Cuadernos de Seguridad N°14 by Ministerio de Seguridad de la República Argentina

Cuadernos de Seguridad

Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad Ministerio de Seguridad - Presidencia de la Nación

Nº 14 09/2011

Cuadernos de Seguridad

Nº 14 ISSN 1850-3675

Cuadernos de Seguridad Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad Ministerio de Seguridad - Presidencia de la Nación

ISSN 1850-3675

Nº 14 - 09/2011

Artículos Eugenio Raúl Zaffaroni Facundo Salles Kobilanski Gabriel Kessler Alejandro Prince y Lucas Jolias Juan Faroppa Fontana Matías Bailone Sergio Caplan y Lisandro Gómez Carlos Escudé

09/2011 Reseñas Bibliográficas

Documentos de Gestión

Cuadernos de Seguridad

ISSN 1850-3675

Cuadernos de Seguridad

Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad Ministerio de Seguridad - Presidencia de la Nación DIRECTORA Nilda Garré

Nº 14 - 09/2011

Presidenta de la Nación

Dra. Cristina Fernández de Kirchner Ministra de Seguridad

Dra. Nilda Garré Secretaria de Seguridad Operativa

Dra. Cristina Caamaño Secretario de Planeamiento

Lic. Gustavo Sibilla Secretaria de Política de Prevención y relaciones con la Comunidad

Dra. Ileana Arduino Jefe de Gabinete

Dr. Raúl Garré Subsecretario de Gestión y Bienestar del Personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad

Dr. Gustavo Palmieri Subsecretario de Delitos Complejos y Lucha contra la Criminalidad Organizada

Sr. Miguel Robles Subsecretario de Planeamiento Estratégico de la Seguridad

Lic. Juan Estanislao López Chorne Subsecretaria de Planeamiento Logístico y Presupuestario de la Seguridad

Dra. Liliana Banti Subsecretaria de Prevención del Delito y la Violencia

Mag. Cecilia Ales

Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Directora

Nilda Garré Secretario Ejecutivo

Gustavo Sibilla Secretario Académico

Pablo Bulcourf

Cuadernos de Seguridad Directora

Nilda Garré Secretario de Redacción

Ernesto Bruggia Consejo Editorial

Cecilia Ales Pablo Bulcourf Ana Clement Gustavo Sibilla José Manuel Ugarte

Cuadernos de Seguridad / Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad Ministerio de Seguridad Año: (2011) Buenos Aires: Ministerio de Seguridad, 2011 16x24 cm

Directora: Nilda Garré ISSN 1850-3675

I. SEGURIDAD PUBLICA-

Cuadernos de Seguridad © Copyright 2011 Propietario Ministerio de Seguridad Gelly y Obes 2289 1425 Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Argentina Tel. (54) 11-4809-1600 www.minseg.gob.ar www.inees.gob.ar Registro de la propiedad intelectual Nº 523.976 Cuadernos de Seguridad es una publicación de distribución gratuita. Los artículos publicados con firma expresan sólo la opinión de sus autores. El contenido de los mismos no refleja necesariamente la postura de Cuadernos de Seguridad.

SUMARIO Nº 14 - 09/2011 Editorial por Nilda Garré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Artículos

Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas. por Eugenio Raúl Zaffaroni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 La política comparada de las reformas policiales en América Latina: contribuciones analíticas para el caso argentino. por Facundo Salles Kobilanski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas. por Gabriel Kessler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Las TIC y su relación con la seguridad ciudadana: un marco de análisis a la problemática. por Alejandro Prince y Lucas Jolias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos. por Juan Faroppa Fontana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana: el caso de País Vasco desde la teoría agnóstica de la pena. por Matías Bailone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

La importancia de comparar las políticas de seguridad pública. por Sergio Caplan y Lisandro Gómez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Impreso en la Argentina Printed in Argentina

Hacia una radiografía mundial de la violencia. por Carlos Escudé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Reseñas Bibliográficas

La palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar | Eugenio Raúl Zaffaroni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Derechos humanos: justicia y reparación. La experiencia de los juicios en la Argentina. Crímenes de lesa humanidad | Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut . . . . . . . . 166 El sentimiento de inseguridad: Sociología del temor al delito | Gabriel Kessler . . 170 Lo que hace la policía: Sociología de la fuerza pública | Dominique Monjardet . 173 Documentos de Gestión

El Ministerio de Seguridad en su primer año – Diagnóstico y Acciones Raúl Alberto Garré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Anexos

Decreto 1993/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Decreto 2009/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Decreto 723/2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Acuerdo para la Seguridad Democrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Declaración Bellagio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

Editorial

Poder presentar catorce números en una publicación continuada en formato libro es un logro significativo en el medio editorial argentino, más aún para el ámbito público, sujeto a los vaivenes constantes de la gestión y a la rotación de funcionarios. Por eso es una gran satisfacción presentar este nuevo volumen de Cuadernos de Seguridad, representando un reflejo de la importancia central que el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner asigna a la problemática de la seguridad ciudadana. En Diciembre de 2010, nuestra Presidenta tomó la estratégica decisión de jerarquizar la respuesta estatal en la lucha contra el delito creando por primera vez en la historia argentina una cartera exclusiva para el gobierno de la seguridad a nivel nacional, e instruyendo tras ello el inicio de un proceso integral de modernización de las fuerzas policiales y de seguridad. Tomando como valiosa referencia los consensos políticos y académicos surgidos en el Acuerdo para la Seguridad Democrática, el Ministerio de Seguridad de la Nación impulsa desde su creación un proceso de transformación estructural en el ámbito federal que pretende establecer una clara gestión civil de la política de seguridad en todas sus dimensiones, jerarquizando la carrera profesional policial y dotando a las fuerzas de la formación, el equipamiento y la tecnología necesarias para un efectivo ejercicio de sus responsabilidades. La necesidad de orientarnos mediante una clara planificación estratégica, tanto de los aspectos humanos como materiales, permite pensar en la seguridad como una verdadera política de Estado, inserta en un modelo de país con plena vigencia de los derechos humanos, justicia social y equidad. Es indispensable conceptualizar a la seguridad no cómo el instrumento de cristalización de un orden determinado sino como la construcción efectiva de la posibilidad de ejercer esos derechos por parte de los ciudadanos, con grados crecientes de autonomía. Tal como reza el lema de nuestro Programa Nacional de Participación Comunitaria, la Seguridad es un Derecho para el Ciudadano, un Deber para el Estado y es Obra de Todos. Dentro de la estructura del actual Ministerio hemos creado el Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) cuya responsabilidad es promover estudios de alto nivel en materia de seguridad interior integrando a los expertos en la materia y vinculando a las universidades y centros de estu-

dios provinciales y nacionales. Una visión integral de la seguridad no es para nosotros un enunciado sino que requiere del trabajo articulado de expertos de diferentes ámbitos y disciplinas. La gestión pública debe basar sus acciones en un diagnóstico adecuado de nuestra compleja realidad; pero asimismo es cierto que desde los ámbitos científico-académicos también se requiere de una orientación hacia los grandes problemas nacionales y de un fuerte compromiso con la sociedad que en definitiva es quién financia estas actividades. El trabajo cotidiano no es fácil, los obstáculos son inmensos, ahí radica nuestra responsabilidad y nuestro desafío. Una de las primeras tareas encomendada al INEES ha sido precisamente dar continuidad a Cuadernos de Seguridad. Creemos que el presente número expresa claramente, desde el plano del conocimiento, una visión interdisciplinaria de la seguridad ciudadana. Los artículos que componen este número provienen de campos diferentes de las ciencias sociales, expresando también orígenes institucionales y concepciones filosóficas diversas. Hemos decidido también incorporar para este número nuevas normas de calidad editorial en concordancia con el Caicyt del CONICET; elevando así el nivel académico de la publicación. Los Documentos incorporados permitirán que los lectores obtengan un panorama de las transformaciones mencionadas expresadas en sus normativas y reglamentaciones. Ahora queda la lectura y, por cierto, la retroalimentación crítica necesaria, aspecto también fundamental en una publicación de este tipo. Al igual que la concepción sobre la seguridad que cultivamos y nos orienta, Cuadernos de Seguridad pretende ser una construcción colectiva que enriquezca nuestra comprensión de un fenómeno que impacta de manera directa en la calidad de vida de los argentinos.

Artículos

Nilda Garré Directora

Cuadernos de Seguridad

Cuadernos de Seguridad Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina

ISSN 1850-3675

Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas ► Eugenio Raúl Buenos Aires (UBA).

Zaffaroni

► Profesor titular emérito e investigador de la Universidad de

¿Qué esperamos reunidos en el foro? Es a los bárbaros que hoy llegan. ………………………………………. ¿Por qué empieza de pronto este desconcierto y confusión? (¡Qué graves se ha vuelto los rostros!) ¿Por qué las calles y plazas a prisa se vacían y todos vuelven a casa compungidos? Porque se hizo la noche y los bárbaros no llegaron. Algunos han venido de la frontera Y contado que los bárbaros no existen. ¿Y qué va a ser de nosotros ahora sin bárbaros? Esta gente, al fin y al cabo, era una solución. Konstantino Kavafis (Esperando a los bárbaros)

1. Los orígenes del Estado moderno y la cuestión de la seguridad pública No hay ninguna teoría del Estado que no destaque la importancia de la seguridad pública como cuestión constitutiva del Estado. Como menciona Beck “las sociedades presuponen –política y teóricamente- el dominio estatal del espacio-. Lo cual quiere decir que le visión sociológica resulta de autoridad ordenadora –orden y violencia- del Estado Nacional (Beck, 1997: 46). Es por ello, que esta temática se encuentra presente en toda la teoría sociológica y política desde la modernidad, pasando por las obras contractualistas de Thomas Hobbes y John Locke, hasta las conceptualizaciones de Marx, Durkheim

Eugenio Raúl Zaffaroni

y Weber, podemos encontrar este elemento como un atributo fundante el Estado moderno. En El Leviatán, Thomas Hobbes, justifica el nacimiento del Estado sosteniendo que “el fin de esta institución es la paz y la defensa de todos, y como quien tiene derecho al fin lo tiene también a los medios, corresponde de derecho a cualquier hombre o asamblea que tiene la soberanía, ser juez, a un mismo tiempo, de los medios de paz y de defensa, y juzgar también acerca de los obstáculos que se oponen a los mismos” (Hobbes, 2001: 143). Así la seguridad interna, es el fundamento del pacto originario que realizan los individuos para salir del pobre estado de naturaleza en donde no hay derecho alguno. Justamente, el derecho de naturaleza que protege el Estado, en virtud del cual se realiza el pacto es salvaguardar la propia vida, y es por ello que el medio más apto que les da la razón a los individuos es la celebración de un contrato en donde instituyen un gobierno. Con John Locke (1632-1704), padre del liberalismo político inglés, surge una nueva corriente filosófica que va a reducir los límites de lo público y la acción Estatal. Los presupuestos son contrarios a las teorías absolutistas de Hobbes. Para este pensador en los momentos pre-estatales hay una sociedad civil (no es un Estado de guerra) y encontramos una serie de derecho que él denomina “naturales”, entre los que subraya el de la vida y la propiedad privada. Postula que los hombres viven en este Estado de naturaleza en una situación de paz y sometidos a leyes naturales que surgen de la razón. Los hombres salen a través del pacto social del estado de naturaleza porque no existe allí justicia imparcial que asegure los derechos naturales y por la necesidad de proteger la vida y la propiedad contra los atentados de transgresores desean los bienes de los hombres laboriosos e industriosos que viven en paz. El fundamento de este Pacto es salvaguardar estos derechos naturales que no están garantizados en un Estado de naturaleza. Si dicho Pacto es violado por la autoridad pública que resultó de la voluntad de los ciudadanos, se vuelve al estado de naturaleza. La autoridad se sostiene en tanto asegure los derechos naturales que el individuo buscó proteger al entrar en la sociedad. Por ello, el escocés sostiene una visión de Estado como la expresión de una comunidad y no como la voluntad de un soberano que aparece en Estado Absolutista. De esta manera afirma que “el Estado viene a disponer de autoridad para

Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas

determinar la pena que deberá aplicarse a las diferentes infracciones ejecutadas por los componentes de esa sociedad, según piense que se merecen. Este es el poder de realizar las leyes. También dispone de la capacidad de castigar cualquier daño causado a uno de los miembros por alguien que no es” (Locke 1997: 103). Por consiguiente, el poder punitivo en cuestiones de seguridad interna viene a ser también para la perspectiva liberal un elemento constitutivo del moderno Estado Nación. En el pensamiento de Marx y Engels, la noción de Estado aparece poco desarrollada, pero sin embargo comparte el atributo de reconocer el ejercicio de la violencia como atributo definitorio, en consonancia con los postulados de Weber. Según la definición más generalizada de Estado, que es la acuñada por este último el Estado es toda empresa que ha conseguido con éxito el monopolio legítimo de la violencia al interior de un territorio determinado. La utilidad de la definición del sociólogo alemán es que podemos encuadrarla como “mínima”, en virtud que caracteriza al Estado por el componente específico que lo define. A seguir, explicamos en más detalles estos atributos. Así, como mencionan Marx y Engels en el Manifiesto comunista “la burguesía suprime cada vez más el fraccionamiento de los medios de producción, de la propiedad y de la población. Ha aglomerado la población, centralizado los medios de producción y concentrado la propiedad en manos de unos pocos. La consecuencia obligada de ello ha sido la centralización política. Las provincias independientes, ligadas entre sí casi únicamente por lazos federales, con intereses, leyes gobiernos y tarifas aduaneras diferentes han sido consolidadazas en una sola nación, bajo un solo Gobierno, una sola ley, un solo interés nacional de clase y una sola línea aduanera” (Marx y Engels 1994: 36). En esta obra se acuña la visión de Estado como la herramienta de opresión de una clase sobre la otra. Esta sostiene que el componente específicamente político de la dominación es la violencia, dado que la coerción es el medio que utiliza la clase dominante para subyugar a las clases oprimidas. Tanto para Marx y Engels, como para Weber, hay una relación intrínseca entre capitalismo, Estado moderno y ejercicio de la violencia: no existe uno sin el otro. Dentro de la perspectiva marxista, a cada modo de producción se le corresponde una superestructura política. En el caso del modo de produc-

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ción capitalista, la superestructura capitalista, el Estado burgués será el que mantendrá la dominación mediante el ejercicio de la violencia mediante una institución autónoma. Así como los obreros son expropiados de los medios de producción, los capitalistas son expropiados de los medios de coerción. A diferencia de los Estados feudales en donde el señor feudal contaba con milicias particulares, en el Estado burgués lo que encontramos que hay un tercero que es el Estado –a través del aparato represivo de Estado- quien se encarga de garantizar el orden y ser el garante mediante la violencia de la propiedad privada de los medios de producción. Weber, por su parte sostendrá que la moderna administración burocrática, será un prerrequisito para que se desarrolle el capitalismo, en tanto y cuanto se requiere una administración racional que mantenga el orden y desarrolle una capacidad extractiva que garantice el funcionamiento del aparato burocrático. Como menciona Saín la rama del aparato estatal encargado de mantener el orden capitalista son las policías, al postular “más allá de la enorme variedad de formatos organizacionales y funcionales que ha adquirido históricamente, la policía moderna constituye la institución encargada de velar por el mantenimiento del orden público my la seguridad de los ciudadanos, a las órdenes de las autoridades políticas, a través del desarrollo de un conjunto de labores que giran básicamente en torno del control del delito y los desórdenes públicos (Saín, 2007: 75).

2. Delito, criminología y forma de Estado

Una primera observación que podemos realizar es que la criminología desde la perspectiva jurídica ha tenido muchas deficiencias a nivel teórico y empírico y ha causado mucho daño en la construcción del objeto de estudio. La “criminología académica” ha incurrido en muchos errores, como la antropología física criminalística, y el abordaje del delito privado como tema central de indagación. Por consiguiente es menester desnaturalizar los supuestos de esta ciencia, en un intento por construir una manera de abordar la realidad. Siguiendo los marcos teóricos de Berger y Luckmann afirma que la “realidad del delito” es una construcción social, que en los tiempos actuales está dominada por los medios de comunicación. Esa realidad es una imagen y por ende

Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas

un recorte. Esto genera un “pánico moral”, que hace que los individuos vivan en un mundo paranoide, en donde se habilitan discursos políticos de tipo represivo, como son los ejemplos de Italia y Gran Bretaña. A diferencia de lo que ocurría en las antiguas sociedades de masa, donde la política manejaba la comunicación -un ejemplo claro fueron los totalitarismos de entreguerras, que se basaron en una amplia propaganda y construcción de la realidad apoyada en los medios de comunicación-; en la actualidad vemos una inversión de los términos, ya que lo mediático maneja lo político. “El control de la información y el entretenimiento, mediante ello, de las opiniones e imágenes ha sido, a lo largo de la historia, el instrumento de sostén del poder estatal, que se perfeccionaría en la era de los medios de comunicación de masas” (Castels, 1999: 282). En términos de agenda pública, son los medios los que construyen “issues” y colocan temas en agenda política. Esta tendencia, tiene su epicentro en el caso estadounidense, en donde puede advertirse un claro proceso de endurecimiento del sistema penal, contando en la actualidad con más de 2 millones de reclusos en sus cárceles. Siguiendo a Jonathan Simon se rastrea el comienzo de esta tendencia durante la presidencia de Johnson, robusteciéndose en los años 70. Hay factores endógenos de la política que explican esta tendencia. El desprestigio del Senado Norteamericano produjo el surgimiento de los gobernadores como figuras de la política nacional, los cuales son más proclives a adoptar políticas de seguridad como las que llevan a cabo en sus distritos, de carácter represivo. En el siguiente gráfico podemos advertir la evolución de la tasa de encarcelamiento en los Estados Unidos a partir de 1928.

Eugenio Raúl Zaffaroni

Gráfico 1: Tasa de encarcelamiento bajo jurisdicción estatal y federal por cada 100.000 habitantes en los Estados Unidos desde 1925 hasta 2008*

HOMBRE MUJER TASA DE ENCARCELAMIENTO

19 2 19 5 28 19 31 19 3 19 4 37 19 4 19 0 43 19 4 19 6 49 19 52 19 5 19 5 5 19 8 6 19 1 64 19 6 19 7 70 19 73 19 7 19 5 78 19 81 19 8 19 4 86 19 8 19 9 9 19 2 94 19 9 20 7 0 20 0 0 20 3 06

1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

* Los datos del gráfico no incluye los presos en las cárceles. Fuente: Bureau of Justice Statistics.

Las explicaciones son complejas, pero dentro de un marco más general podemos considerar el tipo de Estado como variable independiente del sistema penal. La hipótesis central es que hay dos modelos con sus especificidades: El modelo de Estado de Bienestar y el modelo de Estado Gendarme. Por un lado, el llamado Welfare State se comenzó a desarrollar con la crisis de los años 30, de la mano de Franklin Delano Roosevelt, en donde se gestó un modelo inclusivo, basado en la incorporación de los individuos vía empleo y de distribución del ingreso, asegurando un piso mínimo de condiciones de vida. Con la crisis de los años 30, se harán necesario otro tipo de Estado y el intervencionismo público impondrá otras reglas de juego, siendo la acción Estatal lo que pondrá racionalidad a la economía. Durante el período de entreguerras va a surgir como producto de la honda recesión mundial el denominado Estado Keynesiano, el cual inspirado por la teoría económica de John Maynard Keynes, planteará pasar de la economía de la oferta a la economía de la demanda, en donde el rol del Estado el de contrarrestar las crisis cíclicas a partir del uso de la política fiscal, crediticia y monetaria. Dentro de este paradigma, el aumento de gasto público y del financiamiento del mismo mediante

Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas

la emisión monetaria, generará un efecto multiplicador en la economía, que traccionará la demanda, y por lo tanto se impedirán los efectos recesivos. Si bien esta expansión de la oferta monetaria y el gasto público traen inflación, el mismo será contrarrestado por el crecimiento económico. Por otro lado, el pasaje de la economía de la oferta implicó la regulación del desempleo mediante el aumento de la obra pública y la intervención en el mercado de trabajo, lo cual trajo un aumento de los asalariados dentro de la distribución del ingreso. Así el Estado es quién mediante la planificación y la asignación de recursos en la economía es quién administrará la racionalidad al capitalismo. Tras la Segunda Guerra Mundial, el enfrentamiento entre la Unión Soviética y los Estados Unidos, configuró un escenario bipolar en donde el bloque occidental fue hegemonizado por el liderazgo estadounidense. Para dotar de mayor legitimidad y viabilidad a las economías centrales, esta nueva potencia aplicó el Plan Marshall (una oferta de crédito para la reconstrucción de los países que habían quedado devastados por la guerra) en aras de atraer a los países de Europa Occidental a su órbita. Como menciona Hosbawn: “Se produjo una reestructuración y una reforma sustanciales del capitalismo, y un avance espectacular en la globalización y en la internacionalización de la economía. El primer punto produjo una ‘economía mixta’, que facilitó a los Estados la planificación y la gestión de la modernización económica, además de incrementar muchísimo la demanda. Los grandes éxitos económicos de la posguerra en los países capitalistas, con contadísimas excepciones (Hong Kong), son ejemplos de industrialización efectuada con el apoyo, la supervisión, la dirección y a veces la planificación y la gestión de los gobiernos (…). Al mismo tiempo, el compromiso político con el pleno empleo y -en menor grado- con la reducción de las desigualdades económicas, es decir, un compromiso con el bienestar y la seguridad social, dio pie por primera vez a la existencia de un mercado de consumo masivo de artículos de lujo que ahora pasarían a considerarse necesarios” (Hosbawn: 1997, 272). El denominado “pacto de posguerra” implicó una combinación de capitalismo, democracia y pleno empleo. Esto implicó también un carácter redistributivo que se articuló con un determinado régimen de bienestar y una distribución (primaria y secundaria) de la renta a favor de los asalariados; en donde

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el gobierno actuaba como un árbitro neutral entre el capital y el trabajo. Así, entre los años 1945 y 1973 se vivieron los “años dorados del capitalismo” o “treinta gloriosos”. Si bien en todos los países se produjo una situación de pleno empleo hacia los años 60, una redistribución del ingreso a favor de los trabajadores y un crecimiento económico, hubo diferentes variantes del Estado de Bienestar. Al caracterizar los distintos tipos del mismo, podemos encontrar tres modelos de regímenes de bienestar siguiendo la clasificación de Esping-Andersen (2000): los denominados liberal, conservador y socialdemócrata. Podemos resumir las principales características de cada uno: 1) el modelo socialdemócrata e institucional, propio de los países escandinavos, caracterizado por una extensión universal de los servicios públicos, la vinculación de la Seguridad Social y las pensiones más a la noción de ciudadano que a la de trabajador y una amplia provisión pública de los servicios de atención a la familia; 2) el modelo continental corporativista, propio de los países como Austria, Francia, Alemania e Italia, caracterizado por la vinculación de las prestaciones sociales a la condición de trabajador, la debilidad de los servicios de atención a la familia y la consiguiente carga para la mujer de la atención a los niños y los ancianos; y, finalmente 3) el modelo liberal y anglosajón, desarrollado en Estados Unidos y Reino Unido, en el cual la ayuda se centra en aquellos que se comprueba que no tienen medios, y las transferencias son universales pero muy modestas. Cada uno de ellos es el resultado de la efectividad y la extensión de la protección que ejercen las políticas estatales frente a las contingencias del mercado, y del papel que cumplen las instituciones privadas - familia, sindicatos, organizaciones de la sociedad - en proveer bienes y servicios. La tipología se basa finalmente en la forma en que los países se agrupan alrededor de tres dimensiones: las relaciones entre el estado y el mercado, la estratificación y los derechos sociales. Hacia, la década del 70 se van a producir una serie de acontecimientos que van a marcar el agotamiento del modelo del Estado de Bienestar. Estos hechos fueron los siguientes: ––La crisis fiscal de los Estados Unidos, producto del excesivo gasto militar que derivó en la declaración de la inconvertibilidad del dólar en 1971. ––El surgimiento de los Nuevos Países Industrializados (NIC’s) ubicados

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en el eje del sudeste asiático (Hong Kong, Corea, Malasia y Singapur) que registraron mayor crecimiento y una relocalización de las empresas transnacionales ––La pérdida de la tasa de ganancia del sector industrial frente al sector terciario de la economía ––La denominada “crisis del petróleo” iniciada en el año 1973, en donde la OPEP obligó a las compañías petroleras a aumentar los precios de forma drástica, por lo que el precio del petróleo se cuadruplicó desde 1974 hasta llegar casi a los 12 dólares por barril (75 dólares/m³). Estos factores produjeron una profunda crisis económica que se manifestó en el fenómeno de la “estanflación”, es decir la combinación de reducción de la economía con aumento generalizado de precios. Producto de ello, comienza a crecer el paro y un aumento generalizado de la pobreza en los países centrales. Así, empieza un gran cuestionamiento por parte de los sectores monetaristas y conservadores al Estado de Bienestar, al cual le atribuyeron la causa de la crisis. “Los neoliberales aducían que la economía y la política de la edad de oro dificultaban (…) el control de la inflación y el recorte de los costes, que habían de hacer posible el aumento de los beneficios, que era el auténtico motor del crecimiento en una economía capitalista. (…) Sostenían, la ‘mano oculta’ del libre mercado de Adam Smith produciría con certeza un mayor crecimiento de la ‘riqueza de las naciones’ y una mejor distribución posible de la riqueza y la renta; afirmación que los keynesianos negaban” (Hosbawn, 1997: 409). Estos diagnósticos implicarán la traducción de gobiernos denominados “neoconservadores”, entroncados en la ideología del neoliberalismo. Centralmente, el proyecto reformista implicó volver a la racionalidad agregada de las acciones individuales, y por lo tanto requirió un retraimiento de la esfera estatal. Según Oszlak (1994) Los ejes de la reforma del Estado implicaron: 1) Privatizaciones de empresas públicas; 2) Desregulación y apertura de la economía; 3) Desmonopolización; y 4) Descentralización. Esta última fase configuró un nuevo escenario, en donde los procesos de globalización e internacionalización de la economía, erosionan como producto de la reforma las capacidades de los Estados, al mismo tiempo que la constitución de bloques regionales y libre movilidad de factores hacen que los viejos Estados

Eugenio Raúl Zaffaroni

Nación, empiecen a ceder potestades, por un lado al mercado, y por otro lado a los gobiernos supranacionales. Esto genera interrogantes, sobre las herramientas con la cuentan a partir del nuevo contexto los países para intervenir en las cuestiones como la reducción de la pobreza, la distribución de la renta, el mercado de empleo, y la asignación de recursos en las economías, en aras de revertir los procesos de exclusión que se vienen generando desde la década del 1980 y se reforzaron con el retiro del Estado de la regulación y el recorte de las políticas sociales. En términos conceptuales, podemos decir que el Estado abandona las funciones de legitimación, en aras de la funciones de eficiencia. Así, “a un nivel descriptivo, podemos alegar que mantener tanto la legitimidad como eficiencia es una tarea primordial de los modernos regímenes democráticos y que diversas ramas e instituciones del sistema político se especializan en suministrar uno de esos prerrequitos. (…) La necesidad de poner en práctica simultáneamente ambas funciones tiende a causar ciertas deformaciones y tensiones que en los sistemas políticos deben resolverse mediante estrategias capaces de reconciliar ambos requerimientos” (Offe, 1990: 118). Por consiguiente, con la crisis del Estado de Bienestar se abandona la función de legitimación ponderándose la función de la eficiencia, lo cual hace necesario un mayor énfasis en el elemento represivo. Esto se cristaliza en el modelo de Estado Gendarme, el cual tiene un fuerte componente excluyente y de coacción física. Esto se ancla en la tradición liberal y la nueva corriente conservadora que había sido tan crítica del Estado de Bienestar. Como sostiene Rossiter, el punto nodal del liberalismo conservador se anclará en una visión del gobierno inherentemente arbitrario e ineficiente, pero al mismo tiempo postulará que este “tiene vitales funciones que cumplir en la sociedad industrial y reconocerá que la sociedad moderna es tan peligroso el vacío de poder como el abuso de poder” (Rossiter, 1986: 261). En esta nueva interpretación, se plasma un optimismo en la comunidad, en donde la provisión de ciertos servicios sociales descansa en una combinación entre comunitarismo y mercantilización, articulado con un énfasis discursivo mayor en el orden. Este hincapié en el orden habilita el accionar represivo del Estado gendarme y por consiguiente el endurecimiento del sistema penal norteamericano. En definitiva, el sistema penal está

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articulado con un modelo de Estado. Así, podemos afirmar hay una relación inversamente proporcional entre mejor distribución del ingreso y tasa de encarcelamiento del sistema penal. Por consiguiente, los países que poseen una distribución equitativa de la renta tienen menor número de presos por habitante que los países con distribución más inequitativa del ingreso. 3. Estado Gendarme y criminología mediática De esta manera el Estado Gendarme busca la construcción de un chivo expiatorio, en el proceso de configuración de enemigos, y por lo tanto se debe recluir al grupo peligroso. Ese grupo peligroso es construido mediante la socialización temprana por parte de los medios masivos de comunicación. La principal herramienta con la que cuentan estos son las series policiales en donde se muestra una imagen del americano medio, blanco que se presenta como un héroe que se enfrenta al delito por fuera del sistema penal. En este discurso, la burocracia, encarnada en los jueces entorpece y por lo tanto es aliada del delito, motivo por el cual sortear y violar la ley para combatir el crimen es la tónica. Así si el ciudadano medio en el Estado de Bienestar es el trabador, en el Estado Gendarme es ciudadano medio es la “víctima”, la cual es construida por los medios de comunicación. La figura de la víctima es un ícono de la criminología mediática, ya que se habilita en nombre del dolor a que emita ciertos discursos que desprestigian el accionar lento de la policía y la justicia. Por consiguiente, es necesario descartar esta criminología mediática y construir una criminología académica con un abordaje teórico y metodológico de otro tipo. Para ello, es preciso partir del supuesto que la única realidad mensurable empíricamente son el número de muertos. Una indagación acerca de quién es principal asesino en la historia nos muestra la escalofriante conclusión que los Estados en funciones no bélicas mataron 3 veces más que todas las guerras juntas, poniendo como ejemplo a la KGB y la GESTAPO. Las fuerzas policiales, por consiguiente son la principal causa de asesinatos. Este hecho fue relegado por la criminología académica, y por lo tanto es un error teórico muy importante, ya que este campo disciplinar no se ocupó del ge-

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nocidio, que fue la principal causa de muertes en la historia de la humanidad. Por lo dicho es importante la investigación empírica sobre los delitos, y por consiguiente las ciencias sociales deben realizar un aporte a resolver estas cuestiones que son muy importantes. Las políticas de prevención del delito se deben basar en un diagnóstico de la situación a intervenir, y ello es la principal falencia con que cuenta el estudio del delito en nuestro país: la ausencia de datos. Un ejemplo de ello, son los Estados Unidos, que cuenta con una academia que tiene muy desarrollada la investigación de campo en esta temática. En nuestro país, hay una sistemática política por parte de las fuerzas de seguridad y el sistema judicial para ocultar información, en virtud de lo cual se dificulta la recolección de datos para la investigación. Luego sostiene que hay que discutir el modelo de policía, argumentando que hay que cercenar la autonomía de las fuerzas de seguridad. En la criminología mediática se construye una imagen del delincuente que es el joven de barrio bajo (villa, favela), lo cual habilita discursos a favor del descenso de la edad de imputabilidad y el endurecimiento de las penas. Este argumento se ancla en la visión de la derecha que ve a la autonomización de las policías como una respuesta a la falta de efectividad del sistema punitivo que considera el accionar policial y penal como la única solución a la problemática del delito. Como menciona Saín, “esa impronta punitiva centra su atención exclusivamente en los delitos violentos y/o en los delitos contra la propiedad, generalmente cometidos por delincuentes rústicos pertenecientes a las clases bajas. Y, en ese marco, es habitual el reclamo por crimininalizar a los delitos de esta índole cometidos por menores, proclamando un serie de reformas penales basadas en la baja de la imputabilidad penal” (Saín, 2010: 60). Otra cuestión de la criminología es el peso que tiene la economía criminal, que se encuentra globalizada. Podemos afirmar que hay una “criminalidad de mercado”, en donde hay una demanda de bienes y servicios ilícitos crecientes con una tasa de rentabilidad extraordinaria. Esta economía criminal se encuentra estructurada en una división internacional del trabajo, en donde hay países que demandan esos bienes y servicios, otros que los producen y transportan. En nuestros días, Estados Unidos es el principal centro de acumulación de la renta de la economía criminal y del lavado de dinero pro-

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veniente de estas fuentes Como menciona Castels, “los flujos financieros de origen criminal, cada vez más importantes, son elementos claves para estimular o desestabilizar economías nacionales enteras, de tal modo que la política económica ya no puede gestionarse en muchos países y zonas del mundo sin incluir este factor altamente impredecible. (Castels, 1999: 288). Por consiguiente, se estructura una problemática compleja en donde el sector productivo más dinámico y lucrativo de la economía a escala global se corresponde con la actividades ilegales, con una movilidad de factores y volumen mucho mayor que la economía legal. Por ello, esta criminalidad de mercado cuenta con la capacidad de desestabilizar países enteros de un día para otro si se retira el flujo de dinero que manipula, complejizando el escenario y cercenando el abanico de opciones para su combate. A ello se suma su enraizamiento con las actividades legales, que denominaremos “teoría de los grises” y su vinculación con el poder político. Castels, ilustra en su libro “La era de información” este proceso con el caso mexicano en la década de los 90, mostrando como la penetración de la economía del narcotráfico contribuyó a desestabilizar los vestigios de institucionalización del régimen príista. La legalización de las actividades criminales, entre las que se destaca el tráfico de drogas haría disminuir una tasa de ganancia que hoy en día es enorme, dado que la demanda de bienes y servicios criminales es inelástica, lo que genera una competencia monopólica. Al mismo tiempo el volumen de dinero que mueve la economía criminal es muy grande como para retirarlo del mercado sin producir un cataclismo económico en el globo. El caso de México es el más comentado, ya que su cercanía con EE. UU. lo convierte en un país productor y de paso muy importante. Podemos destacar como positivo que Argentina no sea todavía un gran consumidor, productor de esos bienes y servicios; al mismo tiempo que se encuentra geográficamente lejos del principal demandante. ♦

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Resumen El presente artículo describe las diferentes nociones del concepto de “Estado” a partir de las diversas escuelas de pensamiento y a lo largo de la historia, vinculándolo, a su vez, con la cuestión de la seguridad pública como parte constitutiva del mismo. Considerando el tipo de Estado, la hipótesis central marca la existencia de dos modelos diferenciados: El modelo de Estado de Bienestar y el modelo de Estado Gendarme. De esta forma, se analizan las características de ambos modelos para luego describir la situación actual de

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nuestro país. Palabras Clave: Seguridad Pública - Criminología - Estado de Bienestar Estado Gendarme.

Abstract This article describes the different notions of the concept of “State” from the various schools of thought and throughout history, linking them, in turn, with public security as a constituent part of it. Considering the type of the State, the central hypothesis shows the existence of two distinct models: The model of the Welfare State and the Police State model. Thus, the characteristics of both models are analyzed to describe then the current situation of our country. Keywords: Public Safety - Criminology - Welfare State - Police State.

Cuadernos de Seguridad Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina

ISSN 1850-3675

La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina: algunas contribuciones y lecciones desde la ciencia política ► Facundo Salles Kobilanski ► Investigador del Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA); becario doctoral del CONICET; maestrando de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT).

1. Introducción La reforma policial cómo fenómeno de interés constituye un tópico de investigación relativamente reciente en el campo de la política comparada, y más en particular si circunscribimos geográficamente dicho campo a América Latina (Bailey y Dammert 2006; Fruehling 2003). Se trata antes que nada de un fenómeno relativamente reciente, y del cuales la información disponible tiende a ser incompleta (Fruehling 2003: 31 y 2009, Ungar 2011: 48-54).1 Por esa razón advertimos que es una variable dependiente aún en vías de desarrollo, por lo que la incipiente literatura aún evalúa cuál es el grado de generalización que pueden tener los argumentos sobre su iniciación y el resultado final de las reformas policiales (Eaton 2008; Davis 2006, Fuentes 2005, Moncada 2009). Precisamente es en el resultado final en el que la literatura encuentra el principal acicate para investigar las reformas en América Latina, y en Argentina en particular. Esta inquietud puede condensarse en el siguiente interrogante: ¿Por qué los actores políticos en América Latina usualmente no consiguen implementar las reformas policiales que inicialmente se proponen? 1. La escasa disponibilidad de la información sobre la actividad policial no representa un problema sólo para los investigadores, sino sobre todo para los actores políticos, dado que magnifica la incertidumbre presente en todo proceso de reforma. De acuerdo a Luis Lugones, interventor de la policía bonaerense señala los costos de las medidas iniciales: “Se tomaron algunas medidas generales por no contar con la información adecuada […] La decisión de pasar a todos los comisarios-inspectores y comisarios mayores fue una decisión tomada con base en la imposibilidad de decidir quién tenía una actitud y quien tenía otra. […] E insisto: algunos de los funcionarios a

los que le dimos de baja, estoy convencido que podrían haber continuado, pero que subordinados a una estructura de la que ellos eran parte por acción u omisión.” (Entrevista personal, 28.09.2011). La falta de acceso de los ciudadanos a la información que el Estado debe proveer es también un impedimento para que la policía pueda rendir cuentas en el contacto cotidiano con la ciudadanía. Para una experiencia exitosa de la promoción del acceso a la información en la ciudadanía y la formación de bases de apoyo pro reforma “desde abajo,” ver el trabajo de Eduardo Moncada (2009) sobre los mecanismos de rendición de cuentas en la reforma policial bogotana.

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Dado el carácter federal de la estructura de gobierno que tiene Argentina, los gobiernos provinciales cuentan constitucionalmente con la prerrogativa de contar con sus propias policías. Las policías provinciales agrupan en su conjunto aproximadamente el 62% de la totalidad de los efectivos que concentra el sistema policial argentino federal, lo que implica contar a las fuerzas policiales federales dependientes del gobierno nacional (Saín 2008: 124).2 Tras la transición hacia el régimen democrático en 1983, toda el sistema de fuerzas de seguridad fueron traspasadas a las autoridades civiles (Saín 2008). Así es que el control de las policías provinciales fue devuelto a los gobernadores democráticamente electos. Sin embargo, los gobiernos provinciales no tenían incentivos para hacerse dedicar recursos políticos al desarrollo de la seguridad como dominio de política pública, sobre todo porque la atención de la opinión pública estuvo focalizada netamente en el afianzamiento del control civil sobre los militares (Eaton 2008; Kessler 2010).3 Es por eso que durante las primeras administraciones democráticas las policías provinciales mantuvieron relativamente intactos los principios organizativos que las caracterizaron estructuralmente desde su emergencia: corporativismo y connivencia con el poder político de turno (Andersen 2003, Kalmanowiecki 2006; Pereira y Ungar 2004). Esto generó lo que Marcelo Saín denomina el “autogobierno policial:”la institución policial contó con amplios márgenes de autonomía para autoregirse orgánica y funcionalmente y, desde allí, ejercer el gobierno de la seguridad pública general.” (2002).4 Posteriormente sólo algunas provincias pondrían en entredicho la continuidad institucional de sus policías. En nuestro país, así como en otros países de América Latina, la corriente reformista de las instituciones policiales ha expresado un repertorio variopinto de medidas transformadoras emprendidas por gobiernos a nivel subnacional: desde la creación de policías como la Policía Buenos Aires 2 de 2004 para el área metropolitana del Gran Buenos Aires o la reciente Policía Caminera cordobesa de 2008, hasta la creación de

instituciones educativas como el Instituto Universitario de Seguridad Pública (IUSP) mendocino de 1999, como así también la Dirección Provincial de Asuntos Internos (DPAI) santafesina de 1998, o bien los programas de participación comunitaria como los Foros de Seguridad bonaerenses y el Programa de Seguridad Municipal de la ciudad de Santa Fe, ambos también de 1998. En esta simple enumeración de cambios institucionales se puede observar que las reformas policiales puede encararse desde distintas dimensiones: la reformulación de la cadena de mando, la descentralización funcional y territorial, la formación la de rendición de cuentas comunitaria e institucional (Arslanián 2008, Foehrig y Pomares 2004, Saín 2008, Eaton 2008: 11-12).5 Esto se tradujo asimismo en una variedad de paquetes reformistas aplicados sobre las agencias policiales provinciales acontecidas en el transcurso de las últimas dos décadas. Esta variedad de reformas policiales demanda un mayor esfuerzo tipológico por parte de la literatura. Aquí esbozaremos una distinción entre reformas policiales amplias y reformas policiales segmentadas.6 Algunos gobiernos provinciales plantearon paquetes de medidas reformistas que abarcaron todas las dimensiones mencionadas de la reforma policial y que fueron iniciados en su conjunto, sin variación temporal entre dichas medidas, como es el caso de las policías bonaerense y mendocina. Mientras tanto, otros gobiernos provinciales se manejaron con paquetes que abarcaban una gran parte de las dimensiones de la reforma policial, pero que fueron implementadas con distancia temporal entre sí, como es el caso de la provincia de Santa Fe. En otros casos, los gobiernos provinciales optaron por aplicar algunas de estas medidas en forma específica y segmentada, dejando algunas de estas dimensiones sin reformar. Este fue el caso de las reformas segmentadas del sistema policial de Córdoba. Salvo el caso cordobés y el caso santafesino, cuya reforma parece haber tenido un carácter intermedio entre la segmentada y la amplia, los casos restantes –Buenos Aires y Mendoza- serán considerados como reformas policiales amplias. Ambos casos de reforma policial amplia

2. Las fuerzas de seguridad que operan a nivel federal son las siguientes: la Gendarmería Nacional Argentina (GNA), Prefectura Nacional Argentina (PNA), Policía Federal Argentina (PFA) y la más recientemente creada Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA). Todas estas fuerzas son dependientes del flamante Ministerio de Seguridad de la Nación desde diciembre de 2010. Ver “Cristina Kirchner anunció la creación del Ministerio de Seguridad,” La Nación, 10/12/2010. 3. Existieron antecedentes de purgas e planteos reestructuradores por parte de Subsecretarios en el área de Seguridad provincial, como es el caso de Eduardo de Lazzari (González 2005: 63-64). También hubo un intento temprano de reformar la policía bonaerense cuando Luis Brunati estuvo a cargo del Ministerio de Gobierno provincial en la administración de Antonio Cafiero. Sobre la experiencia del intento de restructuración policial de

5. Los lineamientos de las reformas policiales en los casos bonaerense y mendocino fueron los siguientes: introducir en la cadena de mando la conducción civil, desplegar distritalmente a las fuerzas policiales, establecer una separación funcional de sus misiones investigativa y preventiva y promover la participación ciudadana como input de las políticas de seguridad pública local. Se crearon en ambos casos entramados institucionales que contemplaban un mayor control político de los poderes ejecutivo y legislativo provinciales –Consejos Provinciales de Seguridad Pública, Policías de Seguridad, Seguridad Vial y de Investigación Judicial, Servicio de custodia y traslado de detenidos–; una mayor rendición de cuentas vertical de la institución policial con la sociedad – Auditorias y tribunales de Ética Policial- así como también de tipo horizontal con los intendentes y los ciudadanos –foros de

Brunati, ver “La historia de un precursor,” Página/12, 11/04/2004. 4. Para una crítica de la idea de autogobierno policial de Saín como una adaptación errónea del concepto de autonomía militar al campo de las instituciones policiales, ver el trabajo de Sabina Frederic (2008: 67-89). Si bien el punto de Frederic tiene que ver con que el ámbito de formación policial tanto formal como informal transcurre en constante relación a diferentes actores sociales e instituciones políticas y no en forma autónoma, es importante considerar que, si lo comparamos con otras instituciones estatales, las instituciones policiales tienen un poder de veto peculiar frente a una reforma que afecte sus intereses corporativos, lo que efectivamente le permite a la policía operar en un marco de autonomía frente a las autoridades civiles.

participación comunitaria a nivel vecinal y municipal (o departamental)-; Y por último, ambas reformas intentaron plantear una apuesta a largo plazo de recambio cultural controlando la formación policial mediante la formación de institutos educativos y de asesoramiento, así como también con el trabajo en tándem con centros universitarios (Eduardo Estévez, 6S PU, 25-01-2010, AHO-IIGG-UBA; Alejandro Salomón, 1S PU, 28.07.2010, AHO-IIGGUBA; José Manuel Ugarte, 6S 2P y 7S PU, 6S 2P y 7S PU, 04-05 y 14-05-2010, AHO-IIGG-UBA). 6. Es importante señalar que estos son aportes de la fase explotaratoria de una investigación propia, y por lo tanto aún se constituye en una aproximación al fenómeno de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina.

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afrontaron instancias de reversión, en las que los actores políticos tomaron la decisión de volver atrás el proceso reformista en forma parcial o total. En lo que resta de este trabajo, definiremos en primer lugar qué es una reforma policial amplia y cómo puede entenderse como un caso de reforma administrativa, a pesar de las particularidades que ofrece la institución policial respecto a otras instituciones del Estado. En la segunda sección, revisaremos la literatura comparada sobre la política de las reformas policiales en América Latina para describir las respuestas que se sugieren para explicar por qué las reformas policiales fallan en su implementación en Argentina y América Latina. Repasaremos también por qué la iniciación de las reformas policiales se constituye aún en un enigma para la literatura existente. Para concluir, destacamos algunos enigmas y cuestiones sin explicar por la literatura existente, y sugerimos algunas líneas de investigación hacia el futuro.

2. Las reformas policiales amplias como reformas eminentemente administrativas

La policía es una institución clave en cualquier régimen político (Bayley 1985: 139). ¿Cómo entonces no concebir la reforma policial como una reforma fundamentalmente administrativa? Si definimos que el Estado es una institución política de actividad permanente que detenta de forma legítima y exclusiva el monopolio del poder de la coacción para el mantenimiento del orden vigente en un territorio delimitado (Weber 1964: 43-45), la policía acompaña la formación del aparato estatal. Esto sucede en la medida en que el desarrollo de la capacidad estatal de extracción por medios bélicos tiene como consecuencia no intencionada el desarrollo de un entramado organizacional que permite que se regularicen las actividades económicas al interior del territorio a través de la protección estatal desde las fronteras hacia dentro. Si esa capacidad estatal de extracción por medios bélicos se torna efectiva, entonces los gobernantes fomentan la creación de una fuerza policial que se especializa en el ejercicio del mantenimiento de la seguridad pública mediante un ejercicio no bélico del monopolio de la coerción estatal al interior de un país, desplazando a las fuerzas armadas hacia la esfera de la defensa exterior (Tilly 1992: Fruehling 2003: 33).

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La formación de los estados latinoamericanos no estuvieron exentos de la exposición a conflictos bélicos pero, a diferencia de lo que ocurrió en Europa, el enemigo provenía desde el interior del territorio, y no desde fuera. Por ello es que la especialización de la seguridad pública de las policías en América Latina en general tiene una fuerte impronta militar en sus prácticas cotidianas, sesgada hacia una mayor preponderancia de la necesidad de proteger al Estado de los enemigos internos, que de proveer protección y reconocer los derechos de los ciudadanos (Fruehling 2003: 34-35; Kalmanowiecki 2003). En síntesis, los Estados latinoamericanos no se vieron incentivados a pertrecharse de la misma forma que los Estados europeos de instituciones que garantizaran la protección de un orden interno a través de instituciones que no buscaran destruir al enemigo, sino adecuarse crecientemente al estado de derecho (Centeno 2003: 344). Esto llevó a una marcada militarización de la policía y la seguridad interior por las necesidades centralizadoras de los aparatos estatales nacionales en América Latina, lo que también se reprodujo a nivel subnacional. En América Latina el desempeño policial afecta por lo tanto la relación entre el Estado y sus ciudadanos mucho más tangiblemente que el de cualquier otra institución. Si bien no tiene la capacidad de generar una amenaza golpista hacia un gobierno democrático, su presencia en la sociedad puede tener efectos cruciales sobre la efectividad del estado de derecho democrático (Call 2002, Fruehling 2003: 32, Tanner 2000: 102). Para muchos ciudadanos de los sectores populares en las sociedades latinoamericanas, las prácticas policiales definen si sus derechos legales básicos como el derecho a la vida es protegido o no (O’Donnell 2001: 607-608). Cualquier esfuerzo reformista en torno a las policías lidia entonces con la siguiente contradicción: la ciudadanía no solamente necesita ser protegida por la policía, sino que también precisa de protección frente a la misma policía. De este modo, son las instituciones estatales cuyas prácticas más definen la presencia del Estado en la esfera pública y en el despliegue del estado de derecho democrático (Ungar 2003: 63118). Siguiendo esta lógica argumentativa, la exclusión legal de los militares de cualquier tipo de misión de seguridad interna a partir de las Leyes 23.554 de Defensa Nacional y 24.059 de Seguridad Interior, el marco legal garantiza que

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la militarización de las fuerzas de seguridad interior está de jure terminantemente prohibida. Como condición necesaria para una reforma policial amplia debemos contar con una división de trabajo estricta y mutuamente excluyente entre fuerzas de seguridad y fuerzas armadas.7 En términos de lo que se denominó en la región reformas del Estado o reformas administrativas –reformas de segunda generación- durante la segunda mitad de los años 1990 (Kaufman 1999, Heredia y Schneider 2003), las reformas policiales son un fenómeno importante a ser estudiado porque justamente ponen entonces a prueba la capacidad administrativa de un Estado que, habiendo sido sometido a una serie de transformaciones estructurales, debe reformular sus estrategias para mantener el orden vigente. Esto tuvo como consecuencia la reducción del tamaño del aparato estatal, la privatización de empresas públicas, la desregulación de áreas de mercado controlado previamente por agencias públicas, la reducción de personal administrativo y la descentralización de competencias hacia instancias subnacionales de gobierno (Haggard y Kaufman 1995). Si bien una primera ola de reformas se concentró en desmantelar un aparato estatal desarrollista que había estado vigente por prácticamente cinco décadas, una segunda etapa de reformas tuvo como meta el desarrollo de capacidades institucionales que promovieran un estado de derecho más efectivo (Kaufman 1999). Durante esta segunda etapa de las reformas, los gobiernos respondieron ante los déficits en varias áreas de política pública, directa o indirectamente ligados a los costos administrativos de la primer ola, poniendo en marcha reformas cualitativamente distintas a la de la primera generación, no sólo a nivel nacional sino también a nivel subnacional (Heredia y Schneider 2003, Snyder 2001). En ese marco de transformaciones estructurales es que deben situarse a las reformas policiales amplias. El concepto de reforma policial amplia a nivel subnacional puede ser definido entonces como un proceso de cambio institucional en el que aquellos actores que detentan la autoridad sobre la conducción política de la institución deciden emprender un cambio en el arreglo institucional existente que busca modificar comprehensivamente la estructura y las prácticas de la institución policial en todas las dimensiones que éstas abarcan: territorial, funcional y de

rendición de cuentas (que incluye tanto mecanismos de rendición de cuenta horizontales hacia la sociedad y verticales hacia los poderes legislativo y judicial).8 Las reformas policiales constituyen entonces un tipo de reforma administrativa en los que los políticos electos “re-escriben” el contrato con las instituciones policiales, desde un modelo centralizado y centralizado en la capacidad de arresto hacia un modelo orientado hacia un modelo más integral que genere una disposición interna y una mayor flexibilidad de la estructura hacia la solución de problemas que supere la tradicional tríada de patrullaje, detención e investigación (Ungar 2011: 6). De esta forma, limitamos los casos de reformas policiales amplias a las unidades subnacionales en países como la Argentina, que cuentan con “sistemas de soberanía dual,” es decir, países con sistemas federales, en los que algunos asuntos como la seguridad son de competencia exclusiva de las unidades subnacionales (Dahl 1986: 114). Ahora bien, si las condiciones legales están dadas para que los actores políticos promuevan reformas policiales que mejoren la calidad democrática de los ciudadanos, ¿Por qué entonces las reformas policiales no se distribuyeron uniformemente a lo largo y a lo ancho de las provincias que componen el territorio argentino? ¿Y por qué las reformas tuvieron resultados finales que no eran congruentes con los objetivos establecidos en el momento inicial? En las siguientes secciones pasaremos revista a dos factores que la literatura sugiere para explicar por qué los resultados de las reformas policiales amplias en Argentina difieren a menudo con las metas planteadas en su formulación inicial: los legados autoritarios y el impacto del federalismo.

7. Este es un dato no menor para pensar las reformas de otros sistemas de fuerzas de seguridad en América Latina. En general es posible pensar que existen una tendencia hacia la desmilitarización de la seguridad interior a medida que la continuidad democrática se hace institucionalmente estable (Tanner 2000). Pero, como puede ilustrar el caso brasileño, si bien existe una tendencia generalizada hacia la desmilitarización del sistema de seguridad pública en ese país, las limitaciones de esta tendencia surgen del hecho

8. Luis Lugones remite a esta idea en su testimonio “Ni bien asumí lo primero que trate de desarrollar como concepto comunicacional, tanto hacia la opinión pública pero también hacia la cultura interna de la institución policial, era que se trataba de una organización civil-armada, que respondía a una decisión de una estructura legal que sostenía el aparato del Estado. De modo tal que el rango constitucional del monopolio de la coerción en la fuerza pública en manos del Estado era una cuestión que estaba suminis-

de que las policías estaduales, las Polícías Militares, son fuerzas auxiliares del Ejército brasileño. Aunque respondan políticamente a los gobernadores de sus respectivos estados, la organización y las pautas de funcionamiento siguen estando regidas desde el ámbito castrense (Mesquita Neto 2003: 204-205).

3. Los legados autoritarios Los trabajos que asignan a los legados autoritarios un peso explicativo para entender los procesos de reversión de las reformas policiales parten de la siguiente premisa: en la América Latina posautoritaria en general, y en Argentina a partir de 1983, existen al interior del Estado instituciones que están “desincronizadas” respecto al grado de consolidación democrática presente en el entramado institucional general. En este sentido, la policía es analizada trada a un criterio de administración […] que no difería de aquel que regia en un ministerio de Salud, o de Educación. […] No había distinción entre un servidor público de un área y de otra. Sólo que [el policìa] tiene una característica particular: en vez de un bisturí o una tiza, usaban un arma, pero siempre al servicio del funcionamiento del Estado de la provincia de Buenos Aires.” (Entrevista personal, 28.09.2011)

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como una institución portadora de legados autoritarios en un régimen democrático en vías de consolidación. Pero estos legados autoritarios no provienen únicamente de los regímenes autoritarios inmediatamente precedentes como fue en el caso argentino el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983).9 Los legados autoritarios que acarrea la institución policial también deben rastrearse en la misma formación del Estado, en los que también hubo etapas democráticas (Pereira y Ungar 2004: 264 Hinton 2006). Como señalábamos en la sección anterior, “las fuerzas de seguridad provinciales” en Argentina fueron formadas inherentemente bajo un modelo organizativo de profesionalización que, si bien algún intento aislado de reforma policial en Buenos Aires bajo el primer gobierno peronista, mantuvo el “criterio de separación de la sociedad civil y lo que eran las instituciones armadas” (Entrevista personal con Luis Lugones, 28.09.2011; Barreneche y Galeano 2008: 88-89). La existencia de legados autoritarios en los regímenes democráticos suele ser utilizados citada en el campo de las dinámicas policiales latinoamericanas para explicar la persistencia de prácticas de violencia policial (Pereira y Ungar 2004: 266) Estos trabajos sostienen que los estudios sobre los modos de transición no pudieron tomar en cuenta que, incluso en aquellos casos de transición por colapso, ciertos aspectos orgánicos y funcionales de la institución policial escaparon de la negociación entre militares y civiles (Tanner 2000: 101). De esta forma, las reformas policiales fracasan dado que en el seno de la policía permanecen prácticas heredadas de su configuración institucional militarizada en la relación entre Estado y sociedad, sin que el modo de la transición tenga incidencia (Chevigny 1999: 55-56; Pereira y Ungar 2004:295-296; Pinheiro 1999: 3-7). Los legados autoritarios provienen ya no de un régimen político en particular, sino de prácticas centralizadoras propias del Estado qua relación social. Encontramos no obstante una serie de problemas analíticos en los legados autoritarios para explicar la variación en los resultados de las reformas policiales. El primero tiene que ver con la adhesión a la tesis de la continuidad,

9. Esto no implica bajo ningún punto de vista que las prácticas inculcadas a las policías provinciales durante ese período no hayan dejado su huella en dichas instituciones. Por ejemplo en el caso de Mendoza, la policía provincial estuvo involucrada en crímenes como los de Adolfo Garrido y Raúl Baigorria en 1990 o Carlos Ross en 1992, teniendo reminiscencias de los rasgos moralistas que habían adquirido durante el Proceso de Reorganizacion Nacional. De acuerdo a Alejandro Salomón, “la policía de Mendoza se estructuró, como sus pares latinoamericanas, desde los años sesenta en el modelo burocrático-profesional. A partir del año 75 empiezan a aparecer rasgos autoritarios muy fuertes. En el año 75 es cuando se lo nombra a Julio

Santuccione el mismo día que se inicia el Operativo Independencia en Tucumán. Santuccione tiene un componente antisubversivo y forma dos comandos: el Cóndor y el Anticomunista de Mendoza. Pero tiene un componente moralista a partir del comando Pío XII, q buscaba la limpieza social: empiezan a aparecer en la zona de Papagayos al oeste de la ciudad de Mendoza: prostitutas, homosexuales. Se nutría del D2, la división de inteligencia a cargo de un comisario general, Antonio Sánchez Camargo. Hacía inteligencia política, gremial, social. Santuccione se mantuvo en la policía en 1983” (Entrevista a Alejandro Salomón, 1S PU, 28.07.2010, AHO-IIGG-UBA).

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dado que establecen trayectorias dependientes difíciles de alterar. Para ambos enfoques, el fracaso de los esfuerzos reformistas implica que los legados autoritarios o de la transición se mantienen invariables frente a las decisiones que toman los actores. La fuerza del legado precedente hace de la innovación institucional un ejercicio poco resistente al fracaso. Siguiendo este argumento, las reformas policiales tienen dificultades para alterar prácticas arraigadas de larga data, que continúan ejerciéndose bajo distintos diseños institucionales. Si bien desde el enfoque de los legados autoritarios reconocen que las presiones electorales y la opinión pública pueden darle forma a las reformas policiales, no se explica en qué medida la política juega a favor o en contra de las reformas. En definitiva, los legados autoritarios “son indistinguibles respecto a las presiones contemporáneas favorables a estas prácticas violentas” (Pereira y Ungar 2004:266). Como señala Fuentes, es difícil de explicar por qué algunos políticos se vieron realmente inducidos a implementar medidas reformistas ante crecientes sectores que reivindican el respeto a los derechos humanos (Fuentes 2005: 9). De modo tal que estas explicaciones aducen factores que tienen la característica de permanecer inmutable a través del tiempo y contextos diferentes, y a cuya efectividad nos podemos remitir siempre para dar cuenta de los fracasos, sin tener en cuenta a los actores que participan de estos procesos reformistas. Un inconveniente ineluctable que tienen estos factores es que, si bien pueden ayudarnos a desentrañar por qué la institución policial puede resultar difícil de reformar, no nos permiten establecer por qué los políticos deciden iniciar para luego revertir las reformas policiales, ni cómo lo hacen.

4. El impacto del federalismo Este es un argumento desarrollado por Kent Eaton (2008), pero que tiene implicancias de gran alcance para el estudio de las reformas policiales en Argentina y en América Latina, sobre todo en aquellos países que responden a una estructura de gobierno federal. Con el retorno del régimen democrático y el consecuente cambio hacia formas más descentralizadas de federalismo

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en la región latinoamericana, Eaton argumenta que se abre una perspectiva de mayor autonomía para las autoridades subnacionales de implementar políticas innovadores en las prácticas policiales, de modo tal de que los políticos subnacionales tienen incentivos para poner en marcha reformas policiales y así poder hacerse del rédito obtenido en la mejora del sistema de seguridad. El argumento de Eaton, de todos modos es que una mayor descentralización política abre también la puerta hacia mayores niveles de conflictividad entre políticos elegidos a distintos niveles de gobierno. Esto puede resultar en mayores trabas para la implementación de la reforma, al existir varios intereses territoriales en juego (2008: 12-14). Su trabajo se aplica particularmente a los casos de la policía bonaerense y la Policía Federal Argentina en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Para Eaton, a la interacción entre tres actores cuyos intereses se superponen en un mismo espacio territorial: intendentes, gobernadores y presidentes. De este modo analiza cómo las disputas intergubernamentales pueden obstaculizar las reformas policiales, siguiendo tres ejes de conflicto: el provincial-municipal, el federal-provincial y el federal-municipal. Los dos primeros ejes se refieren específicamente al caso de la reforma policial bonaerense. Respecto al primero, analiza al respecto la resistencia de los intendentes frente a los cambios ocurridos entre 1997 y 1998 respecto a los cambios organizacionales en la estructura funcional y territorial de la policía bonaerense, así como también frente a la figura de los defensores municipales, que operarían de forma independiente respecto a las autoridades locales. El otro eje, el federal-provincial, responde a las presiones que existieron en torno al segundo intento de reforma policial en Buenos Aires en 2004, a raíz de de las demandas del entonces gobernador Felipe Solá por mayores fondos de coparticipación necesarios para cubrir la necesidad de erogaciones para continuar la reforma policial (Eaton 2008: 17). El gran aporte de este trabajo es colocar a la política de seguridad en el plano de las relaciones intergubernamentales y del protagonismo que pueden tener los actores no sólo a la hora de promover las reformas, sino también a la hora de entorpecerlas. El problema principal de esta variable explicativa es que no extiende su aplicación hacia otros casos provinciales argentinos como el de la reforma policial mendocina, en el que el impacto del federalismo

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probablemente no haya tenido que ver con las instancias de reversión que ésta atravesó. Este trabajo puede estar adscribiendo al resto de los casos de reforma policial experimentados en el país el efecto explicativo que variables como el federalismo tienen específicamente sobre el caso de la reforma policial bonaerense. Pero la utilización del caso de la reforma policial bonaerense –es especial la primera de los años 1997-1998- como parámetro nacional es un problema extendido en la literatura existente sobre las reformas policiales.

5. El enigma de la iniciación de las reformas policiales en Argentina Antes de concluir, es importante tener en cuenta un enigma fundamental que comparten todos los trabajos que están presentes en esta revisión: ¿Cuáles son las condiciones suficientes para explicar la iniciación de las reformas policiales? Si bien la literatura existente sobre las dinámicas policiales ha intentado responder por qué se inician distintas reformas policiales en América Latina desde múltiples perspectivas, en general la gran variación entre los distintos contextos de reformas políticas tiene como corolario que se mencionen factores en calidad de condiciones necesarias pero no suficientes. La literatura coincide con Fuentes (2005) en que una condición necesaria que exista una mayor predisposición del sistema político para escuchar las demandas de grupos de interés contra la violencia policial. También es posible encontrar puntos de contacto con Bonner (2009) y Krause (2009) en que el hecho de que los medios de comunicación le provean mayor cobertura a temas de violencia policial es una condición necesaria para la realización de reformas policiales. A esto puede sumarse desde ya una percepción extendida en la opinión pública de que la fuerza policial era corrupta, violenta e ineficaz (Dammert y Bailey 2006, Pereira y Ungar 2004, Ungar 2002 y 2009). Además, para el caso argentino es posible argumentar por las similitudes que tuvieron en su iniciación las reformas que operaron mecanismos de difusión en la adopción de políticas reformistas entre los casos de las reformas policiales bonaerense y mendocina (González 2006), por lo que es importante tener en cuenta los repertorios de políticas públicas que los políticos provinciales tuvieron a su disposición en el momento de iniciar las reformas policiales.

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Los aportes parciales de una investigación en curso sobre las reformas policiales de Buenos Aires y Mendoza nos permiten conjeturar que los momentos de iniciación de las reformas policiales se desarrollan en “ventanas de oportunidades” en la que operan conjuntamente tres factores: un contexto metropolitano a nivel subnacional, un aumento de las tasas de hechos delictivos y una situación de crisis institucional provocada por un caso de corrupción policial. La combinación de estas condiciones probablemente puedan dar cuenta por qué al interior del país existe variación en la existencia de procesos de reforma policial. La idea de contexto metropolitano a nivel subnacional nos remite a la distinción entre provincias “metropolitanas” y provincias “periféricas” que Gibson (1997) y Gibson and Calvo (2000) hacen para desagregar los componentes regionales que constituyen la coalición electoral del Partido Justicialista (PJ) a nivel nacional. Las provincias “metropolitanas” remiten a las provincias más urbanizadas y sobre todo más económicamente desarrolladas, mientras que las periféricas se refieren a provincias menos desarrolladas y políticamente más tradicionales. Los casos de reforma policial más notorios en nuestro país se dieron en estas provincias. Siguiendo su argumento, estas son las provincias que asumieron en mayor proporción los costos de las reformas de liberalización económica (2000:34). Las reformas neoliberales contrajeron el empleo formal y el incremento de la inequidad distributiva del ingreso, y de esta forma reforzaron las inequidades socioeconómicas (Portes y Hoffman 2003: 373). Estos costos impactaron sobre todo en las provincias metropolitanas entre las que se encuentran los casos bonaerense y mendocino. Pero no necesariamente presentan una condición de suficiencia para que se inicien reformas policiales amplias, como lo demuestra el caso cordobés. Algunos autores sostienen que los costos sociales de las reformas de mercado pudieron tener cierta correlación con el aumento de la criminalidad (Bergman y Kessler 2008: 231; Eaton 2008: 19; Fuentes 2005: 10; Gorgal 2002: 289-293; Moncada 2009: 443), lo que llevó a una demanda de la problematización de la inseguridad. De todos modos, no existe evidencia empírica que nos permita corroborar que la aplicación del modelo neoliberal haya sido la causa directa del incremento de la criminalidad en las provincias metropolitanas de

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la Argentina. Lo que si puede resultar ser un argumento viable que entre las consecuencias sociales de las reformas de mercado y el alza en las tasas de criminalidad exista una “coincidencia temporal” (Portes y Hoffman 2003). La incapacidad del sector informal de absorber una gran afluencia de trabajadores expulsados del mercado formal, y sobre todo en el caso de los jóvenes desempleados que nunca ingresaron en éste último, es para algunos autores un factor que probablemente esté relacionado con un aumento de la criminalidad en América Latina (Weyland 2003). En Argentina, las provincias de Buenos Aires y Mendoza presentan aumentos notorios en la tasa anual de hechos delictivos en el período 1990-2005. Mendoza registra un aumento de 32, 4% en ese período, mientras que Buenos Aires es del 51,6% De todas formas, también varía entre ambos casos provinciales el sentido del aumento de la tasa de hechos delictivos por año: en el caso mendocino es siempre ascendente, mientras que en Buenos Aires es ascendente hasta el año 2002, para luego mostrar cifras en sentido decreciente entre 2002 y 2005. Esto nos indica que si bien el aumento de la tasa de criminalidad puede ser una condición necesaria para la reforma, no presenta condiciones de suficiencia para explicar la iniciación de reformas policiales amplias en Argentina.10 Este incremento del crimen ha llevado a un aumento de la desconﬁanza en la policía y a un sentimiento de inseguridad bastante extendido (Ungar 2002 y 2009). Sobre todo porque, por ejemplo, en amplios sectores de la población bonaerense para el año 1998, una de las fuentes de la inseguridad era precisamente la institución policial de la provincia (Smulovitz 2003: 164). Para el caso argentino, Dammert y Malone (2002) argumentan que la desconﬁanza en la policía es uno de los factores que explica la sensación de inseguridad prevaleciente. Esto implica que asumir que la corrupción policial constituye la seguridad de los ciudadanos. (Chevigny 2003: 66). Por otra parte, se encuentra la idea de que la reforma policial amplia se suscita en forma reactiva frente a la crisis de la institución policial (Foehrig y Pomares 2004, Barreneche y Galeano 2008). Los gobernadores deciden iniciar una reforma policial a partir de una ventana de oportunidades, propulsadas por hechos de violencia policial que activan mecanismos de rendición de cuentas horizontal. (Fuentes 2005, Smulovitz y Peruzzotti 2003). Por ejemplo 10. Según datos de la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación para el período 1990-2005.

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el caso del periodista José Luis Cabezas en la provincia de Buenos Aires en 1997 o el del estudiante Sebastián Bordón a fines de 1998 en Mendoza. En esta escenario de incertidumbre, los gobiernos provinciales se ven presionados a elegir cómo responder ante el cuestionamiento a la institución policial, optando por un diseño institucional reformista, siempre y cuando los costos electorales asociados para su partido político no sean mayores que los de mantener el diseño institucional vigente. ¿Tienen estas regularidades del momento de iniciación alguna implicancia para el desenvolvimiento ulterior de las reformas policiales amplias? En los caso de la reforma policial bonaerense y mendocina, las expectativas que generaron las reformas policiales pronto cayeron en saco roto. La imposibilidad de mostrar resultados tangibles de la efectividad de la reforma policial en el corto plazo contribuyó a generar un estado de opinión pública que pareció acompañar su congelamiento hacia el año 1999 en Buenos Aires, y a algunos cambios institucionales en Mendoza, como el nombramiento de un comisario al frente de la conducción de la policía provincial. Esto fue seguido por amenazas de insubordinación y chantaje de los sectores policiales afectados por los cambios. Si bien en un principio fue posible alcanzar ciertos resultados favorables en la segunda etapa de la reforma bonaerense de 2004, la existencia de un discurso contrarreformista que tiene más recursos para reunir bases de apoyo, permite reunir una coalición de intereses más exitosa para revertir el proceso reformista en ambos casos.

6. Conclusión

En esta revisión de la literatura existente sobre las reformas policiales en Argentina hemos podido constatar que la producción académica aun requiere de mayores esfuerzos para establecer argumentos cuyas implicaciones sean más robustas. Probablemente la escasez de información y las dificultades de la conceptualización de las reformas policiales mismo dentro de un país tienen un efecto limitador sobre nuestro conocimiento de las reformas policiales en nuestro país. De todas formas, en esta revisión queda claro que los desafíos pendientes para tener un mayor conocimiento sobre las reformas policiales

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en Argentina son los siguientes: el desarrollo de una tipología que establezca claramente qué tipo de reforma policial se desarrollaron en Argentina y la necesidad de contar con investigaciones que aumenten su N de casos. ♦

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Resumen

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Keywords: Police Reform - Administrative Reform - Authoritarian Legacies - Federalism.

En este artículo revisamos la literatura existente sobre las reformas policiales en Argentina para responder el siguiente interrogante: ¿Por qué los actores políticos en América Latina usualmente no consiguen implementar las reformas policiales que inicialmente se proponen? Este artículo espera hacer dos contribuciones. En primer lugar, propone comprender a las reformas policiales amplias como reformas eminentemente administrativas. En segundo lugar, describe el uso de dos variables explicativas para exponer tanto sus fortalezas como sus debilidades en su aplicación a los casos provinciales en Argentina. Por último, se argumenta que hay una serie de desafíos que esta literatura debe atender, como ser una mejor conceptualización tipológica de las reformas policiales y el aumento de casos en las investigaciones para obtener implicaciones más robustas. Palabras Clave: Reforma Policial - Reforma Administrativa - Legados Autoritarios - Federalismo.

Abstract

In this article we review the existing literature on police reform in Argentina to address the following question: Why do political actors usually fail to implement the police reforms as they are initially proposed? The article hopes to make two contributions. First it proposes an understanding of encompassing police reforms as eminently administrative reforms, and secondly, it describes the use of two explanatory variables to expose both its strengths and flaws when applied to the provincial cases in Argentina. Lastly, his article argues that there are a number of challenges for the literature to cope with, such as the improvement of the typological conceptualization of police reforms and increasing the number of cases to get more robust research implications.

Cuadernos de Seguridad Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina

ISSN 1850-3675

Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas1 ► Gabriel Kessler ► Investigador del CONICET; Universidad Nacional de La Plata (UNLP).

1. Introducción El crimen organizado ocupa hoy un lugar central en la agenda de seguridad de gran parte de los países de América Latina y el Caribe. Si bien en muchos países abundan pronunciamientos políticos y mediáticos sobre la gravedad del problema, no hay todavía suficiente investigación precisa sobre sus distintas dimensiones, excepto quizás respecto del tráfico de drogas en ciertos países.2 En el 2003 la Organización de Estados Americanos ha señalado al crimen organizado, junto con el terrorismo, como la “principal amenaza a la seguridad regional” y a la ya añeja, pero todavía vigente “War on drugs” norteamericana, se han ido agregando otras nociones también de clara connotación bélica como “narcoterrorismo”, “nuevas guerras” o interrogantes sobre la eventual relación entre “las maras de América Central y Al Qaeda”. Se trata de discursos e imágenes que circulan a escala mundial contribuyendo a dar la sensación de que en América Latina, como en otras regiones del Sur, “criminalidad con violencia se ha transformado en un rasgo endémico de la condición poscolonial”.3 Las metáforas bélicas junto a un pesimismo sobre la capacidad estatal de hacer frente a un enemigo en apariencia omnipresente, poderoso pero al mismo tiempo poco visible;4 está contribuyendo a legitimar todo tipo de medidas de “combate” contra él, una de las cuales es la creciente presencia de los militares en la seguridad interna de varios países de la región. Frente a esta propagación de diagnósticos inquietantes, es necesario plantearse preguntas básicas ¿Cómo definir cada uno de los problemas, sus magnitudes y sus consecuencias?, ¿dónde marcar los límites entre el delito más 1. Este artículo es una versión reformada de mi trabajo “Crime organisé et violences en Amérique Latine et dans las Caraïbes”, Problèmes d’Amérique Latine, 76, 2010, págs. 7-23. 2. En rigor, hay una importante cantidad de investigaciones sobre el tráfico de drogas sobre todo en Brasil y más particularmente en Río de Janeiro, donde se destacan los trabajos de Alba Zaluar, Michel Misse. Hay también trabajos sobre Colombia de autores como Francisco Thoumi y en México de Luis Astorga y Jorge Chabat, entre otros. 3. Jean y John Comaroff, Violencia y ley en la poscolonia: una reflexión sobre las complicidades Norte-Sur, Katz, Barcelona, 2009, p. 17.

4.�� Luis Guillermo Solís y Todd Foglesong, «Crimen organizado y su impacto en las sociedades democráticas. Reflexiones sobre México, Centroamérica y la República Dominicana: el papel de la sociedad civil», en Luis Guillermo Solís y Francisco Rojas Aravena, Crimen Organizado en América Latina y el Caribe, Catalonia-Flacso, Santiago de Chile, 2008.

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individual o desorganizado y éste? No se trata de una tarea fácil, el concepto mismo de crimen organizado es ambiguo, conociendo distintas definiciones. F. Hagan5 enumera las características más recurrentes en distintos autores: previsión de lucro, división del trabajo con una práctica continua y organizada jerárquicamente, uso de violencia y amenaza, algún grado de inmunidad política y complicidad con agentes públicos. A su vez, hay dos abordajes posibles que no llevan a construir el mismo objeto: centrarse en una actividad o mercado o focalizarse en grupos y redes. Por ejemplo, para el primer enfoque, todos los actores participantes de la producción, tráficos y venta de drogas tanto como aquellos que realizan tareas de protección, los que invierten y lavan el dinero, también los que intervienen indirectamente sin violar alguna ley, serían parte del mercado, más allá de que exista o no vínculos entre ellos; mientras que el segundo enfoque se centrará sobre todo en el grupo central del tráfico y sus redes cercanas. A menudo la perspectiva moral y los objetivos políticos, más que la mera definición legal, es lo que guía el uso público del término “crimen organizado”. Ciertas actividades son más susceptibles de ser llamadas así que otras, por ejemplo, el tráfico de drogas en zonas pobres más que su venta a consumidores de clases media y alta y a su vez, ambos más que la piratería informática o la corrupción pública, como bien señala M. Misse.6 Conciente de la importancia de lo político en el crimen organizado, este autor brasileño propone reservar el término para los casos donde hay complicidad del Estado y por ende, se es inmune a su acción represiva. Sin negar esta y otras complejidades del término y sus usos, hay consenso de que el crimen organizado es un tema importante en la región, en particular el tráfico de drogas, el tráfico de armas y el de personas, sobre los que trata este artículo. Las páginas siguientes se proponen como una aproximación general a los ejes de discusión sobre estos tres temas a partir de la literatura existente. Nos interesan por su importancia económica, sus consecuencias políticas, su impacto en la violencia y en los derechos humanos. Otras actividades, que no serán tratadas en este artículo, están interrelacionados con las que nos ocupan: el lavado de dinero es imprescindible para el resto de las actividades así como la corrupción política. A esto se podría agregar formas de explotación sexual y laboral que no

se incluyen dentro del tráfico humano, un creciente mercado de falsificación de bienes de consumo y de contrabando de todo tipo, los fraudes en el ciberespacio, el tráfico de bienes culturales, de animales exóticos y la explotación ilegal de maderas y otros recursos naturales, para mencionar los más significativos en la región. Una de las preocupaciones centrales del crimen organizado es la violencia. Ambos aparecen íntimamente asociados en América Latina, sin embargo la relación no es siempre ni en todos lados evidente. Por el contrario, los estudios de otras regiones muestran que uno de los objetivos de las organizaciones criminales es reducir la violencia de modo de poder operar con la menor visibilidad pública y presión estatal posible7. Por ello, no se puede dar por sentado una relación entre ambos fenómenos y es necesario precisar los lazos causales, tanto como estimar el impacto concreto del crimen organizado en los homicidios y en otras formas de violencias. No se puede tampoco comprender el problema en América Latina fuera de las relaciones Norte-Sur. A diferencia de las imágenes dicotómicas entre un Sur amenazando un Norte pacífico, el crimen organizado es terreno de interrelación entre ambos. Ya sea por la demanda del Norte por bienes o servicios ilegales provistos por el Sur; por el impacto de las políticas y legislaciones de los países centrales en los periféricos, por el tráfico de armas desde Estados Unidos hacia México, la relación entre los flujos de dinero o lazos entre las organizaciones de distintas zonas, la globalización ha reconfigurado distintas aristas del crimen organizado. También los mercados legales y los ilegales aparecerán imbricados, testimoniando una vez más que la economía es una e indivisible. Desde paraísos fiscales donde el dinero del tráfico organizado se mezcla con las ganancias de empresas multinacionales; la inversión del dinero ilegal en negocios legales o la exposición y venta en un mismo comercio de bienes legales pero producto de tráficos ilegales, junto a falsificaciones y productos del mercado formal, los desdibujamientos de las fronteras entre lo lícito y lo ilícito se observan en múltiples planos. Es el concepto mismo de fronteras el que cambia: hay nuevas fronteras cibernéticas y tecnológicas que no coinciden con las geográficas, reconfigurando las actividades del crimen organizado. El tráfico internacional de drogas ilegales, por ejemplo, se beneficia de la facilidad de las transferencias

5. Frank E. Hagan, «’Organized Crime’ and ‘organized crime’ : Indeterminate Problems of Definition», Trends in Organized Crime, Vol. 9, N° 4, 2006, págs. 127-137. 6. Michel Misse, «Mercados ilegais, redes de proteçao e organizaçao local do crime no Rio de Janeiro», Estudos Avançados, Vol. 21, N° 61, 2007, págs. 139-157.

7. Por ejemplo, una revisión de los artículos de la revista especializada Trends on Organizad crime, centrada sobre todo en crimen organizado en los países del Norte, muestra pocos artículos donde la violencia sea el tema principal.

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electrónicas de dinero o de la posibilidad del seguimiento satelital a través de sucesivas fronteras de un cargamento o mismo de cada traficante-hormiga8. La economía del crimen organizado es una interrogante central. ¿Cuánto dinero representa cada tipo de mercado?, ¿cómo se distribuye entre las distintas partes y entre los países? Las cifras son un problema: ellas resultan de cálculos realizados a partir de los escasos datos fidedignos existentes. Por ello, las estimaciones permiten objetivar creencias previas sobre la mayor o menor magnitud de un fenómeno, expresadas luego en las distintas formas de cálculo a partir de un mismo dato. Así, el volumen de dinero y cantidad de droga que circularía se calcula a partir de una hipótesis sobre el porcentaje del total que representan aquella que se decomisa en un período dado; el número total de personas sometidas al tráfico humano se elabora a partir de un coeficiente aplicado a las denuncias en la policía o al número de deportados en un período determinado. Habrá así diferencias importantes según las formas de cálculo. Es necesario revisar las formas de construcción de las cifras en este tema porque luego tendrán un efecto de “verdad” en la elaboración de los diagnósticos. No obstante, hay coincidencias que se tratan de cifras enormes y que ubican a los tres problemas entre los negocios más rentables y con mayor volumen de dinero en muchos países de la región. El crimen organizado tiene ganancias, pero también implica costos. El Banco Interamericano de Desarrollo lo calcula en 168.000 millones de dólares, que en países como El Salvador y Colombia en años pasados representaba el 25% del producto bruto y se estima por muertos, heridos, costos en infraestructura y dificultades para operar en el comercio internacional.9 Se ha señalado también la relación entre crimen organizado y desigualdad, al privar al estado del cobro de impuestos y porque la mayor parte de la renta se la apropian los eslabones más poderosos de una red. Sin embargo, un análisis económico completo debería incluir, más allá de la condena moral que nos suscite, el impacto económico que produce en una sociedad, como lo han hecho, por ejemplo, los estudios de crimen organizado en los Balcanes. Ellos han mostrado como distintas actividades ilegales habían revitalizado economías estancadas y hasta permitieron crear “soluciones pragmáticas a necesidades reales”, como el caso de la inversión en educación y la salud en un

Kosovo devastado, que según G. Antonopoulos, se financiaban con ingresos del crimen organizado.10 ¿Cómo se estructura el crimen organizado? En América Latina ha circulado la imagen de los carteles para el caso del narcotráfico en Colombia y México y de los “partidos” o movimientos en el Brasil, pero no hay aún suficientes investigaciones académicas que nos permitan tener un panorama general de las formas de organización existentes. Un estudio comparativo sobre 40 organizaciones en 16 países, de los cuales uno sólo era latinoamericano, encuentran 6 tipos de organización, a partir de variables como forma de mando, existencia de jerarquías, el tipo de comunicación, la existencia de lazos étnicos, entre otros.11 Este tipo de estudios, por supuesto de difícil realización, son sin embargo necesarios para conocer las formas del problema. Otra deuda es comprender en cada caso la relación con la política y el estado. A diferencia del desarrollo del crimen organizado en los ex países comunistas que se aprovechó de la desestructuración de los estados socialistas, en América Latina el crimen organizado no se desarrolló en los países con mayor debilidad del Estado, sino en algunos como Brasil, México y Colombia donde el Estado y sus instituciones estaban bien desarrollados. Se lo ha explicado afirmando que precisa de una economía lícita y sus reglas, para el desarrollo de su logística y la seguridad de sus finanzas.12 Finalmente, tanta presencia del tema en el espacio público de las últimas décadas, no podía dejar de operar sobre la producción cultural. En un principio se ha hablado de un impacto del narcotráfico en la estética y la arquitectura de ciertas ciudades, sobre todo en Colombia y un poco menos en México.13 Asimismo, las producciones culturales han intentado comprender y crear sus propios lenguajes para tratar el tema, como lo muestran la llamada literatura del sicariato en Colombia, los films sobre el tema tanto en Hollywood como en Brasil y México, las telenovelas colombianas o la difusión de los “narcocorridos” en México y entre los chicanos en USA, acusados estos últimos por algunos de hacer una apología del narcotráfico y defendida por otros, por ser una forma de denuncia. En síntesis, pocas son las dimensiones de la vida social en América Latina en las cuales el crimen organizado (o cuando menos los discursos e imágenes sobre él) no están dejando alguna marca significativa.

8. Misha Glenny, McMafia. El crimen sin fronteras, Imago Mundi, Buenos Aires, 2008. 9. Francisco Rojas Aravena, «Mayor presencia del crimen organizado: consecuencias de la crisis de gobernabilidad y el débil imperio de la ley», en Luis Guillermo Solís y Francisco Rojas Aravena, op.cit.

10.�� Georgios A. Antonopoulos, «The Balkans as a ‘laboratory (for the study) of illegal markets’: introduction to the special issue on ‘Illegal Markets in the Balkans», Trends in Organized Crime, 11, 2008, págs. 315-325. 11.�� «United Nations Centre for International Crime Prevention, Assessing Transnacional Organizad crime: Results of a Pilot Survey of 40 Selected Organizad Criminal Groups in 16 countries», Trends of Organized Crime, Vol. 6, N° 2, 2000 págs. 44-92.

12. Carlos Flores y Samuel González Ruiz, «Democracia y crimen organizado», en Luis Guillermo Solís y Francisco Rojas Aravena, op.cit. 13. Ver por ejemplo el dossier de la Revista de Estudios Hispánicos 42, 2008, sobre Estética y narcotráfico.

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El narcotráfico es un mercado que integra la demanda y la oferta de narcóticos con una dimensión de empresa transnacional en el que América Latina ocupa una posición complicada: tiene frente a sí al principal consumidor mundial de drogas, Estados Unidos. Así, la región hoy, en conjunto, participa en todas las fases de la actividad: en la producción, en el tráfico y el consumo en mercados locales de distinta magnitud. En conjunto, las cifras de la economía de la droga son cuantiosas. La Organización Panamericana de la Salud calcula un movimiento de 600.000 millones de dólares; para fuentes norteamericanas se ubica en 400.000 millones anuales.14 En el caso de Colombia, por ejemplo, A. Santana15 ha calculado a fin de la década pasada que la capacidad de exportación de cocaína de Colombia representaba junto a otras drogas (heroína y marihuana) unos 13.780 millones de dólares, estimando los costos de producción del 20%, lo cual dejaba una renta líquida de 11.120 millones de las cuales sólo un cuarto permanecía en la economía nacional. En los países del Caribe, rutas hacia Estados Unidos de incorporación reciente, por su lado, L. Bobea16 evalúa que el dinero del tráfico de drogas representa el 3,1% del PBI regional, para tomar sólo dos casos nacionales. El mercado de la droga ha sufrido profundas transformaciones en los últimos años, en particular por los efectos del Plan Colombia y por el incremento de los controles en las fronteras norteamericanas. Dicho Plan no produjo una reducción en la oferta de cocaína ni tampoco un incremento de precios para, según se suponía, disminuir el consumo. En contraposición, generó un “efecto balón”, esto es, la ofensiva sobre un territorio y sobre determinados actores, producía un desplazamiento de cultivos y del procesamiento a otras zonas, así como el fortalecimiento de los actores menos avizorados por la represión. El cuadro resultante, según P. Dreyfus,17 es el de un creciente poderío de los carteles mexicanos en el traslado y venta de drogas en Estados Unidos y la diversificación de rutas hacia Estados Unidos, incorporándose otros países, como los del Caribe, al tráfico hacía el norte. Además de la vía aérea se pasó a una diversidad de formas de acarreo y de camuflaje de la droga. La saturación del mercado norteamericano, las dificultades crecientes

para pasar la frontera, la valuación del euro y la posibilidad de utilizar puertos africanos con poco control como base de operaciones, generó incentivos para un mayor tráfico hacia Europa Occidental y Oriental. Como se sabe, es la prohibición de las drogas lo que dispara su precio. M. Bergman18 cita un cálculo de uno de los mayores especialista en economía de la droga, Jonathan P. Caulkins, quien señala que de ser legal el precio del gramo de cocaína pura en los Estados Unidos sería de 5 dólares, mientras que se ha estabilizado en alrededor de 100 dólares. En tal sentido, m. Bergman muestra que el aumento del “enforcement” en las fronteras norteamericanas y el creciente control aéreo luego del atentado de las Torres Gemelas, dio mayor valor a las plazas terrestres fronterizas, como vías de entrada al territorio norteamericano. Estos factores, según este autor, provocaron una concentración del mayor aumento del precio en las fases de pasaje de la frontera México-Estados Unidos y en la fase de los centros mayoristas a los mercados minoristas. En un economía política del narcotráfico, se trata de factores centrales para explicar el poderío creciente de los carteles mexicanos: por un lado, la necesidad de que se configuraran en organizaciones poderosas para poder asimilar las pérdidas por los cargamentos incautados debido al control creciente y por el otro, estas enormes ganancias puestas en juego en el pasaje fronterizo son uno de las variables centrales explicativas de la violenta disputa entre carteles por el control de esas rutas terrestres de valor creciente. Colombia, más que retirarse del tráfico, cambia su forma de participación19. Por un lado, las políticas de erradicación por fumigación, llevaron a desarrollar tipos de plantas de coca más resistente así como a camuflarla mejor en zonas nuevas.20 Tanto es así que parte de la coca antes cultivada en Bolivia y Perú se habría trasladado en años pasados a territorio colombiano. Los actores colombianos no quedaron indemnes de la fuerte ofensiva: la destrucción de los carteles de Calí y de Medellín locales llevó a un rol creciente de paramilitares en el narcotráfico junto a la emergencia de más de una centena de pequeños grupos especializados cada uno en distintas partes del proceso. Por último, se advierte un cambio en la demanda: un creciente consumo de drogas químicas. En este nuevo escenario, cada país de la región empieza a tener algún rol: en la fabricación de las sustancias químicas para la fabricación

2. La centralidad del narcotráfico

14.�� Dato extraído de Lucía Dammert, «Drogas e inseguridad en América Latina : una relación compleja», Nueva Sociedad 222, 2009, págs. 112-131. 15. Adalberto Santana, «A globalizaçao do narcotráfico», Revista Brasileira de Política Internacional, Vol. 42, N° 2, 1999, págs. 99-116. 16. Lilian Bobea, «Los desafíos de la cooperación frente al narcotráfico en el Caribe», en Luis Guillermo Solís y Francisco Rojas Aravena, op.cit.

17. Pablo Dreyfus «Vinoviejo en odres todavía más viejas: tendencias regionales del crimen organizado en Latinoamérica en la primera década del siglo XXI y más allá», en Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo (eds.), Anuario 2009 de la Seguridad Regional en América Latina y el Caribe, FES-Programa de Cooperación en Seguridad Regional, Bogotá, Editorial Gente Nueva, 2009.

18. Marcelo Bergman, “Narco-politique et Narco-Économie en Amérique Latine », Problèmes d’Amérique Latine, 76, 2010, págs. 25-41. 19. Ver Ricardo Vargas Meza «Drogas, conflicto armado y seguridad regional en Colombia», Nueva Sociedad, 192, 2004, págs. 117-131. 20. Rafael Pardo Rueda, Fin del paramilitarismo ¿es possible su desmonte?. Ediciones B, Bogotá, 2007.

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de cocaína o para drogas sintéticas, en la triangulación al ser justamente puertos de paso, como mercados pequeños o medianos, como sitios de inversión y lavado de dinero, entre otros. Las políticas frente a las drogas es motivo de tensiones en la región21. Mientras Estados Unidos continúa sosteniendo como objetivo atacar la producción en los lugares de origen, la mayoría de los países latinoamericanos consideran que las acciones tendrían que centrarse en los consumidores en USA22 y, en una posición intermedia, la Unión Europea, sostiene que las políticas en los países deberían orientarse más hacia alternativas de desarrollo que en una estrategias de guerra. La posición norteamericana se refuerza con el consenso prohibicionista que prima en las Naciones Unidas, reduciendo el margen de maniobra de los países hacia una mayor legalización de ciertas drogas. En contraposición, hay una convicción creciente en la región de que la legalización de ciertas sustancias es el camino para disminuir la violencia y desarticular el negocio, como lo han sostenido en un documento elaborado por la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, liderada por tres ex presidentes C. Gaviria de Colombia, F.H. Cardoso de Brasil y E. Zedillo de México. Los analistas política concuerdan, sin embargo, que hay pocas posibilidades en el panorama actual, de avanzar en esta dirección, más allá de algunas medidas hacia la reducción de daños y la despenalización del consumo individual implementadas entre otros, en Argentina, Uruguay y Colombia23. Es evidente que no es la lógica del ensayo y error o de la evaluación de resultados lo que guía las acciones en este tema. El efecto de las guerras contra las drogas ha sido devastador para muchos países de la región y una de sus consecuencias ha sido el ya nombrado efecto balón. Así, Peceny y Durnman24 demuestran en el caso colombiano, cómo la focalización contra determinados carteles produjo un desplazamiento de la producción hacia zonas ocupadas por las FARCs. Esto les proveyó de una inesperada fuente de recursos que explica su crecimiento en los 90 cuando se encontraba en un estado de virtual desaparición. Diversos trabajos académicos han precisado los “daños colaterales” de la guerra contra las drogas, tales como la inestabilidad política y económica, abusos de derechos humanos, restricción de las libertades civiles y el creciente papel de los militares en la región.25 El fracaso del Plan Colom-

bia (o al menos, su no éxito) no ha impedido que se haya aprobado el Plan Mérida, que propone también una estrategia de guerra para el narcotráfico en México. Sin duda, el interrogante sobre el futuro de México preocupa a nacionales y extranjeros y las posiciones son disímiles. Algunos auguran una situación de creciente violencia, cuyo espejo temido es la situación de Colombia en los años 80 y 90, mientras que otros, sin negar la importancia del problema, marcan las diferencias entre ambos países. Haciendo un contrapunto entre ambos países, Fernandez Escalante26 subrayaba hace pocos años que en México se trataba de un fenómeno urbano más que rural, sin un contenido político fuerte y más ligado a la conformación de rutas para Estados Unidos que a carteles que concentran toda la producción. Las relaciones entre Estado y crimen son también materia de discusión: los trabajos afirman que en Colombia surgió con fuerza y luego intentó penetrar en el Estado con éxito, mientras que en México, con un estado fuerte, surgió como “una extensión tutelada del ámbito del poder”27. La redefinición del rol de los estados en la globalización ha tenido su impacto. Bartilow y K. Eom28 señalan que la apertura económica y el libre comercio disminuyen las capacidades del estado en los países consumidores pero la incrementa en los productores, puesto que en el nuevo escenario habría más incentivos que en el pasado para invertir en otras áreas que las ilícitas. Un capítulo particular es el rol de las fuerzas de seguridad encargadas de tratar el tema. En la región hay voces de denuncia no sólo por la ineficacia, sino también por la complicidad o competencia entre narcotráfico y fuerzas policiales. Así, en México se habla de un “cartel policial” como un acuerdo entre individuos o corporaciones policíacas para, además de sus funciones habituales, compartir el mercado de la actividad criminal29, se ha documentado la colusión entre paramilitares y narcotráfico y paramilitares y poder en Colombia y en Argentina se ha denunciado el “doble pacto” entre gobiernos y policías, donde los primeros pactaban que los segundos aseguren un umbral aceptable de seguridad y a cambio no se inmiscuían en sus asuntos internos, incluido la participación en mercados, como el de las drogas30. En Brasil se ha estudiado el rol de las milicias parapoliciales, llamadas “comando azul”, conformados por agentes en actividad o retiradas. Ellas han entablado una lucha contra organizaciones

21.�� Ver Francisco E. Thoumi, «La normatividad internacional sobre drogas como camisa de fuerza», Nueva Sociedad, 222, 2009, págs. 42-59. 22.�� Ver Phil Williams, �� «Los vínculos del crimen organizado entre Latinoamérica y Estados Unidos», en Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo op.cit. 23. Ver Damián Zaitch «Reducción de daños, seguridad y tráfico de drogas ilícitas», Cuadernos de Seguridad Interior, 2009, págs. 51-82.

26. Fernando Escalante Gonzalbo, «¿Puede México ser Colombia? Violencia, narcotráfico y Estado», Nueva Sociedad, 220, 2008, págs.84-96. 27. C. Flores y S. Ruiz, op.cit. p. 61. Vor Luis Astorga, Drogas sin fronteras: los Expedientes de una guerra permanente, México, Grijalbo, 2003. 28. Orase A. Bartilow y Kihong Eom, «Free Traders adn Drug Smugglers: The Effects of Trade Openess on States’ Ability to Combat Drug Trafficking», Latin American

24. Mark Peceny y Michael Durnan, «The FARC’s Best Friend : U.S.Antidrug Policies and the Deepening of Colombia’s Civil War in the 1990s», Latin American Politics and Society, 48, (2), 2009, págs. 93-116. 25. Coletta Youngers y Eileen Rosin (eds.) Drugs and Democracy in Latin America. The Impact of U.S. Policy, Boulder, Lynne Rienner, 2005.

Politics and Society, Vol. 51, N° 2, 2009, págs. 117-145. 29. Arturo Alvarado Mendoza, «El acceso a la justicia en una sociedad en transición», en Arturo Alvarado (ed.) La reforma de la justicia en México, El Colegio de México, México, 2008. 30. Alberto Binder, “El control de la criminalidad en una sociedad democrática”. En Gabriel Kessler (ed.) Seguridad y Ciudadanía. Buenos Aires: Edhasa, 2008.

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de narcotráfico por el control de ciertas favelas, sobre todo en Rio, para poder cobrar protección a habitantes y proveedores locales de servicios. Esto implicó a su vez, afirman Zaverucha y Oliveira31, un acercamiento de bandas narcotraficantes rivales para combatir un enemigo común. La inserción del tráfico en los territorios es otro de los tema de interés. Hay una serie de estudios interesantes sobre las favelas cariocas. M. Misse muestra la forma en que el “movimiento”, nombre del tráfico local, logran controlar las asociaciones de moradores así como señala la diversidad de ocupaciones laborales que en torno a ella se crean localmente32. También en favelas cariocas, R. Silva de Sousa33 describe cómo las redes de tráfico se insertan en relaciones de parentesco o de amistad de larga data. Desmond Arias34 se interesa por la relación del tráfico con las redes clientelares. Estudia las negociaciones entre los narcotraficantes con los políticos para proveer bienes y servicios en el lugar. Los primeros obtendrían así la aceptación local necesaria para realizar su negocio y los segundos, votos. Por su parte, Arias y Rodrigues35 cuestionan el “mito de la seguridad personal”, un relato que asegura que el narcotráfico impone orden en las favelas. Lejos de eso, muestran que sólo los vecinos mejor conectados son respetados mientras que los menos integrados sufren de lleno la violencia local. El rol de las pandillas, en particular las “maras” en el narcotráfico es un tema de debate hoy en América Central, en particular en Guatemala, Honduras y El Salvador. Las evidencias no son concluyentes. Para algunos, tal relación casi no existe, sino que se la postularía para legitimar las políticas de mano dura implementadas. En un detallado estudio Wim Savenije36 muestra como las políticas de mano dura han llevado a una mayor profesionalización de miembros de las maras en la región, por mayor necesidad de armas para oponerse a la policía, de recursos para abastecer a quienes están en prisión y sus familias. En la misma dirección, comienzan a ofrecer sus servicios de fuerza a las redes de tráfico local. Otro eje de discusión es si la violencia actual en América Central conlleva un ruptura o por el contrario una cierta continuidad con la violencia política de las décadas pasadas, postura que desarrolla

D. Rodgers en un trabajo reciente37. Un caso particular de relación entre redes políticas y tráfico se ha producido en Jamaica. La diversificación de rutas señalada antes implicó desde mediados de los 90 una afluencia de cocaína en el país en camino hacia Estados Unidos. Esto llevó a que en barrios pobres de Kingston, bandas políticas rivales armadas, se mezclaran con el narcotráfico, con un incremento de la violencia entre ellas, ahora por el control del mercado local.38 Sin duda, más estudios sobre las formas de organización local en los diferentes países son necesarios en la región. En resumen, el narcotráfico y su cambiante panorama plantea cantidad de interrogantes, tanto a escala regional como en cada uno de los países. Por ende, es necesario pensar formas novedosas de estudiar su economía, su organización interna, sus conexiones políticas y su impacto cultural. En cuanto a las políticas, la región vive una situación ambigua: en una dirección, hay un creciente consenso sobre la necesidad de despojarse de una mirada moral sobre el tema y adoptar políticas novedosas que dejen una vez y para siempre la idea de la guerra de lado; pero en contraposición, no parece haber un horizonte político internacional favorable para avanzar en esta dirección.

31. Jorge Zaverucha y Adriana Oliveira, «As milícias e a Falta do Estado” en Conjuntura Criminal, revista virtual, enero 2007. 32. Michel Misse, «Tráfico de drogas, violência urbana e Democracia na América Latina» trabajo presentado en la Comisión Interamericana de Drogas por solicitación de la Organización Viva Rio, 2008. 33. Rosinaldo Silva de Sousa, «Narcotráfico y economía ílícita : las redes del crimen organizado en Rio de Janeiro», Revista Mexicana de Sociología, Vol. 66, N° 1, 2004, págs. 141-192. 34. Enrique Desmond Arias, «Trouble en Route: Drug Trafficking and Clientelismo in Rio de Janeiro Shan-

tytowns», Qualitative Sociology, 29, 2006, págs. 427-445. 35. Enrique Desmond Arias y Corinne Davis Rodrigues, «The Myth of Personal Security: Criminal Gangs, Dispute Resolution and Identity in Rio de Janeiro Favelas», Latin American Politics and Society, Vol. 48, N° 4, 200X, págs. 53-81. 36. Wim Savenije, Maras y Barras. Pandillas y violencia juvenil en los barrios marginales de Centroamérica, FLACSO, El Salvador, 2009. Ver también “Les ‘Maras’ ou la transnationalisation des pandillas en Amérique centrale», Problémes d’Amérique latine, N°75 Hiver 2009-2010.

3. La poca visibilidad del tráfico de armas La peligrosidad de las armas de fuego en América Latina es enorme: con menos de una quinta parte de la población mundial, ausencia de conflictos bélicos y un 3.5 o 4.0% de las armas ligeras en manos civiles existentes, se cometen en la región un 40% de los homicidios mundiales39. Con menor presencia en tanto preocupación regional que el narcotráfico, el problema tiene relevancia en algunos países, como Colombia, México y en América Central. Hay déficit de datos y no sólo sobre el tráfico ilegal, tampoco hay transparencia sobre los arsenales públicos, sobre los propietarios legales y sobre las transferencias entre países. Un estudio de 2007 enumera las tendencias regionales en la materia40. Señala el incremento de las exportaciones latinoamericanas, la importancia creciente de la transferencia de municiones y partes de armas y alerta que desde países latinoamericanos se han realizado exportaciones a países bajo serios conflic37. Denis Rodgers «Slum Wars of 21st Century. Gangs, Mano Dura and the New Urban Geography of Conflict in Central America » Development and Change, Vol. 40, N° 5, 2009, págs. 949-976. 38. Collin Clarke, «Politics, Violence and Drugs in Kingston, Jamaica», Bulletin of Latin American Research, Vol. 25, N° 3, 2006, págs. 420-440. 39. Karp, Surplus Arms in South America, Arms in South America, Small Arms Surveys en cooperación con el

Conflict Analysis Resource Center (CERAC), Working Paper 7. 2009. 40. Armas pequeñas y livianas: una amenaza a la seguridad hemisférica, San José de Costa Rica, FLACSO, 2007.

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tos, donde se vulneran derechos humanos y se señalan casos de envíos que han violado embargos de las Naciones Unidas. En el tráfico de armas, las formas lícitas e ilícitas están muy asociadas: el mercado ilegal se nutre del legal. En tal sentido, en la región se han detectado numerosas estrategias de triangulación de un destino a otro: esto es, que un país actúe como lugar de tránsito hacia el verdadero destino, que puede ser un país sometido a embargo u organizaciones criminales. Existen además lo que se llama “transferencia irresponsable”, aquellas operaciones que sin ser ilegales, por las manos en quienes caen, pueden vulnerar los derechos humanos de determinada población. Un tema de inquietud presente es la escalada en gastos militares, que habría aumentado en la región un 91% en los últimos 5 años, según el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos de Londres.41 Cuando más armas entran a un país, mayor probabilidad de que parte de ellas o las que se recambien por las nuevas, alimenten el circuito ilegal. En este sentido, una preocupación adicional es el llamado exceso de armas en la región, cuyos datos acuña la prestigiosa Small Arms Survey42. Se trata de un cálculo de la cantidad de armas ligeras en los arsenales públicos en relación con la cantidad de efectivos en las fuerzas de seguridad y las armadas. Un estudio de 2007 calcula 1.30 millones de armas de exceso: habría 3.6 armas modernas, 2.3 millones legítimamente en manos de las fuerzas armadas y de seguridad. Restan por el contrario 1.3 millones que son superfluas. Por ello, la actual escalada armamentista, sin destrucción de las armas antiguas o sin transparencia sobre su destino, incrementa la potencialidad de circulación ilegal en la región y de los daños que más armas ocasionarían. A diferencia del narcotráfico donde las principales rutas convergen hacia el norte, en el tráfico de armas hay dinámicas subregionales. En el caso de México, las armas siguen las rutas del narcotráfico, pero de manera inversa: en lugar de Sur a Norte van de Norte a sur43. Se estima que podría haber más de 16 millones de armas en México y como oficialmente no existen productores nacionales, es resultado del tráfico internacional. La mayoría provendría de las llamadas fuentes secundarias, en particular de ferias de armas en Estados Unidos donde no hay restricción de ventas, así como del tráfico hormiga, de

municiones, armas enteras o en piezas. El riesgo es enorme: además de las ferias, en la zona de frontera hay 17.000 puntos de ventas de armas legales, desde Wall Mart hasta las armerías que no están obligados a informar a las autoridades. Tema de controversia entre ambos países, organizaciones como la Asociación Nacional del Rifle lograron que el gobierno de Estados Unidos boicoteara una iniciativa de países latinoamericanos para controlar el tráfico de armas ligeras hacia la región en Estados Unidos. La situación es tanto más grave porque 3 de los 4 estados fronterizos: Arizona, Nuevo Mexico y Texas, tienen legislaciones muy poco restrictiva para la venta.44 Así las cosas, irónicamente, a pesar de la preocupación norteamericana por la seguridad de la región, resulta ser su principal proveedor de armas. En el Caribe se ha registrado un incremento de armas, en gran medida asociado al creciente rol de la zona como ruta de tráfico de drogas hacia Estados Unidos,45 país que es el principal proveedor local. Otra fuente son los arsenales remanentes de conflictos, como el de Grenada en los 80 y más cercanamente el de Haití. La preocupación por el tema se basa también en que Centroamérica y el Caribe son los países que recibieron mayor cantidad de licencias para importación de armas de la Unión Europea, en proporción a su escasa población. En América Central el problema se plantea con gran relevancia. Se ha señalado la existencia de una cultura de la violencia o al menos, el uso de la violencia para la resolución de conflictos, la importancia del delito y la presencia de arsenales producto de guerras civiles que no fueron destruidos, a lo que se suma el tráfico proveniente de México.46 En la región hay dos dinámicas distintas: el triángulo norte, Guatemala, Honduras y El Salvador y el resto, conformada por Nicaragua, Costa Rica y Panamá. El triángulo norte presenta características de posconflicto, muchas armas y altos índices de homicidios. Un problema central es la debilidad de los organismos nacionales de control, así como en la porosidad para el tráfico de la frontera norte y sur de la región. A pesar de la importancia del tema de la violencia, la información sobre el tráfico de armas en Colombia no es muy precisa. Con todo, se ha detectado un tráfico ilegal de armas ligeras, municiones de guerra y explosivos en cargamentos pequeños hacia Colombia y la región andina, señalándose

41. Información citada en Andres Oppenheimer Los Estados desunidos de Latinoamérica, Madrid, Algaba Ediciones, 2010. 42. Karp, op. cit. 43. Raúl Benitez Manaus, «La crisis de seguridad en México», Nueva Sociedad 220, 2009, págs. 173-189.

44. Peter Andreas y Ethan Nadelmann, Policing the Globe: Criminalization and crime Control in International Relations, Oxford University Press, New York, 2006. 45. Lilian Bobea op.cit. 46. Jairo Hernández Milian y Stella Sánez Breckenridge, «El crimen organizado en América Latina y el Caribe: mapeo de Centroamérica», en Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo op.cit.

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tres grandes centros de acopio. Panamá, Maracaibo en Venezuela y Manaos, Brasil. Desde Panamá irían fusiles a Colombia, provenientes de arsenales centroamericanos; de Maracaibo en gran medida desvíos de arsenales venezolanos y de Manaos, armas de manufactura brasileña a departamentos selváticos de Colombia.47 En cuanto a la carrera armamentista en la región, Colombia y Venezuela tienen un rol protagónico, lo cual plantea la preocupación por el eventual destino de las armas de recambio. Brasil es hoy el principal productor y exportador latinoamericano, lo cual alimenta la gran circulación de armas internas, tal como muestran las impresionantes cifras de decomiso de armas por la policía en los principales centros urbanos. Así, por ejemplo, han sido contabilizadas 13.000 por año entre 1989 y 2004 sólo en el estado de Rio de Janeiro, comparable a lo decomisado en Colombia en pleno conflicto armado. Una investigación llevada a cabo por una comisión parlamentaria, calculaba la existencia de alrededor de 17 millones de armas ligeras, el 90% en posesión de civiles, cuando el promedio internacional es de 59%48. En el Cono Sur, el tema entra en agenda en los años 90 de la mano del incremento del delito. No hay, según K. Derghougassian49, una demanda que surja de carteles de droga u organizaciones ligadas al narcotráfico, como ha sido el caso de México y Colombia. Finalmente, el caso de Paraguay es significativo, como lugar de triangulación de armas para otros países y porque en su territorio se encuentra Ciudad del Este, en la triple frontera con Argentina y Brasil, en apariencia sede de un importante tráfico hacia organizaciones criminales de ambos países. En resumen, América Latina y el Caribe presentan una importante presencia de armas en manos civiles, una altísima tasa de homicidios con armas de fuego, una escasa transparencia de las transferencias legales y, por supuesto, de las ilegales. En este contexto, la necesidad de un mayor control estatal y de políticas públicas de desarme y destrucción de las armas de fuego son un imperativo categórico. Más estudios que puedan dar cuenta de la existencia de las redes, rutas y organizaciones dedicadas a este tráfico, así como precisar la relación entre tráfico de armas y de drogas son algunos de los temas de la agenda de investigación local en la materia. 47.�� Markus Schultze-Kraft, «Mapeo �� del crimen organizado en Colombia y la región andina», en Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo op.cit. 48. Ver Pablo Dreyfus, «Mapeo del crimen organizado en Brasil», in Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo op. cit. 49. Khatchik Derghougassian, «El crimen organizado en el Cono Sur. Un mapeo de las transacciones ilícitas en Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile» in Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo op. cit.

Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas

4. Tráfico de personas El menos visible de los tres temas de nuestro artículo, el tráfico de personas aparece aún poco trabajado en la región. Las tres cuestiones principales son el tráfico de personas, la explotación sexual y el trabajo esclavo, pero no necesariamente cada una de ellas es sinónimo de tráfico. G. Jahic y J. O. Finckenauer50 sugieren analizar en cada caso concreto si hay crimen organizado en el medio. Esto es particularmente importante en relación con la inmigración indocumentada, ya que en muchos casos se trata de decisiones individuales no mediadas por redes criminales ni por ninguna coacción. Así, trabajos sobre Rusia51 y China52 han cuestionado las imágenes existentes de grandes organizaciones dedicadas a lucrar con la inmigración ilegal y encuentran sobre todo relaciones diádicas o grupos poco organizados. Los estudios de la región señalan sobre todo un flujo de tráfico de América Latina hacia Estados Unidos y Europa así como un tráfico interno: por ejemplo, de mujeres dominicanas hacia Costa Rica y Panamá para explotación sexual; de trabajadores bolivianos hacia Brasil y Argentina que viven en condiciones de alta explotación. Con todo, el tema central es el pasaje de centroamericanos a México, ya sea para quedarse o para pasar a Estados Unidos. A esto se suma el movimiento de los propios mexicanos hacia el norte. La pregunta sobre la existencia de redes criminales ligada a estos tráficos es entonces central. R. Benitez Manaut y G. Sánchez53 consideran que si entre 1980 y 2005 lograron llegar un millón de guatemaltecos, un millón y medio de salvadoreños, 800 mil hondureños pasando por México, deben existir estructuras empresariales y relación con el gobierno, ya sea por dejar hacer o complicidad para apropiarse de las ganancias que esto pueden generar. En efecto, dado que el 80% de las entradas a Estados Unidos se hace vía ilegal, quedarían cientos de millones de dólares en manos de los eventuales traficantes. Asimismo han aumentado las deportaciones de centroamericanos en forma exponencial: de 10 mil deportaciones en 1980 se pasó a 138 mil en 2002 y 240 mil en 2005. En parte se debe a la presión de Estados Unidos, pero también hay hipótesis que en parte se explica por la posibilidad de extorsión a los migrantes. Se calcula que los migrantes pagan entre 7.000 y 14.000 dólares para 50. Galma Jahic y James O. Finckenauer, «Representations and Misrepresentations of Human Trafficking»,Trends in Organized Crime, Vol. 8, N° 3, 2005, págs. 34-37. 51. Dina Siegel, Russische bizniz, Meulenhoff, Amsterdam, 2005. 52. Sheldon X. Zhang, Chinese human smuggling orgnizations. Families, social networks and cultural imperatives, Standford California, Standford University Press, 2008. 53.�� Raúl Benítez Manaut y Georgina Sánchez, «Las fronte-

ras de México y el crimen organizado», in Luis Guillermo Solís y Francisco Rojas Aravena, op.cit.

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llegar al otro lado de la frontera. Como una faceta de la cartelización de la policía que señalábamos, las mismas corporaciones responsables de proteger a los migrantes serían los responsables o cómplices del crimen, al extorsionarlos y en muchos casos, deportarlos luego de haberlos despojados de todo su dinero. R. Casillas54, quien se ha dedicado a documentar el fenómeno, afirma que estos grupos son imperceptibles, pero sin duda existen porque precisan contar con información, para planear, tomar a los migrantes, cubrir puntos estratégicos y estar en complicidad con las fuerzas y servicios que se ocupan de su tránsito.55 En la región andina y en Colombia, no habría evidencias del modo que en México de la presencia de bandas criminales ligadas al tráfico de personas, quizás porque Estados Unidos como polo de atracción no gravita tanto, aunque Colombia es un punto de tráfico de personas hacia Estados Unidos y Europa. En Brasil, señala P. Dreyfuss56, el problema se plantea en dos formas. Una, el tráfico sexual interno por el intenso turismo en las playas locales, así como el internacional, de mujeres hacia Europa, sobre todo entrando por Portugal, actividad que según la Organización Internacional del Trabajo (OIT) genera ingresos por 8 mil millones de dólares al año. Los estudios muestran que se trata en general mujeres, en muchos casos menores, de bajo nivel educativo, llevadas bajo engaño y luego explotadas. Existe una segunda corriente de tráfico interno que tiene como objetivo mano de obra forzada, esclava, en tareas agrícolas. La OIT estima entre 25.000 y 40.000 brasileños así como las ciudades brasileñas son lugares de llegada de extranjeros para explotación laboral, sobre todo de Africa, China, Corea y de Bolivia. Por su parte, en Argentina el tema se ha planteado sobre todo por la existencia de un tráfico interno de mujeres para la explotación sexual y, al igual que en Brasil, por la existencia de migrantes bolivianos sometidos a un régimen de trabajo esclavo. En síntesis, poco visible, a veces por el silencio mismo de las propias víctimas así como por la dificultad de diferenciar entre inmigración indocumentada y tráfico de personas, habría en diversos países de la región, redes proto-empresariales ligadas a las tres dimensiones del tráfico de personas, pero hacerlas visibles y más aún estudiarlas, es aún una tarea pendiente. A su

vez, con excepción del caso de México, el tema recién está cobrando un lugar importante en la agenda política de ciertos países.

54. Rodolfo Casillas, «La trata de mujeres, adolescentes, niñas y niños en México. Un estudio exploratorio en Tapachula, Chiapas» Comisión Interamericana de Mujeres-Organización de Estados Americanos-Organización Internacional de Migraciones-Instituto Nacional de MigraciónInstituto Nacional de las Mujeres, 2006. 55.�� Jorge Chabat y Georgina Sánchez, «El crimen organizado en América Latina y el Caribe: mapeo de México», en Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo op.cit.

57. David Pion-Berlin, «Militares y democracia en el nuevo siglo», Nueva Sociedad, 213, 2008, págs.48-63.

56.�� Pablo Dreyfus, «Mapeo del crimen organizado en Brasil», en Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo op.cit.

Palabras finales Este trabajo se propuso presentar los ejes centrales de las discusiones y de los saberes regionales sobre tres temas del crimen organizado en América Latina. Por supuesto que ha sido imposible incluir todas las variables y dimensiones de cada problema. Sin duda, los interrogantes abiertos serán más que las respuestas concluyentes de un campo de estudios en el cual hay innumerables temas aún por investigar. Pero además del interés académico, la cuestión preocupa por sus consecuencias políticas. Una, sin duda alarmante, se vincula al hecho que el tratamiento del tema y las metáforas de una “nueva guerra” están consolidando consensos sobre políticas punitivas y de mano dura. Y nuevamente, estamos obligados a cuestionar imágenes, juicios apresurados y metáforas bélicas, ya que el tipo de políticas públicas frente al tema no es independiente de su grado de violencia: una política de guerra genera algo parecida a ella. En contraposición, las formas de regulación del crimen organizado en otras latitudes explican en parte su menor violencia. La disminución de la violencia debe ser el primer objetivo: no es posible que las sociedades latinoamericanas queden rehenes de las “guerras contra el crimen”. Sin duda, esto precisa de las elites políticas mayor valentía política que la actual, cuestionar consensos establecidos, animarse a pensar la legalización de mercados ilegales, al menos en relación a las drogas, transparentar el tráfico de armas, destruir arsenales y desarticular complicidades entre agentes públicos y redes criminales. La centralidad de la guerra contra el crimen ha contribuido a reinstalar a las fuerzas armadas en la seguridad interna y/o en la lucha antidroga, sobre todo en América Central, Colombia, Brasil y México con la afortunada excepción de Argentina, Chile y Uruguay. La memoria de dictaduras militares y del rol de los militares en la represión política interna de la mayoría de nuestros países justifica nuestra preocupación. Por ahora, según D. Pion-Berlin57, no han transformado su presencia en poder político y sin duda no hay, salvo alguna

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excepción, condiciones para volver a experiencias nefasta del pasado. Sin embargo, si a la militarización de la seguridad pública en varios países se suman las crecientes demandas de seguridad y la escalada armamentista, nadie está en condiciones de asegurar cuál podría ser el desenlace de esta combinación de factores en los años venideros. ♦

Keywords: Organized Crime - Drug Trafficking - Arms Trafficking Human Trafficking - Latin America.

Resumen Este trabajo se propone analizar los ejes centrales del crimen organizado en América Latina y el Caribe, los que temáticamente pueden sintetizarse en el problema del narcotráfico; el tráfico de armas; y el tráfico de personas. Si bien este conjunto complejo de problemas ocupa hoy un lugar central en la agenda de seguridad en los principales países de la región, son muy pocos los estudios empíricos y las reflexiones serias realizadas en torno a esto. El estudio riguroso y sistemático de estos fenómenos debe constituir uno de los puntos de partida centrales en toda toma de decisión en materia de la política de seguridad a emprender como una política de Estado. Palabras Clave: Crimen Organizado - Narcotráfico - Tráfico de Armas Tráfico de Personas - América Latina.

Abstract

This paper analyzes the main issues of organized crime in Latin America and the Caribbean, which can be summarized thematically as the problem of drug trafficking, arms trafficking, and human trafficking. While this complex set of problems now occupies a central place in the security agenda of major countries in the region, very few empirical studies and serious reflections are made about this. The rigorous and systematic study of these phenomena should be one of the central starting points in every decision-making on the matter of security policies to be undertaken as a State policy.

Gabriel Kessler

Cuadernos de Seguridad Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina

ISSN 1850-3675

Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática1 ► Alejandro Prince ► Profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires y del Instituto Tecnológico de Monterrey. ► Lucas Jolías ► Profesor e investigador del Instituto Tecnológico de Monterrey y de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).

Introducción

Mucho se ha escrito de los efectos beneficiosos de las TIC sobre la seguridad, en el contexto de la Sociedad de la Información o como preferimos, del Conocimiento; así como de la eficiencia y transparencia que las TIC aportarán a la Administración Pública y al Gobierno en todos sus niveles y áreas. Sin embargo, al hablar de la injerencia de las Nuevas Tecnologías en la seguridad pública, debemos tener en cuenta el contexto -tanto político-administrativo como social- en el cual se insertan, con la finalidad de no caer en “soluciones mágicas” ni recetas universales. La creciente inclusión digital por parte de la ciudadanía, la adopción de Nuevas Tecnologías y sus consecuentes conocimientos, y la vertiginosa rapidez con las cuales estas modifican las relaciones entre las personas, demandan una adecuación y desarrollo evolutivo del Estado en esta temática. El Estado no sólo es un ente jurídico y social que regula y condiciona el accionar de sus ciudadanos sino que también es influido por los procesos sociales, lo que obliga a recomponer sus estructuras y acciones de manera continua frente a las nuevas realidades2. Uno de los procesos que caracteriza a la sociedad actual es la creciente densidad de las relaciones sociales, producto entre otras cosas, de la injerencia que poseen las tecnologías. Con densidad nos referimos a la capacidad de relacionarnos de una manera más compleja, en donde las acciones de una persona repercuten directa o indirectamente en una mayor cantidad de individuos, creando relaciones de interdependencia más dinámicas. No sólo somos más, 1. Algunas de estar reflexiones se encuentran en el capítulo que hemos escrito en el texto de Gabriel Casal y Mercedes Rivolta “Biometrías: herramientas para la identidad y la seguridad pública”, Jefatura de Gabinete de Ministros, Argentina, 2010. 2. Como suelen señalar muchos autores lo importante no es ni el “Estado” ni la “Sociedad” sino el “y” que las vincula y orienta sus complejas relaciones (O´Donnell 1984).

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sino que poseemos la capacidad de relacionarnos con una mayor cantidad de gente, en el mismo sentido que planteaba Emile Durkheim (1985) cuando hablaba de “densidad dinámica”. Esta mayor densidad genera nuevos desafíos para los Estados, ya que la manera de relacionarse con sus ciudadanos se modifica y -en lo que respecta al tema de este artículo- también la forma en que imparte, legisla y controla las normas sociales. Las tecnologías aplicadas a la seguridad, deben ser englobadas en un proceso más amplio de cambios sociales profundos y de las maneras de relacionarnos con el otro. Al hacer referencia a la capacidad o no que tienen las tecnologías en la prevención o detección del delito, o en su resolución y control, debemos hacernos una serie de preguntas respecto del grado de inclusión digital de la sociedad, de la misma transformación de las tipologías delictivas, y de la propia capacidad normativa, organizacional y técnica del Estado. Nuestra finalidad se acota a brindar en este artículo, un breve panorama sobre el desarrollo de la inclusión digital en nuestro país, enunciar algunos de los desafíos venideros y dejar planteado el debate sobre el estado del arte de “lo digital” en el Estado. Con estas breves palabras trataremos solo de iniciar un discusión que entendemos deberá ser extensa e intensa, abierta y por sobre todo interdisciplinaria, por lo que enunciaremos más preguntas, que las respuestas provisorias que nos animemos a explicitar. El artículo comienza por recordar y diferenciar algunos conceptos relacionados con la Sociedad del Conocimiento, y de la transformación de la problemática de la seguridad ciudadana en las últimas décadas. Sabemos que definir es prescribir, por eso trataremos de ser objetivos aunque sea epistemológica y ontológicamente improbable que lo logremos. Seguidamente brindaremos un pantallazo general sobre la adopción e inclusión de las TIC´s en nuestro país, para luego analizar algunas de las políticas de digitalización exitosas llevadas a cabo en nuestro país. Por último, brindaremos algunas reflexiones finales sobre la utilización de Nuevas Tecnologías en la seguridad ciudadana. Bajo nuestra concepción más allá de la utilización de estas tecnologías el eje central de discusión sobre la seguridad ciudadana no pasa por el tipo, forma y calidad que puede proveer la sociedad del conocimiento sino del consenso

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social y la decisión política con respecto a esta problemática. Si no se avanza hacia un efectivo “control civil” de los aparatos policiales orientado por una clara política de Estado difícilmente pueda la tecnología dar soluciones mágicas. Por otro lado una visión integral de la seguridad tiene que llevar a un compromiso social que va más allá de una decisión gubernamental. También hay que destacar que la gestión necesita de una adecuada planificación estratégica con su correspondiente evaluación de la situación y de las consecuencias e impactos de las aplicación de las tecnologías. El denominado Acuerdo para la Seguridad Democrática nos brinda un marco general que sirve de punto de partida para comenzar a debatir y trabajar en pos de una seguridad ciudadana acorde a un modelo democrático y de inclusión social con plena vigencia de los derechos humanos3.

Algunas nociones sobre la Sociedad del Conocimiento Desde que Daniel Bell introdujo la noción de “sociedad de la información” en su libro El advenimiento de la sociedad post-industrial, mucha agua ha corrido respecto de esta denominación, y aún siguen divididas las opiniones sobre el nombre más descriptivo de este estadío social naciente. Bell planteaba que el eje o estructura principal de la “nueva” era es el conocimiento teórico. Nosotros, nos sentimos más cerca de Abdul Waheed Khan4 que decía en el año 2003 que “…la Sociedad de la Información es la piedra basal de las sociedades del conocimiento. Veo al concepto de sociedad de la información junto a la idea de innovación tecnológica. El concepto de Sociedad del Conocimiento incluye una dimensión de transformación social, cultural, económica, política e institucional, y una perspectiva más evolutiva y plural. Bajo mi punto de vista, el concepto Sociedad del Conocimiento es preferible porque captura mejor la complejidad y dinamismo de los cambios que están teniendo lugar. El conocimiento es importante no sólo para el crecimiento económico sino asimismo para el desarrollo y “empoderamiento” de todos los sectores de la sociedad”. Aunque la idea de Khan es suficientemente clara, adolece de destacar el concepto de red, la nueva topología organizacional (vinculada al concepto 3. El Acuerdo para la Seguridad Democrática puede consultarse en: http://www.cels.org.ar/common/documentos/acuerdo_ para_la_seguridad_democratica.pdf 4. Assistant Director-General for Communication and Information de la UNESCO. La frase está tomada de la entrevista realizada en el newsletter of UNESCO’s Natural Sciences Sector, marzo del 2003.

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de densidad mencionado), por eso exponemos a continuación nuestra propia definición de Sociedad del Conocimiento, ya que resultará operativa a fin de comprender mejor, qué es lo que queremos expresar luego como Gobierno Digital en un sentido amplio y teleológico. Definimos a la Sociedad del Conocimiento como el “Estadío económico social cuyas acciones de supervivencia y desarrollo están caracterizadas por la capacidad potencial de sus miembros (personas y organizaciones) de hacer un uso evolutivo (extensivo, intensivo y estratégico) de las TIC para interconectarse en red entre ellas (y con las cosas) de modo convergente, ubicuo, instantáneo y multimedial; a fin de obtener y compartir información, almacenarla, procesarla, analizarla y/o distribuirla a voluntad. Esta disposición creciente de herramientas más potentes para el manejo de la información, promoverá la creatividad, la innovación y la creación de conocimiento, convirtiendo a éste en el factor de producción, activo e insumo de la actividad del hombre, incrementando la productividad y la creación de valor económico y social, y recreando de modo más horizontal y ascendente la esfera pública y los modos de relacionamiento” (Prince 2002). Esta creación masiva de conocimiento depende más de la topología organizacional, en red, que de la tecnología, que es el facilitador (Finquelievich 2007). Y en esta topología el elemento central es la creatividad del hombre, de la gente, único recurso junto a la información que es inagotable o multiplicable ad infinitum. Se trata de la creación de nuevo conocimiento, nuevos significados, nuevos paradigmas, nuevo valor (en inglés todo esto puede comprenderse bajo el concepto de new meaning). La gente es la portadora del conocimiento tácito y la creatividad (difícilmente transmisible), la información es el conocimiento explícito o codificable (fácilmente replicable), esta combinación, en una topología en red, con las posibilidades tecnológicas de intercambiarlo en tiempo real, de modo ubicuo, hipermedial e hipertextual son la nueva fórmula explosiva del conocimiento. Es lo que algunos autores denominan shared spaces for knowledge creation. Se trata de la reducción de la latencia física y humana de los flujos de información y comunicación, uniendo los actores y las fuentes de decisión y conocimiento, con los de la información, y con los actores de la acción y servicio, con casi total prescindencia de los límites de masa, tiempo y espacio. De modo muy simplificado, podemos decir que las TIC, devienen en herra-

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mientas o medios para un mayor desarrollo humano. Si bien esta revolución paradigmática tiene en su origen o causa una serie de avances y descubrimientos de la tecnología de la información y las telecomunicaciones, sus epifenómenos, sus consecuencias, lejos de circunscribirse al campo tecnológico, inundan y modificarán para siempre la vida humana en lo político, lo social y lo económico. Como bien lo han descripto varios autores, estamos viviendo una trasformación del tiempo, el espacio y la masa. Entramos en un mundo donde reinan las derivadas de estas variables: la velocidad, la interconectividad y lo intangible. Es en este contexto que las relaciones interpersonales se complejizan y en donde el conocimiento y la información circulan de manera completamente distinta entre las estructuras sociales. El Estado, al igual que otros sistemas de la sociedad debe corresponderse con esta nueva realidad, adaptando sus estructuras, cambiando paradigmas organizativos y rediseñando sus alcances. La aplicación de Nuevas Tecnologías, ya sea a la seguridad, la educación, la salud o cualquier otra área funcional del Estado, cambia las actitudes, valores y conocimientos de los actores, y requiere de una re-capacitación de los recursos humanos involucrados. Por otra parte, estos usos no deben orientarse sólo a buscar la eficiencia, productividad, y transparencia de los actos y relaciones públicas y privadas, sino también a la recreación de la esfera pública y a la construcción de ciudadanía de modo tal que redunde no sólo en una mayor legitimidad de la democracia y el Estado, sino en una mejor gobernabilidad de una sociedad cada día más abierta, horizontal, ascendente, diversa y compleja. Si este fuera el el rol que asumiera el Estado frente al uso con sentido de las TIC, Gobierno Digital tendría un trasfondo más profundo y axiológico, sería un Gobierno del Conocimiento. Un Gobierno Inteligente, como camino al “buen gobierno”. Los profundos cambios que presenta la sociedad posmoderna influyen en la manera de aplicar políticas públicas y principalmente en la formulación y aplicación de las mismas. En la actualidad, la utilización de tecnologías para satisfacer demandas sociales (seguridad, salud, educación y otras) es uno de los principales desafíos de la administración pública. Sin embargo, la aplicación de tecnología no implica necesariamente una mejora, sino una transformación. En una sociedad con relaciones más complejas y densas, la noción de

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seguridad también se ha modificado, y adopta o “encarna” las mismas características de esta nueva sociedad. Es por ello y entre otros elementos, que del paradigma de la seguridad “entre” Estados la prioridad o énfasis ha pasado a la seguridad “intra-estatal”.

Las transformaciones de la Seguridad en la Sociedad del Conocimiento

La problemática de la seguridad moderna, aunque siempre presente en la historia de las sociedades, comienza a cambiar de paradigma hacia la década del ochenta, en un proceso que conjuga la finalización de la Guerra Fría, la explosión de la globalización y el crecimiento exponencial de las Nuevas Tecnologías. Durante gran parte del siglo pasado se entendía como “seguridad” a los procesos y acciones que tienden a reducir las amenazas percibidas por los estados por agentes externos a ellos. Con el fin de la Guerra Fría, la amenaza a la seguridad comienza a ser interior, y más allá de que todavía puedan existir problemas entre los Estados latinoamericanos, los temas más importantes tienen que ver con la violencia social y el crimen organizado. El concepto de seguridad comienza a ser definido principalmente desde el punto de vista del ciudadano, más que por el Estado. La seguridad debe comenzar a ser analizada en este contexto, donde du tratamiento local está determinado también con una tendencia global. Como han mencionado Michael Hardt y Toni Negri (2000), el ocaso de la soberanía moderna sustentada en el Estado y el progresivo desarrollo de un poder descentralizado, nada tienen que ver con la territorialidad estática de años anteriores. Los cambios característicos de la sociedad post-industrial impactan directamente en la problemática de la seguridad, cambiando el eje de referencia del Estado al individuo qua ciudadano. En la actualidad, la problemática de la seguridad ciudadana y el crecimiento del delito forman parte central de las agendas políticas y sociales. El crecimiento mundial tanto del delito común contra la propiedad privada (principalmente en los grandes conglomerados urbanos) como de los delitos complejos transnacionales, es una constante que acompaña el desarrollo de la sociedad global en los últimos cuarenta años. Se ha producido un cambio en las mo-

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dalidades de acción de las organizaciones criminales complejas que operan en el orden nacional e internacional. Hoy en día la lucha contra el crimen organizado, en un contexto de complejización de las modalidades delictivas, adquiere un nuevo tenor con la creciente interrelación mundial que conlleva el proceso de globalización. Para la preservación de la defensa nacional, la seguridad interna y la soberanía en general se produjeron nuevas estructuras y estándares organizativos para la lucha contra el crimen transnacional. Como hace mención Mariana Souto Zabaleta, “Estas nuevas amenazas no son protagonizadas por agencias estatales sino, más bien, por organizaciones o grupos no-estatales y, aunque su accionar no parece poner en jaque la existencia misma de los Estados, sí vulneran importantes áreas de la vida social, económica e institucional del sistema internacional y de los Estados que lo componen, al mismo tiempo que cercenan notoriamente la capacidad de éstos para prevenirlos y conjurarlos” (Souto Zabaleta 2000: 65). En nuestro país, la problemática de la seguridad ciudadana ha estado relegada durante varios años de las discusiones políticas, quedando casi exclusivamente en manos de las burocracias policiales. Un claro ejemplo de esto se puede observar en la ausencia de una legislación policial acorde a los tiempos y modalidades presentes, perdurando leyes concebidas durante regímenes militares y alejadas de toda noción democrática, abierta y en paralelo a las características de la sociedad post-industrial. Desde el regreso a la democracia, las políticas de seguridad sufrieron de lo que podríamos denominar “desgobiernos” debido a una falsa antinomia entre seguridad y derechos humanos, que relegó todas las decisiones institucionales atinentes a la seguridad pública a un autogobierno de la institución policial. Las fuerzas de seguridad policiales gozaron de un altísimo grado de autonomía por la complicidad de la clase política a cambio de mantener estándares de seguridad mínimos, que produjeron tragedias de gran trascendencia pública (Bulcourf 2000). Todo esto se enmarca en un proceso de desintegración del tejido social que corre en paralelo con una crisis de la matriz Estado-céntrica. En el momento más intenso de la globalización -y también de la transnacionalización del delito- se desarticularon estructuras centrales del Estado. En ese entonces era cuando más hacía falta reforzar y modernizar el esquema de seguridad ciudadana. Es recién hacia fi-

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nes de los noventa que la problemática entra en las agendas estatales como un tema central a resolver, principalmente por el crecimiento continuo de hechos delictivos y por la percepción creciente por parte de la ciudadanía. Entrado el nuevo siglo, abordar el problema de la seguridad pública implica hacer frente a una variada gama de cuestiones interrelacionadas. Por un lado, el Estado debe fortalecer, actualizar y profesionalizar muchas de las estructuras de seguridad relegadas años anteriores; por el otro, de mayor incumbencia en este capítulo, la creciente penetración de las nuevas tecnologías en la sociedad genera que los cuerpos de seguridad deban estar en contacto permanente con grupos e instituciones que no pertenecen directamente al ámbito de la seguridad, como universidades, centros de investigación, empresas proveedoras de software, y similares. Las nociones y medios para combatir el crimen tradicional deben adaptarse a una situación en donde las relaciones sociales son infinitamente más “densas” y complejas. Como señala Marcelo Sain, “El incremento y complejización de ciertas modalidades de criminalidad organizada en nuestra región y en el mundo han puesto al descubierto de manera contundente que las concepciones y los sistemas de seguridad existentes tanto en los países desarrollados como en los restantes están básicamente articulados para prevenir y conjurar conflictos, riesgos y amenazas tradicionales, en particular, aquellos que surgen entre Estados. Por cierto, durante los últimos años, se observó un esfuerzo importante tanto en el plano doméstico como en el internacional en dirección a la articulación de mecanismos y sistemas de seguridad eficientes para prevenir y conjurar los nuevos desafíos que se imponen en materia de seguridad, fundamentalmente en sus expresiones transnacionales. No obstante, el enorme y significativo crecimiento que estos fenómenos tanto en el plano internacional como en el subregional indican la insuficiencia de esos esfuerzos” (Sain 2004: 8). Estos sucesos exigen necesariamente actualizar las herramientas y nociones con las cuales se ha combatido tradicionalmente al crimen. Si bien la complejización y el surgimiento de nuevas modalidades delictivas están relacionadas en parte con el avance de la sociedad del conocimiento y la utilización de Nuevas Tecnologías, conviene realizar una aclaración conceptual. Por un lado podemos encontrar los delitos tradicionales que en su práctica utilizan

Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática

crecientemente las nuevas tecnologías y medios para cometer sus fines, lo que podríamos llamar “delitos con utilización de nuevas tecnologías”. El otro tipo de delitos -claramente más actual- no sólo utiliza las tecnologías como medio sino que también se da en el ámbito tecnológico y de la digitalización. Es el claro ejemplo de los delitos informáticos, relacionados con internet, los hackers y la seguridad digital. Este nuevo tipo, lo podríamos denominar como “delitos en o de las nuevas tecnologías”. Como mencionábamos antes, cuanto mayor es la penetración y utilización de las TIC en la sociedad, mayor debe ser la adecuación proactiva del Estado a esa realidad. Las transformaciones de la seguridad en un mundo globalizado, obligan a los Estados a buscar formas acordes para prevenir y combatir los nuevos delitos. La aplicación de nuevas técnicas (como es el caso del campo de la biometría) se debe dar en un marco de adecuación del Estado a una sociedad más compleja. En los apartados siguientes, brindamos algunos datos sobre la inclusión digital en el país y las políticas y programas de digitalización más importantes, con la finalidad de dar un panorama sobre el crecimiento de las TIC tanto en el Estado como en la sociedad civil.

La tecnología en números: los datos del mercado Una de las maneras de medir cuantitativamente la evolución de la Sociedad del Conocimiento, es evaluar el mercado de las TIC, el crecimiento real del uso, de las implementaciones, de la compra de dispositivos (computadoras PC y celulares entre otros) y contratación de servicios (Banda ancha fija y móvil por ejemplo), que se suceden a lo largo de los años. Se presentan aquí datos actualizados al 2010 de los siguientes indicadores: ventas y parque en uso de PC, de telefonía móvil, la cantidad de usuarios de internet, el porcentaje de usuarios de comercio electrónico y las perspectivas de la inclusión digital en general. Para Argentina, las ventas anuales de PC alcanzaron en 2010 los 2,8 millones de unidades, con una proporción creciente de equipos portátiles, notebooks y netbooks (50% del total de computadores vendidos). El parque en

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servicio de PC llegó así a 11,8 millones de unidades.. Los usuarios de Internet, 26,5 millones de personas a fin del año pasado, representan ya más del 66% de la población, en tanto que las conexiones totales de Internet (incluyendo BB fijo, conexiones punto a punto, free-access y el remanente de dial-up) suman 4,7 millones en el país, de las cuales 4,3 millones son accesos de Banda Ancha Fija. La Banda Ancha móvil por su parte habría superado al millón de conexiones, pero estas se superponen en general con personas o entes que ya cuentan con otras conexiones fijas. La telefonía móvil, tras superar a las líneas fijas en el 2003, hoy cuadriplica a las mismas con 39,5 millones de líneas en servicio activas, de las cuales un 25% son de la modalidad pospago y se estima que un 11-14% son equipos con accesos internet o 3G. La telefonía fija por su parte, muestra cierto estancamiento, alcanzando los 10,2 millones de líneas en servicio, mientras la telefonía pública representa algo menos que 200.000 líneas en servicio. Como puede verse en el siguiente cuadro, el desarrollo de las conexiones y dispositivos de acceso han tenido un fuerte crecimiento en los últimos años.

Como muestra el cuadro, todos los indicadores presentan un crecimiento continuo. El único indicador que se mantiene relativamente estable, es el que se refiera a las líneas telefónicas fijas. Esto resulta comprensible si se tiene en cuenta la lógica actual de las tecnologías, que tienen más a la individuación y la movilidad. Estos indicadores muestran el avance de la penetración TIC en la población, penetración que repercute no sólo en la utilización de TIC sino también en una mutación de los valores y las relaciones sociales. En lo que respecta a la inclusión digital, con un 66,0% de penetración de Internet (medida como usuarios respecto población total) la Argentina se encuentra en primera posición en la Región de América Latina y el Caribe, que detenta un 35,8% de penetración promedio, y muy por encima del 30,2%, que es el nivel de uso de internet a nivel mundial. Las características sociodemográficas de nuestro país parecen ser la principal variable explicativa, esto es, la presencia de una clase media con capacidad adquisitiva y motivaciones para la adopción de tecnología.

Cuadro 1. Indicadores TIC en Argentina (en millones)

La problemática de la seguridad ciudadana es sin dudas el principal tema de agenda de los gobiernos nacionales y provinciales desde mediados de la década de los noventa hasta la actualidad. La gran mayoría de los estudios de opinión pública muestran que en los últimos 15años de la ciudadanía tiene como principal reclamo hacia los cuerpos políticos el combate a la delincuencia y la criminalidad, principalmente en los grandes centros urbanos. Los experimentos administrativos de creación y profesionalización de cuerpos policiales son tan cotidianos como los cambios de gobierno y, aunque comparado con otros países de la región el nuestro presenta niveles de criminalidad mucho menores, nadie se animaría a afirmar que el problema de la inseguridad es cosa del pasado. Sin embargo, en el ámbito académico la seguridad pública no presenta el mismo interés que en la vida cotidiana. Más precisamente, la producción de investigaciones sobre seguridad en el ámbito de la ciencia política ha sido, por lo menos, escasa. Como mencionábamos antes, cuanto mayor es la penetración y utilización

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

% Variación 2009-2010

Usuarios totales de internet (personas)

4.1

5.7

7.56

26.5

11,5

Conexiones fijas totales de internet

1.43

1.6

2.05

2.3

2.8

3.1

3.7

4.3

4.7

9,3

Conexiones fijas de Banda Ancha

0.13

0.24

0.48

0.88

1.59

2.75

3.3

3.9

4.3

10,2

Conexiones de Banda ancha móvil

S/D

0.2

0.7

1.4

100,0

Parque de PC en uso

3.8

4.03

4.4

5.2

8.2

9.7

11.8

21,6

Líneas fijas en servicio

7.92

7.74

8.1

8.4

8.6

8.89

9.2

9.8

10.2

4,0

Líneas móviles en servicio

6.65

7.8

13.1

18.3

24.1

27.5

33.5

39.5

9,7

Indicador

% PC portátiles en venta total PC

Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática

Fuente: Prince & Cooke 2010

Los desafíos de la seguridad ciudadana frente a las TIC

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de las TIC en la sociedad, mayor debe ser la adecuación proactiva del Estado a esa realidad. Las transformaciones de la seguridad en un mundo globalizado, obligan a los Estados a buscar formas acordes para prevenir y combatir los nuevos delitos. La aplicación de nuevas técnicas (como es el caso del campo de la biometría) se debe dar en un marco de adecuación del Estado a una sociedad más compleja. Además de los cambios propios de la sociedad del conocimiento, la globalización ha generado un gran impacto sobre las estructuras políticas y administrativas del Estado, obligándolo a modernizar sus instituciones y a adquirir un nuevo modelo de gestión pública. El municipio comienza a ser visto como la célula de mayor cercanía con el ciudadano, obligándolo a innovar formas de gestión acordes a las nuevas demandas. Resumidamente, nuevas funciones formales por la descentralización y forzadas por el aumento de demanda social, la necesidad de profesionalizar de la administración y la mayor exigencia de participación institucional por parte de la sociedad civil, son los procesos que envuelven el surgimiento del municipio como actor clave en la vida político-económica del país: en un contexto de globalización, lo local y la territorialidad se imponen como condiciones necesarias del crecimiento económico sustentable, el cual deben encabezar los gobiernos locales. A pesar de que en términos formales la seguridad ciudadana no forma parte de las atribuciones del municipio, en los últimos años hemos presenciado la incorporación de tecnologías como herramientas para complementar el accionar de las policías provinciales. Cámaras de seguridad, sistemas biométricos y mapas ciudadanos del delito son sólo algunas de las medidas que los municipios han incorporado con mayor frecuencia. Pensar en cómo las tecnologías contribuyen o no a la lucha contra el delito en el ámbito local es uno de los desafíos de la academia en los próximos años. La aplicación y utilización de tecnologías a la seguridad sigue dependiendo de factores culturales y, principalmente, institucionales. La calidad institucional para la utilización de estas nuevas técnicas no es consecuencia, sino prerrequisito. Los límites a su aplicación no son tecnológicos, sino políticos, antropológicos y sociales. Una Sociedad en Red transforma las relaciones de poder y autoridad de modos impredecibles, pero seguros y profundos. Lo digital atraviesa todas y cada

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una de nuestras formas de relacionamiento. No se trata de ser deterministas tecnológicos, ni integrados no críticos, pero se trata sí, de aceptar que la humanidad está ingresando en un nuevo estadío.

Conclusiones Como hemos sostenido al comienzo de este trabajo el punto de partida para la construcción de una verdadera “política de Estado” en materia de seguridad ciudadana debe partir de un efectivo “control civil” de los aparatos policiales y su accionar. Esto debe realizarse con la construcción de dos claros ejes de consenso: el primero entre los poderes públicos, en este caso entre el Estado nacional y las provincias y también entre los propios poderes constitucionales en su división funcional, esto es entre el Ejecutivo, el Congreso y el Poder Judicial. El segundo tiene que ver con la construcción “horizontal” del consenso entre la esfera estatal y la sociedad civil; en este sentido el trabajo junto a ONGs y entidades de especialistas y académicos es fundamental. También hay que señalar que el sector empresario debe también ser articulado en este entramado de redes para dar sentido a una verdadera “construcción social” de la seguridad ciudadana. La aplicación de la TIC, y de los diferentes elementos de la compleja sociedad del conocimiento no son un “combo” que se adquiere en el mercado. Requiere de una adecuada planificación estratégica previa en la cual se realice una adecuada evaluación de la situación social, las modalidades delictivas y la propia situación de las fuerzas de seguridad. Sin esto toda adquisición de tecnología no solo es onerosa sino inútil. La utilización de las TIC requiere de conocimiento y capacitación específicos; de nada sirve la compra de sofisticados sistemas y equipos si éstos no se saben utilizar correctamente y bajo una clara orientación también “política” del uso tecnológico. Hay que erradicar toda visión utópica del uso tecnológico, si no sabemos el cómo y el para qué difícilmente podamos dar un empleo correcto a estos elementos. La capacitación en materia de seguridad ciudadana no sólo es técnica sino que requiere tanto del conocimiento científico y de su fundamentación ética.

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Es necesaria una adecuación de la formación policial continua por un lado y, por el otro construir equipos de expertos en políticas de seguridad ciudadana con un claro contenido interdisciplinario. Esto también constituye un aspecto central de la sociedad del conocimiento, la que no se debe reducir a la utilización de los “artefactos tecnológicos”. No debemos olvidar que la finalidad de la seguridad ciudadana no es la mantención de un orden sino brindar la posibilidad real del ejercicio pleno de los derechos a los propios ciudadanos en un marco plural y democrático, respetando las diferencias y construyendo una sociedad cada vez más libre y justa. ♦

Bibliografía

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Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática

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Datos en la web Acuerdo para la Seguridad Democrática (2010) – República Argentina. Disponible en: http://www.cels.org.ar/common/documentos/acuerdo_ para_la_seguridad_democratica.pdf

Resumen: Con el fin de la Guerra Fría, el concepto de seguridad, históricamente definido por el Estado, comienza a definirse principalmente desde el punto de vista del ciudadano. Sin embargo, la vertiginosa rapidez con las cuales las nuevas tecnologías modifican las relaciones entre las personas, demandan una adecuación y desarrollo evolutivo del Estado. En este contexto, este estudio se propone brindar un breve panorama sobre el desarrollo de la inclusión digital en nuestro país, reflexionando sobre la utilización de las nuevas tecnologías en la seguridad ciudadana. Palabras Clave: Nuevas Tecnologías - Sociedad del Conocimiento Seguridad Ciudadana - Inclusión digital.

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Abstract: With the end of the Cold War, the concept of security, historically defined by the State, begins to be defined primarily from the standpoint of the citizen. However, the dizzying speed with which new technologies change the relationship between people, demands an evolutionary adaptation and development of the State. In this context, this study aims to provide a brief overview of the development of digital inclusion in our country, reflecting on the use of new technologies in public safety. Keywords: New Technologies - Knowledge Society - Public Safety - Digital Inclusion.

Cuadernos de Seguridad Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina

ISSN 1850-3675

La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos ► Juan Faroppa Fontana ► Profesor Ayudante de la Cátedra de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República (Uruguay). Ex Vice-Ministro del Interior de Uruguay (2005-2007). Consultor de organismos internacionales en temas de seguridad ciudadana y derechos humanos.

1. Gobiernos locales y espacios urbanos en América Latina Se ha señalado que el origen del municipio ibérico, que fue luego heredado en las colonias de América Latina, encuentra sus raíces en la forma administrativa adoptada por el imperio romano, cuya unidad básica de gobierno era conocida como municipium (del latín munia, que significa oficio u obligación, y capere, que significa tomar o hacerse cargo). Etimológicamente entonces, el término municipium definió a las poblaciones en las que los ciudadanos tomaban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a asuntos y servicios locales de la comunidad” (Massolo, 2005). Sin embargo, ya desde las primeras décadas del siglo XIX, y sin perjuicio de reconocer las particularidades de los procesos históricos de cada uno de los países de la región, los gobiernos locales en América Latina comienzan a mostrar algunas características comunes que los alejaban de ese concepto original. Entre ellas, se destacan su incapacidad para cumplir con las funciones administrativas asignadas por el marco constitucional y legal; su tendencia a orientarse a acciones inmediatas en respuesta a intereses políticos locales, aspecto que atentó contra una adecuada planificación estratégica de sus intervenciones; y su marcada dificultad para la prestación eficiente de los servicios públicos tradicionalmente vinculados a sus cometidos (limpieza, alumbrado público, transporte, entro otros.) Complementariamente, y en el plano político, los gobiernos locales latinoamericanos evidenciaron desde sus orígenes una marcada subordinación

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o dependencia de los gobiernos centrales. Esto se tradujo en un permanente control de las decisiones políticas y la falta de independencia económica, que se reflejó en las carencias de los presupuestos municipales dirigidas a inversiones con impacto local. Más allá de esto, uno de los rasgos negativos más significativos que caracterizaron a estos gobiernos fue su evidente debilidad democrática: el caudillismo o “caciquismo”, el autoritarismo y la permanente respuesta como acto reflejo a satisfacer intereses de grupos de poder de la comarca, han sido un sello que identifica, en general, la gestión de los gobiernos municipales en la región al menos hasta hace muy pocos años. Esto se relaciona, además, directamente con uno de los males congénitos de nuestra historia: la corrupción y el abuso de poder, que a escala municipal parecen ser aún más escandalosos que en el plano nacional. Estos factores, si bien son de diferente naturaleza, han tenido una incidencia fundamental en dos planos: por una parte, en la forma como se procedió a la distribución del poder en el territorio de cada país; y, por otra parte, en la forma como ese poder se repartió específicamente entre las grandes urbes. Una lectura de la evolución de estos factores en la región lleva a identificar evidentes signos de desequilibrios en la distribución territorial de la población; de las actividades productivas; y, especialmente, del poder político. A partir de las primeras décadas del siglo pasado los países de América Latina, en general, comienzan a experimentar un marcado proceso de capitalización e industrialización que tiene como consecuencia la concentración de población debido a los procesos de movilidad territorial y la concentración de la inversión y las actividades productivas (comercio, servicios y actividades financieras) en las grandes urbes, lo que trae de la mano una mayor centralidad de la política y la cultura en las ciudades capitales. En esta dirección, se afirma que “las ciudades latinoamericanas lograron conservar su identidad, escala y personalidad hasta mediados del siglo XX (...) Pese a las diferencias existentes entre blancos, europeos e indígenas, nobles y artesanos, políticos y comerciantes, existía un denominador común en los atributos simbólicos de las funciones públicas y en las tipologías de mansiones y modestas viviendas(…) Ciudades de tiempos lentos valorizaban los espacios de vida social, el ámbito del peatón, la calidad de los edificios. Calles

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y plazas constituían el marco cotidiano de fiestas, carnavales, desfiles y procesiones. Es la atmósfera densa y significativa de la ciudad concebida como un artefacto cultural para el goce y usufructo de sus habitantes(…) La crisis acontece después de la Segunda Guerra Mundial. La avalancha migratoria del campo a la ciudad produce la proliferación de villas miseria, callampas, favelas, poblaciones, pueblos nuevos, en la mayoría de las capitales del continente y del Caribe. El Estado Benefactor carece de recursos para enfrentar el desmedido crecimiento de la población pobre urbana, así como de la expansión territorial de los nuevos asentamientos”. (Segre, 2002) Entrados en la década de 1980, a partir del inicio de los procesos de transición a la democracia o de pacificación luego de prolongados conflictos internos en América Latina, comienzan a surgir nuevas formas de concepción y acción políticas. Esto incide directamente en los gobiernos locales, y el nuevo aire democratizador repercute particularmente sobre los mismos, en un desarrollo que todavía no ha concluido. Sin embargo, en este mismo escenario confluyen otros elementos que impactan negativamente la consolidación de una forma de convivencia más plural, tolerante y solidaria especialmente en las grandes ciudades de la región. En primer lugar, los procesos de apertura política coinciden en el tiempo con la aplicación de modelos económicos que pusieron la mira directamente en la desaparición, o al menos la reducción a su mínima expresión, del aparato estatal, relegando el interés colectivo a un segundo o tercer plano, detrás de los intereses de un mercado que era el que impondría las nuevas reglas de juego. En este marco, la ciudad comienza a perder su impronta de ámbito integrador, al subordinarse las normas de un manejo armónico y equilibrado del espacio público a los intereses del sector financiero, en especial el vinculado a la inversión inmobiliaria. En segundo lugar, y sin dudas íntimamente vinculado al punto anterior, comienza una vertiginosa destrucción del tejido social que sostenía sociedades más integradas, generándose procesos de exclusión cuyas consecuencias todavía se sufren en la actualidad, y que, lamentablemente, continuarán incidiendo sobre nuestras sociedades al menos en el corto y mediano plazo. A pesar de todo, la democracia parece buscar senderos para consolidarse en

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el plano de las cercanías: si bien los problemas nacionales convocan la atención general, las personas parecen entender que muchos de sus problemas cotidianos pueden y deben comenzar a discutirse en el ámbito local. Y entre estos problemas, adquieren una creciente relevancia los que tienen que ver con el deterioro de la convivencia, y las posibilidades, objetivas o subjetivas, de ser víctima de un acto de violencia o de un delito.

2. Las nuevas violencias y la gobernabilidad democrática local

La aparición de los referidos esquemas de segmentación social contribuyó a la destrucción de un modelo de ciudad creado a partir de intervenciones políticas, sociales y urbanísticas que tenían como centro la búsqueda del máximo desarrollo de las potencialidades personales de todos sus habitantes. Esto coincide con el surgimiento de nuevas formas de violencias que afectan especialmente a las personas que viven en ámbitos urbanos. Y con la aparición de estas nuevas formas de violencia, llegan los nuevos miedos sociales, que, a su vez, identifican nuevos “enemigos” y que, en esa misma espiral, van construyendo nuevas formas de exclusión. Esos miedos tienen que ver también, y fundamentalmente, con la destrucción de un escenario de certezas, que es uno de los factores generadores de lo que se ha denominado “malestar urbano”. Algunos autores incluyen la creciente inseguridad ciudadana dentro de los componentes que construyen ese concepto: “en las sociedades post-industriales este sentimiento procede sobre todo de la imposibilidad de planear el futuro, de la crisis del Estado de Bienestar, marcada por una creciente precariedad laboral y por el recorte de la protección social, de la competitividad aprendida desde la infancia, y de la sensación de carecer de alternativas, en un momento en el que decisiones fundamentales para las ciudadanas y los ciudadanos son tomadas en esferas cada vez más lejanas” (Molero, 2001). En este plano, parece inconducente continuar centrando el debate en torno a la dicotomía “seguridad objetiva-seguridad subjetiva”. Los miedos sociales constituyen hoy una “realidad objetiva” y como tal deben tratarse. Esto es: no interesa si el miedo responde a una causa real (el incremento de la masa

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global de delitos) o a la percepción de una mayor exposición a ser víctima de un acto violento o delictivo y a los factores que favorecen esta sensación (los medios de comunicación de masas; los discursos políticos vinculados al “populismo punitivo”; o los intereses ocultos de las agencias del sistema de control policial-penal del Estado o los intereses comerciales de las empresas privadas de seguridad). Este cuadro se complementa con el permanente debilitamiento de las relaciones de vecindad y las dificultades para la comunicación entre los integrantes de un mismo barrio, más aún cuando están presentes las diferencias generacionales, lo que incide directamente en la pérdida de impacto de las estrategias comunitarias de control social. Las personas no se sienten parte de su entorno, abandonan los espacios públicos y se repliegan, paulatinamente, al refugio de su espacio privado. En definitiva: las personas que integran las sociedades de la región se encuentran cercadas por nuevos miedos, a causa de nuevas violencias (reales o no...) que, como en un cuarto de espejos, van reproduciéndose y transformándose al infinito, generando lógicas intolerantes, reclamos de “mano dura” y mayor aislamiento y segmentación. Ahora bien: lo antes mencionado parece aún más evidente cuando se advierte que es en el ámbito urbano donde se verifican las manifestaciones más claras de las diferentes formas de violencia que afectan el “núcleo duro” de los derechos humanos: específicamente, el derecho a la vida y a la integridad física. Y estos derechos son, sin duda, afectados directamente por la delincuencia común; la violencia doméstica y la violencia de género; los actos delictivos vinculados a la criminalidad organizada, en especial el narcotráfico; la violencia callejera, en espectáculos deportivos y culturales; la violencia en el tránsito o en los centros de estudio; la violencia contra las minorías; y la violencia institucional (relacionada, especialmente, con la inadecuada prestación de los servicios de administración de justicia y de policía). Pero, además, de la vigencia de estos derechos (de forma tal que hagan posible el desarrollo de la vida cotidiana libre de esas amenazas) depende el ejercicio de otros derechos humanos. Desconocer esto lleva a que la seguridad no sea un bien de acceso colectivo, si no una mercancía a la que solamente pueden acceder aquellos que pueden pagarla. En este sentido se habla de un “sistema de reasignación de

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riesgos” que consiste “ en, por una parte, asegurar –a través de la mercantilización de la seguridad– a un pequeño sector de la población, en una parte altamente protegida del territorio (burbujas de seguridad en un territorio hostil), el disfrute ilimitado de las libertades ofrecidas por el mercado; y, por la otra, imponer inapelablemente al resto de la población, en el resto desprotegido del territorio, el padecimiento de la contraparte del progreso económico: los riesgos, los conflictos, la inseguridad. En última instancia, la mercantilización de la seguridad transforma a los ciudadanos en consumidores de servicios de seguridad... ¿Quién tiene el derecho de estar a salvo? ¿Se trata de un derecho específico para ciudadanos acaudalados o es un derecho universal? ¿Cuál es el papel del Estado en la provisión de seguridad? (Curbet, 2008). Más allá de los diferentes ordenamientos jurídicos internos (en algunos países las competencias estatales en temas relacionados con “la seguridad ciudadana” son exclusivamente de los gobiernos centrales, mientras que en otros se comparten con los gobiernos locales, según diferentes esquemas normativos) es innegable que los municipios comienzan a recibir, directamente, los reclamos de la población para generar mejores condiciones de “seguridad” frente al delito común, o para resolver situaciones que afectan las condiciones tradicionales de convivencia en el espacio local más específico. En este escenario, vuelven a ponerse en tela de juicio las capacidades de los gobiernos locales para dar respuestas efectivas a estas demandas. Especialmente, se cuestionan sus formas de organización; sus recursos presupuestales; y, fundamentalmente, la especialización de sus funcionarios para actuar profesionalmente en esta materia. Superando este tipo de cuestionamientos, en algunos países de América Latina los gobiernos locales han asumido que la seguridad, como derecho humano, es un requisito insustituible para el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas de las personas que viven en su jurisdicción. La calidad de la convivencia, relacionada con los indicadores de seguridad ciudadana, es un aspecto que se vincula directamente con los niveles de inclusión, participación, solidaridad y creatividad de una sociedad. Desde este enfoque de derechos humanos, es evidente que la existencia de niveles adecuados de seguridad ciudadana favorece el desarrollo de la libertad, en especial de aque-

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llas personas que pertenecen a los sectores históricamente excluidos o marginados desde el punto de vista social, económico y político. A esta altura es necesario realizar dos planteos que se consideran centrales en esta presentación. En primer lugar: si entendemos que el Estado (tanto en el plano nacional, como en el plano local) tiene el deber de garantizar el ejercicio de los derechos humanos de todas las personas que habitan en su territorio, cambiamos radicalmente le concepción respecto a cuáles son las obligaciones concretas que tiene el aparato estatal en cuanto a los derechos comprometidos por la inseguridad ciudadana. En segundo lugar, que el gobierno local tiene responsabilidades concretas en esta materia, desde que la generación de niveles socialmente aceptables de seguridad ciudadana se ha venido conformando en uno de los indicadores más importantes para medir el grado de gobernabilidad democrática en América Latina. Esto es: la credibilidad de los procesos democráticos en la región depende, en gran medida, de la confianza que la población pueda otorgarles como mecanismos hábiles para resolver lo que identifica como uno de sus principales problemas cotidianos: las diferentes formas de violencia; el crecimiento sostenido de hechos delictivos y el deterioro sistemático en la calidad de la convivencia.

3. Seguridad ciudadana y convivencia: participación y gestión local La gobernabilidad democrática en el nivel local tiene requisitos particulares. Entre estos, se señalan: la autonomía del gobierno local y la participación ciudadana. La autonomía local comprende los derechos y deberes de los municipios, el ejercicio libre del autogobierno y gestión, de manera de ser capaces de dar respuestas apropiadas a la diversidad de las demandas sociales y promover el desarrollo local integral. La participación ciudadana es un atributo de la gobernabilidad democrática, y los gobiernos locales, por su proximidad y relación más directa con los asuntos públicos de la vida social cotidiana, suponen la apertura, promoción e innovación de espacios y canales de participación de la ciudadanía” (Massolo, 2005). Sin duda, entonces, el espacio gobiernos local resulta el más adecuado para

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favorecer procesos participativos que contribuyan a encontrar soluciones a los principales temas que concentran la atención de la comunidad. Entre estos problemas, en la región se ubican los vinculados a la calidad de la convivencia, las diferentes formas de violencia y el delito. Sin embargo, este es un tema complejo y que debe ser abordado a partir de un marco de acción precisamente definido y acotado. Si partimos de la base de considerar a la inseguridad ciudadana como uno de los elementos que más distorsionan la calidad de vida de gran parte de los miembros de nuestras comunidades, se justifica que se abran canales para que la sociedad participe controlando la forma como el Estado cumple sus responsabilidades en esta materia, y a la vez que contribuya a generar planes o políticas que favorezcan la prevención de la violencia y la delincuencia, antes que apelar exclusivamente a medidas de corte represivo. En este marco, corresponde detenerse en la formulación de una serie de preguntas que permitan ir definiendo el modelo de participación comunitaria funcional a la implementación de políticas públicas democráticas sobre convivencia y seguridad ciudadana (Faroppa, 2003). En concreto: a) qué objetivos específicos persiguen las estructuras de participación comunitarias que son creadas para mejorar las condiciones de seguridad ciudadana, y cuáles son sus límites; b) cómo se organizan estas instancias de participación. En especial, qué mecanismos se adoptan para seleccionar a sus miembros y cuáles para asegurar la participación democrática en su interior; c) cuáles podrían ser las modalidades más convenientes para favorecer la participación ciudadana en este tema, desde el punto de vista del fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho.

En el camino de ensayar algunas respuestas a las preguntas formuladas, pueden colocarse los siguientes elementos: En primer lugar, no puede negarse que es necesario para un adecuado funcionamiento de una sociedad democrática habilitar los mayores espacios de participación de la sociedad en todos aquellos temas que se consideran priori-

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tarios para el interés común. Sin embargo, los mecanismos que se constituyan para favorecer esta participación, cuando eventualmente pueden lesionar el monopolio del Estado en la utilización de la fuerza legítima, debe tener límites precisos. Las funciones clásicas de la policía solamente pueden ser cumplidas por la misma policía, esto es, por el Estado. Esto abarca además la responsabilidad exclusiva del Estado en la asignación de recursos presupuestales para que dicho servicio funcione. En este orden de ideas, los espacios de participación comunitarias que eventualmente se organicen deben centrar sus intervenciones exclusivamente en actividades dirigidas a la prevención social, comunitaria o situacional de conductas violentas o delictivas, favoreciendo un ambiente de tolerancia y respeto, y contribuyendo a atacar algunos factores de riesgo ligados a aspectos de tipo cultural, social o económico. Lo anterior se fundamenta en que dentro de la misma comunidad existe un valioso capital social constituido por organizaciones, asociaciones de vecinos, redes, grupos de interés, etc., basados en relaciones de confianza y reciprocidad, lo que les permite disponer de un mayor potencial para intervenir sobre los factores antes referidos, favoreciendo además procesos tendientes a la resolución pacífica de los conflictos interpersonales o grupales. Por otra parte, la forma de integración de las instancias de participación comunitaria, en cualquier tema, debe garantizar procedimientos democráticos, que respeten la conformación pluralista de tales estructuras. En el mismo sentido, debe garantizarse el funcionamiento democrático interno, a través de reglas aceptadas por los participantes sin ningún tipo de presiones, así como evitar, en todo caso, la utilización de estas instancias con fines políticopartidarios o electorales. Esto se vincula con la inconveniencia de que sea el Estado (a través de sus autoridades políticas o mandos policiales nacionales o locales) quien fomente la creación de estas instancias de participación. Como se desarrollará en el punto siguiente, las mismas deben surgir naturalmente, siempre que la misma comunidad perciba la necesidad de organizarse y trabajar sobre esta materia. Finalmente, y en el sentido de lo señalado anteriormente, no es pertinente crear estructuras comunitarias específicas para trabajar sobre los temas vin-

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culados a la seguridad ciudadana. Como ya se adelantó, la sociedad, natural e históricamente, se ha dado diferentes instancias o mecanismos participativos para alcanzar diversos fines. Así, existen comisiones de fomento, parroquias, clubes deportivos, gremios empresariales, sindicatos, etc., que, tradicionalmente, han sido los canales adoptados por la ciudadanía para asociarse a los efectos de defender sus intereses o resolver problemas puntuales. Es en este tipo de ámbito que debe canalizarse la participación ciudadana en cuestiones relacionadas con la seguridad ciudadana, en forma articulada con las autoridades locales y otras instituciones públicas. Lo contrario podría constituir, en caso de un manejo irresponsable por los funcionarios o los vecinos involucrados, un peligro considerable no solo para las normales condiciones de convivencia en una determinada comunidad, sino para el propio mantenimiento del Estado de Derecho. En América Latina, lamentablemente, podemos citar reiteradas experiencias en este sentido.

4. En el camino de la construcción de nuevas herramientas

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Se hace necesario, entonces, elaborar nuevas herramientas que permitan al Estado (en el ámbito nacional o municipal) cumplir con su deber de garantía respecto a los derechos humanos directamente vinculados a los niveles de seguridad ciudadana. Específicamente en cuanto a las responsabilidades de los gobiernos locales, esas herramientas se relacionan con la cercanía y con la visualización y tratamiento de los problemas cotidianos que tienen que ver con las diferentes violencias (que en general no constituyen delitos, y, a veces, ni siquiera faltas o contravenciones) y con los miedos que éstas producen en los integrantes de la sociedad urbana en nuestros países latinoamericanos. El gobierno local puede contribuir a bajar el grado de crispación social, y el reclamo de medidas indiscriminadamente represivas, a partir de la identificación precisa de aquellas áreas donde pueden desplegarse con mayor éxito líneas de acción que favorezcan la calidad de la convivencia en los ámbitos urbanos. Para ello, el gobierno local debe evaluar la capacidad de sus recursos humanos y materiales; determinar la necesidad de adecuar el marco jurídico que los rige; y, una vez hecho esto, buscar modelos de coordinación y articulación

La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos

con la comunidad y con las instancias competentes de los gobiernos centrales. Existen experiencias muy interesantes de participación comunitaria que se vienen desarrollando en la región. Es importante conocerlas en profundidad; estudiar las evaluaciones que se han venido realizando sobre ellas; y analizar las posibilidades de adaptarlas para reproducirlas en otros espacios urbanos. En definitiva: es posible implementar políticas públicas sobre seguridad y convivencia en el plano local que sean un instrumento adecuado para la garantía, promoción y protección de los derechos humanos de todas las personas que hoy habitan en las ciudades de América Latina. Entre otras experiencias puede incluirse la iniciada en Uruguay, a partir del año 2006, con la implementación del proyecto “Mesas Locales para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana (MLCSC). Este programa parte de una concepción de intervención estatal en el campo de la seguridad ciudadana a partir de “una combinación de medidas que apunten a la mejora de la prestación de los servicios policiales; a la prevención social a través de programas multisectoriales focalizados que atiendan situaciones de vulnerabilidad y aborden causalidades de la violencia; y a la prevención situacional para recuperar los espacios públicos locales y su utilización en un clima de convivencia”.1 En el marco de una política de seguridad ciudadana orientada a desarrollar la capacidad institucional para que el Estado actúe como efectivo garante y regulador de los servicios públicos, el proyecto MLCSC pretende implementar acciones de prevención acordes a las nuevas formas que presentan los conflictos sociales, especialmente en espacios urbanos. A la vez, el proyecto implementa estudios y diagnósticos sobre los principales factores posibilitadores de la violencia y el delito para generar una adecuación entre la oferta y la demanda de seguridad, así como entre esas nuevas formas de conflictos y las acciones que asumen los servicios públicos para resolverlos. En los fundamentos teóricos de este proyecto se señala que “tradicionalmente la seguridad fue concebida como un tema estrictamente policial y, en consecuencia, se excluyó a la comunidad, a los gobiernos locales y a otros actores que, mediante su acción, podían contribuir a la mejora de la situación general en la materia”.2 En la misma dirección, en el diseño del proyecto se reconoce que las actuales demandas sobre seguridad ciudadana implican desarrollar las funciones de planificación, comunicación, 1. Presentación del proyecto Mesas Locales para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana. Ministerio del Interior, Uruguay, 2006 (en www.minterior.gub.uy) 2. Idem

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control, legitimación, administración, intervención y representación, que no son exclusivos resortes de la gestión policial y que, por lo tanto, requieren del concurso de otros actores públicos y privados. A partir de ese enfoque intersectorial para la implementación de acciones de prevención de la violencia y el delito, el proyecto MLCSC involucra a instituciones y organismos del sector público y a organizaciones de la sociedad civil de diferente naturaleza (organizaciones no gubernamentales; comisiones vecinales; sindicatos; gremios empresariales; iglesias; clubes deportivos, etc). “El objetivo de la política definida, apunta a gestionar una serie de medidas coordinadas respecto al cumplimiento de la ley –que asegure la convivencia y reduzca el temor a ser víctima de un delito–, y de prevención social, a través de programas multisectoriales que atiendan situaciones de vulnerabilidad y aborden las causalidades sociales del delito. En este sentido, el Ministerio del Interior (secretaría de Estado de la que depende la Policía Nacional) y los gobiernos municipales, junto a otros organismos públicos, como el Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Salud Pública, Administración Nacional de Educación Pública e Instituto del Niño y Adolescente, entre otros, coordinan en este ámbito un conjunto de acciones y programas dirigidos a atender los factores que contextualizan situaciones de vulnerabilidad social”.3 En cada Mesa Local se trabaja sobre los múltiples factores presentes en las situaciones de violencia y delito, para arribar a la definición de un diagnóstico integral en la zona específica donde funciona este mecanismo. De esta manera, y a partir de un esfuerzo de búsqueda, ordenamiento y análisis de información pertinente, se puede llegar a un análisis de situación del conjunto de dimensiones problemáticas existentes en el territorio delimitado para poder determinar las condiciones de la seguridad ciudadana de una forma espacialmente acotada. Mediante la consulta a diversas fuentes, tanto de carácter local como nacional, públicas o privadas, se realiza un diagnóstico situacional e institucional. “La evaluación situacional de carácter local debe permitir conocer de manera detallada la magnitud de los fenómenos de violencia y criminalidad en el municipio, así como las circunstancias de modo y lugar de las mismas y las características de víctima y victimario” (PNUD, 2005). En forma paralela, “El diagnóstico institucional permite identificar la red de instituciones involucra3. Idem

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das en materia de convivencia social y seguridad ciudadana, sus competencias y capacidades. (…) Para ello, se recomienda trabajar en dos niveles: el nacional y local. En cada uno de ellos se distinguirán las instituciones y actores que intervienen, directa e indirectamente, en las acciones relacionadas con la seguridad ciudadana; se determinarán las competencias y capacidades individuales y; finalmente, se establecerá la relación entre unos y otros” (Paniagua, Pujol y Rojas, 2005). A los efectos de la elaboración de este diagnóstico, el proyecto MLCSC tiene en cuenta los siguientes aspectos: ––Cuál es el tipo de información necesaria para las distintas etapas del proceso de diagnóstico (indicadores; políticas anteriores y sus resultados; presupuesto; estructura administrativa, etc.). ––Cuáles son los actores a involucrar y cuáles sus responsabilidades. ––Qué actividades es posible desarrollar en cada ámbito territorial. ––Cuáles son los resultados esperados y la metodología a utilizar en cada actividad. Cada una de las MLCSC se integra por: ––Un representante del Ministerio del Interior (en este caso, el Oficial Policial al mando de la Comisaría Seccional con jurisdicción en la zona donde se trabaja) ––Un representante del Gobierno Local ––Representantes de otros organismos públicos (que se irán integrando a partir de los problemas de la zona identificados por el diagnóstico local) ––Representantes de organizaciones sociales y vecinales de la zona delimitada para la elaboración del diagnóstico local, la identificación de temas prioritarios y el diseño de las acciones a desarrollar. La metodología utilizada es simple y expedita: consiste en la identificación de los problemas de convivencia y seguridad ciudadana de la zona; definición de un plan de trabajo tendiente a solucionar esos problemas, con la corres-

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pondiente asunción de compromisos por parte de los actores responsables y la preparación de un plan seguimiento del cumplimiento de las acciones comprometidas. En definitiva, el mecanismo impulsado por el proyecto MLCSC se basa, fundamentalmente, el cumplimiento de tres etapas claves para la formulación de acciones locales para mejorar la calidad de la convivencia social y de la seguridad ciudadana: 1. La generación de un espacio para el encuentro entre representantes de instituciones públicas con diferentes responsabilidades y representantes de diferentes tipos de organizaciones de la sociedad civil; 2. El intercambio y posterior elaboración de un diagnóstico zonal, que identifique las principales problemáticas que afectan desde el enfoque de la convivencia social y la seguridad ciudadana al área territorialmente definida. 3. El diseño de posibles líneas de intervención que serán recogidas en un Plan de Acción Local. Con el objetivo de favorecer técnica metodológicamente este proceso, el proyecto pone a disposición de cada Mesa Local a técnicos facilitadores. Se trata de operadores con perfil social y conocimiento en temas de seguridad ciudadana y convivencia que apoyan sistemáticamente el proceso de trabajo en cada zona. Estos técnicos participan activamente de las reuniones que se realizan a nivel local; aportan insumos que permiten ordenar la identificación de problemas, la elaboración de diagnósticos y el diseño de líneas de acción. Respecto a los problemas de convivencia y seguridad ciudadana identificados, éstos varían según la zona donde funciona cada una de las Mesas Locales. Sin embargo, como puede verse en la siguiente sistematización elaborada por el proyecto MLCSC, los mismos involucran campos de responsabilidad de diferentes instituciones públicas nacionales y locales:

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Principales problemas identificados4 1

Drogas (consumo y bocas de distribución)

Niños/as y adolescentes en situación de vulnerabilidad social (calle)

Pandillaje – Menores en conflicto con la ley

Delitos en general (hurtos, arrebatos, rapiñas)

Espacios públicos descuidados, basurales, caminería en mal estado

Ausencia de iluminación

Carencia de espacios de socialización para adolescentes y jóvenes

Mala imagen y/o desconfianza en la policía

Carencias logísticas y de infraestructura para operativa y gestión policial

Actividades irregulares: ferias, ocupaciones, cuidacoches

Violencia intrafamiliar y conflictos entre vecinos

Transporte público (recorridos inadecuados, frecuencias)

La experiencia de las MLCSC hasta el momento permite identificar elementos que han favorecido la gestión local de la seguridad en aquellas zonas del país donde el proyecto se viene implementando. En este sentido, pueden señalarse como fortalezas de la iniciativa: ––La asunción por parte de todos los actores involucrados del concepto de “integralidad en las respuestas” a los emergentes de violencia y delincuencia. ––La validación de la estrategia de la gestión local de la seguridad. ––El desplazamiento del foco en la exclusiva responsabilidad policial como única respuesta a los emergentes. En una estrategia de gestión local integral, la imprescindible intervención policial se asume por la comunidad como acotada a aquellas situaciones que efectivamente lo requieren. ––Este ámbito permite a los gobiernos locales (municipio) implementar respuestas coordinadas a las demandas de seguridad, que han pasado a ser parte de la agenda de preocupaciones planteadas por los vecinos. 4. Idem

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––El espacio local se transforma en un ámbito para que otros organismos públicos articulen acciones e implementen intervenciones en el terreno a partir de demandas específicas. ––El ámbito de las Mesas Locales se ha consolidado como un canal ordenado y permanente para la participación de los representantes de las organizaciones comunitarias. Esto habilita el intercambio de información; la generación de debate sobre temas de interés actual y gravitante en la zona; y contribuye a que los habitantes tengan una visión global de lo que están haciendo los diferentes organismos públicos.

5. Conclusiones

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El modelo de política pública que concibe a los miedos sociales, las nuevas formas de violencia, la inseguridad y las dificultades en la convivencia como obstáculos para el ejercicio pleno de los derechos humanos, está en pleno proceso de construcción. Queda mucho por hacer: cabos sueltos y contradicciones; discusiones sobre metodologías; viejas resistencias corporativas; presiones basadas en justificadas urgencias...páginas en blanco a completar entre muchas dudas y pocas certezas. Sin embargo, parece que, como en tantas otras cosas, las respuestas ya fueron escritas hace mucho tiempo. El problema es que la memoria humana es a veces inconstante, como una bolsa rota por donde se nos escapan las enseñanzas y las buenas experiencias. Como bien se ha dicho, “en los burgos y aldeas medievales, la seguridad provenía de la organización de los vecinos frente a las emergencias. La naturaleza indómita y sus extrañas criaturas, las catástrofes naturales o los recaudadores de impuestos, eran peligros externos frente a los que la ciudad amurallada era símbolo de seguridad. La protección se garantizaba a través de la ayuda mutua, la buena vecindad, simbolizada por la campana de la iglesia que movilizaba a los vecinos ante las contingencias. Por otra parte, la mayoría de los conflictos eran resueltos en el seno de la comunidad, en un contexto de control social primario (...) El nacimiento de las grandes concentraciones urbanas trajo consigo un cambio radical en el ámbito de la inseguridad, del miedo. Si en la ciudad medieval amurallada el peligro

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se encontraba extramuros, en las ciudades modernas lo peligroso se halla en la propia urbe” (Naredo, 2001). Sin embargo, tal vez las herramientas para enfrentar estos peligros actuales sean las mismas: el compromiso con lo colectivo y la solidaridad. ♦

Bibliografía Curbet, Jaume (2008): “La prevención de la inseguridad ciudadana”. En II Foro Iberoamericano sobre seguridad ciudadana, violencia y políticas públicas en el ámbito local, Barcelona, España. Disponible en: www.segib.org (consultado en agosto 2011). Faroppa Fontana, Juan (2003): “Las funciones policiales y la protección de los derechos humanos de la niñez y la adolescencia” En Justicia y Derechos del Niño, nro. 5, Oficina de UNICEF para Argentina, Chile y Uruguay, Santiago de Chile. Massolo, Alejandra (2005): “Gobiernos locales y mujeres: nuevos cambios y desafíos en América Latina”, En Revista Futuros nro. 9, Vol. III. Disponible en: www.revistafuturos.info (consultado en agosto 2011). Naredo Molero, María (2001): “Seguridad urbana y miedo al crimen”. En Ciudades para un futuro sostenible. Instituto Juan de Herrera, Madrid, España. Paniagua, J.; R. Pujol, y O. Rojas (2005): Guía metodológica para la elaboración de un plan de acción local desde la perspectiva de la convivencia social y la seguridad ciudadana en la gestión de los gobiernos municipales. PNUD. Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (2005): Elementos para la formulación de políticas públicas locales de seguridad y convivencia ciudadana. Herramienta de diagnóstico. PNUD. Segre, Roberto (2002): “Arquitectura y ciudad en América Latina. Centros y bordes en las urbes difusas”. En Perspectivas Urbanas, nro. 1, Escola Tècnica Superior d’Arquitectura del Vallès, Universitat Politècnica de Catalunya (UPC), Barcelona.

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Resumen El presente trabajo estudia las características de la seguridad en el ámbito de las grandes ciudades. El desarrollo de los ámbitos urbanos y la creciente necesidad de participación ciudadana en la gestión de los asuntos políticos coincide con el surgimiento de nuevas formas de violencia que afectan a todos los vecinos. Caracterizando estas cuestiones, se plantea la necesidad de elaborar nuevas herramientas para que el Estado pueda cumplir con su deber de garantía respecto a los derechos humanos, generando mayores niveles de seguridad ciudadana. Palabras Clave: Seguridad Ciudadana - Gobierno Local - Participación Ciudadana - Derechos Humanos.

Abstract This paper studies the characteristics of security in large cities. The development of urban areas and the growing need for public participation in the management of political affairs coincides with the emergence of new forms of violence affecting all residents. Characterizing these issues, this paper examines the need to develop new tools for the State to fulfill its duty to guarantee respect for human rights, generating higher levels of public safety. Keywords: Public Safety - Local Government - Citizen Participation Human Rights.

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Cuadernos de Seguridad Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina

ISSN 1850-3675

El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana: el caso del País Vasco desde la teoría agnóstica de la pena ► Matías Bailone ► Universidad de Buenos Aires. Instituto de Investigaciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. Instituto de Derecho Penal Europeo e Internacional de la Universidad de Castilla-La Mancha.

A la persistencia de Louk Hulsman.

1. Introducción: fortaleciendo al Dr. Jekyll Los discursos tradicionales del Derecho penal han transitado largos derroteros para poder postular una teoría de la pena que los justificara y les limitara el ámbito epistemológico. Así, cada teoría de la pena que producía el saber penal respondía a una motivación política de la que luego sospechosamente se alejaba –con mayor o menor fortuna y discreción (alienación política del teórico). Desde el pensamiento crítico –dentro y fuera de las llamadas ciencias penales- se comenzó a cuestionar la supuesta cientificidad e incontaminación ideológica de los discursos tradicionales sobre la pena, a la par que se distinguían dentro de los fines de la pena, aquellos que cumplían la función de proclamas político-criminales y aquellos que efectivamente producía la pena (fines manifiestos y latentes)1. Dentro del universo crítico, las líneas que siguen intentarán una deslegitimación del antiterrorismo desde la postura de la teoría agnóstica de la pena del Prof. Eugenio Raúl Zaffaroni. El jurista argentino entiende que el poder punitivo del Estado no es un ‘ius puniendi’, a la manera de un derecho subjetivo del Estado a punir2, como lo prueban “los formidables esfuerzos realizados en el campo del derecho procesal, constitucional e internacional para rodearlo de limitaciones externas y formales, lo que no se asemeja en nada a la regulación de un derecho subjetivo sino que constituye un enorme arsenal normativo destinado a la contención de un poder: lejos de regular un supuesto ius puniendi, se trata de contener una potentia puniendi”3. Siguiendo esta lógica, el 1. Siguiendo a Alessandro Baratta ver Zaffaroni, Eugenio Raúl: “En busca de las penas perdidas”, Ediar, Bs. As,. 1989. 2. “El neto predominio de límites formales confirma que no existe ningún derecho penal subjetivo (o jus puniendi del sujeto estado), sino que se trata de la contención de un poder. Los derechos subjetivos se limitan materialmente y las dudas doctrinarias se generan alrededor de estas fronteras de contenido y alcance: es lo que sucede cuando se discute acerca del derecho a la vida, al honor, a la información, a la propiedad, etc. Nunca se procede respecto de los derechos

subjetivos dejando indefinido su contenido y limitando su ejercicio a través de la forma, sino que se procede del modo exactamente inverso. Siendo éste el modo de limitar derechos, pocas dudas pueden caber acerca de que el otro es el modo de limitar el poder. De allí que sea posible afirmar que no existe un jus puniendi, sino una potentia puniendi que es necesario contener para que no cancele todos los derechos”. Zaffaroni, E. R et alios.: “Derecho Penal. Parte General”, 2º edición, Ediar, Buenos Aires, 2002, p. 136. 3. Zaffaroni (2002).: op. cit., p. 44.

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Derecho penal es el discurso o saber de los juristas que pretende contener y limitar aquel poder punitivo, que por su propia naturaleza de estado absoluto y policial tiende a desbordar los muros que le impone el Estado de Derecho. Por eso es necesario apuntalar el saber de las agencias jurídicas, o dicho de otra manera, fortalecer al Dr. Jekyll del jánico personaje de Stevenson. En esta dicotomía irresoluble entre poder punitivo y derecho penal, hay que plantear un saber de contención que no cometa el error del saber crítico del iluminismo, que limitaba la potentia puniendi pero al mismo tiempo la legitimaba con sus teorías positivas de la pena. Ante el fracaso ostensible de todas estas teorías con respecto a sus fines manifiestos, sólo cabe postular una teoría negativa o agnóstica, que tome a la pena y al sistema punitivo como un dato de la realidad al que se busca contener, de la misma forma que el derecho internacional humanitario considera a la guerra. Así, es posible “construir el concepto teniendo en cuenta que la pena es (a) una coerción, (b) que impone una privación de derechos o un dolor, (c) que no repara ni restituye y (d) ni tampoco detiene las lesiones en curso ni neutraliza los peligros inminentes”4, es decir, que la pena es un mero ejercicio de poder5.

2. Los Derechos Fundamentales y el desaliento

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Argentina dictatorial: “la lucha contra el terrorismo requiere de una sociedad libre y democrática, en la que los canales de participación se encuentren abiertos, y el pleno respeto a las normas de derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario”7. Los derechos fundamentales pueden vulnerarse en forma indirecta a través de la creación de un desaliento a ejercitarlos. Este desaliento generalmente es producto de ciertas políticas públicas que convierten en demasiado oneroso el ejercicio de un derecho constitucionalmente reconocido, y que el Estado está obligado a alentar y promover. Muchas veces el desaliento es un efecto provocado por un conjunto indeterminado de factores, que incluyen los miedos normales de la gente a su propio desconocimiento jurídico, al error judicial, a la condena social de determinadas conductas y al mayor o menor compromiso ciudadano de cada uno. Pero el desaliento que aquí nos interesa es aquel que produce el sistema penal antiterrorista tanto como consecuencia de una irresponsablemente amplia criminalización primaria, como de una peligrosamente descontrolada criminalización secundaria. La mayoría de las políticas criminales antiterroristas, además de cumplir una función simbólica y biopolítica, responden a un paradigma de desaliento de la participación ciudadana.

Entendiendo a los derechos fundamentales –según la concepción ferrajoliana- como la ley del más débil, como alternativa a la ley del más fuerte que regiría en su ausencia, se les reconoce a los mismos una genealogía de luchas sociales y conquistas populares que ganaron un ámbito de libertad y de igualdad más justo. El derecho a la vida como derecho frente a la ley del más fuerte físicamente; el derecho a la inmunidad y libertad frente al arbitrio del más fuerte políticamente; y los derechos sociales que son derechos a la supervivencia contra la ley de quien es más fuerte económica y productivamente6. Tales derechos fundamentales necesitan de un ambiente de libertad política y de participación activa de la ciudadanía para hacerlos efectivos y cada vez más amplios. Y en un ambiente de mayor libertad política tendrán menos crecimiento los llamados ‘delitos terroristas’, tal como lo expresó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el informe de la visita ad hoc a la

3. The Chilling effect

4. Zaffaroni (2002): op. cit., p. 45. 5. Cfr. Bailone, Matías: “El liberalismo penal: cómo procurar buenos precursores” en Roxin, Claus et alios: “Derecho Penal y Modernidad”, Ara, Lima, 2010, p. 37. 6. Ferrajoli, Luigi: “Sobre los derechos fundamentales”, en “Democracia y garantismo”, Trotta, Madrid, 2008, p. 42.

7. Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en Argentina, 1980. 8. Corte Suprema de Estados Unidos: Gibson v. Florida Legislative Investigation Comm., 372 U.S. 539 (1963). En: http://supreme.justia.com/us/372/539/case.html. 9. Schauer, Frederick: “Fear, Risk and the First Amendment: Unraveling the Chilling Effect”, Boston Law Review, vol. 58, 1978, p. 693 y ss.

El efecto de desaliento (“chilling effect”) sobre el ejercicio de derechos constitucionales, es un concepto de la jurisprudencia norteamericana, importado en diversas ocasiones por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En 1963 hizo su aparición en una sentencia de la Corte Suprema de Estados Unidos8, y desde ese momento siempre ha estado relacionado con casos comprendidos en la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos y el impacto restrictivo que produce una sanción penal9. Si bien toda prohibición produce un desaliento al libre actuar, la Corte Suprema de los Estados Unidos entendió al ‘chilling effect’ como un recurso “para declarar inconstitucionales normas que sancionaban conductas que pueden desalentar al conjunto de los ciudadanos del ejercicio de sus derechos ante el

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temor a ser sancionados por infringir una norma cuyo alcance resulta impreciso, ya sea por su excesiva amplitud (overbreadth) o por la vaguedad (vagueness) con que aparece definido”10. La más antigua doctrina sobre el tema señala que el efecto de desaliento se produce cuando los individuos dispuestos a realizar actividades amparadas por la primera enmienda son disuadidos de hacerlo, como consecuencia no deseada de diversas normas legales11. Cuando esas normas estatales buscan directamente desalentar o criminalizar el ejercicio de derechos políticos, ya no podríamos recurrir a la doctrina del chilling effect, sino a la invalidez constitucional de esas restricciones. “La verdadera esencia del efecto desaliento (chilling effect) es un acto de disuasión (deterrence)”12, es decir que una conducta ha sido desalentada cuando se ha disuadido a su posible ejecutor. Schauer afirma que en el derecho la razón de la disuasión es el miedo al castigo13, es decir, toma prestado del derecho penal el perimido discurso de la prevención general negativa. La teoría utilitarista de la prevención general negativa, iniciada por Feuberbach y Romagnosi, pretende generalizar un no comprobado efecto de desaliento para cometer delitos, producido por la pena14. A pesar de que abdicamos de entronizar en el altar de los fines de la pena la prevención general negativa, por no ser metodológicamente posible la generalización de un efecto individual, además de no ser éticamente aceptable utilizar la libertad del ser humano como proclama política, para el caso en estudio no podemos negar que la pena tiene efectos sobre la determinación a actuar de ciertos sujetos. Si está en juego el ejercicio constitucionalmente protegido de derechos fundamentales, las alarmas del Estado de Derecho deben saltar ante el mínimo peligro, y el hecho de que el mensaje que envía el Estado sea contradictorio (criminaliza conductas cercanas al ejercicio legal de derechos que el propio sistema debería fomentar) obliga al mismo

a no dejar la más mínima duda sobre la promoción de ejercicio de derechos constitucionales. Las reticencias que tenemos contra el uso de la pena con la finalidad manifiesta de atemorizar y contradeterminar la comisión de delitos, por restringirse derechos fundamentales en aras de un silogismo absurdo, no pueden invalidar la intención de asegurar un ámbito propicio para el ejercicio de derechos fundamentales. Dijimos que el efecto de desaliento ha sido desarrollado por la doctrina especialmente en lo referido a los derechos políticos15. La libertad de expresión es un valor afirmativo que la sociedad necesita, al igual que la participación política, y cuyas ausencias resienten el desarrollo de la misma. El daño social se produce cuando las libertades garantizadas constitucionalmente no se ejercitan, ya que se da por supuesto que el intercambio libre de información, las abiertas críticas al gobierno y al poder económico concentrado y la búsqueda de la verdad son valores positivos en sí mismos16. Las libertades de expresión y de información (libertades comunicativas) mantienen en buena salud a la democracia, desde que permiten a la comunidad tener la materia prima necesaria para tomar las decisiones políticas más óptimas17. “El legislador [debe] respetar el amplio espacio (breathing space) que precisa la libertad de expresión y, en consecuencia, buscar una alternativa menos restrictiva (Less Restrictive Alternative Doctrine)”18 de regulación de esos derechos fundamentales. Para ello es necesario asentar una zona de seguridad, o de sobreprotección estratégica del ejercicio de las libertades políticas que reconocen los textos constitucionales. Desde el Derecho Constitucional se pretende enmarcar la temática dentro de la óptica de la “dimensión institucional de los derechos fundamentales”19, “cuando la conducta lícita que puede ser desalentada es una conducta en ejercicio de un derecho fundamental, desde la óptica constitucional se plantea sin duda un grave problema, pues los poderes públicos no pueden desanimar el

10. Cuerda Arnau, Maria Luisa: “Proporcionalidad penal y libertad de expresión: la función dogmática del efecto de desaliento”, iustel.com, RGDP nº 8, noviembre 2007, p. 18. 11. Schauer, F. ob. Cit. p. 693. 12. Corte Suprema de Estados Unidos: Freedman v. Maryland, 380 U.S. 51 (1965). Ver sentencia completa en: http://supreme.justia.com/us/380/51/case.html 13. Schauer, F. ob. Cit. p. 689. 14. “Se parte de una idea del humano como ente racional, que siempre hace un cálculo de costos y beneficios. La antropología básica es la misma de la lógica de mercado, e incluso se la ha racionalizado expresamente, aplicando el modelo económico al estudio del delito, presuponiendo que los delincuentes son sujetos racionales que maximizan la utilidad esperada de sus conductas por sobre sus costos. Las únicas experiencias de efecto disuasivo del poder punitivo que se pueden verificar son los estados de

15. “Cuando uno habla de efecto desaliento, generalmente la Primera Enmienda es lo que viene en mente” Schauer, F. p. 692. Schauer comenta que los teóricos de la libertad de expresión suelen dividirse en dos campos: aquellos que afirman que el derecho a la libertad de expresión es el valor afirmativo por antonomasia, y aquellos que dicen que sólo la negación de este derecho por parte del Estado es lo que nos debe preocupar. (Cfr. Schauer, op. cit., p. 691, nota 35.) 16. Schauer, op. cit., p. 693. Los valores que la sociedad protege a través de la libertad de expresión pueden ser agrupados en cuatro grandes categorías: 1) la satisfacción individual de los sujetos, 2) la obtención de la verdad, 3) la participación de los miembros de la sociedad en los procesos decisorios, y 4) el mantenimiento del balance entre cambio y estabilidad en la sociedad. Cfr. Emerson, Thomas: “Toward a General Theory of the First Amend-

terror, con penas crueles e indiscriminadas.(…) Es verdad que, eventualmente, sobre todo en casos de delitos de menor gravedad, la criminalización primaria puede tener un efecto disuasivo sobre alguna persona, pero esta excepción no autoriza a generalizar su efecto, extendiéndolo arbitrariamente a toda la criminalidad grave, donde es de muy excepcional comprobación empírica y ni siquiera el mismo protagonista puede afirmarla con certeza. El éxito de la teoría deviene de su pretendida comprobación por introspección en infracciones leves o patrimoniales, pero ese procedimiento no es metodológicamente correcto, pues quien procede por introspección no puede afirmar, desde su status social y ético, si el efecto disuasivo lo tiene la pena o la estigmatización social por el hecho mismo”. Zaffaroni (2002): op. cit. p. 58.

ment”, 72 Yale L.J. 877, 887-91 (1963). 17. Vid. Barendt, E. “Freedom of speech”, Oxford University Press, 2005. Jurisprudencialmente: Estados Unidos, New York v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964); Alemania, Lüth Urteil, BverfGE 7, 198; CECH, Asunto Lingens contra Austria, STEDH 8 de julio de 1986; España, STC, 6/1981. 18. Cuerda Arnau, Maria Luisa: op. cit. p. 19. 19. Siguiendo a Peter Häberle ver De Domingo Pérez, Tomás: “La argumentación jurídica en el ámbito de los derechos fundamentales: en torno al denominado ‘chilling effect’ o ‘efecto desaliento’”, en Revista de Estudios Políticos del CEPC, Nº 122, 2003.

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ejercicio de los derechos fundamentales, sino que se encuentran por el contrario obligados a promoverlo”20. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos también ha usado la expresión “desaliento” para referirse a los efectos de ciertas políticas públicas21. En el caso ‘Castells’ se le dijo al Estado español que el sistema punitivo es el último recurso y debe ser extremadamente moderado para no perjudicar la crítica política22. En el asunto ‘Incal contra Turquía’ (1998) se habló también de la violación del principio de proporcionalidad y de criminalización de la disidencia política23. Pero muy recientemente el mismo Tribunal de Estrasburgo ha omitido cualquier referencia al desaliento en el caso ‘Leroy c. Francia’ (2/10/2008), donde un humorista gráfico había sido condenado por un tribunal francés por ‘glorificación’ del terrorismo al haber hecho un dibujo irrespetuoso de las torres gemelas neoyorquinas. Mientras el dibujante pretendía retratar un evento de la realidad con la mirada ácida de los caricaturistas, al mismo tiempo que expresaba su ideología antiamericanista a través de una imagen satírica24, el TEDH no entendió que con la condena se haya vulnerado el artículo 10 de la CEDH, y alegó que como la caricatura se había publicado en el País Vasco, esto llevaba implícito un peligro grave por ser una “zona políticamente sensible”.

4. La cuestión del terrorismo El terrorismo es una vieja etiqueta con la que se suelen cerrar las discusiones profundas y las críticas institucionales; frente al fantasma del terrorismo

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20. Martínez-Pujalte, Antonio Luis: “Algunos principios básicos en la interpretación de los derechos fundamentales”, citado por De Domingo Pérez, Tomás: op. cit., p. 153. 21. “hay que evitar que los ciudadanos se desanimen por el temor de sanciones penales o de otra naturaleza, y desistan de opinar sobre tales problemas” (Asunto Barford, TEDH, sentencia de 22 de febrero de 1989, parágrafo 29). 22. “El señor Castells, en el artículo litigioso, presentaba una larga lista de asesinatos y atentados perpetrados en el País Vasco y denunciaba la impunidad, calificada por él como “insultante”, de la que disfrutaban sus autores. Denunciaba la pasividad de las autoridades, que, en su opinión, no hacían nada para descubrirlos, a diferencia de otros supuestos en que se habían mostrado muy activas. Interpretando esto último en el sentido de connivencia con los culpables, atribuyó la responsabilidad de “estas acciones” al Gobierno y a los partidarios del mismo. Sin duda, se trataba de graves acusaciones. Pero, al expresarlas, el demandante no hacía otra cosa que ejercer legítimamente su derecho de libertad de opinión y de expresión. Este derecho ha sido violado en el caso enjuiciado en la medida en que el señor Castells fue procesado y condenado por haber escrito y publicado los que pensaba en relación a una cuestión de interés público: en una “sociedad democrática” no es admisible que se pueda sancionar por esto.”

Voto particular concordante del Juez De Meyer, TEDH, “Castells vs. España”, 23 de abril de 1992. 23. “El TEDH entendió que el legítimo propósito de tutelar el orden público, no autorizaba, sin embargo a adoptar una medida que calificó de desproporcionada por vulnerar el derecho a la libertad de expresión, especialmente reforzada cuando nos hallamos en el ámbito de la crítica política.” Cuerda Arnau, M. Luisa: op. cit. p. 20. 24. “El formato de las caricaturas y las sátiras ayudan a la gente a ver el evento desde otro ángulo, desde otra perspectiva. A veces los caricaturistas son provocativos, con una dosis de humor negro. Y a veces son irrespetuosos con las víctimas, minorías y con los gobiernos. ¿Pero acaso no es eso lo que una caricatura es? El propio TEDH en otra reciente decisión ha declarado que las sátiras deben ser consideradas ‘una forma de expresión artística y comentario social que, exagerando y distorsionando la realidad, es intencionalmente provocativa’. El mensaje de la caricatura de Leroy estaba enfocado en la destrucción de los símbolos del imperialismo norteamericano, y no en la glorificación del terrorismo.” Voorhoof, Dirk: “European Court of Human Rights: where is the chilling effect?” Ghent University, Bélgica, en: www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/confantiterrorism/ECHR_en.pdf

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no cabe ninguna argumentación posible, sólo la clausura del pensamiento. La mayoría de los Estados que en el pasado usufructuaron la imagen del terrorismo insurgente, ahora se encuentran muy cómodos con los rótulos que el nuevo antiterrorismo reparte a unos y otros25. Países como Colombia y China26, que aún hoy mantienen la dialéctica canalla que en los setenta instalaron los sangrientos terrorismos de estado del cono sur, son algunos de los países más colaboracionistas con el nuevo antiterrorismo global27. El reciente informe del Panel de Juristas Eminentes de la Comisión Internacional de Juristas sobre el antiterrorismo en el mundo (“Assessing Damage, Urging Action”) remarca la necesidad de aprender las lecciones del pasado. El hecho de que en muchos países la lucha antiterrorista haya degenerado en terrorismo de estado, a través de legislaciones de emergencia y de estados de sitio, nos alertan de los peligros del presente. El antiterrorismo, como la expresión más burda del estado de policía, tiende siempre a minar las bases del estado de derecho. Cualquier elemento de contención que se le interponga lo supera a través del recurso a la emergencia, a la que define como la situación excepcional que hará mantener en pié a todo el sistema, cuando en realidad es un elemento extraño que termina por implosionar todo el ordenamiento legal ordinario28. “La perenne emergencia” –como la definió sabiamente Sergio Moccia- se instala en nuestros códigos penales y nunca los abandona. Cada vez que las agencias políticas incorporan normas excepcionales al sistema punitivo, el derecho penal pierde capacidad de acción y reacción. Una de las excusas menos originales para instaurar el imperio de la emergencia ha sido desde siempre el terrorismo. 25. “Para algunos Estados que en el pasado rutinariamente abusaron de los derechos humanos, el antiterrorismo es simplemente la novísima excusa detrás de la cual se pueden esconder.” Informe “Assessing Damage, Urging Action” del Panel de Juristas Eminentes, Comisión Internacional de Juristas, Ginebra, 2009, p. 17. 26. China negoció con Estados Unidos la represión y el encarcelamiento en Guantánamo de varios uigures que eran perseguidos políticos del gobierno chino. Cfr. Norberg, Naomi “A harmonized approach to combating international terrorism? Roadwork ahead” en Delmas Marty – Pieth – Sieber “Les chemins de L’Harmonization Pénale”, SLC, Paris, 2008, p. 214. Ver también: Bernstein, Richard: “Washington Has a Uighur Problem, Too”, New York Times, 16/06/2009, http://www.nytimes. com/2009/07/16/us/16iht-letter.html. En Colombia la Comisión Internacional de Juristas ha reconocido la grave situación de derechos humanos y persistente impunidad agenciada como política gubernamental por parte de las autoridades colombianas, además de los reiterados ataques a la independencia del Poder Judicial. La Comisión Colombiana de Juristas denunció ante el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas diversas ejecuciones extrajudiciales que produce el ejérci-

to colombiano y las fuerzas paramilitares con innegables vínculos al Poder Ejecutivo. Cfr. Informe de la Comisión Colombiana de Juristas en http://www.coljuristas.org/ archivos/1Intervencion_punto_4FINAL.pdf. En 2008 el Tribunal Permanente de los Pueblos condenó al estado colombiano y a varias empresas multinacionales por crímenes de lesa humanidad, por el saqueo de los recursos naturales y la participación en el conflicto armado. 27. De triste memoria es el pedido del presidente Uribe para que Estados Unidos iniciara en Colombia una guerra contra el terrorismo como en Irak, sin menoscabar que se viene llevando a cabo desde hace años algo más silencioso y terrorífico con la participación del ejército norteamericano. 28. “La emergencia no se presenta más como medida excepcional de garantía para el sistema o de recarga en caso de necesidad, sino como alimento constante e imprescindible del mismo. Con un símil muy al uso podría decirse que la emergencia se ha convertido en la droga del sistema y, como esta, produce habituación y dependencia y quizá también, del mismo modo, su muerte.” Bergalli, Roberto, Introrducción a Serrano Piedecasas, José Ramón: “Emergencia y crisis del estado social”, PPU, Barcelona, 1988, p.VIII.

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Cualquier legislación de emergencia se construye sobre los prejuicios más bajos e infundados de una sociedad, en ellos encuentra su tierra de promisión. Sobre base tan innoble sólo puede construirse una normativa oportunista y simbólica, que sólo busca el rigorismo represivo y la caída de todas las garantías posibles. Todas las improvisaciones que propone la ‘cultura de la emergencia’ son la exacta contracara de las técnicas legislativas inspiradas en los criterios de una política criminal eficiente y racional. Abarcar fenómenos tan complejos como los ataques masivos e indiscriminados acudiendo sólo al derecho penal significa “no reconocer la complejidad del fenómeno, reduciéndolo a una cuestión sólo de orden público”29. Y el nuevo antiterrorismo con su paradigma bélico de respuesta, sólo escapa del derecho penal para evitar los últimos muros de contención que le quedaban. El Panel de Juristas Eminentes remarcó la necesidad de que cualquier emergencia deje intocables al sistema internacional de derechos humanos y al de derecho internacional humanitario, ya que ambos complejos normativos fueron creados en épocas convulsivas para afrontar las crisis, y nunca podrán ser vistos como un lujo de las democracias30. En España la emergencia paradójicamente logró status constitucional. La Constitución española contiene la consagración de la suspensión –mediante posterior Ley orgánica- de ciertos derechos fundamentales para personas determinadas, con la excusa de combatir el llamado ‘terrorismo’ (artículo 55.2). Lo que Arroyo llamó “estado de excepción permanente intuitu personae, que legitima las excepcionales leyes procesales” reductoras –por no decir negadoras- de derechos fundamentales, no es ni suspensión –ya que no es temporalmente acotada-, ni individual –ya que la norma tiene como destinatario a una generalidad31. Las violaciones más graves de los derechos fundamentales en el ámbito del proceso penal se han producido al amparo de este ignominioso artículo del texto constitucional, que ha instaurado por primera vez en un Estado europeo la “ordinarización” de un derecho de emergencia. La legislación antiterrorista de la mayoría de nuestros países responde a estereotipos creados por las agencias policiales, como de hecho sucede

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29. Moccia, Sergio: “La perenne emergenza. Tendenze autoritarie nel sistema penale”, Edizione Scientifiche Italiane, 2ª edición, Nápoles, 1997, p. 54. 30. Informe “Assessing Damage, Urging Action”, op. cit., p. 18. 31. Arroyo Zapatero, Luis: “Terrorismo y Sistema Penal”, en AAVV “Reforma Política y Derecho”, Ministerio de Justicia, Madrid, 1985, p. 158.

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con todo el derecho penal ordinario32. Pero en los delitos de terrorismo el estereotipo se conjuga con los enemigos que una sociedad ya tiene introyectados e individualizados políticamente. El efecto criminalizador sobre las minorías portadoras del estereotipo negativo ha producido en la actualidad que renazca la islamofobia33 o que ciertos colectivos con reclamos de reforma institucional, soberanía o autodeterminación como la “izquierda abertzale”34 sean segregados del debate político. Una de las principales batallas que hay que dar contra el antiterrorismo, es la misma que desde hace varias décadas se da entre el abolicionismo radical y el derecho penal: la delimitación conceptual. Mientras el abolicionismo niega una realidad ontológica y homogeneizante de lo que las agencias políticas llaman ‘delitos’, nosotros debemos atacar la idea de que una pluralidad de eventos violentos y conflictivos sean caratulados y simplificados como ‘terrorismo’. Ante el fracaso político y jurídico de conceptualizar al terrorismo35, debemos evitar la etiqueta fácil y la nomenclación prejurídica. Zaffaroni nos dice que “la inviabilidad de la perspectiva formal obliga a ensayar una perspectiva realista, desde la cual la dificultad formal muestra que el terrorismo no 32. “… la respuesta política que se concreta en legislación es siempre una reacción frente a la demanda que llega cargada con el estereotipo negativo, o sea, con una cierta imagen del criminal masivo que se separa de la realidad en diferente medida. Es natural que una legislación que nace condicionada de esta manera, tienda de preferencia a satisfacer el reclamo público y, por ende, a captar al estereotipo que opera en la comunicación y en el imaginario colectivo y de las agencias policiales. La experiencia criminológica enseña que los estereotipos orientan la acción policial, dando lugar a una selectividad criminalizante ampliamente conocida en el campo de la delincuencia común. La transferencia de esta característica a la investigación de delitos no convencionales, como son los atentados masivos e indiscriminados, constituye un serio obstáculo para su eficacia, pues por lo general encaminan las investigaciones hacía objetivos falsos. Dado que la selección criminalizante en el delito se produce en buena medida por estereotipo, en los delitos no convencionales se sigue el mismo camino, o sea, que no es verdad que no haya estereotipos, sino que éstos son el principal obstáculo para su prevención eficaz. El resultado de este fenómeno es preocupante, porque desvía la acción policial de la prevención efectiva de esos crímenes, al privilegiar la selección por estereotipo que, por lo general, va a dar con personas no vinculadas a ellos.” Zaffaroni, Eugenio Raúl: “Observaciones generales sobre los mecanismos de desplazamiento lesivos de derechos humanos”, inédito. 33. Ciertas declaraciones públicas son catalogadas como ‘glorificación del terrorismo’ si el emisor es un miembro de la comunidad islámica o como una simple opinión política si es expresada por un europeo. Así sucedió en Gran Bretaña cuando Sheykh Yusuf al-Qaradawi fue arrestado por decir que entendía porqué un palestino oprimido se convertía en ‘hombre-bomba’, y no le pasó lo mismo a la

esposa de Tony Blair al decir algo parecido. 34. “Que la existencia legal de una izquierda abertzale (patriótica vasca) que no «condene» públicamente la violencia armada de ETA no sólo no comporta un apoyo a este tipo de lucha y la consiguiente tentativa de prolongarla en el tiempo sino que, por el contrario, es necesaria (esta izquierda) para la solución del conflicto político, y, con ello, para el cese de ese tipo de lucha (que es una tragedia muy dolorosa), y el deseado advenimiento de la paz, siendo, como digo, la existencia legal de esta fuerza política nada menos que una conditio sine qua non de ese feliz advenimiento. Por lo demás, el patriotismo vasco es una idea legítima aunque, hoy por hoy, y aquí está una clave del conflicto, no sea legal, hecho en el que se basa y se explica la violencia que padecemos.” Sastre, Alfonso: “Carta abierta a los magistrados españoles” de Octubre de 2009, http:// eltaburete.wordpress.com/2009/10/15/de-alfonso-sastre-carta-abierta-a-los-magistrados-espanoles/ La Sala especial de la Ley de Partidos Políticos del Tribunal Supremo español, al tratar la ilegalización de ANV en 2008, habló de dos conceptos de “izquierda abertzale”: “con el concepto de Izquierda Abertzale se alude en el País Vasco a toda izquierda nacionalista, pero cuando ETA utiliza aquella expresión, lo hace refiriéndose a aquella parte de la izquierda abertzale que colabora con sus objetivos”. STS –ANV de 22 de septiembre de 2008. 35. Desde 1936 hasta 1980 se han adoptado 109 definiciones convencionales sobre el terrorismo. Naciones Unidas tiene 13 convenios especiales sobre el terrorismo, y a pesar que en 1997 comenzó el derrotero del famoso Convenio General de Terrorismo de las Naciones Unidas, dicho texto todavía está lejos de ver la luz, y a pesar de que lo haga, será subsidiario de todos aquellos convenios, que no perderán vigencia.

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es un concepto sino un problema”36. Tratando al ‘terrorismo’ como una cuestión o problema, sólo nos queda definirlo como lo que realmente es: un ataque masivo e indiscriminado contra la vida y la integridad física de las personas37. Teniendo en cuenta que si incorporamos al concepto la noción de finalidad, que es lo que siempre hizo la legislación española, corremos el riesgo de criminalizar la contienda política y la disidencia no convencional, que es lo que sucede en la España constitucional. Todo el gran arco de violencia política y disidencia social que ha pretendido ser abarcado y rotulado con el mote de ‘terrorismo’ a lo largo de los años, no han sido más que conflictos que las agencias políticas “resuelven” por la vía fácil: el sistema punitivo. La violencia anti-institucional o del oprimido siempre ha sido catalogada como grave delincuencia organizada38. El hecho que desde el 2001 el llamado ‘terrorismo de matriz islámica’ sea políticamente algo difuso y esté motivado religiosamente, no desplaza la raíz del problema, que sigue siendo la respuesta unívoca que el poder le da a estos fenómenos. Todo esfuerzo del saber penal y de las agencias jurídicas debe ser de contención, teniendo muy presente que el peligro en ciernes de toda legislación antiterrorista desbordada es la mutación en terrorismo de estado. “Desde las medidas racionales de prevención –que nadie discutiría seriamente- es fácil el desplazamiento hacia el quiebre de la regla del Estado de Derecho, y a su vez, de ésta, al crimen de estado. Ningún crimen de estado se comete sin ensayar un discurso justificante, y el riesgo en tiempos del terrorismo es que la prevención de crímenes de destrucción masiva e indiscriminada, si bien fuera de toda duda es imprescindible, pase rápidamente a ser la nueva justificación putativa del crimen de estado”39.

5. El antiterrosimo como desalentador

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Una legislación antiterrorista irresponsable es peligrosa por dos motivos: porque distrae e impide la verdadera prevención de ataques de destrucción masiva, y porque restringe el ejercicio de derechos fundamentales; cuando no es a través de supresiones o limitaciones directas de los mismos, lo es a través del desaliento a la participación ciudadana que se logra concomitantemente. 36. Zaffaroni, Eugenio Raúl: op. cit. 37. “Ante la producción de ataques masivos e indiscriminados contra la vida o la integridad física de las personas, desde siempre considerados delitos de máxima gravedad y conminados con las más graves penas en todo el mundo, los legisladores nacionales sancionan leyes que los incriminan nuevamente o los dan por penados, pero con motivo de esos crímenes y con el fin manifiesto de combatirlos y prevenirlos, convierten en delito otras conductas que son diferentes en

cada país y, además, establecen excepciones a las garantías penales y, sobre todo, procesales penales y limitan otras libertades individuales, o sea, que acotan los derechos humanos de la llamada primera generación”. Zaffaroni, E. R.: op. cit. 38. Se recomienda ampliar en: Ruggiero, Vincenzo: “La violenza política”, Laterza, Roma, 2008. 39. Zaffaroni, E. R. op. cit.

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En Chile, además de la persistencia de la Constitución Política del dictador Pinochet, la legislación antiterrorista que viene de esa misma época, tiene un destinatario prefijado: las protestas no institucionales del pueblo mapuche. A los pueblos originarios de la Araucania, que provocan incendios rituales de acuerdo a su tradición milenaria y que protestan contra la usurpación de territorios comunales, le es aplicada la legislación contra el terrorismo y su correlativa relajación de garantías procesales, a la vez que son víctimas propiciatorias de la más iracunda violencia policial40. En la mayoría de las democracias occidentales las normas antiterroristas sirven para perseguir las manifestaciones antiglobalización y antisistema, o para aplastar los movimientos nacionalistas pro-autodeterminación (País Vasco, Irak, etc.). Dijimos que el efecto de desaliento a ejercitar los propios derechos constitucionales se produce tanto por la tipificación, como por la aplicación de los tipos a los casos concretos. El hecho de que existan tipos penales tan abiertos, vagos e indeterminados, aumenta exponencialmente el efecto criminalizante de las agencias policiales, cuyo poder arbitrario es habilitado por el legislador, en una ilegal transferencia de poder legisferante al ámbito ejecutivo. La doble tipificación de delitos que ya estaban comprendidos en las viejas normativas señala que el camino de la emergencia es siempre simbólico y poco serio. En España las normas penales antiterroristas vienen del franquismo, y sólo cambia el órgano judicial que conocerá de estos delitos: del ignominioso Tribunal de Orden Público y la jurisdicción militar a la Audiencia Nacional. Además de carecer de una definición expresa de terrorismo, el Código español de 1995 no define lo que son bandas armadas u organizaciones terroristas, lo que afecta gravemente el principio de legalidad, ni tampoco se precisa lo que el legislador pretende comprender al hablar de ‘paz pública’. A pesar que el concepto histórico de terrorismo en España estuvo vinculado a dos grandes elementos estructurales, la organización y la finalidad terrorista, la incorporación del tipo de terrorismo individual o no organizado (art. 577)41 pretende abarcar 40. “La represión que ejerce el Estado en el conflicto mapuche es selectiva. Se dirige solo a las resistencias que se han organizado al margen de las vías institucionales, tendiendo a neutralizarlas o suprimirlas, no a todo el pueblo mapuche, por lo que en mi opinión es incorrecto – desde la objetividad- hablar de criminalización de las demandas mapuche y es más correcto hablar de “criminalización de las resistencias” al biopoder. Y esta criminalización se ejerce usando y abusando de las prerrogativas que entrega la legislación, tanto común, como especial. Concretamente el control penal que se ha ejercido sobre el conflicto, particularmente desde la transición democrática, ha ido paulatinamente deslizándose por la pendiente del autoritarismo”. Villegas Díaz, Myrna: “El mapuche como enemigo en el Derecho (Penal), consideraciones desde la biopolítica y el derecho penal del enemigo.” En Portal Iberoamericano de las Ciencias Penales, www.cienciaspenales.net.

41. Donde se contempla la actuación de alguien que no pertenece, ni participa, ni colabora con bandas armadas u organizaciones terroristas, pero que realiza acciones típicas con la finalidad de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública, o la de contribuir a estos fines atemorizando a los habitantes de una población o a los miembros de un colectivo social, político o profesional. En la Exposición de Motivos, el legislador planteaba la creación de este tipo penal para alcanzar al terrorismo urbano desvinculado de las bandas armadas, pero que comparte los “fines” de las mismas. El Grupo de Estudios de Política Criminal propone la supresión del artículo 577, principalmente por la ausencia del elemento organizativo que es esencial para la calificación de un hecho como terrorista. Cfr. Grupo de Estudios de Política Criminal: “Una alternativa a la actual política criminal sobre terrorismo”, Valencia, 2008.

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conductas disidentes que antes eran meros delitos de desórdenes públicos42. El elemento teleológico requerido por la legislación española para agravar delitos como terroristas no deja menos dudas. La finalidad de subvertir el orden constitucional es fundamentalmente política y se corre el riesgo grave de punir la crítica institucional no convencional. La otra finalidad alternativa, la de alterar gravemente la paz pública, lleva implícito el riesgo de la confusión con los delitos comunes de desórdenes públicos. La indeterminación sobre lo que es la ‘paz pública’ lleva a otro gran choque con el principio de legalidad, y a confundir los objetivos del actuar con las consecuencias del mismo. Así, mientras sólo se pretenda violentar el orden constitucional, la comisión de delitos graves produce casi inexorablemente la etérea ‘alteración de la paz pública’43. La finalidad de subvertir el orden constitucional planteó problemas a nivel jurisprudencial cuando se juzgaron los ilícitos cometidos por miembros de fuerzas de seguridad del Estado en su lucha contra el terrorismo etarra44. Allí se negó la existencia del terrorismo de Estado, al pretender que las acciones ilegales de las fuerzas del orden no podían caracterizarse de contrarias al orden constitucional ya que pretendían defenderlo de los ataques terroristas. Así quedaba claro que lo que no se podía atacar era la Constitución de 1978 como un baluarte del status quo político de la “Transición”, pero que los principios fundamentales del Estado de Derecho no tenían la misma protección45. Otro de los problemas graves de la legislación antiterrorista española es el artículo 576 donde se castiga la colaboración con las actividades o finalidades de una banda armada, organización o grupo terrorista. El sujeto activo aquí es ajeno a la organización delictiva y realiza conductas de “cooperación” sin un plan concreto. El tipo penal es peligrosamente abierto y abarca conductas en principio irrelevantes, o que serían actos preparatorios o de encubrimiento impunes. Pero apelando a este artículo se pretende sancionar cualquier género de actos de favorecimiento en los que exista dificultad probatoria. El mismo artículo plantea el problema de que las finalidades o actividades de una organización sean definidas “in totum” como terroristas, y de esta manera ilegalizar conductas no sólo impunes sino legalmente protegidas. 42. Capita Remezal, Mario: “Análisis de la legislación penal antiterrorista”, Colex, Madrid, 2008. p. 258. 43. Capita Remezal, Mario: op. cit. p. 6. 44. “…la actividad delictiva de Amedo y Domínguez no debe entenderse, declara la sentencia, como un delito de asociación terrorista sino de mera asociación ilícita común por cuanto la finalidad perseguida por dichos funcionarios no es la de oponerse al sistema constitucional sino, antes al contrario, ‘defender la estabilidad’ del mismo aunque ello se realice ‘por medios jurídicamente reprochables’”. Lamarca Pérez, Carmen: “Sobre el concepto de terrorismo

(A propósito del caso Amedo)”, en “Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales”, Ministerio de Justicia, fascículo II, tomo XLVI, mayo-agosto de 1993, p. 535. 45. “La única defensa que se puede hacer del Estado de Derecho es desde la legalidad, respetando la propia Constitución que prohíbe métodos al margen del ordenamiento jurídico. Subvertir el orden constitucional es alterar o destruir por medios delictivos la aplicación de la Constitución y el funcionamiento de las instituciones del Estado, especialmente de los derechos y libertades de los ciudadanos.” Capita Remezal, Op. Cit., p. 246.

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No menos preocupante es el artículo 578 de ‘exaltación’ del terrorismo (reformado por la LO 7/2000) que criminaliza la disidencia política y la crítica institucional (vulneración a la libertad ideológica art. 16.1 CE) al punir la apología de la apología del terrorismo, y al conferir a las víctimas de los delitos terroristas un status superior y desigual al de las demás víctimas, puniendo en forma específica lo que no es más que una injuria o un delito contra la integridad moral. Es por la aplicación de la figura de colaboración con banda armada (aunque en su redacción preconstitucional) lo que llevó al Tribunal Constitucional a hablar de efecto de desaliento. Lo hizo al resolver el amparo presentado por la Mesa Nacional de Herri Batasuna, que había sido condenada por la Sala Segunda del Tribunal Supremo a la pena de siete años de prisión, una multa de 500.000 pesetas, con las accesorias de suspensión de cargo público y derecho de sufragio pasivo, como autores de un delito de colaboración con banda armada. Dicha colaboración consistió en el reenvío a los medios de comunicación de una cinta de vídeo donde la organización ETA comunicaba los términos del cese de la violencia armada, para que fuera emitido en los espacios públicos que le correspondían al partido político Batasuna. La sentencia 136/1999 del Tribunal Constitucional habló del desaliento que la desproporción de la reacción punitiva produce sobre ciertos derechos fundamentales46, y así se integraba este efecto a la estructura argumental del principio de proporcionalidad47. Aunque la doctrina mayoritaria española48 postula que el desaliento siempre es un problema de legalidad y nunca de proporcionalidad, que en la tipificación vaga o falta de taxatividad se encuentran las causas del desaliento, lo cierto es que –como enseña Cuerda Arnau– puede producirse en ambos momentos del sistema punitivo. Las reacciones desproporcionadas en sede judicial requieren que un ulterior análisis de prohibición de exceso tenga en cuenta el posible desaliento. Cuerda Arnau acierta al remarcar que “la doctrina del desaliento no persigue atajar problemas de legalidad (…) El mandato de indeterminación no precisa recurrir a argumentos como el desánimo para salir airoso ante una eventual vulneración. La utilidad que reporta la doctrina que se comenta es, según creo, la de operar como exigencia adicional de justificación frente a tipos que, pese a su relativa 46. Derecho a la libertad ideológica (art. 16.1 de la Constitución) y a la participación en los asuntos públicos (art. 23.1 CE). 47. Cuerda Arnau, Maria Luisa: op. cit, p. 18; Cuerda Riezu, Antonio: “Proporcionalidad, efecto desaliento y algunos silencios en la sentencia del Tribunal Constitucional 136/1999, que otorgó el amparo los dirigentes de Herri Batasuna”, en Diez Ripolles “La ciencia del derecho penal ante el nuevo siglo : libro homenaje al profesor doctor don

José Cerezo Mir”, 2002, p. 254. 48. José Luis Díez Ripolles, Gloria Lopera Mesa, entre otros.

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indeterminación, superan el filtro de la legalidad”49. En el marco de la lucha antiterrorista española uno de los puntos más discutidos es la política de ilegalización de partidos. Son muchos los comentarios que podemos hacer al respecto, sobre la posibilidad de proscribir de la contienda electoral y del debate público a colectivos enteros de individuos. La Comisión de Venecia del Consejo de Europa ha remarcado los peligros de este tipo de políticas en países como Turquía y España. En 2009 el Tribunal Supremo español anuló las candidaturas a las elecciones al Parlamento Europeo del partido “Iniciativa Internacionalista - Solidaridad entre los Pueblos” (II-SP), al amparo de las demandas incidentales de ejecución de la sentencia del TS de marzo de 2003 de ilegalización de los partidos HB, EH y Batasuna, por considerarse a la lista impugnada una sucesión de estos últimos50. Las demandas presentadas por el Ministerio del Interior y el Ministerio Público Fiscal argumentaban la continuación fraudulenta del entramado Batasuna en “los claros mensajes de identificación con la liberación de Euskal Herria” o en la negativa a admitir preguntas en las ruedas de prensa de II-SP sobre la violencia terrorista. También remarcaban la vinculación de los cabezas de lista, promotores y hasta simpatizantes y eventuales votantes con los partidos ilegalizados (Alfonso Sastre, Doris Benegas, Ángeles Maestro, entre otros), sólo por haber firmado algún documento político a favor de los presos etarras o haber participado en manifestaciones independentistas de la llamada ‘Izquierda Abertzale’. Se llegó a mencionar la calidad de testigo en un caso seguido ante la Audiencia Nacional en 1998 de una candidata, lo cual se transforma en una amenaza a quienes testifiquen en procesos relacionados con el terrorismo. El auto del TS aplicó analógicamente un artículo de la ley electoral que restringe el derecho a acceder a los cargos públicos y todo con un nivel probatorio más que exiguo. La lista electoral anulada recurrió en amparo al Tribunal Constitucional, y éste lo tramitó como amparo electoral. Por primera vez, y por unanimidad, el TC contradecía una sentencia de la sala 61 (de la Ley Orgánica del Poder Judicial) del TS. Al conceder el amparo a la lista de II-SP, el TS consideró vulnerados los siguientes derechos constitucionales: derecho a participar en los asuntos públicos, derecho a la libertad ideológica

y el principio de igualdad. Lo central del amparo recayó en las pruebas aportadas por los demandantes y aceptadas por el TS. La mera acumulación de datos que no tengan entidad probatoria de la sucesión de un partido ilegalizado, no permite al conjunto de ellos constituir una prueba. El TC atacó la escasa relevancia de los actos indicados por el TS, ya que son “sólo acreditativos en principio de una inclinación ideológica que en absoluto puede merecer censura en nuestro régimen constitucional democrático, por más que eventualmente pueda ser compartida por quienes pretendan hacerla valer por medio de la violencia, circunstancia ésta que no ha quedado probada concurra en los promotores y dirigentes de la coalición demandante de amparo”51. El endeble material probatorio en que se había basado el auto del TS, no hizo necesario que el TC analizara la ausencia de condena de la violencia terrorista por parte de II-SP, que en muchos casos sirve como contraindicio de sucesión de partidos ilegalizados, y así fallara a favor de los recurrentes, al considerar que tal pobreza probatoria “no puede justificar el sacrificio de derechos fundamentales de participación política en términos de igualdad y de libre defensa y de promoción de la propia ideología”. El TS también remarcaba la “identificación” de la lista de II-SP con los firmantes de los avales de las candidaturas, algo sobre lo que la agrupación carece de control, y según el TC sería “plantear una impropia responsabilidad jurídica por la sola adhesión de terceros”. De igual manera el TC rechazó “la idea de que la movilización del voto que habría correspondido a las formaciones ilegalizadas sea una finalidad objetable”. El TC recordaba en la sentencia que la Constitución no requiere el concepto de ‘democracia militante’, y que “no cabe excluir ideología alguna, ni por su contenido o fundamentos, ni por los medios de los que eventualmente quieran valerse quienes la defiendan”, salvo que éstos sean violentos. En este amparo el TC no necesita recurrir al ‘efecto desaliento’ debido a que el análisis del auto de TS se agota principalmente en el patético y tragicómico nivel probatorio acreditado. Tampoco lo dice respecto de la cuestión formal, ya que el Constitucional no entra en las materias planteadas por los amparistas, como por ejemplo los plazos y la inviabilidad de anular candidaturas a través del procedimiento de ejecución de sentencias. Pero está por demás

49. Cuerda Arnau, M Luisa: op. cit. p. 26.

50. Como análisis detallado de los autos del TS y del TC recomiendo: Vírgala Foruria, Eduardo “La admisión de Iniciativa Internacionalista a las elecciones europeas de 2009: el Tribunal Constitucional corrige acertadamente la decisión del Tribunal Supremo” en “Revista española de Derecho Constitucional”, Nº 87, Septiembre – Diciembre de 2009, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, España, p. 315. Allí afirma el autor que “la fórmula de encajar en un incidente de ejecución de sen-

tencia la impugnación de candidaturas no es admisible” p. 319. 51. STC 126/2009, de 21 de mayo, FJ13.

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demostrado el amedrentamiento que produce el sistema judicial con respecto a los ciudadanos que comulgan con las ideologías de los partidos ilegalizados, aunque no lo hagan por medios violentos. Además, las opiniones públicas de las autoridades gubernamentales, no hacen más que confirmar una política de proscripción del nacionalismo separatista52.

7. Conclusiones

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A lo largo de estos desordenados pensamientos hemos tratado de señalar los peligros de un antiterrorismo desbordado, de una política criminal ineficiente y de las políticas públicas que tienden a criminalizar la disidencia política profunda. Zaffaroni y Paredes Castañón vienen recordando a Carl Schmitt, que en su ‘Teoría del partisano’ delineó el perfil del terrorista en nuestras sociedades: “el partisano, según Schmitt, es aquel sujeto político que asume la enemistad política como una enemistad absoluta, puesto que pretende destruir el espacio político constituyente realmente existente y sustituirlo por otro diferente… A diferencia de la mera organización criminal… el partisano sigue buscando su legitimidad en el ámbito de lo político”53. Esta es la radiografía del lugar que ocupa el terrorista en el esquema social, y el hecho de negar esta realidad es uno de los “malos comienzos” de cualquier política criminal que pretenda hacerle frente. El antiterrorismo, como antítesis y síntesis de la violencia política, reproducida hasta el infinito, provoca el retraimiento de la participación ciudadana en la ‘cosa pública’. Una criminalización primaria que repose solamente en el reclamo securitario y que evoque emergencias para poder desprenderse de los controles del Estado de Derecho, sumado al alto nivel selectivizante de la criminalización secundaria y a la transferencia de poder a las agencias ejecutivas, obviamente producen un alarmante efecto de desaliento sobre la vida política comunitaria. En muchos casos, especialmente allí donde el terrorismo es endilgado a luchas políticas agónicas, al independentismo o a la crítica institucional basamental, el desaliento no es un efecto secundario no deseado, sino un paradigma profesado por las propias fuerzas ejecutivas: se busca directamente 52. El Ministro del Interior del gobierno español de Rodriguez Zapatero, Alfredo Pérez Rubalcaba, fue el principal propulsor de la anulación de la lista de Iniciativa Internacionalista, llegando a afirmar que ni aunque condenen la violencia etarra iban a poder ser ‘legalizados’. http://www.publico.es/espana/225798/iniciativa/ internacionalista/querellara/rubalcaba/caamano

El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana...

producir la no participación política de colectivos enteros. Desde la perspectiva agnóstica de la pena, que enunciamos en el primer apartado, reconocemos que la pena es un hecho de poder, por ello es que siempre se la limita con cuestiones formales54. También lleva a ello la supuesta “imposibilidad de precisar datos ónticos prejurídicos para los conflictos que son objeto de criminalización primaria”55, que en los temas en cuestión es fundamental introyectarlos. Schauer decía que los tribunales deben tener presente la conducta humana en su totalidad, y que no pueden ignorar la psicología y la sociología para poder aprehender a la misma, especialmente en casos colindantes con la libertad de expresión.56 En muchos casos es necesario buscar límites materiales, cuando a pesar que el poder punitivo no traspase los límites formales, la habilitación de ese poder redunda en un “fortalecimiento tan enorme del estado de policía, que hace necesario que se le imponga un principio limitador… La complementación de la misma con fronteras de contenido (o materiales) es ensayable asumiendo el dato de realidad de las características estructurales del ejercicio del poder punitivo”57. Esos datos de la realidad son principalmente los efectos que produce la pena, en especial sobre ciertos y determinados conjuntos de situaciones problemáticas. En ese esquema es donde debe introducirse el principio limitador material de prohibición del efecto de desaliento. Zaffaroni afirma que “los principios limitadores no sólo son inacabados en su realización sino también abiertos en su enunciación. Estos principios no pueden enumerarse taxativamente, pues nuevos conflictos, violaciones y emergencias se dan todos los días. No cabe la taxatividad frente a un poder proteico y en parte oculto. Por tanto, toda realización de estos principios es transitoria y perfectible, y toda enunciación de los mismos es provisional; marcan un momento a partir del cual hay que avanzar”58. La mirada germinal durante la criminalización primaria (principio de legalidad) y la ulterior durante la criminalización secundaria (principio de proporcionalidad), deben impedir que la actuación del poder punitivo aumente en sentido inverso al ejercicio de la ciudadanía y la política, porque de lo contrario deberíamos sepultar al derecho y la razón con epitafios clausewitzianos. ♦ 53. Paredes Castañón, José Manuel: “El terrorista ante el Derecho Penal: por una política criminal intercultural” en Serrano-Piedecasas / Demetrio Crespo “Terrorismo y Estado de Derecho”, iustel, Madrid, 2009, p. 149. 54. Remitimos a la segunda nota de pié de página del presente texto. 55. Zaffaroni (2002): ob. cit., p. 135. 56. Schauer, ob. cit. P. 730. 57. Zaffaroni (2002): ob. cit., p. 136.

58. Zaffaroni (2002): ídem.

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Matías Bailone

Resumen El antiterrorismo tiende siempre a minar las bases del estado de derecho. En la mayoría de las democracias occidentales las normas antiterroristas sirven para perseguir, por ejemplo, las manifestaciones antisistema. El presente trabajo analiza esta cuestión desde una perspectiva jurídica, focalizándose en el ejemplo particular del caso español. Así, se analizan las consecuencias “desalentadoras” de la participación ciudadana respecto de las políticas estatales antiterroristas, teniendo en cuenta las carencias exis-tentes en cuanto a la delimitación conceptual del fenómeno del terrorismo. Palabras Clave: Antiterrorismo - Participación Ciudadana - Efecto de Desaliento - País Vasco.

Abstract Counterterrorism always tends to undermine the foundations of the rule of law. In most western democracies, anti-terrorism rules are used to pursue, for example, anti-systemic demonstrations. This paper examines this issue from a legal perspective, focusing on the particular example of the Spanish case. Thus, we analyze the conse-quences of the “chilling effect” over public participation in government counterterror-ism policies, taking into account the shortcomings in terms of the conceptual definition on the phenomenon of terrorism. Keywords: Counterterrorism - Public Participation - Chilling Effect Basque Country.

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Cuadernos de Seguridad Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina

ISSN 1850-3675

La importancia de comparar las políticas de seguridad pública ► Sergio Caplan ► Investigador de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) y maestrando de la Universidad Nacional de La Plata (IRI - UNLP). ► Lisandro Gómez ► Investigador de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) y maestrando de la Universidad de Buenos Aires (UBA).

En los últimos años, la comparación se ha convertido en el procedimiento analítico y de investigación científica más importante en la ciencia política. Es dentro de la lógica comparativa que se ha procedido a abordar el estudio de los sistemas políticos, y más específicamente de los sistemas de gobierno, sistemas electorales, instituciones y procesos políticos. No es casual, por tanto, que prácticamente todos los programas de estudios de las carreras relacionadas con la ciencia política, contemplen alguna materia referida a la “política comparada”. Por otra parte, en nuestro país, existe una creencia general de que la inseguridad o que determinados tipos de delitos son característicos de nuestra población (Caplan y Gómez, 2011). Pero en realidad esto puede no ser así. Es así como nos resulta llamativa la poca producción científica respecto a la inseguridad y a la seguridad pública, en particular de abordajes politológicos (Jolías y Fernández Arroyo, 2010). Es en este contexto que nos proponemos analizar la importancia de la utilización del método comparado para estudiar en profundidad la cuestión de la seguridad pública, en tanto política pública (Hassenteufel, 2009). De este modo, la seguridad pública debe necesariamente debe ser concebida en todo momento como parte del corpus de políticas públicas y más precisamente en vinculación con las “políticas sociales” que son aquellas que representan “aquel conjunto de decisiones y acciones del Estado que se orientan en gran medida (aunque no exclusivamente) a prevenir, reducir y eventualmente tratar el riesgo social” (Repetto, Filgueira y Papadopulos, 2006). Cabe destacar que “la seguridad no es sólo protección frente a la inseguridad objetiva sino

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también frente a los riesgos y la sensación de inseguridad, siendo este componente subjetivo esencial para la elaboración de políticas” (Eissa, 2006; 16). Cuando hablamos de “políticas públicas” -o “estatales”1 o “policies”2-, hablamos de “procesos” que atraviesan distintas fases - iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación y terminación- (Aguilar Villanueva, 2003). Las políticas públicas se inician con la “problematización” de ciertas cuestiones (que sólo son algunas) que son las que terminan ingresando a la agenda estatal, y que se transforman en issues. Es ante éstas últimas que el Estado “elige” resolverlos (o no3) o se ve forzado a resolverlos, para lo cual establece determinados accionares conformando el “ciclo de las políticas públicas” (Oszlak & O’Donnell, 1984). Oszlak y O’ Donnell entienden por el concepto de “política estatal” “(…) un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil. De dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión” (1982: 112113). Al respecto podemos agregar que una política pública no es una ley en sentido formal (aunque claramente puede, y debería, sostenerse en un basamento legal), sino que es una decisión y un accionar político. Siguiendo con lo planteado en el párrafo anterior se desprenden dos consecuencias de aquélla concepción de la política pública: la primera, una política pública no debe concebirse como una respuesta aislada, sino que debe entenderse como parte de un corpus conformado por el resto de las iniciativas y respuestas emanadas por el Estado, que se ubican en un determinado contexto histórico. En segundo lugar, y en línea con lo anterior, en una política pública intervienen distintas unidades y aparatos estatales en los cuales se dan pujas de poder –no sólo dentro de las estructuras burocráticas, sino en la

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1. Esta acepción es propuesta por Oszlak y O’ Donnell (1982), a través de comentarios formulados al respecto de su texto clásico “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”. por Adam Przeworski, y lo que se quiere señalar es que estas políticas son estatales, dado que emanan del Estado exclusivamente. Si bien la noción de “políticas públicas” yuxtapone las políticas emanadas por privados, el Estado o los actores públicos no estatales, sigue sin darse en la práctica la distinción que señalábamos. 2. Resulta interesante señalar que en idioma inglés existe una distinción semántica entre la/o “política/o” (politics) y la/s “política/s pública/s” (public policy/ies o directamente policy/ies). Esto es importante dado que muchos de los conceptos que utilizamos para referirnos a las cuestiones relativas a las políticas públicas provienen del inglés:

policy making, policy process, policy management, policy design, entre otras. Esta situación se da, en gran medida, por el gran desarrollo que se ha dado en la ciencia política norteamericana en torno a las políticas públicas (cabe recordar la propuesta de Lasswell para que la ciencia política se transforme en una verdadera policy sciences) y a su vez la difícil traducción (por una cuestión de precisión) al español de la mayoría de los conceptos que señalábamos. 3. Según Oszlak y O’ Donnell “negar la problematicidad de un asunto (argumentando un «falso problema»), afirmar que nada puede hacerse (…), relegarlo a un «benevolente olvido» o reprimir a quienes intentan plantearlo son, por supuesto, formas de ejercicio de poder en la dirección de impedir su problematización social o su surgimiento como cuestión” (1982: 111).

La importancia de comparar las políticas de seguridad pública

relación y la influencia que pueden tener las distintas “clientelas” de las agencias- (Oszlak y O’ Donnell, 1982; Oszlak, 2006). En cuanto a los métodos de estudio de las políticas públicas, la experimentación suele ser sumamente difícil -además de costoso-, por lo cual insistimos en que la comparación resulta ser el sistema más adecuado para analizarlas (Caplan y Gómez, 2011). Grau es quién define mejor esta cuestión afirmando que “el análisis comparado de las políticas publicas puede entenderse como una perspectiva de análisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir pretende buscar variables explicativas que den cuentas de las diferencias entre políticas públicas similares” (2002: 3). Si bien no es objetivo de este trabajo hacer un racconto histórico de la política comparada, cabe destacar que ésta no es una metodología de estudio nueva, sino que hasta se podría decir que comparte los orígenes propios de la ciencia política. Esta afirmación parte de que podemos encontrar ejemplos del uso de esta metodología desde Aristóteles, quién utilizó el método comparado para analizar más de 150 constituciones de las polis griegas. De cualquier manera, es a partir de la segunda mitad del Siglo XX que la política comparada adquiere mayor relevancia4. Según Peters, “El método comparado nos permite entender los efectos que las diferencias en estructuras, culturas y valores tienen entre los Estados y en el desempeño de los aspectos particulares del sistema social que esta siendo investigado” (1990; 3). En línea con estos argumentos Bulcourf y Cardozo sostienen que “la comparación como método es, pues, un aporte a la controlabilidad empírica de los fenómenos políticos” (2008: 9). Así es como Schedler al preguntarse acerca de la relevancia de la política comparada, responde que la misma “funciona mucho mejor desestabilizando suposiciones comunes que estableciendo un sentido común; su papel no es resolver debates políticos sino desencadenarlos; no es hacer más sencillas las decisiones públicas, sino hacerlas más difíciles” (2004; 343). En este sentido, es importante destacar que, así como en trabajos anteriores señalábamos la importancia de no circunscribir los temas referidos a la inseguridad y la seguridad pública a las “cuestiones policiales” (Gómez y Caplan, 2010a; 2010b), creemos que es sumamente necesario avanzar en el estudio de 4. Esto se debe a la Revolución Conductista que se generó en aquél momento, cuyos máximos exponentes fueron David Easton, Gabriel Almond, entre otros. Estos autores contribuyeron enormemente al desarrollo de la Ciencia Política en general.

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las instituciones policiales. Esto en gran medida ha contribuido a la falta de compresión de aquellas instituciones y a la imposibilidad de plantear serias reformas sobre las mismas. Varios autores resaltan la falta de análisis comparativos entre aparatos policiales a lo largo de la historia así como también de estudios sobre la institución policial propiamente dicha. Esto se debe a que las estructuras y los modelos policiales de los diferentes países –y sus diferentes formas de definición- siguen siendo aún muy disímiles. (John Casey, 2010). Al analizar esta cuestión, David Bayley explica que “se nota la presencia policial sólo durante el acaecimiento de sucesos dramáticos de represión política (...). Desde el punto de vista histórico, los espías y la policía política atraen la atención con mucha más frecuencia que el personal de patrullaje y vigilancia” (2010: 16). Siendo una excepción a estos casos, Dominique Monjardet, en su libro “Lo que hace la policía: Sociología de la fuerza pública” (2010), toma a las fuerzas policiales de diversos países –en su mayoría europeos, con algunos casos históricos- como unidades de análisis para llegar a esbozar una tipología en la que se puedan caracterizar estas instituciones según tres variables que la autora propone: la institución; la organización; y la profesión. Si bien este trabajo no corresponde a un estudio comparado propiamente dicho, resulta útil para realizar un ejercicio de comparación “inverso”, es decir, desde los casos hacia las variables. El estudio de las políticas públicas, siguiendo el método de la comparación, sirve también para el objetivo de responder cuestiones acerca de coyunturas históricas -si la comparación se realiza diacrónicamente-. De esta forma, se pueden estudiar con más facilidad los ciclos de las políticas públicas a los que hicimos referencia más arriba. Realizar este tipo de ejercicios también puede servir para superar ciertos prejuicios que algunas ciudades o países tienen sobre sí mismo. Tal como planteábamos al inicio del trabajo, “lo que parece una característica excepcional del propio país puede ser un atributo comúnmente extendido, y lo que parece un problema universal puede ser simplemente un rasgo exótico de la historia local” (Pérez Liñán, 2010). De este modo, en cambio, se podría 5. Esta cuestión esta muy bien señalada en Borsotti (2007). En sí una situación problemática implica que por algún motivo se produce un hecho que interrumpe las rutinas que se perciben como naturales y comienzan a cuestionarse produciéndose una desnaturalización de algún sector de la realidad. Ahora bien las situaciones siempre existen sean o no percibidas por alguien, pero es en la medida que las situaciones pasan a ser percibidas como insatisfactorias y se convierten en problemáticas.

6. Pensemos cuando una determinada policy implica la coordinación entre distintas agencias estatales, las cuales podrían no sólo tener objetivos dispares sino hasta incompatibles. Sobre todo las burocracias han demostrado que el manejo de factores críticos como el poder económico y la información, tienen la capacidad de frenar la implementación de distintas políticas públicas.

La importancia de comparar las políticas de seguridad pública

realizar un estudio de área, en donde se deberían comparar dos o más países (o subunidades) pertenecientes a la misma región, para intentar mantener la mayor cantidad de variables en común. Así las cosas, nos parece importante rescatar lo señalado por Oszlak y O’ Donnell (1982) cuando plantean que una política pública es una variable dependiente de un conjunto de factores (variables independientes), los cuales inciden para que se tome aquella política pública. Es ante situación que nos proponemos seguir brindando fundamentos que ratifiquen a la comparación como un método sumamente válido para estudiar políticas públicas. En sí podemos decir que la política comparada abarca todas las áreas de la Ciencia Política, incluyendo a las políticas públicas. Por lo tanto, se pueden realizar análisis tanto de procesos de una política pública en diferentes lugares, como de políticas pertenecientes a una misma área en forma diacrónica. Bulcourf y Cardozo (2008) tomando la obra de Muller (2006) remarcan que las preguntas de investigación, las cuales contienen las unidades de análisis (como propiedad particular que nos interesa), son las que debemos formularnos a la hora de la comparación, a fin de dilucidar: la génesis de las políticas públicas (¿cómo nacen y se transforman?); el estudio de la burocracia y la administración pública en los procesos de elaboración e implementación de las mismas; y finalmente indagar acerca de los impactos de las políticas públicas en la sociedad. A su vez, los objetivos al determinar el tipo de análisis que deberíamos realizar para estudiar políticas públicas, nos pueden indicar el nivel de abstracción de la investigación en relación con la metodología que vayamos a utilizar. Si necesitamos analizar en profundidad determinadas políticas públicas, la metodología del estudio de casos resultaría ser la más apropiada, ya que permite utilizar estrategias cualitativas en algunos pocos casos, destacando así sus características. “Al explicar los procesos de formulación de políticas, se pone más énfasis en el desarrollo que en la decisión autoritaria, prestando más atención a la estructura, al contexto, a las restricciones y a las dinámicas del proceso, como también a las decisiones reales y a los eventos que pudieran ocurrir” (Schlager, 2010: 317).

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Podemos decir, siguiendo las enseñanzas de Sartori, que en este nivel “medio-bajo” lo que ganamos en “intensión” lo perdemos en “extensión”, pero dado que en la mayoría de los casos lo que sobran son variables, esta estrategia parece bastante adecuada para proceder al estudio de políticas públicas. Sin embargo, se puede utilizar cualquiera de las metodologías (cualitativas y cuantitativas) dado que esto depende de los objetivos de la investigación. En síntesis, podemos señalar que para el estudio comparado de políticas públicas seleccionamos un problema5, luego pasamos a elaborar objetivos generales y específicos de la investigación, que se traducen en preguntas, las cuales se responden provisoriamente con las hipótesis, y esto nos lleva a examinar sobre las propiedades del fenómeno que estamos investigando. Siguiendo a Medvedev Luna (2010), planteamos que el estudio comparado de las políticas públicas puede ser un gran aporte al desarrollo de una de las áreas de mayor influencia en la real politik, en particular en los decission making process es decir en todas las dimensiones que mencionábamos del ciclo de las políticas públicas. Lo señalado en el párrafo anterior, nos lleva al clásico problema de la falta de compatibilidad entre lo político y lo técnico, en el que cada uno de los “momentos” separa a la clase política de las burocracias (como aparato estatal “implementador” de políticas públicas), en lo que hace a la elaboración de las políticas públicas y su implementación, respectivamente. Resulta paradójica y hasta ilusoria esta cuestión, dado que esto lleva a concebir que ni en las etapas de elaboración de las policies no haya cuestiones “técnicas”, ni en las etapas de implementación no haya “política”.6 Esta situación la podemos identificar claramente en el caso de la seguridad pública en la Argentina, y más específicamente respecto de la cuestión policial, como describiremos más adelante al explicar algunos conceptos acuñados por Marcelo Saín. Además, el ámbito científico y académico en la Argentina tampoco ha podido lograr un gran desarrollo en cuanto al estudio de la seguridad pública. “La poca producción académica acerca de seguridad pública que existe –sobre todo en la última década- ha focalizado más sobre las cuestiones sociales del delito y su relación con las clases bajas de la sociedad que sobre el análisis de sus implicancias y la posibilidad de respuestas eficaces desde el Estado” 7. El autor define al “sentimiento de inseguridad” como un “entramado de representaciones, emociones y acciones (...) suscitadas por el delito” (2009;16)

La importancia de comparar las políticas de seguridad pública

(Caplan, 2011). En este mismo sentido, Sofía Tiscornia plantea en un trabajo publicado en un número anterior de Cuadernos de Seguridad, que “la seguridad pública como tema de investigación académica y también como tema en el que es fundamental incidir política y socialmente, es una preocupación de un sector social comprometido –en nuestro país– con la vigencia de los derechos humanos, que demanda al Estado políticas públicas” (2009: 63). “En sociedades como las latinoamericanas, en donde los contextos de crecientes problemas hacen precisa una intervención estatal con una adecuada visión y conocimiento de los problemas, las cuestiones como la exclusión social, los niveles de pobreza y el acceso a la salud y la educación en amplios sectores de la población no pueden estar ajenos en la reflexión y en la búsqueda de conocimiento por parte de los científicos sociales” (Bulcourf y Cardozo, 2008; 6). Por todos estos motivos, creemos que se hace menester contribuir al desarrollo de las políticas como área clave de la ciencia política, en sentido de que esta incide claramente en los procesos que se conforman como respuestas del Estado a distintas problemáticas sociopolíticas. Ante esta situación, nuestro interés se centra en la necesidad de generar estudios científicos que aborden las policies de seguridad pública. En párrafos posteriores mencionaremos algunos estudios que se han ocupado de la problemática de la seguridad pública a través del método comparado, aunque cabe aclarar que no todos provienen de la Ciencia Política. Entre estos pocos casos, podemos encontrar el trabajo de Alejandro Hener (s/f) quien ha utilizado el método comparado para analizar el Plan Nacional de Prevención del Delito (PNPD) y el Plan Nacional de Seguridad Pública (PNSP) elaborados por los gobiernos de Argentina y Brasil respectivamente. Podremos ver así cómo el autor plantea la metodología que antes describimos: “Mediante un análisis comparativo de los documentos correspondientes a ambas propuestas, buscaremos caracterizar la relación entre definiciones explícitas e implícitas que el nuevo modelo preventivo parece sugerir acerca del “delito” y de los “delincuentes”. Por otro lado, se analizarán las implicancias políticas y

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sociales que conlleva la presencia insistente de discursos en torno a la participación ciudadana y a la gestión de la sociedad civil, al interior de una problemática que supo ser gestionada hasta ahora en forma casi exclusiva por el Estado” (Hener, s/f; 1)

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De esta forma, vemos cómo luego de haber seleccionado el problema de investigación (la seguridad pública en Argentina y Brasil), Hener presenta los objetivos generales y específicos de la investigación, para después sí, una vez comenzado el trabajo, analizando las diversas variables entre los casos, arribar a las conclusiones sobre el fenómeno que se investiga. Existen otros trabajos interesantes que podríamos citar para intentar demostrar la importancia de comparar políticas de seguridad pública para lograr una mayor comprensión del tema. Si bien algunos de ellos no pertenecen estrictamente a la disciplina de la política comparada, se enmarcan dentro de la categoría de estudios de casos, y sirven a la hora de ser comparados con otros planes implementados o a implementar. El primero de ellos (que proviene del campo del Derecho Penal) es abordado por Ciafardini (2006), cuando trabaja sobre el Plan Nacional de Prevención del Delito centrándose en la implementación y el impacto que tuvo dicho plan sobre la Ciudad de Buenos Aires. Del mismo modo, el autor hace un estudio sobre la implementación del “Plan Saavedra” (realizado en el barrio homónimo), el cual fue la primera experiencia de este tipo de planes basada en la participación ciudadana. Asimismo, Gabriel Kessler, quien hace un abordaje desde la sociología del delito, en su trabajo titulado “El Sentimiento de Inseguridad” (2009) realiza un análisis diacrónico, desde la etapa de recuperación democrática en la Argentina hasta el año 2009, tomando como objeto de estudio el “sentimiento de inseguridad”7 por parte de la ciudadanía, basándose en encuestas de opinión y representaciones mediáticas de los delitos. De esta forma, el autor vence las barreras que implica estudiar el pasado desde relatos construidos en el presente. Ahora bien, resulta sumamente trascendente y enriquecedor para el desarrollo del estudio comparativo de políticas públicas, en general, y de la seguridad pública en particular, los distintos papers y libros que ha publicado

La importancia de comparar las políticas de seguridad pública

Marcelo Saín en los que se trata el estudio de las estructuras policiales como elementos críticos de los planes de seguridad pública, pero como un factor más de estos últimos. Si bien algunos de estos trabajos podrían ser tildados de “localistas” por tratarse más bien de estudios de casos –en particular el más famoso “El Leviatán Azul: policía y política en la Argentina” (2008)-, en realidad esto resulta más bien beneficioso para el desarrollo de la política comparada como campo ya que como señala Pérez Liñán “(…) los comparativistas solamente pueden conocer sus casos si están dispuestos a leer atentamente a los investigadores especializados en cada país” (2010: 13). Sin embargo, Saín (2004; 2010) se ha basado en distintos trabajos presentados en varios países latinoamericanos, que justamente comparan las realidades en los diferentes contextos, haciendo un énfasis particular en las estructuras de las fuerzas policiales, sosteniendo que aquellas son un legado de los períodos autoritarios. Saín ha desarrollado una serie de conceptos muy útiles a la hora de encarar un estudio sobre la seguridad pública, entre ellos los más destacables: “el modelo tradicional de la seguridad pública” y la “policialización de la seguridad pública”. Por el primero entiende “la indefinición política ante los deberes del ejercicio del gobierno de la seguridad pública ha depositado en la institución policial las tareas básicas del primero, con lo cual ha dado forma a un proceso de gobernabilidad policial de la seguridad pública” (2004: 135). En tanto por el segundo entiende “(…) la dirección, administración y control integral de los asuntos de seguridad pública así como la organización y el funcionamiento y el funcionamiento del propio sistema policial quedaron en manos de las agencias policiales, generando así un abarcativo proceso de policialización de la seguridad pública” (2008: 124). Claro está que tanto los “modelos tradicionales” como la “policialización de la seguridad pública” se vinculan estrechamente entre sí, es así como el autor aquí en cuestión encuentra ciertos patrones de comportamiento en las políticas de seguridad pública de los países latinoamericanos: “el desgobierno civil de los asuntos de seguridad pública y policiales; el monopolio por parte de las fuerzas policiales de la seguridad y del sistema policial; y la exclusión de la comunidad de los asuntos de seguridad pública” (2004: 135).

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8. Cabe destacar la importancia regional del estudio realizado por José María Rico y Laura Chinchilla Seguridad Ciudadana en América Latina (Rico y Chinchilla, 2002). 9. Si bien no todos los trabajos que mencionamos provienen de la Ciencia Política, resultan útiles a la hora de tomar aportes de otras disciplinas que han tomado como objeto de estudio el delito o la seguridad pública. A su vez consideramos relevante la mención de los trabajos de Ciafardini (2005) y Kessler (2009), dado que metodológicamente hablando, utilizan abordajes que podrían resultarnos prove-

chosos para elaborar investigaciones comparativas. 10. En realidad, Ciafardini hace más una descripción sobre los planes que señalábamos (en lo cual reside gran parte del valor del aporte del criminalista). Si bien este trabajo no puede considerarse una investigación científica, consideramos que tiene un gran valor en sí mismo por lo sostenido por el autor. 11. La estrategia es más propia a un estudio de caso. 12. Ídem 18.

Medio-Bajo ---12 Modelos institucionales y burocráticos de las fuerzas policiales argentinas (enfatizando en la Policía Bonaerense) Análisis de políticas sectoriales Saín “El Leviatán azul: policía y política en la Argentina”

Medio Sincrónico Políticas de seguridad pública en Sudamérica, enfatizando en los diseños policiales y la configuración del delito Políticas públicas comparadas Saín “Seguridad pública, delito y crimen organizado. Los desafíos de la modernización del sistema de seguridad policial en la región sudamericana”

Medio-Bajo ---11 Análisis de políticas sectoriales Saín “Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina”

Modelos institucionales y burocráticos de las fuerzas policiales argentinas (enfatizando en la Policía Bonaerense)

Medio-Alto Diacrónico Sociología del delito Kessler “El sentimiento de inseguridad. Sociología del temor al delito”

“Sentimiento de Inseguridad”

Bajo ---10 “Delito urbano”/ Plan Nacional de Prevención del Delito - Plan Saavedra Derecho Penal Ciafardini “Delito urbano en la Argentina”

Bajo Sincrónico Plan Nacional de Prevención del Delito (Brasil) y el Plan Nacional de Seguridad Pública (Argentina)

Nivel de abstracción Tipo de análisis Objeto de estudio Tema de la investigación

Políticas públicas comparadas Hener “Políticas de seguridad en clave comparativa: la emergencia del paradigma preventivo del delito en Argentina y Brasil”

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Autor / Trabajo

También resulta interesante, y en línea con el pensamiento de Saín, tener en cuenta como punto de partida para estudios que aborden estudios comparados de seguridad pública enfocándonos en las instituciones policiales que “(…) en América Latina las problemáticas de la seguridad están significativamente condicionadas por procesos y tendencias sociales sobre los que el sistema de seguridad pública y, en particular, su componente policial, no pueden incidir de manera determinante. Actualmente existe en la región una serie de condiciones estructurales que inciden en forma sustantiva sobre la situación de seguridad pública favoreciendo o apuntalando ciertos conflictos o cercenando la capacidad estatal de prevención o conjuración de estos” (2009: 42). En esta misma dirección, Ciafardini realiza una comparación del “delito urbano” entre la Argentina y los demás países latinoamericanos, sosteniendo que “el deterioro económico social no deriva, directa e inmediatamente, en violencia delictiva sino a través de complejos procesos de degradación de las formas de organización económica y social que incluyen aspectos individuales y familiares, y también institucionales y políticos. Es la resultante de la nefasta combinación de la destrucción de los individuos con la destrucción social y política. Tanto una como otra tienen en su base la destrucción económica y social” (2006: 46). De esta forma, concluye planteando que “no es la pobreza en sí la que está relacionada con el delito en forma directa, sino el desajuste económico abrupto de un estrato social o grupo respecto de otro u otros que ocupan espacios adyacentes” (2006: 47) Es por esto que destacamos que la problemática de la seguridad pública tiene las mismas raíces en toda la región, pudiendo encontrar características comunes en todos –o casi todos- los países latinoamericanos, pero con matices diversos que responden a las diferentes políticas públicas que cada Estado ha decidido implementar8. A modo de síntesis, en el siguiente cuadro podremos observar de forma más clara los ejemplos expresados más arriba. De esta manera lograremos una mayor comprensión de los diferentes métodos que podríamos utilizar para realizar comparaciones.9

La importancia de comparar las políticas de seguridad pública

Cuadro I: Principales trabajos y abordajes del estudio del delito y la seguridad pública

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A partir de lo planteado anteriormente, podemos afirmar que estudiar políticas de seguridad pública a partir de éstos ejemplos, nos puede ayudar a visualizar variables que se repiten en varios casos, lo cual hace plausible la comparación dado que estaríamos encontrando elementos homogéneos. En conclusión, la importancia del estudio de las políticas públicas y las ventajas que el método comparado le brinda al mismo, pueden ser un gran aporte al análisis de un tema de suma relevancia en la agenda política actual como es la cuestión de la seguridad pública, dado que esta última es la respuesta que el Estado da a una demanda tan “problemática”, poco entendida y mal interpretada (tanto por la clase política, como la opinión pública y la ciudadanía) como es la inseguridad. Así como Oszlak y O’ Donnell (1982) planteaban la importancia de estudiar políticas públicas para encontrar la verdadera naturaleza de los Estados latinoamericanos, cómo inciden los cambios sociales y los cambios a nivel del Estado, entre otros; planteamos que justamente (y a través del método comparado) es con el estudio de las políticas de seguridad pública que podemos analizar como actúan (o como se “mueven”) los Estados de la región a la hora de responder a una determinada demanda social. Esto nos permite salir de la estigmatización de ciertos temas en los cuales generalmente recaemos para explicar las fuentes de la inseguridad, cuando analizamos un solo caso en particular. Queremos resaltar que el complejo problema de la seguridad pública no debe ser solamente una prioridad de los gobiernos sino que requiere de un fuerte compromiso del sector científico-académico el cual debe tratar, desde su ámbito específico de la producción del conocimiento, los grandes temas por los que atraviesa una sociedad. Hoy en día, en nuestro país se ha generalizado lo que algunos autores como el destacado jurista y criminólogo Eugenio Raúl Zaffaroni ha llamado la “criminología mediática”, generada desde los medios masivos de comunicación y que permite una construcción de lo que podríamos llamar una “cultura de la inseguridad” basada en hacer de algunos crímenes comunes y hasta “esperables” en una sociedad compleja y densamente poblada, un verdadero espectáculo (Zaffaroni, 2011). Se dedican horas centrales en difundir crímenes comunes y particulares, generando una

La importancia de comparar las políticas de seguridad pública

verdadera “sensación de inseguridad” sin un adecuado análisis de las estadísticas criminales. Es ahí donde la necesidad de comparar se hace necesaria. Una estrategia comparada y seria nos permite conocer la realidad de otras latitudes y, ante todo, poder planificar adecuadamente la propia política pública en cuestión. ♦

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Resumen El estudio de las políticas de seguridad pública resulta sumamente necesario para contribuir al desarrollo de una perspectiva académica en la materia. En este sentido, el presente trabajo propone utilizar el método comparado aplicado a la cuestión de la seguridad pública, en tanto política pública, como herramienta fundamental para comprender las características que presenta este fenómeno en nuestro país. De esta forma, el trabajo abarcará tres ejes centrales: el análisis de las políticas públicas, la relevancia del método comparado; y los estudios sobre seguridad pública. Palabras Clave: Seguridad Pública - Método Comparado - Políticas Públicas.

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Abstract The study of public safety policies is extremely necessary to help develop an academic perspective on the matter. In this sense, this paper proposes to apply the comparative method to the issue of public safety, as a public policy, as a fundamental tool for understanding the characteristics presented by this phenomenon in our country. Thus, the paper will cover three main areas: the analysis of public policies, the relevance of the comparative method, and studies regarding public safety. Keywords: Public Safety - Comparative method - Public Policy.

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Cuadernos de Seguridad Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina

ISSN 1850-3675

Hacia una radiografía mundial de la violencia ► Carlos Escudé ► Investigador Principal del CONICET. Director de Centro de Estudios Internacionales y de Educación para la Globalización (CEIEG) de la Universidad del CEMA, y del Centro de Estudios de Religión, Estado y Sociedad (CERES) del Seminario Rabínico Latinoamericano ‘Marshall T. Meyer’.

1. Sobre crímenes y portadas Cuando el jueves 30 de septiembre de 2010, leí la portada de Clarín, temblé asustado. El gran titular decía: “Secuestran y asesinan a un chico de 16 años”. Pasé entonces a La Nación, y también en la portada, una columna doble que arrancaba desde arriba decía: “Conmoción: secuestran y matan a un adolescente”. Al día siguiente, ambos matutinos volvieron a mencionar el caso en sus tapas. El adolescente en cuestión era un chico de clase media típica, hijo de un ingeniero agrónomo de Maschwitz. Su asesinato no tenía connotaciones políticas especiales, como pudiera tenerlas el del vástago de un político, o el del heredero de una gran fortuna. Para la familia, que merece las más sentidas condolencias, fue el fin del mundo. Pero ¿se justificaba que en los principales matutinos argentinos fuera la noticia más destacada del día? Primero sentí: “¡A dónde hemos llegado! ¡Qué desquicio el de los gobiernos K!” Seguramente fue lo que sintieron lectores típicos de la clase media argentina. Pero después me detuve a pensar. Aún antes de consultar estadísticas, sospeché que, lamentablemente, asesinatos de ese tipo ocurren casi todos los días en casi todas partes. Sabía por experiencia que una noticia de ese tenor sería apenas una gacetilla de la sección policial en The New York Times, El País, Le Figaro o el Times de Londres. En muchas partes sería, simplemente, una estadística. Y entonces me dije, con satisfacción, “¡Caramba! ¡Debemos ser uno de los países más pacíficos del mundo! ¡Evidentemente, si el asesinato de un adolescente cualquiera ocupa este espacio en los diarios más importantes de nuestro país, debe ser porque aquí este tipo de cosa no pasa casi nunca! ¡Qué lástima que doña Rosa y don Fulgencio no sean suficientemente mundanos como para comprender el verdadero significado de esta noticia!”.

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Carlos Escudé

Consulté con una amiga colombiana que me dijo que, en su país, ese tipo de tratamiento mediático de la violencia está prohibido por la ley. Los asesinatos no aparecen en los diarios; mucho menos en primera plana. Esto disparó en mi mente otra línea de reflexión, acerca del notable nivel de libertad de prensa vigente entre nosotros.

2. ¿Y por el mundo cómo andamos?

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Fue recién entonces que comencé a preguntarme si acaso no estaríamos frente a una colosal manipulación de la infausta noticia, realizada para sembrar una sensación de inseguridad que indispusiera a la gente frente al gobierno, culpable de los males que nos aquejan. Apesadumbrado, pensé que seguramente no somos un país tan pacífico como para justificar tanta alharaca frente al asesinato de un adolescente de clase media típica. No somos Islandia, donde ese homicidio realmente merecería estar en la tapa de los diarios. Pero —pensé— ¡aparece en la tapa precisamente para manipular a un conjunto de ciudadanos, que desde su ingenuidad parroquial interpretan la noticia como si fuéramos el peor país del mundo! Allí fue cuando noté que no era la primera vez que un evento de estas características llegaba a las tapas de los principales diarios del país. Es más, comencé a recordar una serie de casos similares que también habían logrado captar la atención de los medios argentinos, y así, el de la población en general. Todos ellos compartían ciertos rasgos: crímenes aparentemente sin motivos, contra personas de clase media, de barrios para nada humildes, generalmente profesionales o de familia profesional, sin importar edad ni sexo. De cualquier forma, el mero hecho de haber sido capaz de recordar o enumerar estos ejemplos me dio la pauta de que no era tanta la cantidad de crímenes cometidos, ya que en esta situación los diarios no analizarían los casos particulares, sino que pasarían a registrar cifras o datos cuantitativos, que en este tipo de notas eran prácticamente inexistentes. Asimismo, razoné que la cobertura de la noticia no se debía a la gravedad de la misma ni a su impacto sobre la sociedad, sino a la intención de los medios de instalarla en la agenda pública, aunque fuera por unos pocos días. Una vez

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logrado el efecto de sembrar el miedo en la población, el caso sería dejado de lado hasta el surgimiento de otro evento similar, siempre que las noticias de las secciones de Política y Economía fueran difíciles de usar para cundir los mismos aviesos propósitos. Llegado a este punto y ya bastante confundido, decidí investigar, para saber exactamente en qué lugar nos encontramos en materia de violencia homicida. Bastó con mirar algunas cifras de las Naciones Unidas para comprender que la cantinela politizada que escuchamos permanentemente en los medios acerca del pavoroso estado de inseguridad de nuestras calles se da de bruces con todos los datos serios que hay sobre la materia. Los argentinos no estamos entre los más violentos del mundo. Pero militamos sin duda entre los más autodestructivos, porque al distorsionar nuestra realidad viciosamente, nos infligimos graves daños a nosotros mismos, en aras de cálculos políticos espurios. Tomemos por caso los estudios de la prestigiosa ONG mexicana Seguridad, Justicia y Paz, también conocida como “Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y Justicia Penal”. Según sus hallazgos, la localidad más violenta del mundo en 2010, en términos de asesinatos, fue Ciudad Juárez, con 229 homicidios culposos por cada 100.000 habitantes, y la capital nacional más violenta fue Caracas, con 119. Ésta ocupa el cuarto lugar entre las ciudades con más asesinatos del orbe. Entre Ciudad Juárez y Caracas se encuentran Kandahar, en Paquistán, y San Pedro Sula, en Honduras, que ocupan respectivamente los lugares segundo y tercero. Según un informe de 2011 de la ONG International Crisis Group, más de diez personas son asesinadas diariamente en las calles de la capital de Venezuela, un país en el que se asesina una persona cada media hora. Pero a pesar de estas impactantes estadísticas, es México quien se lleva las palmas, ya que de las diez ciudades más violentas del mundo, cuatro son de ese país. En Ciudad Juárez, la policía aclaró menos del 4% de los asesinatos perpetrados en 2010. El trabajo de Seguridad, Justicia y Paz, titulado “Estudio comparativo de la incidencia de homicidio doloso en ciudades y jurisdicciones sub-nacionales de los países del mundo (2010)”, que fue publicado a principios de 2011, incluyó todas las ciudades con más de 300.000 habitantes. Si consideramos las veinte más violentas, siete de ellas son mexicanas, cuatro colombianas,

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dos venezolanas y dos hondureñas. Entre las colombianas están Medellín y Cali, que ocupan, respectivamente, los lugares 10 y 12 en el mundo. Por su parte, Brasil, El Salvador y Guatemala tienen una ciudad cada uno entre estas selectas primeras veinte. Por desgracia, dieciocho de las veinte localidades más afectadas por este tipo de violencia son centroamericanas o caribeñas, es decir, parte de nuestra región. Si pasamos a la lista un poco menos exclusiva de las primeras cincuenta ciudades más violentas del mundo, encontramos cinco ciudades estadounidenses: Nueva Orleans (que ocupa el lugar 22), St. Louis (31), Baltimore (37), Detroit (39) y Oakland (49). También se incluyen siete ciudades brasileñas en este grupo de élite: Vitoria (15), Recife (25), Salvador (29), Curitiba (32), Rio de Janeiro (44), Brasilia (45) y Porto Alegre (48). En esta selecta lista de los top 50 revistan además trece ciudades mexicanas, seis colombianas, cinco centroamericanas (incluyendo cuatro capitales), cinco sudafricanas, cuatro venezolanas y dos iraquíes. San Juan de Puerto Rico (26), mezcla de Caribe y yanquilandia, es también parte de esta sangrienta estadística. Pero curiosamente, tal no es el caso de la comunista La Habana, que por algún designio paradójico de la historia alberga una decencia argentina. En realidad, el hecho de que el corte de este listado se realice, por definición, en la ciudad número 50 (que es Bagdad), beneficia la manchada imagen norteamericana, porque inmediatamente después se sitúan Cleveland, Washington y Kansas City. Y adyacentes a esos niveles militan también la capital colombiana de Bogotá y la gran urbe brasileña de Sao Paulo. ¿Imaginan ustedes, a estas alturas, cuántas de las ciudades de nuestra insegura Argentina militan en esta lista inicua? La respuesta en contundente: ninguna. Y si en vez de estudiar la lista de las 50 ciudades más propensas al asesinato, tomamos los 50 distritos sub-nacionales, es decir, provincias y capitales federales, tampoco encontramos alguna de nuestras jurisdicciones. Pero nuestro país sí figura en el primer puesto de uno de estos listados, ¡por suerte para los argentinos que nos gusta liderar encuestas! Se trata de las estadísticas que revelan la “sensación de inseguridad” en América Latina. Un informe realizado en 2008 por LAPOP (Latin American Public Opinion Project), anuncia que encabezamos el listado sobre la cantidad de personas que señalan

Hacia una radiografía mundial de la violencia

sentirse “inseguras”, con un 27,47% de los encuestados. Chile y Uruguay vienen detrás nuestro, con un 22,23% y 22,04% respectivamente. Sin embargo, tal como muestra un informe preparado por FLACSO Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), estos tres países son a su vez los que presentan las menores tasas de homicidios en el mismo año. Esto nos demuestra nuevamente el rol que cumplen los medios de comunicación a la hora de fomentar el pánico en nuestra sociedad. Tenemos miedo de salir a la calle aunque vivamos en una de las ciudades más seguras de todo el continente1. Si para ubicar a nuestro Buenos Aires querido, tomamos la incidencia del homicidio culposo en las ciudades más pobladas de cada uno de los Estados miembros de las Naciones Unidas, verificamos que la porteña tasa de homicidios cada 100.000 es de 3,83, poco más de la mitad de la civilizada tasa neoyorquina de “tolerancia cero”, que alcanza los 7,3 homicidios. Nuestra ciudad se encuentra pegada a la mucho más pequeña Mónaco, sin duda más fácil de gobernar. Estas estadísticas en materia de seguridad interior, son acompañadas, en nuestro país, por una política exterior y de seguridad basada en sólidos principios. Tenemos una inusual confianza en nuestros vecinos, lo que constituye un experimento pacifista que resulta audaz, ya que no respeta los principios del equilibrio de poder que postula la teoría realista en las Relaciones Internacionales.

3. La seguridad ciudadana como medio efectivo del ejercicio de los derechos humanos Por lo menos desde la Ilustración, el intento por justificar la constitución de la sociedad y el Estado, a los efectos de explicar el hecho universal de su conformación y la inevitabilidad de su existencia, ha sido un eje central del pensamiento político occidental. Por cierto, desde Hobbes en adelante, filósofos políticos como Locke, Rousseau, Mill, Montesquieu y Spinoza, como también Marx y Engels, entre muchos otros, han generado sistemas de pensamiento ideológico que, al intentar explicar por qué y para qué existe el Estado, orientan el accionar político de los hombres y mujeres. Estos sistemas se han 1. En los Anexos a este trabajo se podrán apreciar un conjunto de datos “duros” aclaratorios de la hipótesis que estamos sosteniendo.

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cristalizado en diversos regímenes políticos del presente y del pasado. Las frecuentes visiones ontológicas centradas en una falaz imagen antropomorfa de la sociedad y el Estado, suelen desembocar en una idea autoritaria de la seguridad, como si ésta fuera un fin en sí mismo que está más allá de los derechos e intereses de los ciudadanos que componen el Estado. En contraste, el ideario auténticamente democrático, hoy en día centrado en la vigencia efectiva de los derechos humanos, aspira a construir un ordenamiento legítimo sin violencia, como un medio para posibilitar la vigencia y ejercicio de dichos derechos, haciendo de la persona un agente social que construye su subjetividad en un marco de creciente autonomía. Es así como la seguridad recobra sentido, en pos de la realización colectiva de la persona y su desarrollo integral. A su vez, un realismo periférico bien entendido nos permite proyectar la relación sociedad civil / política exterior, orientándola hacia una vigencia plena de dichos derechos, y por ende hacia una visión centrada en la seguridad ciudadana, como medio específico para la realización personal en estos marcos2. Un país seguro no es un país con un determinado orden, sino uno en el que las personas se realizan en forma colectiva y autónoma. La seguridad pública requiere de un gobierno “civil” de los aparatos policiales, y de una planificación estratégica adecuada. Se requiere una estadística policial seria y bien construida, que supere la “criminología mediática” que se ha generalizado desde los medios masivos de comunicación, que genera una creciente e injustificada “sensación de inseguridad”. Por otra parte, la cooperación regional debe ser la base del combate efectivo de la criminalidad compleja, lo que exige un delicado trabajo de inteligencia criminal. Posiblemente, los que nos dedicamos a la investigación tendríamos que hacer nuestro humilde aporte, ya que nuestra reflexión puede ser de utilidad para los gobiernos y es nuestra obligación como ciudadanos pensar en mejorar las condiciones de vida de nuestros conciudadanos.

4. Un país seguro en un mundo complejo e incierto

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La Argentina cultiva una política exterior conformada por algunos pilares básicos, como el desarme unilateral y la no proliferación nuclear. En 2. Para ver la evolución y adaptación del realismo periférico, ver Escudé, 1992, 1995, 2001, 2007 y 2011.

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este contexto, nuestro país intenta fortalecer su alianza estratégica con los países de América latina, institucionalizada principalmente a través de bloques subregionales como UNASUR. Además, tiene un fuerte compromiso con las políticas de seguridad internacional del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En cuanto al desarme unilateral, como se demostró en Escudé 2011, nuestro país tiene suficiente confianza en sus vecinos como para mantenerse desarmado, a pesar de que ellos continúan adquiriendo armamentos. Cumpliendo con el imperativo moral de incrementar los recursos destinados a políticas sociales, hemos rediseñado nuestra seguridad militar, anclándola en dicha confianza. Por otra parte, las relaciones con Brasil en materia de no proliferación nuclear son un sostén fundamental de nuestra política de seguridad. Aunque hasta 1979, año de la firma del Tratado de Corpus-Itaipú, hubo competencia entre los dos países en el ámbito del desarrollo atómico, hoy la cooperación con nuestros hermanos brasileños es un ejemplo de amistad a nivel mundial. El único fenómeno actual que puede constituirse en una amenaza real para nuestro país consiste en lo que se conoce como “nuevas amenazas”: por ejemplo, el narcotráfico y el lavado de dinero. Estas amenazas son claramente diferentes de los delitos comunes, pero de todos modos deben ser combatidas por las Fuerzas Policiales y de Seguridad, ya que la legislación argentina ubica estos problemas dentro del ámbito de la seguridad pública, excluyendo a las Fuerzas Armadas de la cuestión. Nuestro país combate estos flagelos basándose simplemente en la cooperación efectiva con nuestros vecinos, y en la firme convicción en nuestros principios. No quiere ni debe seguir los lineamientos que los Estados Unidos intentan imponer, dado que esta superpotencia ya le ha mostrado al mundo su verdadera cara. Las contradicciones que imperan en su política, interna y externa, están ostentosamente visibles a partir de su legalización de la tortura offshore en la base de Guantánamo (usurpada a la hermana República de Cuba), y de su complicidad con el imperialismo petrolero franco-británico en la desgraciada Libia. Así las cosas, nuestra región debe fortalecerse como una zona de paz única en el mundo (Escudé 2011). En nuestro caso particular, podemos sentirnos

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orgullosos de los índices de seguridad que supimos conseguir. Cierto es que estamos lejos de la tasa de homicidios intencionales 0 de Liechtenstein, la ciudad capital más subdesarrollada del mundo en materia de violencia homicida, pero no nos podemos quejar: en materia asesina, no somos un país avanzado. ♦

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Resumen Este artículo analiza las campañas mediáticas tendientes a generar una sensación de inseguridad en nuestro país, contrastándolas con los índices de homicidio intencional de las principales ciudades del mundo, que ubican a nuestras ciudades entre las más seguras del hemisferio occidental, correspondiéndoles también un lugar muy respetable en términos mundiales. Esta realidad es congruente con otras dimensiones de las políticas exteriores y de seguridad de la Argentina, en tanto el desarme unilateral efectuado por nuestro país, y la ejemplar cooperación prevaleciente con Brasil en materia de desarrollo nuclear, nos ubica en un lugar ejemplar con pocos paralelos en el mundo entre Estados medianos. Palabras Clave: Seguridad Pública - Violencia - Homicidios - Argentina Armamentismo - Política Exterior.

Abstract This article analyzes the press campaigns that tend to generate a feeling of insecurity in Argentina, contrasting them with the indices of intentional homicides generated by the United Nations and other organizations, which place Argentine cities in a very respectable position worldwide, and among the safest in the Western Hemisphere. This reality is congruent with other dimensions of Argentina’s foreign and security policies, inasmuch as its unilateral disarmament, and its friendly, cooperative relations with Brazil in such sensitive areas as nuclear affairs, place the country in an exemplary position worldwide. Keywords: Public Security - Violence - Homicide - Argentina - Arms Procurement - Foreign Policy.

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Anexo 1

Las 50 ciudades más violentas del mundo en 2010 [Tasa de homicidios por cada 100 mil habitante POSICIÓN CIUDAD

PAÍS

HOMICIDIOS

POBLACIÓN

TASA

3,042

1,328,017

229.06

552

324,800

169.95

1,018

813,839

125.09

3,804

3,205,463

118.67

México

926

818,987

113.07

6 Distrito Central

Honduras

930

850,445

109.35

7 Guatemala

Guatemala

2,785

2,900,000

96.04

8 Mazatlán

México

388

438,415

88.50

9 Culiacán

México

754

858,631

87.81

1 Juárez

México

2 Kandahar

Afganistán

3 San Pedro Sula

Honduras

4 Caracas

Venezuela

5 Chihuahua

10 Medellín

Colombia

2,019

2,309,446

87.42

11 San Salvador

El Salvador

1,299

1,567,156

82.89

12 Cali

Colombia

1,776

2,207,994

80.44

13 Tepic (área metropolitana)

México

343

429,161

79.92

14 Durango

México

456

582,018

78.35

15 Vitoria

Brasil

1,283

1,685,384

76.13

16 Ciudad Guayana

Venezuela

647

940,477

68.79

17 Torreón (metropolitana)

México

831

1,215,993

68.34

18 Kingston (metropolitana)

Jamaica

691

1,167,423

59.19

19 Pereira

Colombia

227

383,623

59.17

20 Cúcuta

Colombia

335

597,385

56.08

21 Tijuana

México

820

1,559,714

52.57

22 New Orleans

Estados Unidos

175

336,425

52.02

23 Acapulco

México

406

789,978

51.39

24 Barquisimeto

Venezuela

562

1,120,718

50.15

25 Recife

Brasil

1,825

3,824,010

47.72

26 San Juan

Puerto Rico

204

427,789

47.69

27 Cape Town

Sudáfrica

1,525

3,497,097

43.61

28 Barranquilla

Colombia

509

1,182,493

43.04

29 Salvador

Brasil

1,612

3,799,589

42.43

155

Anexo 2

30 EThekwini Metropolitan Munici- Sudáfrica pality (Durban)

1,461

3,468,087

42.13

31 ST. Louis

Estados Unidos

142

355,208

39.98

32 Curitiba

Brasil

736

1,868,651

39.39

33 Nelson Mandela Bay Metropolitan Municipality (Port Elizabeth)

Sudáfrica

410

1,050,930

39.01

34 Reynosa

México

217

607,532

35.72

35 Mosul

Iraq

636

1,800,000

35.33

36 Nuevo Laredo

México

135

384,018

35.15

37 Baltimore

Estados Unidos

223

638,755

34.91

38 Cuernavaca (zona metropolitana) México

282

816,645

34.53

39 Detroit

308

908,441

33.90

1,256

3,888,180

32.30

Estados Unidos

40 City of Johannesburg Metropoli- Sudáfrica tan Municipality (Johannesburg)

Comparación de países según datos de victimización y tasa de homicidios VICTIMIZACIÓN LAPOP 2008 (%)

TASA DE HOMICIDIOS 2008 (100.000 habs.)

Argentina

27,47

Honduras (a)

58,0

Chile

22,23

Venezuela

51,0

Uruguay

22,04

Guatemala

48,0

Venezuela

21,37

El Salvador

44,0

Ecuador

20,85

Colombia

36,0

El Salvador

19,00

Belice

33,0

Bolivia

17,62

México

26,0

Guatemala

17,07

Rep Dom (b)

23,6

41 Panamá

Panamá

578

1,795,031

32.20

Paraguay

16,58

Brasil

22,3

42 Maracaibo

Venezuela

675

2,221,101

30.39

Nicaragua

16,54

Ecuador

18,8

16,33

Nicaragua

13,0 12,9

138

493,308

27.97

Brasil

1,658

6,323,037

26.22

México

16,09

Panamá (c)

Brasil

672

2,562,963

26.22

Costa Rica

15,94

Bolivia

12,4

46 Cartagena

Colombia

231

899,200

25.69

Colombia

15,51

Paraguayc

12,2

47 City of Tshwane Metropolitan Municipality (Pretoria)

Sudáfrica

593

2,345,908

25.28

Rep. Dom

14,80

Costa Rica

11,0

Honduras

13,70

Uruguay

6,6

48 Porto Alegre

Brasil

10,58

Argentina (c)

5,3

49 Oakland

Estados Unidos

Chile

1,6

50 Bagdad

Iraq

43 Matamoros

México

44 Río de Janeiro 45 Brasilia

Fuente: Seguridad, Justicia y Paz, 2011.

914

3,889,850

23.50

Belice

404,553

23.48

Panamá

1,380

6,250,000

22.08

8,38

Notas: (a) La tasa de homicidios de Honduras del 2008 viene del informe IDHAC 2009-2010. (b) La tasa de Rep. Dominicana viene de OCAVI. El dato es del año 2006. (c) Datos del 2007. Fuente: Dammert, Lucía; Salazar, Felipe; Montt, Cristóbal y González, Pablo A. (2010).

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Reseñas bibliográficas

Cuadernos de Seguridad

Reseñas bibliográficas

La palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar. Eugenio Raúl Zaffaroni EDIAR, Buenos Aires, 2011, 640 páginas. ISBN 978-950-574-275-2 por Pablo Bulcourf

El sugerente título de la obra no se trata de la incursión del reconocido jurista y criminólogo en la literatura, a pesar también del prólogo de Juan Gelman. En este libro de gran tamaño se anudan una serie de escritos a modo de “conferencias” que van expresando en un tono ameno, claro y a veces hasta irónico, el labrado y enciclopédico conocimiento que nos demuestra Zaffaroni sobre el pensamiento occidental. Decimos grande también en el mismo tono porque la caída sobre nuestras cabeza podría generar un eco más emanado de su título; pero además es un gran libro ya que setecientas cuarenta páginas no tienen como principal función ni adquirir ese conocimiento erudito, ni generar esa combinación entre admiración y envidia a su autor. La palabra de los muertos nos propone escuchar las voces de aquellos que durante los últimos siglos, una vez constituido claramente el Estado-nación como eje rector de la actividad política, han desaparecido no por causa de “muerte natural” o en situaciones de guerra, sino eliminados principalmente por ese propio Estado que se expresa como su legítimo defensor. De ahí la necesidad de construir una criminología diferente, que pueda reflexionar sobre la propia acción punitiva del Estado sin caer en reduccionismos mecanicistas, hasta podríamos decir con una sabia humildad intelectual. Es así como llegamos a una concepción que el autor llama cautelar. Con un efecto narrativo poco común Zaffaroni nos invita a transitar por una serie de pequeños capítulos en los cuales desarrolla básicamente el legado occidental en materia de criminología, aunque excede ampliamente a los autores “clásicos” del campo para transitar por los aportes de la filosofía, la ciencia política, la sociología, la psicología y la antropología que se articulan con las diferentes concepciones sobre el delito, sus modalidades y sus causas. Son veinticinco capítulos que nos refrescan sobre el derrotero occidental

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Eugenio Raúl Zaffaroni | La palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar

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en competencia con otras voces, las de la nueva criminología mediática y la palabra de los propios muertos. Este diálogo de sordos, a veces a gritos es el eje argumentativo del autor para causar en nosotros un conjunto de reflexiones que rompan nuestro “sentido común”. El camino propuesto se encuentra “situado”, como bien señala Zaffaroni: “Hace mucho que venimos insistiendo en la necesidad de teorizar la criminología desde un margen que, obviamente, en nuestro caso es el de América Latina. Hemos llegado a la conclusión de que esa criminología, orientada a preservar la vida humana, debe ser principalmente preventiva de masacres. Hablaremos largamente sobre la necesidad de contener al poder punitivo para lograr ese objetivo. La cautela en su ejercicio es la única solución cercana y, por ello, sin prejuicio del ilustre antecedente que referiremos y de donde tomamos el nombre, hablaremos de una criminología cautelar” (pag.2). Nuestro criminólogo no elude la tradición, la hace suya de manera directa, hasta “bruta” para que nos demos cuenta de las implicancias del discurso, de los muertos silenciados, de los estigmas intelectualmente construidos por el mundo académico. En cada expresión, en cada hiato del pensamiento, los mismos ecos, millones de muertos por causas diferentes; vidas acortadas en la cual el protector resultó victimario o ausente. La visión de Zaffaroni es “periférica” en el sentido de que no niega su lugar de partida al iniciar un viaje intelectual por el “centro”. Nunca deja de reflexionar sobre sus orígenes y de encuadrar las diferentes perspectivas en clave del propio “silencio teórico” que ha comprado en forma acrítica bibliotecas enteras. La propia colección de libros del autor es famosa en el medio intelectual argentino; posiblemente por eso tantas paredes repletas de libros son el testimonio de ese viaje pero también de la vuelta a los orígenes. Como bien nos expresa, “la criminología central es provinciana” ya que es periférica en sus propias pretensiones hegemónicas, como bien nos señala: “Dicho claramente: la cuestión criminal en los países de jardines ordenados y geométricos se ocupa del control social punitivo en conflictos propios de esos países. Pero esos países pueden tener los jardines ordenados porque hay otros muchos donde fueron arrasados y que, por ende, padecen una conflictualidad que les es propia, pues en esos jardines conviven plantas originarios y malezas,

Reseñas bibliográficas

aunque a veces también hay flores exóticas cuya belleza envidian los jardines geómetras. Los jardines ordenados y los arrasados no son independientes sino interdependientes. No conviene olvidarlo” (pag. 3). Esto es lo que hace Zaffaroni reflexionar sobre ambas orillas sin perder el origen; transitar por los laberintos del pensamiento científico sin dejar de oir otras voces, las propias pero también las más recientes provenientes de la “caja boba” que genera una nueva realidad que en forma globalizada nos conecta en un mismo momento desdibujando geografías. La actual criminología “mediática” ni siquiera se expresa en contenidos coherentes y bien escritos sino que se reproduce en escenas obscenas y degradantes. Trastoca la palabra de los muertos y les hace decir un discurso que no es propio, nos engaña en tono de película de terror pero seductora. Si bien siempre ha existido alguna forma de “criminología mediática” ajustada algunas veces al discurso académico imperante, actualmente asistimos a una forma de entronización, ya que la tecnología permite una reproducción gigantesca enmarcada en una especie de neopunitivismo principalmente norteamericano producto de la crisis del propio Estado benefactor y corolario criminológico del neoconservadurismo. Como bien señala el autor: “La criminología mediática crea la realidad de un mundo de personas decentes frente a una masa de criminales identificada a través de estereotipos, que configuran un ellos separado del resto de la sociedad, por ser un conjunto de diferentes y malos. Los ellos de la criminología mediática molestan, impiden dormir con puertas y ventanas abiertas, perturban las vacaciones, amenazan a los niños, ensucian en todos lados y por eso deben ser separados de la sociedad, para dejarnos vivir tranquilos, sin miedos, para resolver todos los problemas. Para eso es necesario que la policía nos proteja de sus acechanzas perversas sin ningún obstáculo ni límite, porque nosotros somos limpios, puros, inmaculados”. (pag. 369). Zaffaroni es enormemente crítico del rol de la televisión con una claridad y fundamento empírico de fácil experimentación. Basta que encendamos un noticiero informativo de un “canal serio y respetable” y con un cronómetro en la mano podamos marcar la cantidad de minutos dedicados a crímenes comunes, totalmente esperables en ciudades densamente pobladas. Pero a pesar de ellos son mostrados como hechos inéditos, antes inexistentes que a pesar de ser pocos, se multiplican

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Eugenio Raúl Zaffaroni | La palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar

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en cada persona como una posible víctima. No se comentan ni se comparan estadísticas, solo se expresa y se genera miedo y más miedo, son ellos, generalmente provenientes de los sectores más desposeídos y marginados o nosotros siempre de una pretendida clase media trabajadora y presuntamente instruida. La criminología cautelar propuesta por Zaffaroni, no sólo es producto de una profunda reflexión crítica sobre la violencia y la propia tradición criminológica sino que surge de la necesidad de orientar tanto la política pública en materia de seguridad ciudadana como el propio accionar del Poder Judicial. Dos ejes principales se articulan en esta concepción, por un lado la necesidad de prevenir masacres, en casos extremos genocidios y, la segunda actuar de manera efectiva y sin discriminaciones en materia de violencia criminal. Ineludiblemente no se puede adoptar este enfoque sin el conocimiento de lo particular, de lo histórico que generalmente actúa como nexo causal en ambos casos. El Estado-nación proyectó su poder punitivo siempre orientado por determinadas pautas culturales que justificaron su violencia represiva, el genocidio ha sido su expresión más contundente; del que sin embargo ha callado gran parte de la criminología académica. Nuestra cotidianeidad se encuentra cruzada por los trazos de un Estadogendarme que justifica la exclusión social posterior a la crisis de los modelos del bienestar, la criminología mediática es uno de sus brazos culturales y las nuevas formas de masacres se disfrazan tratando de engañarnos, como nos dice Zaffaroni: “Nos manejamos todos los días con semillas de masacres lanzadas por todos los que alimentan prejuicios discriminadores. Crecen masacres larvadas en cada construcción de realidad paranoide de la criminología mediática y su causalidad mágica y se alimentan enfermando víctimas de toda crueldad. Nos hemos acostumbrado a las masacres por goteo, que son las ejecuciones sin proceso, las torturas, los muertos en las cárceles, los policías muertos en asaltos, los penitenciarios muertos por motines, los terceros caídos en balaceras absurdas, las víctimas de empleo irresponsable de armas de fuego, los testigos y jueces ejecutados por la criminalidad de mercado, los muertos en secuestros bobos y en delitos violentos en zonas liberadas, las víctimas de la ineficacia preventiva y el servicio de seguridad selectivo, es decir, conforme al título de una investigación que hace años nos sugiera Nilo Batista

Reseñas bibliográficas

remedando a García Márquez, son las muertes anunciadas del sistema penal” (pag. 631). A esto se le suman nuevos cambios en la economía mundial con sus correlatos en la distribución del ingreso y la transformación del crimen organizado, a veces acción solapada de los propios estados, los periféricos y también los centrales, como el narcotráfico y el lavado de dinero. El mundo se ha vuelto extremadamente complejo, aunque siempre lo ha sido a pesar de nuestros constantes intentos de simplificarlo. En uno de esos actos reductores nos hemos olvidado de escuchar a los muertos, única evidencia real para cualquier construcción criminológica. Zaffaroni simplemente nos invita a escucharlos. ♦

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Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut | Derechos humanos: justicia y reparación. La experiencia de los juicios Argentina...

Reseñas bibliográficas

Derechos humanos: justicia y reparación. La experiencia de los juicios en la Argentina. Crímenes de lesa humanidad. Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut Sudamericana, Buenos Aires, 2011, 312 páginas. ISBN 978-950-07-3591-9

así como se estudian brevemente los aportes del derecho natural, el iusnaturalismo, el derecho de gentes y los aspectos penales que se desprenden de esto y sus conductas específicas como el asesinato, exterminio, esclavitud, deportación y traslados forzosos de poblaciones. También se indagan los delitos sexuales y toda forma que se ha ido construyendo desde el derecho internacional y su correlato en el derecho interno argentino. Es así como los distintos enfoques analizados convergen en los crímenes de lesa humanidad; como bien expresan los autores: “La categoría de delitos de “lesa humanidad” o “crímenes contra la humanidad” se fueron construyendo a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. Conforma una de las categorías de delitos definidas por el derecho internacional que pueden generar responsabilidad penal sobre la base de las propias reglas del ordenamiento jurídico internacional. Fue la experiencia del nazismo la que impulsó su surgimiento en la escena internacional, al constatarse la posibilidad de que el Estado se volviera contra sus propios ciudadanos. Se declaró una guerra, se elaboraron teorías para justificar el exterminio y se utilizaron medios tales como torturas, homicidios, secuestros, allanamientos. La magnitud del espanto en plan mitad del siglo XX hizo que se reaccionara mediante instrumentos que permitieran sancionar de un modo contundente a quiénes cometieran esos actos para que no se repitieran. Los exterminios continuaron durante el siglo XX y, lamentablemente, persisten. Estos episodios han demostrado que no es necesaria una guerra para que exista un ataque sistemático o generalizado contra la población civil” (pag. 21 – 22). Los autores no eluden la controversia entre el ejercicio efectivo de esta concepción “novedosa” desde el plano histórico y los principios tradicionales del derecho penal, tratando de analizar su evolución sin caer solamente en la dogmática penal sino apelando constantemente a la filosofía, la sociología, el derecho constitucional, la teoría de los derechos humanos y demás aportes de las humanidades y ciencias sociales. Pero esta discusión en el plano teórico se plasma en el conjunto de hechos históricos que se sucedieron en la Argentina a partir del golpe de estado de marzo de 1976, el que trajo aparejado un verdadero “terrorismo de Estado”. El libro analiza detalladamente los hechos y aspectos históricos en relación a la tradición del derecho internacional y su

por Agustín Vallejo

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El libro que nos ofrecen Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut no sólo es un detallado estudio jurídico sino que representa una reconstrucción histórica del concepto de derechos humanos en la tradición del pensamiento occidental entramado en la propia historia argentina. Analizando sus avances y retrocesos se estructura en un verdadero “contrato social” en el cual intervienen los poderes del estado y la práctica política. La Argentina ha atravesado, durante las últimas décadas, una situación muy particular en materia de juzgamiento a las cúpulas militares que encabezaron los gobiernos militares. Con idas y vueltas, ejemplificadas con el Juicio a las Juntas, pero con las debidas contraolas de las leyes de obediencia debida y los indultos; el país fue el único que se ha propuesta en forma acabada dar simplemente con la verdad, fuente única de una justicia real. Baltazar Garzon expresa en el “Prologo”: “En estos tiempos, junto a la labor de juzgar, los jueces, y mucho más quienes están en el nivel más alto de la judicatura, deben asumir otro nuevo rol, impuesto por las características propias de la sociedad de la comunicación globalizada en la que vivimos, que consiste en la labor de educar al ciudadano a través de su resoluciones y por medio de trabajos, estudios, aproximaciones o libros que, de manera sencilla, sin intermediarios, transmitan a aquel los valores básicos que comporta un Estado de Derecho, así como las obligaciones y responsabilidades en la materia propia de la Justicia” (pag. 13). Si bien los autores manifiestan desde el comienzo el carácter tanto jurídico como histórico del libro, éste va mucho más allá de la experiencia judicial y nos introduce en aspectos del pensamiento filosófico y político occidental para poder construir un concepto articulado de derechos humanos. Es

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Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut | Derechos humanos: justicia y reparación. La experiencia de los juicios Argentina...

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imbricación con las nuevas concepciones penales mencionadas. Cabe destacar la dificultad por la que atraviesa cualquier investigación de este tipo, tanto por la cercanía y el compromiso personal, como así también por la compleja trama de visiones y concepciones, muchas de ellas en plena construcción. Lorenzetti y Kraut logran superar visiones como la “teoría de los dos demonios” o los planteos que hablan de la necesidad del “perdón” y de construcción de un olvido necesario para pregonar un futuro de paz y tranquilidad, expresando en forma contundente: “No hay nada que perdonar ni nada que vengar. El daño causado por la dictadura de Un Estado que hizo de la violencia su primer valor y su práctica permanente ha tenido unas consecuencias y un legado sencillamente imperdonables, que tan solo pueden ser explicados, reconocidos y asumidos. Y asumir significa establecer una política pública de memoria que garantice a los ciudadanos reconocer el patrimonio democrático que históricamente han generado y acceder a él con garantías. En síntesis, la idea del autor catalán apunta a que el esfuerzo de una parte de la ciudadanía para conseguir relaciones sociales equitativas y democráticas, los valores de esos procesos de democratización, la práctica violenta de las dictaduras y el terror del Estado para impedirlos constituyen un patrimonio, el patrimonio ético de la sociedad democrática. El reconocimiento de ese patrimonio y la demanda de su transmisión instituyen la memoria democrática y la constituyen en un derecho civil que funda un ámbito de responsabilidad política en el Gobierno: garantizar a los ciudadanos el ejercicio de ese derecho con una política pública de la memoria, no instaurando una memoria pública. La primera, la política pública, debe ser garantista, proteger un derecho y estimular su ejercicio. La segunda, la memoria pública, se construye en el debate político, social y cultural que produce la sociedad en cada coyuntura, y una de las funciones de la política pública es garantizar el acceso de la ciudadanía a la confección de la memoria pública (…) Aunque el olvido sea imposible, debemos ejercitar la memoria, reactivar el pasado, preservar en la búsqueda de justicia y reparación. Sin memoria y justicia no hay presente, no hay futuro” (pag. 306-307). Este libro no sólo es un aporte sustantivo al derecho sino que nos permite una profunda reflexión sobre nuestra historia y cultura recientes. Sitúa a la Argentina en un contexto internacional y como éste fue analizado, procesado

Reseñas bibliográficas

y transformado nuestra propia práctica política y jurídica, expresado en el título del libro que marcó la experiencia de la CONDAPEP y que marcó un rumbo también en la concepción internacional sobre los derechos humanos y los “desaparecidos políticos”: Nunca Más. Como bien señala Baltazar Garzón en su “Prólogo” a esta obra nunca mejor citada la expresión de John Rawls: “una sociedad bien ordenada es aquella que se encuentra bajo una efectiva regulación de la Justicia”. ♦

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Gabriel Kessler | El sentimiento de inseguridad: Sociología del temor al delito

El sentimiento de inseguridad: Sociología del temor al delito. Gabriel Kessler Siglo XXI Editores, Buenos Aires 2009, 288 páginas. ISBN 978-987-629-097-5 por Nelson Cardozo

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La inseguridad, sin duda, es un tema clave en la agenda de los argentinos. Gabriel Kessler, en su libro “El Sentimiento de Inseguridad” trata este tema desde un punto de vista principalmente sociológico, pero a su vez incluye un análisis político, histórico, social y hasta económico de nuestro país. De esta forma se logra un resumen sobre el concepto de inseguridad y sus consecuencias para con la vida cotidiana de los argentinos a lo largo de las últimas décadas de nuestra historia. Parte del estudio se basa en un análisis diacrónico desde la etapa de la recuperación democrática hasta el año 2009, tomando como principal herramienta las encuestas de opinión y representaciones mediáticas de los delitos de cada época. De esta forma, el trabajo logra superar las barreras que implican estudiar el pasado desde relatos construidos en el presente. El autor realiza una efectiva mezcla entre investigación de campo y un nuevo enfoque de la teoría tanto política como sociológica. Mediante esta combinación alcanza una cosmovisión de la temática que logra describir con bastante precisión el sentido actual del sentimiento de inseguridad. El libro está dirigido a quienes deseen comprender éste fenómeno sin limitarse a un enfoque puramente estadístico y académico. Esta obra no es una simple explicación del miedo a la inseguridad, sino que se extiende a un fenómeno social que suele ser confundido con otros factores que influyen en la vida cotidiana de la gente, como el poder de los medios de comunicación y su capacidad de instalar temas en la agenda. De este modo, se comprueba que no hay relación directa entre el sentimiento de inseguridad de la población frente a los datos reales del delito en el país. Cómo señala el autor: “No hay duda de que la preocupación y el temor no siguen la evolución de los hechos ni son un reflejo de la victimización que

Reseñas bibliográficas

sufre cada categoría, pero ¿significa acaso que estamos frente a un fenómeno que escapa a toda lógica o, al menos, que el intento de explicarlo debe prescindir de la gravitación del delito? No creemos que sea así. El desafío es encontrar el plano en el que se encuentre la racionalidad entre delito y temor” (p. 68). Tomando relatos y testimonios reales -con los cuales el lector se puede identificar fácilmente- logra examinar cuáles son los verdaderos motivos del sentimiento de inseguridad y sus respectivas reacciones por parte de los ciudadanos. Lo novedoso de este enfoque es su capacidad para superar estos lugares comunes y revelar así los verdaderos significados y las diferencias entre conceptos como por ejemplo “inseguridad”; “delito”; y “crimen organizado”. Cabe destacar aquí que desde la introducción se marca una diferencia importante entre los conceptos de “sentimiento de inseguridad” y “temor al delito”, por la cual la primera definición sirve mejor a la hora de representar la idea del libro, incluyendo en ella otras manifestaciones de los individuos ante esta problemática como son la ira y la angustia, entre otras. Kessler remarca:“Así, se trata de aceptar la existencia de procesos propios del sentimiento de inseguridad que incorporan las representaciones ligadas al delito dentro de una trama de sentido mayor, pero donde el delito no se pierde de vista. Implica también intentar construir la idea de sentimiento de inseguridad y estar dispuestos quizás, en ese mismo proceso, a desistir de que el “miedo al crimen” siga ocupando el lugar central” (p. 35). Asimismo, tomando en cuenta diferentes variables que podrían llegar a explicar este fenómeno y sus diversas formas de expresión, llega a la conclusión que el mismo no depende del sexo, la edad, clase social, ni ideología de los individuos, sino que por el contrario, se debe a una cuestión social que entiende a la inseguridad como un problema histórico y nacional. Sin embargo, las variables mencionadas sí influyen a la hora de analizar de qué manera se expresa este sentimiento en cada grupo de individuos. Si bien la mayor parte del análisis surge de los datos tomados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Conurbano, en la última parte del libro se examinan casos puntuales del interior del país como la ciudad de Córdoba y

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Gabriel Kessler | El sentimiento de inseguridad: Sociología del temor al delito

Posadas. Se explica de esa forma, cómo la probabilidad de riesgo de ser víctima de un delito puede determinar la fisonomía de los barrios y las costumbres de sus habitantes. Así, Kessler focaliza este trabajo en el estudio de las grandes ciudades, y de esta forma explica que “[d]elito y ciudad aparecen asociados desde los comienzos de la modernidad. El crimen se ha considerado un mal de las ciudades y a pesar de que investigaciones longitudinales históricas han cuestionado la relación entre crecimiento urbano y crimen, distintas teorías han utilizado algunas características de la vida urbana para explicar las causas del delito” (p. 51). Desde mi opinión, creo que el libro ofrece una nueva forma de entender algunas ideas que se definen desde el sentido común pero que no suelen ser analizadas desde la academia. Aunque los relatos citados pueden parecer estereotipos de las ideologías políticas clásicas, sirven para reflejar la opinión de la ciudadanía frente al problema de la delincuencia, muchas veces relacionada con la estigmatización de las clases bajas y el acceso a las drogas y otras veces con el reclamo por la falta de acción del gobierno de turno. El libro sale del relato clásico acerca de esta problemática y brinda un amplio espectro de características a tener en cuenta a la hora de estudiar y analizar los temas relativos a la seguridad pública. De fácil lectura, interesante por su temática contemporánea y su importancia para todos los argentinos, este libro resulta imprescindible para toda aquella persona que desee comprender el fenómeno de la inseguridad desde un nuevo punto de vista. ♦

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Reseñas bibliográficas

Lo que hace la policía: Sociología de la fuerza pública. Dominique Monjardet Prometeo Libros, Buenos Aires 2010, 380 páginas. ISBN 978-987-574-421-9 por Francisco Olego

Los estudios sobre la institución policial no abundan en la academia. Sin embargo, Dominique Monjardet, a través de su libro “Lo que hace la Policía: Sociología de la fuerza pública”, ha logrado plasmar de forma muy clara las dimensiones que posee la policía en tanto institución fundamental encargada de la seguridad pública de los Estados. Este libro, publicado originalmente en Francia en 1996, forma parte de la colección de Estudios Policiales, editado en conjunto por Prometeo Libros y la Policía de Seguridad Aeroportuaria. La obra de Dominique Monjardet no podía faltar en esta colección ya que resulta un trabajo fundamental que debe ser tenido en cuenta por cualquier persona que desee embarcarse en el estudio de las instituciones policiales. Desde una perspectiva principalmente sociológica, Monjardet impulsa la investigación académica en general respecto a la fuerza pública, tomando como base la experiencia de Jean-Marc Erbés, quién escribe el posfacio de este libro. Jean-Marc Erbés fue Director de Formación de la Policía Nacional a partir de 1982 y el primer Director del Instituto de Altos Estudios de la Seguridad Interior en 1989. A partir de allí, encabezó la apertura de las instituciones policiales hacia la investigación en Francia, cuestión que al encontrarse ausente dificultaba los eventuales procesos de reforma en ese país. A lo largo del libro, el autor hace especial referencia a estos fracasos en los intentos de reforma policial. Asimismo, toma elementos de la tradición policial anglosajona para compararla con las experiencias francesas que plantean un modelo completamente diferente de policialización. En la primera parte de la obra, Monjardet explica detalladamente las tres dimensiones que encuentra a partir del análisis de las prácticas policiales: la Institución; la Organización; y la Profesión policial: “Toda policía es una he-

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Dominique Monjardet | Lo que hace la policía: Sociología de la fuerza pública

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rramienta de producción caracterizada por una división y especialización de las tareas, las técnicas, los procedimientos, los saberes, una estructura jerárquica, normas informales, etc. (...) Toda policía es en segundo lugar una institución, instrumento creado por la autoridad política para promover, realizar o salvaguardar intereses colectivos identificables. (...) Por último, toda policía es aplicada por un grupo profesional especializado, los policías, que, como todo grupo profesional, se caracteriza por unos intereses y una cultura propios, unos principios de identidad con respecto al no-profesional, criterios de diferenciación internos”. (p. 17) De esta forma, el autor destaca el rol de la policía como un conjunto de profesiones, considerando la “cultura policial” como un conjunto de valores compartidos por la profesión. Asimismo, considera que la multiplicidad de tareas que llevan a cabo los policías excede por completo la capacidad de trabajo de la institución, lo que trae como consecuencia una “involución de sus objetivos”. En la segunda parte del trabajo, Monjardet analiza las dinámicas policiales en un contexto de incertidumbre, teniendo en cuenta principalmente el vínculo de las fuerzas con el poder. “[E]l rasgo esencial de toda policía es su instrumentalidad: no tiene fines propios y no podría darse a sí misma prioridades u objetivos. Si hay una política policial, es la que la autoridad política le define, y las orientaciones aplicadas a todos los niveles de la jerarquía no son, o no deben ser, sino la traducción operacional de las instrucciones del poder”. (p. 231) En tanto tal, se estudia a la policía a nivel interno y además, en su relación con la sociedad civil. Evaluando los procesos sociales y su percepción por parte de los actores involucrados, se plantea el rol que poseen las instituciones en este contexto. Así, se hace especial referencia al modelo de policía comunitaria como estructura organizacional que tiene en cuenta principalmente las prioridades de los ciudadanos. “[L]a policía comunitaria es en primer lugar la voluntad de reentablar la relación entre policía y población haciendo de las expectativas, demandas y necesidades expresadas por ésta, localmente, en la cuadra, la manzana o el barrio, el principio de jerarquización de las prioridades policiales”. (p. 291)

Reseñas bibliográficas

A partir de este análisis, se establece también, ya hacia el final del trabajo, una tipología de instituciones policiales para luego concluir intentando responder el interrogante central de esta obra: ¿qué es una policía democrática? En resumen, este libro plantea temáticas que deberían ser abordadas desde la academia argentina. Las conclusiones que plantea esta obra respecto a la conducción civil de la seguridad deben ser tomadas como referencia básica para el estudio y hasta para la implementación de políticas de seguridad pública en nuestro país. ♦

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Documentos de gesti贸n

Cuadernos de Seguridad

El Ministerio de Seguridad en su primer año – Diagnóstico y Acciones ► Raúl Alberto Garré ► Jefe de Gabinete. Ministerio de Seguridad.

Existe una tendencia generalizada a opinar con cierta liviandad sobre el problema de la inseguridad. Pero la mera opinión es el escalón más bajo del conocimiento. Muchos opinan que a corto plazo el problema se resuelve fortaleciendo a la policía y a largo plazo, con reformas sociales. Pero la evidencia científica no revela eso. Las políticas centradas sólo en el fortalecimiento de la policía, en caso de soluciones represivas, no han sido efectivas en ningún lugar del mundo. Quienes las defienden invocan el plan que implementó Rudolph Giuliani durante la década del 90 en Nueva York. Su régimen de “tolerancia cero” estuvo basado en el fortalecimiento de la policía, pero la violencia social decreció porque también durante esos años disminuyó la desocupación. En este sentido, el problema de la inseguridad es propio de sociedades democráticas, es decir, de contextos en los que se produce una brecha entre las expectativas y objetivos que genera la sociedad y las posibilidades reales de lograrlos. Los países que cuentan con niveles de inseguridad significativamente inferiores a los de la Argentina, Alemania, Holanda y Suiza, entre otros- tienen índices más bajos de desigualdad y cuentan con sistemas de seguridad social que garantizan a los ciudadanos que sus necesidades básicas serán cubiertas. Veintiocho años después de recuperada la democracia, la inseguridad, el empleo, la producción y el consumo definen la agenda nacional. La sociedad de consumo consiste en la sustitución de las relaciones entre personas por las relaciones entre personas y cosas. Los centros comerciales son la visión espectral de una red de relaciones sociales que empieza y termina en los objetos. Entre creer que el dinero media todo y creer que se puede hacer todo para obtenerlo hay un paso mucho menor de lo que se piensa. Entre el poder insensible del Estado y los rebeldes urbanos que despiertan “indignados” en el mundo desarrollado actual, hay una simetría perturbadora y peligrosa. En materia de seguridad existen bien diferenciados dos modelos: El que primó, el que podríamos llamar de “policización” del problema de seguridad, cree que se trata de un problema policial. Cree que la mejor manera para combatir el delito es la militarización de las fuerzas de seguridad, cree que las libertades públicas son una especie de menoscabo técnico que impide lograr una

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mejor seguridad. Quienes lo propugnan se sienten representantes del miedo social y lo exacerban, para luego responder con demagogia punitiva y con mano dura. Proponen ese diálogo que políticamente genera lo que llamamos las “Industrias del miedo” y buscan volver al ciudadano cómplice de esa mano dura, y para ello los convocan, para que se conviertan en una suerte de policía sin preparación. Se beneficia el que vende seguridad: custodios, asesores, el que vende los uniformes, las armas y las cámaras. La seguridad termina siendo uno de los productos más caros, y el nivel de acceso a la misma depende del bolsillo del consumidor. La inseguridad es un problema social. Se han consolidado bolsones de pobreza en base a años y años de olvido social y abandono del Estado. El barrio obrero se hizo indigente en los 90. Hubo un proceso de desplazamiento feroz. Hay que evitar que estos barrios sean “guetos”, como estaba pasando con la 1-11-14, donde el Estado ni limpiaba las calles, ni las fuerzas de seguridad ingresaban. Si los pibes no tienen trabajo, no van a la escuela, el problema va a persistir. Hay que atacar las causas condicionantes (pobreza, frustración de expectativas), antes que el efecto. Las sociedades más seguras son las más educadas, no las más armadas. La cuestión es si sólo confiamos la seguridad a la represión o buscamos una solución integral que elimine las causas determinantes merced a la participación activa y presente del Estado protagonista. Frente a esto se ha desarrollado un modelo que nosotros creemos que sienta las bases de una respuesta democrática al problema de la seguridad. Es un modelo que va a decir que una política de seguridad es mucho más que el problema policial, que es necesario que una dirigencia civil y política asuma el gobierno del sistema de seguridad. Es un modelo que tiene una visión sistémica de todos los componentes de seguridad, que cree que la defensa de las libertades civiles es un valor central de la democracia y no un menoscabo que haya que superar, apenas se pueda, erosionándolas; es un modelo que no cree en la militarización y que al vecino lo convoca a participar. Se trata de establecer un diálogo con la sociedad mucho más rico, que implique una mayor comprensión de la compleja construcción de una sociedad no violenta. Este es un debate que atraviesa a todos los partidos políticos, los divide en dos. Este debate genera que las relaciones entre las políticas de seguridad y

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la democracia, sean traumáticas porque el sistema democrático es un sistema tenso, porque hasta ahora la democracia no se ocupó de este tema con instrumentos democráticos, porque obliga a hacer consensos políticos y porque no es posible nunca dejar de escuchar a los ciudadanos. Requiere sobre todo un cambio cultural y un cambio muy fuerte del modo como las dirigencias políticas, intelectuales y a nivel de funcionarios ven este problema. También influyen los medios en este debate y lo hacen, como siempre, de un modo complejo. Influyen por un lado transparentando, generando debate público, pero también influyen manipulando. Un canal de 24 horas de noticias, instala movileros que recorran el Gran Buenos Aires, un universo que abarca un semicírculo de 120 km2 con problemas de hacinamiento y dispersión social que incluye 6 millones de personas, ¿cómo no van a encontrar un robo o un homicidio?. Entonces, ahí también hay muy poco profesionalismo de muchos canales de noticias y un gran negocio que es la simplificación constante de la realidad derivando un hecho luctuoso en imágenes del “Gran Hermano Urbano” que completan la sed y el hambre de morbo de los consumidores de desgracias ajenas, transformado el clima en sensación térmica agravada. Una sociedad es más democrática cuando logra, no sólo mejorar la calidad de sus instituciones, sino también, cuando alcanza un equilibrio entre sus estructuras republicanas y la distribución más equitativa de los bienes materiales y simbólicos que se producen. Encontrar los vasos comunicantes entre la tradición republicana, y la tradición democrática, es y sigue siendo, uno de los grandes desafíos de nuestro tiempo. La corrupción y el envilecimiento de las instituciones policiales son el mal menor ante el avance de la delincuencia, un problema sobre el que no suelen pronunciarse los halcones de la seguridad, mientras se desgañitan exigiendo la baja de edad de la imputabilidad, el uso de la represión y la eliminación de los sistemas de garantías. De diversos modos, esos virtuosos republicanos han sido cómplices de la transformación de la policía en una gigantesca fuente de corrupción y de presión política, maquiavelizando la búsqueda de objetivos. La lucha es contra el narcotráfico estructural, como se puede ver en los operativos que hicimos en el Norte, en el Sur y en el Río de la Plata. Las orga-

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nizaciones criminales están allí donde no llega el Estado, esta lucha tiene dos frentes: uno militar y otro político, social y económico. Es duro decirlo, pero no hay delito complejo ni estructura criminal donde no haya una pata policial. La Ministra de Seguridad, sin utilizar eufemismos ni buscar frases vacías y de circunstancias, puso blanco sobre negro alrededor de una de las mayores deudas de la democracia desde su reinstalación en 1983. Que eso comience a hacerse recién ahora constituye no solo un mérito del gobierno sino la puesta en evidencia de la debilidad que la propia democracia tuvo, a lo largo de casi tres décadas, para enfrentarse a uno de los poderes reales y malditos que la vienen condicionando desde hace años. Es mérito, en todo caso, de una decisión política de la Presidenta de la República Cristina Fernández de Kirchner que, resulta decisiva y fundamental, tomando la determinación cuando la plataforma del modelo puesto en marcha desde diciembre de 2003 madurara las condiciones estructurales necesarias. Una decisión retrasada y torpedeada por otros gobiernos democráticos que por debilidad o complicidad no intentaron tomar el toro por los cuernos sino que creyeron que podían “negociar” indefinidamente con quienes debieran cuidar la vida y los bienes de los ciudadanos. Por eso, es nuestro deber reconciliar a la institución policial con la sociedad y reconocer el esfuerzo de hombres y mujeres que murieron por los demás, y también promover el fortalecimiento de la gratitud como valor en la sociedad en la que vivimos. Además, ese reconocimiento implica darles visibilidad como ejemplos de entrega y solidaridad. Por ello, ha expresado la Ministra de Seguridad: “Las intervenciones de la policía que pueden costar la vida, están destinadas a pacificar o a evitar consecuencias peores en una situación violenta. Ese es uno de los puntos básicos en que se asienta la resolución de conflictos en una sociedad democrática. Por eso prefiero no llamarlos ni verlos como caídos, porque me interesa recordar a esos hombres y mujeres no como las bajas de una fuerza, sino como aquellos que han dado lo más preciado que tenían para apuntalar los pilares en que se sostienen el sistema institucional y legal en el que vivimos”.

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Bienestar Recogiendo este concepto, se ha puesto énfasis en desplegar acciones en procura de reformar las condiciones de bienestar del personal de las Fuerzas de Seguridad y sus familias. Se encuentra encaminada la remodelación del Hospital Churruca y el pliego para contratación del servicio de atención primaria descentralizado del personal de la Policía Federal y los afiliados a la obra social, así como el rediseño de la prestación del servicio de Emergencias. Asimismo, se encuentra en proceso de elaboración un convenio con el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, para la asignación de cupos en el Plan Federal de Viviendas para los miembros de las Fuerzas de Seguridad. El fortalecimiento institucional de las Fuerzas de Seguridad es otro de los objetivos estratégicos que se ha materializado en las iniciativas orientadas a equiparar a las Fuerzas de Seguridad, mejorar sus estándares tecnológicos, reorientar y mejorar su formación, capacitación y especialización y sus condiciones de trabajo y bienestar.

Foros de participación ciudadana Para profundizar el nuevo paradigma en materia de seguridad es necesario promover relaciones dinámicas entre las organizaciones de la comunidad y las autoridades estatales de todos los niveles de gobierno y que para ello es menester definir escenarios concretos donde éstas se desarrollen. Que en tal sentido, no solamente es necesario promover estas relaciones sino también la participación comunitaria en la elaboración, implementación y control de las políticas públicas de seguridad en todo el territorio nacional. Se trata de establecer espacios de corresponsabilidad (Comunidad-Estado) para la generación y aplicación de las políticas de seguridad porque la seguridad pública es una construcción colectiva y comunitaria. Por ello, se presentó como necesaria la conformación de espacios orgánicos que posibiliten la participación sistemática de la comunidad y la integración

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de éstos como parte del Sistema de Seguridad Pública a través de la conformación de Mesas Barriales y Mesas Zonales de Participación Comunitaria en Seguridad, cuyo ámbito de actuación se corresponda, respectivamente, con las comunas, barrios y las jurisdicciones de comisarías en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Las Mesas Barriales de Participación Comunitaria en Seguridad apuntan a cubrir las siguientes funciones en su ámbito territorial: ––Efectuar diagnósticos participativos que permitan confeccionar mapas de prevención comunitaria de la violencia y el delito. ––Participar en el diseño de los planes locales de seguridad. ––Impulsar acciones de prevención de la violencia y de integración comunitaria en articulación con el Estado. ––Co-gestionar con organismos del Estado el mejoramiento del espacio urbano barrial. ––Solicitar informes del funcionamiento de las comisarías a sus titulares. ––Diseñar y ejecutar estrategias de comunicación para informar a los vecinos sobre el funcionamiento de la mesa, las acciones realizadas y todo otro tema que redunde en beneficio de la seguridad pública e integración del barrio. A su vez las mesas barriales se podrán integrar con mesas zonales y establecer su organización, sus normas de funcionamiento y dictar su propio reglamento, en el marco del modelo que se propone a título ordenativo, interactuando con las instituciones libres representativas de cada zona apuntando a diseñar el Mapa del Delito. Se encuentran constituidas y funcionando 30 mesas de seguridad barrial y hay 10 espacios nuevos en formación, que representan a más de 300 organizaciones representativas de las diversas zonas.

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Mesas Barriales – Distribución por Barrio y Circunscripción MESA BARRIOS

COMUNAS LUGAR DE REUNIÓN

1. San Telmo

Mutual de Distribuidores de Flores

2. Monserrat

Cooperativa CEFOMAR

3. Balvanera - San Cristóbal

Centro Cultural El Zaguán

4. Pompeya-2

Club Torino

5. La Boca

Bomberos Voluntarios

6. Boedo

Itinerante

7. Barracas

Centro Cultural (Vieytes)

8. Palermo

III-V

Centro Cultural Eladia Blázquez

9. Chacarita - Villa Crespo

V-VI

Asociación Vecinal Federico Lacroze

10. Coghlan - Saavedra

V-VII

Centro de Jubilados Nuevo Renacer

11. Villa Pueyrredón - Villa Urquiza

V- VII

Banco Credicoop

12. Parque Chacabuco

Centro de Jubilados de Medalla Milagrosa

13. Flores

ISEDET

14. Bajo Flores

Biblioteca Popular Hacha y Tiza

15. Santa Rita

Hospital Israelita

16. Caballito Norte

Club Premier

17. Caballito Sur

Club Oeste

18. Pompeya - Parque Patricios

IV- VI

Escuela Nro. 4 Homero Manzi

19. Villa del Parque - Devoto

VII

Asociación Civil Juntos Somos Más

20. Parque Chas - Villa Ortúzar y Agronomía

VII

Club Saber

21. Paternal - Villa Mitre

VII

Escuela Provincia De Mendoza

22. Versalles - Villa Real - Monte Castro

VIII

Iglesia Nuestra Sra. de la Salud

23. Floresta

VII

Centro Cultural El Corralón

24. Soldati 2 Casas Bajas y Monoblocks

VIII

Parroquia Cristo Obrero

VIII

UTN

26. Mataderos

VIII

Iglesia Dimensión Comunidad de Fe

27. Liniers

VIII

Club Larrazabal

28. Soldati 1 Fátima - Carrillo 1 y 2 Piletones - Los Pinos

VIII

Parroquia de la Virgen Inmaculada Ramón Carrillo

29. Parque Avellaneda - Villa Luro - Vélez Sarsfield

VIII

Ex C.D.T.I.E Olimpo

25. Soldati 3 Barrio Nájera - Parque Avellaneda Casas Bajas

30. Todos los barrios

Artesanos ( sectorial)

Dir. Nac. Part. Comunitaria

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Modificación de los estándares tecnológicos e incorporación de equipamiento Apuntalando las medidas de participación citadas, desde su creación en diciembre de 2010, el Ministerio de Seguridad se encuentra comprometido en llevar adelante un proceso integral de modernización del sistema de Seguridad Pública de Argentina. Uno de los ejes de ese proceso tiene como objetivo la aproximación al Estado del arte en los estándares tecnológicos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, con miras a optimizar las tareas de prevención y lucha contra la criminalidad. En este marco, se proyectó desde inicios de año la actualización de las plataformas C4ISR (Comando, Control, Comunicaciones, Informática, Vigilancia y Reconocimiento) de la Policía Federal Argentina, proceso para el que preliminarmente se integraron equipos técnicos con representantes del Ministerio y de la Superintendencia de Comunicaciones Federales de la P F A, consensuándose, mediante un convenio suscripto con el Ministerio de Defensa de Israel, la incorporación de:

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––200 patrulleros tecnológicos con las siguientes prestaciones: ––Cámaras de video de alta definición que posibilitan la grabación local de imágenes del entorno del patrullero (360º) y la transmisión en tiempo real a un Centro remoto de Comando y control. ––Cámaras de lectura de patentes enlazadas a la base de datos de pedidos de secuestro de vehículos, que generan alarmas automáticas ante el ingreso al radio de detección de un automóvil en lista negra. ––Computadora a bordo con conexión al Centro de Comando de Control para la asignación de misiones (emergencias) y transferencia de todo tipo de datos. ––Puesta en Marcha de un sistema 911 de última generación que permitirá reducir sensiblemente los tiempos de respuesta policial. ––Instalación de dispositivos para la georreferenciación satelital de los patrulleros y del personal de vigilancia en calle (de a pie) ––Instalación de 1200 cámaras de monitoreo en la vía pública de la Ciudad

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Autónoma de Buenos Aires. ––Red de fibra óptica en tecnología GPON para la conexión de las 53 comisarías de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. ––Red Wimax en banda de seguridad 4,9 Ghz con cobertura para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a fin de brindarle conectividad en tiempo real a los patrulleros y el personal policial. El conjunto tecnológico incluye sensores en la calle, sistema móvil de sensores en vehículo patrulleros, sistema de comunicaciones y centros de mando y control. La concreción de este proyecto global, que implicará un salto cualitativo en los estándares tecnológicos con los que viene operando la Policía Federal, ha sido posible con el apoyo de la Secretaría de Comunicaciones, de la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) y la coordinación con el Proyecto Argentina Conectada del Ministerio de Planificación Federal. A partir de la primera quincena de octubre, el sistema de videovigilancia porteño tendrá una versión dependiente de la Policía Federal, que contará con 200 “ojos móviles” en las calles de la Capital Federal y 1200 cámaras fijas de transmisión en tiempo real, que complementará la instalación de cámaras de alta resolución en la totalidad de las terminales ferroviarias porteñas, (Once, Retiro, Constitución, Chacarita, Belgrano Sur y Terminal de micros), que observarán los puntos más sensibles que marca el mapa del delito, los corredores de escape y los anillos de control. Será la primera parte del proyecto “Buenos Aires Ciudad Segura” y “Tren Alerta” un plan del Ministerio de Seguridad de la Nación que introducirá 200 “patrulleros tecnológicos”, que indicarán su ubicación en forma satelital y estarán dotados de cámaras móviles para transmitir en tiempo real todo lo que suceda a su alrededor y que se complementará con la instalación de las primeras 65 cámaras de alta resolución en las cinco terminales de trenes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Constitución – Retiro – Once – Chacarita y Pompeya) correspondientes a los ramales Roca – Mitre – San Martín – Belgrano Norte – Sarmiento – Urquiza y Belgrano Sur, así como la Terminal de Micros de Retiro. A partir de ahora, el interior y la ubicación de las patrullas podrán ser

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monitoreadas desde su mando policial, y también desde la autoridad civil que contará con un “centro de monitoreo espejo” de esas imágenes. Cada uno de los autos policiales tendrá cámaras móviles de alta definición, con giro de 360 grados. Antes de fin de año, ese centro irá recibiendo en forma progresiva las imágenes de otras 1200 cámaras propias que no grabarán lo que filman, sino que lo transmitirán en tiempo real hasta el comando central. Este parque de ojos urbanos móviles y fijos que administrará la Policía Federal, se suma a las 1.000 cámaras que controla el gobierno porteño a través de su propio centro de Monitoreo Urbano. Toda la arquitectura técnica del nuevo sistema de imágenes fue desarrollado con tecnología israelí y con el aval del Estado de Israel, que figura como garante técnico de un acuerdo firmado con el gobierno argentino. Se dota al nuevo Centro de Comando y Control de la posibilidad de manejar en forma remota las cámaras, identificar automáticamente un rodado con pedido de secuestro, indicar el mejor recorrido y los protocolos de intervención adecuados, obtener en tiempo real las imágenes y datos capturados por las cámaras y computadoras de los patrulleros, y supervisar y coordinar en tiempo real a patrulleros y agentes. A ese nodo también reportarán cuatro móviles satelitales, dos de última generación, que transmiten imágenes en forma remota desde cualquier punto del país” y que estarán destinados ante posibles catástrofes, eventos especiales y situaciones de toma de rehenes. “Cuentan con dos domos fijos y tres cámaras móviles que enlazan la señal obtenida hacia el camión, para posteriormente enviarla vía satélite”. El complejo integra un sistema de vanguardia para el monitoreo de centros de transporte y estaciones de trenes y ómnibus, la modernización completa del servicio de urgencias policiales 911, y la incorporación de cuatro unidades satelitales móviles de última generación. El proyecto “Buenos Aires Ciudad Segura” incluye la modernización de los protocolos operativos y el reentrenamiento del personal policial para la operación de los nuevos dispositivos. Este sistema garantiza una mejor respuesta policial ente el delito gracias a la actualización de modos de acción y a la incorporación de nuevas tecnologías que permiten una distribución más eficiente de las fuerzas de seguridad a lo

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largo de toda la jurisdicción porteña. El proyecto “Buenos Aires Ciudad Segura” incluye también la modernización de la línea telefónica 911, que incorpora protocolos de despacho a nivel internacional para asegurar la atención dentro de los 15 segundos en el call center. Asimismo el sistema permite visualizar el registro completo del evento reportado y su historial. El enlazamiento integral del dispositivo tecnológico habilita entonces que el patrullero más cercano se acerque al lugar del hecho, acelerando los tiempos operativos.

Acciones para incorporar más presencia de efectivos policiales en el patrullaje Desarrollo Plan Unidad Cinturón Sur Luego de la consolidación del despliegue del Operativo Centinela en los Municipios del Gran Buenos Aires, por disposición de la presidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, el Ministerio de Seguridad puso en marcha el PLAN UNIDAD CINTURON SUR de refuerzo de la presencia policial en la ciudad de Buenos Aires, que aumenta y redistribuye agentes de las fuerzas de seguridad federales. El dispositivo diseñado dispone el despliegue de 1250 miembros de la Gendarmería Nacional y 1250 de la Prefectura Naval, así como la reasignación de unos 1000 efectivos de la Policía Federal en el territorio porteño. La Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval tendrán a su cargo tareas policiales y en los casos de narcotráfico policías investigativas, mientras que la Policía Federal permanecerá en las comisarías a cargo de las tareas administrativas, judiciales, así como la custodia de los detenidos y bienes incautados. La Prefectura Naval, con experiencia por su desempeño en la zona de Puerto Madero, desplegará su dispositivo, en jurisdicción de las comisarías 24º (La Boca), 30º (Barracas) y 32º (Parque Patricios); mientras que la Gendarmería hará lo propio en las comisarías 34º (Nueva Pompeya), 36º (Villa Soldati) y 52º (Villa Lugano). En este nuevo escenario, la Prefectura Naval tendrá jurisdicción en el área limitada por las siguientes arterias: Av. Sáenz, Av. Boedo. Salcedo. Catamarca,

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Luna, Alambrado del ferrocarril General Roca, Aráoz de Lamadrid, Perdriel, Av. Australia, Benito Quinquela Martín, Herrera, Benito Quinquela Martín (mano para el Oeste), General Hornos, Benito Quinquela Martín, Garibaldi, Aristóbulo del Valle, Irala, Av. Martín García, Av. Paseo Colón, Av. Brasil, Av. Don Pedro de Mendoza, Lavadero, el límite físico con el Riachuelo hasta la intersección de Av. Sáenz. Por su parte, la Gendarmería Nacional tendrá jurisdicción en la zona geográfica comprendida entre las arterias Av. General Paz, Torcuato Batlle y Ordoñez, Av. Escalada, Av. Tte. General Dellepiane, José Martí, Crisóstomo Alvarez, Varela, Balastro, Varela, Av. Castañares, Av. Vernet, Av. Juan de Garay, Av. Boedo, Av. Sáenz, Av. 27 de Febrero hasta General Paz. En simultáneo se reasignará a 1000 policías federales de las comisarías 24º, 30º, 32º, 34º, 36º y 52º de la Ciudad de Buenos Aires a tareas de refuerzo en comisarías, patrullaje del espacio público en accesos a la ciudad, avenidas y autopistas. Las comisarías citadas pasarán a conformar Unidades de Seguridad Ciudadana (USCI). En esta zona de la ciudad, la Policía Federal ejercerá la acción directa y única ante incendios, a través de la Superintendencia de Bomberos, y en la provisión de seguridad de espectáculos deportivos, a través de la Superintendencia de Seguridad Metropolitana. Al efecto de la puesta en marcha de este sistema también se modificarán las jurisdicciones de las comisarías 12º y 38º, ambas con jurisdicción en parte de los barrios de Caballito y Flores hasta esta reestructuración El gobierno de Mauricio Macri reaccionó con una iniciativa casi calcada, aunque con una gran diferencia de escala: a los 2500 gendarmes y prefectos que llegarán al sur de la ciudad por orden de la Casa Rosada, Macri le agregó 300 efectivos de la Policía Metropolitana que, a partir de la iniciativa del Ministerio de Seguridad, comenzó a patrullar la Boca, Barracas, Parque Patricios y Nueva Pompeya. Otras acciones tendientes a garantizar la mayor presencia policial en la calle a los efectos de cubrir más eficientemente las 14.500 manzanas que integran la ciudad de Buenos Aires, han sido: La transferencia de las funciones administrativas de emisión de cédulas y

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pasaportes al Ministerio del Interior. La reducción de asignación de adicionales policiales para cubrir destinos que son dependientes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y competencia de la Policía Metropolitana. El traslado puertas afuera de los efectivos policiales que prestan servicio de custodia de Entidades Bancarias. La instrumentación de un suplemento adicional de $ 1.000 mensuales para el personal policial que presta servicio de calle. La creación de un cuerpo dependiente del Ministerio de Seguridad para la fiscalización de Comisarías y los servicios de paradas planificadas durante las 24 horas.

La problemática de la articulación entre la defensa y la seguridad – El modelo argentino Existen posturas dispares sobre las funciones de las fuerzas armadas y las policiales. Las leyes de Defensa y Seguridad instituyen la discriminación estricta entre el ámbito de la defensa frente a amenazas externas, que corresponde a las primeras, y el de la seguridad interior, asignado a las segundas, aunque el Estado autorice el uso de los militares para roles de orden interno bajo circunstancias de excepción. Aquí podríamos ubicar, con matices, a los países del Cono Sur. Existen países cuya legislación sostiene que no existe tal diferencia y ambos instrumentos deben ser aplicados para enfrentar los desafíos a la seguridad en un sentido amplio (guerrilla, narcotráfico, pandillas y otras formas de crimen organizado). Si bien se acepta que, por la naturaleza de la formación y de los equipamientos, los militares y los policías “existen para tareas distintas”, algunos Estados recurren a ambos fundando tal circunstancia en que están siendo desbordados por los fenómenos de la violencia. Tal es el caso de México, los países centroamericanos y Colombia, con las particularidades de cada caso, inducidos hacia esa concepción por la influencia del gigante del norte. Los países latinoamericanos también identifican distintas amenazas a su seguridad, y si bien hay problemas que son comunes, sigue estableciendo

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prioridades diferentes. Desde España se sugirió otro paradigma sobre la relación defensa-seguridad, basado en la semblanza de Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, la OTAN y la Unión Europea. Se trata más de entender la seguridad de un modo global, amplio, que abarca tanto a la seguridad externa como a la interna y que obliga al uso de recursos militares, policiales, civiles, económicos y diplomáticos. La aplicación de estos medios no se define por el ámbito geográfico sino por la naturaleza de la amenaza o del riesgo a enfrentar. El objetivo debe ser abordar la seguridad desde una estrategia integral que comprenda una variedad de medios al alcance del Estado, contemplando que nuestra legislación es taxativa por las tristes experiencias que surgieron de la no separación de competencias y roles. Una de las discusiones más interesantes se plantea alrededor del futuro de la arquitectura regional sobre defensa y seguridad, en particular la Unasur y su CDS. Aquí también se dividen las aguas entre quienes subrayan viejos vicios y obstáculos a la integración regional y cómo éstos impactan en cuestiones sensibles, como lo son la defensa y la seguridad y, por otro lado, quienes vemos una nueva etapa de cooperación regional que, aunque reconoce las diferencias entre las partes, se destaca por una renovada voluntad política que está impulsando el proceso, hacia la integración de la Patria Grande con la que soñaron San Martín, Bolívar Perón y Kirchner. La voluntad política es el motor imprescindible de todo proceso de integración, pero debe estar acompañada de alguna institución permanente que cuente con recursos materiales y humanos y tenga algún grado de poder efectivo. La voluntad de aprobar acuerdos y tratados debe implicar también su cumplimiento y seguimiento. De lo contrario, se cae en el voluntarismo. Sin un apoyo político decidido de los gobiernos, que incluya medios materiales y recursos humanos de calidad, las nuevas instituciones que se crean pueden convertirse en cáscaras vacías. Estamos en el inicio de un proceso y transformador que, como todo intento de integración, es dinámico y puede tanto profundizarse como estancarse o retroceder. El desafío de los gobiernos sudamericanos, es encontrar estrategias que logren superar la heterogeneidad en cuestiones de defensa y seguri-

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dad y permitan construir una política conjunta para la región, que contemple el uso eficiente de los recursos con que cuenta el Estado, pero garantizando la razonabilidad del instrumento empleado.

El operativo Escudo Norte La frontera Noreste de la República Argentina presenta características que facilitan el ingreso al territorio nacional de organizaciones delictivas dedicadas al narcotráfico y al Tráfico ilegal de bienes y personas. Las incursiones se producen por medios terrestres, fluviales y aéreos, caracterizándose estos últimos por vuelos clandestinos a baja altura. El operativo Escudo Norte prevé la ejecución de operaciones de patrullaje diurno y nocturno en la frontera norte de nuestro país, abarcando los espacios jurisdiccionales asignados a dicha Institución, cuyo objetivo es el de incrementar la protección y control del espacio aéreo de jurisdicción nacional en la frontera norte de la República Argentina, así como la aprehensión y judicialización de los incursores ilegales que pretendan realizar ilícitos por vía aérea, fluvial y terrestre en el límite fronterizo con las Repúblicas del Paraguay y Brasil, como ser tráfico ilegal de estupefacientes, contrabando y trata de personas. El Escudo Norte forma parte del plan integral de radarización anunciado por la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner, que se sostiene en el desarrollo de la Industria Nacional de alta tecnología en cabeza de la empresa estatal INVAP. El diseño y la implementación de este nuevo plan, complementado con el Fortín II, corre por parte de los ministerios nacionales de Defensa y Seguridad, encabezados por Arturo Puricelli y Nilda Garré respectivamente. Este control fronterizo involucra a todas las provincias del Norte (Salta, Jujuy, Formosa y Santiago del Estero), por lo que se convocó a efectivos de distintas fuerzas en Córdoba, Tucumán, Chaco y Corrientes para reforzar los puestos de vigilancia y operar maquinarias. En esta ocasión, mediante el operativo Fortín II coordinado por el EMCO, se sumarán 20 radares Rasit del Ejército, modernizados por el Invap , para operar en las provincias del Norte. Estos radares detectarán vuelos hasta 1400

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metros de altura, ya que los contrabandistas vuelan bajo para evitar los radares militares tradicionales. Este despliegue permitiría un escudo de aproximadamente 1200 kilómetros de longitud. Desde las fuerzas armadas también se aportarán aeronaves como apoyo logístico y equipos de Inteligencia táctica del Ejército: cámaras, sensores de movimiento, telémetros láser, telescopios, dispositivos de visión nocturna, gps personales, y hasta vehículos para cargar la droga que se incaute en la selva. Ambos proyectos son la articulación inteligente entre el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas y el Ministerio de Seguridad y las Fuerzas que de él dependen.

Acciones recientes desplegadas que empiezan a plasmar éxitos objetivos en la lucha contra el narcotráfico

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El procedimiento, denominado “Operativo Transparencia” es el segundo golpe significativo producido por las Fuerzas de Seguridad a organizaciones criminales de narcotraficantes. La Prefectura Naval secuestró 444 kg. de cocaína en el operativo “Velero Traful”, totalizando la incautación de 1424 kg. de esta droga en tres días, un record histórico. Entre el 23 y 24 de mayo, Gendarmería Nacional secuestró más de cinco toneladas y media de marihuana y casi 100 kilos de cocaína, en tres operativos realizados en el marco del “Plan Aguila” de controles viales reforzados en el norte del país, en las provincias de Formosa, Salta y Misiones. En las acciones policiales que tuvieron lugar los días 23 y 24 de mayo, se detuvo también a cuatro personas, dos de ellas funcionarios del Servicio Penitenciario que transportaban 2.314 kilos de marihuana en la ruta nacional Nº 12 de Misiones. La tonelada de cocaína secuestrada en Salta está valuada en unos diez millones de dólares. El trabajo de la Gendarmería respecto a ese secuestro de drogas continúa, porque los pesquisas determinaron que detrás de esa cocaína “hay una organización de mucha envergadura” Con la detención en Salta de dos gendarmes que tenían 966 kilos de cocaína, ya están presos un empresario jujeño, otros dos gendarmes y una mujer policía. Lo resonante del caso que echó luz sobre esta banda no fue sólo el

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cargamento que llevaba: 966 kilos de cocaína, sino también que había dos gendarmes involucrados. Quienes debían custodiar las fronteras, aprovechaban esa facultad para vulnerarlas. Asimismo durante el mes de agosto 2011, la Policía Federal Argentina desarticuló tres bandas de narcotraficantes, secuestró más de 500 kilos de marihuana y 2,3 kilos de cocaína y detuvo a tres personas, en operativos realizados en las provincias de Tucumán y Santa Fe. Estos resultados se agregan a otros tres procedimientos de magnitud realizados: 3 toneladas de marihuana secuestradas en Cañuelas, provincia de Buenos Aires, unas 70 mil dosis de paco en la villa 21-24 y otras mil dosis de esta droga en la villa 1-11-14. Tras realizar 6 allanamientos, la subdelegación Reconquista de la Policía Federal incautó 481 kilos de marihuana compactados en 527 panes en forma de ladrillos. También se secuestraron seis automóviles, teléfonos celulares, dinero en efectivo y documentación de interés para la investigación. Las fuerzas de seguridad están cumpliendo las instrucciones de extremar la lucha contra la droga a través de controles estrictos

Sistema de Gestión contra la Trata de Personas La Ministra de Seguridad y los jefes de las cuatro fuerzas federales han suscripto una resolución que crea un sistema de gestión de la información para perfeccionar la lucha contra el delito de trata de personas. Esta herramienta consiste en una serie de bases de datos que servirán para coleccionar y procesar información cuantitativa y cualitativa provista por la Policía Federal Argentina, la Prefectura Naval Argentina, la Gendarmería Nacional Argentina y la Policía de Seguridad Aeroportuaria. El nuevo “Sistema Integrado de Información Criminal del Delito de Trata de Personas (SisTrata)” dependerá de la Dirección Nacional de Política Criminal. El nuevo dispositivo asistirá a los investigadores alertando también acerca de la posible comisión de delitos de trata de personas y los ilícitos conexos, recogiendo las recomendaciones de los Tratados Internacionales ratificados

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por el país sobre esta temática. La resolución firmada por la Ministra y los jefes policiales se agrega a otros dispositivos puestos en marcha: el convenio de capacitación acordado con la Corte Suprema de Justicia el 3 de agosto, el convenio firmado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos el 11 de agosto y los protocolos de intervención en el rescate de víctimas de Trata de Personas aprobados por la Ministra el 24 de agosto por Resolución 742/2011.

Anexos

Conclusiones

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Merced a las políticas instrumentadas desde el año 2003, hemos podido sacarnos las pesadillas de las consultoras de riesgo y la deuda externa –basta recordar el 2001 o ver Europa hoy para saber de qué se trata-; se ha recuperado el salario y vinculado a este con las paritarias: 2,5 millones de personas cuyas vidas estaban marcadas por la injusticia social alcanzaron su jubilación; los jubilados, después de muchos años, tienen reglas claras en la actualización de sus haberes; se está abordando la inseguridad desde distintos ángulos: mejoras técnicas en las policías, más efectivos de las fuerzas de seguridad en la calle; pero lo fundamental en esa materia es infundirles esperanza a los jóvenes de un futuro con posibilidades, y una de las formas en que esto cobra realidad es la Asignación Universal por Hijo que da contención en la escuela y el Plan Conectar Igualdad, que mediante la entrega de netbooks comienza a soldar la brecha tecnológica que generaba la pobreza estructural; los empresarios industriales reconocen un mercado interno creciente y han superado con sus exportaciones a las agrícolas. Los empresarios rurales han alcanzado una rentabilidad récord y la apertura de nuevos mercados externos. Se han construido una cantidad de viviendas sociales que superan las realizadas durante los dos primeros gobiernos de Juan D. Perón. Ese escenario previo, hizo posible crear las condiciones propicias para que la Presidenta de la Nación instruya a la Ministra Nilda Garré para implementar las acciones explicitadas en el presente trabajo en procura de consolidar un mejor sistema de seguridad ciudadana. ♦

Cuadernos de Seguridad

Decreto 1993/2010 Créase el Ministerio de Seguridad Bs. As., 14/12/2010 VISTO la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto Nº 438 del 12 de marzo de 1992), y sus modificatorias, y CONSIDERANDO: Que la experiencia acumulada demuestra la necesidad de continuar realizando políticas orientadas al desarrollo de aquellas áreas que tienen especial importancia con la calidad de vida de los ciudadanos y con el objeto de dar respuesta a las demandas sociales. Que, en ese orden de ideas, y habiéndose analizado la composición del actual MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS y considerando la trascendencia que la seguridad interior representa para la preservación de la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías en un marco de plena vigencia de las instituciones del sistema democrático, configurando un instrumento indispensable para el bienestar individual y colectivo, desempeñando así un rol fundamental para el desarrollo del país en su conjunto, hace necesaria la creación de un área que profundice la temática sobre el particular. Que mantener la paz social y la tranquilidad pública como obligaciones indelegables del Estado imponen arbitrar todos los medios y recursos disponibles para asegurar el goce de dichos valores a todos los habitantes. Que la Ley de Seguridad Interior Nº 24.059 establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del sistema de planificación, coordinación, control y apoyo del esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior, entendiéndose por tal a la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la

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Anexos

Constitución Nacional. Que en función de las consideraciones vertidas precedentemente la creación de un área específica en la materia permitirá maximizar la coordinación y participación de los distintos sectores involucrados, optimizando la cooperación y convocatoria supletoria o complementaria de todas o cada una de las fuerzas policiales y de seguridad, coordinando la integración y complementación funcional de recursos humanos y materiales disponibles en dichas fuerzas. Que, en tal sentido, la incorporación del MINISTERIO DE SEGURIDAD al organigrama estatal, posilitará perfeccionar el uso de los recursos públicos, incrementando la calidad de acción estatal, además de concretar las metas políticas diagramadas, y de racionalizar y tornar más eficiente la gestión pública, orientada claramente hacia dicho sector. Que, como consecuencia de dicha incorporación corresponde la reformulación de las competencias de las áreas afectadas por la presente medida, de manera que queden referenciadas las actuales competencias de cada uno de los Ministerios señalados. Que, en este orden de ideas, resulta necesario modificar el nombre del actual MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, el que pasará a denominarse MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, a fin de reflejar más adecuadamente sus cometidos. Que la urgencia en la adopción de la presente medida hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL para la sanción de las leyes.

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Que esperar la cadencia habitual del trámite legislativo irrogaría un importante retraso que dificultaría actuar en tiempo oportuno, y es entonces del caso, recurrir al remedio constitucional establecido en el inciso 3 del artículo 99 de la Constitución Nacional, en el marco del uso de las facultades regladas

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en la Ley Nº 26.122. Que tal circunstancia, por otra parte, responde a los estándares verificables a que aluden los precedentes jurisprudenciales de Fallos CSJN 320:2851; 322:1726 y “Consumidores Argentinos c/EN-PEN- Dto. 558/02-SS- ley 20.091 s/amparo ley 16.986”. Que la Ley Nº 26.122, regula el trámite y los alcances de la intervención del HONORABLE CONGRESO DE LA NACION respecto de los Decretos de Necesidad y Urgencia dictados por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en virtud de lo dispuesto por el artículo 99 inciso 3 de la CONSTITUCION NACIONAL. Que la citada ley determina que la Comisión Bicameral Permanente tiene competencia para pronunciarse respecto de la validez o invalidez de los decretos de necesidad y urgencia, así como elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, en el plazo de DIEZ (10) días hábiles. Que el artículo 22 de la Ley Nº 26.122 dispone que las Cámaras se pronuncien mediante sendas resoluciones y que el rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Carta Magna. Que la presente medida se dicta de acuerdo a las facultades emergentes del artículo 99, incisos 1 y 3, de la CONSTITUCION NACIONAL y de acuerdo a los artículos 2º, 19 y 20 de la Ley Nº 26.122. Por ello, LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA EN ACUERDO GENERAL DE MINISTROS DECRETA:

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Anexos

Artículo 1º — Sustitúyese el artículo 1º de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto Nº 438/92) y sus modificatorias, por el siguiente: “ARTICULO 1º.- El Jefe de Gabinete de Ministros y QUINCE (15) Ministros Secretarios tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Nación. Los Ministerios serán los siguientes: - Del Interior - De Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto - De Defensa - De Economía y Finanzas Públicas - De Industria - De Agricultura, Ganadería, y Pesca. - De Turismo - De Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios - De Justicia y Derechos Humanos - De Seguridad - De Trabajo, Empleo y Seguridad Social - De Desarrollo Social - De Salud - De Educación - De Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva Art. 2º — Sustitúyese el artículo 22 de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto Nº 438 del 12 de marzo de 1992), sus modificatorios y complementarios, por el siguiente:

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“ARTICULO 22.- Compete al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS asistir al Presidente de la Nación, y al Jefe de Gabinete de Ministros en orden a sus competencias, en las relaciones con el Poder Judicial, con el Ministerio Público, con el Defensor del Pueblo y con el Consejo de la Magistratura, en la actualización de la legislación nacional, y a requerimiento

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del Presidente de la Nación en el asesoramiento jurídico y en la coordinación de las actividades del Estado referidas a dicho asesoramiento, sin perjuicio de la competencia propia e independencia técnica de la Procuración del Tesoro de la Nación, y en particular: 1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del área de su competencia. 2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el Poder Ejecutivo Nacional. 3. Entender en la formulación y aplicación de políticas y programas de promoción y fortalecimiento de los derechos humanos. 4. Intervenir en la organización del Poder Judicial y en el nombramiento de magistrados, conforme a los procedimientos y recaudos previstos en la Constitución Nacional y sus leyes complementarias; 5. Entender en las relaciones con el Ministerio Público, en la organización y nombramiento de sus magistrados conforme a los procedimientos y recaudos previstos en la Constitución Nacional y leyes complementarias. 6. Entender en las relaciones con el Defensor del Pueblo. 7. Entender en las relaciones con el Consejo de la Magistratura. 8. Entender en los asesoramientos jurídicos que le sean requeridos por el Poder Ejecutivo, la Jefatura de Gabinete de Ministros y los Ministros Secretarios y demás funcionarios competentes a través de la Procuración del Tesoro de la Nación. 9. Entender en la organización y aplicación del régimen de la representación y defensa del estado en juicio a través de la Procuración del Tesoro

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Anexos

de la Nación. 10. Intervenir en cualquier estado procesal en los litigios en que los intereses del Estado nacional o sus entidades descentralizadas puedan verse comprometidos, sin asumir la calidad de parte en el juicio, en apoyo y sin perjuicio de la intervención necesaria del Cuerpo de Abogados del Estado. 11. Intervenir en la reforma y actualización de la legislación general y entender en la adecuación de los códigos. 12. Intervenir, en coordinación con el MINISTERIO DE SEGURIDAD, en la determinación de la política criminal y en la elaboración de planes y programas para su aplicación, así como para la prevención del delito. 13. Entender en la organización, funcionamiento y supervisión de los establecimientos penales y de sus servicios asistenciales promoviendo las mejoras necesarias para lograr la readaptación del condenado y el adecuado tratamiento del procesado y la efectiva coordinación de la asistencia post-penitenciaria. 14. Entender en los casos de indulto y conmutación de penas. 15. Entender en la conformación, inscripción y registro de los contratos constitutivos de las sociedades, la autorización del funcionamiento de las asociaciones y fundaciones y su fiscalización. 16. Entender en la organización, dirección y fiscalización de los registros de bienes y derechos de las personas.

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17. Entender en la organización, dirección y fiscalización del registro de antecedentes judiciales de las personas y el intercambio de la información respectiva en el territorio de la Nación.

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18. Entender en la formalización de los actos notariales en que sea parte directa o indirectamente el Estado nacional. 19. Entender en la determinación de la política, en la elaboración de planes y programas, y en la representación del Estado nacional ante los organismos internacionales, en materia de derechos humanos y la no discriminación de grupos o personas. 20. Intervenir en los pedidos de extradición. 21. Entender en la elaboración de proyectos normativos tendientes al impulso de métodos alternativos de solución de controversias y en las acciones destinadas a la organización, registro y fiscalización. 22. Entender en la aplicación de los Convenios de Asistencia y Cooperación Jurídicas Nacionales e intervenir en la de los Convenios Internacionales de la misma naturaleza. 23. Entender en los programas de lucha contra la corrupción del Sector Público Nacional e intervenir como parte querellante en los procesos en que se encuentre afectado el patrimonio del Estado nacional. 24. Entender en la compilación e información sistematizada de la legislación nacional, provincial y extranjera, la jurisprudencia y la doctrina. 25. Entender en el registro, habilitación, fiscalización y supervisión que establece la legislación vigente en materia de armas, pólvoras, explosivos y afines. Art. 3º — Incorpórase como Artículo 22 bis de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto Nº 438 del 12 de marzo de 1992), sus modificatorios y complementarios, el siguiente:

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Anexos

“ARTICULO 22 bis.- Compete al MINISTERIO DE SEGURIDAD asistir al Presidente de la Nación y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo concerniente a la seguridad interior, a la preservación de la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías en un marco de plena vigencia de las instituciones del sistema democrático y en particular: 1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del área de su competencia.

Seguridad Interior. 8. Entender en la producción de inteligencia e información que compete a las Fuerzas de Seguridad y las Fuerzas Policiales. 9. Intervenir en la distribución de los recursos humanos, materiales y financieros asignados para el logro de los objetivos en función de lo prescripto por la Ley de Seguridad Interior.

2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el PODER EJECUTIVO NACIONAL.

10. Coordinar la formulación de planes de mediano y largo plazo de capacitación, inversión, equipamiento y bienestar de las fuerzas, en el marco del sistema de seguridad interior.

3. Entender en el ejercicio del poder de policía de seguridad interna y la dirección y coordinación de funciones y jurisdicciones de las fuerzas policiales y de seguridad nacionales (Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, Policía de Seguridad Aeroportuaria) y provinciales.

11. Supervisar el accionar de la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal Argentina.

4. Dirigir el Esfuerzo Nacional de Policía, planificando y coordinando las acciones individuales y de conjunto de las Fuerzas de Seguridad y Policiales, atendiendo a todo lo que a ellas concierne en cuanto a su preparación, doctrina y equipamiento.

13. Entender en la aplicación de la Ley Nº 26.102 y en todo lo relacionado con la seguridad aeroportuaria.

5. Entender en la organización, doctrina, despliegue, equipamiento y esfuerzos operativos de las Fuerzas de Seguridad y de las Fuerzas Policiales. 6. Formular el diagnóstico de la situación de la seguridad interior en el MERCOSUR e impulsar la coordinación de políticas de seguridad conjuntas con los países miembros.

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7. Supervisar el accionar individual o conjunto de las Fuerzas de Seguridad y Policiales, de acuerdo con lo previsto en la Ley Nº 24.059 de

12. Entender en el registro, habilitación, fiscalización y dirección técnica de los actos y actividades vinculados a la navegación por agua.

14. Entender en la determinación de la política criminal y en la elaboración de planes y programas para su aplicación, así como para la prevención del delito. 15. Integrar el Sistema de Seguridad Interior y ejercer las facultades conferidas por la Ley Nº 24.059 al MINISTERIO DEL INTERIOR. Art. 4º — Sustitúyese la denominación del MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS por la de MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS debiendo considerarse modificada tal denominación cada vez que se hace referencia a la Cartera Ministerial

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Anexos

citada en primer término. Art. 5º — Sustitúyese el artículo 2º del Estatuto de la Policía Federal — Decreto Ley Nº 333 del 14 de enero de 1958—, el que quedará redactado de la siguiente manera: “ARTICULO 2º.- Depende del PODER EJECUTIVO NACIONAL, por intermedio del MINISTERIO DE SEGURIDAD”. Art. 6º — Transfiérense la GENDARMERIA NACIONAL, la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA y la POLICIA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA del ámbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la órbita del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Art. 7º — Transfiérese la CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES de la POLICIA FEDERAL ARGENTINA, organismo descentralizado del ámbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la órbita del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Art. 8º — Transfiérese el CONSEJO DE SEGURIDAD INTERIOR del ámbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la órbita del MINISTERIO DE SEGURIDAD.

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Art. 9º — Las transferencias dispuestas por los artículos 5º, 6º, 7º y 8º del presente, comprenden sus competencias, unidades organizativas con sus respectivos cargos, nivel de funciones ejecutivas, dotaciones de personal, patrimonio, bienes y créditos presupuestarios, manteniendo el personal transferido sus respectivos niveles y grados de revista escalafonarios, vigentes a la fecha de la presente medida. Art. 10. — Hasta tanto se efectúen las adecuaciones presupuestarias correspondientes, la atención de las erogaciones de las áreas y funciones transferidas por el presente decreto serán atendidas con cargo a los créditos presupuestarios de la Jurisdicción de origen de las mismas.

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Art. 11. — Sustitúyese en el texto de la Ley Nº 24.059, sus modificatorias y complementarias, la referencia al MINISTERIO DEL INTERIOR, por la del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Art. 12. — El presente decreto entrará en vigencia a partir de la fecha de su publicación en el Boletín Oficial. Art. 13. — Dése cuenta al HONORABLE CONGRESO DE LA NACION. Art. 14. — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — FERNANDEZ DE KIRCHNER. — Aníbal D. Fernández. — Aníbal F. Randazzo. — Nilda C. Garré. — Amado Boudou. — Débora A. Giorgi. — Julián A. Domínguez. — Julio M. De Vido. — Julio C. Alak. — Carlos A. Tomada. — Alicia M. Kirchner. — Juan L. Manzur. — Alberto E. Sileoni. — José L. S. Barañao. — Carlos E. Meyer. — Héctor M. Timerman. — FE DE ERRATAS — Decreto 1993/2010 En la edición del 15 de diciembre de 2010, donde fue publicado el mencionado Decreto, se deslizó el siguiente error: En el Artículo 3º cuando se hace referencia al Inciso 13 del Artículo 22 bis de la Ley de Ministerios (t.o. por Decreto Nº 438/92, sus modificatorios y complementarios), incorporado por el Artículo 3º del citado Decreto Nº 1993/10: DONDE DICE: “Ley Nº 21.521”, DEBE DECIR: “Ley Nº 26.102”

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Decreto 2009/2010 Modifícase el Decreto Nº 357/02, relacionado con el organigrama del Ministerio de Seguridad Bs. As., 15/12/2010 VISTO el Decreto N° 357 del 21 febrero de 2002, sus modificatorios y complementarios y el Decreto N° 1993 del 14 de diciembre de 2010, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto citado en primer término se aprobó el organigrama de aplicación de la Administración Nacional centralizada hasta nivel de Subsecretaría. Que por la norma citada en segundo término se sustituyeron los artículos 1° y 22 de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N° 438/92) y modificatorias, incorporándose el artículo 22 bis, determinando así los Ministerios que asistirán al PODER EJECUTIVO NACIONAL para cumplir con las responsabilidades que le son propias, estableciendo, asimismo, sus competencias; y, asimismo, se sustituyó la denominación del ex MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS por la de MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. Que en función de las competencias asignadas a las distintas jurisdicciones ministeriales por el decreto mencionado en el párrafo anterior, resulta necesario reordenar las responsabilidades de las áreas afectadas del PODER EJECUTIVO NACIONAL. Que una de las premisas del presente gobierno es lograr el perfeccionamiento de la utilización de los recursos públicos tendientes a una mejora sustancial en la calidad de la acción estatal, además de concretar las metas políticas diagramadas, y de racionalizar y tornar más eficiente la gestión pública orientada claramente al sector de la seguridad. Que para ello corresponde efectuar un reordenamiento estratégico que permita concretar las metas políticas diagramadas.

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Anexos

Que las reformas que surgen se encuentran fundadas en el análisis y evaluación de las funciones indelegables del ESTADO NACIONAL. Que ese reordenamiento requiere establecer una nueva conformación organizativa de los niveles políticos, basado en criterios de racionalidad y eficiencia que posibiliten una rápida respuesta a las demandas de la sociedad, dando lugar a estructuras dinámicas y adaptables a los cambios permanentes. Que la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS y la SECRETARIA LEGAL Y TECNICA de la PRESIDENCIA DE LA NACION han tomado la intervención de su competencia. Que la presente medida se dicta en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 99, incisos 1 y 2, de la CONSTITUCION NACIONAL. Por ello, LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA DECRETA: Artículo 1° — Incorpórase al Anexo I al artículo 1° del Decreto N° 357 del 21 de febrero de 2002 —Organigrama de aplicación de la Administración Nacional centralizada hasta nivel de Subsecretaría— el apartado XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se aprueba como planilla anexa al presente artículo.

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Art. 2° — Incorpórase al Anexo II al artículo 2° del Decreto N° 357 del 21 de febrero de 2002 —Objetivos— el apartado XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se aprueba como planilla anexa al presente artículo.

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Art. 3° — Incorpórase al Anexo III al artículo 3° del Decreto N° 357 del 21 de febrero de 2002 —Organismos Descentralizados— el apartado XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se aprueba como planilla anexa al presente artículo. Art. 4° — Apruébase la estructura organizativa de la UNIDAD MINISTRO y de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el Organigrama y Responsabilidad Primaria y Acciones que, como Anexos I y II, forman parte integrante del presente Decreto. Art. 5° — Facúltase a la Ministra de Seguridad a aprobar la estructura organizativa de nivel inferior a la aprobada por el artículo 4°, con un máximo de DIECISEIS (16) cargos de conducción, previa intervención de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS. Art. 6° — Transfiérense al MINISTERIO DE SEGURIDAD las competencias, unidades organizativas con sus respectivos cargos, nivel de funciones ejecutivas, dotaciones de personal, patrimonio, bienes y créditos presupuestarios de la ex SECRETARIA DE SEGURIDAD INTERIOR del ex MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, manteniendo el personal transferido sus respectivos niveles y grados de revista escalafonarios, adicionales y suplementos vigentes a la fecha de la presente medida. Art. 7° — Hasta tanto se concluya con la reestructuración de las áreas afectadas por la presente medida, se mantendrán vigentes las aperturas estructurales preexistentes con nivel inferior a Subsecretaría de la ex SECRETARIA DE SEGURIDAD INTERIOR del ex MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, las que transitoriamente mantendrán las responsabilidades primarias, acciones y dotaciones vigentes a la fecha

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Anexos

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con sus respectivos niveles, grados de revista y funciones ejecutivas. Art. 8° — Las áreas de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS con competencia en materia técnica, legal, administrativa, disciplinaria y operativa, ejercerán las actividades de apoyo necesarias al MINISTERIO DE SEGURIDAD hasta tanto dicha Cartera de Estado se encuentre en condiciones de atender esas actividades con los servicios de su respectiva Jurisdicción. Art. 9° — El servicio de control interno del MINISTERIO DE SEGURIDAD será brindado por la UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, hasta tanto se conforme la UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA de la Cartera Ministerial citada en primer término. Art. 10. — En oportunidad de disponerse la distribución administrativa del presupuesto de gastos para el Ejercicio 2011, se deberá incorporar en el Presupuesto de la Administración Pública Nacional la Jurisdicción correspondiente al MINISTERIO DE SEGURIDAD, asignando los créditos pertinentes en orden con la apertura programática que a tal efecto se apruebe. Art. 11. — Hasta tanto se efectúen las adecuaciones presupuestarias correspondientes, la atención de las erogaciones y funciones transferidas por el presente Decreto serán atendidas con cargo a los créditos presupuestarios de la jurisdicción 40 - MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS.

Planilla Anexa al Artículo 1° XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD ––SUBSECRETARIA DE COORDINACION ––SUBSECRETARIA DE ANALISIS Y GESTION DE LA INFORMACION CRIMINAL ––SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA ––SUBSECRETARIA DE DELITOS COMPLEJOS Y LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA ––SUBSECRETARIA DE GESTION Y BIENESTAR DEL PERSONAL DE LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD ––SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD ––SUBSECRETARIA DE PREVENCION DEL DELITO Y LA VIOLENCIA ––SECRETARIA DE PLANEAMIENTO ––SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD ––SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD

Art. 12. — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — FERNANDEZ DE KIRCHNER. — Aníbal D. Fernández. — Nilda C. Garré.

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Anexos

Planilla Anexa al Artículo 2° XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD SUBSECRETARIA DE COORDINACION

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OBJETIVOS: 1. Asistir al Ministro en todos los aspectos relacionados con la normas de la ley de Administración Financiera, y de procedimiento administrativo, en temas relacionados en políticas presupuestarias, compras y contrataciones, recursos humanos, informática, asuntos jurídicos y sumarios y en el diseño de la política presupuestaria de la Jurisdicción y en la evaluación de su cumplimiento. 2. Asistir a las unidades ejecutoras de las distintas categorías programáticas, en la formulación y programación de la ejecución presupuestaria y en las modificaciones que se proyecten durante el ejercicio financiero. 3. Asistir a las unidades ejecutoras de las distintas categorías programáticas y a las unidades ejecutoras de préstamos, efectuando los trámites administrativos necesarios para la obtención de los recursos humanos, materiales, equipamientos tecnológicos y de todo otro insumo necesario para el cumplimiento de los objetivos y metas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 4. Coordinar, monitorear y supervisar las acciones que hacen al desarrollo de las tareas relacionadas con los aspectos económicos, financieros, contables, patrimoniales, de sistemas informáticos y de control de gestión de los distintos servicios administrativos financieros y de las unidades ejecutoras de las distintas categorías programáticas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 5. Coordinar la aplicación de la política de recursos humanos, organización y sistemas administrativos del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 6. Fiscalizar y coordinar la información proveniente de las entidades descentralizadas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 7. Dirigir y coordinar el desarrollo de las actividades de apoyo legal, técni-

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co y administrativo del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 8. Entender en las resoluciones y demás actos administrativos emanados del Ministro, y de las demás dependencias del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 9. Coordinar el Servicio Jurídico, intervenir en la elaboración de los proyectos normativos que le encomiende la superioridad, decretos o resoluciones que introduzcan o modifiquen normas vinculadas con la actividad sustantiva de la Jurisdicción y supervisar el accionar de los Servicios Jurídicos pertenecientes a sus organismos descentralizados. 10. Entender en la protocolización, registro y archivo de las Resoluciones dictadas por el Ministro de Seguridad, y de los titulares de las demás dependencias de la Jurisdicción, adoptando los recaudos necesarios para su publicación. 11. Entender en el despacho, seguimiento y archivo de la documentación administrativa, determinando para cada trámite las unidades de la jurisdicción con responsabilidad primaria en el tema respectivo, como así también, el contralor de las notificaciones producidas por el MINISTERIO DE SEGURIDAD. 12. Entender en la formulación de la política presupuestaria del MINISTERIO DE SEGURIDAD y en la coordinación, seguimiento y consolidación de los requerimientos presupuestarios. 13. Dirigir y optimizar la utilización de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones del MINISTERIO DE SEGURIDAD, asegurando la eficiente utilización de sus sistemas y herramientas informáticas. 14. Instruir los sumarios administrativos de la Jurisdicción. SUBSECRETARIA DE ANALISIS Y GESTION DE LA INFORMACION CRIMINAL OBJETIVOS: 1. Asistir al Ministro en todo lo referido a la gestión del conocimiento en materia de seguridad pública a través de la planificación, producción,

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Anexos

coordinación y evaluación del conocimiento institucional referido a la situación y el desempeño de los componentes del sistema de seguridad pública, así como a la situación del delito y la violencia, emitiendo la información y estadísticas necesarias para orientar la estrategia, el proceso de diseño y decisión de las políticas del sector. 2. Asistir al Ministro en el diseño, implementación de planes y métodos para el establecimiento de sistemas de información adecuados para la formulación de la política criminal y la toma de decisiones en el ámbito de sus competencias. 3. Requerir, recibir, sistematizar y almacenar el conjunto de la información criminal y los análisis producidos por todas las dependencias del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 4. Requerir, recibir, sistematizar y almacenar el conjunto de la información y los análisis producidos por otras dependencias públicas y privadas relacionadas con la situación de seguridad pública. 5. Elaborar y actualizar en forma permanente el cuadro de situación estratégico y fáctico de las problemáticas delictivas existentes en el ámbito nacional y regional. 6. Elaborar investigaciones y estudios relativos a las competencias ministeriales de utilidad para la toma de decisiones. 7. Organizar y administrar bases de datos con la información, los archivos y los antecedentes obtenidos durante el desarrollo de las funciones de seguridad operativa, o como resultado de la provisión de información resultante de los convenios suscritos con otros organismos, agencias o entidades nacionales o extranjeros. 8. Coordinar e impulsar un sistema estadístico integrado nacional de información criminal y supervisar el área de Política Criminal de la Jurisdicción. 9. Impulsar el mantenimiento de relaciones de intercambio de información con instituciones policiales y de seguridad regional, nacional e internacional.

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SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA OBJETIVOS: 1. Asistir al Ministro en todo lo concerniente a la conducción institucional superior, la administración general del sistema policial y de seguridad, la formación y capacitación del personal policial y de las fuerzas de seguridad, la supervisión y gestión del régimen disciplinario y de control, la coordinación con el resto de las fuerzas policiales y de seguridad del país y del exterior y con el MINISTERIO PUBLICO FISCAL; y en la instrumentación de las acciones conducentes a la investigación de las distintas formas de criminalidad. 2. Entender en la formulación, dirección y supervisión de las planificaciones y actividades de las fuerzas policiales y de seguridad del Estado Nacional, formulando las correspondientes directivas, instrucciones y demás medidas para su intervención y actuación. 3. Entender en lo atinente a la gestión de los asuntos institucionales de las fuerzas policiales y de seguridad del Estado Nacional, así como en lo relacionado con su dirección y coordinación operativa y funcional. 4. Entender en el diseño, formulación y supervisión de la política de formación y capacitación de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdicción. 5. Impulsar actividades de investigación y estudios referidos al desarrollo de la política de seguridad interior. 6. Establecer los lineamientos de la gestión administrativa, de recursos humanos y de salud y bienestar de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdicción. 7. Proponer al Ministro la realización de convenios con entidades públicas y privadas en materia policial, de seguridad, de política criminal y de cooperación; y entender en el seguimiento de los mismos. 8. Intervenir en todo lo relativo al diseño y desarrollo de acciones para la detección, investigación y control de la criminalidad compleja. 9. Establecer mecanismos de relación y coordinación interinstitucional con las policías provinciales, el MINISTERIO PUBLICO FISCAL, el

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Anexos

PODER JUDICIAL DE LA NACION, otros Ministerios y demás organismos involucrados en la gestión del esfuerzo nacional de policía y el sistema de seguridad interior. 10. Entender en el mantenimiento del estado general de disciplina en el ámbito de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdicción y supervisar la regularidad y eficacia de las acciones disciplinarias llevadas a cabo respecto del personal policial y de las fuerzas de seguridad. 11. Entender, en coordinación con otras áreas del Gobierno nacional y de los Gobiernos locales, en la política de prevención y atención para víctimas, testigos e imputados protegidos y poblaciones en situación de vulnerabilidad, prestando especial atención a la problemática de trata de personas y de violencia institucional. 12. Formular políticas para la detección de desarmaderos y autopartes y propiciar los instrumentos necesarios para prevenir los ilícitos generados a partir de estas actividades. 13. Formular políticas para la prevención y detección de delitos cometidos en zonas rurales o despobladas. 14. Intervenir en la seguridad de espectáculos públicos, con el fin de erradicar la violencia en dichos ámbitos. 15. Formular políticas para la detección de otras formas de criminalidad y propiciar los instrumentos necesarios para dicha detección. SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA SUBSECRETARIA DE DELITOS COMPLEJOS Y LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA.

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OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la detección de delitos complejos, prestando especial atención a los delitos de trata de personas, narcotráfico, lavado de activos, armas y terrorismo. 2. Cooperar en la detección y prevención de la violencia institucional.

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3. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en todo lo concerniente a la dirección de investigaciones de criminalidad organizada y seguridad de diferentes áreas temáticas. 4. Desarrollar actividades de investigación de los delitos complejos y de la criminalidad organizada. 5. Intervenir en todo lo relativo al diseño y desarrollo de lineamientos para la prevención, investigación y control de la criminalidad organizada. 6. Impulsar programas específicos de investigación de los delitos complejos y de la criminalidad organizada, con el fin de lograr personal especializado en la problemática, con capacidad de asesoramiento técnico a los magistrados, cuando fuere menester. SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA SUBSECRETARIA DE GESTION Y BIENESTAR DEL PERSONAL DE LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en todo lo atinente a la política de gestión institucional, régimen de personal y administración en general de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdicción. 2. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la ejecución de las políticas de planificación y supervisión de la actividad operativa de las fuerzas policiales y de seguridad. 3. Supervisar la gestión administrativa, los recursos humanos y el sistema de sanidad de las fuerzas policiales y de seguridad. 4. Intervenir en la formulación del perfil de los ingresantes a las fuerzas policiales y de seguridad. 5. Intervenir en los procesos de evaluación de desempeño y de ascensos del personal de las fuerzas policiales y de seguridad. 6. Intervenir en las políticas de asignación de destinos del personal de las fuerzas policiales y de seguridad.

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Anexos

7. Cooperar en la planificación y supervisión de la actividad operativa de la Secretaría de Seguridad Operativa y sus dependencias con toda la información disponible y útil a esos fines respecto del personal policial, su trayectoria profesional y desempeño. 8. Diseñar e implementar las políticas de promoción del bienestar social para los afiliados a las obras sociales de las fuerzas policiales y de seguridad. 9. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la elaboración e implementación de programas de reinserción laboral para el personal retirado de las fuerzas policiales y de seguridad. 10. Intervenir en los planes de capacitación y formación del personal policial y de fuerzas de seguridad, poniendo especial atención en la temática de derechos humanos y de género. 11. Intervenir en el régimen disciplinario y las políticas de control de las fuerzas policiales y de seguridad. SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD

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OBJETIVOS: 1. Asesorar al Ministro en todo lo concerniente al diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas de prevención, reducción y disuasión de la violencia y el delito, la gestión institucional preventiva y no violenta de la conflictividad en espacios públicos y en la implementación de una política de relaciones con la comunidad, prestando particular atención a las poblaciones que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. 2. Entender en el desarrollo de todos los planes y acciones tendientes a disuadir y prevenir modalidades delictivas y reducir riesgos en materia de comportamiento delictivo, atendiendo los procesos sociales que los generan y las características contextuales en que se producen. 3. Proponer y diseñar una política de coordinación multiagencial con las demás áreas de gobierno a los efectos de incidir en políticas de reducción

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de la violencia, del delito y de la conflictividad social. 4. Diseñar, monitorear y evaluar políticas de prevención de la violencia derivada del uso y disponibilidad de armas de fuego, en coordinación con el REGISTRO NACIONAL DE ARMAS en aquellas cuestiones vinculadas a su competencia. 5. Entender en todo lo concerniente al diseño, implementación y desarrollo de una política de participación comunitaria en el marco de los principios de una seguridad pública democrática. 6. Entender en el desarrollo de políticas de acción orientadas al diseño de la atención de poblaciones en situación de vulnerabilidad, en relación con contextos de violencia y delito. 7. Desarrollar estudios e investigaciones para la planificación estratégica de la política de prevención y disuasión de los delitos, de conformidad con las prioridades establecidas por la autoridad competente. SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD SUBSECRETARIA DE PREVENCION DEL DELITO Y LA VIOLENCIA OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Políticas de Prevención y Relaciones con la Comunidad en todo lo concerniente al desarrollo de acciones de monitoreo, difusión, formación y desarrollo de políticas orientadas a la prevención del delito y la violencia, prestando especial atención en la creación de mecanismos que sirvan para garantizar la gestión institucional preventiva y no violenta de conflictos. 2. Intervenir en el desarrollo de protocolos de actuación para la gestión institucional preventiva no violenta de conflictos en espacios públicos, y otras formas de intervención de las fuerzas policiales y de seguridad. 3. Promover políticas de formación y capacitación institucional en mate-

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Anexos

ria de gestión y reducción de la conflictividad social y de otras formas de prevención del delito y la inseguridad. 4. Asistir al Secretario del área en el desarrollo y seguimiento de las políticas de atención específicas, y coordinadas con otras áreas de gobierno, en materia de poblaciones en situación de vulnerabilidad. 5. Asistir al Secretario del área en la promoción de medidas y acciones orientadas al desarrollo de dispositivos de seguimiento y monitoreo de temáticas relevantes en materia de prevención y reducción del delito, el riesgo y la conflictividad. 6. Intervenir, en el marco de sus competencias, en el asesoramiento y propuesta de las políticas de difusión y comunicación social en materia de prevención de la violencia y el delito. SECRETARIA DE PLANEAMIENTO

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OBJETIVOS: 1. Entender en la formulación del planeamiento estratégico de la seguridad interior a mediano y largo plazo. 2. Entender en el establecimiento de programas plurianuales para la consecución de los objetivos fijados por el planeamiento estratégico. 3. Entender en la formulación de la política presupuestaria de las fuerzas policiales y de seguridad y en la coordinación y seguimiento de su ejecución. 4. Entender en la consolidación de los requerimientos presupuestarios de las fuerzas policiales y de seguridad, procurando un aprovechamiento sinérgico de los recursos. 5. Entender en la evaluación de las propuestas de transformación orgánico-funcional de las fuerzas policiales y de seguridad en función del planeamiento estratégico. 6. Entender en la evaluación de los proyectos de inversión relativos a las fuerzas policiales y de seguridad, garantizando la instrumentación jurisdiccional de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicación del

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Sistema Nacional de Inversión Pública. 7. Asesorar en la aprobación del Plan Plurianual de Inversiones de Seguridad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas necesarias por el planeamiento estratégico. 8. Determinar las políticas en materia de logística del Sistema de Seguridad Interior, congruentes con los requerimientos de capacidades, y coordinar las correspondientes actividades. 9. Entender en la planificación y la gestión de la cooperación y coordinación subregional, regional e internacional en materia de seguridad interior. 10. Entender en la realización de los estudios de alto nivel en materia de seguridad interior. SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulación del planeamiento estratégico de la seguridad interior. 2. Asistir al Secretario de Planeamiento en el establecimiento de programas plurianuales para la consecución de los objetivos del planeamiento estratégico. 3. Asistir al Secretario de Planeamiento en la administración del Sistema de Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P) de las fuerzas policiales y de seguridad, efectuando la centralización, coordinación y control de los requerimientos vinculados al área del planeamiento estratégico. 4. Asistir al Secretario de Planeamiento en la evaluación de las propuestas de transformación orgánico-funcional de las fuerzas policiales y de seguridad. 5. Entender en la aplicación, coordinación y control del sistema de gestión de inversiones de la seguridad. 6. Asistir al Secretario de Planeamiento en la evaluación de los proyectos

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Anexos

de inversión de la Jurisdicción, garantizando la aplicación de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicación del Sistema Nacional de Inversión Pública. 7. Asistir al Secretario de Planeamiento en la aprobación del Plan Plurianual de Inversiones de Seguridad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas por el planeamiento estratégico.

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con los requerimientos de capacidades y coordinar las correspondientes actividades. 7. Asistir al Secretario de Planeamiento en la normalización y catalogación de los medios materiales de las fuerzas policiales y de Seguridad.

SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD

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OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Planeamiento en la administración del Sistema de Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P) de las fuerzas policiales y de seguridad, efectuando la centralización, coordinación y control de los requerimientos vinculados al área del planeamiento logístico y presupuestario. 2. Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulación de la política presupuestaria de las fuerzas policiales y de seguridad y en la coordinación y seguimiento de su ejecución. 3. Asistir al Secretario de Planeamiento en la consolidación de los requerimientos presupuestarios de las fuerzas policiales y de seguridad, procurando un aprovechamiento sinérgico de los recursos. 4. Asistir al Secretario de Planeamiento en la planificación y conducción del proceso de formulación del anteproyecto de presupuesto de las fuerzas policiales y de seguridad y en el seguimiento y evaluación de su ejecución. 5. Asistir al Secretario de Planeamiento en la distribución de los recursos presupuestarios asignados, de conformidad con las prioridades emergentes del planeamiento conjunto de las fuerzas policiales y de seguridad. 6. Asistir al Secretario de Planeamiento en la determinación de políticas en materia de logística del Sistema de Seguridad Interior, congruentes

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Anexos

Planilla Anexa al Artículo 3°

ANEXO II

XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD

MINISTERIO DE SEGURIDAD

SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA

DIRECCION DE COMUNICACION

- CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLICIA FEDERAL

Responsabilidad Primaria: Asesorar al Ministro de Seguridad en la formulación de la estrategia comunicacional y ejecutar las políticas comunicacionales de la Jurisdicción.

ANEXO I MINISTERIO DE SEGURIDAD

DIRECCION GENERAL DE TRANSPARENCIA

SECRETARIA EJECUTIVA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA

SECRETARIA DE DELITOS COMPLEJOS Y LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA

UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA

DIRECCION DE COMUNICACION

DIRECCION NACIONAL DE INTELIGENCIA CRIMINAL

SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCIÓN Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD

SUBSECRETARIA DE GESTIÓN Y BIENESTAR DEL PERSONAL DE LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD

SUBSECRETARIA DE ANALISIS Y DE GESTION DE LA INFORMACION CRIMINAL

SUBSECRETARIA DE PREVENCION DEL DELITO Y LA VIOLENCIA

DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS

SECRETARIA DE PLANEAMIENTO

SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD

SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGUIRDAD

SUBSECRETARIA DE COORDINACION POLICIA FEDERAL ARGENTINA

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DIRECCION GENERAL DE ADMINISTRACION

DIRECCION DE INFORMATICA

GENDARMERIA NACIONAL

DIRECCION GENERAL DE RECURSOS HUMANOS Y ORGANIZACION

DIRECCION DE SUMARIOS

PREFECTURA ARGENTINA

DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS

DIRECCION DE DESPACHO Y MESA DE ENTRADAS

POLICIA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA

CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLICIA FEDERAL

Acciones: 1. Desarrollar estrategias de comunicación de las políticas públicas de la Jurisdicción. 2. Ejecutar y administrar programas de comunicación de diversos formatos: comunicados de prensa, conferencias de prensa, publicaciones gráficas, instrumentos de comunicación online, redes sociales, producciones fotográficas y audiovisuales. 3. Administrar el portal Internet del MINISTERIO DE SEGURIDAD y otros que pudieran resultar de apoyo a la estrategia de comunicación en Internet. 4. Coordinar la comunicación de todas las áreas de la gestión ministerial. 5. Asistir en el diseño de programas de comunicación hacia la opinión pública (prevención del delito, asistencia a víctimas, etcétera). 6. Asistir en el diseño de programas para la comunicación interna hacia las fuerzas policiales y de seguridad, acerca de servicios, nuevas normas, derechos adquiridos, política de género, violencia doméstica y acoso laboral, logros institucionales, etcétera. 7. Conducir la relación institucional del MINISTERIO DE SEGURIDAD con los periodistas. 8. Integrar y supervisar las áreas de comunicación y prensa de las fuerzas policiales y de seguridad.

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Anexos

DIRECCION GENERAL DE TRANSPARENCIA Responsabilidad Primaria: Asesorar al Ministro de Seguridad en la implementación de medidas que faciliten a la ciudadanía el control sobre las decisiones y políticas del sector, difundiendo adecuadamente la información necesaria a tal efecto.

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Acciones: 1. Supervisar el cumplimiento en la Jurisdicción de las previsiones del Decreto N° 1172 del 3 de diciembre de 2003, específicamente en todo lo referente al registro y publicidad de las audiencias de gestión de intereses por todos los funcionarios obligados, a la observancia de la metodología a aplicar en caso de proceder a la realización de audiencias públicas o a la elaboración participativa de normas y a la garantía de acceso a la información pública. 2. Actuar como enlace entre el Ministerio y la SUBSECRETARIA PARA LA REFORMA INSTITUCIONAL Y FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA dependiente de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, constituyéndose en el área responsable de garantizar el acceso a la información pública de la Jurisdicción. 3. Coordinar con la Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia de la OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS la implementación en la Jurisdicción de las recomendaciones de políticas y programas preventivos de hechos de corrupción que realice la citada Oficina. 4. Colaborar con el MINISTERIO PUBLICO FISCAL en las investigaciones preliminares y complementarias que realice, vinculadas a hechos de corrupción cometidos en el ámbito de la Jurisdicción. 5. Recibir denuncias, cualquiera fuera su naturaleza, vinculadas a actos, hechos u omisiones que pudieran resultar contrarios a la ética pública o que pudieran constituir comportamientos ilegítimos, respecto de los efectivos, agentes y funcionarios que dependan de la Jurisdicción.

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6. Recabar información y otros elementos probatorios vinculados con irregularidades y posibles ilícitos que impliquen actos de corrupción cometidos por efectivos, agentes y funcionarios que dependan de la Jurisdicción. 7. Instar la promoción de investigaciones administrativas y la presentación de denuncias o querellas penales ante los organismos competentes. 8. Promover la adopción de medidas adecuadas para el seguimiento de las investigaciones administrativas, denuncias y querellas efectuadas por la Jurisdicción. 9. Asesorar al Ministro de Seguridad en la interpretación de situaciones que puedan afectar la transparencia. 10. Intervenir preventivamente, cuando así se le requiera, en el análisis de procedimientos de selección de contratistas; y evaluar, desde el punto de vista de su competencia, la ejecución de los contratos administrativos de la Jurisdicción que se sometan a su consideración. 11. Elaborar un mapa de riesgos de corrupción y proponer modificaciones a los regímenes o procedimientos administrativos u organizacionales de la Jurisdicción, a fin de evitar hechos ilícitos o irregulares, en coordinación con las áreas pertinentes del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 12. Asesorar en la formulación e implementación de políticas institucionales tendientes a desarrollar plataformas de detección y prevención de posibles actos de corrupción. DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Responsabilidad Primaria: Instrumentar y difundir en el área de su competencia las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos con el objeto de afianzar el derecho y la protección de los derechos esenciales de las personas en el ámbito de la seguridad, en concurrencia con las facultades que en esta materia corresponden en particular a la SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS del MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMA-

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Anexos

NOS y al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO.

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Acciones: 1. Asistir al Ministro de Seguridad en el análisis de las cuestiones vinculadas con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el ámbito de su competencia y en concurrencia con las facultades que en esta materia corresponden en particular a la SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS del MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMANOS y al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO. 2. Dirigir y coordinar las medidas y acciones tendientes a la aplicación, difusión y capacitación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el ámbito de la seguridad, así como también entender en la orientación y formulación de los planes de enseñanza y capacitación de las fuerzas policiales y de seguridad, siendo autoridad de aplicación de la Ley N° 26.290. 3. Intervenir, en colaboración con la SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD, en el diseño y desarrollo de estándares y protocolos de actuación para las fuerzas policiales y de seguridad referidos a las reglas internacionales de uso de la fuerza, así como todo otro protocolo de actuación vinculado al respeto de la normativa internacional de Derechos Humanos vinculada al accionar de las fuerzas policiales y de seguridad. 4. Evaluar, coordinar y supervisar la intervención del área de la seguridad en la aplicación y cumplimiento de las normas locales y las Convenciones y Tratados Internacionales relativos al Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 5. Elaborar, coordinar y supervisar los programas de cooperación e intercambio del área de la seguridad con organismos nacionales e internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, en materia de implementación y difusión del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 6. Intervenir en el asesoramiento y la elaboración de los informes relati-

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vos a cuestiones vinculadas al área de seguridad que tramiten ante la COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS u otros organismos creados en virtud de las Convenciones o Tratados Internacionales relativos al Derecho Internacional de los Derechos Humanos en concurrencia con la SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS del MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMANOS y el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO. 7. Impulsar, evaluar y supervisar las acciones tendientes a asegurar la incorporación de la perspectiva de género en el diseño y ejecución de las políticas en el área de la seguridad. 8. Entender en lo atinente a la recepción, seguimiento y supervisión de las peticiones, denuncias y presentaciones y en la tramitación de procedimientos disciplinarios y/o sumariales que involucren a personal de las fuerzas policiales y de seguridad, cuando de ellas surjan elementos que puedan implicar una violación de los Derechos Humanos. 9. Proponer, en coordinación con la SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD, medidas y planes de acción en materia de comportamiento institucional y prevención de la violencia institucional y todas aquellas prácticas que pudieran producir afectación a los Derechos Humanos. DIRECCION NACIONAL. DE INTELIGENCIA CRIMINAL Responsabilidad Primaria: Obtener, reunir, sistematizar y analizar información específica referida a actividades delictivas que, por su naturaleza, magnitud, consecuencias gravosas, peligrosidad o modalidades, afecten o previsiblemente pudieren afectar la vida, la libertad y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional.

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Anexos

Acciones: 1. Formular el Plan Nacional de Inteligencia Criminal. 2. Diseñar y ejecutar los programas y presupuestos de inteligencia criminalísticos en el Plan Nacional de Inteligencia Criminal. 3. Planificar y ejecutar las actividades de obtención y análisis de la información para la producción de la Inteligencia Nacional en materia criminal. 4. Dirigir y articular las actividades y el funcionamiento del Sistema de Inteligencia Criminal, así como también las relaciones con los organismos de inteligencia del Estado Nacional y de las Provincias. 5. Coordinar las actividades dentro del marco de la Ley N° 24.059. 6. Requerir a todos los órganos de la Administración Pública Nacional la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. 7. Requerir la cooperación de los gobiernos provinciales, cuando ello fuere necesario, para el desarrollo de sus actividades. 8. Coordinar la confección de la Apreciación de Inteligencia Estratégica Nacional y del consecuente plan de reunión de información. 9. Elaborar el informe anual de actividades de inteligencia criminal a los efectos de su elevación a la SECRETARIA DE INTELIGENCIA de la PRESIDENCIA DE LA NACION. 10. Entender en la formación, capacitación, adiestramiento y actualización del personal perteneciente al área de la inteligencia criminal y participar en la capacitación superior del personal de inteligencia, a través de la Escuela Nacional de Inteligencia. SECRETARIA EJECUTIVA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD INTERIOR Responsabilidad Primaria: Actuar como órgano de trabajo del Consejo de Seguridad Interior y de su Comité de Crisis.

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1. Coordinar los mecanismos de convocatoria, análisis, acuerdo, repreAcciones:

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sentación y tratamiento de las cuestiones a considerar por el Consejo de Seguridad Interior y por el Comité de Crisis. 2. Llevar a cabo las funciones que le encomiendan la Ley N° 24.059 y su reglamentación, y las que prevea el reglamento interno de funcionamiento y organización del Consejo de Seguridad Interior. UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA Responsabilidad Primaria: Planificar y ejecutar exámenes y evaluaciones posteriores de las actividades de la Jurisdicción en sus aspectos presupuestario, económico, financiero, patrimonial, normativo, operacional y de gestión, ejerciendo un control integral e integrado fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia. Acciones: 1. Elaborar el planeamiento general de la auditoría interna, de acuerdo a las normas generales de control y de auditoría interna, aplicando el control integral e integrado. 2. Elaborar el plan anual de auditoría interna y remitirlo a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION para su consideración y aprobación final. 3. Participar en la definición de normas y procedimientos a efectos de establecer el sistema de control interno y posteriormente efectuar su seguimiento. 4. Evaluar el cumplimiento de las políticas, planes y procedimientos establecidos por la autoridad superior. 5. Revisar y evaluar la aplicación de controles operativos, contables, de legalidad y financieros. 6. Verificar si las erogaciones son efectuadas de acuerdo con las normas legales y de contabilidad aplicables a los niveles presupuestarios correspondientes. 7. Determinar la confiabilidad de los datos que se utilizan en la elaboración de la información. 8. Determinar la precisión de las registraciones de los activos y las medi-

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Anexos

das de resguardo tomadas para protegerlos. 9. Producir informes sobre las actividades desarrolladas y en su caso formular las recomendaciones u observaciones que corresponda. 10. Remitir copia de los informes, recomendaciones y observaciones a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION, SUBSECRETARIA DE COORDINACION DIRECCION DE DESPACHO Y MESA DE ENTRADAS Responsabilidad Primaria: Asegurar la recepción y salida de la documentación administrativa del MINISTERIO DE SEGURIDAD y la proveniente de otras jurisdicciones ministeriales, Secretarías de la PRESIDENCIA DE LA NACION, JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS y organismos descentralizados o dirigida a los mismos; recibir y despachar la documentación de particulares; efectuar el seguimiento de los trámites administrativos de la Jurisdicción, cumpliendo y haciendo cumplir las normas relativas a procedimientos administrativos.

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Acciones: 1. Coordinar la recepción, registro, tramitación, protocolización y notificación de expedientes y proyectos de leyes, decretos, decisiones administrativas, mensajes y leyes, convenios, acuerdos y resoluciones del Ministro y Secretarios y disposiciones de los Subsecretarios ministeriales, así como toda la documentación destinada al Ministro, teniendo la misma responsabilidad respecto de las Disposiciones de los Directores Nacionales, Directores Generales y Directores de la Jurisdicción. 2. Coordinar el giro de la documentación a las distintas áreas conforme la responsabilidad primaria asignada a cada una de ellas, controlando el cumplimiento de los plazos de tramitación.3. Coordinar, según corresponda, la publicación de las normas en el Boletín Oficial.

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4. Certificar las firmas de funcionarios del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 5. Supervisar el seguimiento de los trámites y asesorar e informar al Subsecretario de Coordinación, cuando éste lo requiera. 6. Brindar información a los que acrediten condición de parte, apoderado o letrado patrocinante acerca del estado de tramitación de los expedientes. 7. Coordinar el registro y guarda de los expedientes y resoluciones del Ministro y Secretarios ministeriales, y las disposiciones de los Subsecretarios ministeriales, Directores Nacionales, Directores Generales y Directores de la Jurisdicción, así como proceder a la protocolización de las resoluciones y disposiciones indicadas. 8. Otorgar vistas de acuerdo a la normativa vigente. 9. Elaborar planillas de seguimiento y control de gestión administrativa de los trámites para información del Ministro, Jefe de Gabinete de la Unidad Ministro, Secretarios y Subsecretarios del Ministerio. 10. Asistir al Subsecretario de Coordinación en la tarea de llevar el despacho del Ministro elevando para su intervención todos aquellos proyectos que se encuentren analizados desde el punto de vista técnico legal y que requieran su firma o refrendo. 11. Entender en el control de los proyectos, desde el punto de vista formal y formular las observaciones pertinentes que pudieren corresponder, ello de acuerdo con la normativa legal vigente. DIRECCION DE INFORMATICA Responsabilidad Primaria: Dirigir y optimizar la utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones del MINISTERIO DE SEGURIDAD, asegurando la eficiente utilización de los sistemas y herramientas informáticas de la Jurisdicción. Acciones: 1. Elaborar anualmente el plan de tecnologías de la información y las co-

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Anexos

municaciones de la Jurisdicción. 2. Verificar en la Jurisdicción, el cumplimiento de las normas legales y de las políticas y estándares establecidos por la Administración Pública Nacional. 3. Entender en todos los aspectos relativos a la seguridad de las tecnologías de la información y las comunicaciones de la Jurisdicción, incluyendo el establecimiento de planes de contingencia para los sistemas críticos, controlando periódicamente su funcionamiento. 4. Coordinar y promover el desarrollo y la administración de los sistemas informáticos del Ministerio y el establecimiento de un sistema integral de información. 5. Brindar el apoyo y la atención a usuarios de servicios informáticos y la investigación y el análisis de las nuevas tecnologías del mercado. 6. Conducir todas las actividades vinculadas al uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el MINISTERIO DE SEGURIDAD. 7. Entender en los procesos de incorporación, modificación o eliminación de tecnologías de la información y las comunicaciones en la Jurisdicción. 8. Articular las relaciones con las áreas informáticas de las fuerzas policiales y de seguridad y de la CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLICIA FEDERAL, en los temas de su competencia. 9. Participar en las actividades del Foro de Responsables de Informática de las Jurisdicciones de la Administración Pública Nacional, coordinado por la OFICINA NACIONAL DE TECNOLOGIAS DE INFORMACION de la SUBSECRETARIA DE TECNOLOGIAS DE GESTION de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, con el fin de coordinar y potenciar los distintos esfuerzos tendientes a optimizar un mejor aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones aplicadas a la gestión pública.

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DIRECCION DE SUMARIOS Responsabilidad Primaria: Sustanciar los sumarios disciplinarios en jurisdicción del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Acciones: 1. Realizar el análisis de cuestiones que pudieran dar lugar a la promoción de informaciones sumarias o sumarios administrativos disciplinarios y patrimoniales y asesorar sobre su viabilidad. 2. Efectuar la instrucción de sumarios administrativos por razones disciplinarias, comprendiendo todas las diligencias y actos contemplados en las disposiciones legales y reglamentarias vigentes. 3. Realizar la instrucción de los sumarios o informaciones sumarias, a los efectos de determinar la responsabilidad patrimonial prevista en los Artículos 130 y 131 de la Ley N° 24.156, comprendiendo todas las diligencias y actos regulados en la ley precitada, decretos reglamentarios y normas complementarias. 4. Elaborar proyectos de denuncias a instaurar por el funcionario autorizado ante la Justicia Penal competente, cuando del sumario administrativo surgieran indicios de haberse cometido delito que dé nacimiento a la acción pública, de acuerdo con lo previsto por el Código Procesal Penal de la Nación. 5. Mantener actualizado un registro unificado de todos los sumarios en trámite en el ámbito del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 6. Asistir en la elaboración de todo planteo vinculado al área de su competencia que deba ser sometido a la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION, a la FISCALIA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS, a la OFICINA NACIONAL DE EMPLEO PUBLICO de la SUBSECRETARIA DE GESTION Y EMPLEO PUBLICO de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, a la Unidad de Auditoría Interna y a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION.

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Anexos

DIRECCION GENERAL DE ADMINISTRACION Responsabilidad Primaria: Asistir al Subsecretario de Coordinación en el diseño de la política presupuestaria del MINISTERIO DE SEGURIDAD y en la evaluación de su cumplimiento.

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Acciones 1. Asistir al Subsecretario en la formulación y programación de la ejecución presupuestaria de las unidades ejecutoras de las distintas categorías programáticas, y en las modificaciones que se proyecten durante el ejercicio financiero. 2. Asistir al Subsecretario en la realización de los trámites administrativos necesarios para la obtención de los recursos humanos, materiales, equipamientos tecnológicos y de todo otro insumo necesario para las unidades ejecutoras de las distintas categorías programáticas, con miras al cumplimiento de los objetivos y metas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 3. Programar, controlar y asistir al Subsecretario del área en la coordinación, monitoreo y supervisión de las acciones que hacen al desarrollo de las tareas relacionadas con los aspectos económicos, financieros, contables, patrimoniales, y de control de gestión de los distintos servicios administrativos financieros y de las unidades ejecutoras de las distintas categorías programáticas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 4. Elaborar y proponer el anteproyecto de presupuesto del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 5. Formular el plan anual y la programación trimestral de las contrataciones de bienes y servicios. 6. Entender en las actividades relativas a la administración, el manejo y la custodia de fondos y valores, como así también todo lo relacionado con las registraciones contables y presupuestarias, la preparación de balances, estados de ejecución, rendiciones de cuentas y liquidaciones de haberes y gastos. 7. Entender en las licitaciones y contrataciones cuya tramitación se efec-

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túe por el régimen de contrataciones de la Administración Pública Nacional, así como también en la elaboración, modificación y rescisión de los contratos de cualquier naturaleza celebrados o a celebrarse. 8. Desarrollar y coordinar los procesos administrativos, flujos de información y procedimientos, proponiendo las modificaciones acordes a las necesidades de gestión. 9. Administrar y coordinar el procedimiento de viáticos, movilidad y pasajes de acuerdo a la normativa vigente. 10. Administrar y supervisar la utilización del Fondo Rotatorio y asegurar la rendición oportuna de los fondos utilizados. 11. Supervisar y coordinar todo lo relacionado con los servicios generales de maestranza, de vigilancia y seguridad, de automotores y el mantenimiento del edificio y bienes de la Jurisdicción e intervenir en la definición de los lineamientos para la utilización racional de los espacios físicos. 12. Coordinar lo relacionado con el almacenamiento y distribución de suministros. DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS Responsabilidad Primaria: Prestar asesoramiento técnico-jurídico, como Delegación del Cuerpo de Abogados del Estado, y representar al Estado Nacional en todos aquellos procesos judiciales en los que deba intervenir el MINISTERIO DE SEGURIDAD. Acciones: 1. Ejercer el control de legalidad en los proyectos de resoluciones y disposiciones de los funcionarios de la Jurisdicción. 2. Elaborar, estudiar y analizar proyectos de normas jurídicas referidas a la competencia del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 3. Elaborar la información técnico-jurídica que le sea requerida. 4. Ejercer el patrocinio y la representación judicial del Estado Nacional,

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Anexos

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cuando las causas involucren al MINISTERIO DE SEGURIDAD, determinando los letrados que deberán actuar e impartiéndoles las instrucciones que fueren pertinentes. 5. Asistir a los delegados del Cuerpo de Abogados del Estado con sede en el interior del país, en los casos relacionados con asuntos del área, para la mejor defensa de los intereses del Estado Nacional. 6. Emitir dictámenes a requerimiento de las dependencias del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 7. Dictaminar en las actuaciones en la que se substancien recursos administrativos contra actos emanados de la Jurisdicción. 8. Intervenir en todas las cuestiones extrajudiciales en materia contractual y extracontractual atinentes a la Jurisdicción. 9. Intervenir en la elaboración, celebración, ejecución y aplicación de los convenios y acuerdos en los que sea parte la Jurisdicción, relativos a su competencia. 10. Supervisar la gestión de las notificaciones y tramitar los oficios correspondientes a la Jurisdicción librados por los distintos fueros. 11. Organizar y llevar un registro de los expedientes administrativos y judiciales en trámite en la Dirección General. 12. Organizar y llevar un repertorio de legislación, jurisprudencia y doctrina sobre las materias concernientes al cumplimiento de sus funciones; y organizar la biblioteca jurídica de la Asesoría. 13. Organizar y llevar un registro de dictámenes y comunicar a la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION las resoluciones administrativas o judiciales recaídas en aquellos casos que revistan importancia y que puedan servir de base para la formación de una jurisprudencia administrativa. 14. Organizar el archivo y custodia de las actuaciones y documentos de la Asesoría. 15. Intervenir en todo planteo que deba ser sometido a la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION, a la FISCALIA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS, a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION y a la AUDITORIA GENERAL DE

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LA NACION. DIRECCION GENERAL ORGANIZACION

RECURSOS

HUMANOS

Responsabilidad Primaria: Administrar las políticas y la aplicación de las normas que regulan al personal de la Jurisdicción, su carrera administrativa, capacitación y desarrollo, las relaciones laborales y el servicio de medicina del trabajo y de higiene y seguridad en el trabajo, procurando mejorar los niveles de productividad y satisfacción laboral y la calidad en las prestaciones de los servicios a cargo del Ministerio. Acciones: 1. Administrar y actualizar los sistemas de información relacionados con la aplicación de las herramientas de administración de recursos humanos, aplicando los controles que permitan la correcta liquidación de haberes del personal. 2. Dirigir y optimizar la gestión de las actividades inherentes al desarrollo de la carrera administrativa: selección, integración, evaluación de desempeño, promoción y capacitación. 3. Participar y asistir técnicamente en los programas de mejoramiento de la calidad de los servicios y unidades a cargo de la Jurisdicción. 4. Monitorear el estado de avance del personal en el régimen de carrera y proponer las políticas y medidas pertinentes. 5. Asegurar la adecuada aplicación de la legislación en materia de condiciones y medio ambiente del trabajo. 6. Asegurar el mantenimiento y actualización de los legajos únicos del personal y las bases de datos correspondientes. 7. Mantener las relaciones laborales con los representantes gremiales, administrando los acuerdos resultantes de convenios y negociaciones colectivas. 8. Coordinar la prestación del servicio médico de la Jurisdicción.

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Anexos

9. Proponer y establecer canales de comunicación institucional en los temas de su competencia. 10. Asistir al Subsecretario en la aplicación de la política de recursos humanos, organización y sistemas administrativos de la Jurisdicción. 11. Coordinar la elaboración y análisis de los proyectos de estructura de la Jurisdicción y sus organismos dependientes.

Decreto 723/2011 Apruébase la estructura organizativa de la Secretaría de Planeamiento Bs. As., 7/6/2011 VISTO los Decretos Nº 1993 del 14 de diciembre de 2010, y Nº 2009 del 15 de diciembre de 2010, y CONSIDERANDO: Que por el Decreto Nº 2009/10 se aprobó la estructura organizativa de la UNIDAD MINISTRO y de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Que una de las premisas del presente gobierno es lograr el perfeccionamiento de la utilización de los recursos públicos tendientes a una mejora sustancial en la calidad de la acción estatal, además de concretar las metas políticas diagramadas, y de racionalizar y tornar más eficiente la gestión pública orientada claramente al sector de la seguridad. Que para ello corresponde efectuar un reordenamiento estratégico que permita concretar las metas políticas diagramadas. Que ese reordenamiento requiere establecer la conformación organizativa de los niveles políticos, basado en criterios de racionalidad y eficiencia que posibiliten una rápida respuesta a las demandas de la sociedad, dando lugar a estructuras dinámicas y adaptables a los cambios permanentes. Que, por las razones expuestas, resulta necesario aprobar la estructura organizativa de la SECRETARIA DE PLANEAMIENTO del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Que la SUBSECRETARIA DE GESTION Y EMPLEO PUBLICO de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS ha tomado la intervención de su competencia.

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Que la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MINISTERIO DE SE-

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Anexos

GURIDAD ha tomado la intervención que le corresponde.

Decreto 723/2011

ANEXO I

Que la presente medida se dicta en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 99, inciso 1, de la CONSTITUCION NACIONAL.

SECRETARIA DE PLANEAMIENTO

LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA DECRETA: Artículo 1º — Apruébase la estructura organizativa de la SECRETARIA DE PLANEAMIENTO del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el Organigrama y Responsabilidad Primaria y Acciones que, como Anexos I y II, forman parte integrante del presente Decreto. Art. 2º — Facúltase a la Ministra de Seguridad a aprobar la estructura organizativa de nivel inferior a la aprobada por el artículo 1º, con un máximo de SEIS (6) cargos de conducción, previa intervención de la SECRETARIA DE GABINETE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS.

SUBSRECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD

INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS ESTRATEGICOS DE SEGURIDAD

DIRECCION NACIONAL DE COOPERACION REGIONAL E INTERNACIONAL DE LA SEGURIDAD

DIRECCION NACIONAL DE PLANES Y PROGRAMAS

DIRECCION NACIONAL DE EVALUACION DE PROYECTOS

SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD

DIRECCION NACIONAL DE PRESUPUESTO

DIRECCION NACIONAL DE LOGISITICA

Art. 3º — Facúltase a la Ministra de Seguridad previa intervención de la SECRETARIA DE GABINETE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, a aprobar el Anexo de Dotación correspondiente a la estructura del primer nivel operativo del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de acuerdo a los cargos aprobados por la Decisión Administrativa Nº 1 del 7 de enero de 2011. Art. 4º — El gasto que demande el cumplimiento de la presente medida será atendido con los créditos asignados a la Jurisdicción 41 - MINISTERIO DE SEGURIDAD.

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Art. 5º — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — FERNANDEZ DE KIRCHNER. — Aníbal D. Fernández. — Nilda C. Garré.

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Anexos

ANEXO II MINISTERIO DE SEGURIDAD

7. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdicción, en los foros, organizaciones y acuerdos en materia de seguridad a nivel hemisférico (CICTE, CICAD, entre otros).

SECRETARIA DE PLANEAMIENTO

MINISTERIO DE SEGURIDAD

DIRECCION NACIONAL DE COOPERACION REGIONAL E INTERNACIONAL DE LA SEGURIDAD

SECRETARIA DE PLANEAMIENTO

RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulación de políticas jurisdiccionales de cooperación internacional en materia de seguridad, coordinando la participación del Ministerio en organismos, foros e instancias de coordinación regional.

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Decreto 723/2011

ACCIONES: 1. Asistir en la elaboración jurisdiccional de políticas de seguridad a nivel regional, procurando optimizar las instancias de coordinación y cooperación con los países de la región. 2. Asistir en la elaboración jurisdiccional de acuerdos de seguridad a nivel regional, bilateral y multilateral. 3. Coordinar la participación de la jurisdicción en los foros y organizaciones internacionales regionales con competencia en materia de seguridad. 4. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdicción, en la Reunión de Ministros del Interior o funcionarios de jerarquía equivalente del MERCOSUR, coordinando la participación del Ministerio con las demás unidades competentes de la jurisdicción ministerial y extraministerial. 5. Asistir en la programación de la cooperación académica en materia de seguridad en el ámbito del MERCOSUR. 6. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdicción, en el ámbito de la UNASUR, coordinando la participación del Ministerio con las demás unidades competentes de la jurisdicción ministerial y extraministerial.

INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS ESTRATEGICOS DE SEGURIDAD RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Entender en los estudios de alto nivel en materia de seguridad interior, integrando a los expertos en la materia, vinculando a las universidades y centros de estudios provinciales y nacionales. ACCIONES: 1. Realizar y publicar periódicamente estudios sobre distintos aspectos de la problemática de la seguridad interior. 2. Organizar cursos de postgrado y de perfeccionamiento en la materia. 3. Vincular a las universidades, centros de estudio y expertos en la materia sumando sus aportes para la realización de los trabajos que elabore el Instituto. 4. Realizar seminarios, simposios y eventos académicos vinculados con la temática de la seguridad interior. 5. Relacionarse con instituciones análogas provinciales, regionales e internacionales. MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO

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Anexos

SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD DIRECCION NACIONAL DE PLANES Y PROGRAMAS RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Formular el planeamiento estratégico de la jurisdicción conforme los lineamientos emanados de la Secretaría y Subsecretaría de las que depende, velando por la consistencia de los requerimientos operativos de los organismos que la integran. ACCIONES: 1. Intervenir en la administración del Sistema de Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P), efectuando la centralización, coordinación y control de los requerimientos vinculados al área y al planeamiento estratégico. 2. Coordinar la elaboración de los documentos del ciclo de planeamiento de la seguridad interior. 3. Proponer el establecimiento de programas plurianuales que den cuenta de las capacidades previstas por el planeamiento estratégico. 4. Evaluar las propuestas de transformación orgánico-funcional de las Fuerzas de Seguridad. 5. Coordinar el sistema de gestión de inversiones de la seguridad. MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD

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DIRECCION NACIONAL DE EVALUACION DE PROYECTOS

Decreto 723/2011

RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Evaluar los aspectos técnico-económicos de los proyectos de inversión de los organismos de la jurisdicción, conforme los lineamientos emanados de la Secretaría y Subsecretaría de las que depende, velando por su consistencia técnica y adecuación a las capacidades determinadas por el planeamiento estratégico sectorial. ACCIONES: 1. Evaluar los proyectos de inversión de la jurisdicción, garantizando la aplicación de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicación del Sistema Nacional de Inversión Pública. 2. Proponer la aprobación del Plan Plurianual de Inversiones de Seguridad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas por el planeamiento estratégico. 3. Intervenir en la modificación, ajuste y distribución de los recursos presupuestarios asignados a los proyectos de inversión, de conformidad con las prioridades determinadas por el Secretario de Planeamiento. MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTO RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Consolidar la formulación del presupuesto de la Jurisdicción, en el cumplimiento de las políticas y lineamientos que, en materia presupuestaria, establezcan las autoridades competentes; y efectuar el seguimiento y evaluación de su ejecución.

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Anexos

ACCIONES: 1. Consolidar la formulación de la política presupuestaria de la Jurisdicción y efectuar la coordinación y el seguimiento de su ejecución. 2. Consolidar los requerimientos presupuestarios de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, procurando un aprovechamiento sinérgico de los recursos de la jurisdicción. 3. Articular el proceso de formulación del anteproyecto de presupuesto de la jurisdicción, el seguimiento y evaluación de su ejecución. 4. Intervenir en la distribución de los recursos presupuestarios asignados, de conformidad con las prioridades emergentes del planeamiento conjunto de las Fuerzas Policiales y de Seguridad. 5. Analizar los presupuestos preliminares de las Fuerzas Policiales y de Seguridad y demás organismos de la jurisdicción. 6. Efectuar la compatibilización de los presupuestos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad y demás organismos de la jurisdicción, evaluando las incidencias presupuestarias derivadas de las etapas de planificación y programación de los objetivos y actividades de cada una de las áreas.

Decreto 723/2011

ACCIONES: 1. Evaluar y supervisar la ejecución de los planes logísticos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, promoviendo su racionalización, integración y adecuación a las capacidades determinadas como necesarias por el planeamiento estratégico. 2. Desarrollar e implementar políticas logísticas conjuntas en materia de abastecimiento, almacenamiento, transporte, mantenimiento y disposición final de medios materiales de las Fuerzas Policiales y de Seguridad. 3. Promover la integración de los sistemas de mantenimiento de los medios materiales de las Fuerzas Policiales y de Seguridad en base a criterios de eficiencia e interoperabilidad. 4. Promover la normalización de los medios materiales y servicios de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, priorizando su unificación e interoperabilidad.

MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD DIRECCION NACIONAL DE LOGISTICA

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RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Coordinar los planes logísticos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, conforme los lineamientos emanados de la Secretaría y Subsecretaría de las que depende, así como efectuar la supervisión de su ejecución.

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Acuerdo para la Seguridad Democrática

Las respuestas estatales autoritarias e ineficientes frente al delito y la fuerte dosis de exclusión y violencia que domina el debate público y orienta muchas de las acciones del Estado en la materia, exigen una discusión abierta y pluralista, capaz de alcanzar acuerdos básicos sobre políticas democráticas de seguridad que atiendan las legítimas demandas de la sociedad. Esta situación exige instituciones de seguridad comprometidas con valores democráticos y el rechazo a políticas demagógicas e improvisadas, dirigidas a generar expectativas sociales en la eficacia de medidas abusivas que sólo agravan el problema y reproducen la violencia.

1. El Estado frente al problema del delito En nuestro país, la acción del Estado frente al incremento de la violencia y el delito se ha limitado mayormente a respuestas facilistas y autoritarias que consolidaron la ineficacia policial, judicial y penitenciaria. En los últimos años, algunos procesos de reforma de las instituciones de seguridad tuvieron resultados favorables, pero fueron interrumpidos para volver a políticas de probado fracaso.

2. El engaño de la mano dura Las políticas de mano dura no han reducido el delito, han aumentado la violencia y, en algunos casos, hasta han amenazado la gobernabilidad democrática. La delegación de la seguridad en las policías, el incremento de las penas, el debilitamiento de las garantías y las políticas centradas en el encarcelamiento masivo basado en la prisión preventiva son los ejes recurrentes de estas políticas de mano dura. Los reiterados fracasos de estas políticas han sido utilizados para insistir con las mismas recetas, en una espiral irresponsable que nunca rindió cuenta de sus resultados. Esta sucesión de intervenciones erradas ha constituido un impedimento para la profesionalización de las policías y ha potenciado la acción de redes de ilegalidad en las que intervienen funcionarios públicos.

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Anexos

3. Responsabilidad del Estado

5. Gestión democrática de las instituciones de seguridad

El Estado tiene la responsabilidad de asegurar a la población el libre ejercicio y goce de sus derechos. La construcción de una ciudadanía respetuosa de la ley es el camino indicado, pero si la ley resulta quebrantada, el Estado debe proveer los medios necesarios para individualizar a los responsables y sancionarlos cuando corresponda. Una adecuada política criminal y de seguridad requiere: una policía eficaz en la prevención, de alta profesionalidad y debidamente remunerada; una justicia penal que investigue y juzgue en tiempo oportuno a quienes infringen la ley, garantice la plena observancia de las reglas del debido proceso y de la defensa en juicio, y un sistema penitenciario que asegure condiciones dignas de encarcelamiento y de ejecución de la pena con sentido resocializador.

Todo gobierno tiene la responsabilidad de ejercer la conducción civil y estratégica de las policías, que supone el pleno control de la institución. La prevención y sanción del delito, de modo eficiente y legal, requiere un sistema policial estrictamente subordinado a las directivas de seguridad pública formuladas por las autoridades gubernamentales. La historia recientedemuestra que la delegación de esta responsabilidad permitió la conformación de “estados mayores policiales”, autónomos, que han organizado vastas redes de corrupción, llegando a amenazar incluso la gobernabilidad democrática. Los lineamientos básicos para una modernización y gestión democrática de las instituciones de seguridad son: la integración de las labores policiales de seguridad preventiva e investigación del delito; la descentralización institucional de la organización policial a nivel distrital y comunal; la integración de la policía con la comunidad y los gobiernos locales en la prevención social de violencia y delito; el control interno de carácter civil y control externo del desempeño y de la legalidad; el sistema de formación y capacitación policial no militarizado y anclado en valores democráticos; el régimen profesional basado en el escalafón único y las especialidades policiales.

4. Una concepción integral de la seguridad La manera eficaz de avanzar sobre el problema implica operar sobre las causas del delito y las redes de criminalidad con miras a reducir la violencia en todas sus formas. Una concepción integral de la seguridad implica tanto la prevención de la violencia física como la garantía de condiciones de vida dignas para toda la población. Esto requiere estrategias de abordaje integral que articulen las políticas de seguridad con otras políticas públicas, y complementen las acciones del sistema penal con intervenciones de todas las áreas del Estado. Estos recursos estatales deben estar distribuidos de manera igualitaria, y generar una mayor protección para los sectores excluidos, de modo de no profundizar la desigualdad. Para avanzar en un abordaje integral y efectivo del problema de la seguridad, el diseño e implementación de políticas democráticas debe surgir de diagnósticos basados en información veraz y accesible al público. La producción de esa información es también una responsabilidad indelegable del Estado.

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Acuerdo para la seguridad democrática

6. Desactivar las redes del delito para reducir la violencia Las medidas meramente represivas con las que se insiste ante cada crisis de inseguridad apuntan a perseguir los pequeños delitos y a los autores más jóvenes, bajo la falsa creencia de que así se limita el avance de la criminalidad. La realidad indica que un gran porcentaje de los delitos comunes está asociado a la acción de poderosas redes delictivas, y a un importante mercado ilegal de armas que aumenta los riesgos para la vida y la integridad de las personas. Por lo tanto, reducir la violencia que alarma a nuestra sociedad exige reorientar los recursos de prevención y de investigación penal hacia la desactivación de estas redes de delito y de los mercados ilegales. El Ministerio Público Fiscal, en coordinación con las autoridades de gobierno, tiene un rol

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Anexos

fundamental en estas tareas. Una policía judicial, dependiente del Ministerio Público Fiscal, traerá transparencia en la investigación penal preparatoria.

7. Gestión policial no violenta en el ámbito público La gestión democrática de la seguridad debe garantizar la regulación del accionar policial en los operativos en el espacio público, tales como espectáculos deportivos, recitales, manifestaciones de protesta social y desalojo de personas. Para ello es fundamental establecer con rango normativo estándares de actuación en el espacio público, de modo de asegurar un uso de la fuerza proporcional, racional y subsidiario y erradicar las prácticas policiales contrarias a esos criterios.

Acuerdo para la seguridad democrática

10. Un nuevo acuerdo para la seguridad en democracia Para cumplir con la obligación del Estado de dar seguridad a los ciudadanos en el marco de estos principios democráticos, es imprescindible alcanzar un acuerdo político y social amplio que permita avanzar en el diseño e implementación de políticas de corto, mediano y largo plazo, orientadas a encontrar soluciones inmediatas y perdurables a las demandas sociales en materia de seguridad.

8. El papel de la justicia El Poder Judicial y el Ministerio Público tienen una doble responsabilidad fundamental en el impulso de políticas de seguridad democráticas, en la investigación rápida y eficaz de los delitos, y el control sobre el uso de la prisión preventiva, las condiciones de detención, y la violencia institucional.

9. Cumplimiento de las penas en un Estado de Derecho

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En nuestro país hay cerca de sesenta mil personas privadas de libertad. Las condiciones inhumanas de detención, los índices sostenidos de sobrepoblación en cárceles, comisarías e institutos de menores, la ausencia de reinserción social, las prácticas sistemáticas de violencia, tortura y una enorme mayoría de presos sin condena son los rasgos más evidentes de los lugares de detención. Una política democrática de seguridad tiene que ocuparse por que el cumplimiento de la prisión preventiva y de la pena se dé en condiciones dignas y aptas para la readaptación de la persona condenada, y no contribuya como hasta ahora a la reproducción y agravamiento de los problemas críticos de violencia, injusticia y delito que se propone resolver.

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Foro Bellagio para la creación de la Universidad Mundial de la Seguridad y Desarrollo Social de las Naciones Unidas BELLAGIO, ITALIA 4-8 ABRIL 2011 DECLARACIÓN BELLAGIO Los participantes en el Foro de Bellagio se reunieron en el Centro Bellagio de la Fundación Rockefeller, el 7 de abril de 2011, teniendo en cuenta las conclusiones derivadas de las ponencias y debates que tuvieron lugar durante el Foro de Bellagio, aprueban y firman la siguiente DECLARACIÓN: I. La creación de una Universidad como centro de excelencia académica y el análisis científico es esencial para el avance de políticas de seguridad y desarrollo social, así como para la eficacia de las intervenciones para la prevención y control de las diversas formas de delincuencia, conflictos y violencia en el contexto mundial actual. II. Las Actas del Foro de Bellagio completas, incluidos los trabajos presentados, un resumen de los debates y las conclusiones, se publicarán incluyendo los puntos siguientes: 1. Los elementos básicos del concepto de seguridad, en el contexto del desarrollo social, para proteger los derechos humanos y la mejora de las instituciones relacionadas; 2. Propuestas estratégicas para las actividades de la Universidad; 3. Lineamientos para la cooperación, el intercambio de información y recaudación de fondos relacionados con la enseñanza, formación e investigación que se llevarán a cabo por la Universidad. III. Los participantes en el Foro de Bellagio expresan su apoyo a la propuesta de establecer la sede central de la Universidad en Brasil, teniendo en cuenta que esta propuesta constituye un programa del Gobierno de Brasil, dentro de los términos de los convenios, reglas y normas aprobados por las Naciones Unidas. IV. La creación de la Universidad Mundial de la Seguridad y Desarrollo Social de las Naciones Unidas es parte del cumplimiento de los Objetivos del Milenio que los Estados miembros de las Naciones Unidas se han compro-

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Anexos

metido a lograr para el año 2015. V. El Foro Bellagio sugiere interpretaciones que conducen a la celebración de un segundo foro en Río de Janeiro como una contribución al desarrollo y perfeccionamiento del Proyecto de la Universidad que será remitido por el Gobierno de Brasil ante las Naciones Unidas. VI. Los participantes en el Foro de Bellagio, formando un grupo internacional de expertos en la materia, se ponen a disposición del Gobierno de Brasil para proporcionar apoyo técnico y científico en la elaboración ulterior de la creación de la Universidad Mundial de la Seguridad y Desarrollo Social de la de las Naciones Unidas. Bellagio, Italia, 07 de abril de 2011 Emilio Viano C. Director del Foro de Bellagio Edmundo Oliveira Relator General del Foro de Bellagio

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