braithwaite, V. (Ed.). (2003). Taxing Democracy. Understanding Tax Avoidance and Evasion. Aldershot: Ashgate Publishing Group.

Braithwaite, V., & Braithwaite, J. (2001). An evolving compliance model for tax enforcement. In N. Shover & J. P. Wright (Eds.), Crimes of privilege: readings in white-collar crime (pp. 405-419). New York, NY: Oxford University Press.

OECD. (2004). Guidance Note. Compliance Risk Management. Managing and Improving Tax Compliance (pp. 1-169). Forum on Tax Administration Compliance SubGroup: Cenrtre For Tax Policy and Administration, OECD. SKAT. (2009a). Adapting to Changing Circumstances: The Danish Experience with New Compliance Strategies and Treatments 2007-2009 (pp. 1-20): The Danish Tax and Customs Administration, Management and Compliance, Compliance Office, SKAT, Denmark.

SKAT. (2009b). Corporate Plan (pp. 1-11): SKAT, Denmark.

Tuck, P. (2010). The Emergence of the Tax Official into a T shaped knowledge expert.

Critical Perspectives on Accounting, 21(7), 584-596.

9

REFLECTIONS

Reflections er en publikationsserie baseret på forskning og analyser gennemført i regi af MindLab. MindLab er en tværoffentlig innovationsenhed, der har som mission at involvere borgere og virksomheder i at udvikle nyskabende offentlige løsninger. www.mind-lab.dk