Російський досвід проведення реформ в житловому господарстві Протягом квітня-грудня 2012 року, Фундація польсько-української співпраці „ПАУСІ» (КиївВаршава) реалізувала проект „Польський та український досвід управляючих компаній та сервісів для ОСББ” в Україні. Проект було профінансовано за кошти Міністерства закордонних справ республіки Польща. За підсумками проекту, українські експерти проекту підготували та опублікували аналітичні статті щодо підходів та практик обслуговування житла, думки та факти. Пропонуємо Вашій увазі чергову статтю.
Автор: Володимир Бригілевич Реформи у галузі ЖКГ є одними з найбільш ранніх структурних реформ, проведених у російській економіці. Перші нормативно-правові акти в цій сфері були прийняті ще в 1992-1993 роках. Істотне прискорення реформи передбачалося в 1997 р. За минуле десятиліття можна виділити три основні результати, яких досягли в ході перетворень: практично вирішена проблема передачі відомчого житлового фонду. Житло, що знаходилося на балансі підприємств, і яке станом на 1992 рік складало приблизно 40% міського житлового фонду в Росії, практично повністю передано в муніципальну власність; істотно зросла частка тарифів на житлово-комунальні послуги, що фінансується за рахунок коштів населення: на цей момент федеральний стандарт складає 90% покриття поточних витрат, регіональні стандарти - в середньому 81,5%, середній фактичний рівень - 72,7%, при цьому збір платежів, як і раніше, підтримується на достатньо високому рівні (90%); окремі міста перейшли на повну оплату населенням тарифів на послуги ЖКГ; створена достатньо ефективна система соціального захисту окремих верств населення в умовах підвищення платежів за житлово-комунальні послуги. Житлові субсидії є першою адресною системою соціальної підтримки в Росії, у цей момент її послугами користуються 13,8% домогосподарств. Демонополізація попиту на управління та пропозицію послуг управління відбувалась через наступні заходи: 1. Сприяння створенню ТВЖ – товариств власників житла. 2. Припинення адміністрування підприємствами ЖКГ - ЖЕКами. 3. Проведення відкритих конкурсів на управління.
4. Рівні умови для приватних і комунальних управителів. 5. Припинення одноосібного вибору органами місцевого самоврядування. 6. Забезпечення самостійного вибору власниками приміщень. В той же час реформа ЖКГ досі не привела до реального перетворення житловокомунальних послуг в ринковий сектор економіки. Хоча існують окремі позитивні приклади реформ у деяких муніципальних утвореннях, в цілому житлово-комунальне господарство досі управляється адміністративними методами. Цей сектор залишається значною мірою дотаційним, незважаючи на істотне зростання оплати послуг ЖКГ за рахунок населення. Надання житлово-комунальних послуг не орієнтується на реальні потреби жителів. Не сформовані механізми залучення інвестиційних засобів в ЖКГ, що не дозволяє здійснювати нормальний процес оновлення основних фондів, приводить до посилення аварійності і нездатності підприємств ЖКГ забезпечити безперебійне надання житлово-комунальних послуг, особливо в зимовий період. Не вдалося забезпечити стабільність перетворень, що проводяться в житловокомунальному господарстві. У переважній більшості муніципальних утворень вони були заручниками політичного циклу, і радикальні зміни політики в цій області під впливом кожних наступних виборів є правилом, а не виключенням. Що стосується федеральної політики, то посилення кризових явищ, які яскраво проявились минулої зими, викликало тенденцію до посилення централізації, посилення адміністративного регулювання, а також зростання бюджетних вливань у цей сектор з федерального рівня, як основного способу компенсації неефективності існуючих інституційних механізмів. Фактично на сучасному етапі політика у сфері ЖКГ опинилася перед принциповою дилемою: або посилення неекономічних методів регулювання даного сектору, або радикальне прискорення реальної ринкової трансформації. На основі десятирічного досвіду впровадження стратегії реформування ЖКГ в Росії можна зробити однозначний вивід - вона страждала серйозними концептуальними методологічними пороками. Передбачалося, що місцева влада, орієнтуючись на об'єктивні потреби розвитку сектору ЖКГ і інтереси жителів, активно впроваджуватиме заходи, що фактично мали б вивести цей сектор економіки з-під їх контролю, і це незважаючи на те, що саме такий сектор є основою їх ролі і впливу в сфері місцевого самоврядування. При цьому, в результаті власних дій, місцева влада повинна була: - значно обмежити сферу свого адміністративного контролю; - позбутися істотних і таких, що ніяк не враховуються в бюджеті, фінансових засобів, зібраних з населення за послуги ЖКГ, і далеко не завжди повністю використовуваних за призначенням; - позбутися важливого важеля впливу на населення в період виборів, в підготовці до яких житлово-комунальні структури, що мають доступ до кожного потенційного виборця, часто відіграють значну роль.
Очевидно, що в реальності місцева влада або відверто саботувала проведення реформи, або імітувала ринкові перетворення, нічого по суті не міняючи в адміністративному регулюванні житлово-комунального господарства. Прогноз про активізацію участі населення в управлінні житловим фондом у міру зростання платежів за житлово-комунальні послуги також явно не виправдався – товариства власників житла (ТВЖ) створюються достатньо повільно навіть при активній підтримці цього процесу місцевою владою. Всього в Росії на цей час утворено близько 5800 товариств, переважна більшість яких створена в новозбудованому житловому фонді. На цей момент діюче законодавство Росії, зокрема Житловий кодекс РФ, врегульовує відносини у сфері управління житловим нерухомим майном, а саме способи управління наступним чином. У Житловому кодексі Російської Федерації визначено, що управління будинком є обов’язковим, тобто воно обов’язково здійснюється незалежно від бажання чи небажання власників, співвласників та мешканців будинку. Такий підхід чітко співвідноситься з європейським досвідом. При цьому, відповідно до п. 2 ст. 161 Житлового кодексу РФ, визначені три способи управління багатоквартирним будинком: 1. Управління юридичною особою незалежно від організаційно-правової форми чи підприємцем без створення юридичної особи (управляючим) чи юридичною особою (за допомогою управляючої компанії). 2. Управління товариством власників житла (ТВЖ), управління житловим кооперативом (ЖК) або іншим об’єднанням власників житла, передбаченим федеральним законом. 3. Безпосереднє управління власниками приміщень. У всіх багатоквартирних будинках відповідно до кодексу повинні бути проведені загальні збори власників житлових і нежилих приміщень з метою вибору одного з вищезгаданих способів управління. Пункт 1 цієї статті встановлює, що управління багатоквартирним житловим будинком повинно забезпечувати: 1. Пристойне утримання будинку і земельної ділянки, на якій розміщений будинок і пов’язані з ним об’єкти нерухомості. 2. Своєчасний ремонт спільного майна багатоквартирного житлового будинку і розміщених на земельній ділянці об’єктів. 3. Вирішення питань володіння та користування. 4. Надання комунальних послуг. 5. Забезпечення сприятливих і безпечних умов проживання 26 грудня 2005 року були внесені зміни у Федеральний закон «Про введення в дію Житлового кодексу РФ». Відповідно до цих змін термін проведення загальних зборів з вибору способів управління багатоквартирним будинком перенесений на 1 січня 2007 року (раніше був встановлений термін до 1 березня 2006 р.). При безпосередньому управлінні власниками приміщень договори з організаціями, що надають комунальні послуги, укладаються кожним власником окремо, а всі питання
управління вирішуються на загальних зборах власників приміщень. У зв'язку з особливостями житлового фонду і системи надання комунальних послуг цей спосіб визнаний непридатним до використання у великих містах, зокрема у Москві. Безпосереднє управління багатоквартирним будинком включає такі моменти: 1. Немає обмеження чисельності власників. 2. Договори надання послуг з утримання і виконання робіт по ремонту спільного майна багатоквартирного будинку укладаються: на підставі рішення загальних зборів; всі або більшість власників приміщень виступають в якості однієї сторони договору. 3. Договори на електропостачання, газопостачання, опалення, постачання холодної і гарячої води, а також водовідведення укладаються від власного імені кожного власника приміщення. 4. На підставі рішення загальних зборів від імені власників приміщень має право діяти один із власників приміщень чи інша особа, що має доручення, видане у письмовій формі всіма чи більшістю власників приміщень у такому будинку (ст. 164 Житлового кодексу РФ). Управління за допомогою управляючої організації передбачає передачу управління багатоквартирним будинком спеціалізованій організації: ГУП ДЕЗ або приватній управляючій компанії. При виборі даного способу управління, відповідно до ст. 162 ЖК РФ, управляюча організація укладає з власниками приміщень договір на управління багатоквартирним будинком на термін від 1 до 5 років. Якщо управління багатоквартирним будинком вирішено передати управляючій організації, важливо, що управляючу компанію обирають самі власники приміщень, а не органи місцевого самоврядування. Стаття 162 (п. 2) ЖК РФ дозволяє в обмежених випадках обирати управляючу компанію й органам місцевого самоврядування, проте вибір компанії повинен проводитись на відкритому конкурсі. Товариство власників житла - це некомерційна організація, об'єднання жителів будинку - власників житлових і нежилих приміщень для сумісного управління. Діяльність з управління багатоквартирним будинком здійснюється загальними зборами власників приміщень (з найбільш важливих питаннях) і правлінням ТВЖ, у свою чергу обраному на загальних зборах власників приміщень. Управління багатоквартирним будинком ТВЖ чи споживчим кооперативом здійснюється на таких загальних засадах: 1. Спосіб управління багатоквартирним будинком обирається на загальних зборах власників приміщень у будинку (а не на зборах членів ТВЖ, ЖБК, ЖК) (ч. 2 ст. 161 ЖК). 2. Не потрібно наявності реєстрації.
3. ТВЖ – об’єднання власників жилих і нежилих приміщень, що мають більше як 50% голосів. 4. Відносини ТВЖ (ЖБК, ЖК) з членами ТВЖ (ЖБК, ЖК) базуються на основі членства в організації. 5. Відносини ТВЖ (ЖБК, ЖК) з власниками, які не є членами ТВЖ (ЖБК, ЖК), будуються на основі договору про утримання і ремонт жилих приміщень та спільного майна (п.1 ч.1 ст. 137, п.2 ст. 138 ЖК).
Схема управління багатоквартирним будинком при безпосередньому управлінні (російський досвід) Власникижитла житлаввбагатоквартирному багатоквартирномубудинку будинку Власники (втому томучислі числіорган органмісцевого місцевогосамоврядування) самоврядування) (в
Договоринадання наданняпослуг послугз з Договори утриманняі іремонту ремонтуспільного спільного утримання майнабагатоквартирного багатоквартирного майна будинку будинку
Житловіорганізації організації Житлові
Договори Договори водопостачанняі і водопостачання водовідведення водовідведення
Договори Договори енергопостачання енергопостачання
Договори Договори теплопостачання теплопостачання Підприємстватеплопостачання теплопостачання Підприємства
Підприємстваводопостачання водопостачанняі і Підприємства водовідведення водовідведення
Енергопостачальні Енергопостачальні підприємства підприємства
Схема управління багатоквартирними будинками при управлінні управляючими організаціями (російський досвід)
Власникижитла житлаввбагатоквартирному багатоквартирномубудинку будинку(в(втому томучислі числі Власники органмісцевого місцевогосамоврядування); самоврядування); орган товариствавласників власниківжитла, житла,житлово-будівельні житлово-будівельні товариства кооперативи кооперативи
Договориуправління управління Договори багатоквартирними багатоквартирними будинками будинками
Управляючіорганізації організації Управляючі
Договори Договори теплопостачання теплопостачання
Підприємстватеплопостачання теплопостачання Підприємства
Договори Договори водопостачання і водопостачання і водовідведення водовідведення Підприємстваводопостачання водопостачанняі і Підприємства водовідведення водовідведення
Договори Договори енергопостачання енергопостачання
Енергопостачальні Енергопостачальні підприємства підприємства
Разом з тим провідні російські аналітики та фахівці з питань реформування відносин у житловій сфері зазначають, що відмову від запровадження інституту професійних управителів варто визнати найбільшою помилкою розробників Житлового кодексу РФ. Вони також зазначають, що зволікання із виправленням цієї помилки, може залишити незмінною ще на кілька років давно скомпрометовану систему управління житловими будинками із залученням муніципальних підприємств та під контролем місцевих адміністрацій, оскільки саме віднесення управління житлом до окремого виду професійної діяльності дозволить демонополізувати цей вид діяльності та висунути певні кваліфікаційні вимоги як до юридичних, так і до фізичних осіб, зайнятих у цій сфері (ліцензування, кваліфікаційні свідоцтва, участь у саморегульованих професійних організаціях тощо). У Росії сьогодні існує не дуже багатий досвід практичного надання послуги з управління житлом. Оскільки ця послуга не була виділена в окремий вид професійної діяльності, часто як на понятійному рівні, так і на рівні практичного застосування її надання ототожнюється з утриманням будинку. В Житловому кодексі РФ навіть відсутнє чітке та змістовне визначення поняття «управління багатоквартирним будинком». Крім того, договори про надання послуг з управління багатоквартирними будинками не віднесені до категорії публічних. Російські джерела відзначають, що це є однією з найбільших вад VІІІ розділу цього Кодексу, оскільки на перших етапах реформування, при очевидних спробах саботувати зміни житлових відносин, відсутності професійних
об’єднань управителів, необхідності виправлення припущених колись помилок, запровадження публічних договорів за типовою формою доцільно розглядати як одну з можливих і необхідних сьогодні форм примусу до виконання норм Житлового кодексу Російської Федерації . Роль управителя та управляючої організації таким чином не є чітко визначеною, проте Житловий кодекс РФ визначає, що управляюча організація на загальних зборах власників приміщень повинна сформулювати та подати свої умови управління конкретним багатоквартирним будинком, довести переваги своїх умов управління будинком. Тобто, обраний більшістю голосів управитель укладає з власниками приміщень договір управління, на підставі якого й здійснює свою діяльність. До договору про управління встановлюються такі вимоги (ст. 161 ЖК РФ): 1. Договір укладається в письмовій формі одним управляючим окремо з кожним власником. 2. Умови договору однакові для всіх власників приміщень у багатоквартирному будинку. 3. Договір управління багатоквартирним будинком може бути укладений без проведення відкритого конкурсу, якщо конкурс у відповідності до законодавства Російської Федерації визнаний таким, що не відбувся, наприклад, конкурс, в якому приймав участь тільки один учасник. Щодо управління державними і муніципальними будинками, то законодавство висуває наступні вимоги до їх управління (ст. 163 ЖК РФ): Порядок управління житловими будинками, всі приміщення в яких знаходяться у власності Російської Федерації, або суб’єктів Російської Федерації, або муніципальних утворень, встановлюється шляхом укладення договору управління відповідно: - Урядом Російської Федерації; - органами державної влади суб’єкта Російської Федерації; - органами місцевого самоуправління. Договори про управління державними і муніципальними будинками укладаються з управителями, які обираються за результатами проведення відкритих конкурсів. Таким чином, серед позитивних моментів проведення реформи у сфері управління багатоквартирними будинками в Росії варто виділити наступні: 1. Створені умови для самостійного вибору власниками приміщень способу управління. 2. З’являються реальні можливості для зміни управляючих, дострокового розірвання або зміни умов договорів управління. 3. Створюються умови для допуску на ринок і рівноправної участі в управлінні організацій будь-яких форм власності з метою ліквідації монополії державних та муніципальних унітарних підприємств. 4. Не допускається регіональне чи місцеве регулювання відносин управління багатоквартирними будинками.
5. Органи місцевого самоврядування не мають переваг перед іншими власниками приміщень. 6. Виключається вільне втручання органів місцевого самоврядування в управління будинками, випадки прийняття рішень муніципалітетами обмежені законом. 7. Необхідне скасування права господарського підпорядкування державним (муніципальним) унітарним підприємствам чи права оперативного управління державним (муніципальним) унітарним підприємством багатоквартирними будинками чи на державними (муніципальними) житловими приміщеннями.