Civilsamfundets ACB

Anker Brink Lund og Gitte Meyer

Civilsamfundets

ABC Fonde og foreninger i krydsfeltet mellem stat og marked

MØLLER 2011 1

Civilsamfundets ABC Fonde og foreninger i krydsfeltet mellem stat og marked © Anker Brink Lund, Gitte Meyer og MØLLER 2011 Layout, sats og omslag: Pernille Sys Hansen, Damp Design Korrektur: Jon Toke Brestisson Bogen er sat med Tiina og Ludwig fra Ourtype og trykt hos Narayana Press Printed in Denmark 2011 1. udgave, 1. oplag ISBN 978-87-994043-5-3

Denne bog er finansieret af Realdania

www.moellerforlag.dk

2

Indhold

Hvorfor nu lige en ABC om civilsamfundet? 4 Fra almennytte til åbenhed 13 Almennytte 14 Borgerinddragelse 18 Civilsamfund 22 Demokrati 26 Effektivitet 30 Familie 34 Filantropi 38 Fond 42 Forening 46 Frivillighed 50 Gensidighed 54 Handling 58 Interesse 62 Journalisme 66 Kultur 70 Legitimitet 74 Marked 78 Norm 82 Offentlighed 86 Professionalisme 90 Quango 94 Regulering 98 Stat 102 Tillid 106 Uenighed 110 Velfærd 114 X – den store ubekendte 118 Ydeevne 122 Zoon politicon 126 Ære 130 Økonomi 134 Åbenhed 138 English Summary 143 Kildeliste 153 Emneregister 169

3

Hvorfor nu lige en ABC om civilsamfundet?

4

Samfundsdebatten i Danmark har en tendens til at flakse mellem polerne stat og marked. Derved bliver valgmulighederne reduceret til det, der i daglig tale kaldes »det offentlige« kontra »det private«. Nogle vil have mere af det ene og mindre af det andet – eller omvendt. Men i farten glemmes det ofte, at der herudover er en tredje sektor, som vi her vil behandle under samlebetegnelsen civilsamfundet. Der findes ingen alment accepteret definition eller samlet opgørelse over dette væsentlige men ofte oversete fænomen. Vi har derfor valgt at bruge en hel ABC til at indkredse værdier og aktører, der groft sagt omfatter alle de organisationer og institutioner, som bliver tilbage, når man ser bort fra stat og marked. Det drejer sig blandt andet om fore­ ninger, fonde og andre selvejende institutioner. I nogle af disse organisationer og netværk er medlemskabet frivilligt. I andre er man forpligtet til at deltage. Under alle omstændigheder er der tale om en høj grad af gensidig afhængighed og en relativt lav grad af udefrakommende regulering.

Vi har taget konkret udgangspunkt i almennyttige fonde.

Vi ved, at sådanne aktører i civilsamfundet disponerer over cirka 400 milliarder danske kroner, og at de gennem store og små donationer øver betydelig indflydelse på danskernes gøren og laden. Men hvordan den almennyttige fondsvirksomhed spiller sammen med andre dele af civilsamfundet, stat og marked henligger i et uudforsket tusmørke. I løbet af forskningsprocessen er sigtet derfor blevet bredt ud til også at omfatte andre stemmer af betydning for det almene vel. Først og fremmest fondslignen­ de foreninger og selvejende institutioner inden for kultur- og

5

medieverdenen, social- og sundhedssektoren, uddannelse og forskning. Mange af dem er dybt afhængige af fondsbevillinger.

Så groft sagt kan man sige, at foreningerne har masser af tid og ildsjæle, men mangler penge til projekter, mens det omvendte ofte gør sig gældende for fondene.

I udgangspunktet opfatter vi samspillet mellem penge, magt og civile hensyn som en balanceakt i form af et kontinuerligt trekantdrama. I øverste venstre hjørne har vi staten, der finan­ sieret over skatterne og forankret i det internationale system af suverænitet tilbyder en bred vifte af serviceydelser. Desuden udøver stat og kommuner magt, der kan begrænse borgernes handlefrihed, men også tildele dem rettigheder og privilegier. Her er kort sagt tale om en myndighedsrelation. Den enkelte kan godt melde sig ud af en given stat ved at emigrere, men så længe man opretholder sit statsborgerskab, er man uomgængeligt underlagt øvrighedens suverænitet.

Heller ikke markedet kan man uden videre melde sig ud af.

Vi berøres alle af udbud, efterspørgsel og prisdannelse. I en moderne verden er det stort set umuligt at agere som selvforsynende overlevelsesenhed uden løbende kontakt til handelsrela­tioner med penge som den fælles målestok. Til markedet er knyttet roller som producent, distributør og forbruger, hvortil der er andre forventninger end til rollerne som borger i staten eller medmenneske i samfundet. Først og fremmest købers ret og dertil knyttet afhængighed af markedskræfterne.

Borgerens relation til staten beror i sidste instans på magt, mens vi på markedet indgår i gensidige handelsrelationer. Rollen som medmenneske i samfundet hviler både på handlen, magt og gensidighed. Magten udøves ikke primært oppefra og nedefter, men vertikalt mellem mere eller mindre ligeberettigede og frit handlende aktører, hvor gensidigheden bygger på andet og mere end penge – først og fremmest tillid. Her er forventninger om, at folk tager hensyn til hinanden og i større eller mindre grad har øje for det almene vel. Det er ikke altid sådanne normer efterleves i praksis, men i udgangspunktet er de forudsætnin-

6

Sektortrekanten Stat

Marked

Samfund

gen for, at vi kan leve relativt fredeligt side om side – uden konstant statslig indblanding og total afhængighed af kommercielle markedskræfter.

Siden midten af 1980’erne er markedslogikken i vidt omfang blevet fremhævet som universalløsning for alle samfundets problemer. Det skete blandt andet som reaktion på den massive ekspansion af staten som administrator af velfærd og offentlig service. Efter den seneste finanskrise er markedsidealisme imidlertid også kommet noget i defensiven. På den baggrund knyttes der både fra det politiske højre og fra det politiske venstre større forventninger til civilsamfundet med henblik på varetagelse af almennyttige opgaver, der i et samfund som det danske i stigende grad er blevet finansieret over skatterne og administreret af stat og kommuner. Der er groft sagt enighed om målet, men ikke om midlerne.

Det er netop formålet her at lægge op til drøftelse af muligheder og begrænsninger i civilsamfundet med særlig henblik på den rolle, almennyttige fonde og foreninger kan og vil spille i

7

den forbindelse. Vi tilbyder ingen skråsikre svar, men ønsker at lægge op til kritisk og konstruktiv debat om en underbelyst og kompliceret problematik. Og det er der i høj grad behov for i en tid, hvor foreningslivet og almennyttige fonde forventes at aflaste markedet og velfærdsstaten som kilder til Det gode Liv. Undervejs har vi måttet erkende, at problematikken ikke umiddelbart egner sig til en traditionel, lineær fremstilling.

Derfor har vi valgt at lave en ABC, der kan læses som en samling essays med afsæt i et antal nøglebegreber, organiseret i alfabetisk orden. Formålet er at definere centrale begreber og lægge op til fordomsfri debat om almennyttig virksomhed – en diskus­sion, hvor de centrale begreber er mangetydige og modsætningsfyldte. Hvad vi i al ubeskedenhed forsøger at tilvejebringe er et begrebsapparat, som kan gøre det muligt at diskutere kerneværdier og vilkår for almennyttig fondsvirksomhed som et centralt element i civilsamfundet i krydsfeltet mellem stat og marked.

ABC’en er ikke en ordbog, der skal give indtryk af, at forfatterne står helt uden for de sociale fænomener, der defineres. Det er heller ikke en encyklopædi, der leksikalt dækker alle mulige emner. En ABC har derimod slægtskab med katekismen, der behandler det faktuelle indhold ud fra didaktiske formål. Derved rækker formen ud over nøgne kendsgerninger og inviterer til meningsudveksling og modsigelse. Civilsamfundets ABC rummer 32 kernebegreber. Vi har udvalgt ét for hvert bogstav i alfabetet – dog således at vi har måttet gøre en undtagelse for bogstavet F, der rummer flere uomgængelige grundbegreber.

Vi lægger en værditrekant ned over den allerede introduce­ rede sektortrekant. Værdier knyttet til familieinstitutionen i bred forstand placeres i centrum af samfundet, men nedenunder dem placerer vi to andre værdier knyttet til civilsamfundet: gensidighed og frivillighed. I de fleste samfund – traditionelle såvel som moderne – dan­ner en institutionaliseret familie ramme om opdragelse og socia­lisering. Derved bliver familien en kultiverende og civili­se­rende faktor ikke kun i slægtsrelatio­ner i snæver forstand, men også som udgangspunkt for mere almene

8

Offentlighedsdiamanten Stat

Marked

Familie

Samfund

Gensidighed

Frivillighed

samspil i nabolag og lokalsamfund. For det civile samfund bliver familien på den måde både et subjekt og et objekt. Familieværdier betinger i høj grad spillereglerne i det omgivende samfund, men værdier i civilsamfundet påvirker også muligheder og begrænsninger i familielivet.

Familieinstitutionen hviler i høj grad på normer om gensi­ dighed, som det er meget svært at unddrage sig. Alle familiemedlemmer forventes at bidrage til det nære fællesskab, men ikke nødvendigvis med ensartede ydelser. Det er en helt anden form for gensidighed end den, der forventes i markedets pengerelationer mellem køber og sælger. I familie og civilsamfund måles gensidighed ikke nær så kontant. Ofte kan der snarere være tale om vedligeholdelse af sociale og kulturelle rammevilkår, hvor elementer af almennyttig gavegivning indgår uden umiddelbare krav om modydelser. Men pointen er, at både fami-

9

lier, fonde og foreninger forventer, at alle på en eller anden måde yder noget, der kan øge den fælles nytte på længere sigt.

Hertil kommer, at en væsentlig del af den almennyttige værdiskabelse hviler på frivillighed. Netop dette aspekt bliver fremhævet, når folkevalgte i stat og kommune taler om civilsamfundets kvaliteter og potentialer. 2011 er oven i købet udråbt til frivillighedens år, hvor offentlige myndigheder har sat ekstra fokus på denne problematik. Læsning af ABC’en vil imidlertid dokumentere, at heller ikke dette civile værdigrundlag kan stå alene. Langt fra alle aktiviteter i samfundet hviler på ubetinget frihed og villighed. Også i foreningslivet er der disciplinering og andre former for magtudøvelse på spil.

I den blå diamant i figurens midte, hvor de to trekanter overlapper hinanden, finder vi det krydsfelt, hvor vi placerer offent­ ligheden, der kan betragtes som civilsamfundets inderste kerne.

Her er ikke kun tale om fysiske rum, for eksempel gader og pladser hvortil der er fri adgang. Den civile offentlighed kan også betragtes som en virtuel arena, hvor der finder udveksling sted mellem sociale, kulturelle, politiske og økonomiske interesser i samfundet. I princippet hersker værdier som åbenhed, forsamlingsfrihed og ytringsfrihed, der ifølge Grundloven tilhører enhver; men i praksis er nogle udøvere af denne form for meningsdannelse mere indflydelsesrige end andre. Journalister spiller således de gennemgående roller som smagsdommere og slusevagter. Derved kommer massemedierne til at fremstå som stedfortrædende repræsentanter for den offentlige mening. Men alle andre myndige borgere kan med henvisning til egne og almene interesser lade sig inddrage i den offentlige debat. Det gælder også fonde og foreninger, selvom mange af dem foretrækker at holde sig ude af offentlighedens søgelys – med mindre de selv har noget på hjerte, som de (helst uden udefrakommende journalistisk indblanding) vil delagtiggøre offentligheden i.

Vi har på den baggrund i dataindsamlingen taget konkret udgangspunkt i den offentlige debat om civilsamfundet med særlig henblik på den massemedierede dækning af dansk fonds-

10

virksomhed. Det sker på basis af tekster fra Infomedia-databasen fra perioden 1.1.2009 til 1.7.2011. Med dette udgangspunkt har vi gennemført interview med centrale beslutningstagere i og omkring den danske fondsverden. Både insidere og kritikere. Både donorer og modtagere af fondsbevillinger. På det grundlag har vi så etymologisk, filosofisk og sociologisk studeret vurderinger og forventninger knyttet til de 50 største fonde i Danmark, hvoraf de fleste både har erhvervsdrivende og almennyttige formål.

Det har vist sig at være en ganske besværlig øvelse at kortlægge disse aspekter ved civilsamfundet i detaljer. Hver tredje af fondene har ingen hjemmeside, og der er store forskelle på indholdet i de selvfremstillinger, som faktisk findes. Nogle få fonde fortæller detaljeret om værdigrundlag, historie, støttemodtagere og evaluering af indsatsen. Andre fortæller kun, hvem der kan søge støtte, til hvilke formål og med hvilke terminer. Af de fonde, der har hjemmesider, er det kun knapt hver fjerde, der har vedtægterne eller fundatsen liggende på hjemmesiden. Færre end hver femte fond offentliggør, hvem de uddeler til og med hvilke beløb. Kun 18 pct. af fondene har deres årsregnskab liggende til gennemsyn i elektronisk læsbar form.

Det er vores forfængelige håb, at medlemmer af fondsbestyrelser vil tage initiativer til at formidle mere systematisk om deres fremtidige aktiviteter, når de har botaniseret lidt i ABC’ens essays, der helt bevidst begynder med Almennytte og slutter med Åbenhed.

Teksterne er udformet i fritstående form, så de også kan fungere for den travle læser, der alene vil sætte sig ind i problematikken gennem nogle få opslag eller blot hente inspiration fra et par af de markante citater, der følger i margen af hvert opslagsord. Desuden er hvert opslag forsynet med et par spørgsmål, som vi håber, bogens læsere har lyst til at debattere med os og hinanden. Vi betragter desuden disse spørgsmål som inspiration til fremtidig forskning på feltet.

Bag i ABC’en findes et sammendrag på engelsk samt korte introduktioner til nogle af de mange medvirkende, der har in-

11

spireret arbejdet med bogen. Vi skylder særlig stor tak til dem, der gennem interview har delagtiggjort os i deres synspunkter på civilsamfundet. Rækken af samtaler har tydeligt vist, at der ikke bare kan anlægges mange forskellige synsvinkler på fondsvirksomhed og foreningsliv. Det fremgår også, at værdier, der af én iagttager betragtes som ubetingede goder, af andre udmærket kan vurderes som både uheldige og kritisable. Alle citater er godkendt af de citerede samtalepartnere, og det mundtlige præg i citaterne er tilsigtet: Det drejer sig nemlig om pluk fra samtaler, hvor den svære kunst at tænke med munden er blevet ­praktiseret.

For dem, der måtte have lyst til at fordybe sig yderligere, har vi på www.civilsamfundet.dk samlet forarbejder til denne bog i form af en bredere samling opslagsord med dertilhørende eksempler knyttet mere specifikt til fonds- og foreningsliv. Her findes også en litteraturliste samt et register over de interviewede og andre, som har inspireret og kvalificeret udredningsarbejdet, samt et emneregister med de centrale begreber, der er præsenteret i teksten. Dette materiale er bearbejdet af Henrik Jensen, der har fungeret som studentermedhjælp på projektet, og som vi også skylder stor tak for praktisk hjælp ved den systematiske gennemgang af mediedebat, hjemmesider og økonomiske nøgletal.

Vi retter også en professionel tak til Realdania, der har finansieret projektet, men vel at mærke givet forfatterne frie hænder både i analyse- og skriveprocessen. Realdania og de øvrige medvirkende kan derfor ikke klandres for fejl og mangler. Ansvaret hviler udelukkende på bogens to forfattere, som har udarbejdet teksterne i fællesskab, baseret på den civiliserede forudsætning, at hvor der måtte være uenighed om vurderinger og prioritering af stoffet, har Anker Brink Lund som projektleder i sidste instans udøvet den redigerende magt.

12

Fra almennytte til åbenhed

13

A »Almennytte har typisk be­ tydet, at der ikke skulle tjenes penge, at der ikke skulle være overskud, men at ressourcerne skulle bru­ ges til noget, som langt de fleste ville synes var en god ide.« Erling Olsen

14 Almennytte

Almennytte er den centrale begrundelse for, at staten giver fonde og foreninger særlige privilegier af skattemæssig art. Det forventes, at deres virksomhed gør godt for mange flere end de umiddelbart involverede, at den civile indsats så at sige nytter universelt og dermed i princippet omfatter alle. Nytte kan i snæver forstand forstås rent økonomisk som mål for velstand. Den almene nytte defineres imidlertid oftest mere kvalitativt som aspekter ved Det gode Liv, der ikke kun kan varetages af stat og marked, men også af samfundet i al almindelighed.

Tolkninger af det almene vel – som offentlige myndigheder eksempelvis håndhæver ved ekspropriationer af fast ejendom – kan nogle gange sættes i direkte modsætning til egoistisk egennytte. Men ofte er der mange mulige tolkninger både af det almene og af nytten. En systematisk gennemgang af visioner og missioner formuleret af de største danske fonde viser da også stor variation med vægt på forskellige aspekter ved liv, ære og velfærd.

Den fondslignende forening Realdania tager for eksempel konkret afsæt i det bebyggede miljø: »Vores filantropiske aktiviteter har fokus på livskvaliteten i husene, mellem husene, i by og på land og skal være til gavn for almenvellet.« Nordea-fonden operationaliserer sin almennyttige virksomhed som investering i »det gode liv« forstået som »at være i balance med sig selv og sin omverden – fysisk, psykisk og socialt.« Andre fonde foretrækker at sætte fokus på »det sunde liv«, hovedsageligt i form af støtte til medicinsk forskning. Og også humaniora og samfundsvidenskaberne kan have noget at byde på, når det gælder almennytte og kultivering af »det gode samfund«, men samlet set fylder disse to fagområder mindre blandt støttemodtagerne.

De forskelligartede opfattelser af almennytte giver stor frihed til stifterne af fonde og foreninger.

De kan stort set uden øvrighedens indblanding definere, hvad de måtte finde støtteværdige formål. Men sådan har det ikke altid været. Oprindeligt voksede den filantropiske fondsvirksomhed ud af kristendommens fromme formål (piae causae), der først efter Reformationen gradvist blev udvidet i retning af almennyttige formål i bredere forstand, og begrebet er aldrig blevet officielt og juridisk specificeret nærmere siden Arveforordningen af 1845, der gav fri testationsret, blandt andet til forskning, kunst og kultur.

Et politisk nedsat udvalg fastslog i en betænkning fra 1982, at begrebet almennytte »ikke har et bestemt fast og entydigt indhold« og at »en definition ville kunne binde retsanvendelsen i unødigt omfang.« Den officielle fortolkning giver altså plads til fortolkning. Det betyder rummelighed, men kan også give problemer. De såkaldte sparekassefonde, der opstod i 1990’erne i forbindelse med omstrukturering af pengeinstitutter, har således formål af typen »Fonden kan efter bestyrelsens frie skøn yde støtte til eller på enhver måde virke til gavn for lokalområde X.« Dette har givet anledning til dispositioner under den seneste finanskrise, som i 2011 motiverede et lovforslag om ændrede regler på området.

Det er dog tvivlsomt, om lovrevisionen medfører større klarhed over almennyttens grænser. Der hersker nemlig bred politisk enighed om, at det offent­ lige skal blande sig mindst muligt i fonds- og fore­ ningslivet, og anskuet i et markedsperspektiv antages det, at almennytten sikres bedst ved at lade individuelle aktører konkurrere indbyrdes om at maksimere egennytte. Denne tankegang om markedskræfternes usynlige hånd blev allerede i 1700-tallet lanceret

»Carlsbergfondet har af­ gjort et almennyttigt for­ mål. Det er jo ikke blevet til for at støtte et eller an­ det lille broderskab. Det er privat og almennyttigt, og det indebærer, at vi er fri til at koncentrere os om det saglige. Skulle jeg være fræk, ville jeg faktisk sige, at vi netop derfor er mere almennyttige end statens forskningsråd.« Per Øhrgaard

Almennytte 15

»Der er jo ingen tvivl om, at Realdania beskæftiger sig med almennyttigt ar­ bejde. På den anden side er Realdanias aktiviteter mere forretningsmæssige end meget andet almen­ nyttigt arbejde. Man benyt­ ter sig for eksempel af in­ strumenter, som nu kaldes ­‘filantropiske investerin­ ger’, og som er kendetegnet ved, at tingene skal løbe rundt, men at man ikke i al­ mindelig forstand skal have et overskud.« Jørgen Nue Møller

16 Almennytte

af den skotske økonom og moralfilosof Adam Smith, der samtidig betonede sympati i sociale relationer mellem mennesker som den drivkraft, der sætter grænser for egoistiske egeninteresser og derved skaber grundlag for almennyttig virksomhed.

Markedslogikken, der sætter almennytten lig med summen af individernes egennytte, er dog også blevet problematiseret fra flere sider. Kritikere betoner nødvendigheden af staten som regulator af de frie markedskræfter. I dagens Danmark forventer både regering og opposition da også, at tilbud af almen­ nyttig art fra fonde og andre aktører i civilsamfundet kan og skal aflaste velfærdsstaten, så serviceniveauet ikke udelukkende afhænger af skattetrykket. Nogle folkevalgte lægger særlig vægt på værdien af borgernes frivillige indsats som solidarisk handlen gennem foreninger og græsrodsaktiviteter. Andre lægger mere vægt på familiernes forpligtelser eller udlicitering af opgaver, borgerlige ombud og hjælp til selvhjælp. I dette spændingsfelt optræder filantropiske fonde med en forskelligartet indsats, der nogle gange mest har karakter af ansøgningsbaseret understøttelse, andre gange af selvbestaltede projekter med strategisk og samfundsforandrende sigte.

Se også: Filantropi og Velfærd

Bør staten i højere grad fastlægge rammerne for fonde og foreningers almennyttige virksomhed?

Hvordan skulle sådanne regler i givet fald udformes, så man ikke risikerer at bureaukratisere den almennyttige indsats i civilsamfundet?

Almennytte 17