Asociación Servicios Educativos Rurales
PAUTAS PARA EL BUEN INICIO DEL GOBIERNO LOCAL Con el objetivo de contribuir a generar las condiciones para que las nuevas autoridades municipales impulsen un buen comienzo del gobierno local, mediante la organización de una agenda de prioridades y medidas a implementar durante las primeras semanas de la gestión que inicia el 1 de enero del año 2019, la Asociación Servicios Educativos Rurales, a través del Proyecto “Fortaleciendo la continuidad de buenas prácticas en la gestión municipal”, organizó una reunión de trabajo con especialistas en gestión municipal a fin de abordar estos temas1. El presente documento recoge y sistematiza los aportes de los participantes sobre los siguientes temas: la situación de la administración municipal al inicio de las nuevas gestiones, la agenda de los primeros 10 días y finalmente la agenda de los primeros 100 días. Como se insistió a modo de advertencia en la reunión, el objetivo no es establecer fórmulas únicas aplicables a todas las provincias y distritos del país, ya que cada realidad local y cada municipalidad es diferente; sino se trata más bien de proporcionar elementos y pautas, partiendo de algunos elementos comunes, que permitan identificar rápidamente soluciones para el buen inicio del gobierno local. 1.- La situación de la administración municipal y del territorio en el proceso de cambio de autoridades políticas locales La situación que vamos a describir es compleja y no es ajena a buena parte de municipalidades ni al Estado en su conjunto, aunque, como siempre, es posible encontrar excepciones. a) Una de las características que presenta el último trimestre del último año de gestión local es una suerte de desgobierno y debilidad del ejercicio de la autoridad: las autoridades están de salida, el personal de confianza busca reubicarse en otras entidades públicas, mientras la incertidumbre alcanza a todo el personal con contrato administrativo de servicios dado el carácter temporal de su vínculo laboral. b) Por lo general, durante los primeros días de gestión municipal, las nuevas autoridades se encuentran sin personal administrativo y de servicios para cumplir las tareas cotidianas. Sin embargo, también podría darse la situación opuesta cuando la gestión saliente no haya notificado el término del contrato administrativo de servicios al personal, por lo que este tiene expedito el camino para continuar trabajando en el año fiscal siguiente. Ambos extremos representan un problema. c) Pueden generarse situaciones extremas en aquellas gestiones donde el común denominador son las irregularidades, ya que durante los últimos meses
1 Los profesionales que participaron en la reunión fueron: Maximiliano Ruiz, Jaime Rojas, Fernando Barraza, Néstor Ríos, José Pisconte, Paul Chata, Roberto Claros, Moisés Palomino y Paulo Vilca.
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autoridades y funcionarios dedican sus esfuerzos a tratar de ocultar información e incluso o desaparecerla. Las municipalidades no pueden girar cheques ni realizar gastos los primeros días de cada año fiscal. Si bien esto ocurre todos los años debido a que la primera quincena de enero el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) no funciona, con el inicio de las nuevas gestiones se suma un hecho adicional: no es posible registrar las firmas de los responsables del manejo de las cuentas bancarias. Pese a las complicaciones que genera esta situación, no se cuenta con información en el sentido que el Ministerio de Economía y Finanzas, ente rector del Sistema de Tesorería, haya aprobado normas de excepción para encontrar una solución administrativa. Las nuevas autoridades suelen encontrarse con deudas pendientes e impagas y con proveedores exigiendo la cancelación de sus acreencias. Además, se presentan órdenes de servicio y valorizaciones de obras, muchas de las cuales han sido elaboradas a último momento por supervisores o inspectores de obra. Existen expedientes acumulados de procesos judiciales: procesos civiles, penales y laborales; a los que se suman los arbitrajes y otros procesos administrativos de índole contenciosa. Si bien los formatos del proceso de transferencia de la gestión administrativa de los gobiernos regionales y locales comprenden el llenado del listado de procesos, no se incluyen los plazos para contestar demandas, presentar apelaciones o realizar otras diligencias. Si no se hace un análisis rápido de cada expediente, se corre el riesgo de perder los procesos. Un problema que requiere una atención inmediata e impacta concretamente a la población ocurre el primer día de inicio de la nueva gestión: con ocasión de las celebraciones de Año Nuevo, la ciudad aparece inundada de basura. Este problema puede extenderse a otros servicios públicos. Muchos problemas de índole administrativa no son percibidos por la población. Lo que sí son visibles y sentidos son los servicios públicos que la municipalidad se encuentra obligada a prestar. A nivel político, las presiones de quienes apoyaron la campaña electoral por ocupar puestos en la municipalidad son fuertes y numerosas. También se pueden presentar una serie de riesgos en diferentes ámbitos, por lo que es necesario que las nuevas autoridades prevean medidas de respuesta inmediata: a. Riesgos ambientales: inundaciones, lluvias intensas, el fenómeno El Niño en la costa norte. b. Riesgos económicos. caída en la recaudación, deudas, posibles incertidumbres sobre transferencias económicas a las municipalidades. c. Riesgos sociales: delincuencia, inseguridad ciudadana, conflictos sociales, desempleo, reducción de ingresos en la población. d. Riesgos administrativos: paralización de obras, conflictos con el personal municipal. La falta de experiencia y el desconocimiento de los sistemas administrativos pueden hacer que se cometan los primeros errores de gestión y las consecuencias de estos pueden generar una situación de incertidumbre durante todo el periodo de gobierno. Con el apoyo de:
Asociación Servicios Educativos Rurales Este escenario complejo requiere que las nuevas autoridades tomen medidas para evitar el surgimiento de los problemas descritos o que en todo caso, puedan ser manejados de forma adecuada. En tal sentido, un primer aspecto a tener en cuenta es estas medidas necesitan ser preparadas con anticipación. Sería un error que las primeras acciones de la gestión entrante se decidan después de que las autoridades hayan juramentado al cargo el 1 de enero. El alcalde electo y su equipo tienen que empezar a tomar previsiones y actuar por lo menos 45 días antes, generando, hasta donde sea posible, las condiciones favorables para un inicio adecuado y ordenado. Esta actitud previsora permitirá a las nuevas autoridades no cometer errores, como efectuar gastos sin requerimientos previos y mediante compras directas, que pueden originar procesos de investigación y hasta sanciones a autoridades y servidores. Del mismo modo, se evitarán inconvenientes como la caída de la recaudación, lo que ocurre a menudo por los retrasos en la elaboración de las cuponeras; o que los vehículos municipales no puedan movilizarse por falta de combustible. Las nuevas autoridades deben tener presente que se encuentran en un escenario en el que las expectativas de la población por el cumplimiento de las promesas electorales es creciente y se aspira a que los problemas sean resueltos con prontitud y, si es posible, simultáneamente, sin reparar que los recursos son escasos. En otras palabras y a manera de resumen: la nueva gestión empieza mucho antes del 1 de enero del año 2019. 2.- Orientaciones para la etapa previa y los primeros 10 días de gobierno a) La pauta del gobierno debe marcarse desde el comienzo. La población tiene el derecho de saber cuáles son las prioridades de la gestión y cómo va a ser gobernado el territorio, cómo se van a relacionar el alcalde y los regidores con la sociedad. Asumir un rol político y conformar un equipo base de gestión es lo mínimo que se le debe pedir al alcalde en los primeros 10 días de gestión. b) Las nuevas autoridades deben tomar conciencia que la campaña electoral ha terminado; ahora toca gobernar democráticamente el territorio. El alcalde tiene que asumir su rol de líder y gobernante, y no confundirlo con el de gerente municipal. Tiene que hacer política y por tanto le corresponde concertar los objetivos de gobierno, la relación de la municipalidad con la sociedad civil, las prioridades de la gestión en el plano de los servicios públicos y las inversiones. Si no cuenta con una estrategia política, las presiones llegarán más temprano de lo que imagina y se verá obligado a responder a demandas de cuotas de poder de algunos grupos y también los intereses individuales de ciertos actores. c) El alcalde debería hacer lo posible para que el equipo que forma parte de la transferencia de la gestión también se integre en su equipo de gestión. Esto no suele ocurrir así: el equipo de transferencia suele conformarse con regidores o personas que después no juegan un rol importante en la gestión y ello tiene un Con el apoyo de:
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costo porque limita el conocimiento previo de la situación administrativa de la municipalidad y la adecuada toma de decisiones. Le corresponde al alcalde proponer y concertar el funcionamiento del Concejo Municipal, el relacionamiento con los regidores, la mayoría de su grupo político y otros de oposición. Es probable que existan conflictos o desavenencias propias de la campaña electoral, pero el funcionamiento del Concejo es de primera importancia. Se trata del máximo órgano de gobierno y le corresponde aprobar normas expresadas en ordenanzas y acuerdos de Concejo, así como cumplir una labor de fiscalización. En el proceso de transferencia, es necesario revisar el Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Institucional de Apertura, centrando el interés en las proyecciones de ingresos y los gastos asignados, tanto corrientes como de inversión para conocer los montos que se dejan en cada una de las partidas. Debe tenerse presente que en el último año de gestión, el concejo municipal de la gestión saliente aprueba el presupuesto de apertura de la gestión entrante. De acuerdo a la manera en que se elabora el presupuesto, es imposible que determinados gastos, como el de personal, no se encuentren presupuestados; sin embargo, si ello ocurriera se tiene que tomar como referencia los gastos históricos de la municipalidad. Constatar este y otros aspectos implica conocer las asignaciones presupuestarias partida por partida. El alcalde o su representante en la Comisión de Transferencia, deben reunirse con la gestión saliente a fin de garantizar que se provea de recursos para los primeros 45 días. Esto supone cubrir gastos para que los servicios públicos – en particular limpieza pública – sigan funcionando con normalidad. Entre los gastos a ser provisionados se puede mencionar el abastecimiento de combustible para la disposición final de residuos sólidos en un relleno sanitario y el personal operativo a cargo de esta tarea (choferes, recogedores), muchos de los cuales son contratados por locación de servicios o vía contratación administrativa de servicios. El alcalde entrante debe evitar tomar decisiones abruptas como retirar inmediatamente a todos los funcionarios contratados temporalmente, aunque tenga las facultades legales para hacerlo. Lo más atinado sería considerar la posibilidad que un equipo mínimo de la anterior gestión permanezca en la entidad, sobre todo de aquellos servidores cuyas funciones son de soporte institucional y hacen posible que los sistemas administrativos funcionen y atiendan los requerimientos de los órganos de línea. Tomar esta decisión supone la necesidad de identificar a los mejores cuadros de la gestión saliente. Por cierto, es lo que correspondería a un servicio civil basado en la meritocracia. Lo recomendable es dar mensajes claros para retener a los mejores funcionarios, evitando declaraciones que se centran en hacer tabla rasa y deshacerse de todas las personas que trabajaron con la gestión saliente, pensando que todos son malos servidores o funcionarios o corruptos. Debe considerarse la posibilidad de que el equipo municipal esté conformado por servidores que permanecen y otros que entran, buscando un justo medio entre la experiencia y la innovación. Contar con funcionarios nuevos suele generar un costo alto para el funcionamiento del aparato municipal. Con el apoyo de:
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En caso se considere imprescindible llevar adelante el cambio de funcionarios, es recomendable llevar adelante un proceso gradual: en un primer momento se podría designar como especialistas a determinadas personas nuevas para que tomen conocimiento de la realidad interna de los órganos y unidades orgánicas; y luego de que cuenten con la información, se pueden realizar los cambios necesarios. Al lado de las capacidades y habilidades del personal, el alcalde, el gerente municipal y el responsable de gestión de recursos humanos deben revisar las hojas de vida y los antecedentes del personal directivo para evitar que personas con denuncias de corrupción, procesos judiciales por malos manejos u otros tipo de actos reñidos con la ética, asuman labores en la municipalidad. Si la población advierte que el alcalde se ha rodeado de personas con malos antecedentes, sospechará que la gestión, cuando menos, no será transparente y se instalará la desconfianza. El equipo base de la gestión comprende los siguientes cargos: gerente municipal, responsable de desarrollo urbano y rural, de planeamiento y presupuesto, gestión de recursos humanos, rentas, administración, tesorería y responsables de los servicios públicos. Definido el equipo base se debe pasar a la designación de los mandos medios y al personal operativo. La atención y continuidad de los programas sociales requiere una atención específica. Las nuevas autoridades deben informarse si los suministros de alimentos a estos programas, como el Programa del Vaso de Leche, se encuentran asegurados, verificando la vigencia de los contratos, de tal manera que se continúe el abastecimiento regular de alimentos a los beneficiarios. Elaborar los perfiles de puestos o reajustar los existentes, y proceder a la convocatoria de procesos de selección de personal. Este proceso demora usualmente 30 días, por lo que debe ser previsto con anticipación. En caso no se pueda contar con personal contratado de manera inmediata, se puede estudiar la posibilidad de efectuar contratos por locación de servicios, mientras se avanzan los procesos de selección. El alcalde y el Concejo Municipal, según corresponda, pueden realizar modificaciones presupuestarias. Se puede modificar el programa de inversiones, pero no se pueden anular recursos de inversiones para habilitar gastos corrientes. No es necesario esperar hasta el mes de marzo para hacer las modificaciones presupuestarias, tal como dicta la costumbre asumiendo equivocadamente que el saldo de balance se incorporara cuando está aprobado el balance. El saldo de balance es presupuestal, no financiero, y puede ser incorporado en el presupuesto desde el inicio del año fiscal.
3.- Orientaciones para los primeros 100 días de gestión a) En los primeros 100 días los alcaldes deben realizar audiencias de rendición de cuentas, dando a conocer a la población la situación en que recibieron la gestión municipal, sus problemas a nivel económico, deudas, gastos, la situación de las inversiones y de los servicios públicos. También es necesario que se informe las medidas que está tomando y las prioridades de la gestión, Con el apoyo de:
Asociación Servicios Educativos Rurales las mismas que deben ser parte de un plan de corto mediano y largo plazo. No es necesario incluir todas las medidas si no las prioritarias y viables, con un cronograma de lo que se va a hacer el primer, segundo, tercer y cuarto año de gestión. b) Desde una lógica de gobierno del territorio, donde muchos servicios públicos necesarios para mejorar las condiciones de vida de la gente son competencias compartidas entre diferentes niveles de gobierno, es indispensable que los alcaldes y el gobernador regional promuevan y fortalezcan espacios de articulación regional. c) El alcalde y la gestión en su conjunto, requieren informarse de todas las intervenciones que los Ministerios, entidades públicas del Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y gobiernos locales realizan en el territorio. Esta tarea se hacía de forma desordenada y no se contaba con la información necesaria, por lo que se ha emitido el decreto legislativo N° 1404 que dispone que la Presidencia del Consejo de Ministros dará los lineamientos para la entrega de información. d) La transparencia de la gestión y el acceso a la información pública constituye una cuestión fundamental que contribuye fortalecer la confianza con la población. Los portales de transparencia requieren ser actualizados y contar con un formato amigable y de fácil acceso. e) El Concejo Municipal debe establecer una agenda de normas prioritarias a ser aprobadas, así como la agenda para la fiscalización de los servicios públicos municipales. A fin de no cometer errores, como asumir funciones ejecutivas, los regidores requieren capacitarse y contar con información sobre sus tareas. Las sesiones de Concejo Municipal son públicas y ese mandato legal tiene que ser respetado. f) El Consejo de Coordinación Local es presidido por el alcalde y le corresponde, como órgano de coordinación, proponer las prioridades de las inversiones, concertar el Plan de Desarrollo y el presupuesto participativo. Los representantes de la sociedad civil son elegidos por un periodo de dos años. Todos estos aspectos requieren ser abordados necesariamente en los primeros 100 días. g) A nivel del presupuesto participativo, en el primer semestre, por ejemplo, se tienen priorizar los proyectos de inversión en función al porcentaje de recursos de inversión establecidos por la municipalidad. Si el monto asignado es mínimo, la sociedad, y principalmente los líderes y dirigentes locales, percibirán que no ocupan un lugar prioritario para la municipalidad, existiendo el riesgo de surgimiento de discrepancias y conflictos. h) Se requiere definir o redefinir el programa multianual de inversiones, validarlo con la sociedad civil, elaborar los proyectos de inversión pública y los expedientes técnicos y gestionar los recursos ante el gobierno central. Si este instrumento de gestión no se revisa desde el comienzo, se va a perder tiempo valioso que será difícil de recuperar en una gestión de cuatro años, considerando que normalmente el ciclo de proyectos dura dos años. En relación a los recursos para ejecutar las inversiones, se tiene información que
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el año 2019 los gobiernos locales recibirán mayores transferencias del gobierno central. Una vez redefinida la programación multianual de inversiones, se pasa a la programación multianual del presupuesto, asignando créditos presupuestarios a los proyectos de inversión a ser ejecutados en los tres primeros años. Esta acción contribuye a tener claridad sobre el horizonte en que se ejecutarán las prioridades, señalando un rumbo preciso a la gestión municipal. La conformación de mesas de trabajo o espacios de coordinación al interior de la municipalidad constituye una buena salida para superar los retrasos en la inversión pública. Estas mesas de trabajo deberían elaborar una ruta crítica de los problemas que entorpecen la ejecución de las inversiones. Requieren de un funcionamiento ejecutivo y contar con actas suscritas de los acuerdos para garantizar su cumplimiento. La articulación entre sistemas administrativos y sistemas funcionales como parte central del “aparato municipal” debe encaminarse a un nivel óptimo. Los sistemas administrativos: planeamiento, presupuesto, logística y contrataciones, tesorería, recursos humanos, tienen la responsabilidad de atender con sentido de oportunidad y calidad los requerimientos de los órganos de línea, responsables de la prestación de servicios públicos a la población. En los primeros 100 días, el aparato municipal deber encontrarse operativo y con un alto nivel de rendimiento. Es necesario que la gestión municipal identifique fuentes de financiamiento para la ejecución de estudios y proyectos de inversión. Existen fondos concursables, también mecanismos como las asociaciones público privadas y las obras por impuestos. Los instrumentos de gestión deberían ser revisados. Para ello se requiere aprobar, en los primeros quince días, el plan anual de contrataciones, considerando la posibilidad de modificar el Reglamento de Organización y Funciones, el Cuadro de Asignación de Personal (provisional), o la modificación del presupuesto, por citar algunos instrumentos, sin dejar de lado la programación multianual de inversiones que ya ha sido mencionada. Se requiere organizar la recaudación de ingresos propios. El impuesto predial y los arbitrios municipales se cobran a través de ordenanzas aprobadas y publicadas el año anterior por lo que es indispensable revisar si la gestión saliente cumplió con esta obligación. A nivel operativo, la municipalidad requiere elaborar, emitir y distribuir las cuponeras que contienen el impuesto predial y los arbitrios, durante los primeros 30 días para garantizar el pronto pago de los contribuyentes y así contar con recursos para gastos corrientes. Debe tenerse presente que las transferencias se encuentran condicionadas a gastos de inversión y cuando está permitido destinarlos, en algunos casos, a gastos corrientes, ello sólo puede hacerse para el mantenimiento de la infraestructura pública, no a nivel de otros rubros. En el caso del arbitrio de limpieza pública existe la alternativa de celebrar convenios de recaudación con las empresas de prestación de servicios de energía eléctrica o agua potable para su cobro en los recibos de consumo. Con el apoyo de:
Asociación Servicios Educativos Rurales q) El mantenimiento de las obras públicas no debe ser descuidado. Si bien se tiende a pensar más en la inversión, el mantenimiento es vital para un buen servicio a la población. Las municipalidades que cuentan con recursos provenientes del canon están en mejores condiciones de hacerlo, pero también se pueden usar recursos del Fondo de Compensación Municipal y los recursos propios. Así, las plazas públicas, los espacios deportivos y recreativos, las bermas y las pistas, estarán limpias y en buenas condiciones de uso. r) Es necesario someter a revisión las valorizaciones de obras hechas por los supervisores, verificando que hayan sido bien elaboradas. Si los proyectos de inversión han sido ejecutados, se debe revisar si se ha procedido a su liquidación técnica y financiera. En los proyectos que ejecuta la municipalidad vía transferencias, fondos concursables u otros, es indispensable revisar el cumplimiento de las obligaciones de las partes contenidas en sus cláusulas. Si la municipalidad no ha cumplido con su obligación podría verse impedida de seguir recibiendo desembolsos.
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