Guia para elaborar pot munis by María Fernández

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia República de Guatemala

Guía para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Guatemala, SEGEPLAN Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Marco conceptual y metodológico. Guatemala, diciembre 2011. 120 p.; (Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal; 1) 1. Ordenamiento Territorial. 2. Guía de desarrollo local. 3. Planificación territorial. 4. Zonificación territorial. 5. Regulación y normativa de usos del suelo.

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia 9 calle 10-44 zona 1, Guatemala, Centro América PBX 22326212 www.segeplan.gob.gt Coordinación proceso editorial: Jovita Bolaños Solares Diseño de portada e interiores: Sergio Contreras Dávila

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Elementos conceptuales

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

EQUIPO CONDUCTOR Karin Slowing Umaña Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN Ana Patricia Monge Cabrera Sub Secretaria de Planificación y Ordenamiento Territorial, SEGEPLAN Jean Roch Lebeau Asesor en Ordenamiento Territorial Ana Violeta Reyna Contreras Directora de Ordenamiento Territorial

EQUIPO TÉCNICO Dirección de Ordenamiento Territorial Ana Violeta Reyna Contreras (coordinadora) Jean Roch Lebeau Carlos Barillas Betzaida Revolorio Hugo Gomez Elisa Herrera Carol Guerra

Asesoría de la Agencia de Cooperación Alemana, GIZ Fabricio Rodríguez Marcus Mayr

Contenido CAPITULO I. A manera de introducción………………………5 1.

ELEMENTOS CONCEPTUALES...........................................................................................................................7 1.1. El territorio...........................................................................................................................................................7 1.2. Ordenamiento Territorial...............................................................................................................................8 a. Beneficios del Ordenamiento Territorial..............................................................................................9 b. Principios del ordenamiento territorial............................................................................................ 11 1.3. La participación reflexiva............................................................................................................................ 12 a. b. c. d.

La interculturalidad.................................................................................................................................. 12 En busca de la equidad de género..................................................................................................... 12 Inclusión de grupos tradicionalmente excluidos de la planificación..................................... 12 Transparencia y honestidad.................................................................................................................. 13

1.4. La Institucionalidad territorial................................................................................................................... 13 2.

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MARCO

DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN......................................................................................... 16 2.1. Aspectos Generales....................................................................................................................................... 16 a. La relación entre el ordenamiento territorial y la planificación del desarrollo................... 16 b. Niveles y competencias de Ordenamiento territorial.................................................................. 18 c. El rol de la Dirección de Ordenamiento Territorial de SEGEPLAN en los procesos de ordenamiento territorial......................................................................................................................... 20 2.2. El plan de ordenamiento territorial municipal.................................................................................... 21 a. b. c. d. e. f. g.

Plan de Ordenamiento Territorial........................................................................................................ 21 Ejes transversales a considerar en un POT...................................................................................... 21 Prospectiva territorial.............................................................................................................................. 21 Gestión del territorio............................................................................................................................... 22 Gestión territorial rural............................................................................................................................ 23 Gestión territorial indígena................................................................................................................... 23 Gestión urbana.......................................................................................................................................... 23

CAPITULO II. Procesos para la formulación de un POT………25 USO Y ESTRUCTURA DE LA GUÍA EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL........................................................................................................ 27 ETAPA 1: Preparación para el Proceso de O.T.................................................................................................... 29 Paso a paso…................................................................................................................................................................ 33 1.

Actividades previas en la realización del proceso del POT............................................................. 33

Conociendo la problemática territorial del municipio.................................................................... 34

Evaluación de capacidades municipales para el POT....................................................................... 38

4. Conocer quiénes transforman el territorio: Actores Territoriales................................................. 39 5. Conformación de la Mesa de Ordenamiento Territorial................................................................. 41 6. Comunicación y validación del proceso en el COMUDE................................................................. 42 Productos de la etapa 1............................................................................................................................................. 44

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

ETAPA 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales..................................................................... 47

Paso a Paso…................................................................................................................................................................. 51 1.

Recopilación y generación de información geográfica.................................................................... 51

Comprensión de la organización territorial actual del municipio................................................ 55

Análisis de riesgo a tomar en cuenta para el análisis de las dinámicas territoriales.............. 58

Análisis de los servicios básicos: población, infraestructura equipamiento y movilidad.... 59

Análisis de los usos del territorio: Espacios de uso y manejo especial, usos de la tierra en el ámbito urbano y rural........................................................................................................................ 64

Análisis de las Dinámicas Económicas Territoriales........................................................................... 68

Reflexión participativa sobre las dinámicas territoriales.................................................................. 73

Productos de la etapa 2............................................................................................................................................. 79 ETAPA 3: Elaboración del POT: Escenarios y directrices municipales......................................................... 83 Paso a Paso..................................................................................................................................................................... 87 1.

Congruencia entre las visiones territoriales y las de los planes de desarrollo......................... 87

Construcción y selección de Escenarios de desarrollo territorial.................................................. 89

Directrices de Ordenamiento territorial................................................................................................. 91

Organización territorial Futura: Plan de ocupación del territorio................................................. 93

Plan de uso del suelo PLUS......................................................................................................................... 94

Socialización, validación y aprobación del POT.................................................................................. 98

Productos de la etapa 3...........................................................................................................................................101 ETAPA 4: Gestión del POT:......................................................................................................................................103 1.

Arranque institucionalizado del proceso de Ordenamiento territorial en base al POT......107

Fortalecimiento organizacional municipal: Roles y Funciones....................................................108

Revisión de normativa vigente y desarrollo de normativa específica al territorio...............109

Instalación de los sistemas de información y gestión del ordenamiento territorial............110

Identificación de medidas catalizadoras para la implementación del POT............................110

Desarrollo e implementación del sistema de monitoreo y evaluación del POT....................111

Elaboración de Políticas de OT................................................................................................................113

A manera de introducción

CAPÍTULO I

1. Elementos conceptuales

El territorio es una construcción social, es decir, un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartido por múltiples agentes públicos y privados. La idea de Territorio está referida a un espacio geográfico que ha sido apropiado, ocupado y delimitado por un grupo humano, el cual va organizando y transformando según las propiedades y condiciones físicas y según las ideas, valores y creencias que ese grupo ha desarrollado en el transcurso de su experiencia de vida. El territorio es un concepto más amplio y complejo que el espacio físico. En ese sentido, el territorio deja de ser el soporte físico de las actividades humanas, para transformarse en un sistema complejo donde interactúan factores ambientales, económicos, sociales, políticos y culturales. El territorio es una apropiación a la vez económica, ideológica y política (social) del espacio, por grupos o actores que brindan una representación particular de ellos mismos y de su historia. El concepto de territorialidad designa un proceso de apropiación del territorio por un grupo social. Geográfica y teóricamente, el territorio puede ser definido como la unidad espacial en donde existe una identidad vinculada al lugar de vida. Es decir que el territorio representa las relaciones sociales espaciales, tanto en un sentido espacial como ideológico. Asimismo, el territorio tiene sus actores, sus leyes y reglas de organización y de diferenciación que son por una parte universales y por otra parte propias a cada sistema social. En esa perspectiva, se encuentran, al menos, tres aspectos que integran la incidencia del ser humano sobre el territorio que ocupa:

• • •

La decisión sobre el uso que se puede dar a cada espacio del territorio, lo que implica decidir las actividades que se van a desarrollar. La decisión sobre cuánto territorio se va a ocupar para humanizar o destinar a la actividad de la sociedad La decisión de preservar la sostenibilidad del desarrollo, lo que implica tanto la preservación de los espacios no ocupados como aquellos en los que la actividad humana genera procesos de transformación del territorio.

El territorio en la percepción de un grupo de autoridades y vecinos rurales quichés, Santa Cruz del Quiché. 2011

A manera de introducción

1.1 El territorio

• El territorio se define por las culturas, las tradiciones y las costumbres • Territorio es administrar los recursos que se tienen. Lo componen la población y los animales. • Parte de la madre naturaleza: oxigeno, agua, clima, árboles, plantas, personas, animales • Es un área geográfica con sus culturas • Son todas las personas que están dentro de un municipio que tienen un objetivo común. Está conformado por la naturaleza, la cultura, la forma de vivir, la agricultura y los valores.

1.2 Ordenamiento Territorial

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

El tema del Ordenamiento Territorial –OT- ha adquirido gran relevancia en los últimos años en Guatemala, y surge como una necesidad tanto de los gobiernos locales y nacionales, de las estructuras supranacionales y de las demandas de la sociedad civil, para ordenar los territorios en términos de desarrollo sustentable. El Ordenamiento Territorial debe ser considerado como un proceso que se construye de manera participativa para promover el bienestar de todas las personas que viven en un determinado territorio. Tiene como objetivo superar desequilibrios económicos, ambientales y socio-culturales existentes y sentar las bases para un desarrollo equilibrado y sostenible a futuro, aprovechando las potencialidades y respetando las limitaciones de un espacio determinado. El ordenamiento territorial se define como el arte o técnica (más que la ciencia) de disponer con orden, a través del espacio de un país y con una visión prospectiva, la población y sus actividades, los equipamientos y los medios de comunicación que se pueden utilizar, tomando en cuenta las restricciones naturales, humanas y económicas, incluso estratégicas1. El ordenamiento territorial se concibe principalmente como un espacio de diálogo, discusión, negociación y concertación entre los diferentes actores que moldean el territorio y que pueden tener intereses particulares encontrados en él. El Ordenamiento Territorial como herramienta para la planificación del desarrollo tiene como objetivo identificar áreas de gestión territorial que favorecen el interés común o de sociedad, sobre el interés particular o individual. De esta forma el Estado tiene el rol de velar por la equidad en el acceso a los recursos y oportunidades que brinda el territorio. También es deber del Estado garantizar la disponibilidad adecuada de recursos naturales, culturales, intelectuales y materiales, para que las siguientes generaciones puedan vivir de manera digna. Desde la visión de SEGEPLAN, el abordaje práctico del ordenamiento territorial se basa en un proceso de diálogo ciudadano liderado por el gobierno 1 Guy di Meo, l’espace social, lecture géographique des sociétés, 1990

municipal. El Estado de Guatemala a través de sus gobiernos municipales tiene la obligación legítima (Ver Constitución y Código Municipal de Guatemala) de impulsar procesos de ordenamiento territorial. Para dicho efecto, la implementación de cada proceso de ordenamiento territorial requiere del desarrollo de un sistema legítimo de estrategias y reglas que definen

Algunas ideas básicas de Ordenamiento Territorial SEGEPLAN, Guatemala El Ordenamiento Territorial es un proceso que contribuye a mejorar la calidad de vida de los pobladores de un territorio a través de la aplicación de un conjunto de instrumentos que identifican de manera estratégica DÓNDE, cómo y con qué temporalidad, se necesita desarrollar acciones, intervenciones e inversiones públicas y privadas para llevar el nivel de desarrollo de una determinada localidad hacia uno mejor. Este proceso busca fortalecer la capacidad de las autoridades municipales y nacionales para entender y dar a entender las dinámicas del territorio, para regular usos y actividades, orientar las inversiones públicas y estimular inversiones privadas, así como territorializar las políticas públicas. El Ordenamiento Territorial cobra vida a través de su implementación y evaluación continua. El éxito de este proceso depende en gran medida de la voluntad de los diversos actores involucrados en caminar hacia una visión concertada sobre los tipos de uso y el tipo de gestión que se aplicará en el territorio. En este sentido, el Ordenamiento Territorial se constituye en un proceso de negociación y concertación ciudadana. Para lograr un impacto directo en la práctica de la gestión territorial, la elaboración y la implementación del Plan de Ordenamiento Territorial requieren de la participación reflexiva de la ciudadanía y de una relación de corresponsabilidad entre sociedad y gobierno, que desemboque en un “pacto social territorial”.

En este sentido, la SEGEPLAN - a través de su Dirección de Ordenamiento Territorial- asume su rol de coordinación interinstitucional para el abordaje integral y multidisciplinario del ordenamiento territorial en el marco del Sistema Nacional de Planificación SNP, contribuyendo a la articulación de un acompañamiento técnico sustentado por las diferentes instancias del Estado. El territorio sufre constantes procesos de transformación por las actividades que llevan a cabo los distintos actores. Le corresponde al Estado, incluyendo la municipalidad, en vinculación con la sociedad civil, planificar sus propias intervenciones y regular los procesos de transformación que llevan a cabo los actores, de forma que la “configuración territorial” responda a los intereses de la sociedad, tomando en cuenta las generaciones futuras. Por lo tanto, el ordenamiento territorial debe ser un PROCESO continuo en sí mismo.

•

Ayuda a mejorar la distribución y ubicación propicia de las inversiones (públicas y privadas)

•

Provee un análisis fundamentado sobre la ubicación de la población o actividades económicas tomando en cuenta factores de riesgo en el uso del suelo y del espacio.

•

Identifica las necesidades de la población a través de un análisis prospectivo y en esa medida orienta el aprovechamiento sostenible del territorio y sus recursos.

•

Desarrolla reglas claras para la gestión territorial: todos saben lo que se puede hacer, dónde, cómo, qué beneficios se pueden obtener y qué limitantes existen.

•

Mejora la capacidad de la municipalidad para que pueda atender a toda la población con equidad y a través de la provisión de servicios que atienden las necesidades del territorio.

•

Identifica las potencialidades económicas y productivas en el territorio evaluando la vocación económica, los potenciales usos de los suelos, la disponibilidad de recursos naturales y culturales, la ubicación geográfica, la identidad y los talentos de la población.

•

Determina las condiciones territoriales que requieren los agentes productivos y económicos para conectarse de manera ágil y oportuna con sus proveedores, mercados y servicios de apoyo.

Beneficios del Ordenamiento Territorial Los beneficios del ordenamiento territorial son múltiples, entre los cuales se puede mencionar: •

Contribuye a mejorar las condiciones de vida de la población al realizar una planificación integral del desarrollo, protegiendo, conservando y aprovechando de manera sostenible los recursos naturales y el ambiente.

A manera de introducción

las posibilidades y los límites de la acción humana e institucional en el territorio, operativizando, a su vez, la normativa nacional en el territorio.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

¿Para qué sirve el ordenamiento territorial? Según percepciones locales Acuerdos para determinar usos del territorio • Ponernos de acuerdo en el uso que debemos darle a nuestro territorio según nuestra identidad: conservar fuentes de agua, conservar bosques en las partes altas de las montañas, mantener áreas para producir maíz, proteger los lugares sagrados. Servicios básicos • Ubicar de manera oportuna la infraestructura pública que brinde los servicios adecuados a la población, toando criterios técnicos para determinar su mejor ubicación en el territorio. Ordenamiento urbano: • Permitir y mantener la movilidad de personas y bienes (ordenar el paso de vehículos, la dimensión de las vías, etc.) • Ayuda a ponernos de acuerdo de dónde ubicar los lugares públicos como el mercado, terminal de buses, instituto básico, centro de salud… • Ayuda a reconocer que es importante mantener lugares para caminar y para la recreación de las familias. • Ayuda a organizar y ubicar en lugares diferenciados las actividades que se realizan en nuestra ciudad (talleres, iglesias, bares, etc.). Gestión del Riesgo: • Para que la población que esté en lugares constantes de inundación o deslaves comprenda la necesidad de realizar los traslados necesarios y no volver a ocupar éstas áreas para vivienda. • Que las obras públicas o privadas que se realicen, como escuelas, institutos, etc. no se ubiquen en lugares de derrumbes o inundaciones. • Para que las nuevas viviendas o proyectos inmobiliarios no se ubiquen en lugares de riesgo. Fomento de las economías territoriales • Permite caracterizar dinámicas económicas territoriales y luego formular propuestas para el aprovechamiento de potencialidades tomando en cuenta nuestra lógica y percepción local. Fortalecimiento de la institucionalidad pública • Una oportunidad para poder asesorar de forma más profesional y técnica a los gobiernos municipales para que cumplan con sus funciones de desarrollo. • Una herramienta de incidencia en la gestión de recursos públicos, privados y de la cooperación internacional en beneficio del desarrollo territorial. Fuente: Talleres realizados para la elaboración de planes de ordenamiento territorial en 18 municipios de Guatemala. 2010-2011. Dirección de Ordenamiento Territorial, SEGEPLAN.

El desarrollo sostenible: un principio de aplicación y una meta en sí misma. Los diversos aspectos que se integran en el ordenamiento territorial, deben buscar el objetivo último del desarrollo sostenible y la cohesión económica, social y territorial. En su carácter propositivo y estratégico, el Plan de Ordenamiento de cada territorio debe considerar y reflejar 4 aspectos de sostenibilidad íntimamente relacionados entre sí. Para que la orientación práctica del OT tenga una probabilidad real de trascender en el tiempo y logre un impacto positivo en el desarrollo territorial, ésta se desarrollará bajo las premisas de sostenibilidad. La planificación del Ordenamiento Territorial será: 1. Socialmente justa: El OT promueve el acceso equitativo a servicios de infraestructura, servicios públicos y equipamientos. En este sentido, la lógica de implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial debe estar orientada a mitigar desequilibrios sociales en los diferentes puntos del territorio, así como eliminar asimetrías por razones de género, identidad étnica, edad o situaciones específicas como la migración o la discapacidad, a través de la priorización de proyectos que beneficien a la sociedad en su conjunto, especialmente a grupos sociales en condiciones de vulnerabilidad. El OT promueve y respeta las diferentes culturas que conviven en un territorio, favoreciendo relaciones interétnicas armónicas y la participación activa de los distintos pueblos. 2. Económicamente competitiva: A través de la planificación visionaria de i) sistemas de conectividad adaptados a las necesidades prospectivas del territorio, ii) infraestructura económica para la dinamización de motores económicos, iii) una zonificación en base a las potencialidades del suelo y a los talentos

y conocimientos de sus habitantes, el OT contribuye a generar un entorno atractivo para mantener, despertar y atraer la inversión de la empresa privada en el territorio. 3. Ambientalmente responsable: : “Generalmente, es más lo que tomamos de la madre naturaleza que lo que le retribuimos”2 El Ordenamiento Territorial promueve un sano equilibrio entre 1) las actividades de aprovechamiento y uso del suelo y 2) la presión que estás ejercen sobre los recursos naturales. Para tal efecto el OT norma el desarrollo de actividades como vivienda, transporte, industria, comercio, transporte, pesca, agricultura, ganadería, recreación, áreas para protección (ambiental o de otra índole) con el fin de garantizar un ambiente saludable, así como la disponibilidad de recursos naturales (agua, aire, bosque, etc.) para satisfacer las necesidades las generaciones actuales y aquellas por venir. 4. Institucionalmente sostenible: El OT identifica desde un inicio las capacidades institucionales disponibles en el territorio y plantea una ruta para fortalecerlas de tal manera, que su implementación sea posible a través del tiempo. La municipalidad necesita capacidades institucionales para responder a las prioridades planteadas en el POT en coordinación con los diferentes niveles de gobierno (coordinación vertical) y en colaboración con la sociedad civil y ciudadanía en general, el sector privado y la cooperación internacional (coordinación horizontal). Para que todos los involucrados acepten “las nuevas reglas del juego” como ´la columna vertebral´ de la gestión del territorio a largo plazo, es importante que exista un sistema institucional territorial capaz de implementar el POT de manera eficaz, mostrando los beneficios palpables para el territorio y legitimando constantemente su acción con la aceptación ciudadana.

A manera de introducción

Principios del ordenamiento territorial:

2 Don Lucas, Coordinador de Interculturalidad, Municipalidad de Santa Cruz del Quiché.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

1.3 La participación reflexiva La participación local para el OT se refiere a los procesos o mecanismos institucionales que permiten a los grupos sociales, personas o comunidades que se encuentran en un territorio, o que tienen intereses o acciones en ese territorio, puedan formar parte de la adopción de decisiones relativas a todos los aspectos de la planificación y ordenamiento territorial, desde la ordenación de los recursos (naturales, inmateriales o simbólicos) y la implementación de los marcos institucionales y de gestión- implementación. La participación local es un proceso en donde una de las etapas, aunque no la única, consistirá en dar información a la población para que ésta pueda reflexionar sobre los cambios necesarios para la activación y las dinámicas sociales en el territorio que generen desarrollo territorial (el concepto de desarrollo que la población haya logrado consensuar en el PDM) y al mismo tiempo que los planificadores puedan recibir información de los pobladores locales incluyendo sus percepciones. El intercambio de información entre la población local y los planificadores tendrá como objetivo principal propiciar espacios de apropiación y empoderamiento local para la implementación y gestión del POT. El ordenamiento territorial tiene contemplado un cambio en las dinámicas sociales y económicas que se establecen en el territorio para que puedan darse condiciones necesarias y favorables para el desarrollo. En la promoción de éstos cambios y dinámicas socio- políticas, el estado o entidades gubernamentales juegan un rol importante en donde los procesos autogestionarios desde lo local permitirán articulaciones y negociaciones necesarias para implementarlos. El principal reto para que se realice una participación efectiva es lograr una participación legítima de diferentes grupos sociales, incluyendo a grupos tradicionalmente desfavorecidos, para desarrollar mecanismos de desarrollo con justicia social y para contrarrestar mecanismos de inequidad. Es importante tomar en cuenta que existe una diversidad de percepciones e intereses tanto de los grupos sociales que se encuentran en el territorio que

se diferencian por su nivel económico y social, intereses identitarios o percepciones culturales; y diversidad también en los enfoques de los propios planificadores.

La interculturalidad La propuesta de la presente guía es mostrar herramientas metodológicas democráticas de participación en la construcción de procesos de ordenamiento territorial, principalmente en aquellos territorios en donde existen pueblos indígenas o con gran trayectoria histórica en donde se tienen valores, percepciones y cosmovisiones propias del territorio. Esto se traduce en implementar acciones e iniciativas que permitan armonizar la cosmovisión de los pueblos indígenas en el proceso de ordenamiento territorial, enfatizando en el aprovechamiento sostenible y equilibrado de los recursos naturales. La participación genera y alimenta discursos más informados en materia de política territorial que crean formas de colaboración y de planificación bajo el modelo: «planificando a través del debate». Ésta aproximación descubre las principales dificultades propias de todo el campo de estudio: afrontar acciones relacionadas con nuevas tendencias de democratización en el seno de la planificación misma.

En busca de la equidad de género Las necesidades e intereses de las mujeres y los hombres son diferentes, y en consecuencia, su conocimiento, uso y necesidades territoriales también son diferentes. Es necesario desarrollar mecanismos para asegurar la debida participación de la población de hombres y mujeres (diferentes generaciones) en los procesos de ordenamiento territorial, para garantizar una visión amplia. Es importante asegurar la participación de las mujeres en los talleres de propuestas de planificación para usos territoriales, equipamiento y servicios básicos, principalmente a lo referente a mercados, terminales de buses, escuelas, etc.

Inclusión de población tradicionalmente excluidos de la planificación En cada territorio existen grupos que enfrentan condiciones más desfavorables que el resto de la

Por otro lado, las ciudades y sus calles muchas veces omiten las necesidades de ancianos, de niños y de ciudadanos con necesidades especiales. En este sentido es un reto para el OT, desarrollar estrategias para identificar quiénes son estos grupos vulnerables, qué necesidades vinculadas al OT presentan, qué soluciones estratégicas pueden ser pensadas desde el POT.

¿Quién participa en el ordenamiento territorial? La Ciudadanía y Las Autoridades tienen un papel protagónico en la elaboración, implementación y monitoreo de los acuerdos colectivos que se alcanzan para ordenar un territorio. Es un proceso donde cada una de las partes plantea sus intereses y propuestas para alcanzar los objetivos de desarrollo. Ese proceso permite realizar una reflexión y análisis de la situación actual y definir los elementos y acciones que transformarán el territorio. La concertación con los actores y para los actores en el ordenamiento territorial requiere de arbitrar desde el poder público intereses diferenciados en el territorio, que se expresan con visiones a veces antagónicas del desarrollo.

En este sentido es un reto para el OT, desarrollar estrategias para identificar quiénes son estos grupos vulnerables, qué necesidades vinculadas al OT presentan, qué soluciones estratégicas pueden ser pensadas desde el POT, para contribuir a generar un entorno más inclusivo, libre de discriminación y que contribuya a que las personas permanezcan en su territorio.

Transparencia y honestidad La honestidad y la transparencia son valores que deben aplicarse directamente durante todo el proceso. Ello supone una buena comunicación que conlleve a una buena práctica en el proceso participativo. Además, implica claridad, responsabilidad, el uso del idioma local y de un lenguaje simple y entendible asi como procedimientos transparentes, tales como reuniones abiertas. Para esto es necesario contar con la ayuda de un facilitador local que domine el idioma de la población que atenderá y que funcione como nexo entre el técnico de la institución externa y la comunidad.

1.4 La institucionalidad territorial La institucionalidad territorial se refiere a una autoridad territorial, de facto o de jure, que tiene la capacidad de conducción y toma de decisiones estratégicas sobre el territorio, incorporada dentro de su visión de desarrollo los valores de identidad territorial. Por carácter endógeno de la institucionalidad territorial se entiende que está construida sobre la base de esquemas representativos de los diversos actores del territorio donde hay una preocupación para alcanzar altos niveles de participación y democracia interna.

A manera de introducción

población, o que por determinado motivo son más susceptibles y vulnerables a la marginación social. En muchos casos, la marginación social se fundamenta en exclusión por género, la comunidad lingüística a la que se pertenece, la edad y/o el territorio en el que se vive, situaciones que pueden evidenciarse en los indicadores desagregadles por éstas variables. Éste es el caso de los jóvenes, que conforman la mayoría de la población en muchos territorios, no han sido involucrados en la planificación de la inversión pública y mucho menos tomados en cuenta seriamente en materia de inversión social. De esta forma, muchos municipios brindan escasas oportunidades de recreación, esparcimiento y desarrollo económico para la población joven. Por otro lado, la ubicación de la infraestructura de educación y salud no siempre está acorde a las características geográficas y dinámicas sociales del territorio.

La institucionalidad territorial implica la posibilidad del control, manejo y poder de decisión por parte de sus actores, sobre el uso y distribución de los recursos que existen en el territorio. La institucionalidad se logra a partir de la coordinación de un conjunto de acciones distintas pero estrechamente relacionadas y coherentes entre sí, en un territorio que trasciende el ámbito geográfico inmediato a la comunidad de origen. Se trata de las formas de relación entre los diversos actores territoriales a partir de los cuales es posible

ordenar la convivencia y construir proyectos comunes, diseñar el futuro, obedecer normas, integrarse a la vida productiva y social de un espacio territorial.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

La institucionalidad necesita tener facultades de enfrentar conflictos por las distintas visiones e interés sobre el uso de los recursos en el territorio, y dirigir la interlocución entre los actores territoriales y las instituciones gubernamentales o no gubernamentales

de diferentes niveles (municipal, regional si existiera, nacional o internacional). La concepción de propiciar una institucionalidad territorial se refiere a la necesidad de asumir el control de territorios más complejos a partir de la formulación de normas sobre uso y manejo de los recursos del territorio, para lo cual es necesaria la construcción de arreglos institucionales que tomen en cuenta la diversidad de intereses, potencialidades y problemas locales compartidos.

La normativa local en tierras indígenas y bosques comunales en Guatemala Paralelamente a la institucionalidad construida por el Estado y representada por las diferentes instituciones gubernamentales (como el MAGA el MARN y otros ministerios, las secretarias, las direcciones de planificación municipal, etc.) que implementan normativas en el territorio, también existen, principalmente en Guatemala, otras formas de gobernancia local, en donde se crean normativas comunitarias y a lo que se ha denominado institucionalidad local. La institucionalidad local, se refiere a las normas, acuerdos, penalizaciones y control en forma legítima ya sea forma de asociaciones o por derecho consuetudinario para el manejo de recursos naturales o bienes comunes (bosques comunales, fuentes de agua, etc.) o aplicados en la misma vida cotidiana a través de organizaciones comunitarias. Investigaciones a nivel mundial muestran que los procesos de institucionalidad local, ya sea territorial o de recursos naturales, responden a demandas realizadas por pueblos indígenas, aunque también existen procesos de autogestión desarrollados por pueblos no indígenas. En Guatemala existe una correlación entre la conservación de muchos bosques comunales a través de la aplicación consuetudinaria del manejo local de los recursos naturales. El CONAP reconoce en su estrategia nacional de Bosques Comunales en Guatemala, que en algunas regiones del país se ha logrado una contribución de parte de la población indígena a la conservación de importantes remanentes de bosques. Cuando existan organizaciones ancestrales y sólidas es importante establecer mecanismos de intercambio y negociación de los proceso territoriales que serán impulsados.

Tejido institucional para el Ordenamiento Territorial Competencia

MUNICIPALIDAD

Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y para emitir las ordenanzas y reglamentos respectivos. (Artículos 253 al 262 de la Constitución Política de la República). Control urbanístico de la circunscripción municipal. (Inciso b), artículo 35 del “Código Municipal”.

Planes de desarrollo municipal. Plan de ordenamiento territorial

MARN

Formular y ejecutar políticas públicas orientadas a gestar un desarrollo inter generacional, permitiendo mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos guatemaltecos a través de la conservación, protección y mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales.

Normativa ambiental Corredores Biológicos Estudios de Impacto Ambiental Política Marino Costera

MICIVI

Regulación de la Red vial del país

Regulación vial

MAGA

Políticas Agrícolas, Políticas y propuestas de Manejo de Cuencas Hidrográficas. Manejo de la tierra para fines agropecuarios. Cartografía del uso del suelo para fines agrícolas

Estrategia de manejo de cuencas hidrográficas. Uso del suelo agrícola.

Delimitación y categorización de sitios arqueológicos, lugares sagrados y monumentos históricos

Regulación de sitios arqueológicos, lugares sagrados y monumentos históricos

MINISTERIO DE CULTURA Y DEPORTES (IDAEH)

SEGEPLAN SAA CONAP INAB

Coadyuvar a la formulación de la política general de desarrollo del Gobierno y evaluar su ejecución y efectos.

Asesoría para la elaboración de planes de desarrollo (municipal, departamental y nacional) y planes de ordenamiento territorial. Orientación de la inversión Pública.

Conflictividad Agraria

Resolución de conflictos de tierras

Manejo, gestión y regulación de las Áreas Protegidas

Sistema Guatemalteco de Áreas protegidas y Plan Maestro (Ley Áreas protegidas)

Orienta al sector agrícola en materia forestal

PINFOR y PINPET

Regular las áreas de reservas territoriales del Estado

Catastro y administración en RTE

RIC

Desarrollo del catastro nacional Información parcelaria Apoyo Municipal

Catastro nacional

IGN

Producción y administración de la información geográfica

Cartografía Nacional

OCRET

FONDO DE TIERRAS INE CEPREDENAC / CONRED Gobernador Diputados Consejos de Desarrollo

Acceso y Regularización de tierras

A manera de introducción

Instrumentos de planificación y gestión

Institución

Políticas de Acceso y regularización de tierras

Producción de Información estadística

Información estadística

Estrategias de Gestión de Riesgos

Gestión de Riesgos

Coordinación institucional en el nivel departamental Representación de los ciudadanos de un territorio ante el Congreso de la República de Guatemala Principio de participación y representación ciudadana y de instituciones de gobierno en los diferentes niveles (municipal, departamental, regional)

COCODE, COMUDE, CODEDE

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

2. El Ordenamiento Territorial en el marco del Sistema Nacional de Planificación 2.1 Aspectos generales Guatemala se encuentra actualmente realizando ejercicios masivos de planificación, con vista a consolidar un Sistema Nacional de Planificación que permita vincular a nivel sectorial y territorial, las políticas públicas, los planes y el presupuesto. La planificación territorial se refiere a la planificación elaborada con metodologías participativas, en el seno del Sistema de Consejos de Desarrollo e incorpora como eje el Ordenamiento del Territorio, con visión de corto, mediano y largo plazo; éste instrumento debe ser orientador y articulador de las políticas públicas y su expresión presupuestaria, a través de la inversión pública3. En éste sentido, la SEGEPLAN decidió incorporar a la planificación un enfoque de ordenamiento territorial como componente fundamental de la planificación del desarrollo sostenible, y cómo proceso de organización del uso y la ocupación del territorio, para orientar de mejor manera la ubicación en el espacio geográfico de los asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (las vías, servicios públicos, las construcciones) y las actividades socioeconómicas.

La relación entre el Ordenamiento Territorial y la planificación del desarrollo En el caso de Guatemala y desde el punto de vista del Sistema Nacional de planificación, los instrumentos de planes de desarrollo municipal y planes de

3 Plan Estratégico SEGEPLAN

ordenamiento territorial son complementarios y el primero permite dar la pauta para desarrollar el segundo. Como resultado de los procesos de planificación del desarrollo se elaboraron 321 Planes de Desarrollo Municipal (de 333 municipios), planes departamentales y 3 planes regionales (Franja Transversal del Norte, Litoral Pacífico y Petén), los cuales constituyen un entramado de planes de desarrollo con lógica territorial orientados al cumplimiento de los objetivos del milenio como agenda impostergable del desarrollo de Guatemala y al desarrollo de propuestas de intervención estratégica para la activación del desarrollo económico y social de los territorios. En el ámbito municipal, los procesos de ordenamiento territorial le han dado seguimiento a los procesos de planificación del desarrollo. Los planes de desarrollo municipales han ofrecido una plataforma de concertación ciudadana a partir de la cual es posible inscribir las acciones del ordenamiento territorial. En los PDM se han definido elementos de base como una visión de desarrollo, el análisis del territorio y la cartera de proyectos que se constituyen en insumos valiosos para emprender los procesos de ordenamiento territorial.

El Ordenamiento Territorial: Una herramienta para la planificacion del desarrollo

a) Como instrumento técnico, permite identificar las dinámicas del territorio de manera integral y la organización social para reducir inequidades territoriales, especializar territorios y proyectar su uso a futuro. b) Como instrumento de regulación, permite formular reglamentos y normas de uso del territorio, de zonificación para usos especiales del territorio. De esta forma se crearán espacios de acción que consideren las características ambientales, sociales, culturales y económicas en función del espacio, que permitan mejorar la gestión del territorio. c) Como instrumento de política, permite la asignación de competencias, funciones, recursos y responsables para su ejecución o aplicación, además de facilitar la toma de decisiones y de territorializar las políticas públicas. d) Como instrumento de inversión, a través de los procesos de OT se orienta la ubicación geográfica de la inversión pública, privada y de la cooperación internacional, con base a la planificación que surja desde el territorio. e) Como instrumento de concertación y participación, los procesos de ordenamiento territorial permiten discutir las visiones e intereses de los distintos actores en el territorio y consensuar un proyecto común de transformación del espacio. f) Como instrumento para el fomento de economías territoriales: identifica las principales potencialidades productivas y propone un sistema de acciones e inversiones estratégicas para un aprovechamiento adecuado del territorio y un equipamiento de infraestructura estratégica que contribuyen a un entorno favorable para el desarrollo sostenible de la actividad económica en los territorios.

En el ámbito regional, los planes de desarrollo regional integral permiten tener una mirada de las especificidades territoriales, los desequilibrios territoriales y las necesidades de intervención estratégica en el territorio para la activación o dinamización económica desde la mirada del desarrollo local, de tal cuenta que cuando se emprenden procesos de ordenamiento territorial municipal en donde ya existen planes regionales, es más fácil realizar un análisis de la vinculación del municipio con la región.

El objetivo principal del OT consiste en la regulación de los usos del suelo, asignando, construyendo de manera conjunta las reglas de ocupación del territorio y las directrices para el desarrollo de las actividades económicas. En esa perspectiva, el ordenamiento territorial requiere de una mirada más profunda a las dinámicas territoriales, de la puesta en marcha de sistemas de información más detallados y de acuerdos ciudadanos sobre “qué hacer”, y “dónde hacer” en lo referente a inversiones vinculadas al desarrollo del municipio.

A manera de introducción

El ordenamiento territorial permite utilizar, aplicar y desarrollar instrumentos técnicos y sociales de planificación, de regulación y de políticas públicas y municipales con las siguientes características:

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

A continuación, se muestra como complementar los dos ámbitos de acción de la planificación territorial del desarrollo y los procesos de ordenamiento territorial.

Figura 1. Ordenamiento y Planificación territorial

Niveles y competencias del Ordenamiento territorial El ordenamiento territorial se concibe como un sistema de normas y directrices de diferentes órdenes y niveles que se complementan para la regulación de los usos del suelo. La coherencia territorial entre niveles de actuación (de lo nacional a lo local) y la imbricación de los marcos regulatorios entre niveles administrativos. El ordenamiento territorial se considera como una función pública, es decir compete a los gobiernos y administraciones desarrollar un sistema planificado, integrado y coordinado de gestión de usos del suelo en la perspectiva del desarrollo sostenible, buscando la coordinación de competencias entre los diferentes niveles de gobierno. En Guatemala, en términos de repartición de competencias, el ordenamiento territorial se puede analizar en tres ámbitos: • El Estado de Guatemala, por medio de sus ministerios (MARN, MAGA, SEGEPLAN,

•

CIV, CONADUR) tiene la potestad de fijar principios directores territoriales y objetivos básicos comunes que propicien el desarrollo sostenible y equilibrado, basado en la cohesión económica, social y territorial. Es decir, la búsqueda de la reducción de las desigualdades sociales y del desarrollo económico y territorial. Algunas instituciones nacionales especializadas tienen la potestad de emitir regulaciones de uso del suelo con carácter vinculante (CONAP, SE-CONRED) y de aplicación obligatoria para los municipios. El ordenamiento territorial municipal: si bien el ente ejecutor del ordenamiento territorial lo constituye el municipio (según el código municipal), el ámbito municipal está estrechamente vinculado con las políticas y solicitudes de intervención nacional. La competencia municipal de ordenamiento territorial le permite atender las necesidades de planificación urbanística, así como las necesidades de regulación de usos del territorio en los espacios rurales.

Principales disposiciones sobre Ordenamiento territorial contenidas en el CODIGO MUNICIPAL y sus reformas, DECRETO NÚMERO 22-2010

ARTICULO 143. Planes y usos del suelo. Los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral del municipio deben respetar, en todo caso, los lugares sagrados o de significación histórica o cultural, entre los cuales están los monumentos, áreas, plazas, edificios de valor histórico y cultural de las poblaciones, así como sus áreas de influencia. En dichos planes se determinará, por otra parte, el uso del suelo dentro de la circunscripción territorial del municipio, de acuerdo con la vocación del mismo y las tendencias de crecimiento de los centros poblados y desarrollo urbanístico. ARTICULO 144. Aprobación de los planes. La aprobación de los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral, así como sus modificaciones, se hará con el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de los miembros que integran el Concejo Municipal. ARTICULO 145. Obras del Gobierno Central. La realización por parte del Gobierno Central o de otras dependencias públicas, de obras públicas que se relacionen con el desarrollo urbano de los centros poblados, se hará en armonía con el respectivo plan de ordenamiento territorial y conocimiento del Concejo Municipal.

A manera de introducción

Capítulo II: Ordenamiento territorial y Desarrollo Integral. ARTICULO 142. Formulación y ejecución de planes. Las Municipalidades están obligadas a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral de sus municipios, y por consiguiente, les corresponde la función de proyectar, realizar y reglamentar la planeación, proyección, ejecución y control urbanísticos, así como la preservación y mejoramiento del entorno y el ornato.

ARTICULO 35.* Atribuciones generales del Concejo Municipal. Son atribuciones del Concejo Municipal: b) El ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal; ARTICULO 36. Organizaciones de Comisiones. En su primera sesión ordinaria anual, el Concejo Municipal organizará las comisiones que considere necesarias para el estudio y dictamen de los asuntos que conocerá durante todo el año, teniendo carácter obligatorio las siguientes comisiones: 3. Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y vivienda; ARTICULO 96.* Funciones de la Dirección Municipal de Planificación. La Dirección Municipal de Planificación tendrá las siguientes funciones: c) Mantener actualizadas las estadísticas socioeconómicas del municipio, incluyendo la información geográfica de ordenamiento territorial y de recursos naturales

Principales disposiciones sobre Ordenamiento territorial contenidas en la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

1. Sobre Ordenamiento Territorial en el nivel nacional: ARTICULO 6. Funciones del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Las funciones del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, son: a. Formular políticas de desarrollo urbano y rural y ordenamiento territorial. 2. Sobre Ordenamiento Territorial en el nivel municipal: ARTICULO 12. Funciones de los Consejos Municipales de Desarrollo. Las funciones de los Consejos Municipales de Desarrollo son: e) Garantizar que las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio sean formulados con base en las necesidades, problemas y soluciones priorizadas por los Consejos Comunitarios de Desarrollo, y enviarlos a la Corporación Municipal para su incorporación en las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del departamento. f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo municipal y comunitario, verificar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctívas a la Corporación Municipal, al Consejo Departamental de Desarrollo o a las entidades responsables. g) Evaluar la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos municipales de desarrollo y, cuando sea oportuno, proponer a la Corporación Municipal o al Consejo Departamental de Desarrollo las medidas correctivas para el logro de los objetivos y metas previstos en los mismos.

En la práctica del acompañamiento de los procesos de Ordenamiento Territorial es importante vincular la normativa del código municipal, con la normativa del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. El COMUDE es el espacio legítimo de participación ciudadana en el municipio, y es el vínculo entre la sociedad, las instituciones del Estado y la corporación municipal. Por dicha razón, es de suma importancia, validar el POT en sus diferentes etapas en el seno del COMUDE.

de desarrollo del Gobierno y evaluar su ejecución y efectos. La SEGEPLAN decidió crear en su nuevo reglamento la Dirección de Ordenamiento Territorial, como la encargada de elaborar la propuesta de políticas, metodologías, normas, instrumentos y herramientas, que faciliten el ordenamiento del territorio, en el marco del apoyo técnico dentro del Sistema de Consejos de Desarrollo y hacia las municipalidades, así como la puesta en marcha de los sistemas de información que sustenten las tomas de decisiones a nivel territorial.

El rol de la Dirección de Ordenamiento Territorial de SEGEPLAN en los procesos de ordenamiento territorial

La SEGEPLAN, a través de la dirección de Ordenamiento territorial, brinda asesoría técnica a procesos de planificación del ordenamiento territorial municipal, para realizar sus planes de ordenamiento territorial y se convierte en la institución encargada de velar por la calidad y el registro de los planes de ordenamiento territorial en todo el país. Además el sistema nacional de información territorial –SINIT- acompaña a las municipalidades e instituciones con presencia en los territorios: 1. Permitiendo el acceso y uso de la

La Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLAN-, es el órgano de planificación del Estado, establecida como una institución de apoyo a las atribuciones de la Presidencia de la República para coadyuvar a la formulación de la política general

2.2 El plan de ordenamiento territorial municipal –POT– Plan de Ordenamiento Territorial El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) está compuesto por un conjunto de objetivos, acuerdos, directrices, metas, programas, acciones y normas adoptadas colectivamente para administrar y orientar estrategias que determinan las potencialidades de un territorio y la localización de la población, la vivienda, las actividades socioeconómicas, las vías, los servicios, las áreas protegidas y de amenazas naturales, a corto, mediano y largo plazo. Estas acciones deben articularse con las programadas en los planes de desarrollo municipales. Un POT debe contemplar un carácter normativo y por lo tanto debe ser obligatorio que sea aprobado como reglamento de aplicación por la Corporación Municipal. Incluso un documento que tenga los elementos necesarios para ser un POT, en la medida que no sea aprobado por la autoridad competente, en éste caso, el concejo municipal y el alcalde, posiblemente no sea más que una propuesta o un proyecto de POT. El POT se relaciona con otros instrumentos de planificación municipal como los planes sectoriales, los planes de gobierno y los planes de desarrollo municipal. A la par de la normativa, existe un ordenamiento territorial operacional, que permite a los diferentes actores poner en práctica a partir de herramientas e instrumentos apropiados, la organización del territorio. En práctica, el ordenamiento territorial operacional se puede considerar como gestión territorial. El nivel más detallado para la planificación territorial lo constituye el nivel parcelario. La asignación de usos del suelo a nivel de cada parcela se denomina la ordenación territorial.

¿Qué es un POT? Un Plan de Ordenamiento Territorial o POT puede definirse como el instrumento técnico, normativo y de gestión por medio del cual se enuncian, desarrollan y aplican los acuerdos de uso del territorio. Es un instrumento de gobernabilidad, es decir un “pacto social territorial” entre los actores que componen el municipio: población, instituciones y territorio. Además, debería de ser capaz de reorientar procesos de transformación del territorio hacia los objetivos planteados en consenso con la población, constituyéndose en un plan de convivencia que provee a sus habitantes salud, bienestar, seguridad y oportunidades, permitiéndoles desarrollarse plenamente como ciudadanos en un entorno de sostenibilidad ambiental.

Ejes transversales a considerar en un POT Entre los principales ejes transversales de los POTMs se deben incluir la gestión del riesgo, la atención a grupos generalmente excluidos de la planificación: jóvenes, mujeres e indígenas. Debido a que algunos de estos componentes requieren estudios técnicos especializados que no siempre están al alcance de los municipios al momento de la realización de un POT, la estructura del plan puede incluir la realización de estos estudios como parte de su implementación y deberán ser incorporados de acuerdo a las necesidades y recursos disponibles en cada municipio al momento de su actualización anual o quinquenal. (Ver los principios del ordenamiento territorial)

A manera de introducción

información geográfica generada por las diferentes instituciones gubernamentales (MAGA, MARN, INE, SEGEPLAN, etc.). 2. Brindando asesoría y formación de capacidades para el uso de la información geográfica y su utilización en el análisis territorial.

Prospectiva territorial El ordenamiento territorial se basa sobre la noción de prospectiva. Requiere de una proyección, lo que significa que debe ser comprendido en términos de presente-futuro. El ordenamiento territorial analiza no sólo lo que «es» actualmente, sino también lo que «va siendo». De esta manera, además de conocer los

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

recursos — naturales y humanos—de un territorio, y su situación desde el punto de vista ambiental, se requiere conocer las expectativas, la percepción, las imágenes y los proyectos que la sociedad ha depositado en él, considerando tanto el sector privado como el público. El ordenamiento territorial promueve la construcción participativa de escenarios futuros, para espacios definidos, con base a un conjunto de análisis y estudios sobre las condiciones técnicas, científicas, económicas y sociales de la realidad futura con el fin de anticiparse a ello.

La gestión territorial4 supone un proceso de ampliación del control, manejo y poder de decisión del uso de los recursos que existen en un determinado espacio por parte de sus actores. Por lo tanto no basta delimitar administrativa o geográficamente un territorio, sino que es necesario también tomar en cuenta la capacidad de influir y controlar los medios, instrumentos y recursos para la toma de decisiones estratégicas sobre el uso de los recursos del espacio territorial. Se han identificado al menos tres elementos que constituyen un proceso de gestión territorial:

Principales características del plan de ordenamiento territorial •

• • •

•

Gestión del territorio

Es el instrumento legal municipal para la gestión del territorio, porque permite a los municipios conocer las dinámicas del territorio y a partir de allí desarrollar instrumentos de aplicación para la convivencia y las intervenciones ordenadas de acuerdo a una visión de desarrollo territorial desde el territorio Permite administrar y normar el uso de suelo en sus territorios según el marco legal existente en el país. Su elaboración y aprobación es competencia de las municipalidades. El modelo de desarrollo territorial a considerar en el POT debe regirse de a cuerdo a la visión, misión, objetivos, programas y proyectos pactados en el Plan de Desarrollo Municipal y los planes regionales o intermunicipales, si existieran. Define las clases de uso del suelo y del espacio (rural, urbano, de expansión y de protección) y las áreas de desarrollo prioritario según el Plan de Desarrollo. Es un modelo de ocupación y aprovechamiento del territorio, para evaluar, medir y guiar los impactos de los programas y políticas en el largo plazo sobre el ambiente físico, ambiental, económico y social en el municipio.

• Identidad territorial construida desde los habitantes del territorio que responde a un proceso de apropiación de un espacio particular; • Institucionalidad territorial endógena que tiene la capacidad de lanzar propuestas y acciones de carácter estratégico en tanto que se plantean objetivos de mediano y largo plazo. Implica la posibilidad del control, manejo y poder de decisión sobre el uso y distribución de los recursos que existen en un determinado espacio por parte de sus actores. Así como la interlocución entre los actores territoriales y las instituciones de escala regional, nacional o internacional, gubernamentales o no gubernamentales; y • Instrumentos de manejo territorial y se expresan en estrategias colectivas (ordenamiento territorial, establecimiento de corredores biológicos, manejo de riesgos, estrategias productivas, ecoturismo, manejo de cuencas, conservación de suelo y agua, manejo de bosques, etc.) y acciones específicas por medio del establecimiento de normas y reglas que definen las relaciones entre los actores, la distribución y el uso de los recursos.

4 Tomado de: PRISMA. 2005. La gestión territorial participativa, hacia la búsqueda de medios de vida rurales sostenibles: el caso de la mancomunidad La Montañona. http://www.territorioscentroamericanos.org/experiencias/ Documentos%20sobre%20desarrollo%20territorial/Gestion%20territorial%20participativa.pdf

El proceso de construcción de estos elementos no es necesariamente lineal, están mutuamente condicionados y se basa en las experiencias cotidianas de las comunidades y sus percepciones respecto de su problemática, sus recursos naturales, sus expectativas y capacidades.

que están abriendo nuevas opciones de gestión territorial rural, de manejo de recursos naturales y de diversificación de las estrategias de medios de vida rurales.

Gestión territorial rural La gestión territorial rural5 se refiere a territorios compuestos tanto por las zonas rurales agrícolas propiamente dichas, como por caseríos y aldeas; no obstante, a diferencia de los espacios circundantes a regiones metropolitanas o ciudades importantes, su dinámica incide fuertemente en los procesos rurales y, particularmente en el manejo de los recursos naturales. Se enfatiza el manejo de los recursos naturales como el corazón de este planteamiento de GTR precisamente porque los enfoques predominantes tienden a tener una fuerte orientación hacia la dimensión económica para lograr el desarrollo territorial y rural, que paradójicamente deniegan los productorescomunidades rurales más vinculados a los recursos naturales, que también representan al núcleo más duro de los pobres rurales. Por lo cual, este enfoque de GTR prevalece mejorar las condiciones de vida de las comunidades rurales mediante opciones vinculadas al manejo sostenible de los recursos naturales. De hecho, en Centroamérica existen experiencias de gestión territorial a diferentes escalas en zonas rurales,

5 KANDEL, SUSAN. 2007. Construyendo un abordaje para la Gestión Territorial Rural que favorece a las comunidades rurales más pobres. PRISMA. El Salvador. http://www.prisma.org.sv/uploads/media/abordajeGTR.pdf

Los conceptos sobre la tierra y el territorio que manejan los distintos pueblos son el producto de sus evoluciones históricas y culturales. De tal manera, distintos procesos conducirán a diferentes percepciones y concepciones sobre el espacio que van desde su carácter simbólico hasta los valores que le asigna el mercado en las sociedades occidentales. La importancia de esto radica en que se constituye en la base sobre la cual cada pueblo opera sobre su territorio y en el sustrato de la legitimidad social que tienen las intervenciones transformadoras del espacio y los modelos de desarrollo que se derivan de ellas.

Gestión urbana Es el conjunto de iniciativas, instrumentos y mecanismos para la normalización de la ocupación y uso del suelo urbano, articuladas por fuerzas políticas e iniciativas de la sociedad (gestión política) y que tiene como final la generación de procesos de planificación urbanística que deberán asegurar la preservación del interés público frente al privado (gestión urbanística).

A manera de introducción

Gestión territorial indígena6

6 Tomado de Camacho, 2008. Herramientas para la formulación de planes de gestión territorial indígena. Bolivia

Procesos para la formulación de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

CAPÍTULO II

La elaboración de un plan de ordenamiento territorial es un proceso que requiere el acompañamiento de profesionales con suficientes destrezas, habilidades, percepciones y conocimientos relacionados a la comprensión integral del territorio. Estos profesionales deben de convertirse en facilitadores del proceso y deben acompañar la propuesta técnica necesaria para elaborar un POT. Por lo tanto esta guía no puede aplicarse en forma indiscriminada o mecánica en todos los escenarios posibles. Como en todo proceso metodológico, el criterio profesional y el sentido común son ingredientes sumamente importantes para que pueda realizarse un procedimiento adecuado. Esta guía representa una propuesta de camino a recorrer para emprender el proceso del POT, pero el facilitador o consultor puede sentirse en toda libertad de ajustarla a la realidad presente en el municipio. La guía se estructura en cuatro etapas que ayudaran a la elaboración e implementación de un plan de ordenamiento territorial a nivel municipal. Cada fase tiene un objetivo general. Etapa I: Preparación para el Proceso de ordenamiento territorial Etapa II: Análisis de las Dinámicas Territoriales Etapa III: Elaboración técnica del Plan de ordenamiento territorial –POT– Etapa IV: Gestión e implementación del POT

Etapa I: Preparación para el proceso OT En ésta etapa se define con claridad el tipo de ordenamiento territorial que se desea impulsar en el municipio y por qué. Se verifica si existen las condiciones mínimas para la realización del proceso y se determina en base al conocimiento preliminar del municipio cuál es la problemática que se pretende resolver con la implementación de un plan de ordenamiento territorial.

Etapa II: Análisis de Las dinámicas territoriales El objetivo de ésta etapa es analizar información y desarrollar un acercamiento al territorio que permita comprender las dinámicas territoriales. La recolección de información requiere que el planificador reflexione y piense anticipadamente en los mecanismos más efectivos para completar esta tarea antes de comenzar a recolectar de manera indiscriminada o mecánica, sean estos relevantes o no. Por otro lado establecer una línea base confiable es el primer paso para poder adoptar mecanismos efectivos de monitoreo y evaluación de resultados. Lo importante aquí es asegurarse de obtener la información necesaria para que la formulación de propuestas sea fundamentada y que el proceso de toma de decisiones sea informado y validado.

Procesos para la formulación de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

1. Uso y estructura de la Guía en el proceso de Ordenamiento Territorial municipal

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Etapa III: Elaboración técnica del Plan de ordenamiento territorial –POT-: escenarios y directrices municipales

Esta es quizá la parte más interesante del proceso de planificación. Aquí es donde se preparan y presentan los escenarios futuros, posibles y deseables. Las ideas presentadas deben ser siempre revisadas acomodadas de tal forma que las instancias de decisión local y sectorial tanto públicas como privadas puedan dar su apoyo dentro del marco legal de de su competencia. Esta fase concluye con la adopción y la divulgación del plan.

Etapa IV: Gestión e implementación del POT Esta fase reconoce que la elaboración de un plan no es un fin en sí mismo, el fin último es que éste constituya una herramienta útil de gestión y para que derive en acciones concretas de intervención. En esta fase se recomienda revisar una vez más las inconsistencias con el PDM, POA y otras herramientas de planificación para armonizar las estrategias. Un elemento fundamental de la implementación de los POTM es la elaboración de las normativas de ordenación del territorio.

Como parte complementaria de ésta guía, existe un módulo denominado “Caja de herramientas para la elaboración del plan de ordenamiento territorial”, en la cual se presentan los instrumentos detallados para la realización de cada una de las actividades propuestas.

Etapa 1 Preparaci贸n para el proceso de Ordenamiento Territorial

Etapa 1

ETAPA 1: Preparación para el proceso de Ordenamiento Territorial

Antes de iniciar el proceso es necesario tener bien claro cuáles son las iniciativas o inquietudes generales del municipio en el cual desea implementar un proceso de ordenamiento territorial. Es importante que el facilitador y/o consultor lea e interiorice los conceptos y principios de ordenamiento territorial contenidos en las primeras páginas de ésta guía. La temporalidad de los POT está definida y estandarizada de acuerdo a las políticas de la SEGEPLAN, por lo que el horizonte temporal mínimo es de veinte años. Esta temporalidad está basada en buenas prácticas de planificación tanto a nivel nacional como internacional. Como mínimo el POT deberá incluir: a) Los problemas, retos y dinámicas territoriales que se pretenden comprender y tomar en cuenta para las propuestas de intervención b) Un diagnostico que permite visualizar las posibles causas de esos problemas, y permite analizar la estructura y funcionamiento del territorio y las tendencias de indicadores demográficos y económicos que tienen incidencia en su transformación c) Una visión, objetivos y metas que se pretende alcanzar

d) Propuestas o escenarios de desarrollo futuro, con sus respectivas directrices, estándares y recomendaciones de crecimiento futuro, e) Políticas municipales territorial

ordenamiento

f ) Estrategias para su implementación o gestión. Existen por lo menos 4 elementos básicos que deberán ser abordados de manera conjunta en un POT municipal. La concurrencia en el análisis de estos es fundamental para que los objetivos del POT puedan ser alcanzados. 1. Los Usos de los recursos y del espacio realizado en el territorio 2. La Movilidad: incluyendo los Sistemas de Transporte 3. Los servicios básicos, la Infraestructura y Equipamientos 4. Las dinámicas poblacionales: flujos, migraciones, crecimiento, densidades, etc.

En la etapa 1 se sugiere realizar 5 pasos o actividades, las cuales se esquematizan a continuación:

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Pasos de la etapa 1: Preparación para el proceso de OT

Conociendo las problemáticas y potencialidades territoriales del municipio

Conociendo quienes “trasforman el territorio” Actores Territoriales

Comunicando y validando el proceso de OT en el COMUDE

Evaluando las capacidades municipales para el proceso de OT

Conformando una Mesa de OT

Etapa 1

Etapa 1: Preparación para el proceso de Ordenamiento Territorial Paso a paso… 1. Actividades previas en la realización del proceso del POT Una de las primeras actividades para iniciar un proceso de OT es presentar al Concejo Municipal los beneficios y alcances que se obtendrán de impulsar éste proceso en su municipio. Es importante presentar la ruta metodológica, es decir explicar cada una de las etapas que hay que realizar para la elaboración e implementación de un plan de ordenamiento territorial municipal. Esta primera visita puede ser clave y determinante para que el proceso que se estará iniciando cuente con el respaldo de toda la Corporación Municipal. En este sentido, también puede aprovecharse la reunión para explicar los conceptos básicos sobre el ordenamiento territorial y el enfoque de análisis del territorio en forma integral y de desarrollo con identidad. Actividad: Acordar una reunión únicamente con el Concejo Municipal donde se aborde el siguiente contenido: • • •

Intercambio de opiniones sobre los beneficios y alcances de implementar un proceso de ordenamiento territorial a nivel municipal Explicación de cada una de las etapas metodológicas para el proceso de OT en el municipio Puesta en común de los conceptos de territorio, ordenamiento territorial y planes de ordenamiento territorial a utilizarse en el

•

municipio como herramientas de desarrollo planificado Puesta en común del abordaje de gestión de riesgo a tomar en cuenta en la elaboración del POT.

1.1 Definiendo términos de referencia para el acompañamiento del proceso: Según las características y las capacidades técnicas y financieras con que cuente el municipio pueden existir varias vías de iniciar un proceso de ordenamiento territorial. Si la municipalidad cuenta con recursos financieros, se están haciendo gestiones ante un grupo consultor o algún cooperante este interesado en financiar el proceso, es necesario que la presente guía se convierta en los términos de referencia para la contratación de un equipo externo. En éste caso la dirección de Ordenamiento territorial de la SEGEPLAN puede acompañar el proceso mediante la evaluación técnica del equipo consultor y de ésta manera asegurar un proceso adecuado. En el caso que los municipios no cuenten con los recursos financieros y no tienen apoyo de un ente cooperante, la SEGEPLAN podrá acompañar el proceso de elaboración técnica, pero será necesario establecer el aporte de la municipalidad en la realización de los talleres y visitas necesarias.

¿Cómo acompaña la SEGEPLAN a las municipalidades en su elaboración y gestión del POT?

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

El acompañamiento técnico de parte de la dirección de ordenamiento territorial de la SEGEPLAN se inicia una vez se recibe de parte de la corporación municipal o del alcalde municipal, una carta de solicitud expresa de acompañamiento, de ésta cuenta se puede iniciar una coordinación de asesoría técnica a la municipalidad. Es necesario elaborar términos de referencia para precisar la formulación del Plan de Ordenamiento de acuerdo a las siguientes alternativas:

• •

La municipalidad realiza su POT directamente cuando cuenta con los recursos adecuados humanos, técnicos y financieros, SEGEPLAN acompaña y asesora a la DMP en la elaboración del POT El municipio realiza su POT mediante contratación de consultorías externas, en éste caso la SEGE PLAN puede asesorar al municipio en la evaluación de resultados intermedios y finales del POT pre sentado por el equipo consultor

Además que la SEGEPLAN acompaña el proceso de fortalecimiento de las capacidades municipales enfocadas a la elaboración del POT, también puede fortalecer la coordinación interinstitucional para la gestión del POT en dos ámbitos • •

Con instancias gubernamentales en todos los niveles Con entidades de la sociedad civil, sector privado y en el dialogo con ciudadanía en general.

2. Conociendo la problemática territorial del municipio 2.1 Revisión de planes previos (planes de desarrollo, planes territoriales, planes de manejo, regionales, municipales, etc.) Este paso es importante para asegurarse de que no se dupliquen esfuerzos, y que se construya sobre la base de esfuerzos previos de planificación realizados que puedan influenciar el futuro del municipio. En el centro de documentación de la SEGEPLAN se encuentra a disposición del público en general los planes y propuestas de desarrollo realizadas en los distintos ámbitos (municipal, regional, departamental etc.), tanto por la SEGEPLAN como por otras instituciones.

Es importante conocer el contenido y nivel de profundidad y/o participación ciudadana con que se realizaron estos planes, por lo que será importante conocer qué nivel de aceptación y apropiación tienen éstos y con qué frecuencia son utilizados por la municipalidad.

2.2 Identificación de potencialidades, problemáticas y retos del municipio Para abordar el análisis de potencialidades económicas en el territorio es importante partir de una definición de las mismas. En primer lugar, la palabra potencialidad asume una situación de déficit: existe una situación actual y una situación deseada respecto a los recursos disponibles en el territorio. No es raro escuchar expresiones como: “Aquí producimos papaya, pero se pudre en el campo, porque no tenemos mercado, ni posibilidades o conocimientos de transformación y almacenaje”.

En muchas comunidades las vías de acceso, es decir la conectividad limitada o inexistente son parte del problema (aunque no el único) para acceder a mercados para la venta de los productos. También hay factores adicionales que juegan un rol en el fomento de potencialidades, como la facilitación del acceso al crédito para la adquisición de transporte adecuado p.e., o el acceso a capacitación y asistencia técnica para el mejoramiento de estrategias de comercialización. Algunas medidas son más relevantes para el ordenamiento territorial (sistemas de conectividad, ubicación de infraestructura de riego, mercados y terminales, regulación de usos del suelo) que otras (acceso al financiamiento, programas de capacitación y asistencia técnica), aunque el análisis espacial pueda jugar un papel indirecto en ´acercar los servicios de apoyo´ que requieren las diferentes unidades de producción, comercialización, transformación y mercadeo. Aunque no todas las medidas para desarrollar potencialidades económicas tengan un vínculo directo con el OT, es sumamente importante comprender estas dinámicas en sus interrelaciones, para poder proponer estrategias OT acordes a las necesidades de impulso al potencial territorial. El desarrollo de las economías territoriales depende de la interacción de una serie de factores, interdependientes a cuatro niveles: i. La identidad productiva y económica vinculada al territorio. Existen territorios con especialidades productivas que generan una identidad de sus pobladores dentro del territorio, como territorios cafetaleros, territorios comerciantes, territorios con una fuerte identidad portuaria. El orgullo y

la identidad local son decisivos en el nivel de apropiación que pueda desarrollar la población con su proceso de desarrollo local. Por tanto el OT busca identificar estos factores identitarios territoriales, para articularlos alrededor de una visión territorial de desarrollo socio-económico. Sin embargo, es importante recalcar que un territorio competitivo cuenta con agentes económicos capaces de incursionar e invertir en innovaciones para mejorar sus prácticas productivas y penetrar nuevos mercados.

Etapa 1

Las potencialidades territoriales no solo se refieren a las características geográficas, paisajísticas o productivas de una localidad determinada. Éstas se refieren al conjunto de recursos tanto naturales, culturales, humanos, así como factores de conocimiento o sistemas de infraestructura atribuibles al territorio, que no están siendo aprovechados de manera óptima o que no están siendo aprovechados en lo absoluto, y que por ende no están contribuyendo a la generación de oportunidades de desarrollo económico y productivo en el territorio.

Contribución del OT: A través de la planificación participativa y la formulación de una visión de desarrollo territorial integral, se estimula el fortalecimiento de valores ciudadanos orientados a promover la identidad local, identificando elementos diferenciadores de posicionamiento económico del territorio. ii. En un segundo nivel se asume que las condiciones marco que proveen las entidades del Estado tanto a nivel nacional como en lo local a través de la estabilidad y credibilidad de las políticas públicas, la calidad en la provisión de servicios públicos, así como la responsabilidad fiscal y la transparencia en el acceso a la información estratégica del territorio, inciden en tener un entorno favorable o desfavorable para el desarrollo de la actividad económica. Contribución del OT: El Ordenamiento Territorial contribuye a generar información estratégica y socializar tendencias de desarrollo territorial que orientan la inversión privada a mediano y largo plazo. Además contribuye a la (re)formulación de políticas fiscales en base a la orientación estratégica de la gestión territorial, facilitando herramientas para la definición y concertación de mecanismos de fijación de tasas y/o arbitrios para el financiamiento del desarrollo local. El OT contribuye en la generación de condiciones de conectividad que mejoran o aperturan el intercambio de bienes y servicios con mercados con potencial.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

El OT planifica la infraestructura económica que requieren los territorios para dinamizar sus economías territoriales: puentes, sistemas viales, aeropuertos, sistemas de transporte de personas y de carga pesada, etc. iii. La existencia de plataformas de colaboración público-privada, el nivel de asociatividad de los sectores productivos, así como la presencia de entidades de apoyo a la actividad económica en el territorio. La capacidad de articulación de necesidades comunes por parte de los sectores productivos es un factor clave para la negociación de intereses vinculados al territorio. El sector de transportistas puede incidir y participar de mejor manera en un proceso de planificación y ordenamiento del territorio, en la medida en que pueda canalizar sus visiones y propuestas de manera conjunta. El OT hace un análisis de las relaciones y dinámicas económicas que se desarrollan en el territorio, tomando en cuenta los niveles de asociatividad de los sectores productivos y sus relaciones con organizaciones que les proveen de servicios de apoyo como capacitación, asistencia técnica, contable y financiera. Contribución del OT: Contribuye al diálogo público-privado a través de las metodologías participativas en el análisis territorial y en el desarrollo participativo de estrategias OT. El OT puede analizar la prefactibilidad de sistemas público-privados para la gestión del POT. iv. La capacidad de gestión empresarial y productiva de los agentes económicos para articular acciones de generación de valor en el territorio en base a la satisfacción de las demandas de mercado. Contribución del OT: El POT puede orientar la zonificación del territorio hacia la conformación de conglomerados de agentes económicos alrededor de una o más cadenas de valor e identifica la ubicación estratégica de los

respectivos servicios de apoyo. La regulación de usos del suelo brinda reglas del juego claras alrededor del tipo de actividad económica a desarrollarse en el territorio a largo plazo, bajo un marco de previsible en el tiempo, p.e. a través de la delimitación de zonas de desarrollo industrial, zonas de aprovechamiento agroforestal, combinaciones equilibradas de desarrollo comercial y residencial, etc. Un factor que contribuye de manera clara a una toma de decisiones empresariales más seguras, es el análisis de las áreas en riesgo en el territorio. Esto puede ser de especial relevancia para el sector de la construcción y sus servicios asociados. Por otro lado, esta guía busca orientar el análisis de potencialidades económicas en estrecha relación con los criterios de sostenibilidad, antes abordados (equidad social, competitividad económica, responsabilidad ambiental y sostenibilidad institucional). Esto implica que la proliferación de actividades económicas en el territorio no necesariamente contribuye al desarrollo sostenible, si pone en riesgo la sostenibilidad ambiental, o si genera empleo no digno o incluso ilegal. En este sentido, además del análisis de potencialidades bajo este esquema, existen dos categorías de análisis territorial que pueden ser de utilidad: las ventajas comparativas y las ventajas competitivas. Para identificar potencialidades en el territorio, se recomienda enfocarse a las especificidades o identidades territoriales, para lo cual sería sumamente oportuno preguntar a los participantes del COMUDE: •

¿Cuáles son las características que identifican a la población y territorio de ese municipio?

•

¿Cómo se les reconoce fuera del municipio?

•

¿Cómo les gustaría que se les reconociera en su identidad territorial?

Raxruhá: Grutas de Candelaria y cercanías a Petén como potencial para el Eco-turismo de base comunitaria, centro de servicios logísticos para el transporte de carga (FTN), comercio detallista. Morales: Identificación de ventaja comparativa por la cercanía a Puerto Barrios: Centro logístico de abastecimiento de servicios portuarios. Petén: Concesiones forestales de base comunitaria como elemento de gestión territorial orientada al aprovechamiento sostenible del bosque y productos no forestales. Quetzaltenango: Centro logístico en apoyo a la generación de valor en las principales cadenas productivas que se generan en el Altiplano guatemalteco. Santa Cruz del Quiché: Apoyo a las cadenas agrícolas a través de infraestructura de mercados de mayoreo, menudeo y terminal de buses.

Es posible que algunos problemas percibidos por la mayoría de la población como los temas de mayor importancia para el municipio sean efectos de otros problemas que no son tan obvios para la población o comunidades, o que las percepciones estas muy influenciadas por eventos coyunturales que opaquen algunos problemas de largo alcance. Sin embargo se debe reconocer que los problemas sentidos por la población deben de ser considerados como punto de partida para la reflexión, para lograr una apropiación e implementación del POT, ya que de ésta manera se logrará desarrollar un mecanismo de participación local en donde la problemática sentida sea la prioridad local.

Etapa 1

Algunos ejemplos de potencialidades territoriales

Se debe hacer una identificación preliminar de los problemas y retos sentidos, y su relación directa o indirecta con las propuestas de solución ofrecidas por el POT. Posteriormente el plan de trabajo a elaborar debe reflejar las problemáticas identificadas y su relación con OT. Es importante complementar la interpretación de la problemática con otros problemas importantes para el OT que no aparezcan en los documentos consultados o que no sean expresados por los entrevistados.

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2.3 Reflexión conjunta “Causas y efectos de la falta de OT” El análisis causa-efecto es una herramienta metodológica de reflexión, en donde se trata de profundizar sobre las causas estructurales y las causas inmediatas que están afectando la buena gestión territorial en detrimento del nivel de vida de la población del municipio, además de tratar de establecer una reflexión conjunta de los aspectos reales que pueden solventarse a través de la realización de un POT. Para hacer ésta reflexión, es necesario hacer un taller o reunión que permita la reflexión conjunta para evidenciar la complejidad del territorio y las consecuencias de no tener un manejo y gestión adecuados del mismo y de ésta manera reducir las causas que están afectando el territorio. El análisis de riesgo, considerando los conceptos de amenazas y vulnerabilidades puede ayudar en gran manera a determinar las causas de los desastres ocurridos en el municipio, además que se podrá evidenciar por qué es necesario regular el uso del suelo para minimizar el riesgo a desastres.

2.4 Revisión de información geográfica disponible Es importante recopilar y organizar la información geográfica especializada que ayude a comprender y plantear soluciones para la problemática y potencialidades del municipio. Tener una idea clara de la información existente desde un inicio es muy importante ya que tendrá implicaciones muy significativas en la carga de trabajo de los facilitadores, consultores y sus colaboradores y por consiguiente en el presupuesto del plan. Para comenzar, hay que revisar lo que está disponible en línea a través del Sistema Nacional de Información Territorial – SINIT – http://sinit.segeplan.gob.gt, esta herramienta ofrece bases de datos y mapas con indicadores georeferenciados. En segunda instancia, hay que informarse sobre la información disponible a nivel local comenzando por la información que tiene la DMP y otras agencias municipales.

3. Evaluación de capacidades municipales para el POT 3.1 Diagnóstico de capacidades municipales El diagnóstico de capacidades municipales permite conocer la capacidad instalada en la municipalidad desde el punto de vista técnico, financiero y de la capacidad organizacional para la gestión e implementación del OT. Si bien algunas municipalidades utilizan instrumentos de aplicación territorial como el Impuesto Único Sobre Inmuebles (IUSI), CATASTRO son pocas las que lo utilizan para fortalecer la capacidad de gestión del uso del suelo. Es decir, además de conocer con que instrumentos se cuenta, también es necesario saber el alcance de los mismos. De igual manera, la implementación de un POT requiere de personal y oficinas dedicadas a su gestión por lo que es importante conocer la capacidad de equipo y recurso humano que se le dedicaría al mismo. Es importante llenar la boleta de capacidades municipales anexada en esta fase, que permita hacer una reflexión para ir diseñando la reestructura organizativa en la municipalidad para la gestión del POT.

3.2 Identificación de necesidades de formación y capacitación para implementación de POT Del documento de análisis de capacidades municipales se identificarán las necesidades de formación y capacitación para la implementación del POT. Sin embargo, es necesario también conocer el conocimiento que los funcionarios municipales tienen de ordenamiento territorial, las cuales se harán a través de la boleta de entrevista anexada en este documento. Como resultado de analizar las boletas se determinará el listado de temas de capacitación incluyendo también la necesidad de recurso humano y equipo necesario para que la municipalidad pueda implementar el POT de la manera más eficiente posible. Al tener identificados los temas priorizados se procederá a diseñar el proceso de capacitación, considerando también la ampliación de recurso humano y equipo técnico según las posibilidades de cada municipalidad.

En seguimiento al convenio firmado entre RIC y SEGEPLAN en el 2010, la dirección de OT de la SEGEPLAN acompañó la realización de un diplomado de OT para los 12 municipios de Peten, el cual tuvo como objetivo principal el fortalecimiento de las capacidades municipales (DMP) para la utilización de la información catastral en el marco del ordenamiento territorial municipal. El diplomado se realizó de agosto 2010 a julio 2011, contando con la participación activa de 9 municipalidades del departamento. El requisito principal para la obtención del diploma acreditado por el CUDEP fue la realización de una propuesta de ordenamiento territorial municipal, la cual se constituyó en un documento analítico, propositivo y de gestión municipal emitido desde las mismas direcciones de planificación municipal que participaron en la formación.

Etapa 1

El diplomado de Ordenamiento Territorial en Petén

Como resultado del diplomado, los participantes indicaron que ahora tienen las herramientas técnicas y analíticas necesarias para impulsar procesos de ordenamiento territorial en sus municipios.Además el diplomado permitió una retroalimentación permanente y de aprendizaje de los municipios vecinos y un abordaje regional e intermunicipal necesarios para desarrollar especialización y especificidad de atención a las cabeceras municipales de acuerdo a la lógica regional. El diplomado contó con apoyo y asesoría técnica de la GIZ en Poptún, que permitió el acompañamiento técnico a las DMP para la realización de tareas.

El personal de la municipalidad deberá estar capacitado en lo que implica el proceso de formulación y gestión del POT, es decir, el fortalecimiento de las capacidades municipales, principalmente la DMI, debe tener las competencias necesarias para saber cómo podrá participar en la elaboración, implementación y gestión del POT. Además es necesario el fortalecimiento de la capacidad de coordinación interinstitucional.

4. Conocer quiénes transforman el territorio: Actores territoriales 4.1 Identificación de actores territoriales ¿Quiénes son los actores territoriales? Los actores territoriales son aquellos grupos, representantes de organizaciones o instituciones de carácter público, privado o comunitario que desarrollan actividades dentro de un territorio, que tienen influencia o interés en el territorio, por lo que se dice que inciden o moldean el territorio.

En el análisis de actores, es importante conocer su capacidad de incidencia en las formas de apropiación, ocupación y uso del territorio así como en el funcionamiento de la economía, la política, la vida social y cultural de la población distribuida en el territorio.

Elementos que caracterizan a los actores territoriales Las características de los actores en el territorio pueden ser analizadas en función de varios aspectos, entre los que destacan: • Interés que presenta el actor en el desarrollo/ explotación del territorio. • Poder que el actor, como ente social, ejerce en el territorio y hacia otros actores • Recursos que posee el actor. • Estrategias utilizadas por el actor para conseguir sus intereses en el territorio. • Conocimiento e información del sistema territorial. • Organización y representatividad • Limitaciones para su participación. • Prácticas y discursos del actor en el territorio • Percepción y visión que el actor tiene de su propia situación.

La situación del actor muchas veces está definida por su categoría social, pertenencia y su estatus. Otros aspectos a considerar en la caracterización de los actores territoriales son los desplazamientos, migraciones, poblaciones y los actores marginados.

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-Intereses del actor en el territorio

Los intereses del actor en el territorio pueden deberse al interés de conservar y aprovechar los recursos que el actor ya posee en el territorio o bien porque visualiza intereses futuros en el territorio. Muchas veces los actores que viven en el territorio, tienen diferentes márgenes de maniobra según los recursos que posean.

4.2 Estrategia de abordaje de actores ¿Quiénes tienen mayor incidencia en la gestión del territorio? Las estrategias se refieren al conjunto de acciones necesarias para alcanzar un objetivo. Se puede definir en función de las prácticas, cambios de prácticas y decisiones (inversiones a corto y largo plazo). Las limitaciones económicas, sociales e institucionales podrán definir “un campo de posibilidades” de acción para cada actor o grupo de actores que se encuentren en las mismas condiciones. •

-Relaciones de poder Las relaciones de poder se definen como la capacidad de un actor de hacer actuar a otro. Los recursos del poder son: la competencia, el control (de las relaciones o vinculaciones que se ejercen hacia el medio natural y hacia los otros actores), el control de las comunicaciones, conocimientos de las normas de funcionamiento del sistema territorial. Algunas preguntas orientadoras pueden ser: • • • •

¿El actor controla el uso y acceso de otros actores al medio natural (territorio)? ¿El actor controla a otros actores en su accionar en el territorio? ¿El actor tiene un control sobre las comunicaciones (transporte, caminos, internet, etc.? ¿El actor tiene conocimiento de las normas de funcionamiento del sistema territorial? (parcial, total, poco, nulo).

Otro aspecto que se puede considerar, son los recursos con que cuentan los actores, que puedan ser utilizados para motivar o desincentivar la toma de decisiones en el ordenamiento territorial.

• •

¿Cuáles son las condiciones del actor (limitantes o ventajas económicas, sociales e institucionales) para implementar su estrategia de acción? ¿Qué margen de maniobra tiene el actor para mantener o modificar el sistema territorial de acuerdo a sus intereses? ¿Qué estrategias utiliza para alcanzar sus intereses en el territorio?

Etapa 1

Análisis de actores territoriales en Morales, Izabal

Fuente: Reunión de trabajo con personal de la municipalidad de Morales, Izabal. SEGEPLAN 2011

Los actores que tienen mucha influencia en el territorio, no necesariamente son los que tienen mayor interés en participar en el proceso de OT; sin embargo el ejercicio de análisis de actores territoriales permite reflexionar sobre la necesidad de conocer los actores que moldean el territorio y la estrategia necesaria para vincularlos al proceso de OT.

5. Conformación de la mesa de Ordenamiento Territorial 5.1 Decisión política y acuerdos municipales para el proceso del POT En esta etapa se formaliza la decisión de las autoridades municipales del municipio de iniciar el proceso de ordenamiento y planificación del uso de su territorio. Esta decisión debe ser formalmente adoptada por el gobierno local, es decir, el Concejo Municipal, por medio de una declaración de su voluntad de iniciar dicho proceso, plasmada en un Acuerdo del Concejo Municipal. Tal acuerdo, junto con los demás documentos formales (actas de las sesiones del Concejo Municipal, de los talleres y demás reuniones participativas que se realicen en el proceso del POTM) son de suma importancia pues constituyen el fundamento legal de las decisiones que el Concejo Municipal adopte en cumplimiento de su obligación constitucional de llevar a cabo el ordenamiento de su territorio.

5.2 Conformación de la mesa de Ordenamiento Territorial municipal Junto con la formalización de la decisión de las autoridades municipales de iniciar el proceso de formulación de su Plan de Ordenamiento Territorial se requiere de la designación de las personas que guiarán desde el punto de vista técnico dicho proceso, actuando como asesores del Concejo Municipal en temas claves para la elaboración de políticas territoriales municipales y la toma de decisiones, tanto en la fase de la planificación como en la de gestión y ejecución de las disposiciones del POTM. La designación de estas personas deberá quedar igualmente plasmada en Acuerdo Municipal. Dentro de las personas que pueden participar en la Mesa de Ordenamiento Territorial Municipal se encuentran por ejemplo el propio personal técnico de la Dirección Municipal de Planificación, profesionales y expertos en el tema de planificación, movilidad, crecimiento urbano, etc. Es fundamental

recordar que aunque la Mesa de Ordenamiento Territorial posea los conocimientos técnicos que pueden ser aplicados a la planificación territorial municipal, los aportes que realicen deben estar

en todo momento basados en el conocimiento de la identidad y realidad del municipio y de sus dinámicas socio-económicas.

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Ejemplo de conformación de la Mesa de Ordenamiento Territorial • Obligación conformar Comisión de Servicios, infraestructura,ordenamiento territorial,urbanismo y vivienda. Esta comisión elige un/a concejal que preside o coordina dentro de la corporación municipal y funge de enlace con la mesa OT instaurada en el COMUDE.

• En el COMUDE se convoca a la conformación de la Mesa de OT previa la socialización de la metodologias y las implicaciones del proceso OT. La Mesa es presdida o coordinada por el o la Concejal que preside la Comisión de la Corporación Municipal.

• La mesa OT puede incorporar otros actores clave, que no necesariamente están presentes en el COMUDE, de acuerdo a la dinámica de cada proceso: P.e. sector de transportistas, sector financiero, autoridades ancestrales.

6. Comunicación y validación del proceso en el COMUDE 6.1 Elaboración de la estrategia y plan de trabajo Una vez se encuentran identificados los actores y las problemáticas territoriales del municipio, es necesario reflexionar sobre el proceso y las actividades que se llevarán a cabo, los recursos disponibles y la forma en que se realizará el POT. Esta reflexión tendrá como resultado el desarrollo de los principales conceptos que servirán de base para formular la estrategia de trabajo y, por consecuencia, determinarán los distintos momentos del plan de trabajo a seguir, sirviendo como guía en el proceso de elaboración del POTM.

En esta etapa es necesario considerar los medios y la forma en que se logrará el involucramiento y participación de los actores territoriales (públicos y privados) previamente identificados; también se reflexiona sobre las condiciones óptimas para la realización del proceso de formulación del POT, y la forma en que pueden ser generadas. El Plan de trabajo deberá ser desarrollado a modo de cronograma, para establecer el inicio y el fin de cada etapa y de cada actividad. Así mismo se deberá establecer los responsables de realizar cada actividad, los materiales y/o insumos que necesiten y el objetivo y/o producto final esperado luego de ser realizada. Para formular el Plan de Trabajo el planificador deberá conocer cada etapa y cada fase de la presente metodología, para hacerlo congruente a la misma.

Es importante realizar diversas presentaciones de lo que significa emprender un proceso de OT, para poder comunicar las estrategias a la mayor cantidad de habitantes posible, y hacerlas por distintos grupos de interés, lo que permitirá abordar distintos puntos de vista y problemáticas especificas. Se propone realizar presentaciones a los siguientes grupos: •

• •

Presentación oficial: En un primer momento deberán presentarse las estrategias de elaboración del POT al Concejo Municipal y al Alcalde, para poder validar los planteamientos antes de hacerlos públicos con la Comunidad. COMUDE y actores locales CODEDE

El planificador deberá recordar que las presentaciones de información se realizaran a personas que no son profesionales de la planificación, por lo cual deberá ser claro y usar el lenguaje técnico lo menos posible. Es importante exponer los resultados que se pueden esperar y el involucramiento necesario. La población deberá ser informada acerca de: • ¿Qué es el proceso de planificación y ordenamiento territorial?

• • • • -

¿Qué es un Plan de Ordenamiento territorial -POT-? ¿Qué temas, enfoques, abordajes y elementos serán considerados? ¿Quiénes serán invitados a participar en el proceso de elaboración del POT? ¿La visión de qué actores deberán estar representadas en el POT? ¿Quien hará el trabajo técnico? ¿Cuánto tiempo tomara la elaboración del POT?

Etapa 1

6.2 Presentaciones públicas estrategia y del plan de trabajo

6.3 Presupuesto para la realización del POT Antes de dar por iniciado de manera oficial el proceso es necesario saber cuánto costará la elaboración del POT y de donde saldrán los recursos para realizarlo e implementarlo. Para esto se deberá saber con los fondos que cuentan la municipalidad y las posibles aportaciones externas que se darán para hacer el Plan. Conocer los recursos con que se cuenta es fundamental para poder saber si la realización de POT es posible o no, para ayudar a minimizar el riesgo en las operaciones de la organización, y para garantizar la sostenibilidad del proceso.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Productos de la Etapa 1

Pasos

Reunión con el Concejo Municipal

0. Actividades previas al POT

1. Conociendo la problemática territorial del municipio

2. Evaluando las capacidades municipales para impulsar un proceso de POT

Actividades

Insumos Una presentación con el siguiente contenido: • Definición de ordenamiento territorial y de planes de ordenamiento territorial como herramientas de desarrollo planificado y gestión de riesgo • Explicación de cada una de las etapas metodológicas para el proceso de OT en el municipio • Beneficios y alcances de implementar un proceso de ordenamiento territorial a nivel municipal.

Producto

1. Acta del Concejo Municipal

Definir Términos de referencia para el acompañamiento del proceso (cuando aplique)

El índice de contenido de la Metodología SEGEPLAN para POT Municipales se convierte en las características mínimas que debe contener un POT contratado por consultoría por la municipalidad.

2. Términos de referencia aprobados

Búsqueda y revisión de información relacionada al territorio: Planes territoriales anteriores, tesis, libros, mapas, monografías, etc

• Información disponible en la Municipalidad • Enlaces al Sistema Nacional de Información Territorial – SINIT Visitas a centros de documentación. Búsqueda en línea.

3. Listado de fuentes de información disponibles y lista de datos relevantes existentes.

• Se conocen los principales problemas urbanos rurales y se explica cual es su vinculación con el OT. • Se conocen cuales son las potencialidades del territorio en términos competitivos y se conoce la identidad territorial

4. Fichas resumen donde se presentan: Las problemáticas vinculadas al OT (causas y efectos) Las potencialidades del territorio

Ficha de evaluación de capacidades municipales

5. Ficha de evaluación de capacidades municipales para el POT e informe analítico.

Analizar las potencialidades y problemáticas relacionadas al OT

Acompañar el proceso de evaluación de capacidades municipales

Actividades

3. Conociendo quienes transforman el territorio: Actores Territoriales

Desarrollar un análisis de actores territoriales

4. Conformando la Mesa de Ordenamiento Territorial

Reunión Municipal para consolidar el equipo de trabajo en OT Convocatoria a conformación de la mesa

5. Comunicando y validando el proceso POT en el COMUDE

Realizar procesos de comunicación masiva y realizar una exposición pública

Insumos Metodología para el Mapeo de actores. • Visitas de Campo • Entrevistas directas e indirectas.

Producto 6. Resultados del taller, tabulación de matriz de actores (intereses y poderes), resumen analítico e interpretativo del análisis de actores.

Ruta y propuesta para conformar la mesa de ordenamiento territorial

7. Acta de conformación de la Mesa de Ordenamiento Territorial para el municipio

Guías, diseño mediado, proceso comunicativo mediado

8. Informes de los resultados de la exposición. Resumen de los comentarios y sugerencias recibidas, análisis cualitativo de la actividad.

Etapa 1

Pasos

Etapa 2 Diagnรณstico y anรกlisis de las dinรกmicas territoriales

ETAPA 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales

• • • •

• • •

¿Qué se hace en este territorio? ¿De qué vive la gente que habita en éste territorio? ¿Con quién se relaciona la población? ¿Cómo se moviliza y comunica por fines sociales (educativos por ejemplo), económicos o culturales dentro y fuera del territorio municipal? ¿Quién moviliza el territorio? ¿Con qué medios se desarrolla? ¿Hacia dónde va el territorio?

El diagnóstico territorial constituye el corazón de la fase de análisis y la base para la definición del Plan de Ordenamiento territorial. Un buen diagnóstico permite en general realizar una buena planificación. Esta etapa debería de realizarse tomando en cuenta que la comprensión de las dinámicas que suceden en el territorio permitirá desarrollar de mejor manera las propuestas de intervención, es decir el objetivo principal que se busca en el POT es elaborar propuestas y prospección del territorio. En esta fase debe procurarse centrar la atención en tres objetivos básicos: 1. Identificar y comprender las dinámicas territoriales que “moldean” el territorio (sociales, económicas, ambientales, políticasinstitucionales, etc.)

2. Analizar, sistematizar y discutir las dinámicas del territorio 3. Socializar y validar la información, el análisis y las primeras propuestas obtenidas Para realizar el diagnostico y análisis de las dinámicas territoriales es importante tomar en cuenta 3 ámbitos de trabajo diferente 1. El nivel municipal con sus lógicas y vinculaciones extra municipales o regionales 2. El nivel rural, principalmente con lógicas de uso y manejo de los recursos naturales y la productividad rural (agrícola, pecuaria, forestal, artesanal, etc) que se genera en el municipio 3. El nivel urbano, con sus lógicas de centralidades. Incluye la cabecera municipal y las principales aldeas o poblados que pudieran ser atendidas con lógica de funcionalidad urbana.

Etapa 2

El análisis territorial se define como la disciplina que tiene por objeto conocer, estudiar y explicitar los efectos (económicos, sociales, medioambientales, etc.) que se producen en el territorio. Requiere de información e instrumentos que permitan realizar un análisis y comprensión de las dinámicas territoriales, es decir, los flujos, procesos, cambios o estancamientos que se dan en el territorio. En términos generales, el análisis territorial busca responder a la serie de preguntas siguientes y contestarlas en forma espacial:

En otras palabras, en ésta fase se trataran de alcanzar los principales objetivos: • • • • •

Apoyar a la comprensión del territorio por los actores locales. Generar las bases cartográficas y de análisis de las dinámicas territoriales para la elaboración del POT. Llegar a consensos básicos de las dinámicas territoriales que van a ser atendidas en el POT Generar las bases sociales para la apropiación e implementación del proceso POT. Incorporar dentro del análisis las causas y efectos de la inadecuada gestión territorial y empezar a formular propuestas de intervención territorial.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Pasos de la Etapa 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales

Recopilando y generando información geográfica

Comprendiendo la organización territorial actual del municipio

Análisis de riesgo

Análisis de los servicios básicos: población, infraestructura, equipamiento y movilidad

Análisis de los usos de la tierra: usos actuales, usos especiales y conflictos de uso

Análisis de las dinámicas económicas territoriales y medios de vida

Reflexión participativa sobre las dinámicas territoriales

ETAPA 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales Paso a paso… 1. Recopilación y generación de información geográfica

• •

1.1 Recopilación de información cartográfica y bases de datos e información

Preguntas clave:

La información cartográfica expresa la dimensión espacial o territorial de la información, presentándose en forma de mapas que describen la geografía física del asentamiento urbano y su entorno. Es importante considerar la información contenida en los Planes de Desarrollo Municipal, planes directores, planes maestros de conservación patrimonial, planes reguladores, estratégicos y todos aquellos que contengan información con relación al conocimiento del territorio municipal en sus 3 niveles (municipales, rurales y urbanos). Será de gran utilidad toda aquella información contenida en planes sectoriales y especialmente, en caso de su existencia y funcionamiento en la municipalidad la relacionada con el Catastro Urbano. Los objetivos de la etapa de recopilación de información son: • • • •

Proveer una base solida y confiable para la elaboración de políticas y estrategias recomendadas por el plan. Tener un conocimiento sustentado de la problemática que se intenta resolver con el POTM. Visualizar oportunidades y retos en función de información estratégica. Tener acceso a información de tal forma que permite tomar mejores decisiones

• • •

• •

¿Qué temas requieren información y análisis para poder ser atendidos? ¿Qué datos, información y análisis están disponibles o son fáciles de obtener? ¿Qué datos, información y análisis no se tienen y como priorizar su obtención? ¿Qué información no ofrece mayores aportes? ¿Cuáles deben ser descartados por la falta de validez? ¿Cuáles no se podrán obtener para este proceso? ¿Cuáles son las fuentes adicionales de información que se deben considerar? ¿Es deseable que establezca un programa de recolección de datos continuo?

Etapa 2

•

Establecer una línea base para monitoreo Poseer información para educar la opinión pública.

Información geográfica mínima a recopilar y generar para la elaboración del POT • • •

Ubicación y delimitación geográfica del municipio Evolución histórica en la ocupación del territorio Información Base a nivel municipal, incluye: - Curvas topográficas, - Sistema hídrico, - Sistema vial, - Lugares poblados - Tipos de suelo, - Cobertura natural

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal 54

En el ámbito Municipal • Proyecciones de crecimiento poblacional ( por lugar poblado) • Composición étnica • Grupos etarios • Población urbana y rural • Tipologías de vivienda • Porcentajes de viviendas que cuentan con servicios básicos (agua, luz y drenaje) • Población económicamente activa por género. • Ingreso Familiar promedio • Índice de pobreza • Nivel de escolaridad e índice de analfabetismo. • Usos actuales del suelo (en Has y porcentajes): Usos productivos rurales y otros usos de patrimonio natural y cultural. - Índice de cobertura forestal (número de hectáreas de bosque y extensión total del municipio) - Cambio en la cobertura forestal - Ocupación del suelo para actividades agrícolas, pecuarias, forestales, etc. - Fuentes de agua (utilizadas y sin utilizar) - Ubicación de áreas de recarga hídrica - Ubicación de áreas de uso agrícola extensivo - Ubicación de áreas de uso agrícola intensivo - Ubicación de áreas prioritarias para la producción agrícola de seguridad alimentaria - Ubicación de áreas de uso para manejo forestal de (producción de madera) - Ubicación de áreas para extracción de leña - Ubicación de áreas de pastizales, arbustales, etc. - Ubicación de áreas agroforestales - Sitios sagrados o de interés de conservación por la población local - Ubicación de áreas de producción pecuaria - Ubicación de áreas de reserva forestal

- - - -

Ubicación de tierras comunales y bosques comunales. Bosques de galería (orillas de ríos o riachuelos) Ubicación de áreas protegidas o de protección especial Ubicación de viviendas dispersas.

Información Base en centros poblados (cabecera municipal y lugares poblados o núcleos rurales): • Ubicación de las áreas residenciales • Ubicación de las áreas comerciales • Ubicación de las actividades industriales • Ubicación de las instituciones públicas y semipúblicas • Ubicación de las áreas recreativas y parques • Ubicación de los sistemas de infraestructura (líneas de drenajes y Agua) • Ubicación de torres de comunicación y tanques elevados. • Ubicación de Equipamientos de alto Impacto Ambiental (mercados, cementerios, basureros, plantas de tratamiento, etc.) • Ubicación de áreas de apoyo a sistemas de transporte (medios, parqueos, paradas, terminales y áreas de transferencias) • Ubicación de áreas generadoras de tráfico (centros comerciales, universidades, fabricas etc.) • Ubicación de sitios baldíos dentro del perímetro urbano. • Sistema vial (materialidad, jerarquías, flujos) • Listado de equipamientos institucionales (edificios o construcciones como escuelas, centros de salud, etc) urbanos • Numero de nuevas urbanizaciones aprobadas • Numero de nuevas licencias de construcción • Numero de nuevos negocios o comercios autorizados

Número de solicitudes de servicio de agua Número de licencias de transporte comercial Predios catastrales (parcelas)

Otros mapas de interés: • Información sobre áreas de riesgo (áreas de inundación, fallas geológicas, etc.) • Información sobre deterioro del medio físico natural • Información sobre patrimonio histórico • Información sobre recursos visuales • Información sobre empleos • Información sobre condiciones económicas • Información sobre áreas de crecimiento • Información legal • Información sobre proyectos en construcción • Información sobre capacidad soporte del suelo Tomar en cuenta los formatos en los que se presentara la información: • Definir las escalas de los mapas que permitan vincular los problemas con sus soluciones/recomendaciones • Definir los detalles que debe incluir • Definir el tamaño de los mapas (para documento plan) • Identificar fuentes. Es importante recordar que en el SINIT http://sinit. segeplan.gob.gt se encuentra toda la información geográfica generada por los diferentes ministerios y sectores, tales como el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación; la información ambiental generada por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales y las bases de datos del Instituto Geográfico Nacional. O bien puede solicitar la información geográfica en formato digital o impreso o los mapas sectoriales existentes para tenerlos de fuente dereferencia, consulta y análisis en la Dirección municipal de Planificación.

1.2 Actualización y información territorial

generación

El levantamiento de la información requiere una base de datos en donde la información territorial pueda ser vaciada y retroalimentada dentro de un proceso mucho más ambicioso, para esto es importante genera un mapa base en el nivel municipal, que indique toda la información territorial importante, se deben tener tres tipos de información: •

El ámbito municipal y sus vinculación extra municipales, para abordar el tema desde el Ordenamiento Territorial como estrategias de intervención.

•

El ámbito rural, es importante el trabajo detallado del manejo de los recursos naturales a nivel de territorio, comunidad y de finca. Muchos estudios realizados en el marco de programas de desarrollo rural utilizan herramientas de mapeo participativo y muestran que se puede realizar información predial de unidades productivas que permiten posteriormente plantear escenarios de ordenamiento territorial en las áreas rurales. Esta herramienta es útil para: - La actualización de información territorial a nivel de predios rurales - Desarrollo de incentivos territoriales rurales enfocados a salvaguardar la producción de alimentos - Desarrollo de incentivos ambientales y pago por servicios eco sistémicos para la protección de fuentes de agua o recursos naturales - Mecanismos de compensación para preservación paisajística o escénica - Mecanismos de compensación por conservación de patrimonio histórico - Desarrollar el territorio de una forma compatible con el ambiente.

Etapa 2

• • •

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

•

El ámbito urbano, que debe ser a un nivel mayor de detalle, esto permitirá no solo abordar el ordenamiento urbano sino implementar otros instrumentos de gestión del espacio, en éste caso la implementación de un Catastro Multifinalitario es una herramienta útil que permite: • La actualización de la información territorial a nivel de predios. • El cobro del impuesto predial (IUSI) herramienta poderosa de captación de plusvalías y cuyo espíritu es devolver la recaudación del impuesto en obras de beneficio público. • El cobro de la contribución por mejoras7, es fundamental que tanto los administradores del municipio como los ciudadanos comprendan el beneficio de la coparticipación entre el gobierno local y la ciudadanía en la construcción y mejora de la ciudad. • Aplicación de la normativa constructiva que no solo estandarice las normas mínimas aplicadas a la construcción de obras, sino además garantizar la sostenibilidad urbana, ambiental y que proteja las vidas de sus ocupantes. • Cobro de licencias de construcción y autorizaciones sobre urbanizaciones8 • Elaboración del catastro y actualización de valores catastrales9

Según el grado de fortalecimiento de las municipalidades, así será el alcance de la información y actualización cartográfica, geográfica y territorial.

Mapa base a nivel de predios y manzanas y base de datos predial georeferenciada Es necesario que la Dirección Municipal de Planificación tenga información predial (predios y

7 El artículo 102 del Código Municipal establece que los vecinos beneficiarios de las obras de urbanización que mejoren las áreas o lugares en que estén situados sus inmuebles, pagarán las contribuciones que establezca el Concejo Municipal, las cuales no podrán exceder el costo de las mejoras. 8 Artículo 147 del Código Municipal. 9 Artículo 96 del Código Municipal.

manzanas) y un mapa base a nivel municipal; sin embargo, debido a que en muchos municipios no existe un levantamiento catastral, se puede realizar un levantamiento de información preliminar para fines de ordenamiento territorial, utilizando el método indirecto. Es decir, a partir las ortofotos del MAGA del año 2006, se deberá realizar un levantamiento de predios vía mapeo participativo y con corrección de campo según los cambios generados. Es fundamental mantener actualizado el mapa base, o en su defecto dentro del proceso de levantamiento es vital referir toda la información con la mayor veracidad posible, actualizando los cambios en el patrón de ocupación, poniendo énfasis en las áreas urbanas. Se recomienda que exista una base de datos que contenga la siguiente información: • Información sobre usos del suelo (definidos para el área urbana y rural) • Información sobre líneas vitales (agua, drenajes, electricidad, disposición de desechos sólidos, etc) Además es sumamente recomendable contar con un sistema de Información Predial (SIP) / Base Inmobiliaria Georeferenciada (BIG) y un Catastro Multifinalitario

Etapa 2

Información predial en la cabecera municipal de Raxruhá

Fuente: Información del INTA con verificación en campo y mapeo participativo.

1.3 Generar una línea base con indicadores territoriales El facilitador completará un listado de indicadores que conformarán la línea base del proceso de ordenamiento territorial para el municipio. La información recopilada para tal efecto debe ser la más reciente que exista. La línea base debe contemplar como prioritaria las intervenciones orientadas a lograr los objetivos del milenio. Para este paso es necesario revisar los indicadores ODM a nivel municipal que se encuentran disponibles en la SEGEPLAN o que pueden ser revisados del PDM realizado recientemente por la SEGEPLAN. En éste aspecto, es importante retomar la información geográfica generada y en consenso, generar un set de indicadores para el municipio. En la caja de herramientas que acompaña ésta guía se encuentra una propuesta de los principales indicadores territoriales.

2. Comprensión de la organización territorial actual del municipio En términos generales, definir una apropiada organización del espacio municipal permitiría alcanzar los siguientes objetivos o metas: •

• •

Caracterizar y clasificar el territorio municipal según sus redes, vinculaciones o falta de conectividad, iniciando el proceso de ordenamiento territorial. Identificar los diversos espacios económicos para dotarles de los medios de producción para un desarrollo económico local efectivo. Caracterizar los espacios físico- geográficos, en busca de consolidar áreas protegidas e identificar áreas bajo riesgo para darles un tratamiento especial.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

•

Recuperar espacios de identidad sociocultural de pueblos indígenas: Ordenamiento territorial y planificación con pertinencia cultural. En el caso de Petén hay otras identidades no indígenas que se deben considerar, en algunos municipios no existe población indígena, pero es importante considerar identidades locales, como por ejemplo las comunidades de ex guerrilleros. Ya como parte de un proceso de Ordenamiento Territorial en su municipio, permitirá abrir espacios de participación, compatibilizando el territorio municipal con la organización social de los COCODES: Sentar las bases territoriales de la representación participativa de los consejos de segundo orden. Orientar las inversiones municipales hacia las potencialidades y necesidades reales de los territorios: Territorializar la inversión pública y de la cooperación internacional. Promover una planificación municipal participativa y enfocada a los grupos más vulnerables.

Previo a iniciar ésta tarea se recomienda revisar la propuesta Plan de Desarrollo Municipal para identificar los aportes directos que puede ofrecer al análisis de la movilidad y de la organización del espacio en el territorio.

Posteriormente es necesario, presentar ante la plenaria, dicho mapa base para discutir su contenido, consensuarlo y validarlo. De esta forma será posible trabajar toda la fase sobre una misma base cartográfica. Esto es particularmente importante en el caso de los límites municipales, ya que los límites oficiales muchas veces no coinciden con los límites reconocidos a nivel municipal. Para este objetivo pueden organizarse mesas de trabajo en función del número de participantes. Luego de validado, es conveniente imprimir varias copias del mapa base consensuado, pues es de utilidad para el resto de los pasos del mapeo participativo.

2.2 Dependencia, conectividad y movilidad de lugares poblados en el municipio El objetivo de éste análisis es identificar y evaluar cada lugar poblado, para conocer las vinculaciones y jerarquías que se generan entre estos. Se proponen dos ejercicios distintos para lograrlo, uno de forma cualitativa y otro de forma semi-cuantitativa.

2.1 Límites municipales y mapa base Una parte fundamental del diagnóstico es contar con un mapa base único, que represente en forma gráfica los elementos principales o estructurales del territorio municipal. Este mapa base debe a incluir los siguientes temas: • Límites municipales definidos por el IGN • Lugares poblados (aldeas, caseríos…) • Hidrografía (ríos, lagos, lagunas) • Vías de comunicación (carreteras, autopistas, vía férrea) • Relieve (curvas a nivel cada 10 metros). Tanto el mapa base como otros mapas temáticos deben ser elaborados por personal de la DMP capacitado en la utilización del software de cartografía (ArcView, ArcGIS, CVSIG, KOSMOS u otros) o de lo

contrario, solicitar apoyo a la SEGEPLAN, IGN, otros. Se recomienda que la escala del mapa base del territorio municipal sea de 1:50,000 a 1:25,000. Para el caso del detalle urbano, o de usos específicos en el territorio se recomiendan mapas a escala 1:10,000 a 1;5000.

La evaluación cualitativa se realiza a través del ejercicio de análisis de dependencia entre lugares poblados. Se toma como principio que existen lugares poblados que dependen de otros que son más importantes, los cuales centralizan los servicios y las actividades productivas, o por razones de accesibilidad. Algunas de las variables o funciones de los lugares poblados a ser evaluadas son las siguientes: • Principales actividades económicas, • la relación entre las áreas urbanas y las áreas rurales10, 10 Se recomienda diferenciar claramente en este ejercicio los lugares poblados que son urbanos de los rurales, ya que estos elementos servirán en el paso 5.1.

las fuentes u orígenes de empleo o ocupación los servicios financieros los servicios sociales y equipamientos (construcciones e infraestructura)

• •

los servicios institucionales y administrativos los tipos de transporte.

Etapa 2

• • •

2.3 Mapa de organización del espacio A modo de síntesis, el mapa de organización del espacio resume las principales dinámicas relacionadas con la jerarquía de los lugares poblados y la organización territorial que se deriva de ésta. Con el fin de obtener dicho mapa, se debe hacer un esquema sobre el mapa base del municipio o de preferencia la ortofoto del mismo, en el que se ilustren: • • • •

Principales lugares con el mismo número de la tabla, y sus correspondientes lugares dependientes. Localizar los servicios básicos. Localizar los principales conflictos (viales, de tierras, de agua, etc.) Flujos de comunicación o rutas (buses, por comercio, por servicios, etc.)

2.4 Evaluar la funcionalidad de la regionalización sub municipal actual del municipio En este paso es muy útil hacer uso del “mapa de organización del espacio” realizado en la etapa anterior, pues incluye las variables a tomarse en cuenta para este ejercicio. Este mapa es una herramienta que permite analizar una serie de aspectos, como por ejemplo: •

•

La funcionalidad que tienen las vías de comunicación para la movilidad en servicios y la movilidad- conexión de la población a lo interno de cada una de las microrregiones y en el municipio por razones comerciales o sociales. El desarrollo económico local existente por microrregiones (avances en la producción y comercialización, iniciativas para mejorar procesos económicos: iniciativas industriales,

•

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•

de servicios, turísticas, etc.) Los aspectos culturales y sociales que van estableciendo territorios con identidad (considerar la diversidad cultural y la conformación de territorios con relaciones fuertes de intercambio cultural, comercial, etc. Las desigualdades en el territorio y su capacidad o incapacidad de movilidad.

3. Análisis de riesgo a tomar en cuenta para el análisis de las dinámicas territoriales Se trata de identificar las áreas que presentan ciertas amenazas presentes en el territorio, deslizamientos, inundaciones, incendios, y riesgo sísmico que afecten tanto a la población, como a las infraestructuras y los recursos naturales. En este sentido, la amenaza es conceptualizada como la potencial ocurrencia de un suceso que se manifiesta en un lugar especifico, con una intensidad, magnitud y duración determinada. Se debe considerar el avance en el análisis de las limitantes físicas considerando aspectos biofísicos como socioeconómicos, los cuales permitan identificar áreas amenazadas por fenómenos naturales como inundaciones, flujos aluviales intensos. Asimismo, se deberán considerar las fuentes potenciales de impacto ambiental. Cartografía de CONRED publicada en su portal. CONRED lleva un registro en mapas de: • •

Comportamiento de la acumulación de agua que presenta la susceptibilidad del territorio a la retención de agua Situación de la red vial con los registros de eventos sucedidos en los tramos carreteros principales del país

•

Mapa general de incidentes activos (todos los que no se han atendido o se están atendiendo, sin que aun se haya terminado la obra). Las SEGEPLAN, a través de la dirección de Gestión de Riesgo se encuentra realizando mapas de amenazas, vulnerabilidades y riesgo a nivel lugar poblado en los municipios de la FTN y realizará un análisis para todo el país, por lo tanto será oportuno que la DMP se comunique a la SEGEPLAN para obtener estos mapas y que formen parte del análisis. Si el mapa no está disponible, puede utilizar la metodología de mapeo participativo para el análisis de riesgo.

3.1 Evaluar la incidencia de amenazas, vulnerabilidades y riesgo en el municipio Es posible localizar aproximadamente en el mapa base o en la ortofoto del municipio, las regiones en donde hay mayor recurrencia de las siguientes amenazas: 1. Inundaciones 2. Erupciones volcánicas 3. Deslizamientos 4. Deslaves 5. Huracanes 6. Sequías 7. Vientos fuertes 8. Hundimientos Es conveniente asignarle una calificación de 1 a 5 a cada una de las amenazas identificadas según el nivel de presencia, recurrencia y afectación, en una matriz o en el mismo mapa base utilizado.

Etapa 2

Riesgo de inundación en Raxruhá.

4. Análisis de los servicios básicos: población, infraestructura equipamiento y movilidad 4.1 Análisis de población y densidad El análisis del comportamiento del crecimiento y densidad poblacional en el territorio municipal se puede realizar utilizando la información estadística georeferenciada que se tenga a nivel de micro región o lugar poblado. Como se requiere hacer un análisis de cambio o tendencias, es necesario contar con por lo menos 5 datos de población de fechas anteriores, se puede recurrir a los datos del censo poblacional a nivel de lugar poblado recurriendo a la base de datos del INE o buscando las fuentes del diccionario geográfico nacional (Censo de población y habitación para los años de 1950, 1964, 1981, 1994, 2002). Además del análisis

histórico anterior, es necesario realizar proyecciones de población posteriores a la fecha. Esta comparación de variables lo largo del tiempo permite hacer estimaciones de crecimiento de población, de sus necesidades de servicios y abastecimientos crecientes y de la tendencia de crecimiento de los centros poblados del municipio. Tomando en cuenta la micro regionalización actual y los principales lugares poblados, es importante considerar la distribución de la población en el territorio tomando como punto de análisis: •

Comportamiento histórico del crecimiento poblacional en el municipio.

•

Comportamiento histórico y geográfico de la densidad poblacional.

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Para desarrollar el análisis de crecimiento y ocupación espacial de la población del municipio es necesario incluir las dinámicas de migración que ocurren en el territorio. En algunos casos, las cabeceras departamentales que se convierten en prestadoras de servicios educativos tienen procesos de migración de jóvenes que orienta la población de forma diferente; en otros casos, la construcción de una carretera y la apertura de dinámicas económicas puede dar lugar a procesos de inmigración hacia poblados que antes estaban completamente desconectados; en todo caso es importante preparar las cabeceras municipales para los procesos de emigración o inmigración que puedan desarrollarse en su territorio. En el ámbito rural, los procesos de ocupación extensiva del territorio también generan procesos de migración poblacional, variable que debe ser tomada en cuenta por el planificador territorial y la municipalidad a la hora de analizar las implicaciones que tenga para su municipio. Por ejemplo, la implementación del cultivo extensivo de palma africana o palma aceitera en la Franja Transversal del Norte y sur de Peten han ocasionado procesos de movilidad y expulsión de comunidades que antes ocupaban éste territorio, las cuales han migrado a otros centros poblados cercanos, en donde las municipalidades no están preparadas para brindarles los servicios básicos necesarios.

4.2 Análisis de servicios básicos El suministro de agua potable, el alcantarillado, la infraestructura eléctrica y de comunicaciones, así como el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos constituyen los sistemas prioritarios con lógicas de atención en el territorio. El análisis sobre la dotación de agua entubada en el municipio permite identificar las áreas con mayores déficits en cobertura y plantear algunos criterios sobre la calidad del servicio existente. Se determina el perímetro de cobertura con base en la ubicación y características de las redes de conducción, distribución y las fuentes de abastecimiento. La cobertura del servicio de alcantarillado se determina con base a la ubicación y características de las redes de recolección y conducción de aguas servidas.

El servicio de energía eléctrica, consiste en el transporte de energía eléctrica desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final. El perímetro de cobertura de este servicio se determina con base en la ubicación y características de las redes primarias como secundarias. Con relación a las áreas de disposición de residuos sólidos y líquidos, se deberá identificar su localización, considerando su capacidad, vida útil y modalidad de tratamiento de los desechos. Posteriormente se hace necesario, con relación al uso actual y a los resultados de la zonificación identificar las áreas probables en el territorio urbano que puedan ser alternativas de ampliación para cobijar los desechos y residuos sólidos como líquidos producidos por la ciudad.

4.3 Equipamientos (edificaciones, inmuebles) de educación y salud 4.3.1 Educación Se deberá analizar información cuantitativa, cualitativa y cartográfica, que permita comprender la distribución espacial de la prestación del servicio educativo, el cual incluye la infraestructura educativa y su cobertura o deficiencia con respecto a los lugares poblados del municipio y la prestación del servicio en sí. Es importante considerar la forma en que se calcula la cobertura educativa, en la mayoría de casos se realiza de manera radial, sin considerar las limitaciones geográficas o de movilidad que puedan afectar a la población en su desplazamiento y acceso al servicio (por ejemplo, no hay carretera, no hay un puente o hay un barranco entre la escuela y el lugar poblado relativamente próximo), por lo tanto es importante considerar en qué casos sí se puede aplicar un análisis radial y en qué casos no. Se deberá realizar un análisis de movilidad de los principales centros poblados y por mapeo participativo, determinar cuáles son las deficiencias reales. Todo análisis de infraestructura y equipamiento de salud y educación debe complementarse con un análisis cualitativo de la prestación del servicio, lo cual incluye: número de maestros por grado y alumnos, educación contextualizada dotación de medicamentos, atención al público, etc.

El análisis de cobertura del servicio de salud también se puede enfocar mediante la determinación espacial del déficit en materia de prestación del servicio. El déficit se evalúa en términos de capacidad considerando la relación entre el tamaño de la población a servir y la correspondiente capacidad de atención de los diferentes centros asistenciales.

4.4 Análisis de accesibilidad y movilidad a nivel municipal La articulación del territorio también depende de la presencia o ausencia de infraestructura vial, la distancia, el costo del traslado, niveles de congestión y los tiempos de recorrido. Aspectos que están en función de las características de los medios de transporte y el nivel de articulación que exista para fines de movilidad social o comercial, por ejemplo, entre las zonas de producción agrícola con los espacios urbanos para el acopio; los centros de empleo con la ubicación de los centros poblados, etc.

Es necesario consultar la información de movilidad (educativa, de salud, costo y tiempo de movilidad, tipo de carreteras, etc.) realizada por mapeo participativo que se levantó en la fase de elaboración del PDM, el cual se deberá tomar como referencia para realizar éste análisis. También, es necesario realizar un esquema geográfico que señale las principales entradas y salidas al municipio así como los principales flujos de transporte dentro del mismo. El esquema de entradas y salidas debe reflejar la comunicación más importante con otros centros poblados y/o con otras regiones de tal manera que se pueda visualizar el movimiento actual dentro y fuera del municipio. El análisis es un insumo inicial para jerarquizar ejes de crecimiento del municipio, el cual tiene que ser complementado con una evaluación de los flujos de personas, vehículos y carga a través de las carreteras u otras vías que vinculen los distintos centros poblados de forma interna y externa. Para realizar el análisis de flujos, es necesario considerar el del tipo de vías existentes (para el caso de las carreteras: pavimento, ripio o tierra).

Etapa 2

4.3.2 Salud

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Este ejercicio ayuda a comprender, patrones de asentamientos espontáneos generados por las facilidades de transporte cercanos a un eje vial pero que pueden estar localizados en áreas que por razones de oportunidad, calidad de vida o riesgo, sería mejor que no fueran urbanizadas.

4.4.1 Ficha técnica de monitoreo de servicios básicos Es importante llenar la “Ficha técnica de monitoreo de servicios básicos” (ver Anexo), de los principales lugares poblados (de acuerdo a la organización y jerarquía de lugares poblados). Además del análisis preliminar de la prestación de servicios, estas fichas serán el instrumento de monitoreo de la prestación de los mismos durante la implementación del POT. En el área urbana se requiere de un análisis más detallado tanto técnico como financiero que permita conocer la situación actual de la prestación del servicio y las posibles soluciones por evaluarse. Cada ficha recoge la información necesaria para conocer cómo funciona actualmente la prestación de los servicios desde una perspectiva general; sin embargo es necesario realizar un análisis que permita determinar soluciones orientadas hacia una prestación eficiente de los mismos desde el punto de vista de autosostenibilidad financiera y vialidad técnico-ambiental. Por ejemplo, existen algunos municipios que subsidian la prestación de los servicios casi en un 100% a veces directamente y a veces a través del pago de energía eléctrica para bombeo de agua potable, limitando de esta manera la capacidad municipal para expandir su cobertura y más aún para prestar un servicio de buena calidad. Cada ficha quedará instalada en las Direcciones Municipales de Planificación y serán utilizadas durante la implementación del POT, permitiendo evaluar la calidad de la prestación de los servicios y los cambios en la demanda y oferta de los mismos.

4.5 Equipamientos pendientes o en proceso de construcción Además de la demanda actual de servicios y de equipamiento de infraestructura social e infraestructura básica, todos los municipios están en una constante transformación, la cual al momento de hacer la formulación del POT existirán urbanizaciones, proyectos de infraestructura, proyectos industriales y/o proyectos comerciales en fase de planificación o ya en fase de construcción. Es necesario hacer un listado de todas las proyecciones de infraestructura en ejecución y/o en planificación para luego identificarlas en un mapa/orto foto. De esta manera se obtendrá también una visualización de las transformaciones que el territorio tendrá en el corto plazo y se podrá actualizar los últimos cambios significativos. Durante la formulación de los Planes de Desarrollo Municipal se elaboraron propuestas de equipamientos, los cuales es importante identificarlos y señalarlos en el mapa descrito anteriormente. Cada proyecto representará una demanda futura adicional de servicios de funcionamiento y/o mantenimiento la cual debe ser prevista durante la formulación del POT.

4.6 Crecimiento habitacional seguro La respuesta a la demanda futura de vivienda es también un elemento importante para considerar en el análisis del territorio. El espacio hacia donde se oriente el crecimiento representará también un aumento en la demanda de servicios de educación, de salud, de movilidad y de servicios básicos, el cual deberá ser tomado en cuenta por la municipalidad. Además es necesario tener claro desde la perspectiva municipal la localización de este crecimiento con relación a zonas de amenazas, principalmente en el sentido de evitar generar más zonas de riesgo. Además de las urbanizaciones y/o proyectos habitacionales también es probable que existan proyectos de inversión privada capaces de influenciar significativamente las dinámicas territoriales por lo que es necesario recoger el listado de éstas, ubicarlas en un mapa y agregarlos al análisis de crecimiento habitacional seguro mencionado anteriormente.

Etapa 2

4.7 Identificación de espacios públicos

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El concepto de espacio público hace referencia a una parte esencial del territorio urbano de dominio no privado y de uso de toda la colectividad. De esta manera, el espacio público se constituye en la representación de los elementos del territorio que permiten la integración y cohesión del conjunto de la población. En el caso de los espacios urbanos, se debe apuntar hacia la recuperación y mejora de los espacios públicos ya que representan un eje articulador. Asimismo, el espacio público debe ser revalorizado como instancia de socialización y encuentro que permite comunicación entre los miembros de la ciudad, barrio, colonia, etc., y permite la reafirmación de identidades mayores, por ejemplo, a las del propio barrio. En el caso de las áreas rurales, es necesario considerar los espacios de uso común y los espacios de uso público que generan valores de identidad territorial, como las áreas deportivas (cancha de futbol), salón comunal, remanentes de bosques comunales, cementerios, etc. Además, en general, es importante identificar las áreas de importancia para la gestión ambiental.

5. Análisis de los usos del territorio: Espacios de uso y manejo especial, usos de la tierra en el ámbito urbano y rural. 5.1 Usos del territorio o usos del espacio: Cuando se desarrolla un POT se debe en primer lugar, hacer algunas consideraciones sobre los usos actuales que existen en el territorio. En otras palabras, qué actividades tienen lugar y en qué partes del territorio. La estructuración de la ocupación del territorio tiene tres elementos fundamentales: las características físicas, las condicionantes de tipo económico y las de tipo social. Las aptitudes para los usos más apropiados, aunque no necesariamente los existentes, también pueden explicarse en función de esas tres variables.

La ocupación del territorio está muy ligada a las actividades económicas que los seres humanos ejercen sobre su espacio, además no hay que olvidar las posibilidades y los poderes e interés que le dan dinamismo al territorio. Tanto en el ámbito urbano como rural, el uso del territorio y del espacio puede ser influenciado por las percepciones, costumbres, valores e identidades de los individuos y sociedades, asignándoles usos a un determinado espacio o un determinado territorio. Desde el punto de vista economicista, los espacios o porciones de territorio cercanos a los servicios o a la dotación de infraestructura productiva generan mayor posibilidades de ocupación y por lo tanto generan plusvalía. Esta plusvalía, sin embargo, puede ser dejada en manos del mercado, o bien regulada por instituciones públicas, en éste caso la municipalidad.

Las clasificaciones en función de la actividad Tienen que ver con la naturaleza de lo que existe o se hace en el lugar. A continuación se presenta un listado de usos posibles que pueden encontrarse, tanto en el ámbito urbano, cómo en el rural: • • • •

Usos residenciales, comerciales, industriales, institucionales y los espacios abiertos o de uso recreativo, Usos de producción agrícola, forestal, minera, pecuaria, etc. Áreas habitadas con sus respectivos equipamientos y Áreas de procesamiento de las actividades productivas.

5.2 Identificación de áreas y espacios de usos y manejos especiales Como parte del análisis territorial deben identificarse aquellas áreas que se encuentran destinadas a actividades que por sus características especiales de uso y aprovechamiento, son susceptibles de generar

La identificación de estas áreas posee una doble finalidad: 1. En primer lugar, identificar la potencialidad de la existencia de dichas áreas en un determinado territorio (por ejemplo, en el caso de un aeropuerto que no ha sido construido, o un área susceptible de ser declarada protegida) se pretende evaluar las externalidades tanto positivas como negativas que su gestión, regulación y manejo puedan tener sobre las dinámicas territoriales existentes o potenciales, y con base en esto llegar a una posterior determinación del régimen de manejo al que deberán estar sujetas ellas mismas y sus áreas circundantes. 2.

En segundo lugar, al identificar la existencia real y efectiva (por ejemplo, un área protegida que ya ha sido declarada, un aeropuerto que se encuentra en funcionamiento o una extracción minera en proceso) se pretende determinar cuál es el régimen legal al que se encuentran subordinadas para poder integrar de mejor manera el mismo a las disposiciones municipales de ordenamiento territorial y tomar en cuenta las implicaciones que puede tener en la gestión del territorio, ya sea a favor o en contra del beneficio de la población.

Es importante que se localicen y delimiten éstas áreas de manejo especial, en mapas con sus características particulares, de tal forma que sea posible determinar casos en los que por sobreponerse unas con otras puedan convertirse en factores desencadenantes de conflictos en el uso del territorio. Identificación de áreas especiales: Ubicar cada uno de esas categorías sobre ortofoto 1. Identificación de ejidos y predios municipales. 2. Análisis de las Áreas Protegidas y zonas de recarga hídrica 3. Zona franca, zona OCRET, etc. 4. Tierras baldías y del Estado 5. Tierra y bosques comunales (comunidades indígenas o no indígenas,

6. 7. 8.

con o sin administración municipal) Áreas de reserva de la nación Actividades de extracción (minera, petrolera, etc.) Sitios arqueológicos y sagrados

Etapa 2

consecuencias de gran impacto sobre el territorio y requieren por lo tanto de una consideración particular.

A manera de ejemplo, en el norte de Huehuetenango existen importantes remanentes boscosos y fuentes de agua que cumplen con una función ambiental y de recreación necesarios para la población local. Estos espacios es necesarios considerarlos como “usos especiales”, dentro del proceso de ordenamiento territorial.

5.3 Análisis de conflicto de uso del suelo A este punto de la elaboración del POT, y luego de obtener la información cartográfica disponible para el territorio que se está analizando, en la mayoría de los casos, será necesario realizar una actualización del uso del suelo y una aproximación al ámbito municipal del mapa de capacidad de uso. Lo anterior motivado por la escala a la que la información existente ha sido levantada y que no será de utilidad para el detalle que el Plan de Ordenamiento Territorial requiere y, segundo por la naturaleza dinámica del uso del territorio, lo que hará que gran parte de la información no sea coincidente, especialmente en los usos actuales del territorio en mayor detalle. Esta actualización será insumo para analizar la evolución histórica del uso del territorio, (momentos importantes) la existencia o no de conflictos en el uso

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del suelo, y la necesidad de replantear la reclasificación y posteriormente políticas de cambios de uso. En este sentido no debe haber confusión respecto al término reclasificar, en este momento del proceso implica que al actualizar y analizar el mapa de usos actuales el resultado será un mapa con la reclasificación del uso actual y la identificación técnica de áreas de conflicto de uso del suelo.

5.3.1 Actualización y reclasificación de uso actual del territorio La base para la actualización será el mapa de uso actual y uso potencial del suelo elaborados por el MAGA (2006 que puede consultarse en línea); mapa de espacios de usos y manejo especiales (de la etapa anterior); ortofotos y otra cartografía que según la naturaleza del territorio se considere necesaria. Para el análisis deberá considerarse el ámbito municipal, urbano y rural. En la realidad nacional, el ámbito rural posee información más detallada de los usos, y por lo general orientada al tipo de cultivo. En lo urbano, generalmente, no hay mapas que identifiquen usos detallados. Este paso considera tres grandes actividades: 1. 2. 3.

Identificación y localización de los usos históricos, actuales y potenciales del territorio; Reclasificar o nombrar de acuerdo al uso general de primera categoría Detallar usos: tipo de agricultura, pastos, tipo de bosques, área protegida, forestal, residencial, industrial, terciario o de servicios

Tomando en consideración la información recopilada, la elaboración del Mapa de Uso Actual y de Cobertura del Suelo representa una de las herramientas y componentes fundamentales del Ordenamiento Territorial. La cobertura se constituye en un atributo de la tierra que ocupa una porción de la superficie, mientras que sus características definen distintas clases de coberturas por ejemplo la vegetación con sus diferentes variantes, los cuerpos de agua y áreas de asentamientos. Así, el uso se refiere al empleo que hace la sociedad de las coberturas. En todo caso, se deberá realizar un análisis del área rural caracterizado por las zonas productivas y agrícolas, tipos de bosques y pastos, entre otros.; y del espacio urbano a través del uso detallado (comercial, residencial, industrial, mixto, servicios públicos, etc.). Como producto final de ésta etapa se requiere contar con mapas de uso actualizado del suelo “usos culturales del suelo”, en el cual deberá aparecer definidas las áreas consideradas como rurales y las áreas consideradas urbanas. Cada una de estas áreas con grandes categorías de uso y los usos específicos considerando porcentajes o predominancia de uso. En cuanto a la caracterización del uso de las áreas del núcleo urbano y debido al alto porcentaje de usos múltiples para una misma unidad funcional urbana, se pueden presentar algunas generalizaciones con el fin de mantener ciertas categorías que resulten prácticas en el momento de efectuar los distintos análisis.

Etapa 2 5.3.2 Afinar mapa de capacidad de uso (MAGA) En el contexto nacional, en la mayoría de los procesos de análisis de uso del territorio, será necesario afinar el mapa de capacidades de uso de la tierra, con el objeto de identificar las diferentes categoría11 en el territorio municipal analizado. La obtención del mapa de capacidad de uso para todo el municipio, permitirá comparar con el mapa de usos actuales del suelo y el resultado de esta superposición será el mapa de intensidad de uso del suelo. El objeto de este ejercicio es identificar los usos inadecuados y que inciden en la calidad de vida de la población, sin embargo, este no será el único insumo que permitirá definir indicadores, ya que está enfocado en la productividad agrícola. Otro indicador que deberá considerarse es el porcentaje de suelo o territorio destinado a un uso.

11 Mapa preliminar de capacidad de uso de la tierra de la república de Guatemala (metodología USAD). I a VIII categorías.

Utilizando mapa de pendientes, erosión, series de suelo, ortofoto y otros que se consideren útiles. Ejercicio técnico, multidisciplinario. •

•

Identificar criterios (pueden considerarse metodología USDA, ECUT, u otros) para determinar la capacidad de uso de la tierra al nivel municipal. Definir polígonos homogéneos para aproximar grandes categorías a nivel municipal

Producto: mapa municipal “aproximación de capacidad de Uso de la Tierra” y tabla de parámetros considerados. El análisis realizado terminará definiendo, especialmente en las áreas rurales, tres tipos de clasificaciones. 1. Uso correcto, cuando existe una correspondencia en el proceso de comparación entre el uso actual y la vocación del suelo. Mapa en verde. 2. Sub Uso, en donde el actual uso de suelo podría tener el potencial de un uso más intensivo y se encuentra subutilizado. Mapa en café. 3. Sobre uso, cuando no existe correspondencia entre uso actual y su vocación. Mapa en rojo.

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Como ya se mencionó, el análisis no puede limitarse únicamente a la capacidad de uso, ya que puede existir un uso adecuado o correcto pero provocar problemas sociales.

6. Análisis de dinámicas económicas territoriales La economía del territorio municipal comprende todas las actividades que generan bienes y servicios en el municipio utilizando determinados recursos y aprovechando características específicas del territorio para abastecer mercados tanto internos como externos. La economía municipal no se circunscribe a los límites político-administrativos del mismo. Ésta se sustenta en un tejido de interrelaciones de diversa intensidad y modalidad con otros territorios. Tradicionalmente, en Guatemala, los municipios han sido más receptores que configuradores de las dinámicas económicas que marcan el territorio. Aunque éstas no se definen exclusivamente desde el territorio, porque en muchos casos dependen de políticas nacionales y coyunturas globales, los municipios tienen la posibilidad de jugar un rol proactivo en el estímulo de la economía local a través del ordenamiento territorial: En la etapa de análisis territorial: • •

determinando potencialidades económicas vinculadas a la identidad y vocación productiva del municipio evaluando las ventajas comparativas del municipio frente a otros territorios,

En la etapa propositiva: •

definiendo estrategias para dotar al territorio de condiciones más atractivas y favorables para mantener y despertar la inversión local, atraer inversión externa y posicionarse de forma más competitiva frente a otras regiones.

6.1 El análisis de las dinámicas económicas en el municipio Los agentes económicos y productivos interactúan en el territorio y desde el territorio, respondiendo a impulsos provenientes de la economía del mercado y a estímulos o barreras establecidos por políticas institucionales y comerciales que van desde lo local hasta lo global. En este sentido, el territorio se convierte en un espacio de consumo y producción, en un entorno de negocios y en un mercado de intercambio de bienes y servicios en sí mismo. La actividad económica juega un papel relevante en la configuración del territorio y sus dinámicas, ya que por ejemplo: •

•

• • •

incide en el interés y la capacidad de determinados grupos de la sociedad por acceder a la tierra para fines productivos, comerciales o residenciales demanda fuerza laboral en diversas ramas, generando flujos de personas en función de las oportunidades de empleo en la ciudad y en el campo puede contribuir a la degradación del ambiente y al abuso de los recursos naturales, si no se realiza en congruencia con parámetros de sostenibilidad y responsabilidad influye en el ritmo y tipo de asentamiento de viviendas y en la intensidad de demanda de los servicios públicos tiene especial relevancia para la construcción de infraestructura pública de movilidad y conectividad marca las relaciones entre la ciudad y el campo, especialmente en el caso de la agricultura y la producción de alimentos

Desde el enfoque del Ordenamiento Territorial, las potencialidades económicas del territorio se refieren al conjunto de recursos tanto naturales, culturales, humanos, así como factores de conocimiento o sistemas de infraestructura atribuibles al territorio que no están siendo aprovechados o ´interconectados´ para la generación de oportunidades de desarrollo económico y productivo en el territorio. A nivel reflexivo, se proponen algunos elementos para el abordaje del desarrollo de la economía local en el marco de procesos OT.

Para determinar potencialidades económicas en el territorio, la principal pregunta orientadora es: ¿existen oportunidades de mercado dentro o fuera del municipio, que se pueden atender en base a un mejor aprovechamiento de recursos y factores socioeconómicos propios del municipio? Para responder de forma analítica a esta pregunta debemos: • • • • •

Identificar recursos y capacidades (humanas e institucionales) disponibles en el territorio Identificar los déficits en materia de capacidades en el territorio Identificar factores potenciales diferenciadores del municipio en función de su identidad cultural Identificar actividades económicas enraizadas culturalmente en el territorio Identificar oportunidades de mercado fuera del territorio que podrían ser atendidas en base a los recursos del territorio.

Para poder desarrollar un nivel de comprensión de las dinámicas territoriales del municipio es importante poder situar al municipio y sus principales ramas

de actividad económica en el contexto nacional e internacional de mercado. Este análisis del municipio en el entorno territorial y global permite tener una apreciación de las ventajas comparativas del territorio. Para identificar las ventajas comparativas del municipio en relación a otros territorios, nos preguntamos: • ¿con qué recursos o capacidades, características específicas cuenta el municipio para el desarrollo de actividades económicas específicas, que no se podrían desarrollar de forma igualmente favorable en otros territorios? • ¿qué factores diferenciadores construidos histórica y socialmente en el territorio, dotan al municipio de argumentos favorables y atractivos para desarrollar o fomentar una determinada rama económica?

Etapa 2

Problematizar: Es importante identificar las principales problemáticas socio-económicas del municipio. • ¿Cuál es la situación deficitaria que un municipio aspira enfrentar? ¿Existen dinámicas socio-económicas en el territorio, que se aspiran re direccionar en base al ordenamiento territorial, como por ejemplo la desarticulación entre áreas de producción agrícola y nodos de comercialización sin la infraestructura adecuada? • Identificar las dinámicas estructurantes internas y externas en el municipio y dimensionar los impactos socio-económicos y ambientales en el territorio en análisis retrospectivo y prospectivo. ¿Existe algún tipo de actividad productiva con una fuerte tendencia de crecimiento o contracción en los últimos 10 a 15 años? ¿Qué efectos causan las principales actividades sobre el ambiente y los recursos naturales? Qué tipo de empleo genera y qué impacto tiene sobre la calidad de vida de los habitantes? ¿Quiénes invierten en el municipio? ¿Existen dinámicas económicas externas al municipio que moldean el territorio, como remesas, programas gubernamentales, políticas comerciales u otras?

Para el análisis de la economía local que incluye la identificación de potencialidades y la apreciación de las ventajas comparativas del territorio, se recomienda conformar un equipo interdisciplinario, que conjugue expertise local, nacional, internacional, estatal, empresarial y de la sociedad civil. Es muy probable, que éste ejercicio deba ser apoyado por estudios de mercado específicos, que muchas veces están en entidades nacionales como Ministerios de Economía, Cámaras de Exportación, así como Organizaciones Nacionales e Internacionales dedicadas a la exploración de oportunidades de mercado. En dado caso, los territorios necesitarán contratar estudios técnicos especializados para conocer más de cerca las tendencias en las diferentes ramas económicas relevantes para su municipio. El ordenamiento territorial aporta adicionalmente elementos para la construcción y el fomento de ventajas competitivas en el territorio. Este proceso se refiere a la estrategia de inversión en el territorio, que busca activar las potencialidades del municipio para generar flujos dinamizadores de la economía local, y una mejor inserción del territorio en los mercados económicos. A continuación se brinda una gama de variables a tomar en cuenta para la construcción de entornos territoriales que promueven el desarrollo de una economía dinámica y sostenible, a partir del ordenamiento territorial:

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal 72

FOTOGRAFÍA: Mercado de Chichicastenango, Quiché. Los mercados son vitales para los procesos económicos locales, principalmente para medianos y pequeños productores. Sin embargo, muchos municipios aun carecen de infraestructura adecuada para apoyar los sistemas de comercialización de productos de relevancia regional, nacional e internacional, situación que limita sus oportunidades comerciales. Los mercados en las principales aldeas y los sistemas de transporte, son de las demandas ciudadanas que se han reflejado en los planes de desarrollo municipal y que son de responsabilidad y competencia de las corporaciones municipales.

•

El ordenamiento territorial es un proceso que debe estar orientado a promover la transparencia y credibilidad del gobierno local frente al sector privado. El POT debe ser comprendido como un instrumento que aumenta la predictibilidad de las estrategias públicas a corto, mediano y largo plazo, generando de esta manera impulsos para la inversión privada. Durante el ejercicio de ordenamiento territorial es importante identificar la visión de desarrollo económico en base a la especialización económica del municipio (principio de diferenciación), para poder formular propuestas de inscripción del territorio, sus centralidades y jerarquías en el ámbito funcional regional (principio de complementariedad). La comunicación explícita de estos factores aumenta la transparencia del entorno institucional del territorio, orientando acciones en el sector privado.

Evaluando el entorno de competitividad productiva y económica. Durante el proceso de ordenamiento territorial es necesario valorar una serie de variables y su impacto sobre la economía local: •

•

• • •

Cobertura, calidad y continuidad de los sistemas de comunicación vial y sus subsistemas de apoyo (parqueo, distribución de combustible) Cobertura, calidad y continuidad de los sistemas de transporte de personas y de carga (incluye proyectos estratégicos como centrales de distribución/terminales) Sistemas de apoyo a la producción, comercialización y acopio (sistemas de riego/ infraestructura de mercados/bodegas/cuartos fríos) Calidad y disponibilidad de suelos (vocación y productividad) Cobertura y costos de energía eléctrica Certeza jurídica y costos de tierras

Estimulando un entorno de innovación: •

•

La interacción de instituciones investigativas, instituciones de capacitación y asistencia técnica con los principales motores económicos es decisiva en el desarrollo económico de los territorios y municipios. El OT puede establecer estrategias para el asentamiento adecuado y oportuno de estos establecimiento promoviendo, caminos cortos entre entidades de investigación, Estado y unidades económicas. Para promover el asentamiento de determinadas actividades económicas, las empresas y unidades productivas requieren de mano de obra calificada en función de mercados emergentes. Los territorios pueden generar estrategias para atraer mano de obra calificada al territorio y/o promover el asentamiento de entidades que cubran esta necesidad.

Etapa 2

Creando un entorno transparente y visionario:

Promoviendo un entorno de sostenibilidad: •

El Ordenamiento Territorial debe fortalecer la capacidad por parte del gobierno local y de las entidades sectoriales estatales para pronosticar y calcular los impactos ambientales de los sectores económicos, vivienda, y la capacidad prospectiva de provisión de servicios básicos frente a tendencias poblacionales.

Creando un entorno amigable y saludable para vivir: A través del ordenamiento territorial, el municipio puede construir un entorno que brinda condiciones dignas y atractivas para su población y la población visitante. En este sentido existen algunas variables, que hacen de un territorio un territorio atractivo para que la inversión ya instalada en el territorio permanezca y otras inversiones sean atraídas hacia el mismo: • Cobertura, calidad y continuidad de los servicios de agua potable, incluso en casos de emergencia (p.e. en casos de fenómenos naturales) • Cobertura, calidad y continuidad de los servicios de saneamiento, vinculados a las condiciones de salubridad, imagen urbana y rural (ornato) • Espacios recreativos

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

• • •

En este sentido, en el marco de procesos de OT los territorios tienen la oportunidad de revalorizar su identidad territorial desarrollando una visión de desarrollo económico concertada en el territorio, y un conjunto de intervenciones estratégicas en los lugares que mejores condiciones presten para ello. Además los municipios pueden identificar los factores económicos que los diferencien e identifiquen como territorio, los posicione y los visibilice para fortalecer la gestión de inversión pública y privada (principio de diferenciación) en beneficio de su población. Sobre la base del análisis de potenciales territoriales y ventajas comparativas, los territorios pueden emprender una ruta de diseño e implementación de estrategias para el fortalecimiento e impulso de ventajas competitivas territoriales. continuación se brinda una orientación metodológica para el desarrollo de estrategias de fomento de ventajas competitivas a partir del ordenamiento territorial: •

Focalizar: el análisis territorial aporta elementos para identificar las áreas de intervención y actuación en el territorio en función de las principales problemáticas y potencialidades identificadas.

•

Ubicar: localizar los recursos estratégicos del municipio, y caracterizar su potencial aporte al desarrollo local

•

Conectar: desarrollar circuitos económicos para interconectar los puntos estratégicos (sitios ancla) del territorio, articular la infraestructura existente y diseñar la infraestructura nueva que se requiera para articular economías en el territorio.

•

Atractivo paisajístico Asentamiento de instituciones culturales Calidad y competitividad en el acceso a vivienda segura y digna

Mantener y Mejorar la inversión existente: dotar de mejores condiciones territoriales a las actividades económicas en el territorio con el fin de evitar la migración de inversión hacia otras localidades, que ofrezcan mejores condiciones.

•

Despertar inversión local: El POT es una herramienta que puede orientar a los habitantes del territorio para realizar determinadas inversiones en su propio territorio. El POT permite una lectura estratégica del territorio a largo plazo y sobre una base técnica. Si el POT cuenta con una orientación clara del tipo de economía que el municipio busca, esto puede despertar inversiones locales en la dirección deseada.

•

Atraer nuevas inversiones: El POT puede determinar áreas para el asentamiento de determinado tipo de actividad económica, acorde a las posibilidades que brinda el territorio.

Construir una apuesta de dinamización económica: •

Conjugar potencialidades y estrategias en función de un proyecto articulador desde el Ordenamiento Territorial: El reto consiste en que los POT cobren vida en los territorios. Son muy pocos los municipios en donde sus habitantes no busquen el desarrollo económico de la localidad. Sin embargo, puede haber territorios, cuya prioridad a mediano y largo plazo esté orientada a la gestión del riesgo, a resolver problemas sociales o de seguridad, etc. Si los municipios muestran condiciones productivas y económicas que marcan el territorio de tal forma, que las estrategias de atención son evidentes y necesarias, es importante diseñar y concertar una apuesta de gestión territorial para promover competitividad territorial: ej.: -

- -

Quetzaltenango: una apuesta por la generación de valor en la agroindustria regional, vivienda segura y accesible, y fortalecimiento como nodo comercial regional Morales: centro de servicios logísticos portuarios y desarrollo agroindustrial, ciudad de paso y estadías cortas Raxruhá: centro emergente de servicios logísticos para el transporte de carga, puente eco-turístico entre Petén Verapaces e Izabal.

Evaluar las condiciones institucionales y desarrollar capacidades: - Los territorios se desarrollan sobre la base de los recursos y las capacidades. Es importante identificar la trayectoria de los territorios en materia de gestión del desarrollo, analizar los déficits existentes y desarrollar programas de fortalecimiento de capacidades en dichas áreas. - Las instituciones son determinantes en la implementación de estrategias de desarrollo local. Por tanto, se requiere determinar ¿qué instituciones y normas requiere el territorio para darle vida y acompañamiento a la estrategia? ¿Oficinas Municipales de OT y/o DEL, Comisiones Ciudadanas, gremios públicoprivados, etc.? ¿Cómo se puede caracterizar la cultura de cooperación interinstitucional en el territorio? ¿Existe un ambiente propicio y de liderazgo para la concertación y gestión de iniciativas de desarrollo local?

• Documentar, monitorear y comunicar: Los cambios del territorio en la dirección deseada motivan a todos los involucrados. Sin cambios palpables la planificación y el ordenamiento territorial no pasan de ser un ejercicio teórico y trabajo adicional. Durante los procesos de OT se dan cambios de mejora en la gestión territorial, sin necesidad de haber culminado el proceso: porque la DMP tiene una mejor comprensión del territorio o porque las especialidades territoriales son más visibles y se han discutido.

7. Reflexión participativa sobre las dinámicas territoriales 7.1 Generación de proyecciones y análisis de tendencias En esta etapa se desarrolla las ideas que tienen que ver con las tendencias y los eventos que se ha identificado tendrán efectos directos en las condiciones físicas, sociales, económicas y/o ambientales del municipio en los próximos veinte o menos años. Debe considerarse que muchos de estos se deben a circunstancias o fuerzas externas que sobrepasan los límites municipales. Sin embargo muchas de las decisiones locales se ven influenciadas fuertemente por condiciones que se generan fuera de la localidad, y escapan en gran medida al control del municipio.

Etapa 2

•

En base al análisis de los ejercicios previos, se deberá precisar qué tendencias, proyectos y/o eventos tendrán efectos importantes en las dinámicas territoriales locales. Además, identificar quienes son las personas, instituciones o características naturales que condicionan esas tendencias o circunstancias. En algunos casos las iniciativas municipales pueden tomar acciones que pueden modificar las tendencias o decisiones que se originan fuera del municipio, en otros casos todo lo que la comunidad puede hacer es adaptarse y prepararse para enfrentar lo que es inevitable. Permite tener argumentos de interpretación técnica a la hora de presentar las dinámicas territoriales.

Variables para generar proyecciones e identificar tendencias Variable

Factores a considerar •

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Población

Servicios básicos: infraestructura, equipamiento y prestación del servicio para la atención en educación, salud y otros Servicios básicos • Rellenos sanitarios (lugar) Tratamiento de desechos y residuos sólidos y líquidos

•

• • • •

Movilidad • Suelo urbanizable Vivienda: déficit de vivienda y oferta necesaria Aspectos ambientales: • Agua

•

Bosque/Tendencias de deforestación

Necesidad de producción agrícola.

•

• •

PEA (empleo)

Tendencias por sector o tema, por ejemplo turismo, industria, comercio, etc.

•

Crecimiento natural (últimos 20 años). Rural/ urbana Crecimiento por migración, emigración (últimos 20 años) Se calcula las necesidades de la infraestructura y prestación del servicio de salud y educación en base al crecimiento poblacional por grupos etarios (población 7 a 14 años proyectada) y el déficit de atención actual Proyectar el aumento de botaderos no autorizados/año Toneladas/año Disposición de desechos y residuos según crecimiento proyectado. Necesidad de desarrollar conectividad y movilidad en los lugares poblados de acuerdo a las necesidades de la población. De acuerdo al crecimiento poblacional, calcular la necesidad de predios y de suelo y área que se necesita para soportar éste crecimiento. Calcular el número de viviendas que se necesitarían, de acuerdo a las familias proyectadas que vivirán en el municipio Cantidad de agua limpia necesaria para cubrir las necesidades de la población proyectada a 20 años. Cantidad de agua necesaria para cubrir actividades económicas (industria, comercio, etc) según las propuestas de intervención índices de deforestación, cantidad de bosque necesario para cubrir expectativas de uso de leña, usos ambientales, etc. Cantidad y calidad de Tierra rural vinculada con la seguridad alimentaria para el municipio Crecimiento de la PEA en función de las actividades económicas proyectadas para el municipio. Demanda de mano de obra en las principales ramas económicas que se desarrollaran en el municipio. Proyectar posibles intervenciones en el territorio para crear desarrollo económico local.

Síntesis del diagnóstico y MDTA

•

Áreas mayor presión humana. Se representan aquellas zonas que en el momento actual soportan una mayor presión humana. Estas áreas se extraen de la visualización de los diferentes ejes temáticos de carácter demográfico. Su finalidad es percibir la dinámica futura de ocupación del suelo por parte de los asentamientos humanos. Se marcarán las principales áreas urbanas de cada municipio. Así mismo se prestará atención a las principales áreas de riesgo y vulnerabilidad que afecten a estos espacios. También es importante representar las áreas de cambio en el uso del suelo en el territorio rural, por ejemplo: el avance de la frontera agrícola, áreas con fuerte erosión, cambio de cultivos para producción de alimentos por cultivos extensivos, etc.

•

Áreas de mayores carencias. Se representan aquellas zonas que cuentan con un mayor nivel de carencias en aquellas variables de repercusión directa en la calidad de vida y el desarrollo humano de la población.

•

Ejes de comunicación. Se representan los principales ejes comunicativos. Se realiza una abstracción de la red vial, dibujando sobre la cartografía mediante flechas los principales flujos de comunicación que existen en la circunscripción municipal.

•

Caracterización económica básica. Se representa mediante un sistema de representación abstracto las principales vocaciones productivas del territorio municipal. Se utilizarán sistemas de rayados individualizados en relación con las bases productivas predominantes en cada área, con especial atención a las áreas de agricultura comercial y a las localizaciones industriales.

•

Territorialidad indígena. Se representará los espacios con presencia de población indígena distinguiendo las diferentes comunidades lingüísticas presentes en el territorio.

El Modelo de Desarrollo Territorial Actual MDTA, es una visión de síntesis de la situación integral del municipio en el punto inicial del proceso de planificación. Se construye a partir de la caracterización y el análisis territorial, teniendo en cuenta las diversas variables y elementos que lo conforman. La representación gráfica del MDTA se elabora conjugando sistemas visuales reales con otros de carácter más abstracto, pero que permiten una rápida comprensión de las dinámicas territoriales existentes en el municipio. Esto implicará que ciertos elementos visualizados en el MDTA se configurarán a partir del uso de las herramientas de edición gráfica del SIG u otros programas informáticos. Se puede considerar, en definitiva, al MDTA como el punto de partida de la realidad socioeconómica y territorial que se desea modificar con la implementación del Plan de Ordenamiento Territorial, a fin de alcanzar, a partir de una visión prospectiva, una visión y un modelo territorial futuro. En ésta etapa es necesario retomar el MDTA desarrollado en el Plan de desarrollo municipal y adaptarlo a las necesidades de comprensión que requiere la elaboración del POT, principalmente para que evidencie la comprensión de las lógicas territoriales. Cómo mínimo la información que debe mostrarse en el Modelo de Desarrollo Territorial Actual es la siguiente: •

Sistema de asentamientos. Se representarán los lugares poblados del municipio, y asociado a ellos el volumen demográfico de los mismos, con la finalidad de identificar las áreas de mayor presencia humana. Se reproduce la capa de información del mapa de volumen demográfico procedente de la caracterización y el diagnóstico.

•

Organización territorial. Se representan las principales centralidades (aldeas y poblados principales que prestan servicios), y el análisis de la funcionalidad de las sub regiones, con la finalidad de identificar la organización territorial intramunicipal.

Etapa 2

7.2

7.3 Discusión diagnóstico

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

7.3.1 Presentación diagnóstico

participativa

del

y discusión del

Una de las características fundamentales para la elaboración e implementación de un plan de ordenamiento territorial es la participación social y posterior concertación que pueda darse entre los actores del territorio. Es por ello que el proceso se orienta a fortalecer y promover condiciones necesarias para que se dé la cooperación, confianza y reciprocidad entre los actores del territorio, (es decir, fortalecer el capital social). Un proceso es participativo en cuanto los actores asumen un rol en la toma de decisiones en aspectos relacionados a su vida, su espacio y su territorio; sin embargo las decisiones deben ser tomadas a partir de un proceso de reflexión y con criterios técnicos. La presentación y discusión del diagnóstico se realiza con la finalidad de generar ese proceso de participación reflexiva e informada, lo que representa un reto para quienes implementen el proceso en cuanto a lograr transmitir los mensajes de tal forma que lleguen claros a los actores territoriales y éstos puedan formar su propia opinión al respecto. La participación efectiva crea condiciones para el fortalecimiento del proceso de autogestión para la toma de decisiones de intereses y aspiraciones vitales y de largo plazo de los pobladores locales. Si bien la participación de los actores del territorio en el análisis territorial se ha venido trabajando como un proceso dinámico en los pasos anteriores, es importante que se dediquen algunos esfuerzos de comunicación social mediatizada, para asegurar que la mayor población del territorio conozca, comprenda y de su opinión acerca de las dinámicas sociales, económicas y ambientales que están sucediendo en su municipio. Además, éste proceso de comunicación social está orientado a generar apropiación por parte de la población de la necesidad, los beneficios y los avances en el ordenamiento territorial de su municipio.

Para desarrollar ésta actividad es necesario realizar un taller de presentación del diagnostico y análisis territorial con la mesa de ordenamiento territorial, el COMUDE y otros actores clave previamente identificados. Además se podrá solicitar un espacio en una reunión ordinaria del COCODE para presentar el análisis territorial del municipio y tratar de lograr una retroalimentación a niveles supra municipales. Los planes que son preparados con la participación de la comunidad generalmente reflejan los valores y las aspiraciones de la comunidad de mejor manera que un documento preparado por “un experto de afuera”. Cuando la población se identifica y se siente involucrada en el proceso de construcción, discusión y toma de decisiones de un diagnóstico territorial es más fácil desarrollar la etapa medular y crítica del proceso de elaboración del POT, es por esto que deberá darse el tiempo necesario para que las personas que participen en el COMUDE puedan expresar sus comentarios y sugerencias. Es por ello que prioritariamente ésta discusión se recomienda se realice a través de un taller y no únicamente como un punto de la agenda de la reunión ordinaria del COMUDE. Preparar un plan de participación ciudadana que utiliza de manera eficiente el conocimiento local, esto creará mayor entusiasmo e interés que tener una gran cantidad de reuniones en las que se sostengan grandes discusiones sin llegar a alcanzar avances claros en el proceso.

7.3.2 Desarrollar una exposición pública de avances: “¿cómo estamos?” La exposición pública de los avances en el proceso de ordenamiento territorial y específicamente el análisis de las dinámicas territoriales, permitirá que la población que no ha tenido oportunidad de participar o que no ha estado interesada en el proceso pueda tener un acercamiento al mismo. Esta etapa se constituye en una herramienta de comunicación masiva, teniendo como grupo meta la población rural y urbana del municipio, por lo que se tratará que la información expuesta sea fácilmente asimilable por cualquier persona y que tenga como

Se sugiere utilizar algunas herramientas de comunicación para desarrollar ésta actividad, sin embargo las personas que desarrollen el proceso puede generar sus propias ideas y utilizar otros medios, siempre y cuando se logre hacer llegar adecuadamente el mensaje a la población. Las actividades sugeridas son: • Uso de medios visuales en la municipalidad y otros lugares claves (convergencia) • Exposición de avances a colocar frente a la municipalidad por espacio de un mes mínimo: mapas tipo posters con leyenda explicativa mediada, medios visuales • Buzón de sugerencias • Documento abierto a consulta • Informes Si existe población indígena en el municipio que se está trabajando, es importante realizar una

traducción mediada de la explicación del proceso y de los principales resultados del análisis territorial. Además la explicación y leyenda que se encuentre en los mapas tipo póster que estarán colocados frente a la municipalidad deberán también ser traducidos al idioma indígena de la localidad y contener explicaciones básicas más que la referencia técnica.

7.3.3 Incorporar al diagnóstico los aportes del proceso de discusión El facilitador o equipo consultor que lleva el proceso de elaboración del POT debe asegurarse de incorporar en el diagnostico los comentarios, sugerencias o acuerdos establecidos. Si surgieran comentarios que no necesariamente son viables o que tienen un análisis técnico incorrecto, pueden incorporarse como percepciones de la población en torno a una problemática. Será importante que los actores que han podido participar en la presentación y discusión del diagnostico sientan que han sido tomadas en cuenta sus comentarios, reflexiones o sugerencias.

Etapa 2

objetivo lograr una reflexión sobre las principales problemáticas, tendencias, cambios y procesos territoriales actuales y la necesidad de hacer propuestas de intervención en forma prospectiva (a futuro).

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Temas necesarios a abordar para presentar la problemática vinculada al Ordenamiento territorial municipal.

Ámbito Municipal • Usos del territorio (destacando lo relacionado con los patrones de ocupación del territorio). • Desarrollo Económico (retos de la base económica local) • Calidad de Vida y servicios básicos (Equipamientos y prestación del servicio, prestación de servicios de uso comunitario) • Acceso a servicios, equipamientos e Infraestructura para el acceso a servicios básicos (educación, salud, recreación, agua, drenaje, electricidad, etc.) • Medio Ambiente (el impacto que tiene en el ambiente las actividades económicas y sociales que se desarrollan en el municipio) • Medios de Comunicación y Transporte • Aspectos de organización social y comunitaria relacionados a la gestión del territorio (actores territoriales, instituciones formales, actores locales y organizaciones comunitarias).

Territorios rurales • Usos principales del territorio rural para actividades productivas, economías campesinas, patrones de ocupación de vivienda, comercio y transformación en el ámbito rural. • Movilidad y comunicación para el desarrollo de actividades productivas y economías locales y para el acceso a servicios públicos y privados, retomar las variables básicas de análisis de movilidad (tiempo, costo y distancia, que puede traducirse en el análisis de tipo de carreteras, tipo de transporte de carga y pasajeros, tiempos de desplazamiento, etc) • Sistemas de economías locales no agrícolas en áreas rurales: artesanía, comercio, economías campesinas, remesas, etc.Y su poca vinculación al mercado y generación de cadenas de valor • Áreas especiales para el manejo forestal comunitario, prestación de servicios eco sistémicos, conservación, etc.

Territorios Urbanos • Usos del espacio urbano, tendencias de ocupación y análisis • Espacios públicos (parques, áreas verdes, etc) • Movilidad y Sistemas y medios de transporte (vehicular, colectivo, peatonal, bicicletas) • Equipamientos e Infraestructura para el acceso a servicios básicos (educación, salud, recreación, agua, drenaje, electricidad, etc.) • Economía de soporte.

Estrategias de Gestión del Riesgo • Análisis de Amenazas, vulnerabilidad y zonas de Riesgo, tanto para el área urbana como rural.

Productos de la Etapa 2

1. Recopilación y generación de información geográfica

Actividades

Insumos

Información cartográfica y base de datos del municipio, región, Recopilación de información mancomunidad, etc. de fuentes cartográfica y base de datos oficiales y generadas por la e información misma municipalidad, academia u otras fuentes. Información generada por el catastro o la municipalidad. En el caso de ser necesario Actualización y generación levantar información predial de información territorial y territorial por medio de encuestas y boletas, apoyados por los estudiantes de centros educativos del municipio. Información estadística (INE, Municipalidad, salud) Generar línea base con Indicadores ODM (ver Plan de indicadores territoriales Desarrollo Municipal o en el sitio web de SEGEPLAN)

2. Comprensión de la organización territorial actual del municipio

Analizar la organización del municipio de acuerdo a su movilidad, dependencia y jerarquía de lugares poblados

3. Análisis de Riesgo

Realizar actividades de mapeo participativo para ubicar áreas de mayor riesgo en el municipio.

Productos Mapas generados e impresos guardados en un sistema de información geográfico. Bases de datos geo referenciadas.

Mapa base a nivel de predios y manzanas. Base de datos predial geo referenciada

Etapa 2

Pasos

Indicadores ODM analizados por lugar poblado o por áreas territoriales.

Mapa base con límites municipales, poblados y su análisis de dependencia. Mapeo participativo sobre movilidad (social, económica, productiva, etc)

Mapa de conectividad y dependencia de lugares poblados. Informe narrativo sobre la organización del espacio (dependencia y jerarquía de lugares poblados) con su respectivo mapa. Informe de análisis de la funcionalidad de las microrregiones actuales en el municipio.

Mapeo participativo para determinar amenazas, vulnerabilidades y riesgo en el territorio municipal. Buscar información de fuentes secundarias y entrevistar a personas de mayor edad

Informe analítico sobre de la incidencia de amenazas, vulnerabilidades y riesgo en el territorio municipal, con sus respectivos mapas.

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Pasos

4. Análisis de los servicios básicos: población, infraestructura, equipamiento y movilidad

Actividades

Desarrollar un análisis de los servicios básicos en el municipio y su cobertura o carencias de acuerdo a la población.

Actualizar y contextualizar por mapeo participativo usos del suelo actuales y conflictos de uso en áreas rurales y urbanas 5. Análisis de los usos de la tierra: usos actuales, usos especiales y conflictos de uso Determinar y ubicar los usos y manejos especiales que están presentes en el municipio

Insumos Comportamiento histórico y proyecciones de población (cantidad y densidad demográfica) Mapeo de servicios básicos: infraestructura y equipamiento de salud y educación. Mapeo de accesibilidad y movilidad municipal. Mapeo de equipamientos pendientes o en proceso de construcción. Ficha técnica de monitoreo de servicios básicos. Identificación de espacios públicos. Análisis del crecimiento habitacional seguro. Mapa de uso actual del suelo (MAGA 2006) y usos potenciales del suelo. Mapeo de intensidad de uso del suelo. Mapeo participativos para determinar usos culturales del suelo. Levantamiento de información predial para determinar usos en el área urbana (residencial, comercial, industrial, mixto, institucional, etc) Mapas de usos especiales (ejidos y predios municipales, áreas protegidas y zonas de recarga hídrica, zona franca, zona OCRET, etc. tierras baldías y del Estado, tierras y bosques comunales, áreas de reserva de la nación, áreas concesionadas para actividades de exploración y/o extracción (minera, petrolera, entre otros), sitios arqueológicos, sitios sagrados, etc.)

Productos

Informe analítico y mapas que muestren ubicación de infraestructura, equipamiento y servicios básicos y su cobertura de atención de acuerdo a los requerimientos de la población

Informe y cartografía básica sobre usos actuales en el territorio del municipio ( en el ámbito rural y urbano).

Informe analítico y grafico de lo que representa para el municipio contar (o no) con áreas o espacios de uso de manejo especial y sus implicaciones para desarrollar una buena gestión de estas áreas.

Actividades •

6. Análisis de las dinámicas económicas territoriales

• •

Insumos

• Identificación de potenciales económicos del territorio. • Mapeo participativo de ventajas comparativas. Construcción de una apuesta • de dinamización económica desde el OT • •

7. Reflexión participativa sobre las dinámicas territoriales

• Facilitar y orientar una reflexión participativa sobre las dinámicas territoriales en el municipio

•

Estadísticas económicas, censos municipales, estudios locales, tesis universitarias. Conocimientos técnicos del territorio, percepciones de actores clave, recorridos de campo. PDM, agendas locales de desarrollo, ejemplos de otros territorios Proyecciones y análisis de tendencias de la población y la necesidad de recursos. Modelo de desarrollo territorial –MDTAPresentaciones dinámicas y mediadas de los resultados analíticos de las dinámicas territoriales en el municipio (servicios básicos, movilidad, usos del territorio, dinámicas económicas, riesgo, etc) Exposición pública de resultados

Productos • Caracterización de potenciales económicos del territorio • Mapa de ventajas comparativas del territorio • Mapa de proyección estratégica para la promoción de ventajas competitivas territoriales

Informe de los resultados de la exposición pública de avances “¿cómo estamos?” tomando en cuenta comentarios y sugerencias recibidas. Primer documento analítico de las dinámicas que moldean el territorio en donde se incorporan los aportes recibidos.

Etapa 2

Pasos

Etapa 3 Escenarios y directrices municipales

Etapa 3: Elaboración del POT; escenarios y directrices municipales

Las ideas consideradas que luego se transforman en propuestas especificas deben ser revisadas y acomodadas de tal forma que tanto el concejo municipal, los representantes de los sectores de la sociedad civil y otras autoridades e instituciones nacionales, regionales y/o locales puedan dar su apoyo dentro del marco legal, político y/o financiero que corresponda dentro de sus competencias. Es posible que como resultado de la adopción del nuevo POT, algunas normativas o reglamentos municipales deban ser revisados, actualizados o enmendados. Si este fuera el caso esta situación debe ser claramente presentada en las recomendaciones finales del POTM como una acción complementaria antes de poder lograr que el plan sea implementado. No se debe olvidar que el POTM es una expresión político administrativa que puede llegar a tener ramificaciones legales y económicas. Dados los retos técnicos institucionales que predominan en la mayoría de municipios del país es importante que el facilitador/consultor a cargo de la realización del POTM colabore con las autoridades municipales de tal forma que el proceso permita fortalecer todas las instancias institucionales municipales posibles. El tener opiniones técnico-jurídicas que permitan hacer del proceso de toma decisiones adecuadamente informado presenta una gran oportunidad para darle mayor credibilidad al plan.

El facilitador y/o consultor con el apoyo de la mesa de ordenamiento territorial y el Concejo Municipal procederá a: 1. Establecer la visión de lo que se pretende alcanzar con el POT 2. Plantear los escenarios posibles e identificar los deseables. 3. Formular la argumentación técnica para el desarrollo de intervenciones 4. Definir directrices del POT y decidir que propuestas serán recomendadas para su implementación 5. Definir las metas y objetivos que espera alcanzar con el ordenamiento territorial municipal. 6. Presentar los planes de usos del suelo propuestos y su relación con los sistemas de transporte, la infraestructura y el equipamiento público.

Etapa 3

En esta etapa se procede a visualizar y discutir la mejor manera de presentar los escenarios futuros, posibles y deseables. También se dedica tiempo a estudiar aspectos de carácter técnico como estándares y buenas prácticas de ordenamiento territorial que podrían adoptarse como alternativas viables para enfrentar los problemas identificados en las fases previas.

7. Identificar manera general las acciones necesarias para implementar el plan. Aquí se debe diferenciar las acciones de tipo normativo, los incentivos y las inversiones en proyectos catalizadores. 8. Estimar el impacto del POT sobre el medio ambiente, el patrimonio histórico y cultural, la economía local, el conglomerado social, y la gestión del riesgo. 9. Iniciar el proceso que permitirá hacer una divulgación adecuada del POT.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Pasos de la Etapa 3: Elaboración del POT Municipal: escenarios y directrices municipales

Visiones territoriales (a partir del PDM)

Construcción y selección de escenarios de derarrollo territorial

Desarrollo de directrices municipales de OT

Construcción de la organización territorial futura

Plan de uso del suelo -PLUS- (se consolida la propuesta OT)

Socialización, validación y aprobación del PLUS

Etapa 3: Elaboración del POT; escenarios y directrices municipales Paso a paso…

La visión del ordenamiento territorial municipal no se restringe al ámbito municipal puesto que el municipio puede verse afectado por dinámicas supramunicipales, contextos regionales e incluso transfronterizos. En el caso de los municipios ubicados en una región para la cual existe un plan de desarrollo regional (como FTN, Litoral Pacífico y Peten) se sugiere partir de la visión regional a la cual se vincule la visión de desarrollo y de ordenamiento territorial municipal. Además es de suma importancia retomar la visión de desarrollo plasmada en el PDM, de tal manera que puedan irse construyendo nuevas visiones objetivo OT a partir de una visión de desarrollo municipal. Este proceso se constituye en la base para la definición de la visión estratégica y aporte al ajuste o confirmación de la visión establecida en los Planes de Desarrollo del Municipio, la formulación de objetivos y el diseño de directrices municipales.

1.1 Darle sentido de ordenamiento territorial a la visión plasmada en el PDM. La imagen objetivo o construcción de una visión consiste en un conjunto de escenarios de representación del futuro del municipio y que permiten sentar las bases para las acciones presentes. Las visiones de ordenamiento territorial se construyen a partir de 3 insumos: 1.) el análisis de dinámicas territoriales realizadas hasta el momento; 2.) la visión de desarrollo plasmada en el PDM, y 3.) las acciones o intervenciones necesarias y específicas vinculadas al ordenamiento territorial. Por ejemplo, si la visión de desarrollo del PDM dice que es necesario mantener un ambiente protegido, las visiones a desarrollar

en el POT estarán en función de buscar las medidas técnicas necesarias para ir “territorializando” la visión de desarrollo plasmada. Para la construcción de la imagen objetivo o la territorialización de la visión de desarrollo, es necesario considerar los siguientes criterios: • Considerar proyectos catalizadores o generadores de desarrollo para el municipio, tratando de empezar a visualizar su ubicación, función y vinculación con el resto del municipio. • Tomar en cuenta la preservación de los ecosistemas y el impacto que producen sobre estos las dinámicas económicas, sociales, de urbanización, de inversiones, etc que puedan plantearse para el desarrollo económico local. • Por principios de seguridad alimentaria se debe procurar, hasta donde sea posible, no urbanizar los territorios con alta aptitud agropecuaria. • Las zonas con amenazas naturales no deberían ser potenciales de urbanización, en todo caso, cuando ya existen zonas ocupadas es necesario evaluar si con obras de contención se puede minimizar el riesgo; en casos extremos que el municipio no cuente con otras tierras potenciales para urbanizar, se deberían de seguir especificaciones técnicas estrictas para minimizar el riesgo, siempre y cuando se realice una evaluación al respecto y se llegue a la conclusión que es viable urbanizar. • Se debe evitar la urbanización en terrenos que presenten limitaciones para la conexión de redes de servicios básicos. • Tomar en cuenta las necesidades de la población y la ubicación de los servicios básicos de manera estratégica, para que puedan ser eficientes y llegar al mayor número de población. • Tomar en cuenta los usos que se requieren “proteger” en el territorio. • Tomar en cuenta los valores y percepciones locales e indígenas para proyectarlos a futuro.

Etapa 3

1. Congruencia entre las visiones territoriales y las de los planes de desarrollo.

Las aspiraciones o visiones mencionadas en el POT deberán ser contrastadas con la visón del Plan de Desarrollo Municipal (PDM).

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Congruencia, complementariedad o contradicción con las intervenciones deseadas en el territorio (proyectos catalizadores de desarrollo) y su vinculación con el Plan de desarrollo municipal Es necesario recordar que pueden existir propuestas de intervención plasmados en el PDM (principalmente a lo expresado como demandas ciudadanas y cartera de ideas de proyectos), que pueden o no coincidir con las ideas, visiones o propuestas que se irán construyendo con el plan de ordenamiento territorial, pudiéndose dar las siguientes características: Ideas de proyectos comunes (demuestran concurrencia), algunas ideas de proyectos y demandas son compatibles técnicamente y convenientes para el desarrollo del municipio, en éste caso el PDM permite dar avances sustanciales al proceso del POT y las iniciativas de proyectos que se concreten van a tener mayor aceptación de la población. Ideas de proyectos complementarios (denotan armonía), algunas ideas de proyectos e intervenciones plasmados en el PDM puede ser que no llegaron a un nivel de detalle técnico, pero que con el análisis territorial desarrollado en el POT, y contrastando con las ideas de ordenamiento territorial, pueden ser agrupados en otras ideas o intervenciones estratégicas. Ideas de proyectos contradictorios (deben ser revisadas y consensuadas para lograr consistencia. En éste caso, algunas ideas de proyectos plasmadas en el PDM puede que no sean posibles realizarlas porque no cumplen con las necesidades reales del territorio, pueden profundizar las inequidades territoriales, por ejemplo en dotación de servicios si se demuestra que la población no necesariamente está desatendida, no es la solución técnica necesaria, no puede construirse una obra o infraestructura por estar en una zona de alto riesgo, etc.También puede ser un proyecto con altos impactos negativos al ambiente o bien porque el análisis territorial muestra que no necesariamente el territorio está preparado con ventajas competitivas para que éste sea viable. En todo caso, la argumentación técnica es indispensable para que la demanda de proyectos de desarrollo sea compatibles o estén en armonía con los principios de sostenibilidad ambiental y social y por lo tanto tenga una lógica de gestión y ordenamiento territorial.

En esta etapa se trabajará de manera conjunta con la mesa de OT con el ánimo de establecer una serie de visiones conjuntas que le darán vida al POT.

1.3 Validación de la visión

2. Construcción y selección de escenarios de desarrollo territorial 2.1 Criterios escenarios

para

construcción

La elaboración de distintos escenarios es una tarea fundamental para el proceso de ordenamiento territorial, que requiere asesoría del planificador pero con estrecha comunicación con la mesa de ordenamiento territorial. Esta acción es clave y permite demostrar a los actores locales los diferentes caminos que un municipio pudiera tomar, y por consecuencia la imagen futura vinculada a esta decisión. Además esta actividad fomentará la discusión sobre las directrices que se deben seguir y los resultados derivados de esta acción, dando a los participantes del proceso una visión integral del territorio. Para que se implemente un proceso de discusión es necesario como mínimo determinar tres tipos de escenarios: Escenario Real, Tendencial y Normativo, los cuales brindarán la posibilidad de construir un análisis claro para establecer las tendencias. Tomando en cuenta los resultados del análisis de las dinámicas territoriales y las visiones de ordenamiento territorial y planificación del desarrollo, se desarrollan los 3 escenarios con las siguientes características: •

Escenario Real, el cual representa el presente, la situación actual donde se desenvuelven los actores y sobre todo los problemas más importantes que fueron identificados en el análisis territorial. Constituye en un análisis

•

Escenario Tendencial (sin intervención de OT), el cual representa lo previsto, el futuro y la situación actual proyectada. En este escenario se utilizan las proyecciones desarrolladas en el diagnóstico para obtener una idea clara de que pasaría sin la intervención de un plan de ordenamiento territorial.

•

Escenario Normativo (con implementación de OT), el cual se constituye en este caso en la propia formulación del Plan de Ordenamiento Territorial municipal y que representa la solución de los problemas detectados y de aquellos que requieren una solución inmediata.

La formulación de escenarios le permitirá al facilitador de OT y a la municipalidad, mostrar los efectos de las transformaciones del territorio que podrían surgir a partir de las intervenciones, inversiones y cambios bien ordenados y con argumento técnico (cambios económicos, las mejoras a la infraestructura, etc.). El objetivo final de esta etapa es tomar conciencia de los posibles efectos del crecimiento futuro, y contar con proyecciones que puedan ser utilizadas como base para tomar las acciones necesarias que permitan alcanzar los objetivos del POT.

2.2 Propuestas escenarios

esquemáticas

Etapa 3

Es necesaria la organización de un taller en el que se presente la visión de OT municipal ante la sociedad civil organizada y las instancias que han participado en el proceso. Dicha visión técnica es entonces discutida, validada y consensuada entre los participantes para dar lugar a una visión más legitima del modelo futuro de ordenamiento territorial del municipio.

de la situación actual donde se detectan las necesidades y requerimientos a cubrir, jerarquizándose los problemas.

Se realiza una representación grafica (dibujos y mapas) que permita visualizar los escenarios tendencial y normativo. Es importante tomar en cuenta los cambios que se desarrollaran a futuro (en un lapso de 10 20 años) y sus implicaciones relacionadas con los usos en el territorio, intervenciones estratégicas para activar o fortalecer la economía local, movilidad y transporte que articulan el territorio, el desarrollo económico, la protección y manejo ambiental, y los servicios y equipamientos necesarios para responder a las necesidades de la población en el ámbito urbano y rural.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Listado de necesidades y requerimientos: Priorización de problemas

Se continua una tendencia de crecimiento con la misma problemática, no existe intervención de proceso de OT

Escenario tendencial

Escenario real

Se implementa un proceso de ordenamiento territorial

Escenario normativo Las preguntas orientadoras que pueden servir para generar estos dos escenarios son: Dentro de 20 años a) ¿Cómo, dónde y con qué lógica territorial se va a dotar de servicios básicos a la población de las aldeas? b) ¿De dónde vendrá el agua que necesitamos? c) ¿Qué pasa si el municipio continúa teniendo un crecimiento económico sobre la base del deterioro ambiental? d) ¿Dónde se producirán alimentos y se generará materia prima para el municipio? e) ¿En qué sentido o con que especialidad y especificidad cambiará el territorio rural? f ) ¿De qué vivirá la gente del casco urbano? g) ¿Continuara deteriorándose la calidad de vida en el municipio? h) ¿Los servicios públicos continuaran siendo deficientes, tanto en el área urbana como rural? i) ¿Dónde y con qué lógica se deben construir nuevas carreteras, nuevas inversiones productivas, etc.? j) ¿Qué otros medios de transporte se sumaran durante los siguientes 20 años? k) ¿Cómo asimilará el casco urbano la concentración de población y la dotación de servicios para el área rural? l) ¿Hacia dónde crecerá la población y su ocupación?

¿Cómo se pueden evitar desastres por amenazas naturales y creadas?

2.3 Diseño de escenarios Luego de haber desarrollado los esquemas de los distintos escenarios propuestos y de ser discutido con la mesa de ordenamiento territorial, será necesario territorializar sus distintas propuestas. Para ello será fundamental elaborar los siguientes productos: a. Establecer, a través de una primera zonificación general, donde colocará determinados usos del territorio, vinculados a los escenarios. Aquí, la principal pregunta que el planificador se deberá plantear es ¿dónde? El resultado de esta actividad deberán ser mapas que trasmitan la localización de nuevos usos o de nuevas intervenciones en el territorio, definiendo así la forma que éste tendrá a futuro si se siguen determinadas líneas de acción. b. Elaborar una propuesta de proyectos catalizadores, con su precisa ubicación. Este tipo de proyectos estratégicos son fundamentales para alcanzar las metas planteadas en los escenarios. Darán una ayuda fundamental, si son bien planteados, a impulsar una actividad determinada en el

2.4 Selección participativa de escenarios de OT Es un espacio más amplio para que los ciudadanos puedan: informarse, preguntar, apoyar y plantear inquietudes. Se sugiere tomar en cuenta los siguientes aspectos: • • • • •

Presentación de propuestas de escenarios Presentación, revisión y validación de escenarios diseñados ante la mesa OT Selección consensuada del escenario deseado Modificaciones al escenario seleccionado Sistematización y consolidación del escenario

3. Directrices de Ordenamiento Territorial Las directrices de ordenamiento territorial son el resultado de un ejercicio de análisis estratégico de base técnica, que propone temas o líneas de intervención en el territorio en base a las problemáticas y potencialidades identificadas durante el análisis territorial. Las directrices OT se derivan del escenario normativo, y se constituyen en los lineamientos técnicos para la formulación de políticas, programas y proyectos territoriales en el municipio, p.e. para la atención de servicios básicos, gestión ambiental, usos del territorio y desarrollo económico local. Las directrices o líneas estratégicas de intervención en el territorio municipal tendrán como objetivo la orientación y adecuación operativa de la gestión territorial en función de los cambios esperados y necesarios sobre la ocupación del territorio y el futuro del municipio. En este sentido, el esquema de directrices OT es la carta de navegación para el Concejo Municipal, el Alcalde y de la Mesa OT durante la fase de gestión del mismo. Para desarrollar directrices de ordenamiento territorial en el municipio es importante retomar el análisis territorial y analizar las interdependencias entre las diferentes problemáticas y potencialidades territoriales identificadas. Los pasos metodológicos propuestos son: 1. Retomar el análisis territorial en una exposición sobre potencialidades y retos del municipio 2. Hacer un recuento del ejercicio de selección de escenarios y estudiar las implicaciones del escenario normativo 3. Realizar una lluvia de ideas y priorizar los 10 factores clave que inciden en el desarrollo territorial del municipio 4. Realizar un análisis cruzado de interdependencias entre los 10 factores clave, priorizando los factores que más influyen sobre los demás 5. Desarrollar un esquema de directrices que articule de forma congruente y plausible los diferentes factores clave en función del desarrollo sostenible del territorio.

Etapa 3

territorio, fortaleciendo así la sostenibilidad del Plan y la aplicabilidad de sus políticas. Ahora el planificador deberá pensar ¿qué cosa? y ¿dónde? A través de la creación de una cartera de proyectos, es posible establecer la dirección que la economía de un municipio puede tener. Por ejemplo, si se desea fomentar el comercio, podrá proponerse como proyecto la construcción de una Central de Mercadeo que pueda atender los flujos comerciales regionales, con infraestructura de calidad, buenas conexiones viales y una adecuada terminal de buses, para que puedan recibir muchas personas que llegan al municipio a vender o comprar productos. Estos proyectos deberán tener una localización específica, así como carácter general del mismo tal como costo, dimensión, capacidad, etc.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

El ejercicio de carácter estratégico puede considerar varios momentos, en algunos casos con la mesa de OT, en donde el facilitador jugará un rol importante para guiarlo, estimulando la reflexión crítica de los participantes respecto a las problemáticas del municipio y sus interdependencias. También, el facilitador OT puede desarrollar un taller de análisis estratégico con seleccionados actores y cruzar los

resultados de los diferentes momentos. Finalmente es importante que el facilitador tenga un momento de reflexión y propuesta estratégica que se valide luego con la mesa OT y las autoridades municipales. En esta etapa se propone utilizar las técnicas adecuadas. Una técnica de referencia es la computadora de papel, que se encuentra descrita en la caja de herramientas.

Esquema de articulación del POT en función de su contribución al Desarrollo Territorial Sostenible: El caso de San Antonio Huista.

Desarrollo Económico Rural -café, granos básicos, miel -diversificación productiva y valor agregado agroturismo

Plan de Ordenamiento Territorial -Directrices-

Gestión de Riesgo • Sistema vial en función de centralidades

Conectividad Territorial

• Recursos naturales • Asentamientos humanos • Seguridad Alimentaria

• Fortalecimiento de núcleos rurales • Especialidades y jerarquías

Vinculación Regional • Conectividad regional en función de exportación de café y otros • Gestión de los recursos naturales

Sistema de Centros Poblados

Fortalecimiento Institucional

En San Antonio Huista, se realizó un ejercicio para determinar las directrices posibles de ordenamiento territorial, donde participaron niveles técnicos de diferentes disciplinas, el facilitador de OT y el aporte y conocimiento de la Dirección Municipal y la mesa de OT. El ejercicio tuvo como objetivo determinar cuáles podrían ser las directrices ampliamente vinculadas al ordenamiento territorial en el municipio, en función del tema articulador y de mayor trascendencia (según los participantes): El desarrollo económico rural.

4.1

Plan de ocupación del territorio

El modelo de ocupación del territorio como componente fundamental del Ordenamiento Territorial se puede sintetizar en los siguientes elementos: •

La readecuación del tejido ya construido (organización social del territorio, movilidades, intercambios, especificidades, etc, tanto del casco municipal, como de las principales aldeas identificadas como espacios de desconcentración de servicios.

•

Nuevas centralidades que estructuran el tejido y acercan los servicios a los ciudadanos;

•

La dotación de espacios públicos para recreación y protección (parques, mercado, canchas deportivas, salón comunal, bosques comunales, fuentes de agua, etc.) , tanto en la cabecera municipal como en los lugares poblados, que les permita consolidar su identidad;

•

La concepción de una red vial que apoya las relaciones entre aldeas y zona urbanas y descongestiona el sistema vial principal, con una estrecha relación con la ruralidad y;

•

La continuación y profundización del programa de dotación de servicios básicos: infraestructuras, equipamientos y atención con calidad en la circunscripción municipal

•

La Gestión ambiental, del recurso Hídrico y del bosque.

•

El fomento de la revalorización rural y su vinculación urbano- rural.

El Plan de Ocupación del Territorio se constituye en un instrumento que tiene un carácter orientador promotor y dinamizador de la estructura de ocupación del territorio, en su carácter espacial. Para construir el plan de ocupación del territorio es necesario contar con los siguientes insumos: • • • • •

• •

Retomar el mapa de organización social del territorio y jerarquía de lugares poblados. Tomar en cuenta mapas de movilidad e infraestructura de comunicación. Utilizar mapas de áreas de manejo especial Utilizar el mapa de uso actual y potencial del territorio Retomar los escenarios deseados, incluyendo todas las intervenciones propuestas (proyectos para la atención de servicios básicos, dinámicas económicas, gestión ambiental, etc) Considerar de forma permanente los mapas de amenazas, vulnerabilidades y riesgo Reconsiderar las especificidades, potencialidades y proyectos catalizadores para el desarrollo del municipio en su vinculación intermunicipal o regional. Tomar en cuenta aspectos de identidad territorial y la institucionalidad en el municipio. Utilizar los mapas de información geográfica generados (características biofísicas, cuencas, hidrología, características de suelos, pendientes, zonas de vida. etc).

Etapa 3

4. Organización territorial futura: Plan de ocupación del territorio

Las recomendaciones establecidas en el Plan de Ocupación deberán ser contrastadas con el paquete de programas y proyectos determinados en el Plan de Desarrollo Municipal, de tal manera que se pueda reforzar ciertas áreas de inversión pública o desestimar otras aún no ejecutadas de acuerdo a las especificaciones técnicas establecidas por el Plan de Ocupación y los resultados del Plan de Uso del Espacio

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal 96

4.1.2 Clasificación del suelo y del espacio en el municipio para la formulación del plan de ocupación territorial:

de subsistencia depende de la productividad agrícola, es cuestionable el cambio de uso, o bien un gran propietario que simplemente no le interesa el cambio de uso, quedará en un mero ejercicio técnico.

Es importante considerar las variables sociales, culturales y los impactos de desarrollo económico que tienen un rol en la ocupación del territorio, no debe olvidar que el bienestar, la salud y la seguridad de la colectividad es lo que hace del ordenamiento territorial un objeto de interés primordial. La clasificación de los usos del suelo y del espacio en el territorio son factores básicos para una correcta planificación territorial, al posibilitar la ordenación de los diferentes usos potenciales que se pueden desenvolver sobre una porción espacial.

Por lo anterior es que tanto la participación ciudadana y la comunicación del plan puede permitir un cambio en la percepción de los actores; sin embargo; principalmente para Guatemala es necesario avanzar en una ley de desarrollo territorial que permita regular y darle un carácter coercitivo a la prohibición de ciertos usos del territorio que atentan contra el desarrollo sostenible.

La distribución de los usos del espacio debe ser coherente con la vocación y la gestión del riesgo, en relación a la dinámica de ocupación del espacio, y debe permitir armonizar la convivencia del conjunto posible de usos. La conjunción de los diferentes usos del territorio, deben favorecer el desarrollo de las actividades económico productivas que la población del municipio ha definido como su visión de desarrollo territorial, considerando la gestión ambiental adecuada, incluyendo el manejo de los recursos naturales para beneficio de la población. Los usos del suelo, del espacio y del territorio deben promover como objetivo primordial una mejor calidad de vida. La ordenación de usos, en definitiva, plantea evitar la localización impropia de las actividades humanas, minimizar sus costes derivados (sociales, económicos y ambientales). En este punto es importante enfatizar que el criterio de zonificación debe utilizar como insumo básico el mapa de vocación del uso de suelo, sin embargo en muchos de los casos el uso actual podrá o no, estar acorde a su vocación, es por ello que la propuesta de cambio de uso quedará como un “deber ser”, al hablar de que el uso actual pueda predominar sobre su vocación es un ejercicio pragmático ya que podrá quedar sugerido en el plan de uso un cambio por ejemplo de agrícola a forestal porque su vocación lo exige, sin embargo si detrás de esto hay familias campesinas que su medio

5. Plan de uso del suelo -PLUSEl Plan de Uso del Suelo se constituye en un instrumento técnico-normativo para el ordenamiento territorial. Está compuesto por un mapa y una memoria explicativa con indicación de los usos posibles, las recomendaciones y limitaciones aplicables. Es el resultado de la interpretación de los mapas citados anteriormente en el plan de ocupación del territorio, conjuntamente a un análisis del uso actual de la tierra, la cobertura vegetal existente, áreas de riesgo y los conflictos resultantes del uso actual de las tierras y su zonificación así como de las disposiciones legales y las actividades antrópicas existentes. Para el establecimiento del Plan de Uso de Suelo, es necesario plantear de modo inicial una zonificación de los diferentes usos potenciales de cada porción del territorio municipal. Esta debe realizarse a partir de una clasificación del suelo que permita marcar los usos más aptos que cada área puede acoger desde una perspectiva integral. Las categorías de clasificación del suelo (espacio y territorio) para Guatemala serán las siguientes: 1. 2. 3. 4.

Espacios con predominancia Rural Espacios con predominancia urbana Espacios especiales Áreas de protección.

3.2 Clasificación: categorías y sub categorías especificas propuestas para el contexto nacional: Clasificación del espacio/suelo Carácter general

Categorías (1:50000-1:25000)

Sub-categorías específicas (1:25000-1:5000) Residencial baja densidad RES-BD Incluye: vivienda individual y/o unifamiliar, comercios aislados asociados, instalaciones públicas pequeñas, zonas verdes.

Urbano

Residencial RES

Residencial alta densidad RES-AD Incluye: vivienda uni- y/o multifamiliar, comercio, instalaciones públicas, talleres noperturbadores, zonas verdes. Zona Mixta RES-MX Incluye:Vivienda, comercios, industria, talleres, instalaciones públicas, transporte, zonas verdes.

Industria COM-IN Incluye: industria, equipamientos públicos, usos asociados, comercio aislado.

Etapa 3

Comercial COM

Comercio COM-CO Incluye: comercio, servicios, institucional, gobierno, turismo, equipamientos públicos, transporte, viviendas aisladas, talleres, zonas verdes.

Zona Rural Residencial NUR-RE Incluye: vivienda, comercios pequeños asociados, instalaciones públicas/comerciales, zonas verdes, huertos familiares, ganado menor.

Zona Rural Mixto NUR-MX Incluye: vivienda, comercios pequeños asociados, instalaciones públicas/comerciales, zonas verdes, huertos familiares, ganado menor, industria, comercio, equipamientos públicos. Agricultura campesina AGR-CA Incluye: agricultura, uso residencial familiar, artesanía, comercios pequeños.

Rural

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Núcleo rural NUR

Agricultura: AGR

Agricultura comercial extensiva AGR-EX Aptitud agricultura extensiva, aptitud agroforestal, aptitud pecuaria, manejo especial, extracción extensiva familiar. Agricultura comercial intensiva AGR-IN Aptitud agricultura intensiva, aptitud agroforestal, aptitud pecuaria, manejo especial.

Forestal: FOR

Bosques y vegetación natural, Bosques de coníferas, bosques mixtos, selvas tropicales, bosque secundario y pastizales naturales. Plantaciones forestales

Zona de Producción sin predominancia agrícola PRO

Extracción PRO-EX Extracción intensa, Minería, Petróleo. Zona Rural Productivo PRO-PR Artesanía, comercio, equipamientos públicos, industria pequeña, producción con carácter especial.

Especial

Zona Especial Urbano ESP-UR (+definición) Zonas de uso especial (definición municipal p.ej. aeropuertos, terminal de buses, parques, instalaciones grandes, zona franca, educación/universidad, salud/hospital o de zonas mixtas de industria/comercio, centro comercial en la periferia etc.

Zona Especial ESP

Zona Especial Rural ESP-RU (+definición) Tierras comunales, Ejidos municipales, Bosques comunales, Instalaciones públicas (salud/educación/casa comunitaria, iglesia etc.) . Gestión de Riesgo ESP-RI Zonas de recuperación y/o adaptación, áreas donde se aplican medidas de mitigación y/o reducción de vulnerabilidades. Transformación ESP-TR cambio de uso. Aprovechamiento Sostenible ESP-AS Uso de recursos naturales que no exceda su capacidad de regeneración (p. ej. agro forestaría sostenible.

Área de protección PTE

Protección de estructuras Equipamientos, Complejo arquitectónico protegido o histórico (Ej. Calvario), Lugar sagrado, Protección vial. Protección del uso Acceso protegido (a…) por ejemplo acceso a fuentes de agua (servidumbre/derecho de paso) Zonas vulnerables (Barrancos, riveras, etc.).

Etapa 3

Protección

Protección espacial Zonas naturales, Zonas vulnerables (Barrancos, riveras, etc.),Reservas del Estado.

6. Socialización, validación y aprobación del POT

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

6.1 Integración del documento final del POT

100

En esta etapa se pretende consolidar los distintos documentos que fueron generados como consecuencia del análisis del territorio, la selección del escenario prospectivo y el plan de ocupación del territorio El documento final del POT deberá estar integrado por los documentos cartográficos de ordenamiento territorial y ocupación del territorio, en donde cobre sentido el plan de uso del suelo. Así como por el documento escrito que explique cómo funcionan y cómo se aplican toda la cartografía generada También, puede establecerse cuáles de los documentos que fueron analizados y generados durante el proceso poseen un carácter orientador y cuáles deben necesariamente ser tomados en cuenta para la elaboración de la normativa del Plan. A la hora de escribir el documento del POT, es necesario volver a evaluar si las intervenciones o propuestas de ocupación del territorio son analizados a la luz de los principios de OT y el desarrollo sustentable, a saber: ambientalmente sostenible: el medio ambiente natural, el patrimonio histórico y cultural; económica y socialmente justa: la economía local, impacto social, equidad de género y la gestión del riesgo. Como producto de la evaluación se podrá identificar si existen áreas que merecen un tratamiento especial o deben ser coordinadas con otras herramientas de planificación (Plan regional, distrital, sectorial etc.). Con base en los acuerdos alcanzados respecto de la visión y el escenario de ordenamiento territorial deseado se recopilarán y redactaran los documentos explicativos y propositivos necesarios para permitir el acceso de todas las personas a los resultados del proceso de planificación del territorio, a través de la publicación del Plan de ordenamiento territorial y posteriormente su normativa.

6.2 Aprobación municipales

por

autoridades

Al tener integrado el documento final del POT será necesaria su presentación al Concejo Municipal para su aprobación. Las autoridades municipales deberán conocer el documento en una de sus sesiones, y hacer constar su aprobación formal por medio de acta del Concejo Municipal. El o los reglamentos que se hubieren elaborado al momento de la integración del documento final del POT así como la normativa específica que se redacte con posterioridad, deberán ser aprobados en la misma forma.

6.3 Conocimiento del POT por consejo municipal El objetivo de esta etapa es hacer la presentación formal del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal a la población, para que las autoridades municipales lo puedan adoptar como su política pública.

6.4 Aprobación por medio de acta del concejo municipal de la propuesta de OT y el reglamento básico del POT El POT deberá ser aprobado una vez que los resultados alcanzados han sido concertados con el conjunto de la sociedad civil y se cuenta con un informe técnico final por parte del equipo técnico que lo haya acompañado. A solicitud de la municipalidad, la SEGEPLAN puede llegar a constituirse en un ente evaluador del plan de ordenamiento territorial, para asegurar que éste cumple con los requisitos técnicos de calidad y jurídicos necesarios. El plan de ordenamiento territorial debe ser aprobado por dos terceras partes de los miembros que integran el Concejo Municipal (artículo 144 del Código Municipal) mediante acuerdo municipal. Por ser un reglamento de observancia general deberá ser publicado en el Diario oficial, a más tardar dentro de los treinta días siguientes de la recepción del instrumento correspondiente. (Artículo 42 del Código Municipal y sus reformas 22-2010).

La aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) por parte del Concejo Municipal y sus instrumentos técnicos normativo requerirá que el mismo sea considerado como el medio de aplicación del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y el Plan Operativo Anual (POA).

Ejemplo de contenido mínimo a desarrollar para elaborar una primera propuesta de un Plan de Ordenamiento territorial Introducción Se deberá redactar algunos criterios generales de Ordenamiento Territorial contextualizados, contestando las siguientes preguntas orientadoras: • Qué vamos a entender como Ordenamiento Territorial en nuestro municipio. • Cuáles son los principios que acordamos darán vida al ordenamiento territorial • Cuáles son los beneficios que esperamos como resultado del proceso de gestión y ordenamiento territorial para nuestro municipio • Cuáles son los efectos deseados de tener un POT en nuestro municipio • Cuál es la viabilidad política y financiera de implementar un proceso de gestión territorial en donde el POT es una herramienta de gestión en nuestro municipio

Análisis territorial para la elaboración del POT En éste apartado es importante comprender y explicar las dinámicas relacionadas a los usos actuales del territorio, la organización espacial y las dinámicas territoriales del municipio. Retomando por lo menos 4 grandes líneas de trabajo 1. Dotación de servicios básicos con equidad territorial, 2. Uso, manejo y decisiones sobre los recursos naturales (gestión ambiental) 3. Desarrollo económico local, etc. 4. Uso actuales del suelo, el espacio y del territorio Es importante explicar las principales potencialidades y problemáticas del territorio, y cómo estas se toman en cuenta para la construcción de la visión de ordenamiento territorial municipal Se deberá incluir los siguientes aspectos: análisis de riesgos, El comportamiento de la población, las formas de movilidad existentes, los poblados principales que estructuran actualmente el territorio. Como conclusión de este apartado se deberá agregar la propuesta realizada de nueva micro regionalización, con su respectiva justificación del por qué se plantea esta división, conjuntamente con la propuesta de Organización del espacio futura.

Etapa 3

Antecedentes de Planificación En este apartado se deberá desarrollar un análisis sobre los instrumentos de planificación existentes en el municipio (ej. Planes de desarrollo municipal, Planes maestros, etc.) que servirían de apoyo al proceso de formulación del POT. Del proceso de los Planes de Desarrollo municipales en cada municipio, es importante mencionar qué temas están vinculados con el Ordenamiento territorial, y cómo nos van a servir y guiar el proceso del POT. El PDM dice que necesita el municipio para su desarrollo, y el POT tendrá que abordar un análisis técnico que permita decir dónde y cómo hacerlo.

101

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Visión, Escenarios y Directrices municipales para el ordenamiento territorial A partir de la visión territorializada del municipio, es necesario presentar los escenarios de intervención trabajados, lo cual nos dará las directrices para la formulación de la propuesta de intervención territorial y el plan de ocupación del territorio. La visión deberá estar acompañada de la formulación de distintos escenarios posibles de crecimiento (por lo menos 2), y luego justificar la selección del escenario deseado (¿Por qué escogimos este?), el cual servirá de base para la elaboración de la propuesta ocupación del espacio.

102

Propuesta de Clasificación de usos y manejo del suelo y del espacio (del territorio) Formulación de la propuesta de uso y manejo del suelo y del espacio a futuro. Aquí podrán incluir otros mapas sectoriales, como por ejemplo una propuesta futura de movilidad (nuevos ejes viales, líneas de transporte, terminales, espacios peatonales, etc.), creación de infraestructura para centralidades económicas (centralidades industriales, comerciales, financieras, etc.), crecimiento poblacional, planificación del crecimiento de redes de infraestructura básica. Lógicamente entre más mapas se elaboren, mayor sustento tendrá la propuesta final. Normativa Formulación de ideas de la normativa que concretizará la propuesta de clasificación de usos y manejo del suelo y del espacio. Esta normativa ayuda a hacer realidad las directrices de ordenamiento territorial propuestas, especificando como deberá crecer nuestro municipio. Este apartado deberá ser bastante claro, en donde se propongan propuestas de políticas a ser presentadas para su abordaje y aprobación por parte del alcalde municipal.

Productos de la etapa 3

Actividades

Insumos

Visión de desarrollo del PDM. Visión de desarrollo del plan de - Territorializar la visión desarrollo regional (si existe). 1. Visiones de desarrollo plasmada en Análisis de los proyectos comunes, territoriales (a el PDM y darle un sentido complementarios y contradictorios partir del POT) orientador de acciones de del PDM y las propuestas para el ordenamiento territorial. POT. Taller de validación de la visión de desarrollo territorializada (OT). Listado de necesidades y requerimientos según PDM. Resultado del análisis de las 2. Construcción dinámicas territoriales en el - Diseño y validación de los y selección de municipio. escenarios ( real, tendencial y escenarios de Proyecciones de población y normativo) desarrollo territorial tendencia de uso de recursos. Preguntas orientadoras contestadas para hacer escenarios normativos.

3. Desarrollo de directrices municipales de OT

Elaborar y validar líneas de intervención territorial en base a las problemáticas y potencialidades y de acuerdo al escenario normativo consensuado.

4. Construcción de la organización territorial futura (Plan de ocupación del territorio)

Elaboración del esquema, mapa e informe que sintetice el plan de ocupación del territorio.

Producto

Redacción de las visiones de ordenamiento territorial acorde a las aspiraciones de desarrollo del municipio.

Esquemas y resumen analítico de los escenarios consensuados en función de los estándares y definiciones que permiten el OT. Informe del taller de validación de escenarios.

Un esquema con las directrices que articula Análisis territorial (potencialidades los factores clave de OT y retos del municipio). en función del desarrollo Implicaciones del escenario sostenible del territorio. normativo. Informe explicativo sobre Resultado de la aplicación de la las directrices consensuadas computadora de papel. que servirán de hilo conductor para el POT Mapa de organización social Mapa de plan de ocupación del territorio (jerarquía y del territorio. dependencias). Informe explicativo de las Mapas de movilidad e decisiones de uso que se infraestructura de comunicación. encuentran en el plan de Mapas de uso actual y potencial del ocupación del territorio suelo. Escenario normativo deseado y propuestas de intervención. Mapas de amenaza, vulnerabilidades y riesgo. Especificidades territoriales.

Etapa 3

Pasos

103

Pasos

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

5. Plan de uso del suelo

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6. Socialización, validación y aprobación del POT

Actividades

Insumos

Producto

Elaborar el plan de uso del suelo y del espacio en el municipio.

Cuadro síntesis de la clasificación, categorías y sub categorías del espacio y del suelo.

Mapa de clasificación y sub clasificación del espacio y del suelo. Informe explicativo del plan de uso del suelo.

Integración del documento y mapas del plan de ordenamiento territorial municipal. Socialización y aprobación del POT por las autoridades municipales.

Visiones de ordenamiento territorial elaboradas Esquemas y resumen analítico de los escenarios consensuados Informe del taller de validación de escenarios. Directrices que articulan los factores clave de OT en función del desarrollo sostenible del territorio. Mapa de plan de ocupación del territorio. Informe explicativo de las decisiones de uso que se encuentran en el plan de ocupación del territorio Mapa de clasificación y sub clasificación del espacio y del suelo. Informe explicativo del plan de uso del suelo.

Plan de Ordenamiento territorial aprobado por las autoridades municipales, con sus mapas de ocupación del territorio y clasificación del uso del suelo y del espacio. Acta de aprobación del plan de ordenamiento territorial.

Etapa 4 Gesti贸n del POT

Etapa 4: Gestión del POT

Las acciones para generar condiciones para implementar el POT se realizan desde el inicio de éste proceso. Por ejemplo, una buena participación ciudadana promueve una mejor viabilidad del POT al momento de ser gestionado. También, es cierto que no siempre el equipo que prepara el plan es el responsable de su implementación. Sin embargo es muy probable que la implementación del Plan requiera de seguimiento a través de otros planes complementarios, con la elaboración de normativas y/o con la preparación de proyectos y/o programas que requieran tomar en consideración los productos de las fases previas para poder asegurar que estos sean una realidad. Es importante mencionar que con la aprobación del POT por parte de las dos terceras partes del Concejo Municipal como el mínimo establecido por ley, la Corporación Municipal toma la posta como principal

responsable del proceso junto con el Alcalde como su presidente y presidente del COMUDE, y de forma conjunta con la Mesa de Ordenamiento Territorial del municipio. La etapa de gestión está concebida en esta guía como parte de la panorámica de la construcción misma del POT. Sin embargo, es importante mencionar que la gestión del POT merece un abordaje exclusivo, gestado desde y por los territorios en base a sus propias dinámicas y contextos identitarios. A continuación se brinda una mirada general a un tema, que requiere ser abordado en el momento y en el contexto mismo de su arranque en territorio. La gestión se comprende a continuación a través de 6 momentos con carácter orientador: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Arranque institucionalizado del proceso de Ordenamiento Territorial en base al POT. Fortalecimiento Organizacional Municipal. Roles y Funciones. Revisión de Normativa Vigente y desarrollo de normativa específica al territorio. Instalación de los Sistemas de Información y gestión del ordenamiento territorial. Identificación de elementos catalizadores para la implementación del POT. Desarrollo e implementación del sistema de monitoreo y evaluación del POT.

Etapa 4

El proceso de ordenamiento territorial no concluye al tener un documento escrito o un conjunto de normativas aprobadas por el Concejo Municipal. El Ordenamiento Territorial cobra vida práctica para el territorio en su etapa de gestión. La gestión puede comprenderse tanto como las acciones que acompañan un proceso con la finalidad de llevar éste hacia sus objetivos, pero también como el conjunto de acciones necesarias para lograr que se concreten aquellas decisiones que se han tomado.

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Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

Etapas de la fase IV

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Arranque institucionalizado del proceso OT (fortalecimiento de capacidades y respaldo institucional)

Fortalecimiento organizacional municipal (funciones y roles, mecanismos)

Revisión de normativa vigente y desarrollo de normativa específica al territorio

Instalación de los sistemas de información y gestión del ordenamiento territorial

Priorización de proyectos estratégicos de corto, mediano y largo plazo

Desarrollo e implementación del sistema de monitoreo y evaluación

Con la aprobación del POT por parte del Concejo Municipal, el proceso de ordenamiento territorial cobra carácter vinculante en el territorio municipal. De esta manera el POT adquiere la trascendencia institucional para que la Municipalidad, las entidades públicas sectoriales, las organizaciones civiles, la empresa privada, y la ciudadanía en general, puedan ocupar, proteger y aprovechar el territorio en congruencia con las directrices y normativas técnicamente establecidas en el POT. Dado que la aprobación del POT demarca nuevas ´reglas del juego´ para la actuación en el municipio, es importante sentar un hito de arranque institucionalizado del proceso. En esta fase, es de suma importancia desarrollar los siguientes pasos: Taller de Trabajo con Corporación Municipal y Mesa de OT para: • Retomar el análisis territorial y las directrices establecidas en el POT, a manera de analizar las implicaciones de su implementación para los diversos grupos o sectores integrantes de la sociedad. • Determinar las posibles áreas de intervención prioritaria en función de las problemáticas y potencialidades territoriales a partir del POT • Evaluar el ´clima de reforma actual´ en el municipio y desarrollar una estrategia de comunicación adecuada del POT, sus directrices y sus implicaciones para la actuación y convivencia en el territorio. Taller de Trabajo con el COMUDE: • Socializar la aprobación del POT por parte del Concejo Municipal y explicar detalladamente las implicaciones de contar con un instrumento de ordenamiento territorial en el municipio.

•

Presentar de manera oficial a la Mesa de Ordenamiento Territorial y sus integrantes, detallando las funciones que asumiría cada uno de ellos. Adicionalmente, es importante considerar que el proceso de OT podrá ir integrando actores en el transcurso del tiempo y creando grupos de trabajo específicos de acuerdo a lo que el proceso requiera. Es probable que el COMUDE vea la necesidad de reorganizar su estructura de comisiones o sistema de interacción en función de las necesidades de actuación establecidas en el POT. Iniciar de manera oficial un proceso de sensibilización para la implementación del POT. Es importante al inicio de la fase de gestión presentar nuevamente el POT y sus implicaciones para la gestión del territorio. Aunque esto pueda parecer repetitivo, el proceso de comprensión y apropiación del POT como instrumento para la gestión del territorio es complejo. Los integrantes del COMUDE tienen diversos niveles de comprensión de la temática y conocimiento del territorio. A manera de ejemplo, dependiendo de las características del territorio, será importante tener abordajes diferenciados respecto a la gestión del POT en el área rural y en el área urbana, conformando grupos respectivamente. Luego, es pertinente tener un momento para analizar las interrelaciones urbano-rurales en el municipio, tomando en cuenta las especificidades del territorio en función del departamento y la región.

Bajo este procedimiento, a manera de orientación, se habrá promovido un arranque institucionalizado del proceso de gestión del POT. Cabe resaltar que la Municipalidad y el COMUDE podrán desarrollar acciones complementarias en materia de convocatoria a medios de comunicación y desarrollo de materiales de divulgación popular del proceso, acordes a los requerimientos lingüísticos y culturales en el territorio.

Etapa 4

1. Arranque institucionalizado del proceso de Ordenamiento Territorial en base al POT

109

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal 110

2. Fortalecimiento organizacional municipal: roles y funciones

• •

El Plan de Ordenamiento Territorial aprobado y vigente en el territorio requiere de un equipo municipal que cuente con las capacidades institucionales para hacer del POT un instrumento efectivo de gestión territorial en el municipio. La implementación adecuada del POT dará mayor credibilidad y legitimidad tanto a la Corporación Municipal como al COMUDE, y a sus integrantes. Adicionalmente, la ciudadanía incrementará el nivel de confianza frente a la gestión estatal para apoyar y asumir su responsabilidad y contribución a los procesos de cambio que plantea el POT.

•

En el marco del proceso de gestión es de especial importancia dotar a la Municipalidad de capacidades para articular el proceso de gestión del POT en sinergia con el COMUDE y ciudadanía en general. En esta fase se recomienda hacer un análisis en las siguientes esferas:

¿Cómo está organizada la estructura institucional municipal? Qué se requiere adaptar y/ o cambiar para hacer viable la gestión del POT? Analizar el organigrama municipal y su funcionalidad tomando en cuenta las siguientes preguntas orientadoras • ¿Cómo interactúan las diferentes oficinas municipales entre sí? • ¿Cuentan con personal capacitado y acorde a sus áreas de trabajo? • ¿Qué canales de comunicación tienen con el Concejo Municipal? • ¿Hay oficinas con mayor respaldo político que otras y a qué se debe? • ¿Existen conflictos en la coordinación del trabajo entre oficinas? • ¿Cómo se manejan y cómo influyen éstos en la atención de las necesidades del municipio? • ¿Existen experiencias positivas o negativas de trabajo entre las comisiones del Concejo Municipal y el COMUDE? • ¿Qué factores valdría la pena retomar?

•

¿Qué aprendizajes existen? ¿Qué visiones existen dentro de la Municipalidad para organizar sus oficinas en función de la implementación del POT? ¿Existen propuestas para instalar una Oficina de Ordenamiento Territorial? ¿Cuál sería su relación con las demás oficinas, p.e. Servicios Públicos, AFIM, Catastro, Obras Públicas, Unidad de Gestión Ambiental, Oficina Forestal, Juzgado de Asuntos Municipales, PMT, Comunicación Social etc.? En base a este análisis, ¿qué propuesta técnica se puede hacer para adecuar el organigrama municipal a los requerimientos del POT y cómo se pueden (re)definir las funciones de cada dependencia municipal en función de las directrices del POT?

¿Cómo percibe la municipalidad su rol en la gestión territorial? La Municipalidad juega diversos roles en la gestión territorial: la Municipalidad es representante del municipio, es administradora y negociadora de recursos y procesos, es orientadora técnica, formuladora y decisora de políticas locales, tiene la función de normar y regular los asuntos de interés público y asume otros roles en función de los requerimientos del desarrollo en el nivel municipal. En municipios que han construido un POT estos roles pueden ganar mayor peso en función de las diferentes fases. En la etapa de gestión, el rol concertador –muy subrayado en la fase de planificación- sigue teniendo vigencia. Sin embargo, partiendo del escenario normativo definido en el POT, la Municipalidad tendrá que fortalecerse en su función de normar y regular de manera que las reglas del POT apliquen para todos. Sin embargo, el POT es un instrumento que puede motivar a los vecinos para valorar el bien común y ser partícipes activos de tener un territorio más ordenado y agradable. También es importante destacar, que el hecho de contar con reglas claras para la actuación en el territorio no sólo conlleva limitaciones y restricciones, sino también claros beneficios y posibles estímulos.

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Comprender y apropiarse del POT como una herramienta de fundamento técnico que fortalece su capacidad institucional para tomar decisiones respecto del territorio que representa, gobierna y administra. Comprender y apropiarse del POT como una herramienta de articulación de las acciones de las entidades estatales con actuación en el municipio a través del COMUDE y el CODEDE. Utilizar el POT como medio de diálogo y comunicación con la ciudadanía para decidir sobre la manera de utilizar los recursos limitados del municipio y focalizar intervenciones en función del desarrollo territorial Comprometer y empoderar a la ciudadanía de la importancia de tener reglas claras y transparentes del juego, que hacen que los beneficios colectivos e individuales del POT cobren vida real en el territorio.

En síntesis, el tipo de organización municipal tiene que ser un traje a la medida del territorio y de su Municipalidad en función del POT y de sus directrices. Por tanto, en esta fase es importante analizar y definir un organigrama funcional y acorde a las directrices del POT. Una condición importante para este ejercicio, es que el Ordenamiento Territorial es una competencia municipal de alta sinergia con otras dependencias e instituciones del gobierno central, con el COMUDE, con el CODEDE y con la sociedad en general. Por tanto, el diseño organizacional municipal para el Ordenamiento Territorial tendrá que responder a este requerimiento y la municipalidad tendrá que fortalecerse en su rol promotor del desarrollo sostenible en el territorio utilizando el POT como un instrumento para ello. Para lograr este objetivo, se recomienda gestionar asistencia técnica de SEGEPLAN y otras entidades de apoyo, realizar intercambios de experiencias y recurrir a prácticas municipales con éxito y aprendizajes del pasado.

3. Revisión de normativa vigente y desarrollo de normativa específica al territorio El Plan de Ordenamiento Territorial tiene cuatro ámbitos de acción normativa. •

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El POT es el instrumento que implementa la normativa nacional con relevancia para el OT al contexto del territorio municipal. Este punto es importante, porque permite comprender que el municipio es una unidad territorial integrada a la normativa nacional. En este sentido, el nivel municipal tiene el rol de adaptar y darle un carácter operativo a las normativas nacionales pertinentes al contexto integral (histórico, cultural, social, económico, geográfico) del municipio. En este sentido, es necesario que los municipios a) hagan una revisión técnicamente acompañada de la normativa nacional vigente y sus implicaciones para el nivel municipal b) desarrollen mecanismos para su implementación en el nivel municipal.

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El POT hace necesaria la revisión de la normativa ya existente en el municipio. En la fase de gestión del POT es importante revisar la reglamentación existente en los municipios con el fin de actualizarla y articularlas en función de las directrices del POT. Esto puede incluir normativa municipal referente a la regulación del tránsito, de la construcción, de la gestión de los servicios públicos, o del manejo de áreas específicas.

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El POT debe desarrollar normativa específica para el contexto territorial del municipio. El desarrollo de normativa en el nivel municipal es de alta relevancia, porque precisa las reglas del juego para el nivel municipal, que la normativa nacional no logra cubrir. Dado que la normativa municipal se deriva de un profundo análisis territorial actualizado y de la concepción de soluciones (en forma de directrices) prospectivas, es importante desarrollar instrumentos de reglamentación que atiendan los retos con el nivel de detalle y cercanía planteados en el POT.

Etapa 4

En este sentido, es importante que la Municipalidad entienda y profundice su auto percepción institucional como promotor del desarrollo sostenible en base a la gestión y al ordenamiento territorial. En este sentido es importante orientar a la Corporación Municipal en sus niveles técnicos y políticos para:

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Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

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Por otro lado, es de suma importancia en el contexto Guatemalteco el reconocimiento de las normas ancestrales de gestión del territorio en áreas rurales y en áreas de población indígena, como ya se mencionó en capítulos anteriores. En este sentido, en base al Convenio 169 de la OIT, ratificado por Guatemala el 5 de Junio de 1996, la población indígena y las municipalidades cuentan con instrumentos adicionales para gestionar el territorio en armonía con sus principios y comprensión del territorio. En este sentido es importante revisar las normas de gestión del territorio en el ámbito rural y comunitario, en función de la implementación del POT.

Dado que la municipalidad está facultada para desarrollar los instrumentos necesarios para la implementación del POT, ésta tiene adicionalmente la posibilidad de actualizar y/o precisar elementos normativos que puedan haber perdido vigencia práctica en el marco jurídico nacional y determinar elementos de multiculturalidad, que sean necesarios integrar en la gestión territorial.

4. Instalación de los sistemas de información y gestión del ordenamiento territorial La gestión del ordenamiento territorial es un proceso de toma de decisiones respecto al territorio y cómo este se irá desarrollando a través del tiempo. Para tal efecto, las municipalidades pueden apoyarse en una serie de herramientas tecnológicas que facilitan esta tarea. Los sistemas de información territorial son herramientas que nos permiten analizar qué está ocurriendo en el territorio en base a una lectura espacial de diferentes variables con referencia geográfica. Dado que la realidad de los territorios es muy compleja, es importante tener la posibilidad de simplificar la lectura del espacio para poder tomar decisiones sobre qué cosas hacer, en dónde y porqué.

Las municipalidades pueden hacer uso del SINIT (Sistema Nacional de Información Territorial). El SINIT se concibe como un sistema institucional multinivel para la administración, visualización y utilización de la información espacial de Guatemala, para la toma de decisiones y de la planificación de desarrollo del territorio. El SINIT es administrado por la SEGEPLAN, en el marco de coordinación técnica del Instituto Geográfico Nacional -IGN- y del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación – MAGA- y en el marco de una amplia coordinación con las demás instituciones productoras de geo información del país. Se puede acceder al SINIT a través del enlace: http:// www.segeplan.gob.gt/2.0/index.php?option=com. Así mismo, la municipalidad cuenta con varios sistemas que son de utilidad para la gestión del territorio, como los sistemas de información catastral. Estos sistemas, dependiendo de su nivel de desarrollo, pueden aglutinar información específica sobre predios y parcelamientos del municipio, que pueden apoyar el desarrollo de estrategias de gestión territorial. También las municipalidades pueden hacer uso del SIAF-Muni, que es el sistema integrado de administración financiera municipal. Esta herramienta permite vincular la administración financiera municipal a los lineamientos del POT.

5. Identificación de medidas catalizadoras para la implementación del POT En las ciencias químicas se denomina “catalizadora”, a la sustancia que, en un proceso llamado catálisis, modifica la velocidad de una reacción química. Existen “catalizadores inhibidores”, que son aquellos que hacen que una reacción química ocurra con mayor lentitud. Así mismo, existen “catalizadores promotores”, que son aquellos que provocan que una reacción determinada ocurra con mayor velocidad. Con “medidas catalizadoras” nos referimos en esta guía a aquellos proyectos de cambio derivados del POT, que la Corporación Municipal, el Alcalde y la Mesa OT deciden priorizar, para promover una reacción en la

sociedad a favor de la implementación del POT -sobre todo- en su fase inicial.

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La implementación eficaz del POT depende en gran medida de la apropiación y aceptación del mismo por parte de las autoridades y de la población. Dado que el ordenamiento territorial es una experiencia nueva en muchos contextos locales, es muy probable que al inicio del proceso, las restricciones del OT se perciban más rápidamente y con mayor claridad que los beneficios del mismo para el territorio y sus habitantes. Esto puede causar “timidez de reforma” en las autoridades y malestar o renuencia en la población.

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En este sentido se recomiendan algunos elementos estratégicos a tomar en cuenta en la identificación de las medidas, tomando en cuenta experiencias de cambio gestionadas de manera exitosa en el mismo municipio, y tomando como punto de partida otras experiencias de OT en contextos similares, que puedan ser visitadas y/o invitadas como referentes: •

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Deben ser lideradas por el Concejo Municipal, el Alcalde y la Mesa de Ordenamiento Territorial. Es importante, por tal motivo, llegar a un consenso rápido sobre ´proyectos de cambio´ que puedan ser implementados con el apoyo, respaldo y convicción de este grupo de actores en beneficio del ordenamiento del municipio. Apelar claramente al fortalecimiento de la identidad territorial local en congruencia con las visiones y directrices del POT. Brindar solución a una vieja problemática con propuestas creativas e innovadoras, que puedan contagiar a más actores. En este sentido es importante tomar en cuenta las capacidades de acción de la municipalidad y los socios involucrados, para no defraudar a la población, al no poder atender los compromisos que requiera la medida específica.

Para profundizar sobre este aspecto de gestión territorial, en donde la Corporación Municipal y la Mesa OT emprenden una apuesta de cambio en el municipio, puede ser valioso recurrir al enfoque de política pública en el ámbito municipal. Para tal efecto, el programa PROMUDEL, ejecutado por GIZ ha formulado una guía orientadora, que se puede encontrar bajo el siguiente enlace: http://www. promudel.org.gt/cms/index.php?option=com_ docman&task=cat_view&gid=89&itemid=53

6. Desarrollo e implementación del sistema de monitoreo y evaluación del POT: ¿Cómo vamos con el POT? El Ordenamiento Territorial es una competencia del Estado, en su rol promotor del desarrollo sostenible. Por tanto, es importante que la Corporación Municipal y la Mesa de OT realicen una revisión periódica y continúa de los avances que presenta el POT en el municipio, a fin de rendir cuentas a la ciudadanía sobre los efectos e implicaciones de su implementación. A este proceso se le denomina Monitoreo. El Monitoreo es una herramienta de aprendizaje continuo que permite tomar decisiones de carácter estratégico, reforzando buenas prácticas y redireccionando acciones, que se desvelen como ´poco prometedoras´ en la marcha del proceso OT. Este proceso puede resultar en el desarrollo de instrumentos específicos para reforzar una tarea específica del POT, o el diseño de una campaña de comunicación y sensibilización para despejar posibles distorsiones alrededor del proceso OT, o identificar el diálogo y la armonización con determinado sector social o institucional para hacer realidad una o más facetas del proceso de ordenamiento del municipio.

Etapa 4

Para que no solo las restricciones, sino también los beneficios del proceso de OT sean palpables y plausibles en el territorio desde el arranque, es importante derivar medidas con carácter estratégico a partir del POT, que puedan visibilizar de manera rápida las bondades del ordenamiento territorial para el municipio.

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Denominar la medida en base al cambio positivo propuesto. P.e. “Morales: un municipio que fluye.” Articular un plan de acción y definir los recursos a movilizar Monitorear y Comunicar los cambios sobre la base de una plataforma de diálogo continuo con la población.

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Estos son solamente algunos ejemplos.

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

En este sentido, es responsabilidad de la Corporación Municipal, del Alcalde y de la Mesa OT, desarrollar un sistema de monitoreo, como herramienta para la gestión del POT, tomando en cuenta algunas preguntas orientadoras presentadas a continuación: Como parte del proceso de OT, habrá que fijar un plan de implementación del POT, no solo con relevancia para el período de gobierno municipal vigente, sino con visión prospectiva y de largo plazo que responda:

¿Hacia dónde queremos caminar? ¿Cuáles son nuestros objetivos y metas? •

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¿Qué queremos lograr en el corto, mediano y largo plazo? ¿Cuáles son los objetivos y las metas que nos queremos plantear para monitorear el avance de nuestro trabajo? ¿En qué ámbitos quisiéramos avanzar? ¿Qué beneficios esperamos para el municipio a partir de la implementación del POT? Para la población? para determinados grupos vulnerables? Para las instituciones? Para los visitantes?

¿Cómo estamos haciendo el proceso de OT? ¿Estamos logrando lo que nos proponemos? ¿Cómo fortalecemos lo que funciona y cómo re direccionamos lo que no da resultado? •

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¿Cómo estamos respondiendo institucionalmente a los requerimientos del POT? ¿Qué capacidades, destrezas, herramientas, mecanismos o procedimientos necesitamos adquirir o fortalecer? ¿Qué nivel de relevancia está teniendo el POT para las instituciones y los actores que moldean el territorio? ¿Qué factores influyen favorablemente o desfavorablemente en la utilización o apropiación del POT por parte de las entidades públicas y privadas?

¿Cuáles son las fuerzas obstaculizadoras en el proceso de OT? ¿Qué fuerzas favorables se observan? ¿Cómo podemos fortalecer el trabajo y el acercamiento con ellas?

¿Cómo verificamos nuestros logros? En dónde obtenemos la información? Es información confiable, disponible y actualizada? •

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¿Hay avances cuantificables? Por ejemplo 5 empresas de manufactura han trasladado su producción del centro histórico al área de desarrollo industrial del municipio. En los predios antiguos se han instalado actividades comerciales en congruencia con el POT. El registro catastral da prueba de ello. ¿Qué logros cualitativos hemos alcanzado? Por ejemplo las mujeres perciben mejoras en su calidad de vida, a partir de la instalación del alumbrado público y el acceso a agua potable en su casa, porque ya no tienen que caminar largas distancias, y a veces en la oscuridad, como antes. Esta percepción la respalda una encuesta independiente realizada a XX mujeres, en XX fecha, en el área rural del municipio XX.

Una evaluación del POT es recomendable realizarla luego de 3 a 5 años de implementación. En este sentido, el foco de interés se sitúa a un nivel más amplio. El interés principal del ejercicio de evaluación debería ser la valoración de la contribución del POT al desarrollo sostenible del territorio: •

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¿Qué cambios medibles se han manifestado en el territorio a partir de la implementación del POT en función de la calidad de vida de sus habitantes? ¿Existen cambios en la estructura de gestión del municipio que promueven un mayor equilibrio entre el aprovechamiento y/o la protección de los recursos naturales y las actividades económicas? ¿Se denota un proceso de fortalecimiento institucional a partir del proceso de OT que promueve una cultura de cooperación

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El diseño de políticas deberá contrastarse con las existentes en el PDM y en los planes de tipo sectorial. Los objetivos y la imagen objetivo establecida se constituyen en bases importantes para la definición de políticas de uso del suelo y ocupación del territorio. Con relación a los productos del Plan de Uso del Suelo y de la Ocupación, las políticas que se establezcan deberán contemplar el corto, mediano y largo plazo En esta etapa se debe establecer de manera general el tipo de políticas, programas y proyectos que permitirán que el plan pueda ser implementado. Es necesario identificar las políticas, programas y los proyectos que permitirán alcanzar la imagen objetivo generado por el escenario futuro deseado. Tomar en cuenta las siguientes: •

Políticas: Constituyen un curso de acción adoptado por el Estado (en éste caso la municipalidad) con el objeto de resolver un área de problemas públicos relevantes, a través de un proceso donde participan agentes económicos o sociales.

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Programas: Constituyen una determinada serie de actividades o acciones a realizarse en forma continua, de manera periódica y con cierto objetivo de gestión pública. Un programa puede ser por ejemplo de educación vial, capacitación para la productividad, reforestación etc. Proyectos: Dentro de un marco general, se elige un objetivo muy concreto que, enmarcado en un lugar y tiempo dado, apunta a generar un desarrollo o cubrir una necesidad. Los proyectos en un POT generalmente se refieren a intervenciones que tienen como finalidad facilitar, acelerar o re-direccionar la ocupación del territorio, no se refieren únicamente a proyectos físicos ni de urbanismo, ya que en algunos casos desarrollar consensos y gobernanza tienen mayores impactos que una obra gris ejecutada sin ningún sentido.

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Normativas: Se refiere al establecimiento y apropiación de normas, acuerdos, reglamentos, leyes, y procedimientos que son adoptados por el municipio con el fin de ordenar y gestionar el territorio municipal de manera congruente

7. Elaboración de políticas de OT Discusión y construcción de políticas Las políticas de ordenamiento territorial contribuyen a dar contenido al plan de inversiones anuales del municipio, dado que el diagnóstico sobre los grandes marcos de orientación para la gestión del territorio ya define las potencialidades estratégicas del desarrollo. En este caso la Dirección Municipal de Planificación brindará la información técnica para la decisión de la Corporación Municipal respecto a la dirección de las inversiones. La garantía de las inversiones de orientarse con sentido estratégico estará dada a partir de la Política y el Plan de acción de Ordenamiento Territorial. Las políticas de Ordenamiento Territorial Municipal orientan, fomentan y regulan el desarrollo integral del territorio municipal con sentido estratégico y en especial de sus centros poblados y sus sistemas de espacios públicos.

Etapa 4

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entre Estado y sociedad, y un mayor nivel de credibilidad en el sector público en general? ¿Ha sido posible alcanzar las metas plasmadas en los ODM de manera más ágil y focalizada a través del POT? ¿Ha sido posible sobrepasar brechas de inequidad en el acceso a determinados servicios gracias al POT? ¿Se ha podido generar mayor dinamismo en la actividad económica a partir del proceso de OT? Ha habido una reacción positiva por parte de la inversión privada local y externa que promueva más y mejores empleos en el municipio? ¿Se ha logrado activar circuitos económicos en base a las potencialidades locales, generando mayor valor agregado en el territorio? ¿Se ha logrado utilizar el POT como un instrumento de diálogo pacífico entre diferentes sectores sociales y de la población para establecer una convivencia basada en la responsabilidad individual y el bien común? ¿Ha contribuido el POT a mejorar las condiciones de vida de grupos hasta el momento marginados del desarrollo del municipio?

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con el POT y las políticas públicas adoptadas para tal efecto. Entre los principios rectores de la adopción de normativas municipales para el OT se encuentran. •

Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal

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Dar peso jurídico a las políticas locales que norman el proceso de gestión territorial. Herramienta de orientación e inversión para el sector privado y público. Brindar certidumbre y confianza en el desarrollo del municipio. Proteger la salud, seguridad y bienestar de los residentes que viven en el municipio. Promover usos compatibles en el territorio. Brindar criterios de crecimiento urbano ordenado y con lógicas de desarrollo territorial. Proteger el patrimonio individual y colectivo de los residentes del municipio. Incrementar la eficiencia y eficacia de las inversiones públicas en equipamiento e infraestructura. Evitar que las intervenciones creen inequidades territoriales.

El papel del Consejo Municipal de Desarrollo COMUDE en la validación y legitimación ciudadana, es determinante en la validación de las políticas de desarrollo territorial, considerando que éstas incidirán en el Plan de inversión municipal. Los riesgos de no informar con claridad y no contar con el respaldo ciudadano tienden al fracaso y a la pérdida de recursos financieros y hasta riesgos de alteraciones sociales. Por ello es importante tener en cuenta los siguientes aspectos: a. El Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE) articulará procesos de validación con los Consejos Comunitarios de desarrollo (COCODES) para la validación. b. Realizar acciones que brinden evidencia visual convincente de signos externos de carácter público, es decir: anuncios visuales, anuncios en los medios masivos de comunicación como radios, tv de cable local, medios escritos. c. Abrir espacios de foros públicos, audiencias públicas y presentaciones sobre la propuesta.

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7.1 Elaboración de metas y estrategias por cada una de las políticas En esta etapa se tiene como fin el establecimiento de los objetivos y las metas que se quieren lograr a través de cada una de las políticas de Ordenamiento Territorial adoptadas y teniendo siempre presente la Visión del Plan, de tal forma que se cuente con una progresión lógica del proceso. Los objetivos deben derivarse de los problemas territoriales identificados, y constituyen uno de los elementos centrales del Plan y son las guías de acción para el establecimiento de las metas. Su formulación es de carácter general y abstracto. Las metas que se derivan de los objetivos, al contrario que éstos, tienen un carácter específico y deben ser formuladas de tal forma que los resultados de las acciones que ellas impulsen puedan ser medibles y cuantificables. En general puede decirse que tanto los objetivos como las metas plantean soluciones a las problemáticas del territorio identificadas en la fase de diagnóstico, los primeros en forma general y los segundos en forma especial o específica, en congruencia ambos con la Visión del Plan de Ordenamiento territorial y las Políticas Territoriales construidas previamente. Se establecerán estrategias para cada una de las metas, a través de la consideración de los medios, instrumentos o herramientas que serán utilizados para conseguir los resultados esperados. Su definición conlleva asimismo la consideración de los procesos y procedimientos que deberán implementarse así como la determinación de los actores que deberán formar parte y participar en su desarrollo. Una estrategia debe indicar cómo transformar los recursos existentes y superar los obstáculos para lograr los objetivos y conseguir los resultados especificados en las metas.

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