MO*paper #5: Wie kan de ontwikkelingshulp redden?

? nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

WIE KAN DE ONTWIKKELINGShulp REDDEN?

door Nadia Molenaers en Robrecht Renard

nummer 5 – februari 2007

www.mo.be

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

MO*papers is een serie analyses die uitgegeven wordt door Wereldmediahuis vzw.

Elke paper brengt fundamentele informatie over een tendens die de globaliserende wereld bepaalt. MO*papers worden toegankelijk en diepgaand uitgewerkt.

MO*papers worden niet in gedrukte vorm verspreid. Ze zijn gratis downloadbaar op www.mo.be. Bij het verschijnen van een nieuwe paper wordt een korte aankondiging gestuurd naar iedereen die zijn of haar e-mailadres bezorgt aan mopaper@mo.be (onderwerp: alert) Redactieraad MO*papers: Bart Bode (Broederlijk Delen), Gerrit De Vylder (Lessius Hogeschool Antwerpen), Ann Cassiman (Departement Sociale en Culturele Antropologie, KU Leuven), Nathalie Holvoet (Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer Universiteit Antwerpen), Jan Vannoppen (Vredeseilanden), Rudy De Meyer (11.11.11), Bart Horemans (Pax Christi Vlaanderen), Catherine Vuylsteke (De Morgen), Gie Goris (MO*), Lieve De Meyer (eindredactie), Emiel Vervliet (hoofdredacteur).

Nadia Molenaers is politologe, Robrecht Rernard is econoom. Zij zijn allebei verbonden aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer van de Universiteit Antwerpen.

Informatie: mopaper@mo.be of MO*paper, Vlasfabriekstraat 11, 1060 Brussel Suggesties: emiel.vervliet@mo.be Wereldmediahuis is ook uitgever van het maandblad MO* en van de mondiale nieuwssite www.mo.be (i.s.m. het nieuwsagentschap IPS-Vlaanderen).

Overname van de teksten is toegestaan mits toestemming van auteur en uitgever.

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

[ inleiding ] Decennialang waren projecten en technische samenwerking de belangrijkste vormen van hulp. De bedoeling was om fysiek kapitaal zoals wegen of elektriciteitscentrales op te bouwen, maar ook om het menselijk kapitaal te verbeteren door scholing en medische zorg. Onderwijs en gezondheidszorg zijn niet alleen goed voor de economische ontwikkeling, ze beantwoorden natuurlijk ook aan fundamentele verlangens van de bevolking. Zowel de projecten als de technische bijstand werden door de tientallen bilaterale en multilaterale donoragentschappen zelf ontworpen en uitgevoerd. Tienduizenden artsen, ingenieurs, landbouwtechnici en andere westerse experts, betaald met ontwikkelingshulp en in dienst bij westerse donororganisaties, leverden duizenden ontwikkelingsprojecten op en zorgden ervoor dat die nadien jarenlang onder hun controle voortdraaiden. En alsof het nog niet genoeg was, werd een ander deel van de hulp ‘uitbesteed’ aan allerlei niet-gouvernementele organisaties.

Al die donororganisaties waren trots dat ze in tientallen landen projecten uitvoerden met vooral eigen personeel. Daarbij heerste niet het gevoel dat ze elkaar voor de voeten liepen en nog minder dat ze door al die substitutie de rol van de overheid uitholden. Er waren immers zoveel noden en door de aard van de interventies was elk project een beetje een eiland op zich. Vele donorhanden konden het werk alleen maar lichter maken. En via de technische bijstand werden intussen ook lokale kaders opgeleid. Net zoals op de vrije markt veel bedrijven bijdragen tot de economische activiteit en daarbij elkaar beconcurreren en tot grotere efficiëntie dwingen, bestond het gevoel dat die veelheid aan donoren, al dat geëxperimenteer met projecten en de onderlinge na-ijver zou leiden tot een krachtige dynamiek van ontwikkeling, als het ware gedreven van onderuit.

In de jaren 1980 werd in toenemende mate duidelijk dat al dat projectgeweld niet tot blijvende resultaten leidde. In die periode doken ook de structurele aanpassingsprogramma’s op als een complementaire vorm van hulp. Vanuit het besef dat projecten niet lukken als het macro-economische beleid niet deugt, begonnen de donoren, de Wereldbank en het IMF voorop, economische hervormingen af te kopen met hulpgeld. Na twintig jaar en honderden pogingen wordt nu toegegeven dat de structurele aanpassing ook niet heeft gewerkt en duikt weer een nieuwe benadering op, die van de budgetsteun. Schematisch kunnen we drie opeenvolgende periodes onderscheiden, waarin telkens een bepaalde hulpvorm toonaangevend is, met name projecten (1960-1980), structurele aanpassingsprogramma’s (1980-2000) en budgetsteun (sinds 2000). Eerst dachten de donoren dat projecten de oplossing waren, maar toen bedachten ze zich en begonnen ze met structurele aanpassingsprogramma’s. Ten slotte keerden ze zich daarvan af om budgetsteun uit te roepen tot speerpunt van de hulp. Bij elk van de drie benaderingen hoort een andere manier om de hulp te organiseren, met andere expertise en organisatievormen aan donorkant. Bij elke benadering hoort ook een andere hypothese over wat de voornaamste voorwaarden voor ontwikkeling zijn.

De tabel op volgende pagina vat alles mooi samen.

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

Evolutie in het denken over hulp

Periode

Aangeprezen hulpmodaliteit

Voorwaarden voor ontwikkeling

1960 - 1980

projecten

fysiek kapitaal menselijk kapitaal

1980 - 2000

steun aan structurele aanpassingsprogramma’s

macro-economisch beleid

2000-

budgetsteun

eigenaarschap goed bestuur

In deze paper richten we onze aandacht op de nieuwe hulpbenadering. Die komt nog veel uitgebreider aan bod in het boek Ontwikkelingshulp faalt. Is participatie het redmiddel? dat zopas is verschenen (1). Een van de negen hoofdstukken van dat boek, hoofdstuk 6 om precies te zijn, hebben we voor deze paper aangepast en herschreven zodat het als alleenstaand document te lezen is. Voor meer achtergrond en analyse verwijzen we graag naar het boek zelf.

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

EINDELIJK EEN HULPPARADIGMA DAT ZICH TOESPITST OP DE ECHTE PROBLEMEN …

Een van de meest invloedrijke critici van de nieuwste hulpbenadering is de econoom William Easterly. Met zijn goed opgebouwde en vlijmscherp geschreven argumenten neemt hij de hele hulpindustrie onder vuur. In een vorig leven was hij toponderzoeker bij de Wereldbank en hij spaart zijn oude werkgever niet. Zijn recente boek The White Man’s Burden doet heel wat stof opwaaien. Easterly is niet tegen ontwikkelingshulp, zo stelt hij, maar hij gelooft niet in de aanpak van de donorgemeenschap. Het is niet zo duidelijk wat hij in de plaats stelt, want zowel de projecthulp, de structurele aanpassingsprogramma’s als de nieuwe budgethulp moeten het grotendeels ontgelden. Zijn stelling lijkt te zijn dat elke vorm van van bovenuit gestuurde en geplande ontwikkelingshulp fnuikend werkt voor echte vernieuwing, die volgens hem enkel van onderuit kan komen. Hij behoort zo tot het kamp van de liberalen die vooral geloven in kleinschalige, creatieve initiatieven die zich richten op het scheppen van kansen voor individuen. Ironisch genoeg sluit deze liberale visie wel heel nauw aan bij de links-alternatieve opvatting van wat ontwikkelingshulp moet zijn.

Maar voor ons is dat toch wat te minnetjes.

Een kleinschalige, bottom-upaanpak is op zich geen fout idee, alleen is die veel te beperkt om als kanaal te dienen voor grote hoeveelheden hulp aan zwakke hulpafhankelijke staten. Als je meer wilt doen dan humanitaire hulp leveren en enkele goed gekozen lokale initiatieven ondersteunen, als je met andere woorden meer structureel wilt werken, doe je ofwel aan substitutie en doe je het werk van de overheid in haar plaats, ofwel werk je samen met de overheid. Als je noch in het ene noch in het andere gelooft, is er volgens ons niet veel ruimte voor ontwikkelingshulp, zeker niet voor het verstrekken van hulp in aanzienlijke hoeveelheden. Het boek van Easterly is zeker een aanrader, maar als je op zoek bent maar meer structurele oplossingen, blijf je toch op je honger zitten.

Wij vinden de nieuwe hulpaanpak vooral interessant omdat hij gebaseerd is op een grondige en eerlijke kritiek op wat er misloopt met de hulp en een poging doet om een vrij radicale nieuwe benadering voor te stellen. Op de volgende bladzijden nemen we de sterke en zwakke punten van deze aanpak onder de loep. Onze stelling is dat de nieuwe hulpbenadering steunt op een coherente analyse, maar ook tegenstrijdigheden bevat op het conceptuele vlak en dat het bovendien niet echt realistisch is om te verwachten dat donoren deze nieuwe benadering strikt zullen toepassen. Daarvoor ligt de lat een beetje te hoog. Maar alles samen is dit toch het beste model dat donoren ooit hebben bedacht.

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

DE POLITIEK-INSTITUTONELE DIMENSIE VAN ONTWIKKELING Eindelijk erkennen donoren dat het ontwikkelingsdebacle dat zich afspeelt in een groot aantal arme landen, zijn diepste oorzaken vindt in de politiek-institutionele sfeer.

Je moet bijgevolg als donor die dimensie in kaart brengen en proberen te begrijpen waarom dingen op een bepaalde manier functioneren. Dan pas kun je daar in je beleid rekening mee houden. Als je op grote schaal structurele ontwikkelingshulp wilt geven, kun je het overheidsapparaat niet negeren, maar moet je ermee samenwerken. Dit houdt in dat je probeert het overheidsapparaat te versterken en beter te laten werken.

Die machine wordt bestuurd door een politieke elite die de wil moet hebben om ontwikkelingsresultaten neer te zetten. Maar goede wil is niet genoeg. Het overheidsapparaat moet ook voldoende goed functioneren om een bekwame ontwikkelingsstaat mogelijk te maken. Eigenaarschap en institutionele capaciteit zijn cruciaal voor het welslagen van de ontwikkeling. In het verleden hebben donoren twee sporen gevolgd die op dat vlak allebei ontoereikend waren: een projectaanpak onder donorcontrole die als het ware grotendeels om de overheid heen liep en structurele aanpassingsprogramma’s die onder meer werden opgelegd in landen waar er duidelijk onwil bestond aan de kant van de overheid. De bilaterale donoren, de VN-instellingen en de Wereldbank legden zich toe op de eerste aanpak; het IMF en nogmaals de Wereldbank op de tweede.

EIGENAARSCHAP EN AANDACHT VOOR ARMOEDE Eigenaarschap is maar mogelijk als de donorgemeenschap de verantwoordelijkheid voor de planning, budgettering en uitvoering in grote mate overlaat aan de overheid.

Dat heeft twee gevolgen. Enerzijds betekent dit dat de donor een stapje terugzet en minder zichtbaar wordt. Anderzijds dienen de procedures van hulpverlening vooral te worden aangepast aan het ontvangende land in plaats van aan de donor – en dat is op zich al een echte revolutie. De nieuwe hulpbenadering heeft weinig betekenis zonder die overschakeling op nieuwe hulpmodaliteiten en instrumenten die de overheid echt de leiding geven. We vinden het correct en ook moedig dat donoren bereid zijn om die aanpassingen door te voeren en dat zij op die nieuwe manier willen beginnen werken.

Een tweede element is de aandacht voor armoede. Nooit tevoren waren de donoren het er zo sterk over eens dat economische groei hand in hand moet gaan met armoedebestrijding. Niet dat de donoren in het verleden geen aandacht hebben besteed aan armoedebestrijding of economische groei. Maar het probleem is veeleer dat ze nooit de goede manier hebben gevonden om een microbenadering van armoedebestrijding (via projecten) en een macrobenadering van economische groei (via structurele aanpassingsprogramma’s) met elkaar in harmonie te brengen. Zonder sterkere economische groei kun je niet aan duurzame armoedebestrijding doen, maar economische groei moet heel expliciet worden opgezet ten voordele van de armen.

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

STRATEGIENOTA’S VOOR ARMOEDEBESTRIJDING Eigenaarschap en de aandacht voor armoede komen samen in de zogenaamde Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Deze Strategienota’s voor Armoedebestrijding vormen zowat de sluitsteen van de nieuwe hulparchitectuur. Bij het opstellen ervan, moet het land in kwestie zelf de pen vasthouden. Dat is een groot verschil met de vroegere structurele aanpassingsprogramma’s, die in Washington werden geschreven en in een zogenaamd Policy Framework Paper werden gegoten waarover amper met het betrokken land werd onderhandeld. De PRSP is het centrale beleidsdocument in verband met armoedebestrijding, dat aan de donoren ter beoordeling word overhandigd. Als de donoren er zich in kunnen vinden, beloven ze hun toekomstige hulp te onderwerpen aan de logica van de PRSP. Omdat van de donoren ook wordt verwacht dat ze een groter deel van hun hulp toevertrouwen aan de overheid van het ontvangende land, moet de PRSP ook een zekere garantie geven over de manier waarop die hulpmiddelen zullen worden gebruikt. Alhoewel, garantie is veel gezegd. Het gaat veeleer om een belofte en mede daarom dringen donoren aan op een aantal bijkomende elementen, waarvan er twee cruciaal zijn. Allereerst moet het land elk jaar rapporteren over de stand van de uitvoering van de PRSP en met name over de bereikte resultaten op het gebied van de vermindering van de armoede. Ten tweede moet het land de civiele maatschappij (ontwikkelingsorganisaties, kerken, vakbonden, vrouwenverenigingen, boerengroepen, enzovoort) raadplegen bij de opmaak en haar ook de kans geven om de uitvoering op te volgen. In zekere zin verplichten de donoren het land op die manier om niet alleen verantwoording af te leggen aan henzelf, maar ook in toenemende mate aan hun eigen burgers. We hebben sympathie voor deze aandacht voor participatie op het macropolitieke vlak. Wie had in de jaren 1980 ooit kunnen denken dat donoren, de Wereldbank en het IMF op kop, de grote voortrekkers zouden worden van participatie en het zouden opnemen voor de civiele maatschappij?

Al vinden we ook dat ze zich op dit vlak sterke illusies maken en dat in veel gevallen veel te veel nadruk wordt gelegd op participatie, met mogelijk negatieve gevolgen.

Donoren steken de hand in eigen boezem We vinden de zelfkritische houding van de donoren alvast een hele stap vooruit. Zij zijn zich bewust van de eigen fouten uit het verleden en willen het nu anders en beter doen. Ze erkennen dat ze de teugels te veel in handen hebben gehouden en dat ze niet per definitie altijd juist hebben gehandeld. Door de vele aparte missies veroorzaken donorgestuurde projecten voor het ontvangende land hoge en vrij nutteloze transactiekosten, verschillende beheerstijlen en diverse formaten voor rapportering. Al dat donorpersoneel in de projecten en de verplichte aankopen in het donorland zijn onredelijk duur in verhouding tot de geleverde kwaliteit. Als grapje wordt wel eens gezegd dat donorexperts en technische coöperanten de echte doelgroep van de projecthulp vormen. Dat klinkt wat wrang, maar het is volgens ons niet helemaal onterecht. Als een aantal donoren bereid is om minder te luisteren naar hun binnenlandse lobby’s (de eigen bureaucratische diensten die verantwoordelijk zijn voor de projectuitvoering, de horden coöperanten, de studiebureaus, de exportbedrijven, de ngo’s) en om het beleid bij te stellen, is dat een teken van grote politieke moed.

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

Het is ook een goede zaak dat de donoren inzien dat ze niet efficiĂŤnt met vijftig of meer publieke donororganisaties kunnen werken zonder grondige onderlinge coĂśrdinatie. In 2005 werden hiertoe in het Development Assistance Committee van de OESO principes afgesproken in verband met afstemming en harmonisatie. Dat is een belangrijke stap vooruit. Die principes sluiten naadloos aan bij de nieuwe benadering en vormen als het ware de operationalisering ervan. Ze zijn bedoeld om de institutionele ontwikkeling in het ontvangende land te bevorderen. De donoren zeggen bereid te zijn om voor dat nobele doel hun zichtbaarheid op te offeren. Projectvlaggetjes planten hoort er dus steeds minder bij. Als dat inderdaad waar is, nemen wij onze hoed af. De hele hervorming is dus niet helemaal pijnloos voor de donoren en er is een grote dosis politieke moed en goed bestuur nodig om zoiets te realiseren.

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

TOCH NOG DUIDELIJKE ZWAKHEDEN Ook al vinden wij het positief en bewonderenswaardig dat de donoren deze principes hebben afgesproken, toch wil dit niet zeggen dat wij het PRSP-model in zijn opbouw of zijn uitvoering helemaal gaaf vinden. Integendeel. Er zitten nogal wat haken en ogen aan, zowel in het ontwerp als in de uitvoering. We zijn ervan overtuigd dat de PRSP kansen schept die algauw problematische zwaktes worden als je er niet voldoende aandacht aan schenkt en/of er niet op de passende wijze mee omgaat.

Momenteel worden talrijke zwakke punten in het model en de uitvoering ervan door de donoren over het hoofd gezien, weggewuifd of gebagatelliseerd. De zwakke schakels die we hier in kaart brengen, hebben betrekking op het eigenaarschap, de institutionele kwaliteit van de ontvangende landen, de spanning tussen technocratisch en politiek bestuur, de selectiviteitsvereiste, nieuwe voorwaarden en de invulling van participatie als redmiddel voor de hele constructie.

Wil de echte eigenaar nu opstaan?

Laten we beginnen bij het eigenaarschap. Een toch wel erg zwak punt in heel de PRSP-opzet is de behandeling en de invulling van de notie van eigenaarschap. Als principe is dit concept lovenswaardig, maar in de PRSP-realiteit lijkt het woord toch nog veel te verhullen. Welke problemen zijn er met het concept en welke gevolgen heeft dit in vele landen voor het reilen en zeilen van de PRS-boot? We onderscheiden twee aspecten. Ten eerste: wat betekent eigenaarschap eigenlijk? Betekent het eigen ontwerp, ontwerp van eigen bodem? Of betekent het engagement? En ten tweede: engagement van wie? De overheid, de staat, het parlement, de brede samenleving, iedereen? In een sterke versie zou de PRSP van binnenuit moeten groeien, waardoor eigenaarschap als vanzelfsprekend bereikt wordt. Deze opvatting lijkt te suggereren dat de PRSP zou moeten ontstaan in en worden ontworpen door het land zelf. Dit legt wel een erg verhullende sluier over een realiteit die niet alleen anders maar ook nog eens veel complexer is.

Ten eerste: de PRSP-benadering en de onderliggende filosofie zijn ontworpen in de kantoren van de Wereldbank in Washington. Weliswaar met inbreng van buitenaf, want in de tweede helft van de jaren 1990 luisterde toenmalig president Wolfensohn aandachtig naar een aantal prominenten uit de ontwikkelingslanden, naar de vooruitstrevende bilaterale donoren en naar de internationale ngo’s. En de Wereldbank heeft altijd al opengestaan voor ideeën vanuit de academische wereld, ook al omdat de organisatie zelf een aantal topwetenschappers in huis heeft. De Wereldbank kan dan wel bij hoog en bij laag vinden dat eigenaarschap cruciaal is – en gelijk heeft ze – tegelijk zit daar toch een addertje onder het gras. Het is behoorlijk dubbelzinnig om eerst zelf een nieuwe benadering uit te tekenen met veel aandacht voor detail, om die dan door middel van een aantal voorwaarden op te leggen en te hopen dat de landen doen alsof ze het allemaal zelf bedacht hebben. Zo moeten arme landen een strategiedocument opmaken dat voldoet aan de verwachtingen wat betreft vorm en grote aandachtspunten en moet de civiele maatschappij er verplicht haar zegje over hebben.

Het initiatief lag dus heel duidelijk bij de Wereldbank en daar ligt dan ook de belangrijkste en machtigste vorm van eigenaarschap. Dus, als eigenaarschap niet alleen betrekking heeft op de concrete inhoud, maar ook op de benadering zelf, dan is de Wereldbank overduidelijk de eigenaar.

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

Vanuit dat perspectief is het woord eigenaarschap wellicht gewoonweg verkeerd en nogal ongelukkig gekozen. Want zelfs als de ontvangende landen niet de ontwerpers zijn van het PRSP-model, kunnen zij zich toch achter de principes van armoedebestrijding scharen. Ze krijgen behoorlijk veel vrijheid in het uitwerken en uitvoeren van een concrete strategie. Vandaar dat in het discours ook het woord engagement voorkomt. En dat is volgens ons een woord dat beter aansluit bij de realiteit.

De plaats van het initiatief mag dan wel in het verre Washington liggen, dat verhindert niet dat een overheid zich kan engageren tot het uitwerken, uitschrijven en uitvoeren van een eigen armoedebestrijdingsstrategie die vorm krijgt in een PRSP-document, dat daarna volgens internationaal bepaalde spelregels wordt gewikt en gewogen en uiteindelijk gesteund wordt met nieuwe vormen van hulp. Volgens ons is de politieke wil inderdaad van fundamenteel belang, het engagement van een overheid om zowel de PRSP als de ermee verbonden hervormingen in gang te zetten en tot een goed einde te brengen. Hopelijk niet alleen om donorgeld te ontvangen dat de staatskas kan spijzen, maar ook omwille van een politieke noodzaak die wordt gedreven door interne processen waarop de donorgemeenschap wellicht weinig invloed kan hebben.

Ten tweede: de in het discours vaak gebruikte concepten geven niet duidelijk aan waar op het nationale vlak de belangrijkste kern van ‘eigenaarschap’ moet liggen. Het lijkt alsof zowel de regering als het overheidsapparaat, de staat, de civiele maatschappij en de samenleving worden aangesproken – kortom alles en iedereen. En die vaagheid verzwakt de kracht van de principes van de PRSP. Het is een beetje alles, en dus niks.

Om niet verstrikt te raken in halfbakken redeneringen moeten we een duidelijk onderscheid maken tussen de verschillende sferen in de samenleving en de bijhorende verantwoordelijkheden met betrekking tot de PRSP. De regering is niet hetzelfde als het overheidsapparaat, hoewel de eerste wel het tweede aanstuurt. De minister van onderwijs kan overtuigd zijn van een bepaalde maatregel, maar daarom geldt dat nog niet voor de directie binnen zijn departement die belast is met de dagelijkse opvolging.

Bovendien zijn regeringen vaak geen homogeen blok, zeker niet als ze zijn samengesteld uit verschillende partijen. De ene fractie kan ergens eigenaarschap over hebben, maar daarom is dat niet noodzakelijk het geval voor de andere fractie. De regering is ook niet de staat. Het staatsbestel is ruimer en behelst alle instellingen die zouden moeten functioneren als controle- of tegenmachtsorganen, zoals de wetgevende macht, met name het parlement, en de rechterlijke macht. En dan is er ten slotte ook nog de samenleving. Dat is de heterogene sfeer van individuen, families, groepen, regio’s, georganiseerde en ongeorganiseerde belangen die in sociale en economische interactie staan met elkaar, met de staat, de overheidsbureaucratie en met de regering. Als je een onderscheid probeert te maken tussen al deze sferen, wordt het duidelijk dat ‘eigenaarschap’ een bijzonder complex concept is.

Wij zien liever een duidelijke afbakening van de begrippen. Het is de regering die wellicht de eindverantwoordelijkheid zal dragen voor de effecten van de PRSP en er misschien op afgerekend wordt indien er in het land open verkiezingen worden georganiseerd. Het is dus de regering die door donoren wordt beoordeeld op haar politieke wil, haar politiek engagement tegenover de PRSP die ze zelf heeft uitgeschreven. Wij vinden dat de regering best dit engagement opneemt, omdat in de realiteit alle andere alternatieven op kortere termijn niet haalbaar zijn. In sommige ontwikkelingslanden, bijvoorbeeld in Centraal- en Zuid-Amerika, is de politiek erg partijdig. De ideologische verschillen tussen de politieke partijen zijn soms zo scherp en zo fundamenteel dat de machthebbers het betrekken van die groepen bij een strategie

10

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

als een bedreiging zien. Wanneer een regering zich engageert met betrekking tot een PRSP, die is geschreven en ontworpen in de politieke schoot van de regeringspartij(en), zou het amenderen van die strategie door ‘oppositionele krachten’ neerkomen op een ‘besmetting’ van het originele plan en daardoor zou de regering zich juist minder eigenaar gaan voelen. In veel andere ontwikkelingslanden is er dan weer geen duidelijke ideologische profilering tussen partijen, maar spelen veeleer etnische, regionale of religieuze identiteiten een rol. De kloof tussen dergelijke partijen is vaak nog groter en een consensus is dus nog onwaarschijnlijker. Ten slotte zijn er ook landen waar het partijlandschap zo gefragmenteerd is, dat een dialoog tussen de tientallen politieke partijen praktisch onhaalbaar is. In al die gevallen heeft het weinig zin om te verwachten dat regering en oppositie een debat kunnen aangaan dat leidt tot een brede consensus over een politiek contract.

Het bovenstaande lijkt er sterk op te wijzen dat ‘breed gedragen eigenaarschap’ misschien een onrealistisch concept is, dat te hoog zweeft boven de realiteit van de meeste lage-inkomenslanden. Het is daarom misschien nuttig om een zekere hiërarchie aan te brengen in de interpretaties van eigenaarschap, waarbij de nauwere afbakening van regerings- of overheidsengagement de meest cruciale en prioritaire vorm van eigenaarschap is als het gaat om de PRSP. Andere vormen van eigenaarschap zijn wel relevant maar ondergeschikt. Het is de regering die uiteindelijk de eindverantwoordelijkheid draagt. Zij moet dus de ruimte krijgen om een ontwikkelingsstrategie te formuleren en die te toetsen bij de donoren en/of eventueel andere segmenten in het bestel en de bredere samenleving, want het is de overheid die die strategie moet uitvoeren en de machine in gang moet steken opdat ze ook effectief wordt uitgevoerd. Zonder dit engagement heeft de PRSP als nieuwe aanpak geen schijn van kans. Stel je voor dat het parlement eigenaarschap heeft en de regering niet. Dan wordt de PRSP uiteindelijk toch niet uitgevoerd. Omgekeerd zal een PRSP die sterk gedragen wordt door een bekwame regering, ook al weet het parlement niet goed waar het over gaat en ook al is de oppositie ertegen, wel kans maken op een goede uitvoering.

Hoe erg mag de overheid falen?

Met de PRSP geven de donoren een groter vertrouwen aan de overheid. Maar daarvoor is een minimale institutionele kwaliteit van de staat vereist. De PRSP moet gedragen worden door de overheid, die natuurlijk wel de minimale institutionele kwaliteit moet kunnen voorleggen om de eraan verbonden hulpmodaliteiten te ontvangen en te absorberen en hiermee de PRSP tot uitvoering te brengen.

In de meeste landen laat die institutionele kwaliteit grondig te wensen over en in veel gevallen kunnen donoren wel wat assistentie verlenen. Ook hier bestaat er geen standaardaanpak die overal werkt. Er zijn grote variaties tussen de landen waar de PRSP als model wordt gehanteerd, gaande van redelijk werkende staatsbestellen tot afwezige, geïmplodeerde of door conflict verscheurde samenlevingen waar de staat totaal onmachtig is. De vraag is of je in extreem fragiele politieke situaties de PRSPbenadering moet lanceren, die toch op vertrouwen gebaseerde relaties, budgetsteun, wederzijdse aanrekenbaarheid en dergelijke veronderstelt. Voor een ideale invulling is een staat nodig die het nationale territorium onder controle heeft, belastingen heft om zijn functies na te leven, zorgt voor de veiligheid van personen en bezittingen, de rechtsorde afdwingt, publieke goederen verschaft zoals infrastructuur, onderwijs en gezondheidszorg en toezicht uitoefent op de toepassing van de economische spelregels.

11

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

En de staat moet ook grote stromen financiële middelen aankunnen die de donoren hem toevertrouwen. Op dit punt is het contrast met het oude paradigma van de projecthulp het grootst. Dat oude paradigma is in zekere zin veel robuuster, omdat het zelfs kan functioneren als de staat niet of slechts heel gedeeltelijk de bovenstaande functies aankan. De donoren doen het dan gewoon allemaal zelf. Maar helaas werkt die benadering niet goed, omdat de rol van de staat zo centraal is en niet kan worden gemist.

Als de PRSP alleen zou worden toegepast in de landen die aan ons ideaalbeeld beantwoorden, zou je snel uitgepraat zijn. Misschien zijn er dan een tiental lageinkomenslanden waar de nieuwe aanpak mogelijk zou zijn. Daartoe zouden anno 2007 bijvoorbeeld Ghana en Vietnam behoren. Maar dat is niet wat donoren willen en gedeeltelijk volgen wij hen in hun redenering. Zij zien, volgens ons terecht, de PRSP als een procesbenadering. Als er voldoende politieke wil is en als er een minimale staat aanwezig is, kun je met de nieuwe benadering van start gaan, zo vinden zij. Soms wordt in dit verband de beeldspraak gebruikt van een lekkend buizenstelsel. De donor is de loodgieter van dienst, het buizenstelsel staat voor de overheid. Om te weten waar de grootste lekken zitten, moet je eerst water door de buizen jagen (in beperkte mate budgetsteun geven). Wanneer je het eerste lek hebt gedicht (via beleidsdialoog, technische bijstand, voorwaarden), ontdek je wel een volgend lek, misschien al even groot als het eerste. Het punt is niet hoeveel water er verloren gaat (hoeveel van je budgetsteun niet ten goede komt aan de burgers). Het punt is of er na je ingrepen meer water door het gedeeltelijk vernieuwde buizensysteem stroomt en op zijn uiteindelijke bestemming aankomt. Zelfs wanneer er na een aantal herstellingen nog altijd gebreken zijn en er nog altijd lekken te dichten vallen, is het wellicht beter om het buizenstelsel te renoveren dan met een emmertje (geïsoleerde donorprojecten los van de overheid) het water naar de eindbestemming te brengen.

Als je dus als donor iets wilt doen voor arme boerinnen, kun je projecten opzetten (water met het emmertje naar de eindbestemming brengen). Maar dat is heel duur en op die manier kun je slechts een klein deel van de bestemmelingen bereiken. Veel efficiënter is het om verbeteringen te helpen aanbrengen aan het hele arsenaal van wetgeving en de naleving ervan (erfenisrecht, grondbezit, strijd tegen diefstal van oogst op het veld), regels (vermarkting) en financiële prikkels (subsidies voor meststoffen en voor gemeentelijke graanopslagplaatsen), overheidsdiensten (landbouwvulgarisatie, krediet, scholen voor de kinderen) en andere (wegen op het platteland). Zelfs wanneer de overheid in het arme Afrikaanse land dat zo werd geholpen binnen twintig jaar nog altijd ver onder de Europese normen functioneert, dan nog zul je veel meer gedaan hebben voor je doelgroep van arme boerinnen dan door evenveel geld te hebben uitgegeven aan projecten.

We zijn het in principe eens met deze procesvisie. Het moet kunnen dat je als donor budgethulp geeft, ook als je op voorhand weet dat een bepaald percentage van je hulp onderweg verloren gaat door inefficiëntie, inertie of zelfs corruptie. Als je tenminste ondertussen ook sleutelt aan het systeem, waardoor dat laatste op termijn beter begint te functioneren. En die termijn kan vrij lang zijn. Voor de soort hervormingen waarover we hier spreken, heb je veeleer decennia dan jaren nodig. Donoren leggen wel erg de nadruk op eigenaarschap, maar door soepele hulp te geven aan de overheid, verwerven ze ook het recht om toe te zien op de hervormingen. En dat is volgens ons terecht. Als donoren grote sommen storten voor de overheidsbegroting, is het toch maar normaal

12

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

dat ze, namens de westerse belastingbetalers die ze vertegenwoordigen, bepaalde eisen mogen stellen in verband met het bestuur van het land? Net zoals de burgers in het ontvangende land?

Maar als donor mag je niet statisch denken. Je mag niet van bij het begin dezelfde normen opleggen als in het donorland. Dat is een moeilijke stap, die evenwel eigen is aan de benadering en als het ware deel uitmaakt van de grote gok die de PRSP is. Een aantal bilaterale donoren hebben daartoe bijvoorbeeld hun wetgeving op de controle over de overheidsuitgaven versoepeld, speciaal voor de ontwikkelingshulp. Een aantal lezers zal hier misschien de wenkbrauwen fronsen, maar wij kunnen het er wel mee eens zijn. Dit betekent zeker niet dat de donor geen eigen verantwoordelijkheid meer neemt en geen enkel toezicht uitoefent, maar wel dat hij daarbij in toenemende mate gebruik maakt van, en zich dus afstemt op de nationale systemen van uitvoering, opvolging en evaluatie in het ontvangende land.

De donorgemeenschap moet telkens de cruciale keuze maken of het in een bepaald land beter is om de waterleidingen (het overheidsapparaat) te vernieuwen (door budgethulp en sectorbenadering, gecombineerd met adviezen, voorwaarden, technische bijstand) in samenwerking met de eigenaar (de regering), of dat de toestand zo erg is dat het beter is om voorlopig het water met een emmertje naar de eindbestemming te brengen (noodhulp, projecten buiten de overheid of tenminste onder directe controle van de donoren). Het zal duidelijk zijn dat het van land tot land zal verschillen wat de beste keuze is.

Samengevat kunnen we dus stellen dat engagement en minimale institutionele kwaliteit voor ons de belangrijke voorwaarden zijn opdat de PRSP-aanpak succes kan hebben. Eigenlijk vinden we zelfs dat dit voorafgaande voorwaarden zijn en dat beide elementen dus effectief minimaal aanwezig moeten zijn voor donoren overgaan tot de PRSP-aanpak. Daarmee komen we eigenlijk tot dezelfde conclusie als de auteurs van het onderzoeksrappoprt van de Wereldbank Assessing Aid. Maar hoe moet het dan met falende en fragiele staten? Donoren hebben gelijk dat de lat enerzijds niet te hoog mag worden gelegd, maar anderzijds is er de afweging of er wel voldoende politiek engagement en voldoende staat is om de grote gok te wagen. En wat moet er dan gebeuren met landen waar zelfs de minimale voorwaarden niet zijn vervuld? Daarvoor zijn andere oplossingen nodig en omvangrijke ontwikkelingshulp aan de publieke sector behoort misschien niet tot die oplossingen.

Technocratisch of politiek goed bestuur? Een verscheurende keuze Het is goed dat de donoren de versterking van het beleid in het ontvangende land centraal stellen. Daarbij hanteren zij een ruime definitie van goed bestuur, dus zowel technocratisch goed bestuur als politiek goed bestuur. Het probleem is dat die twee niet altijd volledig parallel lopen en dat je dan keuzes moet maken. Er zijn immers nogal wat landen die technocratisch goed worden bestuurd, met spectaculaire groeicijfers en bewonderenswaardige resultaten op het vlak van armoedebestrijding, maar waar er tegelijk zeer autoritair en zelfs repressief wordt opgetreden tegen de bevolking. China is daar een voorbeeld van. Op het gebied van vrijheid van vereniging, opinie of religie is het er slecht gesteld. Dat is slecht politiek bestuur. Maar technocratisch gezien wordt het land vrij goed bestuurd en er zijn maar weinig arme landen die de laatste decennia eenzelfde spectaculaire vooruitgang hebben geboekt. Veronderstel dat je ergens in Afrika een mini-China zou aantreffen, met een geĂŤngageerde overheid die echt wil gaan

13

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

voor economische groei en armoedebestrijding. Wat doe je dan als donorgemeenschap met je PRSP-benadering? Geef je het land de volle behandeling, met soepele algemene budgetsteun, in de wetenschap dat je op die manier wellicht ook echt bijdraagt tot een effectieve vermindering van de armoede? Of weiger je scheep te gaan met het land zolang er geen ruimte is voor politieke concurrentie en de mensenrechten er met de voeten worden getreden? Met andere woorden, als de keuze zich stelt, ga je dan voor ontwikkelingsgerichtheid of ga je voor democratie en mensenrechten?

Om het wat concreter te maken, geven we in de onderstaande tabel een schematisch overzicht van een aantal belangrijke elementen van politiek goed bestuur en technocratisch goed bestuur. De onderdelen van politiek goed bestuur hebben betrekking op het democratische gehalte van het bestel, de mensenrechten en het beschermen van de rechten van de burgers. Technocratisch goed bestuur heeft meer betrekking op de kwaliteit van het beleid en de wijze waarop de middelen worden beheerd. De scheidingslijn tussen technocratisch en politiek bestuur is soms erg dun en wazig, maar het conceptuele onderscheid illustreert erg goed de dilemma’s waarvoor de donoren staan. Reken je een overheid af op technocratisch goed bestuur of op politiek goed bestuur?

Politiek Goed Bestuur en Technocratisch Goed Bestuur Politiek Goed Bestuur

Technocratisch Goed Bestuur

• Politieke stabiliteit/ conflictoplossing

• Coherentie en kwaliteit van de beleidsconceptie

• Eerlijke en open verkiezingen, politieke vrijheden en burgerrechten

• Fiscale discipline, efficiënte toewijzing en operationele effectiviteit van publieke financiën

• Respect voor de mensenrechten (vooral voor de eerste generatie van mensenrechten, d.w.z. de burgerlijke en politieke rechten en vrijheden)

• Een stabiel en coherent regulerend kader voor de economische privésector • Resultaatgericht personeelsbeleid met aandacht voor prestaties en capaciteiten in de overheidssector

• Een behoorlijk functionerende rechterlijke macht, de aanwezigheid van rechtsorde, een toegankelijke justitie.

• Transparantie • Decentralisatie en lokale capaciteitsopbouw

• Democratieversterkende initiatieven, verspreiding van tolerantie in de samenleving, activering en ondersteuning van civiele maatschappij

• Ondersteuning van de capaciteitsopbouw van de civiele maatschappij

14

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

Veel multilaterale organisaties, zoals de Wereldbank en het IMF, mogen volgens hun mandaat geen politieke voorwaarden opleggen en hun invulling van de PRSP heeft dus alleen betrekking op een technocratisch goed bestuur. Zij kunnen zich de luxe veroorloven om de politieke dimensie buiten beschouwing te laten. Maar de meeste bilaterale donoren nemen een andere houding aan. Zij vullen het basisparadigma van de PRSP aan met een aantal bijkomende randvoorwaarden over politiek bestuur. Dit wordt mooi geïllustreerd in zowel Oeganda als Ethiopië, twee modelleerlingen die volop genieten van de PRSP-benadering, maar die in 2005 door sommige van hun meest gulle bilaterale donoren fel op de vingers werden getikt omdat ze in de fout gingen op het politieke vlak, met name door hun brutale manipulatie van het democratische verkiezingsproces. Dit leidde zelfs tot het terugschroeven van de budgetsteun aan beide landen.

De houding van de bilaterale donoren in Oeganda en Ethiopië is ingebed in waardeoordelen die stroken met onze eigen voorkeuren over de manier waarop de economie en de politiek best worden georganiseerd, of het nu om West-Europa, Centraal-Amerika of Oost-Afrika gaat. Die voorkeuren stemmen grotendeels overeen met een vrije markteconomie, met een sterke en efficiënte overheid die erop toeziet dat de marktregels worden gerespecteerd, dat publieke goederen worden geproduceerd en dat de groei armoedegericht is. Een overheid ook die zich onderwerpt aan electorale competitie, die transparant is en die de burgers verregaande burgerlijke en politieke rechten toekent. Dat is ons ideaal van een samenleving dat nergens perfect wordt bereikt, maar dat in vergelijking met alle andere maatschappijmodellen heeft bewezen dat het superieur is in het afleveren van ontwikkeling.

We zullen onze voorkeur voor het democratische model niet proberen te beargumenteren, tot spijt van wie het er niet mee eens is. Maar vanuit de politieke en economische wetenschap die we beoefenen, willen we er wel aan toevoegen dat het niet evident is om te bepalen hoe je best de hulp aanstuurt om dat maatschappijmodel op lange termijn te helpen realiseren. Er zijn wel studies die aanvoeren dat het democratische model de beste kansen biedt voor menselijke ontwikkeling en dat de welvaart in democratieën aanzienlijk hoger ligt. Op lange termijn klopt dat gelukkig en wordt ons ideaal door de wetenschap bevestigd. Maar de hamvraag is op welk moment op het lange tijdpad van de ontwikkeling een door de donorgemeenschap opgelegde democratisering van het staatsbestel een haalbare kaart wordt, zonder sociaaleconomische verworvenheden in gevaar te brengen. Studies stellen immers ook grote welvaartsverbeteringen, menselijke ontwikkeling en een significante daling van de armoede vast in een niet-democratische omgeving. Omgekeerd kan een systeem van politieke competitie in landen die worden gekenmerkt door grote etnische of andere spanningen, leiden tot politieke instabiliteit, het falen van de staat en economische en sociale achteruitgang.

De afstraffende houding van de donoren tegenover Oeganda en Ethiopië in 2005 en 2006 bleek toch niet voldoende om de machthebbers, president Museveni van Oeganda of eerste minister Meles van Ethiopië, te overtuigen dat ze het politieke spel correcter moesten spelen en de mensenrechten moesten respecteren. Integendeel, beiden zetten heel koppig door, hoewel de maatregelen van de donoren mogelijk erg nadelig waren voor het technocratische hervormingsproces. De bestuurstheorie geeft aan dat als je twee verschillende doelstellingen hebt die elkaar kunnen tegenspreken, waartussen er dus een afruil bestaat, je best ook twee verschillende beleidsinstrumenten inzet. Als je

15

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

dat niet kunt of niet wilt doen, heb je een probleem. En dan moet je kiezen. Concreet: als we al beslissen om over te gaan tot budgetsteun omdat de overheid in onze ogen eigenaarschap heeft over een degelijke ontwikkelingsstrategie, gaan we dan die algemene budgetsteun gebruiken om technocratisch goed bestuur na te streven of om ook politiek goed bestuur na te streven?

De wetenschap wijst in verschillende richtingen met betrekking tot het ideale tijdpad voor de ontwikkeling. We delen dus wel de uiteindelijke doelstellingen met de donorgemeenschap, maar vinden dat dit niet kan betekenen dat je vanaf het begin alles kunt hebben. Dat is geen kwestie van waardeoordelen, het is een kwestie van wetenschap. Samengevat: hoewel wij geloven dat democratie en economische ontwikkeling op termijn samengaan, weten we dat ze niet altijd mooi in de pas kunnen lopen, zoals vele bilaterale donoren het willen geloven. En wie de dingen forceert, draagt misschien bij tot achteruitgang. Je kunt er moeilijk omheen dat een sterke, bekwame staat een cruciale factor is in het ontwikkelingsproces. Anderzijds kunnen donoren niet blind zijn voor de mensenrechten en de burgerrechten. In veel landen zijn zij de enigen die de overheid daarop kunnen afstraffen. Maar je kunt alleen geval per geval afwegen op welk moment welke eisen op het gebied van democratisering haalbaar en wenselijk worden. Het is niet het morele gelijk dat telt, maar wel de resultaten die je bereikt op het terrein.

Selectiviteit In een vorig punt kwamen we tot de conclusie dat er minimale voorwaarden moeten vervuld zijn opdat de nieuwe hulpbenadering zou werken. Dat suggereert dat selectiviteit belangrijk is. En binnen de PRSP zijn er een aantal criteria waarop landen geselecteerd worden.

Een HIPC-land (een arm land met een hoge schuldenlast) dat een beroep wil doen op schuldverlichting, heeft al een voortraject afgelegd. Dat betekent eigenlijk dat het land gedurende een aantal jaren ouderwetse voorwaarden van het IMF en de Wereldbank heeft gerespecteerd om schuldverlichting te krijgen. Op die manier voldoet het al aan het eerste criterium. Het is natuurlijk wel de vraag of een land een echt hervormingsbeleid gaat doorzetten wanneer de schuldverlichting eenmaal ‘binnen’ is.

Een tweede criterium is dat de landen effectief een PRSP uitschrijven en indienen. Voor een HIPC-land is het schrijven van een PRSP een bijkomende voorwaarde, naast de andere. Donoren interpreteren dat als een eerste daad van zowel engagement als eigenaarschap. Maar laat ons eerlijk wezen. Is het niet een beetje naïef om het schrijven en afleveren van een PRSP te aanzien als een bewijs van engagement? Eens de schuldverlichting verworven is, belooft de PRSP immers veel meer. Het is het kwaliteitslabel dat het land moet voorleggen aan de internationale gemeenschap om in aanmerking te komen voor de nieuwe budgethulp. Je zou maar goed gek zijn om de kans te laten wegglippen dat donoren het geld direct in het budget laten stromen in plaats van het zelf te gaan besteden aan projecten allerhande waar je als overheid zo goed als geen vat op hebt. Motieven genoeg dus om een PRSP uit te schrijven. En engagement kan daar deel van uitmaken, maar het is duidelijk dat het ook zonder kan.

Neem nu Nicaragua. Onder president Alemán werd daar in 2001 een PRSP geschreven die door de donorgemeenschap werd goedgekeurd en die onder meer toeliet dat het land kon genieten van een schuldverlichting in het kader van de HIPCregeling. Arnoldo Alemán had echter toen al de reputatie een van de meest corrupte

16

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

leiders ter wereld te zijn. De niet-gouvernementele organisatie en lobbygroep Transparency International plaatste hem zelfs op de negende plaats op de hitlijst van meest corrupte leiders wereldwijd. Hij zou niet minder dan honderd miljoen dollar verduisterd hebben. Bovendien was hij aan de macht als vertegenwoordiger van een rechts-liberale partij waarvan het engagement voor de armen op zijn zachtst uitgedrukt niet evident was. De schandalen om en rond Arnoldo Alemán tarten elke verbeelding.

Hij is intussen ook veroordeeld voor corruptie. En nu we terugblikken op die periode, kunnen we alleen maar vaststellen dat deze leider zich flink te buiten is gegaan door te graaien in de staatskas, ten koste van de eigen belastingbetalers en de belastingbetalers in het Westen. Enkele jaren later hadden wij in het kader van ons onderzoek in Managua een gesprek met de vertegenwoordiger van de Wereldbank. Op dat moment was Alemán niet langer president. De vertegenwoordiger gaf zonder blozen toe dat de regering Alemán nooit echt de politieke wil of het engagement aan de dag heeft gelegd met betrekking tot de PRSP van Nicaragua en dat alle donoren dat ook altijd hebben geweten…

Daar ligt dus een groot probleem. De PRSP-aanpak is de standaardbehandeling geworden voor zo goed als alle lage-inkomenslanden, behalve voor landen waar de politieke en institutionele crisis al te diep is, zoals Somalië of Soedan. Voor een zestigtal landen staat het licht wel op groen. De meeste daarvan hebben al een PRSP geproduceerd en komen dus in principe in aanmerking voor de nieuwe hulpbenadering en de bijhorende modaliteit van budgetsteun. Maar als het erop aankomt de PRSPbehandeling in de vorm van nieuwe hulpvormen in haar geheel toe te passen, aarzelen de donoren. Dat leidt tot het ontstaan van het fenomeen van wat we de landen met ‘enkel PRSP-statuut’ noemen: ze hebben wel een PRSP, maar krijgen geen nieuwe hulpbehandeling van de donoren. De donoren zijn dus wel selectief, maar slechts in een tweede fase. Het probleem is dat op dat moment de voorwaarde van participatie al is voltrokken. En waartoe heeft die dan uiteindelijk gediend? Eigenlijk is heel het participatieproces in die omstandigheden een enorm verlies van tijd, energie en middelen. Maar dat lijkt de donoren niet te storen. Wij vinden het in elk geval geen manier om de civiele maatschappij te behandelen. Volgens ons zouden de donoren die selectiviteit beter wat eerder toepassen en kieskeuriger zijn bij de goedkeuring van de PRSP.

‘Nieuwe voorwaarden’ Tijdens de periode van de structurele aanpassingsprogramma’s is gebleken dat harde voorwaarden eigenlijk niet goed werken. Voor een deel heeft dat overigens te maken met de inconsequente houding van de donoren. Maar ook de nieuwe generatie van meer verfijnde voorwaarden die we hoger beschreven – zacht, ex post, resultaatgericht – worden niet echt heel overtuigend gehanteerd door de donorgemeenschap. Daar zijn verschillende redenen voor.

In de eerste plaats zijn donoren doetjes. Dat is gedeeltelijk het gevolg van een soort natuurlijke selectie. Wie in de ontwikkelingssamenwerking gaat werken, heeft een ander profiel dan iemand die in de harde businesswereld duikt of in het leger gaat. De doelstelling is de armoede te bestrijden en dat doe je door geld uit te geven, niet door erop te gaan zitten. De armen worden immers tweemaal gestraft als je de voorwaarden echt toepast en de geldkraan van de hulp dichtdraait. Enerzijds worden ze slecht bestuurd en bovendien willen de donoren daarom geen geld meer geven. Hier doet zich het dilemma van de goede Samaritaan voor. Daarnaast speelt ook de manier waarop

17

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

donororganisaties functioneren een rol. Als je op een bestedingsdepartement je geld niet uitgeeft, krijg je bij de volgende begrotingsronde minder en daardoor ontstaat in alle donororganisaties op het einde van het budgetjaar een gelijkaardige spurt om het laatste geld erdoor te jagen. Die bestedingsdruk vertaalt zich ook in de beoordelingscriteria voor het personeel. Misschien heeft een verantwoordelijke voor een bepaald land of een bepaalde sector groot gelijk als hij of zij heel dikwijls op de rem gaat staan, maar daar word je echt niet voor beloond. In feite is het heel moeilijk om de kwaliteit te meten van wat de een of andere medewerker van een donororganisatie aan het doen is. Veel makkelijker is te meten, of hij of zij voldoende geld verzet. Dat vergt ook inspanningen en suggereert dat de persoon in kwestie een harde werker is. Met andere woorden, er zijn perverse prikkels in het personeelsbeleid, die je in alle donororganisaties terugvindt en die met de beste wil van de wereld niet weg te werken lijken.

Ten tweede zijn er de geopolitieke agenda’s van de donoren. Die komen in ons boek niet veel aan bod, voor een deel omdat we denken dat de ontwikkelingshulp aan de lage-inkomenslanden vooral geïnspireerd is door goede bedoelingen. De donororganisaties zijn het internationale geweten van de rijke landen en misschien zijn ze een schaamdoekje voor het egoïstische internationale beleid dat die landen eigenlijk meestal voeren. In beide gevallen is er ruimte voor een tamelijk altruïstisch beleid, althans binnen de grenzen van de betrokken overheidsdienst en met de relatief beperkte begrotingsmiddelen waarover hij beschikt. Bovendien hebben de meeste rijke landen een perfect egoïstische reden om ontwikkeling na te streven. Zwakke staten met veel armoede zijn een dankbare voedingsbodem voor internationaal terrorisme, ze vormen een oorzaak van illegale migratie naar het Westen, het zijn letterlijk broeihaarden van allerlei besmettelijke ziekten die ze niet onder controle kunnen houden en die daarna de wereld rondgaan, zij bieden bescherming aan drugmaffia’s, illegale wapenhandelaars, internet-hackers, afpersers, enzovoort. Naarmate de wereld dankzij de globalisering een steeds meer verweven kluwen wordt van contacten en de onderlinge afhankelijkheid steeds groter wordt, nemen de externe kosten van slecht bestuurde staten voor de rest van de wereld met de dag toe. Ontwikkelingshulp wordt dan een relatief goedkope manier om die kwalen in te dijken.

Natuurlijk is het bij dit alles wel zo dat donorlanden bepaalde landen kiezen die ze in het bijzonder willen steunen. Het kan gaan om oude kolonies, zoals België bijvoorbeeld blijft vasthouden aan een speciale band met de landen in Centraal-Afrika.

Een andere reden voor de voorkeur kan erin bestaan dat men een reeks partnerlanden heeft waarmee men sinds jaren werkt en die men niet zomaar wil opgeven, zoals het geval is voor Nederland. Soms is ook sprake van na-ijver, zoals tussen Frankrijk en Groot-Brittannië, twee oude concurrenten in Afrika. En in de VS worden de geopolitieke belangen uitdrukkelijk op de voorgrond geduwd in het ontwikkelingsbeleid. Dat alles leidt ertoe dat al deze donoren actief zijn in landen waar ze redenen hebben om te blijven en hun invloed te bewaren en dat rijmt niet goed met sancties en ruzies.

Een ander probleem is dat er nu een groot aantal donoren is die allemaal dezelfde modaliteiten van hulp gebruiken, met name budgethulp, en dus allemaal hun voorwaarden willen opleggen, of op zijn minst hun eigen nadruk willen leggen bij het interpreteren van gezamenlijk gekozen voorwaarden. En omdat er nogal wat dingen scheef zitten in de landen die de donoren willen steunen, wordt het lijstje met

18

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

donorcondities wel bijzonder lang. Dan is natuurlijk de vraag hoe je al die voorwaarden kunt opvolgen en nog belangrijker, wat je moet doen als je voor een aantal condities groen licht geeft, maar op enkele punten oranje en op enkele punten rood. De neiging is dan groot om de zwakheden maar door de vingers te zien en de voorziene sancties niet echt toe te passen.

Ten slotte zijn er ook de meer politieke voorwaarden, bijvoorbeeld in verband met de mensenrechten, persvrijheid of de manier waarop verkiezingen worden georganiseerd. Zoals we al hebben aangegeven, is het niet altijd zo dat een land dat goed scoort op het vlak van technocratisch bestuur dat ook doet op politiek vlak.

Donoren hebben gewoon nog niet de manier gevonden om slimme en geloofwaardige sancties te verzinnen en toe te passen. Daardoor zijn politieke voorwaarden een uiterst bot wapen, dat dikwijls te laat en met tegenzin wordt toegepast. We hebben hier al verwezen naar de sancties tegen Oeganda en Ethiopië. Een bijkomende kritiek is dat deze sancties erg laat komen en dat ze bovendien, als je ze wat nader bekijkt, toch niet zo scherp en echt bijtend zijn als ze wel worden voorgesteld.

De civiele maatschappij als redder in de nood?

Het is op zich een positief principe om de civiele maatschappij te betrekken bij het formuleren van een nationale armoedebestrijdingsstrategie en de controle op de uitvoering ervan. Maar zoals de realiteit uitwijst, is het ook een erg vaag principe. Het is op zijn minst delicaat om te bepalen wat en wie de civiele maatschappij in een ontwikkelingsland uitmaakt en het concept participatie kan vele ladingen dekken.

Daardoor nemen wij een veeleer wantrouwig en soms zelfs negatief standpunt in tegenover participatie binnen het PRSP-model. Maar dat voorbehoud betekent niet dat we tegen het betrekken van de civiele maatschappij of het principe van participatie zouden zijn – integendeel. We vinden alleen dat er nogal losjes wordt omgesprongen met beide concepten, met de voorwaarde van participatie en de opvolging ervan.

Participatie is niet politiek neutraal en kan vele doeleinden dienen. In het donordiscours zijn vooral positieve geluiden te horen over participatie – hoe meer hoe liever en hoe eerder hoe beter. Wij willen onze blik verruimen en ook kijken naar de mogelijke negatieve aspecten ervan. Participatie kan volgens ons in bepaalde omstandigheden ook kwaad berokkenen. En dus is het maar de vraag onder welke omstandigheden participatie wel kan.

In dit geval is overheidsengagement voor ons van cruciaal belang en dat wordt door de donoren niet altijd ernstig genomen. Als dit engagement er niet is, zal het invoeren van een participatieoefening daar niet eensklaps verandering in brengen. Wij zien veeleer het omgekeerde gebeuren. De overheid zal best wel een participatieproces organiseren, maar zij doet dat omdat het moet en niet uit het verlangen om de civiele maatschappij een reële bijdrage te laten leveren aan de PRSP. In die zin kan het participatieproces gemakkelijk een farce, een façadeoefening worden. Het kan ook gebeuren dat de civiele maatschappij ten onrechte wordt gebruikt en gemanipuleerd in een proces dat geen toekomst heeft. Denk maar aan al die landen die wel een PRSPstatuut hebben gekregen, maar waar donoren toch niet echt overgaan tot de PRSPbehandeling omdat er zware vermoedens zijn dat de overheid eigenlijk niet zo geëngageerd is als ze zou moeten zijn. Dan ben je als deelnemende organisatie in het participatieproces wel mooi bedot, want je hebt misschien hart en ziel, tijd en middelen gestoken in het werk om en rond een PRSP waar niemand in gelooft...

19

nummer 5 – februari 2007 [ Wie kan de ontwikkelingshulp redden? ]

Een ander gevaar is coöptatie van de civiele maatschappij. Vaak geven dergelijke oefeningen zonder echt politiek engagement de overheid ook een geur en kleur van legitimiteit. En dan hebben we het nog niet gehad over de kosten. Het organiseren van een participatieproces is duur en als er dan verder niets mee gebeurt, is het een hele verspilling van middelen. Het organiseren van participatieprocessen in landen waar er geen reëel politiek engagement is van de overheid om de PRSP te realiseren, kan dus ronduit negatieve effecten hebben. De institutionele kwaliteit van de overheid bepaalt mee of het participatieproces iets bijdraagt. De participatie op zich zal geen fundamenteel effect hebben op het verbeteren van die kwaliteit. Dat ligt simpelweg buiten het bereik van de civiele maatschappij. In beide gevallen kan de civiele maatschappij enkel de problemen aankaarten en er ophef rond maken, maar het heeft maar weinig zin om zich serieus te engageren in een proces dat niet ernstig is geconcipieerd.

Tot slot Op de voorgaande bladzijden hebben we een overzicht gegeven van de sterke en zwakke punten van de PRSP-benadering. We blijven het de beste benadering vinden die de donoren ooit naar voren hebben geschoven. Het is tegen deze achtergrond dat we in ons boek ‘Ontwikkelingshulp faalt: is participatie het redmiddel?’ dieper ingaan op een van de meest opmerkelijke aspecten van de PRSP: de verplichte participatie van de civiele maatschappij. Het gaat hier om de meest politieke dimensie van het nieuwe paradigma, die precies daarom zo cruciaal is. Als je gelooft dat het ontluiken van ontwikkelingsstaten vooral een intern politiek proces is en je ziet hoe de uitdrukkelijke politieke voorwaarde alleen wordt toegepast in de bilaterale relaties tussen staten – en dan nog op een vrij onvoorspelbare manier – dan blijven er niet veel instrumenten over: selectiviteit natuurlijk, politieke dialoog en voorwaardelijkheid in die landen waar er politiek engagement is en ten slotte participatie. Van al die instrumenten probeert participatie het meest actief om politieke processen op gang te trekken. In die zin is het een potentieel revolutionair instrument, als de omstandigheden tenminste goed zijn. In ons boek proberen we die omstandigheden nauwgezet verder toe te lichten.

(1) Nadia Molenaers en Robrecht Renard, Ontwikkelingshulp faalt. Is participatie het redmiddel? Acco, Leuven en Voorburg, 2007 (2) William Easterly, The White Man’s Burden. Why the West’s efforts to aid the rest have done so much ill and so little good, Oxford University Press, 2006 (3) Paris High Level Forum, Declaration on Aid Effectiveness, Ownership, Harmonisation, Alignment, Results and Mutual Accountability, OESO, Parijs, 2005 (4) World Bank Policy Research Report, Assessing Aid, What Works, What Doesn’t and Why, Oxford University Press, 1998

20