TEMÁTICA DE SEM-ABRIGO NA CIDADE DE LISBOA – ARTIGO CIENTIFICO

Combatendo o fenómeno dos sem-abrigo: Estratégias e políticas para apoiar a população sem-abrigo na cidade de Lisboa

O presente artigo procura apresentar alguns dos resultados de um projecto de investigação, que teve a duração de um ano, centrado sobre a temática dos sem-abrigo e delineado em torno de dois objectivos principais: i) apresentar um diagnóstico, baseado em estudos empíricos pré-existentes e na recolha de bibliografia, da situação e condições de (sobre)vivência dos sem-abrigo na cidade de Lisboa; e ii) sob inspiração do referido diagnóstico e da compilação de um estado-de-arte referente às estratégias e práticas desenvolvidas abordando a questão dos sem-abrigo em vários países europeus e nos Estados Unidos da América (EUA), avançar com a construção de uma série de recomendações de intervenção política – integradoras, inovadoras e adequadas à situação da cidade de Lisboa – organizadas com o intuito de promover a melhoria das condições de vida da população sem-abrigo da cidade. A análise efectuada permite afirmar a necessidade de desenvolver abordagens multi-escalares, envolvendo a actuação coordenada de vários actores institucionais, e focalizadas, simultaneamente, sobre várias problemáticas, nomeadamente a melhoria das condições e do acesso (por partes destes individuos) à habitação, à saúde, à educação e ao mercado de trabalho. É de forma inspirada por estas ideias que foram desenvolvidas as novas respostas institucionais existentes na cidade de Lisboa (e, mesmo, em Portugal) para auxiliar a população sem-abrigo, respostas essas que, conjuntamente com um diagnóstico sucinto da situação dos sem-abrigo na cidade de Lisboa, serão apresentadas em seguida.

Palavras-chave: Direito à habitação; Exclusão social; Lisboa; Pobreza; Sem-abrigo.

1. Introdução O processo de crescimento económico registado nas últimas décadas do século XX, com particular dimensão nos países ocidentais, não foi alheio ao aparecimento de um conjunto de sintomas, mais ou menos visíveis, de fractura social, que o actual contexto de crise económica e financeira tem vindo (e continuará, certamente, a fazê-lo nos próximos anos) a acentuar. Reflexo de um aparente paradoxo, é nas principais áreas urbanas – espaços motores do desenvolvimento económico dos países ocidentais – que alguns dos mais evidentes problemas sociais têm vindo a ocorrer, anunciando uma crescente e diversificada vulnerabilidade das populações (pelo menos, de alguns estratos populacionais) urbanas, no que respeita ao (in)cumprimento de Direitos Humanos básicos (e consagrados) como o acesso à educação, à saúde ou à habitação.

Apesar da ancestralidade da problemática dos sem-abrigo nas sociedades dos ditos países “avançados”, a sobre-dimensionação e diversificação que vêm caracterizando o fenómeno nos últimos anos (particularmente a partir das décadas de 1960-70), evidencia a sua ligação com os referidos processos de reestruturação territorial e socioeconómica.

Sendo a (ausência de) habitação o aspecto mais notório da situação de sem-abrigo (é também aquele do qual deriva a sua denominação), importa relevar que a gravidade e incidência de tal fenómeno decorre, não apenas das mencionadas deficiências habitacionais, mas sim de uma multiplicidade cumulativa de factores socialmente “desafiliadores”, expressos em esferas tão diversas como a dos cuidados de saúde (física e mental) ou a do acesso à educação e ao mercado de trabalho. É, assim, possível afirmar que os sem-abrigo se constituem, actualmente e de forma inequívoca, como uma das faces mais visíveis da existência de fenómenos de pobreza e exclusão social urbana, assumindo-se, também, como uma das suas manifestações mais perenes e de mais difícil resolução. É sob o âmago do anterior quadro teórico – que será desenvolvido com maior detalhe em seguida – e devidamente suportados por um diagnóstico da situação actual dos sem-abrigo em Portugal e na cidade de Lisboa, que se procurará desenvolver, ao longo deste artigo, uma análise crítica das respostas de auxílio aos sem-abrigo existentes, a nível nacional e local, a partir da qual foi delineada uma série de recomendações e estratégias de actuação, desenvolvidas no sentido de auxiliar a população sem-abrigo da cidade de Lisboa.

2. Conceptualização teórica: pobreza, exclusão social e o “fenómeno” dos sem-abrigo Um primeiro aspecto a relevar na análise da pobreza enquanto fenómeno mundial, respeita à sua relação, simultaneamente de causa e consequência, com as violações dos Direitos Humanos. A Declaração Universal dos Direitos do Homem continua uma promessa incumprida, vítima do desfasamento existente entre as promessas de inúmeros Estados mundiais e a sua real vontade política.

Apesar dos inúmeros tratados, cartas de intenção, convenções e outros documentos, tem sido difícil, ao longo das seis décadas que separam os tempos actuais da elaboração da referida Declaração, combater a pobreza e estabelecer a igualdade de oportunidades a nível mundial. A expressão popular “os ricos estão cada vez mais ricos, e os pobres cada vez mais pobres” ganha cada vez mais relevância estatística; o mundo está cada vez mais desigual.

Como reconheceu Pierre Sané (2007) “a desigualdade é uma questão de direitos humanos. O Artigo 1º da Declaração Universal dos Direitos Humanos estabelece que todos crescemos livres e iguais em dignidade e direitos. Para os pobres esta afirmação é uma enorme fraude” (citado em Ribeiro, Oliveira e Silva, 2007, p. 18).

As discrepâncias existentes, actualmente, entre regiões e países, e internamente dentro de uma sociedade, expressam-se não apenas numa desigual distribuição de rendimentos, mas

também na ausência de equidade nas oportunidades de acesso a dimensões sociais como a saúde, a educação, ou a alimentação, que reflectem a (im)possibilidade de prática de uma cidadania plena (recursos + direitos), digna e sem privações.

A pobreza é um fenómeno generalizado nas sociedades actuais e tem dado origem a uma vasta literatura sobre o tema, realçando a sua variabilidade e abrangência espacial e temporal e as suas dificuldades de definição e quantificação. Nas palavras de Ferreira (2000) “o problema da pobreza é pois um problema velho como o mundo, assumindo sempre novas configurações e constituindo sempre um desafio para que as sociedades criem mais justiça e solidariedade entre todos os seus membros” (p. 12). Cada sociedade tende a apresentar, assim, diferentes visões sobre o fenómeno, em função do seu próprio padrão de vida e das condições que oferece aos seus cidadãos.

Crain e Kalleberg (2007) apontaram para a necessidade de distinguir entre duas visões: a primeira, referente ao facto das pessoas serem pobres devido às suas características individuais, atibuindo o “focus on the socioeconomic attributes and individual behavioral tendencies of the poor, emphasizing the «culture of poverty»” (p. 4); e a segunda, centrada sobre factores socioeconómicos, que considera “poverty as a structural feature of a capitalistic economy that is rooted in the institutions of society” (p. 5).

Outra abordagem, utilizada por vários organismos supra-nacionais, muitas vezes intuindo a mera operacionalização de conceitos e dados estatísticos, distingue entre pobreza absoluta e pobreza relativa. A primeira está associada à ideia de subsistência e à satisfação de necessidades básicas dos indivíduos, como comida, roupa ou habitação. Considera que as pessoas que carecem destes requisitos vivem em situação de pobreza. A maior parte dos autores defende que a pobreza absoluta é universal e que, independentemente do local, coabita na pobreza quem estiver abaixo de determinados padrões de subsistência. Em contraponto, surgem alegações que valorizam a utilização do conceito de pobreza relativa, traduzindo a relação entre a satisfação das necessidades e o padrão de desenvolvimento de uma sociedade.

Subjacente a este último conceito, pode ser encontrada a consideração de que a pobreza é determinada sobretudo por questões culturais, não devendo, como tal, ser mensurada de acordo com um modelo de privação universal.

Os conceitos de pobreza e exclusão social são muitas vezes utilizados como sinónimos, no entanto, cada um deles encerra diferentes bases teóricas, que levam a advogar a sua complementaridade. Scitovski (1986) assinalou que a erradicação da pobreza se posicionaria na “dinâmica do progresso social, ou progresso na equidade, definido como o incremento do conjunto de necessidades acessíveis a todos numa base igualitária. O desenvolvimento, não meramente o desenvolvimento económico mas o desenvolvimento humano, aumentaria ainda a procura da equidade” (Ferreira, 2000, p. 39). Assim, o conceito de exclusão social – ao considerar a existência de uma desagregação a vários níveis, nomeadamente em termos económicos, políticos, culturais, ambientais e sociais – pode associar à pobreza uma dinâmica que encerra, com maior intensidade, as problemáticas do desenvolvimento humano e social.

Anthony Giddens (2008) entendeu a exclusão social como “as formas pelas quais os indivíduos podem ser afastados do pleno envolvimento na sociedade” (p. 324). Por conseguinte, e como assinalado por Costa, Baptista, Perista e Carrilho (2008), “«exclusão social» significa «exclusão da sociedade». A Sociedade (local, nacional, regional ou global) será, então, constituída por um conjunto de sistemas sociais, alguns dos quais poderão ser considerados como básicos ou essenciais” (p. 64-65).

A noção de exclusão social caracteriza, assim, a existência de situações extremas de ruptura a vários níveis, como, por exemplo, as relações familiares e afectivas, o mercado de trabalho ou outras formas de socialização. Partindo deste pressuposto, ser um sem-abrigo pode ser considerado como uma das “formas mais extremas de exclusão social e, por vezes,

uma das mais visíveis, aquela em que o carácter de privação múltipla é patente e, por vezes, contrasta fortemente com o meio ambiente em que se apresenta” (Costa, 1998, p. 80).

Ao falarmos da população sem-abrigo ocorre-nos, de imediato, que a sua maior carência é a de uma habitação. No entanto, poucas vezes é relevado o facto de que não ter um abrigo ou uma habitação actua como elemento excludente para muitas outras actividades quotidianas básicas como, por exemplo, receber correspondência ou manter uma conta bancária.

A definição e operacionalização do conceito de “sem-abrigo” desde sempre colocou inúmeras dificuldades à comunidade científica e aos decisores políticos. A procura de uma definição pragmática e de fácil operacionalização estatística tem levado, em muitas situações, à circunscrição ao significado etimológico da palavra. A preposição “sem” aponta para a ideia de ausência e exclusão; o substantivo “abrigo” remete para a noção de casa e protecção.

Assim, de acordo com esta definição literal, o sem-abrigo pode ser considerado como aquele que se encontra desprovido de uma casa, de um espaço que o filie e com o qual se possa identificar. No entanto, é de nosso entender que esta definição não traduz a total extensão do conceito, por desvalorizar outras dimensões (sociais, económicas, psicológicas, laborais, familiares, etc.) não raramente associadas a essa condição.

Para colmatar esta situação, em Portugal, foi adoptado (conforme explicação no capítulo 4), em 2009, um conceito de pessoa sem-abrigo, considerando-a como aquela que, independentemente do seu perfil socioeconómico (nacionalidade, idade, sexo, condição socioeconómica e condição de saúde física e mental) se encontre: i) sem tecto, ou seja, vivendo no espaço público ou com paradeiro em local precário; ou ii) sem casa, encontrandose em alojamento temporário especificamente destinado para tal efeito.

3. O(s) diagnóstico(s): Os sem-abrigo em Portugal e em Lisboa A elaboração de diagnósticos referentes ao universo dos sem-abrigo é uma tarefa difícil e complexa. Este facto deve-se, essencialmente, tal como notou Edgar e Doherty (2001), ao facto dos sem-abrigo subsistirem exteriormente às estruturas normais das sociedades. Tais constrangimentos originam que, na maior parte dos casos, os números apontados se refiram a meras estimativas que “tendem a variar amplamente consoante as fontes e o seu significado político” (Jenks, 1995, citado por Barreto e Bento, 2002, p. 31).

Os estudos que procuram caracterizar a população sem-abrigo em Portugal são escassos e, reflectindo os anteriores constrangimentos, apresentam, valores relativamente divergentes entre si. Parece, no entanto, haver algum concenso em situar o número de sem-abrigo em Portugal continental no intervalo entre os 2500 e os 3500 indivíduos.

Um dos estudos que traça um perfil mais completo deste segmento da população foi elaborado, em 2005, pelo Instituto de Segurança Social (ISS), motivado pelo objectivo de conhecer a realidade dos sem-abrigo em Portugal Continental, intuindo uma melhor definição das estratégias de promoção da formação profissional e empregabilidade desses indivíduos.

Embora não avance números concretos para os sem-abrigo, são identificadas, a nível regional, as áreas com maior peso relativo de pessoas nessa condição. Os grandes centros urbanos são identificados como as áreas de maior incidência do fenómeno, com os distritos de Lisboa (48%), Porto (16%), Setúbal (7%), Faro (5%) e Aveiro (4%) a apresentar os resultados mais expressivos (ISS, 2005).

O perfil da pessoa sem-abrigo é, também, identificado nesse estudo. Trata-se, na maioria, de indivíduos do sexo masculino (90%). Mais de metade dos sem-abrigo considerados no estudo apresentavam idades entre os 30 e os 49 anos. Os estados civis mais representativos deste segmento da população são “solteiro” (64%) e “divorciado”, (18%) transmitindo, de alguma forma, uma ideia da quebra de laços familiares.

A maioria dos indivíduos apresentava nacionalidade portuguesa (75%); no entanto, o efeito das vagas migratórias das últimas décadas, primeiro dos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP) e, depois, dos países da Europa de Leste, se faça sentir também na população sem-abrigo, com quase 20% da amostra a provir dessas áreas. De destacar, ainda, a situação de ilegalidade em que a maior parte destes indivíduos se encontra, o que aumenta a sua inacessibilidade aos mercados formais de emprego e habitação.

As estatísticas relativas à situação face ao emprego revelam que 73% das pessoas semabrigo se encontrava, na altura do estudo, desempregada, de entre as quais, quase metade (44%) já haviam experienciado essa situação mais do que uma vez. Os restantes 27% encontravam-se a trabalhar, mas evidenciavam trajectórias laborais instáveis e pautadas pela precariedade. Cerca de 85% da população considerada nunca beneficiou de subsídio de desemprego e somente 2% recebia, no momento da inquirição, aquela prestação. Percebe-se, assim, que a amostra era composta por indivíduos com graves dificuldades de inserção nos mercados de trabalho formais e de acesso a benefícios sociais.

A realização de uma análise equivalente para a cidade de Lisboa leva a que sejam considerados, complementarmente, dois estudos.

O primeiro, realizado no ano 2000, foi elaborado pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC) (Pereira, Barreto e Fernandes, 2000). A profundidade da análise levada a cabo no referido relatório, aliada ao seu carácter “espacial”, leva a que, apesar da desactualização dos dados, este seja considerado, ainda, como uma das fontes de informação mais relavantes sobre os sem-abrigo na cidade de Lisboa.

Sumarizando a informação apresentada na Tabela 1, importa reter que quase 2/3 dos sem-abrigo considerados no estudo pernoitavam em espaços fechados, nomeadamente em centros de acolhimento (54%) e em espaços residenciais (quase 7%) e não-residenciais (pouco mais de 3%) abandonados. Os restantes (mais de 35%) são considerados como os indivíduos efectivamente “sem-tecto”, correspondentes à face mais visível do problema. De relevar que a amostra utilizada no estudo se referiu a um total de 1366 indivíduos.

Tabela 1 – Espaços de pernoita dos sem-abrigo na cidade de Lisboa (Fonte: LNEC, 2000).

Tipologias de espaços

N

%

Espaço residencial abandonado Espaço não-residencial abandonado Veículos Entradas e imediações de edifícios Espaços públicos de lazer Passeios e ruas Baldios e canaviais Viadutos e pontes Albergues e afins Paragens de autocarro Outros Total

90 44 119 184 19 53 28 25 736 14 54 1366

6.6 3.2 8.7 13.5 1.4 3.9 2.0 1.8 53.9 1.0 4.0 100

Relativamente à sua distribuição espacial na cidade de Lisboa, foi possível identificar, a partir do mesmo estudo, que as pessoas sem-abrigo se concentravam maioritariamente nas freguesias do Beato (26,6%), Campolide (11,6%) e Alcântara (6,7%), exactamente as áreas em que se podia encontrar; à altura do estudo, uma maior oferta de centros de acolhimento.

Excluindo os albergues e estruturas afins, as freguesias com maior frequência absoluta de indivíduos pernoitando noutros espaços fechados (nomeadamente, edifícios residenciais e não-residenciais abandonados) eram São Sebastião da Pedreira (30) e Santa Maria dos Olivais (15). Considerando apenas os indivíduos que pernoitam em espaços abertos, verifica-se um

maior peso relativo das freguesias de São Jorge de Arroios e Santa Justa (ambas com 31 indivíduos identificados), às quais se seguiam as de Alto de São João (26), São Nicolau (25) e, novamente, Alcântara (24). Nestes casos, a concentração pode ser explicada pelo facto destas áreas constituirem os territórios de maior presença e ajuda por parte das equipas de rua de apoio aos sem-abrigo.

No sentido de procurar efectuar uma caracterização do perfil socioeconómico dos semabrigo, importa recorrer a um estudo mais recente, realizado no ano de 2007, pelo Grupo de Motivação e Encaminhamento (GME), constituído pelas Equipas de Rua que intervêm junto da população sem-abrigo, de diferentes instituições, e que actuam na cidade de Lisboa (GME, 2007).

Foi identificado, pelas equipas de rua envolvidas nessa análise, um total de 1.187 pessoas sem-abrigo, contactadas. A maioria era do sexo masculino (cerca de 83%), correspondendo às mulheres apenas 14% do valor total. Os restantes casos referem-se a “não respostas”, registadas na Base de Dados. O escalão etário mais representativo desta população correspondente ao intervalo entre os 35 e os 44 anos, cifrando-se a idade média em torno dos 43 anos, resultados concomitantes com o supramencionado estudo do ISS (ISS, 2005) para o território nacional. O mesmo acontece com a maior parte dos restantes indicadores. Por exemplo, relativamente ao estado civil, são novamente os solteiros e os separados/divorciados que se encontram mais representados (57,4%). Os indivíduos com nacionalidade portuguesa voltam a ser os mais frequentes (63,8%). Daqueles que se consideram “Estrangeiros”, 36,5% são originários dos PALOP e 34,7% da Europa de Leste.

Um dos aspectos mais interessantes deste estudo refere-se à tentativa de identificar as principais problemáticas sociais e de saúde que afectam a população sem-abrigo. A Tabela 2 (a. e b.) sintetiza esses resultados. Através da sua análise é possível perceber que a falta de emprego (27%) volta a ressurgir como a mais complexa e relevante problemática social associada a estes indivíduos, consequência das baixas qualificações (educacionais e profissionais) de muitos deles, das dificuldades de inserção no mercado de trabalho associadas à sua estrutura etária e de vários outros factores sociais, de entre os quais a indocumentação (12%) e as questões ligadas à saúde individual (quase metade dos indivíduos evidenciou ser vítima de algum problema patológico ligado à sua saúde física e/ou mental).

Relativamente a este último aspecto, verificou-se expressiva a incidência de problemas de foro mental (11%) e o consumo abusivo de álcool (23%) e drogas (5%), muitas vezes em situação de co-morbilidade.

Tabela 2 – Principais problemáticas sociais (a.) e de saúde (b.) associadas aos sem-abrigo na cidade de Lisboa (Fonte: CML, 2007)

Problemáticas Sociais Desemprego Não Recorre a Instituições Prostituição Ausência de Documentação Problemas Familiares (a)

% 27,2 8,3 0,6 11,7 4,5

Problemáticas de Saúde Saúde Mental Deficiência Física Alcoolismo Toxicodependência DST Tuberculose Doenças Crónicas Outras Doenças (b)

% 11,4 0,8 22,6 5,4 2,0 0,6 2,2 2,8

Em resumo, parece ser possível reafirmar, através dos estudos anteriores, a veracidade das palavras de Baptista (2004) que, na sua tentativa de traçar um perfil geral dos sem-abrigo na cidade de Lisboa, assume como suas características dominantes os seguintes aspectos:

“[pertencem, na sua maioria ao] sexo masculino, na sua maioria, serem, em geral, solteiros e com fracas ou inexistentes relações familiares ou outras redes de suporte, em situação de desemprego e/ou apresentando percursos laborais quase sempre em sectores marcados pela instabilidade, registando baixos níveis de escolaridade e, frequentemente, também evidenciando saúde (física e/ou mental) debilitada, por vezes, associada ao consumo excessivo de álcool” (p. 35).

4. Estratégias de apoio aos sem-abrigo em Portugal e na cidade de Lisboa 4.1. As respostas actuais, na cidade de Lisboa A identificação das respostas existentes na cidade de Lisboa para os sem-abrigo não deve, à luz das problemáticas identificadas anteriormente, circunscrever-se à enumeração dos locais de dormida (alojamento) disponíveis. O reconhecimento das estruturas e equipamentos possibilitadores da satisfação de outras necessidades básicas desses indivíduos, como a alimentação, a higiene, o atendimento psicossocial, a saúde, ou o emprego revela-se, também, da maior importância.

O diagnóstico elaborado pelo Grupo de Trabalho para a Pessoa Sem-Abrigo, que produziu o Plano de Cidade para a Pessoa Sem-Abrigo – Lisboa (PCPSAL) em Abril de 2009, revela a sua qualidade como documento de síntese das respostas existentes na cidade. O referido grupo de trabalho identifica “a existência de respostas (…) de suporte e vocacionadas, as primeiras com uma finalidade de intervenção que não se esgota na população sem abrigo, e que se estende ao vasto conjunto da população em situação de exclusão social.

Considerando-se como respostas vocacionadas as que priorizam e privilegiam a pessoa sem abrigo como objecto de intervenção” (PCPSAL, 2009, p. 31).

Da análise da Tabela 3 (a), é possível concluir que as respostas vocacionadas existentes se encontram focalizadas, especialmente, na provisão de alojamento (total de 8 centros de alojamento temporário) e alimentação. Vem a preceito, nesta circunstância, notar o desfasamento existente entre os valores de sem-abrigo identificados nos estudos mencionados anteriormente (quase 1400, segundo o LNEC; e cerca de 1187 na análise do GME) e o número de camas disponíveis nos centros de alojamento temporário existentes, situado ligeiramente abaixo de meio milhar (494), denotando a necessidade de operacionalizar outras alternativas estratégicas de promoção do acesso dos sem-abrigo a um “tecto”. De forma complementar, as chamadas respostas de suporte, apresentadas na Tabela 3 (b), destinam-se a um grupo diversificado de populações, com problemáticas distintas, mas comummente identificadas nos indivíduos em situação de sem-abrigo. Trata-se de um conjunto variado de respostas, ao nível da saúde mental, das dependências, prostituição, VIH/SIDA, entre outras, que se destina às populações em situação de exclusão social, não esgotando a sua intervenção, exclusivamente, na população sem abrigo.

Tabela 3 – Respostas vocacionadas para a população sem-abrigo e respostas de suporte social existentes na cidade de Lisboa (Fonte: adaptado do PCSPAL, 2009)

Respostas de suporte Comunidades de inserção Equipas de rua Centros de alojamento temporário Refeitório / cantina social Ateliers ocupacionais Atendimento

(a)

Nº 2 13 8 1 3 1

Respostas de suporte Saúde mental Substâncias psicoactivas VIH / SIDA (pessoas e familiares) Pessoas vítimas de violência Imigrantes Prostituição Outras situações de vulnerabilidade (reclusos, mães solteiras) Formação / inserção profissional Total

Nº (e n.º de camas) 19 (119) 18 (5) 13 (89) 6 (57) 11 (25) 5 (28) 5 (52) 14 (-) 375

(b)

Apesar de apresentadas sinteticamente, serve a anterior introdução às respostas actuais existentes na cidade de Lisboa, face à problemática dos sem-abrigo, para identificar a notória escassez de disponibilidade e adequabilidade de recursos de apoio existentes. É nesse contexto que surgiram, nos últimos anos, alguns instrumentos estratégicos destinados exclusivamente a essa população. O destaque será conferido a dois, a saber: i) a Estratégia Nacional para a Integração da Pessoa Sem-Abrigo (2009-2015); e, desenvolvido sob a égide do primeiro documento e incorporando de forma estreita as recomendações propostas pela presente equipa de trabalho, ii) o Plano de Cidade para a Pessoa-Sem-Abrigo – Lisboa. A apresentação e avaliação crítica dos dois documentos será efectuada em seguida.

4.2. Dois instrumentos estratégicos de apoio aos sem-abrigo em Portugal 4.2.1 Estratégia Nacional para a Integração de Pessoas Sem-Abrigo – 2009-2015

A Estratégia Nacional para a Integração de Pessoas Sem-Abrigo (2009-2015) decorre da iniciativa do governo português de criar, em Maio de 2007 e composto por inúmeras entidades e instituições públicas e privadas, um grupo interinstitucional ao qual foi acometida essa missão. A responsabilidade da sua coordenação pendeu sobre o ISS. A Estratégia Nacional para a Integração de Pessoas Sem Abrigo traça um conjunto de orientações gerais e comprometimentos das diferentes entidades públicas e privadas, sendo baseada no respeito pelos direitos humanos e pela cidadania universal. A auto-apresentação do referido instrumento afirma como seus objectivos o intuito de trabalhar “com vista, não só a cumprir as directrizes europeias nesta matéria, mas também a implementar um conjunto de medidas que permita criar condições para que sejam despistadas e acompanhadas as situações de risco prevenindo a perda de habitação, e garantindo que ninguém tenha de permanecer sem alojamento condigno”.

(ENIPSA, 2009, p. 5).

Apesar da sua abrangência nacional, um dos aspectos mais relevantes dessa estratégia refere-se à atribuição da responsabilidade de operacionalização das políticas propostas, aos contextos locais, por encaminhamento viabilizado pelos Conselhos Locais de Acção Sociais (Rede Social) com base em planos desenvolvidos de forma a salvaguardar as especificidades e necessidades identificadas a nível local.

Outro aspecto inovador – particularmente relevante à luz dos constrangimentos referidos anteriormente – refere-se à tentativa de adopção de uma “nova” definição de sem-abrigo para o contexto português, inspirada na tipologia European Typology of Homelessness (ETHOS), proposta pela European Federation of National Organisations Working with the Homeless (FEANTSA). Assim, desde a aprovação da Estratégia Nacional (em Março de 2009) que, nos espaços correspondentes ao território português, se considera como pessoa sem-abrigo aquela que, independentemente do seu perfil socioeconómico (nacionalidade, idade, sexo, condição socioeconómica e condição de saúde física e mental) se encontre: i) sem tecto, ou seja, vivendo no espaço público ou com paradeiro em local precário; ou ii) sem casa, encontrandose em alojamento temporário especificamente destinado para tal efeito. A Estratégia Nacional considera que o conceito construído “deve ser utilizado a nível nacional por todas as entidades públicas e privadas para efeitos de contabilização e caracterização das pessoas sem-abrigo e como base para a apresentação de medidas inseridas nos planos de desenvolvimento social das redes sociais concelhias” (ENIPSA, 2009, p. 16).

O referido documento estratégico defende, ainda, que a actuação desenvolvida no âmbito do apoio aos sem-abrigo deve ocorrer ao nível de três grandes áreas específicas, nomeadamente: i) a prevenção (abrangendo todos os grupos de risco); ii) a emergência ou intervenção (actuação específica sobre a população sem-abrigo); e iii) a integração, referente ao acompanhamento e integração da população sem-abrigo nas estruturas sociais.

Dois eixos de intervenção motivam as anteriores orientações, nomeadamente o “conhecimento do fenómeno, informação, sensibilização e educação” (eixo 1) e a “qualificação da informação” (eixo 2) (ENIPSA, 2009).

Estando, como já se percebeu anteriormente, o fenómeno da população de rua pouco estudado em Portugal, o Eixo 1 surge com o sentido de preceituar um conjunto de medidas que apontam para o conhecimento do fenómeno a diferentes níveis. O seu objectivo é, no seguimento da criação de uma definição de sem-abrigo que permite a comparabilidade do fenómeno em Portugal com vários outros países europeus, possibilitar a comparação de dados e a permuta de informação a nível local, nacional e, mesmo, europeu. Baseia-se no pressuposto de “conhecer para melhor agir”, ou seja, almeja que sejam criadas as condições para que se possam planificar as intervenções de apoio aos sem-abrigo, fundamentando, desta forma, as tomadas de decisão.

Complementarmente, o Eixo 2 preconiza, através de um extenso conjunto de medidas, a necessidade da promoção da qualidade técnica da intervenção – através do desenvolvimento de acções de formação para os agentes que interagem com esta população – e a procura da eficiência e qualidade / diversidade das intervenções e respostas prestadas aos utentes. Um dos mais importantes avanços a este nível dá-se com a institucionalização da figura do “gestor de caso”, responsável por acompanhar todo o processo de reinserção de todos os sem-abrigo identificados (ENIPSA, 2009, p. 23).

4.2.2 Plano de Cidade para a Pessoa Sem Abrigo – Lisboa

Como preconizado pela estratégia desenvolvida a nível nacional, para o âmbito da cidade de Lisboa, o desenvolvimento de uma figura de planeamento estratégico referente à actuação face aos sem-abrigo ficou a cargo da Rede Social de Lisboa, no seio da qual foi constituído, ainda no ano de 2007 (quase dois anos antes da aprovação do documento

nacional), um Grupo de Trabalho representado por mais de uma dezena de instituições e organismos associativos (públicos e privados) com influência sobre a acção dirigida aos semabrigo da cidade. Foi definida como sua missão principal o desenho de um modelo de intervenção relativamente aos sem-abrigo, na cidade de Lisboa, contemplando várias tipologias de resposta, e desenvolvendo, de forma integradora, as formas de articulação e as estratégias de intervenção dirigidas à pessoa sem-abrigo da cidade. O seu papel na implementação de medidas e programas associados à operacionalização da Estratégia Nacional sob a forma de um plano local capaz de contribuir para que a pessoa sem-abrigo reúna condições para a sua inserção social, foi instrumental.

O Plano de Cidade para a Pessoa Sem Abrigo (PCPSA) de Lisboa, aprovado no dia 4 de Maio de 2009, foi elaborado com a intenção de centrar e integrar a intervenção na pessoa sem-abrigo. Assenta, para tal, em três eixos de intervenção, que se passará a apresentar, de forma sucinta, em seguida (CML, 2009):  Eixo 1 – Potenciar a rede de equipamentos e serviços de apoio à pessoa sem-abrigo: Centrado sobre a gestão integrada dos recursos e respostas de intervenção na cidade de Lisboa, procura resumir uma seriação de acções conducentes à articulação intersectorial, à tipificação e orientação das respostas de apoio à população sem-abrigo da cidade, e à elaboração de um plano de respostas específicas. A procura de um conhecimento mais aprofundado do fenómeno foi definida como uma das maiores prioridades do trabalho a desenvolver sob inspiração dos propósitos constantes do referido eixo;  Eixo 2 – Implementar um modelo de intervenção integrada na cidade de Lisboa: Procura a implementação de um modelo – simultaneamente profiláctico, preventivo e desenvolvido proactivamente – de intervenção integrada através da definição de etapas e circuitos de uma rede de apoio, garantindo uma actuação coordenada, atempada e centrada na pessoa sem-abrigo;  Eixo 3 – Melhorar e qualificar a intervenção: Prevê a aposta sobre aspectos como a formação e qualificação dos agentes, dirigentes e organizações intervenientes sobre os sem-abrigo, a introdução de novos elementos e mecanismos de articulação do trabalho desenvolvido por essas múltiplas instituições; a clarificação de boas práticas, a procurar reproduzir; e a criação de novas formas de envolvimento de parceiros públicos e privados, quer ao nível técnico, quer ao nível dos dirigentes, num modelo integrado de funcionamento das iniciativas de apoio aos sem-abrigo.

Apresentados os aspectos essenciais dos dois documentos estratégicos mais relevantes no que respeita à definição das intervenções de apoio aos sem-abrigo em Portugal e, mais particularmente, no caso de Lisboa, e realçada a sua complementaridade e a mutualidade dos seus objectivos e práticas, passar-se-á, em seguida, à organização de algumas considerações finais de natureza crítica sobre os desafios referentes à implementação futura dos dois planos.

5. Considerações finais As análises efectuadas no âmbito do presente artigo apontam para uma realidade em mutação no principal aglomerado do País. De facto, a Cidade de Lisboa, devido a duas ordens de razões, tem conhecido uma pressão crescente no que concerne à utilização do seu território pela população sem-abrigo. Por um lado, a concentração de equipamentos sociais que prestam auxílio aos indivíduos sem residência permanente e estável determina uma maior procura da cidade de Lisboa, por cidadãos sem-abrigo provenientes doutras áreas. Por outro lado, a crise económica que estamos presentemente a viver indicia que, nos próximos tempos, deverá assistir-se a uma nova vaga de sem-abrigo motivada, entre outras razões, pelos problemas

sociais associados ao desemprego crescente no seio da sociedade portuguesa. Deste modo, os valores apontados anteriormente poderão encontrar-se desactualizados.

Em função da realidade acima descrita (provável aumento da população necessitada) e, igualmente, do reconhecimento das limitações das estratégias nacionais e locais vigentes até anos recentes, foram desenhadas, neste contexto de crise social e económica, um conjunto de novas estratégias de auxílio à população sem-abrigo.

A nível do território português entendido no seu todo, desenvolveu-se a denominada Estratégia Nacional para a Integração de Pessoas Sem-Abrigo (ENIPSA) que actua ao nível de três grandes áreas específicas: i) prevenção; ii) intervenção; e iii) integração. A ENIPSA, através da sua organização em dois eixos, defende, em simultâneo, a realização de estudos conducentes a um melhor conhecimento e interpretação do fenómeno e a programação de uma intervenção técnica mais eficiente e adequada.

Ao nível da capital do país, elaborou-se o documento Plano de Cidade de Lisboa para a Pessoa Sem Abrigo (PCPSA). Assente em três eixos de intervenção, já apresentados, foi desenvolvido com o intuito de aprofundar e programar de forma operacional as principais linhas definidas em sede de Estratégia Nacional.

De entre as medidas até agora implementadas, merece destaque, pelo carácter inovador e experimental, a iniciativa piloto “Casas Primeiro”, inspirada na estratégia norte-americana “Housing First”. A sua aplicação decorre em larga instância das recomendações do projecto que constitui mote do presente artigo. O programa “Casas Primeiro” encontra-se já em desenvolvimento em Lisboa, envolvendo cinquenta indivíduos sem-abrigo a quem foi proporcionado um alojamento permanente e a quem é proposto um acompanhamento e utilização de serviços de apoio durante um período inicial de doze meses. Os primeiros resultados apontam para melhorias sensíveis na qualidade de vida dos utentes, quer na vertente médica, quer no domínio da integração social. Importa, também, mencionar que estão em estudo iniciativas semelhantes para as cidades do Porto e de Coimbra.

Outra inovação reside na entrada em funcionamento de uma plataforma interinstitucional – Plataforma Pessoa Sem-Abrigo (PPSA) – que reúne entidades públicas, privadas e cooperativas intervenientes no domínio das respostas sociais na Cidade de Lisboa.

Trata-se de uma iniciativa inovadora, cujo objectivo é proporcionar o diálogo e a concertação de respostas, estratégias e programas desenvolvidos por organizações de natureza diversa.

Em síntese, pensamos que iniciativas como o Casas Primeiro e a Plataforma Pessoa Sem-Abrigo devem representar o futuro de médio prazo das actividades conducentes, quer à redução dos problemas vividos pela população sem-tecto, quer à diminuição do fenómeno per si. De acordo com esta orientação, acreditamos que futuras programações estratégicas deverão apontar em três sentidos: a) Diversidade – as características da população sem-abrigo estão em mudança: para diferentes características e necessidades, importa lançar estratégias e programas adequados a cada caso; b) Eficácia – a situação de sem-abrigo é, pela sua própria natureza, uma situação limite.

Deste modo, qualquer que seja a resposta a desenvolver no terreno, ela terá de ser, em primeiro lugar, rápida, isto é, ter um carácter de emergência; c) Adaptabilidade – uma característica da actual crise social e económica corresponde à sua dimensão de imprevisibilidade. Importa conferir às respostas um sentido de adaptabilidade a futuros desafios que, no presente, poderão ser de difícil antevisão.

Será do cruzamento destes três vectores que deverá sair a garantia do sucesso das intervenções sociais que visem apoiar todos aqueles que, a dado momento dos seus trajectos de vida, se encontrem em tal situação limite. A indiferença perante o sofrimento dos nossos iguais não é compatível com uma sociedade que se quer solidária e fraterna.

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