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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO La vĂa montevideana de Presupuesto Participativo
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Montevideo como te quiero LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
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Intendencia de Montevideo
Intendenta de Montevideo Esc. Hyara Rodríguez Secretario General Dr. Jorge Basso Directora General del Departamento de Descentralización Sra. Miriam Rodríguez PROYECTO DE SISTEMATIZACIÓN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE MONTEVIDEO Equipo de implementación del Proyecto Coordinador del Proyecto, Sr. Willan Masdeu Asistente Social, Emma Menoni Asistente Social, Pablo Gorriti Licenciado en Comunicación, Eduardo Curuchet Periodista, Roger Rodríguez Asistente Administrativa, Marcela Fregeiro Socióloga, Ingrid Bercovich (colaboración externa) Realización Unidad de Planificación y Participación Descentralizada / Departamento de Descentralización Surpervisión de diseño Equipo de Comunicación Institucional / División Comunicación Fotografías Daniel Sosa / CMDF Carlos Contrera / CMDF Andrés Cribari / CMDF Unidad de Planificación y Participación Descentralizada / Departamento de Descentralización Diseño Manosanta Producción Editorial Zelmar Michelini 1116 Tel.: 902 76 81 Agradecemos la colaboración financiera del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo/ART Uruguay, realizada mediante el Convenio de donación de micro capitales a la Intendencia de Montevideo, por el otorgamiento de fondos de subvención para el «Proyecto de Sistematización del Presupuesto Participativo de Montevideo», que hizo posible esta publicación. DEPÓSITO LEGAL
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Índice
Prólogo ................................................................................................................. 11 Introducción ....................................................................................................... 14 Presupuesto Participativo de Montevideo ............................................... 19 Características .................................................................................. 26 Etapas .................................................................................................. 44 Reglas ................................................................................................. 60 Logros y desafíos ............................................................................. 68 Análisis y conclusiones ................................................................. 82 Obras votadas por la gente ........................................................................... 89 Seis propuestas contadas por vecinas y vecinos .................................. 145 Concejales Vecinales y Presupuesto Participativo .............................. 177 Funcionarios Municipales y Presupuesto Participativo ................... 181 Desde la Academia .......................................................................................... 185
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PRÓLOGO
MONTEVIDEO COMO TE QUIERO
La vía montevideana de Presupuesto Participativo Una ciudad, un territorio, requiere necesariamente del encuentro y la participación de su gente para proyectarse con fuerza y sostenibilidad hacia el futuro. Desde una perspectiva que contemple la evolución y profundización de la democracia, asumir el rol de constructores del futuro es aceptar plenamente el desafío de la participación ciudadana y su complejidad. Supone ser capaces de imaginar el futuro y establecer horizontes socialmente compartidos hacia los cuales avanzar. Requiere sincronizar las sociedades, romper barreras y acercar personas y comunidades a valores, proyectos y construcciones colectivas; momentos particulares en que una sociedad, con su diversidad, plena y en todos los aspectos, con todos sus actores, adquiere fuerza constructora, fuerza creadora. Montevideo ha recorrido un largo camino en el desarrollo de institucionalidad municipal explorando las sendas de la profundización de la democracia a través de la descentralización y la participación ciudadana. Un camino de búsqueda, de construcción, que ha pasado por contextos sociales, económicos y políticos diversos, que ha tenido luces y sombras, pero que ha dejado una estela en la que se lee el encuentro de la sociedad y su confluencia en un proyecto compartido.
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Hoy, en tiempos de reconstrucción y construcción del entramado urbano y social, nuestra sociedad ha ido fortaleciendo vínculos y componentes asociativos, de muy diferente naturaleza y en ámbitos diversos. Sólo una parte de ellos se expresa a través del propio espacio municipal, pero este espacio tiene la responsabilidad y la potencialidad de construir un soporte para el desarrollo de las instancias de encuentro y participación ciudadana en su diversidad. Una ciudad, un territorio, es un espacio de encuentro. Encuentro de ciudadanos para construir referentes que generan y comparten el sentimiento de pertenencia, esa mirada compartida sobre el entorno al que cada uno pertenece y que nos pertenece. Nuestro lugar en el mundo. Encuentro de ciudadanos que se requiere para posibilitar el protagonismo de la sociedad en darle forma a su futuro y para fortalecer los referentes y valores que permiten encontrarse en un proyecto compartido, que incluye y sintetiza el conjunto diverso de miradas. Construir un proyecto compartido precisa acordar los tiempos de la participación con los de planificación del territorio. Fecunda y compleja interacción: en una sociedad con vocación y compromiso de participación, los tiempos más cortos siempre pasan por la gente.
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La experiencia montevideana, la experiencia de vecinas y vecinos de Montevideo es rica y diversa. Se han ido desarrollando diferentes propuestas y en distintos momentos se ha llegado a los límites del modelo aplicado, lo cual ha llevado a enfatizar la necesidad de explorar nuevos horizontes, nuevos caminos, manteniendo firme el timón sobre el proyecto de descentralización y participación ciudadana. En ese contexto debe leerse la experiencia del Presupuesto Participativo en Montevideo, con sus distintos tiempos y componentes. La gente ha ido moldeando esta herramienta, y lo seguirá haciendo: en sus manos ha contribuido al modelado de la ciudad. Son tiempos de construcción. Un proyecto de territorio que se construye, un proyecto de una ciudad de todos y para todos, necesariamente debe seguir abierto, para que mujeres y hombres se encuentren y construyan su lugar y su futuro.
Dr. Ricardo Ehrlich INTENDENTE MUNICIPAL DE MONTEVIDEO
14 de diciembre de 2009
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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Introducción
La presente publicación expone los aspectos esenciales del Presupuesto Participativo (PP) de Montevideo desde diferentes visiones, elaboradas a partir de una larga y enriquecedora convivencia con el proceso social y político que lo ha edificado desde el pie, hasta convertirlo –por mérito colectivo– en una de las experiencias más consolidadas en el continente y pionera en el contexto internacional. Presentar el Presupuesto Participativo es cumplir con una deuda que teníamos con Montevideo, con su gente y con nosotros mismos. Esta experiencia ha sido tan removedora de prácticas y estructuras institucionales, como de prácticas y modalidades de participación ciudadana. Contribuir al análisis de su proceso y documentarlo, implica un aporte para el perfeccionamiento de una herramienta que ya se ha demostrado pertinente para canalizar la
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voluntad de muchos ciudadanos y ciudadanas
perfeccionamiento de esta y otras herramien-
comprometidos con su barrio y su entorno.
tas, estaremos contribuyendo a que sea una
Queremos poner énfasis en aciertos y errores. Abrir canales de comunicación y recibir
elección y un compromiso creciente de los habitantes de la ciudad.
aportes desde todos los ámbitos para seguir
Esta publicación, entonces, debe conside-
creciendo. Porque, si bien 20 años nos han per-
rarse como una contribución a la «construcción
mitido acumular experiencia y reconocimien-
colectiva del conocimiento», al intercambio y al
to, no queremos que esto quede solamente en
debate democrático sobre los logros y desafíos
los testimonios materiales de su ejecución,
de una experiencia concreta de gobernar con
sino que pueda reflejar, también, el sentir de
la gente.
sus protagonistas.
Una experiencia que nació desde el gobier-
La alegría de hombres y mujeres que sien-
no de Montevideo en 1990 con la implementa-
ten haber aportado al mejoramiento de la ciu-
ción de una estrategia de reforma democrática
dad es también nuestra y propia cuando, como
de la Intendencia Municipal, en la que se im-
Institución, vemos y comprobamos que gran-
pulsó un proceso de descentralización con par-
des y pequeñas obras mejoran y enriquecen la
ticipación social y se generó una de las trans-
calidad de vida de los montevideanos.
formaciones institucionales y culturales más
La participación social es un derecho, pero también es una opción y, seguramente, con el
profundas que ha registrado el departamento en su vida democrática.
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MONTEVIDEO
Balcón al mar
La República Oriental del Uruguay se ubica en el sureste de América del Sur, limitando al norte con Brasil y al oeste con Argentina. Al sur tiene costas sobre el Río de la Plata que le separa de la ciudad de Buenos Aires (Argentina) y al sureste, una vasta extensión de costas sobre el Océano Atlántico. Con una extensión de 176 mil km2, cuenta con una población de alrededor de 3.416.000 habitantes y tiene el nivel más alto de alfabetización del continente. Es un estado unitario democrático, de carácter presidencialista, que se renueva cada cinco años. El gobierno se estructura en base a tres poderes independientes: Poder Ejecutivo Poder Legislativo y Poder Judicial. Su territorio se divide administrativamente en 19 departamentos, con dos órganos fundamentales: un Intendente Municipal que ejerce el rol ejecutivo y una Junta Departamental integrada por 31 ediles que ejerce el rol legislativo. En temas de su competencia local actúan de manera autónoma. La ciudad de Montevideo (uno de esos 19 departamentos) es la capital político–administrativa de Uruguay. Está ubicada a orillas del Río de la Plata («río ancho como mar»), y fue fundada entre 1724
y 1730 por la corona española para constituir su base naval en el Atlántico sur, por lo que Montevideo fue puerto antes de constituirse en la capital de un país, que se conformaría políticamente 100 años después. Un grupo de vecinos de la otra orilla del río y alrededor de treinta familias trasladadas desde las Islas Canarias fueron el núcleo poblacional inicial al que se incorporaron, posteriormente, gran cantidad de inmigrantes (vascos, catalanes, gallegos, andaluces y de otras regiones europeas). Esta rica diversidad étnica le ha conferido características de ciudad abierta y aluvional, como gustan adjetivarla algunos historiadores. Con una extensión de 530 km2 (que equivalen al 3% del territorio nacional) posee un 60% de suelo rural y un 40% de suelo urbano. En ese suelo rural se produce una altísima proporción de la producción de flores, verduras de hoja y frutas del país. A su vez en la parte urbana se concentran el 40% de la población uruguaya y las sedes de las principales instalaciones del Estado y su principal puerto, que es uno de los mejores embarcaderos naturales de la región. En Montevideo se genera casi el 60% del Producto Bruto Interno (PBI) del país.
Esas características ponen en evidencia el fuerte centralismo que ejerce esta capital sobre el resto del territorio nacional. Desde mitad del siglo pasado, diferentes actores discutieron y elaboraron proyectos de descentralización como parte necesaria de la Reforma del Estado a implementar para revertir este y otros problemas, pero nunca terminaban de instrumentarse. Durante casi 160 años el gobierno departamental de Montevideo estuvo en manos de los partidos tradicionales (Partido Blanco y Partido Colorado), surgidos en los inicios de la vida independiente, hasta que en 1990 se produce el triunfo electoral del Dr. Tabaré Vázquez como representante de los sectores políticos que nuclean a los grupos de izquierda del país (Frente Amplio). En el marco de este cambio político es que se produce la implementación de una propuesta de descentralización para el desarrollo del gobierno de la ciudad, que impacta de manera determinante en el desarrollo del mismo, con participación directa de la ciudadanía.
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Presupuesto Participativo de Montevideo
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A
l hacer una lectura histórica de los
en Porto Alegre, Brasil, en enero de 2004, a pro-
Presupuestos Participativos en el
pósito de la historia de los PP en el mundo, se
mundo, Montevideo se ubica entre
señalaba que: «Una lectura histórica de los PP permite diferenciar 3 grandes fases, claramente
las ciudades fundadoras de esta experiencia. En el «Documento Base» del Seminario de
ilustradas por el gráfico II: Desde cuando existen
lanzamiento de la Red–Urbal Nº 9: «Presupues-
las experiencias de presupuesto participativo.
to Participativo y Finanzas Locales», realizado
(Ver gráfico 1).
GRÁFICO 1. El PP en diversas ciudades 1989 1990
1
Brasil
1
América Latina
1
1991
Europa
1992
Interrumpido
1993 1994
2
1, 2, 3, 4 Mandatos Electorales
1
* Inició en el 2003
1995 2
1996
Fuente: Información de las Ciudades, Estudio Financiamiento Local y Presupuesto Participativo – 2003. Yves Cabannes. PGU
1997 1998
3
2
2
1
1
1
1
1
(UN–HABITAT) – Prefeitura Municipal de Porto Alegre
1 1
1999 2000 2
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
Saint Denis
Córdoba
Cuenca
Deleg. Cuauhtémoc
Campinas
Villa El Salvador
Juiz de Fora
Belém
Mundo Novo
Icapuí
Caxias do Sul
Alvorada
Recife
Belo Horizonte
Montevideo
Santo André
Porto Alegre
2003
Rheinstetten
2
1
1
1
1
1 * Bobigny
2
Pieve Emanuele
2
Buenos Aires
2
Cotacachi
1 3
Puerto Asis
3
Ilo
2002
4
Rosario
3
2001
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Las fases históricas que pautan la evolución del Presupuesto Participativo son tres.
La experiencia en el departamento de Montevideo se inicia en 1990, cuando el doctor Tabaré Vázquez asume el gobierno de la Inten-
«La primera fase, de 1989 a 1997, es de experimen-
dencia Municipal
taciones. Se ´inventan´ las nuevas formas de ges-
Desde aquel año fundacional a hoy, el Pre-
tionar los recursos públicos, en primer lugar en
supuesto Participativo (PP) de Montevideo
Brasil, en Porto Alegre, en pocas más como Santo
exhibe cambios. Su edificación durante 20
André, y en Montevideo – Uruguay, en donde des-
años ha sido siempre trabajosa, recorriendo
de 1990, la población fue invitada a orientar el uso
un camino que en perspectiva se observa tan
de los recursos quinquenales del Municipio. (...)
original como complejo, lleno de enseñanzas, aciertos y no pocos errores, aunque siempre
La segunda fase, que llamamos de masificación
abierto a la crítica que permitió hacer revisio-
brasileña, corresponde al período de 1997 a 2000,
nes y ajustes.
período durante el cual más de 130 municipios
Por esta ruta se fueron diseñando uno a uno
brasileños adoptan el modelo, con variaciones
los momentos de su contínuo crecimiento, que
notables. (...)
se produjo al ritmo de una sabiduría popular que revelan los versos del cantautor uruguayo
La tercera fase, del 2000 a la fecha, puede ser iden-
Alfredo Zitarrosa: «crece desde el pie, por hila-
tificada como de expansión (fuera de Brasil) y de
das, crece la pared (...) como crecen los mejores
diversificación. Es a partir de esta fecha que nu-
amores, crecen desde el pie».
merosas ciudades latinoamericanas y más recien-
Paso a paso adquirió identidad propia, aun-
temente europeas adoptan, en general con pro-
que siempre vinculado en aspectos esenciales
fundas adaptaciones, los modelos existentes.»
con procesos democratizadores similares que
1
han sido implementados por una gama am1
RED URBAL Nº 9– Presupuesto Participativo y Finanzas Locales. DOCUMENTO BASE. Yves Cabannes PGU–ALC (UN–Habitat). Septiembre 2003.
plia de ciudades de América, principalmente de Brasil, desde finales de los años ochenta.
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El perfil actual del PP de Montevideo es el
Tabaré Vázquez como presidente de la Repú-
resultado de aportes que realizaron múltiples
blica y desde los comicios departamentales del
actores: organizaciones sociales, ciudadanos
2005, que la situación cambió y se ingresó a un
y ciudadanas, partidos políticos, trabajadores
período donde la implementación de políticas
municipales y gobernantes. Todos ellos, ac-
democratizantes pasó a ser el signo característi-
túan desde una práctica compartida –siempre
co de esta etapa de la vida política nacional.
cruzada por la cooperación y el conflicto– que
A partir de entonces, desde el Estado y desde
contribuyó a un aprendizaje colectivo sobre
varios de los nuevos gobiernos departamenta-
nuevas formas de relacionarse y de hacer polí-
les se multiplicaron las iniciativas de políticas
ticas públicas. Han tenido el mérito de modelar
que fortalecieron la relación entre participa-
el PP como «seña de identidad» de una nueva
ción, democracia local, desarrollo y equidad. Se
forma de ejercer el poder público, que se des-
creó un nuevo escenario, más apto para dina-
taca por su sensibilidad ante la situación de los
mizar el interés y favorecer el involucramiento
sectores sociales más desprotegidos, su trans-
de la población en los asuntos públicos, a partir
parencia, su fuerza innovadora y su capacidad
de las raíces políticas, culturales y sociales de
transformadora.
las localidades.
El Presupuesto Participativo se creó dentro
Esta tendencia se fortaleció en el transcur-
de una experiencia «fundacional» de reforma
so del período. El Estado nacional desencadenó
democrática del Estado y de la política realiza-
un fuerte apoyo a los procesos de Descentra-
da en el ámbito de un gobierno departamen-
lización y al fortalecimiento de los niveles de-
tal que se puso en marcha implementando un
partamentales y locales de gobierno, impulsó
proceso de descentralización con participación
programas de desarrollo nacional, puso en
social. Hasta fines del año 2005 fue una expe-
funcionamiento políticas tendientes a realizar
riencia solitaria en el territorio nacional.
una distribución más equitativa del ingreso, y
Es recién a partir de las elecciones nacionales del año 2004, con la asunción del propio doctor
recuperó sus funciones esenciales en el diseño y ejecución de políticas sociales integradoras.
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En este contexto, diferente al existente en
vación realizada en Montevideo, el Presupues-
1990, surgieron en el país innovadoras expe-
to Participativo se jerarquizó. Se posicionó
riencias de Presupuesto Participativo que se
como un asunto de interés para la democra-
hermanaron a la de la capital, la cual fue cono-
cia y el desarrollo local, en tanto herramienta
cida durante mucho tiempo por su definición
adecuada para contribuir a la reforma demo-
de «Compromisos de Gestión».
crática del Estado, de la política y de la propia
En ese marco, el Gobierno de Montevideo,
sociedad, al facilitar la participación de ciuda-
electo en mayo de 2005, convocó a la población
danos y organizaciones en la gestión pública,
a participar, en el inmediato octubre, de un
en su mejora, en su transparencia, en la dis-
«Foro Ciudadano» consultivo, donde se mar-
tribución más democrática y equitativa de los
caría el inicio de una nueva etapa del PP. Allí se
recursos presupuestales, en la edificación de
puso énfasis en realizar una evaluación crítica
una ciudad incluyente y solidaria, y en la cons-
del período recorrido por el PP desde 1990 has-
trucción de ciudadanías.
ta la fecha y se acordó habilitar el inicio de un proceso de renovación.
Estas cualidades hacen que el PP sea hoy objeto de nuevos debates ubicados en el terre-
A cuatro años de iniciada, esta renovación
no de política, ya que esencialmente de lo que
ha permitido crecer en legitimidad ciudadana,
se trata es de reflexionar sobre sus cualidades
hasta situarse como un evento destacado en
para aportar a la construcción de respuestas
la agenda pública departamental, exhibiendo
colectivas capaces de enfrentar los graves pro-
en sus actividades los niveles más elevados
blemas que afectan a nuestras ciudades y de
de atención e interés entre todos los canales
mejorar la vida de nuestras sociedades.
de participación en la gestión pública que los
Al ubicar el debate en el terreno de la políti-
sucesivos gobiernos de la capital han abierto
ca, es decir, en el plano de identificar «¿El para
desde su origen.
qué y para quién se hacen los PP?», se aporta
De esta manera, con el inicio de las nuevas
también una clave para la interpretación del
experiencias en el resto del país y con la reno-
universo de experiencias similares que están
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Decir que la política es la clave para orientarse en la identificación de cada experiencia de Presupuesto Participativo (...) requiere reconocer si estos son procesos pensados para transformar las realidades de injusticia existentes en cada sociedad o si, por el contrario, son procesos que se implementan con escasa o nula transferencia de poder.
hoy en construcción en el mundo, donde ninguna se parece exactamente a otra y en las que hay diferencias tan profundas que, en definitiva, aparecen como completamente distintas. Se ha señalado que esta característica manifiesta la plasticidad de estos procesos para adaptarse a diversas realidades socioculturales y expone el esfuerzo creativo de las sociedades y de los gobiernos locales que los impulsan. También expresa una diversidad de «intencio-
aportar algún grado de popularidad a gobier-
nes políticas» en los gobiernos que los incorpo-
nos que carecen de sólidos sustentos.
ran dentro de los llamados que realizan a los
Es necesario partir desde este posiciona-
ciudadanos y ciudadanas para participar en la
miento conceptual, para presentar y explicar
gestión pública.
el proceso de Presupuesto Participativo desa-
Decir que la política es la clave para orien-
rrollado en Montevideo. Para exponer su iden-
tarse en la identificación de cada experiencia
tidad, su esencia, su originalidad y también
de Presupuesto Participativo –o de los proce-
sus semejanzas con otros procesos, debemos
sos de participación que se impulsan desde
explicitar las motivaciones centrales que están
los gobiernos–, requiere reconocer si estos son
en la base de la política que lo ha fomentado.
procesos pensados para transformar las rea-
Es decir, enunciar las metas y objetivos de la
lidades de injusticia existentes en cada socie-
gestión política dentro de la cual vive y cobra
dad, si responden a demandas de democratiza-
sentido. Destacar, en definitiva, su indisoluble
ción, o si, por el contrario, son procesos que se
relación con el programa de acción democrati-
implementan con escasa o nula transferencia
zante y transformador que los gobiernos de la
de poder para una incidencia real en la ges-
ciudad están implementando con continuidad
tión pública, con la meta puesta solamente en
desde 1990.
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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
El Presupuesto Participativo de Montevideo, a la vez que comparte
Características
muchos aspectos con procesos de otras latitudes, tiene identidad propia. Sin pretender agotar la reflexión, señalaremos cuatro características que aparecen como centrales. Estas cuatro características del PP, junto con aquellas que hacen a su Ciclo y a sus etapas, contribuyen a perfilarlo como la vía montevideana de Presupuesto Participativo.
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1. La reforma democrática de la Intenden-
desde la propia práctica de los protago-
cia y el proceso de Descentralización.
nistas, al PP y a la planificación integral de
Esta identidad se ha construido a partir de
la ciudad; de tal forma, que las propues-
su procedencia: el PP es inseparable del
tas y acciones que la ciudadanía define
proceso de transformación institucional,
implementar sobre el territorio, estén in-
verdadera «reforma democrática» del Esta-
fluenciadas por las orientaciones de estos
do, implementada en un departamento del
planes, también diseñados con altos com-
país desde 1990, cuando puso en marcha un
ponentes participativos.
proceso de Descentralización Participativa. 4. El PP, democracia representativa, directa y 2. El PP existe junto a otros espacios de par-
participativa. A los efectos de incidir en la
ticipación en la gestión. Como ámbito de
gestión del presupuesto público, el proceso
participación en la gestión pública, no exis-
ha desplegado una suerte de articulación
te en forma aislada: dentro de la reforma en
virtuosa entre dos formas de participación
curso, el PP es uno de los múltiples canales
vecinal (una directa y otra que se realiza con
de participación que se crearon a partir de la
representantes vecinales) y las instituciones
década del 90, tanto en el escenario barrial o
tradicionales que surgen de los mecanismos
local como en el departamental.
de funcionamiento de la democracia política representativa. Ambas se complementan,
3. El PP y la Planificación Territorial Integral.
en lo que aparece como un aporte original a
El gobierno departamental promueve la
la construcción de las instituciones de una
capacitación para ayudar a relacionar,
democracia participativa.
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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
1. la reforma democrática de la intendencia y el proceso de descentralización
El Presupuesto Participativo de Montevideo es un componente de la reforma democrática y modernizadora de la Intendencia dentro del proceso de Descentralización Participativa. Esta reforma está reconstruyendo a la Intendencia para dotarla de capacidad para la prestación de servicios a la comunidad, impulsar procesos de integración social y desarrollo integral y adquirir sensibilidad, para responder a las nuevas demandas de una sociedad que se ha tornado más desigual, segregada territorialmente, polarizada y con crecientes niveles de exclusión, lo que genera constantemente nuevos agrupamientos sociales, movimientos y conflictos. Los cambios que se impulsan en la Intendencia y en la sociedad responden a un nuevo enfoque sobre el papel que deben jugar los gobiernos locales. Gobernar el territorio supone ahora la articulación de políticas públicas de mediano y largo alcance, el enfoque integral de acción sobre la infraestructura y sobre las políticas sociales, implementar acciones dirigidas a favorecer el desarrollo, etcétera. De este modo, Montevideo se identifica, desde su propia experiencia, con otras
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ciudades del mundo, donde los gobiernos y
afección por la política que involucra a un cre-
autoridades locales, a partir de los años 80
ciente número de ciudadanos, quienes, luego
del siglo pasado, han asumido nuevos roles y
de ejercer su derecho de elegir a los gobernan-
juegan papeles cada vez más importantes en
tes y apoyar en términos generales el sentido
los procesos de desarrollo, contribuyendo a
general de las futuras políticas del gobierno
generar cambios profundos y acelerados en el
que eligen, carecen posteriormente de opor-
terreno de la política y de las políticas públicas
tunidades de incidencia y se desentienden de
locales, sin olvidar los límites que se le impone
los procesos de gestión cotidianos.
a este accionar cuando no es acompañado por
Esta nueva forma de relacionarse y de ha-
políticas nacionales de similar sentido y sólo es
cer, estimula cambios profundos en el plano
sostenido con el tesón y los recursos locales.
de la cultura, en los valores de todos los ac-
La reforma democrática del Estado que se
tores, en el gobierno electo, en los ciudada-
realiza en el ámbito de las instituciones de-
nos, en sus organizaciones y en los Partidos
partamentales, en esencia, promueve cons-
Políticos. Con la aplicación de medidas que
truir una nueva relación entre la sociedad y el
aseguran la presencia más directa y cotidia-
gobierno, donde la presencia cotidiana, orga-
na de la población en los asuntos públicos y
nizada y autónoma de la sociedad en la defi-
creando instrumentos de consulta y decisión
nición de los asuntos de interés colectivo pasa
flexibles, cercanos a la sociedad, se construye
a ser considerada un tema de interés central
una nueva institucionalidad, la que resulta
para los gobernantes.
complementaria con las instituciones tra-
Es un proceso de transformación que con-
dicionales de la democracia representativa.
tribuye a la ampliación de la democracia, sus-
De esa forma, el sistema democrático puede
tituyendo, en forma progresiva, las relaciones
ser mejorado, el rol de los Partidos Políticos
de poder elitista por relaciones de autoridad
puede calificarse, y un nuevo vigor puede in-
compartida y de corresponsabilidad. De esta
corporarse al proceso democrático mediante
manera, aparece como una respuesta a la des-
su ampliación.
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El proceso de descentralización exige a los partidos políticos dos desafíos: ocupar el espacio de poder que se crea a escala local y aprender a compartir ese nuevo poder político con la sociedad local.
de relacionarse, construidas desde el clientelismo, el paternalismo y el autoritarismo tecnocrático. Los gobernantes deben hacer un esfuerzo especial para la creación de un clima de confianza mutua con los ciudadanos y sus organizaciones, como condición necesaria para poder edificar un diálogo crítico cotidiano con una sociedad plenamente reconocida en su autonomía y estimulada en su protagonismo. Finalmente, es de destacar que la reforma implementada en Montevideo introduce más desafíos y complejidades a los cambios esperados en las relaciones entre gobernantes y sociedad. El proceso de descentralización que esta reforma instaló le exige a los partidos políticos dos desafíos simultáneos: primero, ocupar el espacio de poder que se crea a escala
En esa estrategia, los desafíos de los partidos
local y mejorar su capacidad para responder a
y de los gobernantes son primordiales. Deben
las exigencias actuales de la ciudadanía; y, en
incorporar en su accionar cotidiano la perma-
segunda instancia, aprender a compartir ese
nente promoción de una cultura democrática
nuevo poder político con la sociedad local, pro-
radical, sostenida en la solidaridad, la equidad,
moviendo formas de participación ciudadana
la justicia social, la tolerancia, el respeto a la di-
en la definición, seguimiento y control de las
versidad, la paz y la integración social.
políticas públicas de su competencia.
Junto a los actores sociales, deben modifi-
El Presupuesto Participativo, que surgió
car las pautas tradicionales de viejas formas
dentro de esta estrategia de reforma como
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herramienta de transformación democrática,
y la gente. Algunas de las consecuencias más
camina junto al proceso de Descentralización
notorias fueron: desindustrialización, flexibi-
desde el instante mismo en que se fundó y se
lización laboral, crecimiento de los índices de
ha convertido hoy en su señal de identidad más
desempleo, precarización, pobreza, exclusión
potente, contribuyendo al complejo proceso de
social y la reanudación de un proceso emigra-
cambios culturales y de gestión y a la reconfi-
torio que, sobre todo, involucraba a los secto-
guración del poder en el espacio de lo público–
res sociales más jóvenes y capacitados.
local, que el proceso ha desencadenado.
Así se escribía sobre la sociedad del momento: «El Uruguay todo y Montevideo especialmente, vivieron un proceso que se denominó
El proceso de Descentralización y Participación Social
por mucho tiempo de ´latinoamericanización´; es decir, de homologación de pautas de convivencia o conflicto entre excluidos e integrados
En 1990, el contexto nacional en el inicio del pro-
típico de otras metrópolis del continente, de
ceso de Descentralización y de las primeras ex-
cuya expresión más crueles nos creímos distan-
periencias de PP, estuvo marcado por fuertes de-
tes por mucho tiempo. Montevideo ha cambia-
terminaciones del gobierno central en políticas
do su geografía humana como consecuencia de
macroeconómicas y sociales de inspiración neo-
este proceso. En Uruguay y en su ciudad capital,
liberal, que definían el escenario de actuación
los indicadores de pobreza y las condiciones de
del Estado y el modelo de desarrollo nacional.
reproducción social y biológica de la población
La liberalización comercial, la reestructura-
configuran también una sociedad dual con am-
ción del aparato productivo y del propio Esta-
plios sectores de ´excluidos´ y minoritarios secto-
do nacional, el debilitamiento de las prestacio-
res de integrados. (...)
nes sociales centrales, como la desregulación
En 1995 sosteníamos que las condiciones de
del mercado laboral y financiero, entre otras
reproducción biológica en Uruguay estaban
medidas, hacían sentir su impacto en la ciudad
consolidando una pauta antidemocrática en el
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sentido más riguroso del término: comprome-
a un proyecto de futuro mediante la construc-
tiendo el efectivo ejercicio de los derechos sociales
ción de una identidad colectiva sobre bases de-
y civiles a los ciudadanos, atrapados en formas
mocráticas. La gestión política se orientó a for-
de reproducción de pobreza que se verbalizaba
talecer la administración local, a profundizar la
aún en ´futuro´. Esos niños son los jóvenes y los
democracia y a construir un sistema descentra-
adolescentes de hoy y constituyen el presente de
lizado de gobierno y de ámbitos específicos para
esa generación de la exclusión. (...)
la participación ciudadana, capaces de generar
Si bien los factores que explican esta situación son de diversa índole (...) no cabe duda que
experiencias y saberes dinamizadores del tejido social y fortalecedores de sus iniciativas.
el gran desafío político es la ´integración social´
Se desplegó, entonces, un amplio abanico
y la recuperación de parámetros de equidad que
de políticas sociales solidarias, siempre con re-
fueron indicativos del país. Una de las dificulta-
cursos escasos y con mínimas contribuciones
des prospectivas para el corto plazo es identifi-
del Gobierno Nacional, mientras fortalecía la
car qué formas nacionales asumirá el conflicto
eficiencia en la prestación de servicios y en-
entre integración y exclusión en un contexto de
sayaba caminos para el desarrollo económico
recursos escasos e un imprevisible costo social
y productivo del territorio. Estas políticas se
de la crisis. Y en ese contexto, caber preguntarse
sustentaron en la convicción de que se pue-
asimismo en términos de comportamiento, cuál
de actuar desde el gobierno local y promover
es la sensibilidad que puede aglutinar las volun-
respuestas adecuadas a los desafíos urbanos
tades colectivas de los excluidos».
actuales, en la medida que se construya co-
1
En esta coyuntura, el gobierno de la ciudad
lectivamente un proyecto de ciudad que con-
de Montevideo comenzó su gestión apostando
tribuya activamente a dotar de contenidos de justicia social a la democracia. El Programa del Gobierno departamental
1
Proyecto de Actualización del Plan Estratégico de Montevideo. Documento del Área Socio–Política. Consultora: Ma. Elena Laurnaga. 2002.
que inició ese camino en 1990, con los necesarios ajustes a partir de los cambios registrados
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en los 20 años de gestión, se mantiene hoy en sus ejes centrales. Dice al respecto de su programa de gestión el intendente Dr. Ricardo Ehrlich (2005–2010): «Montevideo ha asumido con gran energía los desafíos del desarrollo humano, social, económico y productivo para la construcción de un departamento de dimensión humana, integrado,
«Queremos que los montevideanos y las montevideanas quieran y puedan participar en la construcción de su futuro, en la construcción del departamento en el que desean vivir y crecer. Para ello es necesario descubrir y desarrollar las capacidades ciudadanas y garantizar la igualdad de oportunidades.»
abierto y solidario. Los montevideanos estamos trabajando en la consolidación de horizontes
RICARDO EHRLICH
compartidos hacia los cuales avanzar a partir
Intendente de Montevideo (2005–2010)
de iniciativas proyectadas, gestionadas y desarrolladas con la participación y el compromiso del conjunto de la ciudadanía. Queremos que los montevideanos y las montevideanas quieran y puedan participar en la construcción de su futuro, en la construcción del departamento en el que desean vivir y crecer. Para ello es necesario descubrir y desarrollar las
por su escala humana, por ser el ámbito en que
capacidades ciudadanas y garantizar la igual-
se desarrolla la vida cotidiana de la gente, es un
dad de oportunidades. La inclusión social, la
espacio privilegiado para el desarrollo de estos
reconstrucción del tejido social y la promoción
objetivos. (…) estamos articulando con el gobier-
de valores solidarios e integradores son desafíos
no nacional y con diferentes actores públicos y
mayores en momentos en que nuestro país mira
privados, acciones orientadas a abordar las Polí-
al futuro con renovado optimismo. El espacio lo-
ticas Sociales y de Salud a partir de una concep-
cal, la ciudad y el departamento, caracterizado
ción global y de soluciones integrales.
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La descentralización no supone la liquidación del centro, sino que apunta a un cambio de calidad de ese centro, para su fortalecimiento como gobierno democrático representante de la ciudad en su conjunto. (...) La formación de gobiernos locales nuevos en circunscripciones territoriales más pequeñas, debe incluir el simultáneo fortalecimiento del nivel central, en nuestro caso, el gobierno departamental.
Es así que estamos desarrollando programas que, a partir de un enfoque territorial y de participación ciudadana, se orientan a mejorar la calidad de vida de nuestra población y en particular la de quienes se encuentran en situación de riesgo social, generando las condiciones para que sean los propios ciudadanos los protagonistas de su desarrollo e integración.»
La división territorial y el Sistema Descentralizado Local La Descentralización con participación social implicó la división territorial del departamento de Montevideo en 18 Zonas. En cada una de ellas se instaló un ente de servicios a la comunidad llamado Centro Comunal Zonal, se crearon 18 Juntas Locales (órganos de gobierno local) que representan a los Partidos Políticos y se formaron 18 Concejos Vecinales (órganos de participación social), autónomos, consultivos, con potestades de asesoramiento, iniciativa, propuesta, contralor y, en algunos casos, cogestión. Los Concejos Vecinales, que se regulan a sí mismos, se integran por habitantes de los
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barrios, quienes actúan en forma honoraria.
aspectos más cotidianos de los servicios muni-
Sus Concejales, son propuestos y electos por
cipales en su territorio, hasta la identificación y
los mismos vecinos, sin mediación de los Par-
priorización de obras e inversiones en el plano
tidos Políticos, en elecciones periódicas, no
local, la implementación de políticas sociales y
obligatorias, que ellos mismos organizan, con
la elaboración de planes de desarrollo local.
voto secreto y sin restricciones, contando para
En forma entrelazada, al montaje de estas
ello con amplio apoyo municipal. Comenzaron
estructuras, la reforma incluyó también al
a funcionar a fines de 1993 cuando se eligieron
resto de la Intendencia Municipal de Monte-
más de 650 Concejales, quienes se han renova-
video, particularmente al área de gestión cen-
do en seis ocasiones, mediante comicios que se
tral departamental de la misma, para hacerla
realizaron, aproximadamente, cada dos años.
compatible y funcional a la descentralización.
Estos tres órganos conforman en cada terri-
La descentralización no supone la liquidación
torio un Sistema Descentralizado Local (SDL),
del centro, sino que apunta a un cambio de
que interactúa con el área departamental de
calidad de ese centro, para su fortalecimiento
la Intendencia a través del Departamento de
como gobierno democrático representante de
Descentralización. Con competencias, recursos
la ciudad en su conjunto.
y roles diferentes y complementarios para la
Eso resulta de primordial importancia: la
gestión local, este sistema es ahora depositario
descentralización, a la vez que incluye la for-
de poderes antes centralizados en la figura del
mación de gobiernos locales nuevos en cir-
Intendente Municipal.
cunscripciones territoriales más pequeñas,
Es un sistema complejo que ha actuado
debe incluir el simultáneo fortalecimiento del
durante el período como un gran dispositivo
nivel central, en nuestro caso, el gobierno de-
de promoción de la profundización democrá-
partamental.
tica, en tanto trabaja en la consideración y
Se trata de fortalecer su responsabilidad
resolución de una variada agenda de asuntos
para la ejecución de políticas de desarrollo e
y problemas que van desde la gestión en los
inclusión social, para asegurar la distribución
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equitativa del ingreso en todo el territorio del
dentro del contexto nacional actual, en una fase
departamento, y para el diseño de un proceso
de profunda renovación.
sostenido de articulación de su accionar en el
Es de destacar que el Parlamento aprobó
territorio común con los nuevos niveles de go-
en el 2009 la Ley Nacional de Descentraliza-
bierno descentralizados. En definitiva, para ser
ción y Participación por la que crea un tercer
artífice, a partir de las nuevas identidades loca-
nivel de gobierno electivo en el interior del
les que el proceso de descentralización fortale-
país a partir del año 2010, dando origen a un
ce, de una identidad colectiva mayor a la que
marco normativo que permite ahora a Mon-
también se pertenece.
tevideo la posibilidad de saltar obstáculos que
La articulación complementaria entre gobiernos de escalas diferentes, y poseedores
frenaron durante años el desarrollo de su propio proceso.
de conocimientos diversos, para conformar
Se hizo posible implementar también, la
una unidad de transformación de todo el te-
incorporación de la electividad de las auto-
rritorio sigue siendo hoy uno de los desafíos
ridades de un tercer nivel de gobierno en el
mayores del proceso de descentralización de
territorio de la capital, ampliar los niveles de
Montevideo.
transferencia de competencias, atribuciones
En su historia, la Descentralización ha acu-
y recursos a nuevos gobiernos locales elec-
mulado muchos logros y vencido fuertes re-
tos, y desencadenar con ello una segunda fase
sistencias, entre conflictos y algunos errores
de la reforma democrática de la Intendencia.
que, como es casi de orden, acompañan a todo
Para eso, el Intendente –en uso de legítimas
proceso democratizador que se construye con
competencias– presentó para su sanción por
la gente. Sometido ha periódicas evaluaciones
la Junta Departamental un proyecto de Decre-
políticas –siempre con participación de los ac-
to que incorporó estos cambios, iniciando una
tores fundamentales del mismo, quienes han
nueva etapa del proceso de descentralización
señalado sistemáticamente la necesidad de pro-
a partir de las elecciones municipales previs-
fundizarlo–, el proceso también ha ingresado,
tas para mayo de 2010.
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Este cambio será acompañado con innova-
directa, consultar, articular, mediar, representar
ciones en la normativa de creación de los Con-
intereses vecinales y elaborar proyectos de de-
cejos Vecinales, orientadas a dotarlos de mayor
sarrollo comunitario. En especial se considera
incidencia en la elaboración y control de las
de alto valor la labor facilitadora, promotora
políticas, como a la mejora de las condiciones
y organizadora de la participación vecinal que
para el fortalecimiento de diversas formas de
realizan los Concejos Vecinales».2
participación social en la gestión.
Se considera que este compromiso deberá re-
En la ingeniería político institucional actual
formularse, a partir del año 2010, luego de la pri-
de Montevideo, el Presupuesto Participativo,
mera elección de los Gobiernos Municipales de
como programa de diseño y conducción depar-
Montevideo, en un nuevo escenario institucional
tamental, ha organizado el despliegue de sus
del departamento, con la presencia de nuevos ac-
actividades tomando como base a la misma zo-
tores y nuevos poderes locales funcionando.
nificación establecida para la instalación de los organismos descentralizados y participativos. Su implementación es asunto compartido entre el sistema de instituciones locales (CCZ, Concejos Vecinales y Juntas Locales) y el gobierno de todo el departamento, los que sostienen un acuerdo político para la aplicación de reglas comunes. En las Reglas del Presupuesto Participativo se destaca su dependencia de las instituciones locales. Allí se dice: «El PP se apoya en el funcionamiento de los órganos del sistema descentralizado–participativo de Montevideo, en su capacidad para convocar, promover la participación
2
Reglas del Ciclo 2008 del Presupuesto Participativo. IMM Departamento de Descentralización – Unidad de Planificación y Participación.
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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
2. el presupuesto participativo existe junto a otros espacios de participación en la gestión
E L P RESUPUESTO P ARTICIPATIVO , como herramienta de promoción de la participación, no existe en forma aislada. Forma parte del conjunto de espacios de participación que se abrieron a partir de la década del 90 tanto en el escenario barrial o local como en el departamental. A nivel barrial se incluye: las Juntas Locales (órganos políticos de gobierno local), los Concejos Vecinales (organismos de participación social) y los Centros Comunales Zonales (organismos de gestión de servicios a la comunidad), donde los funcionarios municipales, trabajando junto a gobernantes y vecinos en una nueva modalidad de gestión, aportan activamente, desde la cercanía con la población, al encuentro creativo de soluciones compartidas para los problemas comunitarios. En el espacio local, estos tres organismos estimulan la participación de organizaciones barriales, vecinos y vecinas. Allí se elaboran y gestionan políticas sociales y culturales con fuerte impronta en los temas de salud, equidad de género, adulto mayor, infancia, juventud, discapacidad, deportes y derechos humanos, entre otros. Estos organismos impulsan la cogestión de servicios de interés comunitario e iniciativas de cooperación público–privada, formulan
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Planes de desarrollo, coordinan la gestión en el territorio de políticas del Estado nacional, etc.
Al acercar a gobernantes y gobernados a nuevas formas de hacer, se está dando forma,
En el contexto departamental, otras insti-
pausadamente, a un nuevo sector público,
tuciones u organismos, como los sindicatos, la
incluyente y diversificado, donde actúan la
propia central de trabajadores, las iglesias, las
sociedad civil y el Estado, y desde el cual se
entidades cooperativas, las gremiales de em-
recrean lentamente nuevas funciones y roles
presarios e instituciones sociales y culturales
para el propio Estado y para la sociedad, en la
de diversa índole, también establecen relación
perspectiva de construir un desarrollo huma-
con el gobierno departamental. Lo hacen en ins-
no e integral.
tancias formales o informales de asesoramien-
Estos canales de participación, y la presen-
to e iniciativa en planificación de la ciudad, de
cia social que en ellos se manifiesta, expresan a
desarrollo productivo, promoción turística,
una ciudadanía movilizada y activa, dan cuen-
desempeño cultural, actividades de carnaval,
ta de los alcances de la cultura social de parti-
el funcionamiento del transporte público, la
cipación realmente existente y evidencian las
cogestión de servicios comunitarios y espacios
nuevas relaciones que se construyen entre el
urbanos, y en temas diversos de interés urba-
gobierno local y la sociedad. Constituyen, des-
nístico y patrimonial.
de una perspectiva estratégica, la mayor rique-
Estos puentes de comunicación entre gobierno y sociedad son una plural oferta de
za de cambio cultural atesorada por la reforma democratizadora en curso.
oportunidades para la actuación pública, que
Esta dinámica exige al gobierno una perma-
atiende diferentes intereses existentes en el
nente exposición a la crítica de la sociedad y le
entramado social del departamento, dando
posibilita un diálogo con todos los segmentos
cuenta de las distintas y cambiantes motiva-
sociales, en especial con los que han sido tradi-
ciones para participar, asumir compromisos e
cionalmente excluidos de los beneficios. Tam-
involucrarse en las actividades públicas o co-
bién le otorga mucha fuerza al renovar cotidia-
munitarias que hoy evidencian los montevi-
namente su legitimidad, consagrada mediante
deanos y las montevideanas.
el acto electoral una vez cada cinco años.
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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
3. el presupuesto participativo y la planificación territorial integral
La relación entre los Presupuestos Participativos y otras herramientas de planificación son tema de debate internacional. «Los presupuestos participativos por lo general son ejercicios de corto plazo (un año o a veces dos) respondiendo a demandas inmediatas de la población más necesitada. Así que, por consecuencia, uno de los desafíos mayores que los presupuestos participativos enfrentan es su relación con la planificación de la ciudad a largo plazo y en especial con los planes estratégicos y los planes de desarrollo. Por otra parte, las demandas priorizadas a través de los procesos de presupuesto participativo suelen ser para la mejoría del barrio o del distrito. Muy raras veces las demandas se refieren a la ciudad en su conjunto. Por lo tanto, la vinculación de los presupuestos participativos con la planificación física y con las exigencias de la ciudad en su conjunto es otro desafío mayor y otro punto de debate necesario.»1 Atendiendo a este desafío, junto al PP han funcionado programas de capacitación en planificación para el desarrollo local. Esos programas han facilitado a la población participante 1
RED URBAL Nº 9– Presupuesto Participativo y Finanzas Locales. DOCUMENTO BASE. Yves Cabannes PGU–ALC (UN–Habitat). Septiembre 2003.
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conocer integralmente la realidad social, eco-
Como resultado de estas prácticas, en el año
nómica, urbanística y ambiental del territorio,
2000 fueron formulados Planes Estratégicos de
como punto de partida del conocimiento que los
Desarrollo Zonal (PLAEDEZ), que fueron actua-
actores locales poseen de los riesgos, conflictos,
lizados en el año 2005, y lo están siendo nueva-
atractivos, potencialidades y expectativas de los
mente a partir de setiembre del año 2009. Los
barrios o agrupamiento de barrios donde habi-
PLAEDEZ han actuado como respaldo de la ges-
tan. De esta forma, partiendo de las vivencias e
tión cotidiana local y fuente de inspiración para
intereses inmediatos de los vecinos y vecinas, se
las propuestas vecinales que se presentan luego
ha acompañado un proceso pedagógico colecti-
en el Presupuesto Participativo.
vo de acceso y toma de posición sobre la globalidad del territorio.
También el Plan Montevideo –Plan de Ordenamiento Territorial elaborado con partici-
Como ejemplo, se deben señalar las expe-
pación ciudadana en el quinquenio 1996–2000
riencias realizadas en 1994 y, especialmente,
y promovido por el Gobierno Departamental–,
en 1999 y 2005, cuando a la actividad de los
y otros planes sectoriales desarrollados a partir
sistemas descentralizados se incorporó pro-
de aquel, actúan hoy como reguladores de la
cedimientos y herramientas de planificación
viabilidad de las definiciones de inversión que
estratégica. Con ellos, se definieron colectiva-
se adoptan en el PP. Un tema aceptado por los
mente en la escala local los rumbos y acciones
actores sociales e incorporado como criterio en
que permitieran impulsar el desarrollo de ba-
las Reglas del mismo.
rrios y regiones de Montevideo, como partes in-
Con estas experiencias de participación en
tegradas al propio desarrollo de la ciudad. Esta
diversas instancias de planificación se facilita
metodología de planificación del desarrollo en
que el puente entre los Planes de largo plazo y las
las ciudades se maneja con objetivos para el me-
decisiones del PP sean los Concejales Vecinales y
diano y largo plazo, se aplica mediante instru-
los ciudadanos y ciudadanas participantes. Son
mentos que permiten una gran flexibilidad y se
ellos y ellas quienes, al actuar en ambos ámbitos,
viabiliza a través de la concertación de actores
se constituyen en la bisagra entre los Planes Es-
públicos y privados.
tratégicos y el Presupuesto Participativo.
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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
4. el presupuesto participativo, democracia representativa, directa y participativa
En el Presupuesto Participativo de Montevideo la ciudadanía interactúa con el gobierno departamental electo (Intendente y Junta Departamental) y con las autoridades locales designadas (Juntas Locales), mediante una modalidad innovadora de relación cooperante y complementaria, donde los actores desempeñan diversos roles. El Intendente acuerda con representantes sociales, las Reglas de funcionamiento anual del PP y somete a decisión directa y vinculante de los vecinos y vecinas –es decir sin intermediarios– una parte del Presupuesto Municipal para realizar obras de su directo interés. Aporta también otros recursos del Presupuesto Departamental para que sean los Concejos Vecinales quienes decidan sobre su destino. Todas las decisiones ciudadanas, las considera, por decisión política, como «vinculantes» para su gestión, es decir que comprometen al Ejecutivo Departamental a su cumplimiento. La Junta Departamental –órgano legislativo municipal y de contralor integrado por
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Ediles Departamentales, electos en los mis-
de proponer y, mediante votación secreta,
mos comicios en que se elige al Intendente–,
resolver anualmente el destino que se dará a
es la que, en uso de sus competencias cons-
una parte de los recursos del Presupuesto Par-
titucionales, da aprobación final al proyecto
ticipativo.
de presupuesto municipal que el Intendente
Finalmente, los Concejos Vecinales –cons-
envía anualmente, donde se incluyen los re-
tituidos por Concejales electos por los habi-
cursos que se destinarán al PP. También des-
tantes de cada una de las 18 Zonas, en elec-
de su legítima competencia, la Junta Departa-
ciones periódicas con voto secreto en las que
mental realiza el control de la gestión de ese
participan más de 70.000 personas– toman
Presupuesto Participativo.
decisiones, también vinculantes, sobre otra
Las Juntas Locales, designadas por la Junta Departamental a propuesta del Intendente,
parte del Presupuesto Municipal que agrega más obras y servicios a la gestión.
son las que dan asistencia y apoyo permanen-
De esta forma, las dos formas de partici-
te a los actores sociales de cada localidad, faci-
pación vecinal, una directa y otra indirecta
litando su incorporación al proceso y, al igual
ejercida través de sus representantes barria-
que los organismos centrales del Gobierno
les (Concejales), actúan complementando los
Departamental, actúa observando el princi-
mecanismos de funcionamiento de la demo-
pio de autonomía de la sociedad civil y de sus
cracia política representativa y enriquecen la
organizaciones.
democracia, en una articulación que aparece
Simultáneamente, los montevideanos y
como un aporte original a la construcción de
montevideanas, organizados y no organiza-
una democracia participativa. El perfeccio-
dos, mayores de 16 años, tienen como meca-
namiento de esta articulación es el mayor
nismos de participación directa la posibilidad
desafío de este proceso.
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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
primera etapa
Etapas
1990 – 2005 El proceso de Definición de Compromisos de Gestión El nacimiento del Presupuesto Participativo es inseparable de los momentos fundacionales del primer gobierno progresista en Montevideo. En mayo de 1990, a pocos días de iniciar su gobierno, cuando el Intendente Dr. Tabaré Vázquez comenzó a confeccionar el Presupuesto Quinquenal de la Intendencia, convocó a vecinos y vecinas a «participar en la elaboración del Plan de Gobierno de los próximos cinco años, el cual deberá expresarse en el Presupuesto de ingresos y gastos a ser entregado para su debate en la Junta Departamental el próximo 15 de agosto». La convocatoria finalizaba explicando: «Por lo antedicho llamamos a las Organizaciones sociales y vecinales a reunirse en cada una de las 18 Zonas en que hemos dividido el Departamento, en plazos que permitan que el 24 de junio estén en nuestras manos sus demandas priorizadas,
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de forma de establecer la segunda ronda (de res-
entre los actores involucrados la idea de que la
puestas) entre el 6 y el 26 de julio.»
participación social en la elaboración del Pre-
Ese llamado fue parte de las primeras accio-
supuesto municipal de Montevideo debería ser
nes que se implementaron con el Proyecto de
una práctica permanente de las nuevas formas
Descentralización y Participación Ciudadana y
de gobierno, cuya construcción se iniciaba.
significó uno de los mayores aciertos políticos
Durante todo el quinquenio, el diálogo co-
para iniciar el curso de apropiación de la ges-
tidiano entre el gobierno departamental, los
tión por parte de la ciudadanía.
gobiernos locales y los actores sociales mantu-
Miles de ciudadanos y organizaciones so-
vo como referencia permanente los acuerdos
ciales participaron, junto al equipo de nuevos
alcanzados en esa etapa al evaluar la marcha de
gobernantes y funcionarios municipales, en
la gestión. Se desencadenó, simultáneamente,
una inédita experiencia política que posibilitó
un trabajo dirigido a instituir la participación
el descubrimiento social de la complejidad de
de la población en las definiciones presupues-
los procesos de gestión del Municipio y, funda-
tales, tanto en ocasión del Presupuesto Quin-
mentalmente, permitió identificar los puntos
quenal como en los ajustes anuales.
neurálgicos donde se elaboran y adoptan las
En 1995 el nuevo Intendente electo, Arq. Ma-
decisiones de mayor trascendencia, es decir
riano Arana, al iniciar su gestión al frente del
aquellas que más afectan con sus consecuen-
gobierno departamental, volvió a convocar a
cias la calidad de vida de la población.
los vecinos a participar en instancias de diálogo
Desde esa experiencia colectiva, el movi-
para diseñar el Presupuesto Quinquenal 1996–
miento social que acompañó y sostuvo el pro-
2000. Logró una respuesta social relevante, en
ceso descentralizador recién iniciado, identificó
la que, por primera vez, hubo una actuación
con precisión que la elaboración presupuestal
destacada de los nuevos Concejos Vecinales.
era el «momento» decisivo de la gestión. «Mo-
Desde 1997 y hasta 2005 esa convocatoria
mento» que era necesario abrir a la participa-
se realizó en forma anual, dentro de un proce-
ción ciudadana. En este corto período, se selló
so pautado por la circulación de información,
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consultas vecinales, análisis y fijación de prioridades locales, intercambio con el Equipo de
Las etapas del proceso de definición de Compromisos de Gestión El ciclo se articulaba en 4 etapas: 1.
2.
3.
4.
Elaboración y presentación de una propuesta de prioridades zonales y de la evaluación de la gestión transcurrida durante el año anterior. Se organizaba a partir de una asamblea pública en cada una de las 18 Zonas, a la que asistía el Ejecutivo Municipal en pleno, los Concejos Vecinales, vecinos y organizaciones sociales Se estudiaba por parte de la IMM la viabilidad presupuestal y técnica de las propuestas presentadas y se elaboraban respuestas preliminares (por escrito) sobre cada una de las propuestas presentadas (en el año 2002, en el momento del crack financiero nacional, la IMM respondía a 3.500 propuestas elaboradas en las Zonas). La etapa terminaba con la entrega de las respuestas a cada Concejo Vecinal. Los Concejos Vecinales estudiaban las respuestas recibidas y abrían instancias de deliberación, negociación y acuerdos con el Ejecutivo Municipal sobre el contenido de las mismas. Terminado este período, se definía cada uno de los Compromisos de Gestión, los que luego se redactaban (documentaban) y se distribuían a los Concejos Vecinales, como herramienta para facilitar el seguimiento y control social de cumplimiento de lo acordado.
Gobierno Departamental, deliberación, negociación, acuerdos, monitoreo y control social de la gestión. Se dio forma así al Proceso de Definición de los Compromisos de Gestión (nombre que adoptó el Presupuesto Participativo de Montevideo durante esa etapa). En el Proceso de Definición de los Compromisos de Gestión, admitiendo la participación de vecinos, vecinas y organizaciones, se apoyó a los Concejos Vecinales en la realización de consultas vecinales para la elaboración de sus propuestas y la toma de decisiones sobre el uso de los recursos en todos aquellos asuntos que se ponían a consideración local. Anualmente, se involucraron en la participación directa unas 5.000 personas. Una cifra que se duplicó cuando la consulta fue sobre el Presupuesto Quinquenal. Las decisiones finales que se adoptaron en el curso de ese proceso de definición fueron denominadas por los protagonistas como «Compromisos de Gestión», para poner de manifiesto el contenido ético que sustentaba ese pacto, realizado por el gobierno ante la sociedad, de dar cumplimiento a lo acordado.
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La crisis económica financiera del 2002
las políticas sociales y se potenció al máximo la promoción del empleo, las actividades productivas y la generación de impactos
La estrategia democratizadora del gobierno
económicos.
de Montevideo, y en ella el Presupuesto Par-
Fue la hora en que la Intendencia Munici-
ticipativo, se sostuvo durante los primeros
pal de Montevideo asumió con más fuerza su
15 años con recursos escasos y competencias
rol de actor del desarrollo económico y social,
limitadas, para actuar en el centro de causas
procurando a través de un despliegue gene-
que terminaron generando, a partir del 2002,
roso y solidario atender las urgentes necesi-
un pronunciado deterioro en la calidad de
dades de los más humildes.
vida de la población.
En este período de crisis, la gestión des-
En ese año hizo crisis el sistema finan-
centralizada, sus espacios de participación
ciero nacional y la geografía humana del
y el Presupuesto Participativo fueron herra-
país empeoró: la pobreza aumentó acelera-
mientas funcionales para enfrentar la situa-
damente y disminuyó la calidad de vida de
ción. Se trabajó desde ellos, cara a cara con la
la población. La configuración de una socie-
población, para despertar y estimular la sen-
dad territorialmente segmentada, con ma-
sibilidad y la creatividad latentes en el colec-
yor inequidad y alarmante exclusión social
tivo social, con la idea de que si se avanzaba
pasó a ser el cuadro que se presentó desde
en ello, la gestión municipal, aún en medio
entonces en todo el país y particularmente
de la crisis, se podría reorientar de inmedia-
en Montevideo.
to para atender la situación de emergencia
El Gobierno de Montevideo sufrió el impacto de la crisis y sus negativas repercusio-
social y, aún con recursos escasos, terminar siendo una buena gestión de gobierno.
nes en los recursos locales y en la elaboración
El punto más alto, durante los años 2002
y gestión del presupuesto municipal. Para
y 2003, estuvo en las discusiones realizadas
enfrentar esta situación, se redimensionaron
con los actores locales para reorientar el gasto
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planificado en el Presupuesto Municipal y rede-
segunda etapa
finir los Compromisos de Gestión asumidos en
2005 – 2009
el Presupuesto Participativo antes de la crisis. En ese período de suma gravedad, se puso énfasis en el agrupamiento vecinal por Zonas, se estimuló una visión de ciudad que permi-
El Nuevo Contexto a partir de 2005
tiera ver la globalidad más allá de las necesidades del barrio, y se promovió una conciencia
En mayo de 2005, con casi el 60% del apoyo de
solidaria apelando a reconocer que los más
los votantes, la ciudadanía montevideana res-
necesitados tenían que ser los más beneficia-
paldó por cuarta vez consecutiva la orientación
dos con la inversión municipal.
del gobierno departamental, eligiendo como
En este aspecto radicó una fortaleza de la
Intendente al Dr. Ricardo Erhlich. Pero fue en
gestión de Montevideo, que permite explicar
un escenario completamente nuevo, ya que en
gran parte del balance final de la misma en
marzo de ese año asumió como presidente de
el año 2005. Pero también mostró limitacio-
la República el Dr. Tabaré Vázquez, postulado
nes. Se evidenció la validez de un postulado
por la misma fuerza política, que también ha-
básico para delinear y evaluar toda estrategia
bía alcanzado el gobierno municipal de varios
de democratización en la escala local: la posi-
departamentos del resto del país.
bilidad de hacer más y mejor democracia no
Comenzaron cambios significativos en la
es sólo una cuestión local, sino que requiere
orientación de las políticas del gobierno nacio-
para su sostenibilidad e impacto de una polí-
nal, dirigido ahora a realizar transformaciones
tica nacional.
democratizadoras en la economía, en la sociedad y en el Estado. Es a partir de entonces que democratizar el Estado y la política, desarrollar prácticas más transparentes, incentivar la participación ciudadana en la gestión y en el control
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de las acciones públicas, pasaron a ser objetivos e
Se buscó superar dificultades acumulada y de-
iniciativas compartidas con el Gobierno Nacional
sarrollar reconocidas potencialidades exhibi-
y con otros varios Gobiernos Departamentales.
das por el PP, durante los años anteriores, para
La configuración del nuevo contexto político
accionar como una herramienta de construc-
nacional y metropolitano, hizo alentar mayores
ción de ciudadanías, de mejora y transparencia
posibilidades para avanzar en la gestión del de-
de la gestión y de distribución con equidad de
partamento, con articulaciones programáticas
los recursos presupuestales para la edificación
y operativas sinérgicas con gobiernos del ámbi-
de una ciudad incluyente y solidaria.
to metropolitano, estatal y regional, y una am-
Las actividades preparatorias, que impli-
pliación del horizonte de lo que es posible lograr
caron la realización de 30 Foros Zonales con la
con políticas democratizantes «locales».
participación de vecinos, vecinas y organizaciones de todos los barrios de Montevideo, culminaron con la instalación del Foro Ciudadano
El Foro Ciudadano
departamental que cerró el ciclo sesionando en la Intendencia Municipal. Fueron espacios
En este contexto, el nuevo Intendente Ricardo
abiertos, de encuentro, reflexión, debate de-
Ehrlich promovió un «Foro Ciudadano» sobre
mocrático de ideas, libre intercambio de expe-
el proceso de Descentralización con miras a
riencias y formulación de propuestas.
profundizarlo y destacó el desafío de renovar
Las críticas, desafíos y propuestas expresa-
también al Presupuesto Participativo. Fue en
das en el Foro fueron múltiples, como variada
octubre de 2005, pocos meses después de su
fue la participación ciudadana en el mismo.
llegada al gobierno.
El denominador común de las voces ciud
La propuesta incluyó la realización de una
danas estuvo orientado a renovar el proceso
evaluación sobre el camino recorrido, recono-
de elaboración del PP, introduciendo cambios
ciendo las fortalezas y debilidades del proce-
para hacerlo más funcional al proceso iniciado
so y la definición de nuevas rutas a recorrer.
de transferencia de poder para que la sociedad
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de Montevideo pueda incidir cotidianamente
real de poder con la cual incidir en la elabora-
en la gestión pública a través de la elabora-
ción presupuestal, y particularmente en el des-
ción, seguimiento y control del presupuesto
tino de los recursos, no estaban a la altura del
departamental.
desarrollo global de la estrategia de reforma de-
Se señaló críticamente que, a la vez de com-
mocrática que se implementaba.
prometerse y respaldarlo, el Gobierno Munici-
Además se señaló que, a pesar de los enor-
pal no había logrado, durante el período anali-
mes avances democratizadores realizados,
zado, situar al Presupuesto Participativo como
debía mejorarse aún más la transparencia so-
instancia fundamental dentro de los múltiples
bre los recursos presupuestales sometidos a
momentos de diálogo que había desarrollado
consulta o decisión ciudadana, como la de los
con la población, a pesar de la demostrada ca-
criterios de distribución equitativa de gastos y
pacidad del PP para incidir en las transforma-
contribuciones entre los diversos territorios.
ciones democráticas en curso y ser el espacio de
Así, se podría alentar mejores niveles de par-
participación ciudadana más importante entre
ticipación ciudadana y consolidar el iniciado
todos los creados en el período, verdadera espi-
proceso de invertir las prioridades tradicio-
na vertebral de un sistema participativo diver-
nales del gasto público en función de atender
sificado y en crecimiento.
prioritariamente las necesidades de los secto-
Esa debilidad no había permitido avanzar lo
res más vulnerables de la población.
posible en el desafío de incorporar plenamente
También se abordó el análisis de la comuni-
la fuerza de la participación ciudadana que se
cación institucional y la calidad de la informa-
desenvuelve dentro del Presupuesto Participati-
ción de apoyo al proceso, la que se calificó como
vo, para calificar la gestión municipal y realizar
de escaso impacto en la sinergia del mismo.
a su impulso las transformaciones adecuadas en
Otro aspecto relevante fueron las seña-
los ámbitos organizacionales y administrativos.
les que demostraban un estancamiento de la
Se indicó, entonces, que los mecanismos
participación vecinal «directa» en el Presu-
institucionales para desarrollar la transferencia
puesto Participativo. La participación tendía
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ha acotarse a la importante acción que realiza-
sobre nuevas «Reglas de funcionamiento del
ban los Concejos Vecinales en su condición de
PP», para aplicar a partir del año 2006.
«representantes» vecinales. Esa actividad debía
La propuesta de la Comisión Departamental
continuar y mejorarse, pero surgía con claridad
fue sometida inmediatamente a discusión de los
que se debilitaban los intentos de generar me-
18 Concejos Vecinales y del Gobierno municipal,
canismos de participación e involucramiento
quienes al aprobarla convirtieron las «reglas»
vecinal directo, tanto en la elaboración de pro-
en la «ley de juego» que desde entonces gobier-
puestas como en la toma de decisiones.
na los Ciclos del Presupuesto Participativo.
Se subrayó además que la ausencia de un abordaje de género del Presupuesto Participativo, era un importante factor de debilidad en sus intenciones democratizadoras. Todas estas críticas, como las propuestas
Segunda etapa de la construcción del Presupuesto Participativo
recogidas en el transcurso del Foro Ciudadano, fueron incorporadas como materiales de
A partir de los acontecimientos reseñados, se
trabajo de una «Comisión Departamental del
inició la segunda etapa en la construcción del
Presupuesto Participativo» que se formó du-
Presupuesto Participativo.
rante las propias sesiones y quedó integrada
En los debates del Foro y en los trabajos de
con representantes de los Concejos Vecinales
la Comisión Departamental del PP, el Gobierno
(18), de los participantes del Foro (18) y del Eje-
Municipal y los actores sociales construyeron
cutivo Municipal (2).
consensos sobre una serie de definiciones con-
Esa Comisión jugó un papel muy significa-
ceptuales que los orientaron en los diversos
tivo en el proceso de renovación: en un inten-
momentos del mismo. Se definieron: el sen-
so trabajo, durante los dos meses siguientes
tido que adquiría la renovación, los objetivos
construyó las bases de un acuerdo político
políticos y de gestión que se pretendían alcanzar,
expresado en la redacción de una propuesta
las condiciones necesarias para la continuidad del
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proceso, los procedimientos y normas a elaborar
de las organizaciones sociales y los ciudadanos en
y los alcances de la participación ciudadana.
la elaboración del Presupuesto de la Intendencia Municipal de Montevideo, en el control cotidiano de la gestión municipal y en su evaluación.»
Definiciones
«Es considerado parte de las ´herramientas de participación´ que se han creado desde 1990
En ese sentido, se trabajó para precisar que es
en el ámbito municipal, buscando crear mejores
lo que se entiende por Presupuesto Participa-
condiciones para la formación de ciudadanías
tivo (PP) y, reconociendo que no existe una
activas. (...) El Presupuesto Participativo contribu-
definición única ya que ellas varían mucho de
ye a hacer más eficaces las acciones de la IMM en
un lugar a otro, se tomó en cuenta la propia
todo el Departamento, ya que en su transcurso
experiencia en la materia y se ratificaron defi-
se definen y organizan múltiples intervenciones
niciones anteriores.
municipales en el territorio en función de las ne-
El Presupuesto Participativo se lo puede defi-
cesidades reales de sus habitantes, en especial de
nir como: «un mecanismo (o un proceso) por el
la población más necesitada de recursos y oportu-
cual la población define o contribuye a definir el
nidades para mejorar su calidad de vida. Es por lo
destino de todo o una parte de los recursos del
tanto un instrumento que permite hacer un uso
presupuesto municipal».
más democrático de los recursos municipales».2
1
En su primera etapa, hasta el año 2005, el
Se acordó que los objetivos de la renovación
«Proceso de Definición de los Compromisos de
y profundización del Presupuesto Participativo
Gestión», fue descrito como: «un proceso forma-
implicaban dotar de mayor contenido demo-
do por varias actividades encadenadas, mediante
crático a la gestión, articulando con lo nuevos
las cuales se facilita y promueve la participación
programas de inclusión y desarrollo social que
1
2
Colección de recursos sobre gobernanza urbana. UN–HABITAT.
«Apuntes sobre el Presupuesto Participativo de Montevideo». Unidad de Planificación y Participación Descentralizada–2000.
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se implementan desde el gobierno departamen-
El desarrollo de esta estrategia está con-
tal y el nacional, aspirando ha desarrollar sus
tribuyendo a la formación de redes fortalece-
potencialidades como herramienta de partici-
doras de la nueva gestión pública, del propio
pación y construcción de ciudadanías, de trans-
entramado social y de las capacidades sociales
parencia y mejora de la gestión municipal, así
para participar en las decisiones de políticas
como de distribución democrática y equitativa
públicas de impacto general.
de los recursos presupuestales en la edificación de una ciudad incluyente y solidaria.
De esta manera, los beneficios esenciales que se esperan obtener con la renovación se
Se ratificó que el Presupuesto Participati-
orientan a la profundización del ejercicio de
vo, que otorga identidad a la descentralización
la democracia y la construcción de un diálogo
montevideana, debe continuar siendo una en-
permanente entre el gobierno departamental,
tre varias herramientas de participación. Su
los gobiernos locales y los ciudadanos y ciuda-
papel destacado no debe oscurecer el hecho de
danas organizados y no organizados.
que, en realidad, es una de las múltiples opor-
Se aspira que muchos de ellos se conviertan
tunidades y canales de participación diferen-
en protagonistas activos de la gestión pública,
tes que se han creado en la ciudad.
responsables, críticos, exigentes. Definiendo di-
Su renovación debe realizarse dentro de
rectamente sus prioridades, controlando y fis-
este «modelo» que, configurando una verdade-
calizando la ejecución del presupuesto, pueden
ra estrategia de desarrollo de la participación,
así mejorar sus condiciones de vida.
debe experimentar además con nuevas pro-
Desde la experiencia adquirida, se tiene la
puestas y nuevos dispositivos que se agreguen
convicción de que los participantes, al identifi-
a los ya existentes, facilitando la articulación y
car con exactitud los fundamentales problemas
el diálogo con los sectores sociales tradicional-
a atender con recursos que son siempre meno-
mente más organizados y experimentados en
res que las demandas existentes, se benefician
la participación, pero también con otros, aso-
directamente y benefician también a aquellos
ciados en otras dimensiones de la vida social.
que aún no se incorporan al proceso.
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En lo institucional, el Presupuesto Participati-
que la ciudadanía pueda disponer sobre su uso
vo puede continuar estimulando los procesos de
y asumir luego el compromiso político de que
modernización de la gestión, sin lo cual no es po-
esas decisiones, una vez adoptadas, serán «vin-
sible cumplir con las aspiraciones ciudadanas.
culantes» para la gestión del gobierno. Las autoridades departamentales, además, tienen otras obligaciones: deben facilitar el
Condiciones requeridas para renovar el Presupuesto Participativo
proceso, asegurar que el aparato administrativo se apropie de las decisiones tomadas y presentar sus propios proyectos –los que resulten de los compromisos establecidos en
Para iniciar una nueva etapa en el PP, se iden-
el Programa de Gobierno–, para someterlos a
tificaron y describieron condiciones previas:
debate y opinión.
algunas dependen de la ciudadanía y otras in-
Se requiere de un trabajo de animación y
volucran al Intendente y a las autoridades de-
apoyo sostenido, tanto en instancias de toma
partamentales y locales.
de decisiones como en el desarrollo de las ac-
Las condiciones que se requieren del Inten-
tividades cotidianas. Mientras se construye, se
dente y de las autoridades del gobierno parten
necesita de un apoyo potente del nivel central
de la existencia expresa de la voluntad política
que colabore en su crecimiento y aporte ele-
para ingresar en el proceso y cumplir con lo que
mentos para su consolidación.
en él se decida. Esta voluntad, que se expresó en
Como ni los actores institucionales –in-
año 2005 con la iniciativa de proponer el deba-
cluyendo los gobernantes– ni los actores de la
te, debe mantenerse durante todo el proceso:
sociedad cuentan con la formación necesaria
eso es vital para dar cumplimiento a los com-
para responder a las complejidades del proce-
promisos que se contraen con la población.
so, la capacitación permanente, se debe inte-
La voluntad también se manifiesta en destinar recursos del Presupuesto Municipal para
grar como una dimensión decisiva del proyecto en varios niveles de actuación.
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El gobierno debe promover, por un lado, el conocimiento de los diversos planes gene-
pales informaciones financieras y a las decisiones tomadas en el Presupuesto Participativo.
rales y sectoriales ya existentes para el desa-
El valor de la comunicación es central para
rrollo de la ciudad y, por otro, debe desplegar
crear las mejores condiciones de éxito al proce-
iniciativas para capacitar a los actores sociales
so: darle amplia visibilidad con garantías de libre
desde la práctica de su participación en nue-
expresión de opiniones, explicar con claridad los
vos programas de Planificación integral de la
objetivos, demostrar la utilidad del tiempo inver-
localidad y del departamento, como forma de
tido para participar en él, garantizar que las auto-
articular progresivamente las demandas del
ridades tendrán en cuenta esas opiniones, y que,
Presupuesto Participativo con una visión glo-
efectivamente, se realizará lo que allí se decida.
bal de la ciudad. Se debe capacitar a la población y a los funcionarios municipales sobre el presupuesto municipal y, en particular, sobre el Presupuesto
Implicancias del involucramiento ciudadano
Participativo (monto, origen de los recursos, estructura del gasto). También hay que establecer
Las condiciones requeridas a la sociedad se ba-
con claridad cuáles asuntos de la gestión en la
san esencialmente en su interés de participar,
ciudad son de competencia y responsabilidad
de estar presente en las actividades y asumir
del gobierno departamental y cuáles no.
la responsabilidad de intervenir en las evalua-
Finalmente, es imprescindible una campa-
ciones y ajustes necesarios. Parece claro que,
ña permanente de información a la población,
para que la experiencia se pueda sostener, es
a través de todos los medios posibles, sobre las
vital contar con el interés de participar en el
fechas, lugares de reunión y reglas de juego del
proceso por parte de la sociedad organizada y
proceso. Se requiere de un gran esfuerzo de co-
la ciudadanía en general.
municación para que toda la población se sienta
No es posible desarrollar el Presupuesto
convocada y para que tenga acceso a las princi-
Participativo con una sociedad desmoviliza-
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da y acrítica. Esta definición hace al reconoci-
sieron a consideración vecinal, quedaron en
miento de que los PP no se pueden imponer a
sus manos. Esto significa que el mecanismo de
marcha forzada para «injertar» participación y
representación social fue el mecanismo usado
transparencia a los municipios donde las pre-
en el Presupuesto Participativo hasta 2005.
condiciones sociales y de cultura política no están reunidas.
En la renovación del PP, una de las metas planteadas –a la vez de mantener y mejorar la
Un principio central a respetar en la renova-
incidencia en él de los Concejos Vecinales–, es la
ción es el derecho de participación universal, en
de combinar esta forma de participación indi-
cualquier forma que adquiera el proceso. Es este
recta con la autonomía de propuesta y gestión
uno de los principios fundamentales a respetar:
directa de los demás colectivos que componen
el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a
el tejido asociativo local y con una amplia ac-
participar en forma voluntaria y universal, es
tuación de las personas que no se asocian a
decir sin ningún privilegio por condición de
aquellos colectivos que habitualmente actúan
sexo, etnia, organización, credo, etc.
en la vida municipal.
A su vez, en Montevideo se debe asegurar
Se busca de esta manera ampliar y calificar
la existencia de mecanismos de participación
el proceso de diálogo que se establece entre el
directa junto a la continuidad de actuación de
gobierno municipal y la sociedad. Diálogo que,
los Concejos Vecinales en el proceso de toma
con momentos para proponer, decidir, evaluar
de decisiones que se defina.
y controlar la gestión, se favorezca por la ex-
A partir de la creación de los Concejos Vecinales (órganos de «democracia representa-
tensión, el pluralismo y la representatividad de los involucrados.
tiva comunitaria») en 1993, la realización de
De esta forma, se puede contribuir ha au-
las consultas vecinales, la elaboración de las
mentar la legitimidad del proceso frente a la
propuestas y la toma de decisiones en todos
mayoría de los ciudadanos –incluyendo a aque-
aquellos asuntos que dentro del Proceso de
llos que no participan directamente en él– y me-
Definición de Compromisos de Gestión se pu-
jorar la cantidad y calidad de participantes.
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La experiencia internacional muestra que
posibilidades de incidencia directa en la deci-
en procesos con participación directa el involu-
sión sobre el destino de los recursos, desde su
cramiento de la ciudadanía en los PP compro-
propia participación en el proceso.
mete del 1% al 15% de las personas mayores de 18 años, que el grado de implicancia aumenta en ciudades chicas, y que la cantidad es variable de
Las Reglas del Presupuesto Participativo
un año a otro, con un alto grado de rotación. Se debe asegurar que en el nuevo Presupuesto
Estas definiciones colectivas orientan la redac-
Participativo pueda incluirse a todos los grupos
ción de las nuevas Reglas del Presupuesto Par-
sociales, prestando atención a la participación de
ticipativo, instancia que pasa a ser un aspecto
las mujeres, los jóvenes, los más pobres, etc.
central en el proceso de renovación. La Reglas
Con relación a la participación de ciudadanos
expresan los acuerdos alcanzados entre el go-
organizados y no organizados, específicamente,
bierno y los representantes sociales. Como ma-
se reafirma que en el PP se promueve la cons-
nifestación del poder político compartido, una
trucción de una sociedad organizada y autóno-
vez redactadas, su difusión entre la población
ma con capacidad para participar activamente
debe ser amplia y masiva antes de iniciarse el
en la gestión pública, ya que la participación
proceso. Este aspecto es esencial para dar trans-
colectiva en las decisiones del gobierno y en el
parencia y aportar credibilidad al mismo.
control sobre el Estado es esencial para calificar la política y para construir ciudadanías.
En las Reglas se debe definir aspectos sustanciales del proceso. Por ejemplo, el monto
Pero, a la vez que se reconocen las cualida-
de los recursos del presupuesto sobre el que
des y beneficios de la participación organizada
se decide, los tiempos, las etapas, los proce-
para la construcción de una sociedad democrá-
dimientos para realizar propuestas y adoptar
tica, también se debe asegurar el derecho legí-
decisiones, las formas de reparto de los recur-
timo de actuar en el Presupuesto Participativo
sos entre las Zonas y los barrios, las formas de
a ciudadanos y ciudadanas no organizados con
seguimiento y control social, etc.
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También se establece el acuerdo para que,
decisiones –también vinculantes– sobre otra
antes de adoptarse las decisiones finales, las
parte del presupuesto, agregando más obras a
propuestas de los participantes sean someti-
la gestión.
das a un estudio de viabilidad mediante crite-
Con las nuevas reglas, elaboradas y aproba-
rios técnicos y normativos, considerando que
das en conjunto por el Gobierno Municipal y los
este cruce es el que permite articularlas con los
Concejos Vecinales, da comienzo una nueva épo-
procesos de planificación de la ciudad a media-
ca del Presupuesto Participativo. Ahora con dos
no y largo alcance.
Fuentes Presupuestales: la Fuente 1 y la Fuente 2.
Finalmente, se establecen los mecanismos
Fuente 1. Está compuesta por un monto pre-
para evaluar periódicamente el programa y
supuestal, definido por el Intendente Municipal
para realizar las modificaciones que desde esta
en cada ejercicio anual, igual para cada una de
evaluación se sugieran.
las 18 Zonas en que se divide Montevideo. El destino de esta Fuente presupuestal es decidido por la ciudadanía, a través del voto directo
Metodología
y universal en elecciones convocadas al efecto. Fuente 2. Está integrada por recursos para
Hasta el 2010 en el Presupuesto Participativo se
obras que destinan dependencias ejecutivas de
sometía a decisión directa y vinculante de los
la Intendencia Municipal y su ejecución es de-
vecinos y vecinas –es decir, sin intermediarios–
cidida por los Concejos Vecinales en consulta
una parte del presupuesto municipal para rea-
con los vecinos a través de los mecanismos ha-
lizar obras de su directo interés. Esta decisión
bituales que se han desarrollado en cada Zona.
se considera «vinculante» por voluntad políti-
Esta Fuente presupuestal es la forma del
ca del Intendente. Es decir, que compromete al
Presupuesto Participativo tradicional que se
gobierno departamental a su cumplimiento.
ha venido desarrollando a lo largo de los años.
Simultáneamente, los Concejos Vecinales,
Es decir, de la etapa anterior del Presupuesto
organismos de representantes sociales, toman
Participativo se mantiene la facultad reconocida
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a los Concejos Vecinales para decidir como repre-
Asimismo, están previstos mecanismos de
sentantes vecinales legítimos sobre el uso de una
capacitación, seguimiento y control social de
parte de los recursos presupuestales que se dis-
la gestión sobre las decisiones adoptadas, así
ponen para el PP. Pero se agregan nuevos recur-
como de rendición de cuentas públicas y eva-
sos, los que anunciados año tras año por parte del
luación anual del ciclo.
Intendente, son sometidos –con ese destino– a la aprobación del órgano Legislativo Departamental (Junta Departamental). El PP se desarrolla, así, en dos vertientes de
Desarrollo del Ciclo del Presupuesto Participativo
ciclos anuales que comienzan con la aprobación de las Reglas del Presupuesto Participati-
El Ciclo del Presupuesto Participativo es una se-
vo y finalizan con la elección de las obras que
cuencia de cuatro pasos.
habrán de ejecutarse durante el siguiente año.
Empieza con la presentación de propuestas,
De este modo, se asegura el derecho de
sigue con su análisis técnico, luego se decide qué
participación universal, se habilita a los ciu-
obras ejecutar (ya sea por decisión de los Conce-
dadanos y ciudadanas mayores de 16 años a
jos Vecinales o a través de la gente votando las
proponer las obras a realizar y, para el mo-
propuestas que más desea o necesita) y termina
mento de decidir cuáles de ellas se realizarán,
con una obra o servicio nuevo en el barrio.
se introduce el mecanismo de participación
El Ciclo del PP se acompaña de mecanismos
directa de la población mediante elecciones
de seguimiento y control social, así como de una
con voto secreto.
rendición de cuentas y evaluación permanente.
También se acentúa el rol que les correspon-
Como se ha dicho, este Ciclo está regido
de a los órganos del sistema descentralizado par-
por Reglas que incluyen tanto definiciones so-
ticipativo (Juntas Locales, Concejos Vecinales y
bre el Presupuesto Participativo, como indica-
CCZ) como animadores y organizadores del ciclo
ciones normativas y pasos cronológicamente
y en los procesos de ejecución de las obras.
dispuestos.
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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
El Presupuesto Participativo asegura a los habitantes de Montevideo el derecho de participación universal, para deliberar sobre el uso
Reglas
de los recursos públicos administrados por la IMM y para decidir el destino de una parte del Presupuesto Municipal determinando qué obras realizar. «El proceso de Presupuesto Participativo de Montevideo es un proceso de diálogo democrático que se establece entre el Ejecutivo municipal y los vecinos y organizaciones sociales de Montevideo. (...) Es una herramienta de participación democrática del proceso de descentralización cuya construcción fue iniciada en 1990.»1 En el PP se crean procedimientos y oportunidades para que la ciudadanía y sus organizaciones puedan realizar un mayor seguimiento y control social de la gestión de la IMM. El PP se apoya en el funcionamiento de los órganos del Sistema Descentralizado Local de Montevideo y en su capacidad para convocar, promover la participación directa, consultar, articular, mediar, representar intereses 1
Reglas del PP. Ciclo 2008.
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vecinales y elaborar proyectos de desarrollo comunitario.
Reglas del Presupuesto Participativo – Ciclo anual 2008
En especial, se considera de alto valor la labor facilitadora, promotora y organizadora de
1 Participación
la participación vecinal que realizan los Conce-
Tienen derecho a participar en las actividades
jos Vecinales, los cuales cuentan para ello con
del PP todos y todas los/las habitantes del depar-
la asistencia y apoyo de la Junta Local, del CCZ
tamento de Montevideo mayores de 16 años.
correspondiente y del área central de la IMM. En el transcurso del ciclo del PP la actuación
2. Territorio
de los órganos centrales y locales del Gobier-
Las bases territoriales para organizar las
no Departamental observan el principio de la
actividades el PP serán las 18 Zonas en que se
autonomía de la sociedad civil y sus organiza-
divide administrativamente el departamento
ciones. Recorrerá un ciclo de trabajo que co-
de Montevideo.
menzará en marzo y culminará en diciembre. Las obras serán seleccionadas en la votación vecinal que se realizará el último domingo de octubre de cada año.
3. Recursos El PP de Montevideo organiza la participación ciudadana para proponer y decidir las
El PP se realizará siguiendo las Reglas, que
obras que se realizarán financiadas con recursos
se detallarán a continuación, elaboradas por la
del Presupuesto Municipal desde dos fuentes
«Comisión del Presupuesto Participativo» –in-
diferenciadas:
tegrada por la IMM y representantes de los Con-
La Fuente 1 se integra con recursos expre-
cejos Vecinales– luego de la evaluación del Ciclo
sados en dinero. El Intendente redactará en el
del año anterior. En las Reglas para cada Ciclo se
mensaje de Ajuste Presupuestal que enviará a
introducen cambios y ajustes parciales sobre las
la Junta Departamental en el mes de junio de
que rigieron el Ciclo del año anterior y las mis-
cada año, el monto de recursos destinados a
mas también serán objeto de evaluación.
este fin para gastar en obras de cada Zona.
61
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La Fuente 2, aporta recursos desde los pre-
Etapa 1. Realización de actividades de ca-
supuestos asignados previamente a Divisiones,
pacitación a la ciudadanía, instalación de los
Servicios y Unidades de la IMM para financiar
equipos de coordinación del PP en cada Zona:
sus respectivas tareas (Vialidad, Alumbrado,
los Equipos de Planificación Zonales. Desplie-
Áreas Verdes, etc.).
gue de acciones de información y estímulo
Estos recursos podrán ser expresados en
para la presentación de propuestas y proyec-
dinero o en otras modalidades. Se definirán
tos. Recepción en los CCZ de propuestas y pro-
también cuando el Intendente envíe a la Jun-
yectos vecinales para la Fuente 1.
ta Departamental el mensaje de Ajuste Presupuestal para cada año.
Etapa 2. Estudio de factibilidad técnica, normativa y de costos de las propuestas presentadas para la Fuente 1. Definición de los recursos
4. Decisiones Las decisiones sobre las obras a realizar financiadas con los recursos de la Fuente 1 las
para la Fuente 2. Etapa 3. Decisión de las obras a realizar de acuerdo a los siguientes criterios:
adoptará la ciudadanía mediante su participa-
Obras a financiar con los recursos de la Fuen-
ción directa en la votación de las propuestas
te 1: las obras a realizar con los recursos de
presentadas previamente tal como se describe
esta Fuente serán decididas mediante elec-
en los artículos siguientes.
ción por voto secreto y universal, eligiéndose
Las decisiones sobre las obras a realizar con
entre las propuestas presentadas y viables en
los recursos provenientes de la Fuente 2 serán
actos electorales que se realizarán en forma
adoptadas por los Concejos Vecinales.
simultánea en las 18 Zonas el último domingo de octubre. Las obras elegidas se documenta-
5. Ciclo, Etapas El PP recorrerá un ciclo durante el año, el que tendrá las siguientes etapas:
rán después como Compromisos de Gestión. Obras a financiar con los recursos de la Fuente 2: los Concejos Vecinales decidirán
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qué obras realizar con estos recursos. Final-
a la Fuente 1 del Presupuesto Participativo
mente se realizará en esta Etapa la evalua-
para cada Zona.
ción del Proceso hecho.
•
Las propuestas deben estar destinadas a
Etapa 4. Realización de las obras. Segui-
concretar intervenciones de interés ve-
miento y control social de la gestión. Esta etapa
cinal asegurándose el uso público de las
se extenderá durante el siguiente año.
realizaciones.
6. Compromisos de Gestión
•
ejecutadas o desarrolladas en su totalidad
Las decisiones adoptadas a través de ambos
con los recursos votados para el año de
mecanismos serán reconocidas por el Intendente como sus Compromisos de Gestión. Las obras de la Fuente 1 serán realizadas durante
ejecución. •
obras de la Fuente 2 serán financiadas con los recursos definidos en la Etapa 2.
Las propuestas deben ser técnicamente viables y no deben violentar normativas
el año siguiente a su aprobación y financiadas con la cifra establecida oportunamente. Las
Las propuestas deben ser pasibles de ser
vigentes. •
Se presentarán en los CCZ en un formulario igual para todo Montevideo.
•
Los menores de 16 años podrán presentar
7. Reglas para presentar las propuestas para la Fuente 1
propuestas en tanto cuenten con el aval
•
cualquiera.
Podrán presentar propuestas aquellas personas, grupos, instituciones u organizacio-
•
de un mayor de edad o una organización •
Las propuestas que estén acordes a las nor-
nes con residencia personal, social, institu-
mas del Presupuesto Participativo, serán
cional o laboral en la Zona.
sometidas a elección vecinal en la Zona
El costo estimado de las propuestas no po-
donde fueron presentadas con un procedi-
drá sobrepasar el monto anual destinado
miento igual para todas las Zonas.
63
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•
Los electores podrán votar marcando hasta
zonales alcancen: este orden no podrá ser
tres de las propuestas sometidas a votación
modificado bajo ningún concepto.
en una hoja donde figurarán todas las pro•
•
•
•
Si luego de asignar recursos para la primer
puestas elegibles de la Zona.
propuesta (la más votada), queda dinero
El acto electoral se realizará el último do-
disponible para otras, se asignarán recur-
mingo de octubre y se organizará de for-
sos a la segunda y así sucesivamente a tan-
ma similar al de las elecciones de Concejos
tas como alcance el fondo para financiar
Vecinales.
propuestas enteras.
Podrán ser electores en cada Zona todos los
•
En caso de que los recursos restantes de la
habitantes de la misma, mayores de 16 años
partida zonal del año cuyos recursos se es-
que tengan residencia personal, laboral o
tán distribuyendo, no alcancen para finan-
social en la Zona.
ciar totalmente la propuesta que sigue en
El escrutinio se realizará el martes siguien-
el orden preestablecido, se procederá de la
te a la elección en todas las Zonas en forma
siguiente manera:
simultánea.
1. La Propuesta se ejecutará si los recursos zonales restantes alcanzan para cubrir
8. Criterios para asignar los recursos entre las propuestas de la Fuente 1 que sean elegidas
el 50% del costo estimado. En este últi-
•
situaciones.
•
Las propuestas, luego de la votación, serán
mo caso se apelará a un Fondo Especial que creará la IMM para atender estas
ordenadas de acuerdo a la cantidad de vo-
2. Si el monto restante no alcanza para
tos que obtenga cada una, partiendo de la
cubrir el 50% del costo estimado de la
más votada y así sucesivamente hasta la
propuesta, la IMM procurará ajustar la
que obtenga menos votos.
propuesta al monto disponible para ha-
Los recursos del PP se asignarán a las obras
cerla ejecutable. Este ajuste deberá tener
siguiendo ese orden, hasta que los recursos
el consentimiento de los proponentes.
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3. Si ninguna de las dos alternativas anterio-
con participación del Sr. Intendente y su equipo
res resulta factible, la propuesta no se eje-
para realizar la Rendición de Cuentas sobre la
cutará y el dinero no usado en la Zona se
ejecución de las obras de los Ciclos anteriores.
destinará a financiar el Fondo Especial. •
Cuando una o varias de las propuestas que
11. Cronograma del Ciclo. Fuentes 1 y 2
resultan ganadoras no pueda ejecutarse por
Etapa 1
razones ajenas a la IMM, esta será anulada y
Febrero – Abril
los recursos destinados en primera instancia
•
En febrero comienza a funcionar la «Comi-
a la misma se aplicarán a realizar la o las pro-
sión del Presupuesto Participativo», inte-
puestas que siguen a la última financiada, de
grada por 36 representantes de los Conce-
acuerdo al orden marcado por los votos.
jos Vecinales y la IMM. •
9. Mecanismos de seguimiento y control social de la ejecución de las obras definidas
Se instala en cada Zona un Equipo de Planificación Zonal (EPZ) con integrantes de la Junta Local, Concejo Vecinal y Centro Comunal Zonal. La función de este equipo es
Los Equipos de Planificación Zonal tendrán
la coordinación general del Ciclo del PP en
entre sus cometidos el seguimiento y control
todos sus detalles, implementa la difusión,
de todas las intervenciones aprobadas.
realiza el estudio de las propuestas en pri-
No obstante lo anterior, los diferentes ór-
mera instancia y es el responsable –en de-
ganos locales podrán darse todas las formas
finitiva– de la toma de las decisiones perti-
complementarias que contribuyan al mejor
nentes a nivel local.
control social de lo aprobado.
•
Se realizarán jornadas de capacitación a concejales, ediles y demás actores locales.
10. Rendición de Cuentas
•
recursos disponibles para el PP, Fuente 1.
Desde julio a setiembre se realizarán 18 asambleas vecinales abiertas, una por Zona,
El Intendente definirá e informará sobre los
•
Comenzará la campaña de comunicación.
65
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•
•
Se realizarán actividades zonales de difu-
Etapa 2
sión, información y animación para la parti-
Mayo – Junio
cipación vecinal.
•
A fines de junio el Intendente definirá e
Se hará difusión especial de los PLAEDEZ
informará sobre los recursos disponibles
(Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal)
para la Fuente 2 y la fecha en que se espera
como forma de aportar con una herramien-
recibir desde los Concejos Vecinales las de-
ta elaborada en la Zona que ha establecido
cisiones de las obras a realizar. Los Concejos
objetivos y prioridades de orden local.
Vecinales comenzarán a trabajar adoptar las decisiones correspondientes.
Abril – Mayo • • •
Los EPZ continuarán hasta finalizar el es-
Continuarán las actividades de difusión y ca-
tudio de las propuestas de la Fuente 1 y su
pacitación de la primera etapa.
envío al área central de la IMM.
Se abre el período de presentación de propuestas de abril a mayo.
Julio – Agosto – Setiembre
Los EPZ comenzarán el estudio de las pro-
•
Durante estos meses en 18 asambleas veci-
puestas. Asesorarán los técnicos del CCZ y
nales se realizará la Rendición de Cuentas
eventualmente del área central. Enviarán las
sobre la ejecución de las obras de los Ciclos
propuestas informadas a la Unidad de Planifi-
anteriores.
cación y Participación Descentralizada para su •
•
•
El área central continuará el estudio de las
segundo análisis en el área central de la IMM.
propuestas, la elaboración de informes y la
El área central iniciará el estudio de las
entrega de los mismos a la Unidad de Pla-
propuestas.
nificación y Participación Descentralizada para su devolución a los EPZ. Sobre mediados de agosto todos los informes deben estar en manos de los EPZ.
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•
•
Período de información a los proponentes:
Rendición de Cuentas. Desde julio a setiem-
a partir de la recepción de los informes del
bre se realizarán 18 asambleas vecinales abier-
área central y hasta el fin de agosto los EPZ
tas, una por Zona, con participación del Sr. In-
informarán a los proponentes sobre la via-
tendente y su equipo para realizar la Rendición
bilidad de las propuestas presentadas.
de Cuentas sobre la ejecución de las obras de los
Reclamos: hasta el 1º de setiembre los pro-
Ciclos anteriores,
ponentes podrán presentar ante el EPZ reclamos sobre el estudio de viabilidad. Estos serán enviados con segundo infor-
Etapa 3
me del EPZ a la Unidad de Planificación
Setiembre – Octubre
y Participación para que la dirección del
•
área central informante adopte la decisión final en 10 días. •
•
difusión, campaña pública. •
Último domingo de octubre: elección en
El Concejo Vecinal aprobará la lista defini-
las 18 Zonas con voto secreto mayores de 16
tiva a someterse a elección y la entregará a
años.
Junta Local respectiva. •
Preparación de la elección. Información,
•
Martes siguiente: Realización del escrutinio.
Se realizará la redacción definitiva de las propuestas viables para su posterior difu-
Noviembre – Diciembre
sión pública.
•
10 de noviembre se dará a conocer el listado
El 10 de setiembre las propuestas estarán
definitivo de las obras elegidas y financiadas
prontas para su edición y difusión.
que se ejecutarán.
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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Logros y desafíos
Elaboración conjunta de las Reglas del Presupuesto Participativo El Presupuesto Participativo es una manifestación de «poder político compartido», rasgo que identifica a la nueva gobernabilidad democrática de Montevideo. Sus Reglas y principios se definen anualmente entre gobernantes y representantes de la población, exteriorizando el acuerdo político que sostiene todo el proceso. Aparecen como un modelo de las nuevas relaciones que se edifican entre gobernantes y ciudadanos para construir la ciudad. Su elaboración en forma anticipada al inicio de cada Ciclo y su difusión masiva, acompañadas del anuncio de los recursos del presupuesto departamental que se disponen para ser definidos por la población, mejoraron la transparencia del proceso y son un factor clave en el crecimiento de su solvencia en el universo de experiencias de PP que se realizan hoy en el mundo. Las Reglas del PP, declaran los principios que sustentan las nuevas relaciones sociales y
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los valores que inspiran todas las acciones que en el proceso se desarrollan. Es ahora un desafío, mantener el principio de elaboración compartida de las Reglas entre gobierno y ciudadanía, apoyando simultáneamente a los actores sociales con la información y capacitación necesaria que califique su parti-
Es ahora un desafío, mantener el principio de elaboración compartida de las Reglas entre gobierno y ciudadanía, apoyando simultáneamente a los actores sociales con la información y capacitación necesaria que califique su participación en esta construcción.
cipación en esta construcción. También se debe mantener la plasticidad del proceso, para adaptarlo a los cambios institucionales y sociales y a los nuevos desafíos que incorpora su propio desarrollo, mediante
Estos Ciclos fueron acompañados de una
prácticas de evaluación y ajustes continuos de
campaña de información y comunicación ins-
sus Reglas.
titucional de alcance masivo que contribuyó a que el proceso sintonizara con amplios sectores de la población, que le legitimaron social-
Impacto sobre la participación social en la gestión de la ciudad
mente con la presentación de propuestas y con su participación en la votación final. El total de iniciativas y propuestas presen-
Los Ciclos 2006, 2007 y 2008 del PP consti-
tadas en los tres Ciclos fue de 5.700. En los años
tuyeron hechos sobresalientes en la agenda
2007 y 2008 más del 47% de ellas fueron pre-
pública municipal del año y fortalecieron a
sentadas por colectivos sociales y organizacio-
Montevideo como ciudad de gobernabilidad
nes claramente identificadas como tales. Las
democrática, con autoridades abiertas y cerca-
propuestas finalmente elegidas por la ciudada-
nas a los ciudadanos y dispuestas a compartir
nía fueron, en ambos Ciclos, en más del 75% las
las decisiones sobre la gestión.
presentadas y respaldadas por estos colectivos.
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El 60% de las propuestas ganadoras en el año 2007 y el 80% en el 2008 se propusieron fomentar la integración comunitaria, creando y mejorando espacios, cerrados o abiertos, que puedan ser utilizados por la comunidad, especialmente el acondicionamiento de parques y plazas y la creación de espacios para practicar deportes.
El Presupuesto Participativo fue activo en todos los barrios de Montevideo, y en todos los estratos socio–culturales. La participación de la población en la formulación, presentación de propuestas y en el respaldo de las acciones de las campañas electorales, ha aumentado desde unas 10.000 personas en el primer Ciclo a más de 20.000 en el último. La votación en 2007 creció un 30% con re-
El 60% de las propuestas ganadoras en el
lación al primer Ciclo del año 2006, votando
año 2007 y el 80% en el 2008 se propusieron
un 8% de la población habilitada para hacerlo
fomentar la integración comunitaria, crean-
(mayores de 16 años), es decir más de 74.000
do y mejorando espacios, cerrados o abiertos,
votantes. Estos guarismos se mantuvieron en
que puedan ser utilizados por la comunidad,
el Ciclo 2008.
especialmente el acondicionamiento de par-
En algunas Zonas de la ciudad la partici-
ques y plazas y la creación de espacios para
pación electoral ascendió hasta el 15% de los
practicar deportes.
habilitados.
De las propuestas ganadoras en estos Ci-
Las actividades realizadas en 2007 y 2008 fa-
clos, el 46% pueden ser clasificadas como de
cilitaron el agrupamiento y el protagonismo de
un marcado contenido sociocultural; el 28%
nuevos grupos de vecinos, quienes se incorpo-
refieren a mejoras en vialidad, saneamiento y
raron al Ciclo junto a otros sectores más experi-
alumbrado; el 20% están orientadas a interven-
mentados en las prácticas de participación.
ciones en el tránsito; y el 5% fundamentaron la
Fue particularmente atractivo para sec-
mejora de espacios públicos con intenciones
tores jóvenes (20% de votantes entre 16 y 29
de embellecimiento paisajístico.
años; 15% entre 30 y 39 años) y también para
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los niños y niñas vinculados al sistema esco-
Finalmente, es un desafío inmediato poner
lar, quienes mantuvieron una presencia muy
a su servicio las posibilidades de las nuevas tec-
destacada y evaluada desde las instituciones
nologías de la comunicación.
de Enseñanza como de importante contenido pedagógico. Se destaca que la presencia de mujeres como animadoras y organizadoras de todos los
Impacto del PP sobre la gestión departamental y local
ciclos ha sido altamente significativa. También tas, culminando en las instancias electorales
Los recursos del Presupuesto Participativo
donde siempre votaron más que los varones:
Uno de los cambios que introdujo la renovación
55% de los votantes en 2006, 57% en 2007 y
fue el anuncio público que el Intendente hizo
56% en 2008.
antes de iniciarse cada Ciclo –que fue amplia-
en la elaboración y presentación de propues-
En definitiva, el PP estimuló al proceso de
mente difundido dentro de las Reglas respec-
participación en la gestión pública y generó
tivas–, sobre el alcance de los recursos presu-
nuevos desafíos: buscar nuevos actores, forta-
puestales que se disponían para el Presupuesto
lecer el atractivo para los jóvenes, incrementar
Participativo, contribuyendo de esa forma a dar
cantidad y calidad de la participación, esti-
transparencia y credibilidad a todo el proceso.
mular la participación universal y fortalecer
A su vez, en los mensajes de ajustes presu-
simultáneamente la participación colectiva,
puestales anuales que el Intendente envió a la
desarrollar nuevos mecanismos de delibera-
autoridad legislativa departamental junto a
ción pública sobre las propuestas y mejorar
la Rendición de Cuentas de lo realizado –cum-
la calidad de las mismas, atender a la incorpo-
pliendo con los procedimientos indicados por
ración de procesos específicos para responder
la Constitución Nacional–, los recursos desti-
expectativas sectoriales, particularmente de
nados al PP fueron claramente identificados
los niños, los jóvenes y la población rural.
dentro de un programa especial y aprobados
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En los mensajes de ajustes presupuestales anuales que el Intendente envió a la autoridad legislativa departamental junto a la Rendición de Cuentas de lo realizado, los recursos destinados al PP fueron claramente identificados dentro de un programa especial y aprobados por esa autoridad.
Estas cifras, que no consideran los gastos indirectos que se realizan para la ejecución de las obras y que incorporan más valor a las realizaciones (retribuciones personales de los funcionarios municipales técnicos y no técnicos, gastos de funcionamiento para la elaboración de los estudios y proyectos técnicos, procesos licitatorios, de gestión y control presupuestal, etc.), indican que la ciudadanía ha decidido, a
por esa autoridad, en la que actúan los repre-
través de los dos mecanismos de participación,
sentantes de la ciudadanía electos desde todos
sobre un 16% aproximadamente del total de
los partidos políticos.
los recursos presupuestales que la IMM dedica
Finalmente, un aspecto destacado de los
a inversiones, en una marcada tendencia a au-
cambios generados en el período tiene que ver
mentar su influencia en la definición del gasto
con los recursos presupuestales involucrados
departamental.
en el proceso. Desde el año 2006 (Ciclos 2006,
de la Fuente 1). Simultáneamente, desde el
Adecuación de la estructura política y administrativa a las nuevas exigencias. El anclaje institucional del Presupuesto Participativo
año 2006 los Concejos Vecinales han podido
El PP se diseñó con un anclaje eminentemente
definir a través del PP obras por un valor de
«político» y está directamente ligado al Gabi-
U$S 19.400.000 (20.000.000)(recursos de la
nete del Intendente a través del Departamento
Fuente 1 y Fuente 2 del Ciclo Especial 2006,
de Descentralización. La coordinación se realiza
más los recursos de la Fuente 2 de los Ciclos
desde la Unidad de Planificación y Participa-
2006, 2007 y 2008).
ción del Departamento de Descentralización
2007 y 2008) la ciudadanía ha podido decidir con del PP, mediante el voto, en qué obras gastar U$S 9.800.000.(10.000.000) (recursos
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que cumple una misión que requiere de capa-
La estrategia empleada fue la de colaborar
cidad para la conducción política y operativa y
con la reforma en curso hacia una mejora de
para la realización de articulaciones múltiples
la gestión de toda la institución, impulsando
entre áreas de gestión central, local y con la so-
que todos los servicios municipales –inclu-
ciedad civil, lo que se advierte como clave para
yendo los del propio Departamento de Des-
el éxito del mismo.
centralización–, asumieran su cuota parte de
El progreso en el anclaje político de la con-
responsabilidad en el éxito del programa me-
ducción del PP y el desarrollo de capacidades
diante su involucramiento en la promoción
de conducción y articulación institucional y
de la participación ciudadana en el proceso,
social, deberá potenciarse para asegurar su
en el estudio y asesoramiento técnico de las
crecimiento y mayor impacto. El Presupues-
propuestas vecinales, en la puesta en obra
to Participativo depende, para su éxito, de
de las decisiones finales y en la Rendición de
equipos capacitados o especializados, pero
Cuentas sobre lo realizado.
también de la movilización del conjunto de la
Los mecanismos horizontales y verticales
máquina administrativa, en momentos dife-
de coordinación interna que se construyeron
rentes del mismo.
para la gestión de todas sus etapas, configuran elementos innovadores en términos de mo-
Cambios en la gestión y en la ejecución de obras
dernización administrativa. Para el Presupues-
Las estructuras institucionales y de gobierno,
de un área técnico y política de coordinación
tanto las centrales como las descentralizadas
horizontal que, articulada desde la Unidad de
fueron exigidas a modificar su gestión. En las es-
Planificación y Participación Descentralizada,
tructuras centrales no se institucionalizó ningún
ha sido funcional al proceso en los tres ciclos.
to Participativo se destaca el funcionamiento
aparato especial con funcionamiento paralelo al
Se puede consignar que en sus diversas
de la propia Institución para realizar la gestión
fases de cada Ciclo del PP, han sido requeri-
del proceso y para la ejecución de las obras.
dos a trabajar, en forma directa o con apoyos
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técnicos y operativos, entre 2.000 a 2.500 fun-
colaboraron para conmover y modificar mu-
cionarios de los servicios de la IMM. Es decir,
chas prácticas asentadas en visiones restricti-
entre un 25 y un 28% de la plantilla total de
vas del derecho de participación universal en
funcionarios, lo que da una idea de su impac-
la gestión local, que estaban establecidas en la
to en la gestión institucional.
relación con la comunidad.
Naturalmente, la práctica puso de manifiesto
La diversidad de propuestas incorporadas
resistencias, tensiones y conflictos, que se bus-
por nuevos actores locales, aportó un caudal
can superar, pero también impulsó un proceso
extraordinario de información sobre las ex-
continuo de cambios en la gestión, en sectores
pectativas e intereses de los vecinos. La mayor
de las estructuras departamental y descentrali-
exigencia que soportó la gestión descentraliza-
zada. Estas, se iniciaron para articular mejor con
da puso en evidencia carencias en los recursos
las nuevas exigencias y –en un proceso despare-
humanos y materiales y, también, en áreas de
jo de cambio– conviven actualmente con áreas
gestión ineficientes.
aún disfuncionales a la nueva dinámica.
Se realizaron ajustes que, finalmente, permitieron articular las demandas que la ma-
Las estructuras y espacios descentralizados también fueron conmovidos
siva participación social desencadenó con la
El Presupuesto Participativo acercó nuevos
obras. Muchas carencias materiales y humanas
contingentes de ciudadanos y ciudadanas
fueron suplidas por el desempeño creativo y
al diálogo con las instituciones locales y re-
comprometido de los funcionarios municipa-
construyó y creó nuevos vínculos. También
les, cuya tarea fue base de los éxitos logrados,
reconvirtió espacios de relación directa con la
al resolver aspectos para los cuales la organiza-
ciudadanía a través de formas de trabajo que,
ción institucional no estaba preparada.
presentación de propuestas, con los eventos de decisión electoral y con la ejecución de las
aunque eran muy exigentes para los actores de
Fue importante el impulso que el Prespues-
los sistemas descentralizados–participativos,
to Participativo dio a la mejora de la gestión de
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toda la estructura descentralizada y en particular la de sus CCZ, que pasaron a ser respon-
La ejecución de las Obras del Presupuesto Participativo
sables directos de ejecutar más del 60% de las obras votadas por los vecinos.
Las obras del Presupuesto Participativo han
La consolidación del funcionamiento de
sido ejecutadas en forma constante, con pro-
Equipos de Planificación Zonales (EPZ) –inte-
ductos de calidad y a velocidad creciente, aun-
grados por representantes de la Junta Local, del
que los tiempos de concreción aún no estén a
Concejo Vecinal y de los funcionarios del CCZ–,
la altura de las expectativas de la población.
con tareas de animación, organización y coor-
Desde julio de 2006 son más de 1.000 las
dinación del PP en cada una de las zonas, resul-
obras de diverso porte que se han materiali-
tó de vital importancia para el cumplimiento
zado, entre aquellas que fueron votadas por
de las metas y objetivos de cada etapa.
la ciudadanía y las que decidieron realizar los
En su relación cotidiana para la gestión
Concejos Vecinales.
con instancias centrales de la institución, a
A modo de Rendición de Cuentas en octubre
través de la articulación que realizó la Unidad
de 2009, con tres Ciclos de PP en marcha, la eje-
de Planificación y Participación Descentrali-
cución de obras y servicios era la siguiente: de
zada, estos equipos han cumplido un papel
47 propuestas votadas en el Ciclo 2006 se eje-
muy destacado para el éxito del Presupuesto
cutó el 98%, de 45 propuestas electas en el Ci-
Participativo. Fueron un verdadero canal de in-
clo 2007 se concreto el 87%, y de 28 propuestas
tegración institucional del saber político, téc-
escogidas en el Ciclo 2008 se llevaba realizado
nico y social en el estudio de viabilidad de las
el 32%. El resto de las obras estaban en procesos
propuestas y demandas vecinales, en el diseño
licitatorios o en la etapa de formulación de con-
e implementación de acciones de facilitación
venios ejecutables por cogestión social.
de la participación social, y en la ejecución de
Simultáneamente se estaba preparando la
las obras y la organización de los mecanismos
ejecución del 100% de las obras que en el Ciclo
para su seguimiento y control social.
2008 se decidieron realizar durante el año 2010.
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Un cambio significativo en la gestión comenzó a operarse a partir de la ejecución de las obras votadas en octubre de 2006 cuando la ejecución de la mayor parte de las obras pasó a estar a cargo del Departamento de Descentralización. Concretamente en las estructuras descentralizadas, que fueron apoyadas a esos efectos y hoy son responsables directas de la ejecución del 60% de las obras de todos los Ciclos.
Otro cambio ha sido conjugar, mediante convenios de cogestión, la ejecución de las obras con la sociedad civil, con el objetivo pedagógico de favorecer el fortalecimiento de las capacidades de los actores civiles en su actuación autónoma, mediante la práctica de una experiencia de gestión. También se trabaja para potenciar el rendimiento de los recursos destinados a las obras, coordinando su ejecución con programas del Gobierno Nacional que se desarrollan en el territorio y que comparten objetivos comuneEl desafío en este terreno es el de asegurar la ejecución de las obras en tiempos socialmente
Un cambio significativo en la gestión comen-
aceptables, lo que significa que el 100% de las
zó a operarse a partir de la ejecución de las obras
propuestas sean ejecutadas al año siguiente de
votadas en octubre de 2006 cuando la ejecución
ser electas. Se debe continuar perfeccionando
de la mayor parte de las obras pasó a estar a car-
los procedimientos de cogestión social y la
go del Departamento de Descentralización. Con-
articulación con los organismos nacionales, a
cretamente en las estructuras descentralizadas,
la vez de construir mecanismos que permitan
que fueron apoyadas a esos efectos y hoy son
aumentar el impacto de las inversiones en las
responsables directas de la ejecución del 60% de
economías locales.
las obras de todos los Ciclos.
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La comunicación para la participación
permanente, creativa, capaz de informar y sensibilizar a la población para su participación, y que articule y apoye la comunicación de cercanía,
El Presupuesto Participativo ha sido acom-
cara a cara, que desarrollan los actores sociales en
pañado de una campaña de información –y
los barrios, la cual resulta tan decisiva para multi-
aliento a la participación– de carácter masivo.
plicar la dimensión participativa del proceso.
Se usan todos los medios (prensa escrita local y nacional, Tv, radio, web, folletería, afiches, etc.) para producir mensajes generales, combinados con otros de impacto y escala barrial. Para ello, se destinan recursos previstos en
La divulgación de los resultados. Rendición de Cuentas. Control social
el presupuesto departamental y se involucra directamente, en el diseño de la campaña de
El Presupuesto Participativo consagra el dere-
comunicación y en su gestión, el área especia-
cho de la sociedad a fiscalizar y evaluar la eje-
lizada en comunicación institucional del go-
cución de las obras, incidiendo en los cambios
bierno departamental. La Dirección de Prensa,
institucionales hacia una gestión pública más
Comunicación y Relaciones Públicas articula
eficiente. De esta manera, se manifiesta otra
con el Área de Comunicación Descentralizada
de sus virtudes: la de permitir una gestión
que funciona en la Unidad de Planificación
más transparente.
y Participación Descentralizada del Depar-
El momento clave es la divulgación de los
tamento de Descentralización, en un área en
resultados: la Rendición de Cuentas públi-
que se han operado cambios sustanciales y
ca, tanto de las obras que fueron priorizadas,
que más rápidamente adaptó su gestión a las
como de su valor, del momento en el cual serán
nuevas exigencias.
implementadas, y de su localización.
En los nuevos Ciclos, será preciso mantener
En esta dirección, todos los años se realiza-
una campaña de comunicación multimedia
ron asambleas públicas en cada una de las 18
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El momento clave es la divulgación de los resultados: la Rendición de Cuentas pública, tanto de las obras que fueron priorizadas, como de su valor, del momento en el cual serán implementadas y de su localización.
las obras y servicios), los Equipos de Planificación Zonal (EPZ) tienen acceso a información que les permite interactuar cotidianamente con los técnicos y responsables de la ejecución de las obras. Otras modalidades usadas, son la colocación de la información del Presupuesto Participativo y sus resultados en el sitio web oficial de la
Zonas en que se organiza el PP. En ellas, el In-
Intendencia Municipal de Montevideo (www.
tendente y/o su Equipo de Gobierno rindieron
montevideo.gub.uy) y en el portal «Webcin@s»
cuentas de la gestión del año terminado y res-
(www.webicinos.org) que es cogestionado con
pondieron a las preguntas de los participantes.
una ONG como apoyo al PP. El desarrollo de es-
Estas asambleas fueron organizadas con activa
tas herramientas es un desafío de la etapa.
participación de los Concejos Vecinales, en el período previo a la votación ciudadana del Ciclo del año en curso. Además, el Intendente y miembros de su equipo concurren habitualmente a sesiones de
El Presupuesto Participativo y su abordaje desde una perspectiva de género
los Concejos Vecinales para evaluar la gestión, en una práctica que se ha constituido en otra
Desde 1990, la IMM viene trabajando en el di-
modalidad de trabajo.
seño e implementación de políticas a favor de
También a través de «La Hoja» (periódicos
la equidad de género, en estrecha vinculación
mensuales de cada zonal con distribución ma-
con el proceso de descentralización y la parti-
siva) y de las «Tablas de Seguimiento» (infor-
cipación ciudadana.
mes periódicos en los que se detallan los datos
Este hecho responde a la necesidad de cons-
consolidados y la localización de cada una de
truir una Montevideo más justa y democrática,
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donde toda la ciudadanía (mujeres y varones)
presentación de propuestas por parte de
pueda acceder a las mismas oportunidades y
mujeres y varones de todas las edades y per-
derechos.
tenencias en la instancia del Presupuesto Participativo».1
Su principal propósito es contribuir a que el Municipio de Montevideo incorpore en sus
Tras este objetivo –en el marco del proyecto
acciones la promoción de la igualdad de opor-
«Fortalecimiento de la gobernabilidad demo-
tunidades entre mujeres y varones y contribuir
crática en América Latina a través de procesos
a garantizar el ejercicio de la ciudadanía de ve-
presupuestarios y participativos sensibles
cinas y vecinos como requisito necesario para
al género»–, a comienzos del 2008 se creó un
una ciudad solidaria, participativa e integrada.
equipo de trabajo institucional que, a lo largo
En el año 2007, se presentó el «2° Plan de
del Ciclo 2008, realizó diversas actividades di-
Igualdad de Oportunidades y Derechos entre
rigidas a incorporar la perspectiva de género al
Mujeres y Varones» (2007–2010), donde se ha-
Presupuesto Participativo de Montevideo.
cen visibles los compromisos de todas las áreas
Se definió que: «Integrar una perspectiva
del gobierno departamental de implementar
de género al análisis de la sociedad y de las in-
acciones tendientes a la equidad de género.
tervenciones públicas implica considerar la si-
En particular, en el capítulo Planificación
tuación diferenciada de mujeres y hombres, así
y Participación Ciudadana, se compromete el
como reconocer las diferentes consecuencias de
siguiente objetivo en lo relativo al Presupues-
las intervenciones sobre la población».2
to Participativo dentro del Departamento de Descentralización: «Objetivo Nº3: Impulsar la igualdad de oportunidades y derechos entre mujeres y varones de los gobiernos locales y la comunidad. Medida Nº3: Se promoverá la participación y
1
«2° Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos entre Mujeres y Varones». Montevideo (2007–2010).
2
Bruera, Silvana; González, Mariana (2005). «Manos a la obra. Algunas pautas para promover equidad entre mujeres y hombres desde los municipios» Red 12. URBAL. Quito, Ecuador.
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Su principal propósito es contribuir a que el Municipio de Montevideo incorpore en sus acciones la promoción de la igualdad de oportunidades entre mujeres y varones y contribuir a garantizar el ejercicio de la ciudadanía de vecinas y vecinos como requisito necesario para una ciudad solidaria, participativa e integrada.
Son pues, Presupuestos para las mujeres y los varones en su conjunto. Se trata de comprender cómo afectan a cada grupo. No implica un incremento en la inversión pública sino una asignación más eficiente de los recursos. Entonces, identifican y atienden las diferentes necesidades, intereses y realidades de varones y mujeres, reconociendo las desigualdades y aportando recursos para transformarlas. Un Presupuesto con enfoque de género contribuye a distribuir equitativamente el acceso
Desde esta perspectiva se entiende que los
a los recursos por parte de la población. Es una
Presupuestos con perspectiva de género tratan
herramienta útil para realizar un seguimiento
de cambiar las desigualdades existentes, dis-
y el control de la utilización de los fondos pú-
tribuyendo y orientando más eficaz y equita-
blicos en políticas y programas, permitiendo
tivamente los recursos. El objetivo es analizar
el monitoreo de las decisiones que toma el go-
cómo los gastos públicos promueven o impi-
bierno en materia social y económica.
den la equidad de género, así como cuál es su impacto en mujeres y varones.
Las actividades realizadas con este fin fueron variadas, según los distintos actores y sus
Por otra parte, los Presupuestos con pers-
roles en el PP. Se realizaron talleres de sensibi-
pectiva de género son herramientas que nos
lización y capacitación en Presupuestos Sensi-
permiten integrar esta mirada en las políticas
bles al Género, dirigidos a integrantes de los 18
públicas, para impulsar que se reconozca y se
Equipos de Planificación Zonal, a técnicos/as
valore el trabajo visible e invisible de las muje-
de las diferentes áreas vinculadas a la evalua-
res en la economía del país.
ción de propuestas, y a vecinas y vecinos.
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Se implementó una estrategia de análisis
ciones desde el rol que ocupan y potenciar los
del conjunto de propuestas presentadas con el
principios de equidad, inclusión, participación,
objetivo de detectar las que explícita o implí-
transparencia y construcción de ciudadanía.
citamente contribuían a la equidad de género,
Ahora, los desafíos son: lograr mayor em-
y se elaboraron recomendaciones para que las
poderamiento y fortalecimiento de las muje-
propuestas electas incorporasen esta mirada
res organizadas de Montevideo, replicando las
en su ejecución.
mejores experiencias realizadas en la ciudad;
También se apoyó la formulación de pro-
mejorar las capacidades ya instaladas en las
yectos o propuestas y a organizaciones de mu-
organizaciones de mujeres en cuanto a la for-
jeres en la etapa electoral para promocionar las
mulación de propuestas con perspectiva de
propuestas con perspectiva de género. Además
género y en el monitoreo y seguimiento de las
se hizo el acompañamiento y se apoyó el for-
políticas públicas municipales; incidir en la
talecimiento de organizaciones de mujeres de
incorporación de la perspectiva de género, no
diferentes Zonas de Montevideo.
sólo en las propuestas del PP, sino en el Presu-
Se elaboraron dos Guías de Apoyo con el pro-
puesto Municipal; y profundizar las instancias
pósito de facilitar herramientas teóricas y prác-
de sensibilización en género, para que todas las
ticas al conjunto de personas involucradas en
acciones se hagan desde esta mirada, promo-
el Ciclo, para aportar al proceso de transforma-
viendo su inclusión.
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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Durante la primera etapa de desarrollo de esta metodología se creó una nueva forma de abordaje de los asuntos presupuestales, con
Análisis y conclusiones
una modalidad participativa que dio forma a un ciclo de trabajo anual, a través del cual se permitió que gobierno y sociedad compartieran información sobre el presupuesto y su gestión, deliberaran, negociaran y establecieran acuerdos para realizar a nivel local acciones de mejoras en el territorio que fueron denominadas desde los barrios como los «Compromisos de Gestión». Fueron actores centrales de este proceso los Concejos Vecinales, en tanto representantes de los vecinos y vecinas de Montevideo. Esta fase, que también incorporó mecanismos de monitoreo y control social de la gestión municipal, se conoció como Proceso de Definición de Compromisos de Gestión, nombre que adoptó en Montevideo el Presupuesto Participativo durante esa primera etapa de su construcción. A pesar de que en este período hubo importantes obstáculos para la gestión democratizadora impulsada por la IMM (convivencia con los impactos de políticas nacionales de
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cuño neoliberal) y aún ante la escasez de re-
la integración comunitaria, y el 46% tienen
cursos presupuestales (el gobierno departa-
un marcado contenido sociocultural; el resto
mental recibió escasas transferencias finan-
refieren a mejoras en vialidad, saneamiento y
cieras desde el gobierno nacional) el proceso
alumbrado; intervenciones en el tránsito, etc.
de Definición de Compromisos de Gestión,
La participación de la población se puso de
acompañó la gestión política de los gobiernos
manifiesto en todos los barrios. En algunos de
municipales de entonces y pudo acumular le-
ellos la votación final involucró al 15% de los
gitimidad social e institucional, transformán-
mayores de 16 años. En el conjunto del terri-
dose en «la seña» de identidad de la descen-
torio decidió, con su voto, un 8% de la pobla-
tralización participativa.
ción habilitada para hacerlo, es decir más de
La segunda etapa, comienza con los Ciclos
74.000 votantes.
2006, 2007 y 2008 del Presupuesto Participati-
Las actividades realizadas facilitaron el
vo, los cuales constituyeron hechos sobresalien-
agrupamiento y el protagonismo de nuevos
tes en la agenda pública municipal de cada año
grupos de vecinos y fueron particularmente
y fortalecieron a Montevideo como ciudad de
atractivas para sectores jóvenes como para los
gobernabilidad democrática, con autoridades
niños y niñas vinculados al sistema escolar.
abiertas, cercanas a los ciudadanos y dispuestas a compartir las decisiones sobre la gestión. La presencia de colectivos sociales y organizaciones de diverso tipo ha sido destacada en
La participación en la votación es mayor por parte de las mujeres que de los hombres, y su presencia en las actividades de estudio de viabilidad de propuestas presentadas es similar.
la presentación de propuestas ( fueron autores
El PP alentó el proceso de participación ve-
de un alto porcentaje de las propuestas viables)
cinal en la gestión pública y, simultáneamen-
las que obtuvieron el mayor respaldo vecinal
te generó nuevos desafíos: buscar nuevos ac-
en las instancias de votación finales.
tores, fortalecer el atractivo para los jóvenes,
La mayoría de las propuestas elegidas por
incrementar cantidad y calidad de la partici-
los votantes en el año 2007 y 2008 fomentan
pación, estimular la participación universal y
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fortalecer simultáneamente la participación
se está construyendo dentro de una estructu-
colectiva, desarrollar nuevos mecanismos
ra municipal que ahora está más exigida de
de deliberación pública sobre las propuestas
mejorar su capacidad de respuesta.
y mejorar la calidad de las mismas, e imple-
Fue especialmente importante el impulso
mentar la incorporación de procesos especí-
que el PP ha dado a la mejora de la gestión de
ficos para atender expectativas sectoriales,
toda la estructura descentralizada y en par-
particularmente en los niños, jóvenes y po-
ticular la de sus CCZ, que han pasado a res-
blación rural.
ponsabilizarse de ejecutar más del 50% de las
Finalmente, aparece como un desafío in-
obras votadas.
mediato, poner a su servicio las posibilidades
Asimismo, un aspecto destacado de los
de participación que se abren desde las nuevas
cambios generados en el período tiene que ver
tecnologías de la comunicación.
con los recursos presupuestales involucrados en el proceso: a través de los dos mecanismos de participación, la ciudadanía ha decidido
El Presupuesto Participativo impactó sobre la estructura y la gestión municipal
sobre, aproximadamente, un 16% del total de los recursos presupuestales que la IMM dedica a inversiones, marcando una tendencia al aumento de su influencia en la definición del
La conducción del Presupuesto Participati-
gasto departamental.
vo se diseñó con un anclaje eminentemente
Los cambios señalados se realizan en medio
«político», estando directamente ligado al ga-
de tensiones y conflictos que ponen en eviden-
binete del Intendente desde el Departamento
cia incomprensiones y resistencias, como un
de Descentralización. Un elemento innovador
desparejo proceso de adaptación de la institu-
–en términos de modernización administrati-
ción a la nueva realidad.
va– que el proceso impulsó, es la estructura de
El progreso en el anclaje político de la con-
coordinación interna que, para efectivizarlo,
ducción del PP y el desarrollo de capacidades
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de conducción y articulación institucional y social, deberán potenciarse para asegurar su
La comunicación para la participación
crecimiento y mayor impacto. Se tendrá que fortalecer, paralelamente, el sistema de moni-
El Presupuesto Participativo ha sido acompa-
toreo y seguimiento de la gestión de las obras.
ñado de una campaña de información y comu-
El Presupuesto Participativo también de-
nicación institucional de alcance masivo, que
pende, para su éxito, de equipos capacitados
contribuyó a que el proceso sintonizara con am-
y especializados, que deben entrenarse conti-
plios sectores de la población que lo legitimaron
nuamente, como de la capacidad de moviliza-
socialmente con la presentación de propuestas
ción del conjunto de la máquina administrati-
y con su participación en la votación final.
va, en diferentes momentos del mismo.
Se usaron todos los medios: prensa escrita
Finalmente, el PP debe abrir frentes más
local y nacional, Tv, radio, web, folletería, afi-
destacados para mejorar la información y el
ches, etc. Se trabajó en la producción de mensa-
debate ciudadano sobre el resto del Presu-
jes generales, combinados con otros de impacto
puesto departamental. Sobre el gasto destina-
y escala barrial. Para ello, se destinaron recur-
do a obras que deciden realizar el Intendente
sos del presupuesto municipal y se involucró
y su equipo, o sobre otros aspectos –poco co-
directamente al área de la Intendencia especia-
nocidos por la población– como las retribu-
lizada en la comunicación institucional, la cual
ciones personales y las fuentes de ingresos
tuvo responsabilidad política en el diseño de la
presupuestales. Si el PP se desarrolla en esta
campaña de comunicación y en su gestión.
dirección, su contribución a la construcción
Será preciso en los futuros ciclos, mantener
de puentes de confianza recíproca con la so-
una campaña de comunicación multimedia
ciedad seguirá siendo destacada.
permanente, creativa, capaz de informar y sensibilizar a la población para su participación. Que articule y apoye la comunicación de cercanía, cara a cara, que desarrollan los actores
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sociales en el interior de los barrios y que resul-
como de su valor, de en qué momento serán
ta tan decisiva para multiplicar la dimensión
implementadas o de su localización.
participativa del proceso.
En este sentido, se realizaron asambleas pú-
La velocidad de ejecución de las Obras del
blicas. Una en cada una de las 18 Zonas en que
PP es creciente, aunque aún no está a la altura
se organiza el PP. Durante ellas, el Intendente
de las expectativas de la población.
y/o su equipo, rindieron cuentas y respondie-
El desafío en este terreno es el de asegurar
ron a las preguntas de los participantes.
la ejecución en tiempos socialmente acepta-
Estas asambleas se hicieron anualmente
bles, lo que significa que el 100% de las obras
para rendir cuentas de la gestión del Ciclo an-
sean ejecutadas al año siguiente de adoptadas
terior y como etapa previa a la instancia de de-
las decisiones.
cisión del Ciclo del año en curso. Además, el Intendente y miembros de su equipo concurren habitualmente a sesiones de
Rendición de cuentas y Control social
los Concejos Vecinales para evaluar la gestión, en una práctica que se constituye en otra modalidad de trabajo.
El PP consagra el derecho de la sociedad a fis-
La rendición de cuentas también se efec-
calizar y evaluar la ejecución de las obras, inci-
túa a través de informes escritos de distribu-
diendo en los necesarios cambios instituciona-
ción masiva y gratuita, con datos consolida-
les hacia una gestión municipal más eficiente.
dos y detallados de cada una de las obras y su
De esta manera se manifiesta una de las virtudes atribuidas a estos procesos: la de permitir una gestión más transparente. El momento clave, es la divulgación de los resultados, la rendición de cuentas públicas, tanto de las obras que fueron priorizadas,
localización. Otra modalidad usada, es la colocación de la información del Presupuesto Participativo y sus resultados en el sitio web del Municipio. Es un desafío de la etapa el desarrollo de estas herramientas.
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El Presupuesto Participativo y su abordaje desde una perspectiva de género
Una, que va desde 1990 hasta 2005, y otra, que se inicia con la revisión autocrítica iniciada en el Foro Ciudadano de 2005. Este Foro permitió desencadenar un pro-
La articulación del PP con el Programa «Presu-
ceso de renovación, que lo afirmó como ca-
puestos inclusivos con enfoque de género» ha
nal destacado de participación vecinal en la
significado un acierto tendiente a multiplicar
gestión municipal y como herramienta de
su impacto democratizador.
construcción de ciudadanías y de mejora de
Con un fuerte apoyo a las Comisiones de
la gestión. Su contribución permitió el forta-
mujeres de las Zonas, con acciones de sensi-
lecimiento de una forma moderna de gober-
bilización y capacitación para los actores so-
nar, construida partir de un poder político
ciales, políticos y funcionarios municipales,
compartido, que necesita de toda la sociedad
en temas de «Presupuestos y propuestas sen-
para afianzarse y progresar.
sibles al género», con un constante acompa-
Innovando también mediante la incorpora-
ñamiento al proceso de quienes estudian la
ción de procedimientos que facilitan a la ciuda-
viabilidad de las propuestas que se presentan
danía su ejercicio del derecho de participación
a los efectos de identificar aquellas que pre-
directa y universal, y heredero de las mejores
sentan este perfil, esta línea de trabajo deberá
prácticas participativas que el proceso de des-
continuarse y calificarse como un desafío más
centralización a incorporado a la ciudad desde
para el futuro.
1990, el PP exhibe hoy los niveles más elevados de involucramiento de la población en la gestión municipal.
A modo de síntesis
Legitimado en su nueva versión por parte de la ciudadanía en los Ciclos 2006, 2007 y
El Presupuesto Participativo de Montevideo, en-
2008, el Presupuesto Participativo tiene que
tonces, se enmarca claramente en dos etapas.
mantener en el futuro su vocación renovadora
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permanente y mejorar el empoderamiento ciu-
especial con los tradicionalmente excluidos de
dadano, acentuando la importancia de los pro-
los beneficios sociales y de actuar con los po-
cesos educativos para una mayor comprensión
deres públicos.
del interés y de los beneficios que aporta.
Desde ese diálogo, el gobierno de la ciudad
Junto a un arco iris de formas de partici-
saca mucha de su fuerza y renueva cotidiana-
pación, que incluye espacios para el diseño
mente –mediante una acción de gobierno in-
compartido de programas socioculturales de
ducida y controlada por la ciudadanía– la legi-
infancia, jóvenes, mujeres, adultos mayores,
timidad consagrada mediante el acto electoral
personas con discapacidad, los grandes planes
una vez cada cinco años.
de ordenamiento urbanístico de la ciudad, los
Finalmente, hay que remarcar que el proce-
Foros ciudadanos periódicos de debate y eva-
so es gradual. Tiene errores, marchas y contra-
luación sobre el propio proceso de descentra-
marchas, requiere de una tarea permanente de
lización, los convenios de promoción públi-
apoyo y acompañamiento, debe ser evaluado y
co–privados, etc., característicos de la nueva
corregido sobre la marcha, necesita de una ca-
gobernanza de la ciudad, el PP exige del gobier-
pacitación constante, y siempre está afectado
no una permanente exposición en el llano a la
por tensiones diversas. Estos no son síntomas
crítica de la sociedad.
de fracaso, sino el modo natural de construir
Esta cercanía, posibilita el diálogo, prácticamente, con todos los segmentos sociales y en
ciudadanías y gestar una nueva gobernabilidad que nace de «hacer con la gente».
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Obras votadas por la gente Una por cada Zona de Montevideo
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El proceso realizado a lo largo de estos cuatro años donde los vecinos y vecinas proponen y votan propuestas de intervención en la ciudad ha sido de gran riqueza y complejidad lo cual hemos tratado de describir a lo largo de esta publicación.
En términos cuantitativos, globalmente podemos decir que se recibieron más de 5.500 propuestas en los tres años que se realizó votación pública. Esas propuestas pasaron por el proceso de estudio y viabilidad y finalmente se sometieron a votación unas 2.459.
Analizar el proceso seguido en cada Zona y en el conjunto del departamento también es ejemplo de las necesidades y preocupaciones de cada territorio y de sus habitantes. Y de cómo a pesar de ser tan diferentes, todas pasan por el quehacer municipal y sus competencias, lo cual es indicativo de la complejidad de funciones y demandas que la institución puede recibir.
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 1
1
2
5
propuesta:
Juegos en Plaza de Deportes Nº 1 descripción:
Recuperación de los juegos infantiles y mejoramiento general del equipamiento de la plaza ubicación: Lindolfo Cuestas y 25 de Mayo costo estimado: $ 360.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 2
1
2
5
propuesta:
Puesta a punto en áreas verdes descripción:
Podas y cortes de raíces cumpliendo con reclamos atrasados ubicación: Todo el Zonal costo estimado: $ 2.000.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 3
1
2
5
propuesta:
Semáforos en: Millán y A. Vespucio; Millán y E. Martínez; Hocquart y Arenal Grande; Amézaga y Defensa descripción:
Instalación de semáforos ubicación: Millán y A. Vespucio; Millán y E. Martínez;
Hocquart y Arenal Grande; Amézaga y Defensa costo estimado: $ 1.470.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 4
1
2
5
propuesta:
Construcción de local para Policlínica descripción:
Construir local para policlínica de atención primaria en salud en sustitución de la Policlínica del Mercado Modelo ubicación: Av. Luis A. de Herrera entre Altamirano
y Setembrino Pereda (ex Mercadito Larrañaga Bosch) costo estimado: $ 1.800.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 5
1
2
5
propuesta:
Rampas para discapacitados en la Rambla de Pocitos y Punta Carretas descripci贸n:
Construir rampas para mejorar el desplazamiento de discapacitados motrices ubicaci贸n: Rambla de Pocitos entre Barreiro y Montero costo estimado: $ 300.000 a帽o de elecci贸n: 2007 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 6
1
2
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propuesta:
Nuevo local para Policlínica Municipal Yucatán descripción:
Adquisición de local para Policlínica ubicación: Yucatán 3785 costo estimado: $ 2.500.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 7
1
2
5
propuesta:
Mejorar y ampliar Biblioteca Delmira Agustini descripción:
Ampliar biblioteca para desarrollar más actividades ubicación: Blixen 4151 costo estimado: $ 750.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 8
1
2
5
propuesta:
Salón multiuso para ONG Las Violetas descripción:
Construcción de un salón con baño utilizando tecnología alternativa a base de barro y madera ubicación: Acosta y Lara 1610 costo estimado: $ 280.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 9
1
2
5
propuesta:
Qué educadas las veredas descripción:
Construcción y reparación de veredas ubicación: Camino Maldonado entre Susana Pintos y Porto costo estimado: $ 1.800.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 10
1
2
5
propuesta:
Ensanche de puente en Agustín Bisio y Abrevadero descripción:
Construcción de alcantarilla de hormigón con accesos ubicación: Agustín Bisio y Abrevadero costo estimado: $ 1.500.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 11
1
2
5
propuesta:
Proyecto Cilíndrico descripción:
Construcción de anfiteatro para actividades y espectáculos al aire libre ubicación: Zona exterior al Cilindro Municipal costo estimado: $ 2.640.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 12
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2
5
propuesta:
Casona Abayubá – Ampliación para actividades de desarrollo humano descripción:
Ampliación y refacción de centro social y cultural Casona Abayubá para realización de actividades culturales y sociales ubicación: César Mayo Gutiérrez 3258 costo estimado: $ 700.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 13
1
2
5
propuesta:
Construcción de vereda en Sayago Norte descripción:
Construcción de vereda que permita el tránsito peatonal fuera de la calzada ubicación: Ariel entre Garzón y Lecocq costo estimado: $ 2.640.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 14
1
2
5
propuesta:
Salón de usos múltiples de la Comuna Mujer descripción:
Construcción de local de usos múltiples para la realización de diversas actividades educativas con perfil de género ubicación: José Llupes y Vitoria costo estimado: $ 1.800.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 15
1
2
5
propuesta:
Un lugar de pertenencia descripción:
Equipamiento de un hogar transitorio para rehabilitación síquica ubicación: Cubo del Norte 3717 costo estimado: $ 250.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 16
1
2
5
propuesta:
Culminación de alumbrado en Reducto descripción:
Colocación de 73 puntos de luz que consisten en puestas nuevas o sustituciones por sodio en las existentes ubicación: E. Ciganda, Arroyo Grande, Abayubá, Zapicán,
Fiol de Pereda, E. Martínez, Pasaje Los Andes costo estimado: $ 1.000.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 17
1
2
5
propuesta:
Un futuro de integración: 19 de Junio y alrededores descripción:
Construcción de salón comunal multiuso y acondicionamiento de espacio libre lindero con juegos para recreación ubicación: Espacio calle Haití, Santa Cruz de la Sierra,
entre Pasaje 53 y Pasaje 55 costo estimado: $ 2.640.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE
ZONA 18
1
2
5
propuesta:
Biblioteca de puertas abiertas en Liceo N° 43 y Escuela N° 159 descripción:
Construcción de un salón para ser usado como biblioteca y sala de lectura ubicación: Camino O´Higgins y Camino Sanguinetti costo estimado: $ 1.230.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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Seis propuestas contadas por vecinas y vecinos
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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS
1. La Experimental
1
2
5
propuesta:
Recuperar anfiteatro de la Escuela Experimental mejoras edilicias descripción:
Espacio social y cultural en el barrio en edificio considerado hoy Patrimonio Histórico Nacional para desarrollar una acción integradora, comunitaria, estimulando valores éticos y estéticos ubicación: Dr. Decroly y Michigan costo estimado: $ 750.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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Entrevistados:
Sandra Carámbula, Miguel Gayol, Ana Osinaga, Silvia Rodríguez. Fecha: 18/6/09
Malvín es un barrio costero, inicial-
mental, de las ideas educativas del sabio
da, que en la década del 30 fue objeto
mente desarrollado como zona balnea-
belga D. Ovidio Decroly sobre enseñan-
de un proyecto especial por parte del
ria del centro de Montevideo. Este origen
za de la lectura y aspectos anexos».
Arq. Juan Scasso: «La escuela, me dije,
1
le generó una impronta de zona lúdica,
Y sobre la calle del mismo nombre
debe abrirse hacia el exterior… de
con clubes deportivos diversos (canoas,
se ubica el edificio actual de la Escue-
modo que los niños, uno al lado del
remeros), con cine en la playa y teatro de
la Experimental. Surge a impulso de
otro, pudieran ver hacia fuera una ex-
verano. También tiene un clima vecinal,
quien fuera su primera directora, la
tensión grande, volcando la naturale-
con sentido de barrio muy fuerte.
maestra Olimpya Fernández, la cual
za hacia adentro»2.
Sus construcciones son mayorita-
fue becada a Bélgica y, desde allí, trajo
Esa construcción es hoy patrimo-
riamente bajas, con terreno y con ve-
la metodología pedagógica de Ovidio
nio arquitectónico de la ciudad. Como
cinos instalados por varias generacio-
Decroly, médico, educador y sicólogo
centro de enseñanza, la Escuela Experi-
nes. El alto costo inmobiliario al que
belga cuya metodología sustentaba la
mental se convirtió, a lo largo del tiem-
han llegado muchos de sus predios, ha
necesidad de contacto continuo con
po, en un referente educativo y social
ido revertiendo esta situación y hoy
la naturaleza.
para la zona. Albergaba en su predio un
aparecen construcciones en altura.
De ahí que se pensara en esta zona
teatro abierto al barrio, al cual se ingre-
También ha provocado la inmigración
de extensos médanos como un lugar
saba desde fuera del local escolar, como
de muchos habitantes hacia barrios
adecuado para el desarrollo de la acti-
signo de apertura hacia su entorno.
menos onerosos.
vidad docente, que empieza su activi-
Era centro de reunión comunita-
dad en una vivienda común, alquila-
rio, se proyectaba cine y era famosa
«Dentro de los centros educativos presentes en la zona, merece especial
la matineé de los domingos (en una
destaque la Escuela Experimental de Malvín. Inaugurada en 1927, tuvo a su cargo la aplicación, con carácter experi-
1
Extractado de «Los Barrios de Montevideo» de Aníbal Barrios Pintos y Washington Reyes Abadie.
2
Extractado de material de historia aportado por la escuela.
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no al uso del tiempo libre, hizo perder
Vista del local inicial de
sión). Durante el verano, las mismas
presencia a este teatro en el barrio. Se
la escuela Experimental
máquinas eran las que de noche pro-
deterioró su planta física, se dejó de
yectaban el cine en la playa.
dar cine en la playa o en el local y cual-
época en que aún no existía la televi-
El devenir del tiempo y los cam-
quier actividad requería de un instru-
bios tecnológicos y culturales en tor-
mental tecnológico del cual se carecía.
y de su estado actual.
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Pero seguía siendo «La piojera», nom-
«Recuperar el teatro era una nece-
hasta que llenamos el formulario del PP.
bre con el cual lo conocían los chiquili-
sidad de la Escuela. Ahí surgió la idea
No queríamos que nuestro proyecto se
nes del barrio, los de ayer y los de hoy.
y nos juntamos las dos comisiones, de
llevara todo el dinero, así que bajamos
escuela de la mañana y de la tarde!
un poco el monto para que saliera. Tam-
Para saber cómo fue el proceso que llevó a restaurarlo, entrevistamos
«Hicimos un análisis de la parte edi-
bién tuvimos que lograr que Primaria
a padres integrantes de la Comisión
licia, del monto que implicaría ponerlo
acordara con la Intendencia que fuera
de Fomento.
en buen estado, intercambiamos ideas,
un bien abierto a la comunidad.»
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«Recuperar el teatro era una necesidad de la Escuela. Ahí surgió la idea y nos juntamos las dos comisiones, de escuela de la mañana y de la tarde.»
«¡Y empezó la campaña! Fue la
Y la propuesta ganó. Se hizo la obra.
«También hicimos una convocato-
unión sin divisiones, todos unidos por
Luego se complementó con un segun-
ria a ex alumnos, y me acuerdo de una
la escuela que fue la forma como tra-
do proyecto para equipamiento, y hoy
señora que me dijo: ¡¿Cómo no voy a
bajamos. (…) El tema era recuperar el
tienen uno de los mejores equipos de
ir?!; ¡A mí si me hablan de la Escuela Ex-
teatro para que fuera un gran centro
audio para sala teatral. También here-
perimental me pongo de pié!» (…) «¡Hay
cultural en la zona.»
daron el telón que fuera del Teatro So-
muchas anécdotas y mucha magia en
lís, lo cual viven como un honor.
esta escuela!»
«Empezamos a reunirnos, y un ex alumno donó los primeros 500 volan-
«El día de la inauguración estaba
Y ahí empezó el trabajo, sostenido
tes. Teníamos que definir un logo que
desbordado de gente, no entraba nadie
hasta hoy, de dar vida al teatro perma-
nos identificara y entonces salió que
más. Fue una fiesta y hasta las compar-
nente, de coordinar las escuelas y la
fueran las gaviotas. Se hicieron carteles,
sas del barrio estuvieron. (…) Parecía el
comunidad y también de desarrollar
pancartas, se salía a recorrer el barrio
Día del Patrimonio. Había espectáculos
otros sueños.
con tambores, desfilando como un car-
musicales, pero la gente sólo quería ver
«Me gustaría que escuelas que no tie-
naval. Y el día de la elección había niños
el teatro. Hay ex alumnos que vienen y
nen posibilidades de llevar a sus niños al
en los diferentes comercios del barrio,
nos dicen: ¿Me dejan entrar para ver?»
teatro puedan ocuparse del transporte
entregando volantes, invitando a votar
«Una de las actividades más lindas
y nosotros les conseguimos la obra.»
fue cuando vinieron a cantar Washing-
Personalmente, han tenido mucho
«¡Y llegaban a votar con la bolsita del
ton Carrasco y Cristina Fernández, ex
trabajo, han pasado muchas tensiones,
supermercado! Las abuelas nos decían:
alumna de la escuela. Cuando terminó
pero tienen mucha alegría de haberlo
vengo desde Maroñas (o de otros barrios)
la función, se acordó de la canción que
hecho. Dicen que le hace mucho bien
porque mi nieto me dijo que tenía que
les enseñaban cuando eran niños y toda
al alma trabajar en este tipo de proyec-
votar. Una doctora había dejado la guar-
la gente grande terminó cantando con
tos y disfrutaron al hacerlo.
dia para venir. ¡Fue impresionante!»
ella la canción de la escuela.»
a los vecinos.»
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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS
2. Calle Dunant
1
2
5
propuesta:
Carpeta asfáltica de calle Dunant descripción:
Carpeta asfáltica y construcción cunetas ubicación: Dunant desde César Batlle Pacheco hasta Rafael costo estimado: $ 2.640.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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Entrevistados:
José Arriera, Carlos Berdúm, Humberto Bonilla, Daniel Juárez, Manolo Lameiro Fecha: 23/6/09
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Henry Dunant fue un filántropo sui-
del mismo nombre, de 13 cuadras de
zo que vivió entre 1828 y 1910, a cuya
extensión, que se ubica en la Zona 10.
iniciativa se debe la fundación de la
Este zonal tiene un territorio de
Cruz Roja Internacional en 1864. Tam-
7.845 hectáreas (de las cuales el 85%
bién fue Premio Nobel de la Paz en
son de uso rural) y una población de
1901. Mucho menos famosa es la calle
67.500 habitantes. En las últimas dé-
1
cadas la zona se ha visto afectada por 1
(Extractado del nomenclator urbano de la ciudad de Montevideo)
el crecimiento de asentamientos irregulares (hoy son más de 50 barrios en
154
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esta situación) y también por la ins-
La población, relativamente nueva
encuentran atravesadas por arterias de
talación de barrios impulsados por el
en su mayoría, tiene una autopercep-
alto tránsito. Eso no quita que hacia el
Estado (Núcleos Básicos Evolutivos).
ción de pasividad; con baja participa-
interior de estas arterias exista serios
ción social y con un fuerte sentimien-
problemas de infraestructura vial, pro-
to de inseguridad ciudadana.
pio de territorios que se han desarrolla-
Si bien es un territorio de granjas y de una pujante actividad vitivinícola, también es cierto que el 30% de los pre-
Existen en la Zona tres centralida-
do de manera intensa y no planificada.
dios rurales están abandonados, lo cual
des de intensa actividad comercial, que
La calle Dunant, que cruza dos de
promueve esta extensión de la parte
también albergan la actividad de ven-
estas arterias principales, estaba pa-
urbana hacia los predios rurales.
dedores ambulantes minoristas, y se
vimentada en casi toda su extensión,
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«Salgo a la calle y esas tres cuadras las uso todos los días. Para mí es un regocijo. Usted no se imagina mi satisfacción, lo que es para mí mirar para allá, ver esa calle y no ver las cunetas. Porque se hizo mucho más de lo que se pensaba.»
salvo sus tres cuadras finales hacia el
el tema y en ese momento era que jus-
norte, lo cual era motivo de deman-
to salía el Presupuesto Participativo.»
da por parte de los vecinos desde ha-
«Dijimos vamos a hacer el intento
cia tiempo.
y, como en una elección nacional, sali-
Con la implementación del Presu-
mos a visitar vecino por vecino, casa por
puesto Participativo, la pavimenta-
casa, repartimos volantes, hicimos pin-
ción del tramo final de la calle fue la
tadas, carteles, pasacalles, desde donde
propuesta ganadora en este zonal en el
comienza la calle hasta donde termina.
año 2007, con una votación que llamó
Y bueno, se fue generando un movi-
la atención y que evidenciaba una mo-
miento que, al principio, no nos creían
vilización vecinal fuera de lo común.
mucho. Entre unos cuantos vecinos hici-
Para conocer ese proceso entrevis-
mos una colecta y contratamos un carro
tamos a vecinos de la calle Dunant y
parlante para que pasara con una músi-
fuimos hasta su barrio.
ca que convocara. Y eso agitó mucho… la
«Todo surgió con el tema de la vi-
gente fue tomando conciencia.»
gilancia. Estábamos preocupados con
«Manuel es un vecino que habla
ese tema y a principios del 2006 ha-
mucho con todos, es un comunicador
bíamos hecho como una comunidad
nato. Entonces, a cada vecino que veía
para organizarnos. Y, cuando esto es-
lo paraba y le decía: ‘El día tal vamos
taba medianamente seguro, nos diji-
a votar por la propuesta 2, decile a tu
mos: vamos a preocuparnos por otro
amigo, a un familiar, a tu cuñado, a tu
problema. Entonces, como hacía años
abuela… a quien sea, pero todos tienen
que se habían presentado expedien-
que venir’. Y se tomó tal conciencia, que
tes para asfaltar la calle y se habían
ese día había asados por todos lados,
perdido, nos contactamos con un edil
porque eran un montón que venían de
local para ver cómo podíamos reflotar
visita a cada casa y llegaban familias
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con 6 o 7 integrantes a votar. Incluso se
Entonces estamos arreglando todo al-
niera una máquina. Y nos trataban
formaban colas y nosotros tratábamos
rededor del barrio.»
de mentirosos. Una vecina hizo un es-
de decirle que no se vayan, que vamos a
«Salgo a la calle y esas tres cuadras
crito diciendo que le habían mentido,
apurar a los de la mesa, a ver si pueden
las uso todos los días, Para mí es un rego-
porque salieron las propuestas que se
agilizar. Si no, hubiéramos tenido más
cijo. Usted no se imagina mi satisfacción,
votaron para el 2008 y la nuestra no
votos todavía.»
lo que es para mí mirar para allá, ver esa
figuraba porque ya había salido el año
calle y no ver las cunetas. Porque se hizo
anterior. ¡Un estado de nervios pasé
mucho más de lo que se pensaba.»
ese día que casi me muero! Porque en-
«Cuando yo vine para acá esto era todo campo, eran quintas. La Intendencia hizo un camino de balasto y me
Y estos vecinos, también consiguie-
traba a la página del Comunal a ver
decían que era casi imposible hacer la
ron que les colocaran hidrantes nece-
el listado de propuestas y parecía que
calle hasta que no estuviera el sanea-
sarios para abastecer a los bomberos
tenía razón ella. Hasta que la encontré
miento, … y ¡fue una lucha!».
si hay incendios y están pensando en
y entonces le expliqué que nuestra ca-
«Incluso, como anécdota, un vecino
una línea de ómnibus y en cómo reor-
lle era de la votación anterior, que ya
se comprometió a hacer un pasacalle
ganizar el tema de la basura. También
estaba. Pero tuvimos que ir a pedir que
para la elección y Manolo dijo: ‘vas a
consiguieron que se mejore otra calle
viniera la gente del Comunal a hablar
ver que no lo hace y si lo hace me borro
paralela, que afectaba a un CAIF y los
al barrio y dijeran que esto llevaba su
el apellido’. Fuimos a la casa y lo estaba
niños se mojaban en los días de lluvia.
tiempo, pero que se iba a hacer.»
haciendo, así que por mucho tiempo
De otros barrios les han venido a
«También nos pasaron un mon-
preguntar cómo hicieron para impul-
tón de cosas lindas… como el hablar
«Nosotros lo que vemos es que la
sar la propuesta de la calle y les piden
con la gente y decirles que si nos po-
gente se está poniendo las pilas y hay
asesoramiento. Pero ellos saben que no
nemos de acuerdo las cosas salen. El
muchos que apuestan a que se puede».
todo fueron rosas, porque a veces pare-
tema del Presupuesto Participativo
«Al año siguiente, presentamos tres
ce que las cosas tienen que concretarse
fue una gran cosa de la Intendencia,
de inmediato y no siempre se puede.
porque se han logrado cosas muy im-
no lo llamé más por su apellido.»
propuestas más y una de ellas salió tercera y, como el presupuesto daba para
«En el 2007 no veíamos que tiraran
hacer hasta tres, también se va a hacer.
balasto, ni hicieran un pozo, ni que vi-
portantes. No sólo acá, sino también en otros lugares.»
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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS
3. «Sol y Luna»
1
2
5
propuesta:
Cerramiento del predio y ampliación del local Guardería Sol y Luna descripción:
Cerramiento del predio con muro y rejas y ampliación del local. Construcción de salón con baño y ampliación de la oficina ubicación: Camino Tomkinson 2457 costo estimado: $ 1.250.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada
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Entrevistados:
La Zona 18 se encuentra ubicada en
La escasa trama urbana, desarrolla-
Mirtha De León y Erwin Axthamer.
la Región Oeste de Montevideo. Tiene
da en un radio de 1.500 metros, presen-
una extensión de 9.200 hectáreas y
ta características residenciales y, des-
Fecha: 17/6/09
una población de alrededor de 34.300
de hace unos 25 años, la población ha
habitantes. Su conformación es de
tenido un crecimiento acelerado por
suelo rural en un 80% de su extensión,
vía de la instalación de asentamientos
compuesto por pequeños predios en
precarios. Actualmente, el 26% de los
proceso de explotación productiva en
habitantes del zonal viven en dichos
el rubro hortifrutícola.
asentamientos.
Históricamente, es un área vin-
En este marco de población, la ne-
culada al medio rural, con una con-
cesidad de servicios para atención de
centración de población en Paso de la
la infancia se hicieron prioritarios, por
Arena que oficia de centro de servicios
lo que vecinos integrantes de la Comi-
para la zona, tradicionalmente referi-
sión de Infancia impulsaron en 1990
dos al agro. De ahí, que la Sociedad de
la instalación de una guardería.
Fomento y Defensa Agraria de Paso
En un predio municipal, con finan-
de la Arena haya sido el centro social
ciación de la ORT para la construcción
por excelencia, donde se ofrecían des-
y dentro del «Programa Nuestros Ni-
de insumos para la producción hasta
ños» de la Intendencia Municipal de
la realización de los eventos sociales
Montevideo, en noviembre del 1991
del lugar.
se inauguró el Centro Comunitario de
Si bien la actividad económica es
Educación Inicial Sol y Luna.
básicamente rural, con el deterioro de
El buen nivel del servicio y las ne-
los precios de la granja, han aparecido
cesidades que debe atender, hacen
otras actividades económicas vincula-
que en poco tiempo se deba pensar
das a depósitos y almacenajes.
en una ampliación. Con el surgimien-
160
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to de la modalidad de Presupuesto
«Trabajamos en las ferias, repar-
Participativo impulsado desde las Zo-
tiendo volantes y con parlantes. Pero, el
nas, la comisión de vecinos que apoya
boca a boca es fundamental. (…) Tratán-
la Guardería decidió promover una
dose de niños, fue fácil conseguir el apo-
propuesta de ampliación del local y
yo. Creo que no quedó nadie sin votar
cerramiento del predio.
por la guardería. Y ahora, la gente la ve
Vecinos que trabajaron y trabajan en este proyecto, nos cuentan sobre
y dice: ¡Qué precioso, qué impresionante que quedó!»
cómo llevaron a cabo la iniciativa en
Estos vecinos no dudan en reco-
la que «en el primer año no tuvimos
mendar la experiencia a otros por-
suerte» porque salieron segundos,
que «es la forma de que los vecinos
pero igual no bajaron los brazos.
participen y además tenemos el con-
«En el segundo año, en 2007, pre-
trol en las manos.»
sentamos un proyecto más exigente,
«Uno nace con el deseo de ser so-
porque allí pedíamos la ampliación
lidario» y trabajando a nivel comu-
del escritorio y un salón más grande
nitario, en forma honoraria, estos lo-
además del cerramiento. (…) Ahí se
gros «te engrandecen, te hacen sentir
convocó a todas las asociaciones, clu-
que podes hacer cosas, porque si hay
bes de la zona y también trabajamos
participación no hay nada que no se
con las familias. Otra vez quedamos
pueda alcanzar.»
segundos, con otra propuesta –también muy buena– por una biblioteca comunitaria del Liceo Rincón del Cerro. Pero, como los rubros alcanzaban, entraron las dos y eso fue realmente una alegría.»
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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS
4. Salas Velatorias
1
2
5
propuesta:
Sala velatoria en el Cerro descripción:
Apertura de sala velatoria municipal en la Zona 17 ubicación: Zona 17 costo estimado: $ 2.400.000 año de elección: 2007 resultado: Obra en ejecución
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Entrevistado:
Benito Texeira. Fecha: 17/6/09
La Región Oeste1 abarca las zonas 12,13,14,15,17, y 18, de acuerdo a las áreas de alcance de las respectivas Juntas Locales, Centros Comunales Zonales y Concejos Vecinales. En el año 2004 se informaba, que la Región incluía 401.933 habitantes, variando en sus zonas la densidad de población. Desde la Zona 15 que es netamente residencial, a la Zona 18, con importante extensión de territorio definido como área rural. La periferia urbana de la región continúa concentrando importante cantidad de población en condiciones de pobreza. Se destaca que en algunas zonas se han identificado los índices más altos de desocupación, rezago y abandono escolar, problemas de talla y peso vinculados a carencias de ali-
1
Datos previos a la entrevista extractados del Informe sobre la Región de Comuna en Debate.
163
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mentación, indicadores de suicidio y
y ordeñe de cabras, y al de producción
La Región también tiene sus con-
de violencia, como una expresión más
y elaboración de conservas de hongos,
trastes, desde los porcentajes de des-
de una crisis de larga data.
entre otros.
ocupación y la cantidad de asenta-
A pesar de lo anterior, la región
Las empresas al servicio logístico
mientos, ubicando de un lado a la Zona
mantiene matrices culturales y perfiles
de la actividad portuaria y maderera,
15 con 7 asentamientos, y del otro a la
diferentes por las singularidades de las
se constituyen en una preocupación,
Zona 17, con 66 asentamientos.
zonas: aquellas con historia de indus-
al instalarse sobre las rutas que atra-
La Zona 17 tiene 86.800 habitan-
trias y fuerte organización obrera, otras
viesan la Zonas 17 y 18, afectando tie-
tes según el Censo Fase I del 2004 y
en el vínculo con la naturaleza arraiga-
rras adecuadas para cultivos.
el 41% de esta población está ubicada
do por la presencia del trabajo con la
La Región en general mantiene una
en asentamientos, en predios que han
tierra, las fuertemente residenciales y
actividad económica comercial y de
ido en detrimento de parques, área ru-
comerciales, y las que reúnen en sí mis-
servicios. Se ha intentado estimular la
ral y costa. Con barrios que además de
mas varias de estas especificidades.
recuperación de la pequeña y mediana
sus carencias estructurales, presentan
En general los vecinos apelan a su
industria desde la creación del Parque
un desarrollo comercial básico y con
memoria colectiva (reserva socio cul-
Tecnológico Industrial del Cerro por
dificultades en el transporte por esas
tural) frente a la crisis y los cambios
parte de la IMM.
mismas carencias estructurales.
Con otro alcance y dentro de la
En este entorno, entre otras reivin-
El área rural de esta Región provee,
misma Región, se están dando los
dicaciones, la instalación de Salas Ve-
al resto del país, un porcentaje impor-
pasos para la instalación de un Polo
latorias Municipales era una deman-
tante de la producción hortícola, don-
Industrial, que posibilite trasladar las
da que venía de muchísimos años en
de se destacan varios productores con
industrias que generan problemas en
la Zona y en toda la Región, según nos
sus cultivos orgánicos.
áreas residenciales. De todas formas
cuenta Benito Texeira vecino del co-
Desde la Zona 12 se fortalece el PA-
falta aún mucha inversión y trabajo
munal e impulsor de la propuesta que
GRO, programa que apunta al proyecto
para lograr los niveles medios de ocu-
fuera ganadora en el año 2008.
de helicultura (cría y comercialización
pación de mano de obra e ingresos que
de caracoles), al de cría, reproducción
supo tener la Región.
que se están atravesando.
«Porque nos sucede hasta el día de hoy, que cuando muere un familiar,
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uno no siempre está en situación eco-
bién apoyaban la idea, e hicimos una
cada idea. Poder decirle al otro vecino:
nómica de poder llevar a toda su gen-
movida en el Cerro con todos los que
esta propuesta es más interesante por-
te a las salas de la Intendencia que nos
estaban de acuerdo. Juntamos 3.000
que beneficia a más cantidad de gente.
quedan lejos y hemos visto velatorios
firmas respaldando la solicitud y tam-
Seguimos siendo los vecinos comunes y
con dos personas (…) Es un sentimiento
bién hicimos una movida política: con-
corrientes, pero que vamos ejecutando
muy grande en el Cerro, ¿Por algo fue la
vocamos al Intendente y le entregamos
políticas de gobierno.»
más votada, no?»
las firmas en la mano. Y ahí se le dio luz
«Hace años hicimos la gestión como
verde a la propuesta.»
«Lo que falta mejorar es la instrumentación, porque ahora se va a hacer
Concejo Vecinal y nos encontramos que
«Esto fue algo que nos unió a todos
algo más grande y uno no puede decir
la Dirección de Acondicionamiento Ur-
los vecinos. Nadie ponía objeciones, na-
que esté mal, pero la gente si no ve la
bano dijo que no. Seguimos, porque una
die preguntaba dónde iba a ser, porque
obra en un tiempo corto empiezan a
de las virtudes de los cerrenses es que
lo importante eran las salas. Y esto fue
creer que no es viable. Y eso hace que
somos testarudos, hasta que en el 2008
el hecho positivo, porque todo el mun-
después no se vea lo positivo que tiene,
decidimos presentarla a la votación. Y
do se sumó atrás de la columna, por-
por el tiempo que demora la ejecución
como parecía que no iba a salir, nadie
que esto tenía un enorme contenido
y le quita la efervescencia del trabajo
la quería firmar. Finalmente la firmé yo
social y era una necesidad. Hubo gente
que se realizó.»
haciendo una síntesis de varias pareci-
que había presentado otras propuestas
«Si se mejoran esas cosas, la expe-
das que andaban en la vuelta.»
y como se podían votar dos, votaban la
riencia es muy buena porque permite
de ellos y la nuestra.»
la participación de la gente tanto en la
«Nosotros cuando la presentamos dijimos que aspirábamos a dos salas,
«Es la primera vez que los vecinos po-
presentación como en la organización
algo sencillo, que se usara para traer
demos presentar propuestas de esta na-
para defender cada propuesta… Uno
y velar el cuerpo, con dos baños y una
turaleza y de alguna manera competir
se siente bien. Soy parte de la sociedad
cocinita. No queríamos convertirnos
con otros vecinos en cosas que nos pare-
para demandar, pero también soy par-
en Previsión.»
cen más importantes. Eso es muy bueno.
te para trabajar en las demandas que
«Nos juntamos con la Parroquia
No tiene desperdicio todo el mecanismo
uno quiere.»
Nuestra Señora de Fátima, que tam-
de presentación, discusión y difusión de
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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS
5. Mucho más que un semáforo
1
2
5
propuesta:
Semáforos en Libertad y Bvar. España descripción:
Instalación de semáforos. ubicación: Cruce en Libertad, Bvar. España, Obligado costo estimado: $ 412.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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Entrevistados para esta propuesta:
El cruce de Bulevar España y Libertad
Vecino Juan Oliver, proponente.
se ubica en una de las centralidades de
Fecha: 23/6/09
la Zona 5 de Montevideo. Este zonal ha
Maestra Beatriz Montemuiño, del grupo de 4º año del colegio San Juan Bautista Fecha 30/7/09
sido y es soporte de una intensa actividad urbana con una dinámica edilicia muy importante. El 80% del territorio está destinado a residencias, con alta concentración,
14 Jóvenes estudiantes del
por lo cual es la Zona más densamente
Colegio San Juan Bautista:
poblada del departamento, alcanzan-
Guzmán Ferrari, Florencia
do según los últimos registros una po-
Benaderet, Emilia de Pedro, Carlos
blación de 130.000 habitantes. A eso,
Lusararián, Guillermo De Cesare,
se debe agregar una población flotan-
Rodrigo González, Guillermina
tes diaria de varios miles de personas
Ferreira, Julieta Costas, Felipe
por ser un territorio que tiene una am-
Croce, Sofía González, Gonzalo
plia faja costera, con playas y parques
Rocca, Tatiana Fernández, Lucía
de uso público.
Duarte, Valentina Veloso. Fecha: 14/8/09
También tiene instalados dos de los principales shopping con que cuenta la ciudad y varios hoteles. Además, es una zona con gran desarrollo de centros comerciales en sentido amplio y en particular aquellos destinados a restoranes y locales nocturnos de recreación (locales para fiestas, discotecas y pubs, etc.). Y tiene una amplia
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circulación de transporte colectivo,
«Entonces Beatriz nos propuso si
que articula con diferentes líneas que
queríamos ver algo para el barrio que
conectan y vinculan a la zona con todo
nos pudiera beneficiar y empezamos a
el entramado urbano.
buscar ideas.»
dibujamos el semáforo y lo pegamos en una pared.» «Salíamos a repartir volantes por el barrio y había gente que cuando le golpeábamos nos decía: No, no tengo nada.
Esta centralidad en que se ubica el
«Acá en el colegio hay una niña que
cruce de Bvar. España y Libertad está
es mi prima, que es discapacitada y
caracterizada, a su vez, por la presen-
cuando viene de la casa tiene que cruzar
«El día de la votación algunos estu-
cia de gran cantidad de centros educa-
en esa esquina y le llevaba mucho tiem-
vieron toda la mañana con sus padres,
tivos, en conflicto con el intenso flujo
po. Y entre todas las ideas que surgieron
con los abuelos. Y cada uno tenía que
vehicular que caracteriza al lugar y
esa era la mejor.»
traer a toda su familia.»
que en horas pico ocasiona trastornos de relevancia.
1
El Colegio San Juan Bautista, se
¡Y nosotros no íbamos a pedirles!»
«Como había otro grupo que tam-
«A mí se me complicó un poco por-
bién proponía el semáforo nos junta-
que justo mi abuela había propuesto
mos con ellos.»
otra cosa y entonces estuvo medio difícil en mi casa.»
ubica en la calle Cavia y Libertad, muy
«Hicimos muchas asambleas, vimos
cerca de este cruce. En el año 2007 el
todas las posibilidades y en una de esas
«Sólo con los votos de este colegio
grupo de cuarto año escolar a cargo de
asambleas decidimos. Hablamos, acá
no hubiera alcanzado. Cuando salía-
la maestra Beatriz Montemuiño traba-
en el colegio, sobre la idea que teníamos
mos a pegar y repartir folletos nos
jaba el tema de gobierno departamen-
y nos dijeron que sí. Entonces hablamos
encontramos con otras personas que
tal y derechos ciudadanos. Trajeron
con todos los padres y a cada niño le
también hacían propagando por la
materiales impresos que en la vida co-
pedimos que le pidiera a su familia que
misma propuesta. Por suerte la gen-
tidiana abordaban estos temas y entre
nos apoyara.»
te nos apoyó. Nosotros pensábamos que, como somos niños, no nos iban
ellos estaba una propaganda que con-
«Cada uno hizo una cartulina de
vocaba a presentar propuestas para el
propaganda y las pegamos por todo
Presupuesto Participativo.
el barrio. Me acuerdo de una que esta-
«Aprendimos mucho: qué es hacer
ba espectacular, era un palo de escoba
comunicación y hacer folletos, cómo
y en la parte de arriba con cartulina
cuando uno se propone una meta si
1
Información extraída del Plaedez de la Zona 5
a escuchar.»
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trabaja en equipo lo puede lograr y eso está bueno.» «Yo me preguntaba para qué sirve la Intendencia y esto me ayudó a saber qué es lo que hace.» «Como negativo, a mí me marcó cuando algunos vecinos nos tiraban la propuesta. ¡Y uno que la había hecho con tanto esfuerzo! Fueron muchos días de clase que le dedicamos. Hacíamos grupos y cada uno analizaba cómo queríamos que fuera el folleto y lo dibujábamos en el pizarrón. Estuvo bueno y divertido, nos ayudó a convivir como grupo.» «Cuando lo propusimos estábamos en 4º año y pusieron los semáforos cuando estábamos en 5º.» La maestra que trabajó con estos niños está hoy como directora en la Escuela Nº 175 de Lido y Av. Italia. Hasta ahí fuimos para conversar con ella. Recuerda la experiencia con mucho entusiasmo: «Era un grupo precioso y se entusiasmaron con la idea. Como vecina también recuerdo que era una
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larga aspiración en el barrio. Pero una
tas y las cinco resultaron viables y se
de las cosas que más me gustó es cómo
pusieron a votación.
participaron. Hicieron el relevamiento
«Y bueno, repartí volantes en los
de intereses, trajeron la información,
distintos edificios, a los porteros, por
fueron al Comunal a informarse. Y
debajo de las puertas… Y ¡a esperar el
cómo trabajaron para llegar a una
resultado! Fue muy bueno, porque ese
conciencia colectiva, porque al princi-
semáforo era una necesidad. Yo mane-
pio era cada uno con su idea.»
jo y, realmente, en ese cruce uno no sa-
«Luego que colgaron los carteles también los iban a cuidar para ver que
bía para qué lado agarrar, ni para qué lado mirar.»
no los hubieran sacado y el día de la vo-
«Pensé que era una cosa que iba
tación fueron para ver cómo funciona
a salir rápida y vi que iba pasando el
un sistema de votación. (…) Yo pertene-
tiempo y me enteré del segundo llama-
cía a una institución que me dio todo el
do a propuestas y ¡aún no se había le-
apoyo y los padres apoyaron muchísi-
vantado una baldosa de la primera! Y
mo también, creo que fue una experien-
ahí me vino esa cosa que le da a todos
cia muy enriquecedora.»
los viejos… y en la segunda vez no pre-
Juan Oliver también es un vecino
«Yo me preguntaba para qué sirve la Intendencia y esto me ayudó a saber qué es lo que hace», dice uno de los escolares que impulsó el proyecto.
senté nada.»
del lugar. Médico jubilado, se mudó al
Pero luego vio instalado el semáfo-
barrio cuando los vecinos se juntaban
ro y se reconcilió con el proceso. Dice
en la cuadra en Año Nuevo para feste-
que es una iniciativa que recomenda-
jar entre todos y recuerda con nostal-
ría y que estaría dispuesto a pensar en
gia aquella convivencia. Por eso, hoy se
nuevas propuestas.
motiva con iniciativas que le permiten mejorar el barrio y recuerda que ese año había presentado cinco propues-
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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS
6. Terminal Goes
1
2
5
propuesta:
Acondicionamiento plaza ex Terminal Goes descripción:
Techado y lucernarias, relleno de andenes y muros de contención, espacios verdes. Escenario permanente ubicación: Av. Gral. Flores, D. Aramburú, Marcelino Sosa y Carlos Reyles costo estimado: $ 3.000.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada
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Entrevistadas: Miriam López y Silvia Ferreira. Fecha: 25/6/09
La Terminal Goes es un espacio pú-
A pesar de esa situación, este punto
Es comprensible, entonces, que los
blico emblemático de la Zona 3 de
conserva áreas de valor y seguimien-
planes de trabajo para este lugar plan-
Montevideo. Esta Zona integra el terri-
to patrimonial (como el Bario Reus, el
teen promover la densificación, recu-
torio de las llamadas áreas centrales,
Palacio Legislativo, varias facultades
perar las viviendas abandonadas, de-
que se caracterizan por una serie de
universitarias y otros centros educa-
sarrollar programas de recuperación
elementos de deterioro que se busca
tivos, iglesias o el antiguo Mercado
urbana y de espacios libres. Dentro de
revertir. Según el diagnóstico territo-
Agrícola) y cuenta con buena infraes-
estos últimos, la Terminal Goes se ubi-
rial del Plan Estratégico de Desarrollo
tructura y servicios básicos. También
ca en un lugar privilegiado.
Zonal, hay un marcado proceso de va-
mantiene una actividad comercial
Históricamente, fue lugar de re-
ciamiento habitacional, tugurización
estable, vinculada a servicios y a al-
cambio de vehículos que seguían ha-
de algunas construcciones y de expul-
gunas ramas de la industria, para lo
cia las afueras del casco urbano, luego
sión de esa población hacia la periferia
cual la amplia red de vías de tránsito
terminal de tranvías, de ómnibus y,
del departamento.
y la cercanía al centro y al puerto son
en 1976 es inaugurada como terminal
elementos ventajosos.
de ómnibus de corta distancia, lo cual
Seguramente, la disminución de las actividades económicas que se de-
Los últimos datos censales indican
en su momento incrementó mucho
sarrollaban, por cierre o por traslado
que la población está estimada en unos
la población flotante y también el co-
hacia áreas más adecuadas para su
67.876 habitantes y según los datos an-
mercio de paso.
desempeño, haya incidido en la deca-
teriores, esta cifra estaría evidenciando
Como terminal de ómnibus rápida-
dencia que se percibe en grandes sec-
una pérdida de población en ocho años
mente quedó inadecuada, se debieron
tores de su territorio. Incluso muchas
de 7.885 residentes. Seguramente esto
arbitrar otras soluciones y entonces este
de esas construcciones abandonadas
se explica por la desaparición de mu-
espacio pasó a ser reivindicado como lu-
han pasado a la categoría de galpones
chos puestos de trabajo y el aumento
gar para ferias transitorias, plaza de jue-
para depósitos o cocheras.
concomitante de la pobreza.
gos y lugar para espectáculos barriales.
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cerca para la gente del barrio y sobre
Varios fueron los vecinos y veci-
«Esta plaza es como el pulmón de
nas que presentaron la remodelación
Goes. Es una plaza que estaba muy fea,
de la plaza como propuesta para votar
muy triste y yo pensaba que los niños
«La idea también se le ocurrió a
en el Presupuesto Participativo. Nos
y los ancianos no tenían un lugar lindo
un grupo de feriantes que está insta-
entrevistamos con dos proponentes
donde poder ir, ver un pedacito de ver-
lado acá y que se los conoce por Paseo
para que nos contaran detalles del
de junto a las hamacas.(…) Lo más cerca
Goes. Querían hacer algo por el barrio
proceso hecho.
es la Plaza 1º de Mayo, pero acá es más
que le diera un poco más de calidad,
todo para los que tienen niños.»
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«No sé si voy a tener un día para venir a sentarme acá con mi nieto; pero ver a otras personas que están disfrutando con sus niños en las hamacas, ¡es lindo!»
para que la gente no sólo viniera a
arbolitos, plantitas… ¡Incluso había
lido y entonces ¡fue una alegría! Porque
la plaza sino también a recrearse. (…)
una idea de poner un vagón de tren y
siempre digo, si arreglan la casa de en-
La primera vez lo hicimos con mucho
hacer una especie de cafetería que que-
frente a mí me gusta porque embellece
entusiasmo y la verdad que no salió
daba muy lindo!»
toda la cuadra, aunque no sea la mía.»
«Unos querían un teatro cerrado
Ambas vecinas reconocen que el Presu-
para ver cine y otros aspiraban a un an-
puesto Participativo les dio la oportu-
La otra vecina también recuerda
fiteatro abierto para actividades al aire
nidad de conseguir algo que deseaban
esa primera vez con tristeza: «hice una
libre y lo negociamos con la arquitecta,
desde hacía mucho para el barrio.
propaganda casera con unos afiches
los vecinos y los comerciantes … ¡No fue
«Lo que se está logrando es muy
hechos en la computadora, los reparti-
difícil! Hicimos propaganda rodante,
democrático, porque gente común,
mos por los comercios y les explicába-
mano a mano, casa a casa; ¡trabajamos
vecinos que no tienen ningún cargo,
mos a los vecinos. Muchos me decían:
muchísimo! Porque veníamos de la ex-
pueden participar en esto y están par-
‘Mirá que voté tu proyecto’. Y bueno, al
periencia anterior que por dos o tres vo-
ticipando de la obra del gobierno. Por-
salir segundos nos dio un poco de pena
tos no había salido y entonces dijimos:
que aunque este proyecto no gane, lo
porque era una cosa linda y se podría
¡Tenemos que meter y meter!»
estudiaron, lo vieron, es una idea que
por dos o tres votos y nos quedamos con un bajón tremendo.»
haber logrado.»
«Fuimos a hablar con todos los co-
queda para el futuro.»
Varias personas presentaron pro-
merciantes de la Zona, porque a ellos
«No sé si voy a tener un día para ve-
puestas, cada año, en torno a la termi-
también los involucraba el proyecto, y a
nir a sentarme acá con mi nieto; pero
nal. «Entonces nos reunimos con la ar-
solicitarles el apoyo, que siempre lo tuvi-
ver a otras personas que están disfru-
quitecta que nos presentó un proyecto
mos, para todo. (…) No sé si me llamaron
tando con sus niños en las hamacas,
que era precioso. Lo ves ahí con calles,
o escuché en el informativo que había sa-
¡es lindo!»
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CONCEJALES VECINALES Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
La participación social dentro de la propuesta de descentralización que ha venido desarrollando Montevideo fue requerida desde el vamos. El primer Presupuesto Municipal de 1990 y su Plan Quinquenal ya fueron elaborados luego de múltiples asambleas barriales y reuniones con el equipo de gobierno, donde se planteaban las necesidades y se buscaba traducirlas a planes y proyectos concretos. Eso fue definiendo e instalando en la práctica al concejal como una figura estable de canalización de la participación ciudadana. Con el paso de los años y el crecimiento del proceso iniciado, se entendió que había que dar un paso más en la búsqueda de canalizar la opinión de los vecinos y fue así que surgió la nueva modalidad del Presupuesto Participativo, que no descarta sino que suma.
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Un PP que recibe e incorpora la opi-
son la representativa y la directa. De
nicarse con ministerios, entes y otras
nión organizada (Fuente 2), pero que
alguna manera el PP trata de potenciar
partes del Estado. Eso empuja de abajo
también recibe e incorpora la opinión
y articular esas dos formas, que son ne-
hacia arriba, porque le exigió a más de
y las iniciativas de más cantidad de
cesarias para desarrollar el concepto de
un director, jefe o encargado tener un
vecinos. De aquellos que persiguen un
democracia sin fin.»
conocimiento directo de las cosas.»
sueño o un deseo para su barrio y que
«El PP no empezó ahora, ya que en
En algunas Zonas los entrevistados
mediante este mecanismo lo pueden
todos los períodos anteriores (sea en
se quejan de que los proyectos pare-
hacer realidad (Fuente 1).
la elaboración del Quinquenal, de los
cen ser muy individuales (mi cuadra,
Además de los vecinos que ya en-
Compromisos de Gestión) el presupues-
mi árbol, mi farol) y en otras constatan
trevistamos en ocasión de analizar
to de Montevideo contaba con la par-
que pasa justamente al revés.
propuestas concretas y exitosas, tam-
ticipación de los vecinos. Esta es una
«Yo soy de la Zona 17 y la mayor canti-
bién nos reunimos con concejales de
nueva etapa que busca profundizar la
dad de proyectos son sociales. Eso, a veces,
Montevideo para que nos dieran sus
descentralización.»
después, complica la espera, porque son
«La participación directa de veci-
muchos más para quejarse y preguntar
nos proponiendo y eligiendo acciones
por qué todavía no se hizo la obra deman-
En esos encuentros, surgieron los co-
presupuestales que luego van a ser in-
dada cuando el proyecto se demora.»
mentarios que agregamos a continua-
tervenciones en la ciudad, es algo muy
«En nuestro caso la mayor dificultad
ción y en los que se constata una percep-
innovador. Y quiero mucho más, por-
para la ejecución de un proyecto fue lo-
ción de estar contribuyendo a construir
que luego vendrán ideas más ambicio-
grar que se coordinaran diferentes De-
la ciudad, lo cual no quita que también
sas. Hay un cambio de cabeza en eso de
partamentos dentro del municipio. Se-
sean conscientes de sus falencias.
que los vecinos decidan qué se hace con
guimos con ese empujar de abajo para
una parte del dinero de todos.»
arriba y provocamos que algunas telara-
opiniones y sugerencias sobre el proceso vivido.
«En nuestra sociedad conviven dos formas de expresión democrática que
«Y eso abre las puertas para comu-
ñas se vayan. Porque esto no sólo mueve
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la cabeza del vecino sino que sacude a toda la Intendencia de abajo hacia arri-
«La participación directa de vecinos proponiendo y eligiendo acciones presupuestales que luego van a ser intervenciones en la ciudad, es algo muy innovador. Hay un cambio de cabeza en eso de que los vecinos decidan qué se hace con una parte del dinero de todos.»
ba. Estaban acostumbrados a planificar desde una oficina y no pueden entender a veces qué es lo que se pide.» «Y si la obra no se hace hay que empezar a llamar y ver porqué. Hay que
«Lo que tiene que primar es tener
partidizada, todas las demandas socia-
dejar de ver todo como responsabilidad
confianza en que ese tipo de inconve-
les se canalizaban a través de los polí-
de otro.»
nientes va a tener solución, porque uno
ticos y recién en los últimos 20 años se
«Yo no tengo nada contra los téc-
se mete en temas que no conoce y los
puede decir que hay más movimientos
nicos del Comunal porque son divinos,
técnicos nos van guiando. Ahí es cuan-
sociales por reivindicaciones directas.»
hicieron unos caminitos divinos, pero
do acomodás los zapallos en el carro.
«Estamos aprendiendo a no mirar
con silla de ruedas no podés pasar y en-
Porque antes era un conjunto de zapa-
todo según quien lo proponga. Si es
tonces vimos la necesidad de coordinar
llos y esperábamos el paso del carro.»
bueno para la ciudad, no lo miremos
con la Secretaría de Discapacidad y eso
«A mí me gusta mucho nuestra
mal porque lo propuso tal o cual. Eso
es un aprendizaje para todos. También
experiencia porque tenemos un presu-
implica un cambio cultural y lo esta-
en una ampliación de la biblioteca es-
puesto vivo, porque todos los años ana-
mos logrando con esta herramienta
taba bárbaro el proyecto, pero no tenía
lizamos las reglas por si hay que cam-
que propone el PP.»
baño. Pero hay que cumplir con todas
biarlas, no las dejamos estáticas. Cada
«Y que no está terminado, es un
las normas municipales les plantea-
generación nueva de concejales tiene
proceso. Nosotros tenemos un debe
mos. Entonces tuvieron que acomodar
la oportunidad de cambiarlas. No tene-
con el PP rural y el PP infantil.»
todo para que el presupuesto diera para
mos que perder de vista que en Uruguay
«Qué importante es, además, tener
hacer los baños.»
la gestión pública siempre estuvo muy
un grupo asesor, porque cuando doña
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María decide que quiere mejorar la
todo y como cuerpo no se involucra lo
plaza, es fundamental que el equipo
suficiente cuando llegan las propues-
técnico le pregunte qué es realmente lo
tas de los vecinos.
que quiere y que pueda entender que
También saben que para analizar
cómo lo estaba planteado, de repente
esas propuestas y lograr interpretarlas
era inviable.»
adecuadamente hay que capacitarse;
«Y eso de unir propuestas lo fuimos aprendiendo.»
tener un modelo de ciudad, conocerlo y estudiar las ideas en ese marco. Esto
«Una cosa que es bien interesante es
lleva su tiempo y seguramente es más
ponerle carteles a las obras; están sien-
largo de lo que algunos vecinos están
do la mejor propaganda para el PP.»
dispuestos a esperar o a invertir.
También señalan estos vecinos de
Pero estos vecinos y muchos más
manera reiterada «que si los procesos
sostienen que es un proceso que vale
son muy largos la gente se desgasta.»
la pena emprender, que han creci-
Algunos concejales son críticos con ellos mismos y sostienen que el Concejo Vecinal pierde mucho tiempo en la discusión del funcionamiento de
do como personas y han aprendido como ciudadanos. Y que recomendarían la experiencia, sin lugar a dudas.
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FUNCIONARIOS MUNICIPALES Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Como se ha dicho en varios capítulos de esta publicación, este proceso de participación ciudadana no sólo impacta sobre la sociedad civil sino también sobre la propia institución, la cual se ve conmovida por una metodología que cambia sus formas tradicionales de funcionamiento. A fin de recoger testimonios directos, nos reunimos con funcionarios de diversa jerarquía, de diferentes perfiles y de distintas áreas de trabajo. De estas reuniones surgieron estos testimonios que vamos a volcar, tratando de vincularlos con el hilo conductor del Presupuesto Participativo y de qué manera este programa cambió sus rutinas laborales. En algunas dependencias centrales el impacto es grande. «Nos vino un caudal de propuestas que excedían en mucho el dinero disponible. No teníamos experiencia
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de cuánto se podía hacer con esos mon-
con los proponentes para explicarles
nos adjudica. Y también el hecho de que
tos y teníamos que resolverlos en poco
las razones y pormenores técnicos.
aumenta el contacto con la gente del
tiempo. Teníamos miedo de errarle a los
Si bien pueden entenderse como ins-
barrio y favorece conocer muchas rea-
cálculos. Eso nos obligó a los propios in-
tancias de capacitación y aprendizaje
lidades que en otras circunstancias no
genieros a salir a evaluar las obras en el
para ambas partes, muchas de ellas
hubiéramos tenido contacto. Con este
lugar, porque los montos de vialidad son
son consideradas como momentos di-
procedimiento la gente se ha acercado
muy grandes, lleva mucho trabajo de
fíciles de sortear.
mucho más a nosotros y también llega-
preparación y hay que tomar decisiones
Los funcionarios señalan que «hay
mos a conocer más los barrios.»
obras que pueden ser viables desde el
En general los funcionarios se que-
En el caso de tránsito, las inversio-
punto de vista técnico pero nosotros
jan de los tiempos cortos para preparar
nes pueden ser menores y también son
perdemos la capacidad de priorizar con
las propuestas, pero también es cierto
muy demandadas. El vecino ya tiene
nuestra visión, que muchas veces es dis-
que con el paso de los años el mecanis-
calibrados algunos montos y las saben
tinta a la del vecino.»
mo se ha aceitado y han encontrado
no sólo rápidas sino también certeras.»
accesibles. Anualmente se recibe un
En este sentido, algunos servicios
un nivel de apoyo en las etapas previas
promedio de 300 solicitudes. Esto pue-
han impulsado ideas como la de presen-
que permite que algunos temas lleguen
de facilitar el trabajo posterior porque
tarle a los Centros Comunales una serie
más filtrados.
cuando se reiteran algunas propuestas
de medidas priorizadas técnicamente
El tema de la presupuestación sin
que no salieron, ya están estudiadas y
y que tendrían viabilidad inmediata,
embargo sigue siendo un nudo a resol-
tienen diagnosticada su viabilidad lo
como una forma de apoyo mutuo.
ver. Las obras se realizan con una pro-
«Como elemento positivo del proce-
yección de un año y los costos pueden
También se destaca que, en caso
so del PP señalaría que nos asegura un
variar. Y en la previsión de no quedarse
de encontrarse propuestas que no son
determinado presupuesto que a veces
cortos muchos pueden presupuestar
viables, se han realizado reuniones
desde nuestros Departamentos no se
muy alto y la obra no resulta viable.
cual acelera el trabajo.
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O viceversa. También es una complica-
cho y también para testificarlo ante el
porque hay todo tipo de propuestas y
ción porque se transforma en inviable
resto del barrio.
hay que considerarlas en relación con
en los hechos por escasez de recursos.
«Es un lenguaje arquitectónico pero
el Plaedez.»
En el caso de Terminal Goes los ve-
no es un plano de obra. Para que sea un
«Tiene que ver con las característi-
cinos resaltan la importancia del en-
lenguaje comprensible y una comuni-
cas de la Zona y con los recursos con que
cuentro mantenido con la arquitecta,
cación que llegue y que se entienda,»
contás, pero los administrativos que
quien mediante dibujos y perspectivas
dice la arquitecta.
reciben deberían integrar el EPZ para
de la obra ayudó a que se pusieran de
En la reunión con funcionarios
entender cuáles son los criterios y no re-
acuerdo en una propuesta común. Una
de CCZ hubo una primera manifes-
cibir cosas equivocadas. En nuestro caso
de las vecinas no sólo se sorprendía de
tación contundente: «A nosotros nos
están desde el primer día y entonces el
haber sido citada sino que agradecía
cambió desde la cabeza hasta la ruti-
trámite se hace más fácil.»
que pudo acomodar su horario con el
na diaria. Te cambian las velocidades
«Y otra cosa es organizar a los veci-
de la funcionaria.
municipales que tenés y te obliga a
nos cuando piden cosas parecidas. Im-
También en esa charla pudo sacar-
asumir responsabilidades que nunca
plica reuniones, definir los proyectos,
se dudas, como por ejemplo por qué
antes habíamos asumido. Y el tema
convocar a todos y esas son cosas que
algunas chapas del techo no podían
de tener que votar y ver la obra, creo
antes no se hacían.»
ser sacadas y sustituidas por otras.
que les cambió la cabeza también a
Porque esa construcción es monu-
muchos vecinos.»
«Capaz que yo esperaba ver otro tipo de proyectos, otras demandas.
mento histórico y muchos de sus ele-
«Son seis meses de trabajo perma-
En general son temas de competencia
mentos arquitectónicos no pueden
nente. Es el trabajo hombro a hombro
municipal. Pero eso tiene una expli-
ser modificados. Esos dibujos hoy es-
con las máquinas y con las planillas.
cación, a través de este mecanismo el
tán decorando las paredes del Comu-
Hay que pasarlo por el EPZ (Equipo de
vecino ve su demanda atendida con
nal, como testimonio del trabajo he-
Planificación Zonal) y ¡está buenísimo!,
mayor rapidez.»
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En este grupo también se destacó el
dieron que las iniciativas individuales
«En nuestro Comunal hicimos una
tema de las dificultades para la presu-
tienen pocas posibilidades y que aque-
feria de propuestas, donde los vecinos
puestación.
llas propuestas que tuvieron el impulso
presentaban su idea y eso tuvo una
de una organización social detrás resol-
doble finalidad. Dar a conocer el tema
vieron la situación más fácilmente.»
y también promover la unificación
«¡No sé cuál es el problema que cuando presupuestamos y luego vamos a la obra siempre nos falta plata
«Todos hemos tenido errores que nos
de planteos similares. En este caso se
y terminamos imputando en rojo! Y
han costado. Por ejemplo, la primera
unificaron todas las propuestas de
eso genera tensión entre el servicio y
vez que se propuso comprar un escena-
alumbrado, que salió aprobada con
la organización.»
rio móvil y se aprobó, nos encontramos
mucho respaldo y se logró iluminar
«Tuvimos que ir haciendo camino
con un sin fin de dificultades: ¿Dónde se
todo el Zonal.»
al andar y aprendimos a trabajar en
compra? ¿Dónde se empadrona? ¿Es un
Hubo muchos temas más. El PP
grupo, con gente de las más diversas
bien mueble municipal? ¿Cómo se tras-
genera mucho entusiasmo en quie-
especialidades y tuvimos que sentar-
lada? ¿Dónde se guarda?»
nes han trabajado en instrumentar
nos en la mesa con un vecino, con un
«A nosotros nos costó muchísimo,
su funcionamiento. También se po-
técnico, con un político y decir cada
pero hoy eso está saliendo muy rápido,
dría hacer todo un libro sobre pro-
uno lo que pensaba…»
porque todos hemos aprendido y nos
puestas insólitas que se presentaron
pasamos la información. Habría que
y hoy forman parte del anecdotario
hacerlo con otros temas.»
de los CCZ.
«Y junto con nosotros también los vecinos aprendieron muy bien. Apren-
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Desde la Academia
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Cuando imaginamos esta publicación quisimos hacerla pensando en que fuera de interés para todo público. Que el vecino/a, el funcionario/a y también el estudioso/a de estos temas pudiera encontrar el incentivo para conocer la experiencia y aportar desde cada área de acción. No podían estar ajenos a la misma entonces los aportes de académicos de diferentes perfiles, ajenos a la institución y que desde su especificidad contribuyeran a ampliar la mirada y también a desafiarlos a continuar estudiando los mismos. Pensamos en convocar a un/a politólogo/a, un/a licenciado/a en comunicación, un/a trabajador/a social y un/a economista. Y le pedimos que fuera una reflexión de sólo dos páginas. A continuación incluimos los trabajos que cada uno de ellos nos hizo llegar y que desde aquí agradecemos públicamente.
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DESDE LA ACADEMIA
Construyendo la ciudad entre rejas y banderas Gabriel Kaplún
Comunicador, Magíster
Hace casi 20 años participé activamente, des-
la de quienes participan del actual mecanismo
en Educación, Doctor
de la Junta Departamental, en los comienzos
de Presupuesto Participativo. Esa proporción,
docente e investigador de la
del proceso de descentralización de Montevi-
por otra parte, es parecida a la de otros países
Universidad
deo y sus primeros pasos en la construcción
con experiencias similares.
de la República, Director de la
participativa del presupuesto municipal. Allá
Para quienes hemos hecho de la partici-
por 1992 impulsamos la realización del primer
pación el eje de tantos proyectos y desvelos,
coautor de artículos y libros
«Montevideo en Foro», con representantes de
esos números nos dejan siempre pensando.
sobre diversos temas de su
más de 500 organizaciones vecinales y sociales.
Son pocos si los comparamos con nuestras ex-
Y al año siguiente se realizó la primera elección
pectativas, que querían ver como existente, o
de Concejos Vecinales, el más importante de los
al menos rápidamente articulable, un tejido
mecanismos de participación social que había-
social activo y organizado que se vería atraído
mos logrado imaginar y poner en marcha.
masivamente por la posibilidad de decidir e
en Estudios Culturales,
carrera de Comunicación. Docente, consultor, autor y
competencia.
En aquella elección participaron unos 70
incidir en la gestión municipal. A esta altura es
mil montevideanos, poco menos del 10 % de
claro que, junto a la cultura de la participación,
los habilitados para hacerlo. Nos preguntá-
convivían y conviven otras, desde el clientelis-
bamos entonces: ¿son pocos o muchos? Y esa
mo tradicional a la delegación y el reclamo a
pregunta vuelvo a hacérmela hoy, al compro-
los gobernantes.
bar que, con altos y bajos, la proporción se ha
Pero son muchos si pensamos lo que ha-
mantenido a lo largo del tiempo, y coincide con
cen y viven esos montevideanos que van a
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una asamblea vecinal, juntan firmas para una
vínculos se busca producir, colectivamente,
propuesta, la discuten con otros vecinos y con
sentidos compartidos de barrio, de municipio,
técnicos municipales, hacen campaña por ella
de ciudad. Se trata, en fin, de intentos de cons-
en su barrio o van a votar por la propuesta que
trucción colectiva del deseo. Porque cuando
otros realizaron. Esos vecinos no sólo han «par-
un vecino dice que esto es más necesario que
ticipado»: han aprendido y crecido, han hecho
aquello, en el fondo está diciendo que esto es
ciudad y ciudadanía.
más deseable que aquello.
Desde mi oficio de comunicador, procesos
Vale la pena entonces leer este libro como
como la descentralización y el presupuesto par-
la revisión de un largo proceso, o mejor de
ticipativo han recibido demandas casi siempre
múltiples procesos de producción de vínculos
orientadas a buscar esa esquiva masividad.
y sentidos, de articulación de deseos colectivos
Suele pensarse que, si se le «agrega» suficiente
en la ciudad. Mirar a los Concejos Vecinales y al
comunicación serán procesos más masivos y
Presupuesto Participativo, como esfuerzos de
exitosos. Sin desconocer la utilidad de las cam-
comunicación entre el municipio, los ciudada-
pañas y de los muchos medios que pueden des-
nos y la ciudad creo que permite ver mejor sus
plegarse en ellas, siempre he pensado que, en
aciertos y errores, sus logros y carencias.
verdad, la descentralización y el presupuesto
Por ejemplo –y me hago cargo–, creo que
participativo son, en sí mismos, dispositivos
desde el inicio construimos un dispositivo difí-
de comunicación. Es que para mí la comuni-
cil de descifrar para los montevideanos que, en
cación no es sólo transmisión de información,
su mayoría, hasta el día de hoy no logran dife-
sino producción de vínculos y sentidos. Y lo
renciar bien entre el Centro Comunal, la Junta
que buscan estos procesos es, entre otras cosas,
Local y el Concejo Vecinal, entre lo operativo, lo
el establecimiento de nuevos vínculos: entre
político y lo social. En ese sentido el dispositi-
el gobierno y los ciudadanos, entre la ciudad
vo actual del Presupuesto Participativo parece
y sus habitantes, entre vecinos «organizados»
más fácilmente decodificable. Probablemente
o «no organizados». Y a partir de esos nuevos
también lo sean las alcaldías regionales que se
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han aprobado últimamente, pero habrá que
voto progresista y en los hábitos conservado-
ver cuál es el sentido que se les quiere dar y
res. Levantando rejas o banderas, miedos o
cuál el que le dan los ciudadanos.
esperanzas. En las calles y en las plazas, en la
Pero sobre todo vale la pena pensar en
tele o en Internet. Y cómo, en medio de todos
esos muchos vínculos que hemos ido cons-
esos vínculos y desvínculos, sentidos y sin-
truyendo y los que hemos ido perdiendo
sentidos, han jugado experiencias tan ricas
en estos años. En los Foros montevideanos
y complejas, tan con el viento a favor y tan
y en los Concejos Vecinales. En el naufragio
a contramano como la descentralización y el
del 2002 y en el «rescatarse» posterior. En el
Presupuesto Participativo.
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DESDE LA ACADEMIA
La madurez de los ciclos de gobierno: cambios y desafíos para la descentralización participativa en Montevideo Altaïr Jesica Magri
El proceso de descentralización participa-
como cooperación y articulación para políticas
Docente e investigadora del
tiva de Montevideo ha cumplido la mayoría
públicas centradas en el bienestar colectivo.
Instituto de Ciencia Política
de edad mostrando la viabilidad política de la
Esto permitió presentar nuevos desafíos hacia
propuesta, con un desempeño muy satisfacto-
el perfeccionamiento del instrumento descen-
la República. Integra el Área
rio si se observan 20 años de prácticas partici-
tralización participativa y los tendrá más aún
de Estado y Políticas Públicas
pativas y si se compara en el mediano y largo
cuando a corto plazo Montevideo deba recon-
plazo con otras experiencias de la región. En el
figurar su mapa político a la luz de la Ley de
Candidata a Doctora en CCSS
último cuarto de este corto período para la his-
Descentralización y Participación Ciudadana,
Especialista en la temática de
toria pero largo para la vida política de los acto-
municipalizando su estructura.
res, la coyuntura política de nuestro país tuvo
Este artículo no es una evaluación del pro-
cambios sustantivos que admitieron alinear la
ceso de descentralización, de ello se encarga la
orientación política sustentada desde la pri-
ciudadanía que lo ha construido participando
mer Intendencia frenteamplista del país con
activamente en las respectivas instancias. Las
el gobierno central, abriendo el espacio inter-
líneas que siguen tratan de pensar a futuro este
gubernamental para conceptos tan necesarios
proceso democrático de transferencia de poder
de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de
y de Estudios Municipales. Magister en Ciencia Política y
Gobiernos subnacionales.
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ciudadano analizando las tendencias consoli-
para profundizar la inclusión social en la ges-
dadas y las ventanas que se pueden abrir para
tión comunal, reorientando los métodos de
seguir perfeccionando esta práctica de demo-
participación institucional hacia grupos no
cracia activa en el ejercicio del gobierno comu-
organizados partidaria ni corporativamente.
nal deliberativo y participativamente amplio.
El Presupuesto Participativo tomó un espacio propio dentro del proceso de descentralización ganando y recuperando espacios perdidos en
La arquitectura del cambio en el Presupuesto Participativo
el relacionamiento socio–político. Fue un objetivo político que formalizó una arquitectura que aumenta y profundiza el espa-
El 2005 representó un año bisagra para la po-
cio participativo de la ciudadanía ampliando la
lítica de descentralización de la Intendencia de
base democrática, otorgando un espacio de pro-
Montevideo porque le permitió descomprimir
posición directa de acciones para la elaboración
la responsabilidad de 10 años como cara visi-
de la agenda local y la ejecución del presupues-
ble de la capacidad del partido Frente Amplio
to. Esto es importante en varios aspectos. Prime-
para gobernar. Esto le permitió avanzado el
ro porque reformula la naturaleza del vínculo
ciclo reenfocar su gestión, en especial la provi-
amortiguando una tendencia persistente que
sión de servicios sociales y de infraestructura
presenta la concepción del presupuesto como
que la Intendencia tomó a cargo durante tres
mecanismo idóneo para la traslación de deman-
períodos ante la ausencia de implementación
das sociales al espacio institucionalizado de tipo
por parte del Estado central, porque éste en el
representativo en cada Zonal, desestimando la
actual período retomó sus funciones básicas
potencialidad que el mismo persigue –la partici-
de distribución y equipamiento. Esto significó
pación como responsabilidad cívica–. Segundo,
una ventana de oportunidad para reformular
la incumbencia directa en la decisión de qué y
los objetivos que diseñan la descentralización
cómo hacer, domestica lógicas político partida-
participativa recreando nuevos instrumentos
rias y corporativas que naturalmente tienden
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a incrustarse en los mecanismos de represen-
ción que a la postre corren el riesgo de captura
tación vecinal, desvirtuando la pluralidad que
corporativa o partidaria y de burocratización.
este conlleva.
La institucionalización «breve» como podría
El Presupuesto Participativo, contando con
denominarse a este nuevo mecanismo de PP
recursos propios (fase uno) aparece desvincu-
tiene sus ventajas: por un lado, porque tiene el
lado de los artilugios en los que se sustentan
potencial de convertir expectativas y deman-
los intereses por el poder local y posibilita sor-
das individuales en participación colectiva en
tear los costos de la acción colectiva de aquellos
«tiempo real» sin la intermediación de la re-
ciudadanos para los cuales no motiva la repre-
presentación social que se procesa en los CV3, y
sentación social ni política y la participación es
por otro lado, amplía el escenario de gobernan-
costosa y muchas veces sin retorno.
za política de Gobierno Departamental porque
Por otra parte, la participación directa sin
éste apela al colectivo en su totalidad y a la vez
mediación representativa, tiene la capacidad
responde responsablemente ante éste, al estar
de generar incentivos de voz en primera instan-
asegurados mecanismos de control ciudadano
cia y posibilitar confianza (lealtad) a la institu-
directo (asambleas públicas anuales).
ción descentralización a futuro porque puede 1
proporcionar incentivos públicos al individuo para conformar una lógica de identidad colectiva.2 La institucionalización de los procesos de descentralización participativa siempre ha tenido sus críticos porque estabiliza cursos de ac-
3
Subrayando la frecuente confusión que se produce entre estos conceptos. Demanda es una expectativa puntual que se canaliza en el medio institucional público o privado donde prima el concepto de derecho a la satisfacción de la misma y el sujeto no participa en la elaboración
1
Apelo a la clasificación de participación política de
de la solución. Participación es diferente, plantea el
Hirschman (1977): Salida, voz y lealtad. FCE, México.
involucramiento constante y pleno del individuo donde el derecho a participar se combina con la responsabilidad del
2
Pizzorno (1989): Introducción al estudio de la participación
mismo a hacerlo involucrándose en sus costos y beneficios
política. SIAP–Planteos, Buenos Aires.
en la solución del problema.
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Desafíos emergentes: El proceso de Montevideo y la ley nacional de Descentralización Municipal
por los partidos políticos conlleva una lógica distinta que competirá con la anterior porque: •
Genera un nuevo sistema de vínculos y
En el año 2010 el país estrenará el tercer nivel
roles invocando a una ciudadanía político
de gobierno, rediseñando la distribución del
partidaria que participa hoy como indivi-
poder en el territorio nacional. Aunque para
duo social y vecino, y deberá distinguir que
Montevideo este tema no es ajeno, supone
estas estructuras no son lo mismo pero que
nuevas estructuras a incorporar, ensambladas
a la vez se complementan entre sí para ope-
a su modelo actual de gestión descentralizada
rar con políticas públicas en la localidad.
del territorio. También entraran en juego nue-
•
Crea nuevas figuras de autoridad con auto-
vas lógicas de acción entre actores públicos y
nomía legitimada por el sistema mediante
no públicos que compartirán en competencia
la instancia electoral de los ciudadanos,
los varios espacios de gestión pudiendo modi-
pero esta vez alineadas a un partido políti-
ficar el espíritu con que se conciben las formas
co, cuestión que no está en la naturaleza del
de participación.
actual modelo de CV.
Hasta ahora la participación social en sus
•
El ciudadano–vecino deberá compatibilizar
dos vertientes (PP y elecciones CV) es el canal
dos dimensiones de participación: por un
de voz y expresión de los intereses vecinales de
lado, el concepto de participación para la
cada Comunal, estableciendo un vínculo social
ejecución de obras y servicios barriales en
directo sin mediaciones políticas, aún por la vía
el sistema actual, por otro la participación
representativa vecinal de los CV. La incorpora-
en la elección de autoridades para la gestión
ción de una instancia representativa mediada
de un determinado modelo de Municipio.
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A modo de síntesis
También, que en la gestión pública coexisten y disputan espacios de poder lógicas
El proceso de descentralización participativa
de pensamiento y acción diferentes en su na-
en Montevideo ha evolucionado consistente-
turaleza y en los plazos y espacios que mane-
mente en dos décadas adecuándose positiva-
jan para desarrollar su acción. La lógica social
mente a lo que es dado en llamar ciclos de ma-
representada en vecinos y organizaciones
durez de la gestión gubernativa, cuestión no
sociales deberá compatibilizar con la lógica
frecuente en otras experiencias, conformando
político partidaria del nuevo gobierno muni-
una tradición de gestión pública colectiva que
cipal. Así como se ha logrado equilibrio entre
ningún actor político se atrevería a cuestionar
la lógica institucional y la lógica social a lo
en su legitimidad, validez y viabilidad.
largo de 20 años, una vez más asistiremos al
Los desafíos planteados son muchos en cuanto a breve plazo se consolidaran normas
capítulo de conciliación entre la lógica social y la partidaria.
que pondrán a prueba el enraizamiento de la
Finalizando, cabe esperar la posibilidad de
labor desempeñada hasta ahora y el potencial
no alineamiento entre el Gobierno de algún
social que el proceso descubrió y dotó de ex-
Municipio y el Gobierno Departamental.
periencia de gestión para la cosa pública. La
En esta situación el punto de equilibrio para
municipalización planteada desde la agrega-
la compatibilización de la gestión conjunta en
ción interzonal dejará al descubierto una vez
el territorio municipal y de este con el territo-
más que el departamento de Montevideo y la
rio departamental dependerá de la fortaleza
ciudad capital no son homogéneos en pensar
de los organismos de participación social para
como quieren desarrollarse y que modelo de
intermediar en la domesticación de intereses
«barrio–municipio» pretenden crear.
políticos.
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DESDE LA ACADEMIA
Construyendo ciudadanía en tiempos de exclusión social Javier Marsiglia
Asistente Social. Magíster
En estos tiempos de globalización, se hace
Ahora bien, ¿cuál es la viabilidad de cons-
en Desarrollo Local.
necesario un esfuerzo para repensar la políti-
truir ese espacio público en sociedades cada vez
en el IDEL (Instituto de
ca y la democracia, poniendo mucho más en el
más fragmentadas y dispersas, con procesos de
Estudios del Desarrollo
centro la idea de ciudadanía y la revaloración
segregación residencial y exclusión social?
Regional y Local) –
del espacio público. El espacio público es el lu-
Montevideo participa de esta pregunta y
gar de encuentro de los ciudadanos y ciudada-
de sus respuestas posibles. La apropiación de
nas donde se debate y genera opinión públi-
la ciudad por los ciudadanos es diversa y el
ca. Este espacio, implica que existan sujetos
Presupuesto Participativo (PP) es una de las
(actores) con posibilidades y capacidades de
herramientas idóneas para posibilitar una ma-
hacer oír sus opiniones sobre los diferentes
yor incidencia de los ciudadanos y ciudadanas
asuntos de la comunidad en la que viven y so-
en la búsqueda de alternativas que mejoren su
bre aquellos que son a su juicio prioritarios
calidad de vida y a la vez aporten a una mayor
para la construcción de la agenda pública. Es-
integración social.
Docente e investigador
Universidad Católica del Uruguay
tamos hablando de una sociedad más delibe-
El recorrido del Presupuesto Participativo
rativa que apueste al bien común y donde se
en el marco del proceso de descentralización
puedan recrear los roles y los puentes entre el
montevideano, no es ajeno a estos dilemas. Se
Estado y la Sociedad Civil.
abren aquí dos desafíos:
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a. En primer lugar interrogarnos acerca de
equidad, la tolerancia y el respeto por las
como esta herramienta de participación
diferencias, de las que habrá que registrar
ciudadana es capaz de contribuir a mejorar
aprendizajes.
los niveles de integración social, apelando a una solidaridad inclusiva. Esto pasa por
b.
En segundo lugar, continuar con las ex-
trascender los intereses particulares y legí-
ploraciones que se han asumido en la
timos de barrios, organizaciones y perso-
gestión del PP, para hacerse cargo de la
nas, expresados a través de la votación de
multiplicación de las demandas y de las
sus proyectos específicos, pero quizás con
diferentes formas de representación a ni-
el riesgo de un cierto «localismo». Apostar
vel barrial y zonal por intereses diversos:
entonces a pensar iniciativas que tiendan
jóvenes, mujeres, consumidores, asocia-
puentes con otras realidades próximas,
ciones barriales, ambientales, culturales,
donde vecinos y vecinas sufren situacio-
empresariales, etc. Estas diferentes «voces
nes de aislamiento o exclusión. Se trata
y miradas» no son siempre fáciles de ar-
de generar estímulos adecuados desde los
ticular en proyectos colectivos. Al desafío
propios dispositivos del PP, para que a la
de la articulación entre lógicas diferentes
hora de imaginar las iniciativas aparezca
de actor, con sus necesidades y expecta-
un «nosotros incluyente» capaz de reco-
tivas particulares, se suma la necesidad
nocer y dialogar con «el afuera» que se
de abrirse a nuevos espacios de partici-
presenta muchas veces como una amenaza
pación. A las tradicionales asambleas, re-
de la cual me tengo que defender, minimi-
uniones, etc. se debe sumar el uso de las
zando potencialidades que también exis-
nuevas tecnologías de la información y la
ten. Es un tema complejo de encarar, pero
comunicación; el trabajo en redes socia-
urgente en su abordaje. Existen algunas
les; el aprovechamiento de los espacios de
experiencias barriales que se empiezan a
encuentro vecinal (ferias; clubes sociales
mover en la dirección de la búsqueda de la
y deportivos; etc.).
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Uno de los propósitos del ejercicio de revi-
estrategias de intervención diferentes desde
sión autocrítica del PP, iniciado en el Foro Ciu-
el PP en el marco de la descentralización, aten-
dadano de 2005, fue ampliar las modalidades
diendo a esta diversidad de situaciones. Se de-
de participación, combinando dos fuentes pre-
berá profundizar el esfuerzo de capacitación
supuestales: una que apela a la decisión direc-
de los diferentes actores participantes; apostar
ta de la ciudadanía mediante voto universal en
a la construcción y fortalecimiento de capital
elecciones convocadas al efecto y otra donde se
social, promoviendo interacciones múltiples
decide por los Concejos Vecinales, en consulta
entre actores y apostando a un diálogo fuer-
con los vecinos de cada Zona.
te entre la estructura municipal zonal con las
Este ajuste que compartimos en su filosofía
diferentes expresiones de la sociedad civil en
y criterios de implementación (reglas de jue-
cada territorio, reconociendo identidades y fa-
go), presupone una ciudadanía activa que es
cilitando canales de cooperación.
capaz de formular propuestas y canalizar múl-
Algunas de estas cuestiones hacen a la com-
tiples voluntades en torno a las mismas y una
binación virtuosa entre resultados de corto pla-
sociedad civil rica en expresiones organizati-
zo como se expresan en las concreciones de las
vas que pueda operar como «socio» a través de
iniciativas seleccionadas anualmente, con la ne-
mecanismos de cogestión de iniciativas. Pero
cesidad de orientaciones estratégicas que apun-
la realidad montevideana es heterogénea y en-
tan a horizontes de mediano y largo plazo. Como
contramos barrios con adecuados niveles de
todo proceso gradual, el PP debe operar con esta
capital social, organización e integración, pero
tensión, que pasa por ganar en eficiencia y efica-
otros que muestran debilidades importantes
cia en la obtención de resultados en obras, pero
en su tejido social y problemáticas fuertes de
a la vez operar en sintonía con la búsqueda de
pobreza y exclusión. Esto obliga a desarrollar
alternativas a las problemáticas prioritarias de
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la «ciudad global» que requiere de abordajes en
participación ciudadana que asegure la profun-
diálogo con políticas sociales, económicas y de
dización y sostenibilidad de la experiencia.
ordenamiento territorial de nivel departamen-
Probablemente haya que atender con más
tal y nacional. La vinculación de las iniciativas
énfasis algunos requisitos que en parte han
con los PLAEDEZ y el rol de los Equipos de Pla-
sido tenidos en cuenta, pero sobre los que vale
nificación Zonal, como facilitadores de este tipo
la pena insistir:
de análisis, puede contribuir a este salto cualitativo que entendemos necesario. Esto proba-
•
convocatorias.
blemente puede implicar a futuro la inclusión en el PP de iniciativas más potentes, quizás en
•
Cumplimiento de las expectativas de participación de la población.
clave regional, agrupando más de una zona de la ciudad. En este sentido, el nuevo contexto que
Claridad en los objetivos y alcance de las
•
Respeto por los acuerdos y apertura a las
se abre con la aprobación de la Ley de Descentra-
propuestas de ajuste, emanadas de los me-
lización y Participación Ciudadana, que permi-
canismos de auditoría ciudadana.
tirá la creación de gobiernos locales electivos en
•
Incorporación de los resultados del PP en
la ciudad, será una oportunidad interesante de
la gestión del gobierno departamental y en
avanzar en esta dirección.
los ámbitos de gobierno locales, profundi-
Finalmente, un breve comentario que hace
zando la apuesta a una gestión horizontal;
al grado de participación de la población, según
flexible y abierta a las propuestas de los ciu-
los datos estadísticos de las últimas convocato-
dadanos.
rias. Más allá del crecimiento en el número de
•
Dar mayor visibilidad a los logros y resulta-
votantes en los tres últimos años, siempre es
dos del ejercicio de participación ciudada-
deseable aspirar a un mayor incremento de la
na, apelando a los propios protagonistas.
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Concluyendo, se puede afirmar que estamos
to y consolidación de este instrumento que ha
en presencia de una experiencia en proceso, con
demostrado ser un ingrediente estratégico en
importantes logros en estos 20 años recorridos
el marco de la descentralización montevideana.
y también con algunas limitaciones que han
Los cambios tan esperados en nuestra estructu-
implicado y seguirán demandando ajustes y re-
ra político–institucional con la implementación
diseños en sus dispositivos y procedimientos.
de las alcaldías a partir del 2010, se constituyen
Hacia el futuro, el camino se presenta interpela-
en una nueva oportunidad para seguir innovan-
do por nuevos desafíos que hacen al crecimien-
do, registrando aprendizajes de lo acumulado.
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DESDE LA ACADEMIA
Participación y presupuesto municipal en Montevideo: una perspectiva económica Andrés Rius
Desde 1990 la Intendencia Municipal de Mon-
liden variados cambios en actitudes, comporta-
Investigador (Profesor
tevideo ha venido experimentando con formas
mientos y relaciones sociales. Por ejemplo, po-
Agregado) del Instituto de
institucionales para extender la participación
drían contribuir a desarrollar la cultura cívica
ciudadana en las decisiones sobre asignación
de la población, y el sentido de responsabilidad
Administración, Universidad
de recursos. Las reformas se han movido a
individual y colectivo sobre los asuntos públi-
de la República. Doctor en
través de innovaciones sucesivas, y se han al-
cos. Podrían, en el mismo sentido, profundizar
canzado formas relativamente avanzadas por
la democracia, permitiendo a los ciudadanos
EEUU). Ha sido Líder de
comparación con experiencias nacionales e
incidir en la política más allá de la elección
Programa en «Globalización,
internacionales. En particular, en la última ad-
de representantes una vez cada cinco años. El
ministración se ha implementado la toma de
Presupuesto Participativo podría, asimismo,
de Investigaciones para el
decisiones sobre inversiones mediante la vo-
establecer frenos y contrapesos adicionales a
Desarrollo (IDRC, Canadá).
tación directa de los ciudadanos a nivel zonal,
la gestión de representantes electos y funcio-
complementando otras formas pre–existentes
narios, en la medida que limite los espacios de
basadas en la consulta a la sociedad civil y la de-
maniobra para fijar políticas unilateralmente, y
cisión por representantes y concejos barriales.
habitúe a la población a controlar el uso de los
Puede esperarse que éstas y otras formas de
dineros públicos. Cabría esperar que de su invo-
Presupuesto Participativo promuevan o conso-
lucramiento en estos procesos los ciudadanos
Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de
Economía, Universidad de Notre Dame (Indiana,
Crecimiento y Pobreza», del Centro Internacional
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recojan experiencias que les proporcionen otra
los vecinos en general, y de los sectores más ca-
perspectiva de las instituciones democráticas en
renciados en particular, cabe preguntarse cómo
su conjunto. Estas y otras consecuencias espera-
han impactado los diversos componentes y fa-
bles del Presupuesto Participativo lo hacen un
ses del proceso en las desigualdades entre los
instrumento atractivo para actores y analistas
montevideanos. En este sentido, sería útil en-
con perspectivas y motivaciones variadas. Por
tender cómo influyen en la distribución de los
lo mismo, cualquier análisis desde una perspec-
beneficios los distintos niveles y formas del
tiva específica deberá adoptar la cautela a la que
proceso de asignación. Debería distinguirse por
obliga la consideración de procesos complejos
una parte las asignaciones realizadas desde el
con objetivos múltiples.
nivel central del municipio a las Zonas, y dentro
En esta nota, se analizan las formas del
de éstas a proyectos alternativos, tanto aque-
Presupuesto Participativo en Montevideo desde
llas asignaciones que se deciden por los Conce-
una perspectiva económica. Con las precaucio-
jos Vecinales como aquellas decisiones que se
nes requeridas, se plantean algunas preguntas
adoptan por voto directo de los ciudadanos.
que surgen al considerar las reformas de los últi-
En la experiencia de Porto Alegre, por ejem-
mos años, y que parecería conveniente respon-
plo, se ha observado que el efecto redistributi-
der de cara al desarrollo y la profundización de
vo del Presupuesto Participativo tiene mucho
dichas innovaciones. La perspectiva adoptada
que ver con las fórmulas que se utilizan a nivel
–la económica—implica enfocarse en la asigna-
central para identificar las necesidades dife-
ción y distribución de los recursos, que delibe-
renciales de las Zonas.4 Esto ocurre porque la
rada o involuntariamente efectúa un gobierno departamental y sus estructuras zonales. En primer lugar, dada la aspiración expresa-
4
Boaventura de Souza Santos (1998) «Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a Redistributive Democracy», Politics and Society, 26(4): pp. 461–510; y Swarnim Wagle and
da (y la expectativa generada por otros proce-
Parmesh Shah (2003), «Porto Alegre, Brazil: Participatory
sos similares) de que la participación permita
Approaches in Budgeting and Public Expenditure
atender mejor las necesidades más sentidas de
Group, World Bank.
Management», Social Development Notes, Civic Engagement
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fórmula reconoce y valora diferencialmente la
talaciones que al resto de habitantes de la Zona
población total de la Zona y sus carencias de
(por ejemplo, una mejora sustancial en el alum-
infraestructura y servicios, pero tales conside-
brado público en una plaza lindera a la sede,
raciones no necesariamente son las que tienen
que permite a los afiliados, más que a quienes
en cuenta los ciudadanos que voluntariamen-
viven o transitan regularmente por otras partes
te participan en la asignación de recursos den-
del barrio, disfrutar hasta horas más avanzadas
tro de las Zonas. Una mayor comprensión de
del espacio público). Si la masa social del club
estos procesos, y la definición de indicadores
se caracteriza además por tener en promedio
de «necesidad» que permitan asignar montos
mayores ingresos o recursos económicos que
proporcionales a la misma, permitirían eva-
el resto de sus vecinos, la inversión municipal
luar posibles ajustes a los mecanismos de asig-
resultante del mecanismo participativo tendrá,
nación participativos. Adicionalmente, cabría
al final de cuentas, un carácter «regresivo» (es
preguntarse hasta dónde debería ir la respon-
decir, reforzará las desigualdades que existían
sabilidad redistributiva del municipio (y del
antes de realizarse dicha inversión).
Presupuesto Participativo en particular), en un
Estos efectos no previstos de la participa-
nuevo contexto de políticas nacionales atentas
ción pueden darse, en primer lugar, porque
a la distribución.
existen bienes y servicios «más públicos que
Podría parecer improbable que la apertura
otros». En general, los bienes y servicios que
a la participación no condujera a distribuciones
ofrece el Estado tienen características que fre-
más equitativas de recursos. Sin embargo, no es
cuentemente hacen inviable su producción y
difícil visualizar escenarios dónde ello ocurrie-
provisión privada, y justifican la financiación
ra. Imagínese por ejemplo que un grupo social
con cargas obligatorias (es decir, impuestos).
organizado (digamos, un club de barrio) movili-
Desde la perspectiva económica, los «bienes
za a sus afiliados de manera efectiva para apro-
públicos» no permiten o hacen indeseable la
bar una propuesta de inversión que beneficia
exclusión de ningún usuario. Así, por ejemplo,
de manera más directa a quienes usan sus ins-
la limpieza de un parque o un semáforo que
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hace más seguro un cruce peligroso benefician
medida la experiencia reciente de participación
a todos quienes lo usen o transiten, y no sería
ha contribuido a promover la consolidación o
práctico ni deseable excluir cobrar por su uso
la creación de nuevas organizaciones barriales,
y excluir a quien no quiera o pueda pagar por
y hasta qué punto ese eventual estímulo a la
dichos beneficios. Por esa razón, difícilmente
organización ha llegado a los sectores socio–
una empresa privada se interese en proveer-
económicamente menos favorecidos. En casos
los, y se ofrecen por parte del Estado que los
extremos, los ciudadanos organizados (tan-
financia con recursos provenientes de cargas
to para demandar como para participar en la
no voluntarias. Pero no todos los bienes y ser-
producción de ciertos bienes públicos) podrían
vicios públicos tienen la misma capacidad de
«capturar» sistemáticamente los organismos y
beneficiar universalmente a los ciudadanos.
procesos de decisión a nivel local, y ante la pa-
En parte por eso se considera pertinente tomar
sividad o la dificultad de organizarse de otros
decisiones a nivel local, en jurisdicciones más
ciudadanos, podrían desviar sistemáticamente
chicas que un departamento o una ciudad de
recursos en su provecho más directo. ¿Se pue-
más de un millón de habitantes, porque habrá
de considerar que las formas de Presupuesto
beneficios «localizados» y distintos factores
Participativo en Montevideo estén a salvo de
que de hecho permitan a ciertos ciudadanos
tales riesgos, o es un aspecto que amerita aten-
acceder más frecuentemente o intensamente
ción en futuras reformas?
a los bienes y servicios proporcionados.
En su fase actual, el régimen del Presupues-
En segundo lugar, al abrirse las decisiones a
to Participativo de Montevideo reconoce deci-
la participación ciudadana, los ciudadanos que
siones tomadas por Concejos Vecinales (lue-
ya están organizados se encuentran en mejo-
go de consultas con organizaciones sociales
res condiciones para incidir en las decisiones
y otros cuerpos organizados del esquema de
colectivas que aquellos ciudadanos que no lo
descentralización), y las que surgen de un pro-
están. Esta misma observación genera otras
ceso de democracia directa. La voluntad de dar
preguntas relevantes: cabe preguntarse en qué
una respuesta oportuna del municipio a los
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barrios, y de reforzar la participación con una
de los funcionarios y la estructura municipal,
pronta rendición de cuentas, han llevado a que
encargados de planificar y ejecutar las obras.
se limiten las opciones a aquellas obras que
Desde una perspectiva económica es muy per-
puedan ser ejecutadas en el plazo de aproxi-
tinente determinar si existe efectivamente una
madamente un año.
mayor prontitud en la respuesta a necesidades
Desde una perspectiva económica, las mo-
barriales, y un uso más eficiente de los recursos
tivaciones de esta medida son entendibles,
materiales, financieros y humanos disponibles.
aunque ella levanta preguntas que convendría
Para responder rigurosamente a esta pregunta
contestar si se piensa profundizar el proceso:
debería examinarse en detalle y profundidad
¿Es posible que los plazos del ciclo de la parti-
la forma de operar del municipio y sus unida-
cipación, sumados a la desagregación zonal de
des claves, antes y después de las innovaciones
las decisiones, lleven a postergar inversiones
presupuestales. Las unidades de la Intendencia
de mayor volumen y costo pero imprescindi-
a cargo de la descentralización y la promoción
bles para una ciudad como Montevideo? Esta
de la participación parecen plenamente cons-
pregunta no puede responderse sin mirar el
cientes de estos desafíos, pero sería deseable
conjunto del gasto municipal, y del gasto en
que se profundice el estudio de los resultados
inversión en particular, el monto que repre-
obtenidos hasta el momento, para identificar si
sentan las inversiones decididas local y parti-
existen espacios para la mejora de gestión.
cipativamente, así como la forma en que efec-
Ante el avance del Presupuesto Participa-
tivamente se analizan y aplican los criterios de
tivo y la concreción de obras seleccionadas di-
compatibilidad de las propuestas locales con
recta o indirectamente por los vecinos, se plan-
los planes de desarrollo zonales y con los pla-
tean algunas interrogantes relevantes para la
nes municipales.
sostenibilidad del mismo. ¿Puede detectarse
Por otro lado, la Intendencia ha recogido
algún cambio de actitud de los ciudadanos
testimonios que sugieren que el Presupuesto
ante los «bienes públicos»? En áreas como la
Participativo ha promovido una nueva actitud
disposición de residuos, o la preservación del
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mobiliario urbano, los montevideanos pare-
ofrecidos, o con el «costo» impositivo de los
cemos no apreciar plenamente que los bienes
mismos, podrían hacer que los ciudadanos
públicos nos pertenecen a todos. ¿Modifica po-
«votaran con los pies», mudándose a otras
sitivamente las actitudes hacia dichos bienes el
jurisdicciones (departamentos) que ofrez-
hecho de haber participado en la decisión de su
can una combinación diferente de servicios
construcción o producción? En un sentido más
e impuestos. Es notorio que en el área me-
estrictamente material, la valoración de los bie-
tropolitana de Montevideo se han producido
nes públicos también puede expresarse en la
en los últimos años importantes movimien-
disposición a pagar impuestos. ¿El Presupues-
tos poblacionales que atravesaron límites
to Participativo ha generado algún cambio de-
departamentales. Aunque seguramente este
tectable en dicha disposición, y en general en el
fenómeno reconoce variadas causas, cabría
cumplimiento de las obligaciones tributarias?
preguntarse si la búsqueda de otra combina-
En sentido estricto, el no cumplimiento con
ción de impuestos y servicios o bienes locales
obligaciones tributarias podría obedecer a un
es una de las causas relevantes. Si así fuera,
conjunto complejo de razones que vayan más
debería re–pensarse el balance económico de
allá de la decisión participativa: por ejemplo,
la acción municipal global, de la cual el Pre-
aún valorando los bienes públicos, los ciudada-
supuesto Participativo es una porción relati-
nos podrían percibir que existe ineficiencia en
vamente menor pero no desdeñable. Más en
la producción de los bienes y servicios públicos,
general, la decisión estratégica sobre cómo
y por tanto los impuestos que los financian se-
profundizar la democratización de las polí-
rían injustificadamente altos.
ticas debiera tener en cuenta cómo inciden
En el caso de los gobiernos locales, algunos
distintas formas de decisión a la valoración
economistas han notado que la disconformi-
que tienen el conjunto de los ciudadanos de
dad con la combinación de bienes públicos
los servicios, bienes y espacios públicos.
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