РЕАЛІЗАЦІЯ СОЦІАЛЬНИХ ЦІЛЕЙ ЖИТЛОВОЇ ПОЛІТИКИ У КРАЇНАХ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ РЕКОМЕНДАЦІЇ ДЛЯ КРАЇН ЦЕНТРАЛЬНО-СХІДНОЇ ЄВРОПИ Протягом квітня-грудня 2012 року, Фундація польсько-української співпраці „ПАУСІ» (КиївВаршава) реалізувала проект „Польський та український досвід управляючих компаній та сервісів для ОСББ” в Україні. Проект було профінансовано за кошти Міністерства закордонних справ республіки Польща. За підсумками проекту, польські експерти проекту з Європейського інституту нерухомості (Краків, Польща) та українські фахівці з обслуговування нерухомості підготували та опублікували аналітичні статті щодо підходів та практик обслуговування житла, комерційної нерухомості, формування житлової політики в містах та розвитку ринку. Пропонуємо Вашій увазі чергову статтю.
Автор: Владислав Доміняк
Редактор: Яцек Колібський
Європейське законодавство не дуже детально врегульовує сферу житлового будівництва. Чинні директиви, що визначають норми і стандарти в житловому секторі, як правило стосуються будівельних виробів і послуг, а також процедур поведінки суб’єктів будівельного ринку. Отже, національні правові акти, інституції та фінансово-фіскальні системи, які стосуються житлової політики, не є об’єктом європейського права. Проте рішення у сфері житлової політики не можуть порушувати загальних принципів: рівності суб’єктів господарювання, свободи конкуренції, а також рівних прав громадян. Серед країн-членів Європейського Союзу спостерігається чимала схожість цілей житлової політики, а також застосування засобів та інструментів її реалізації. Ця схожість має довготривалий характер і є похідною високої ваги, яка надавалась «житловому питанню» у післявоєнний період, а також перевіреної на практиці економічної ефективності, суспільної обґрунтованості засобів та інструментів підтримки, попиту на житло та доступності житла для груп населення з низькими і середніми доходами. Мета цього порівняльного аналізу і оцінок – звернути увагу на основні положення, а також засоби й інструменти реалізації соціальної житлової політики. Ідеться, перш за все, про принципи та способи підтримки державою попиту на житло, а також доступності житла для осіб з нижчим матеріальним статусом. Предметом загального зацікавлення урядів, органів місцевого самоврядування і неурядових організацій є ті
домогосподарства, які не в стані забезпечити собі житло гідного (прийнятого суспільством) стандарту за ринкову ціну. Одним з недоліків періоду системної та економічної трансформації у Польщі було нехтування активним розвитком житлового сектора. Це особливо помітно на прикладі соціальних квартир, які здаються в оренду. Збереження такої ситуації викликає додаткові негативні соціально-економічні наслідки. 1. ДЕЯКІ ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ПРОБЛЕМАТИКИ СОЦІАЛЬНОГО ЖИТЛА
У західній тематичній літературі з економіки та житлової політики не існує єдиного загальновизнаного визначення поняття «соціальне житло» (анг. social housing). Ця проблема роками є предметом дискусії, що ведеться у ширшому контексті, про соціально-економічну обґрунтованість та ефективність втручання держави в житловому секторі. Одним із синтезованих визначень соціального житла є визначення, опубліковане в документі Організації Об’єднаних Націй у 1998 р. «Фінансування житлового сектору. Ключові поняття і терміни». У цьому документі наголошується, що соціальне житло є частиною житлового сектора, яка отримує від держави (уряду або місцевого самоврядування) відповідну підтримку з метою зменшення фінальних витрат бенефіціаріїв, якими на кінцевому етапі є домашні господарства. Соціальне житло має задовольняти низку умов: a) розмір прибутку, закладений у вартість його будівництва і/або витрат на утримання, повинен бути обмежений або ця вартість має повністю або частково відшкодовуватися державними чи приватними субсидіями; б) ціна квартири або орендна плата повинні бути меншими ринкової, але не обов’язково нижче розміру витрат; в) ефект субсидування повинен приносити користь домогосподарствам з низькими доходами. У цьому розумінні соціальне житло треба було б визначати як субсидоване благо, яке надається населенню з низькими або й середніми доходами. У визначеннях поняття соціальних квартир в різних країнах ЄС зустрічаються як подібні складові, так і, іноді, зовсім різні. Не можливо виділити якісь групи цих країн, опираючись на чіткі організаційно-системні критерії або за географічним розташуванням країни. В Австрії соціальним орендним житлом вважають квартири, побудовані ґміною* або житловими неприбутковими організаціями. У Данії соціальні квартири винаймають неприбуткові житлові товариства, які затверджені місцевою владою і діють на відповідній території. Вони отримують державну фінансову допомогу, зобов’язані збалансовувати свої витрати з доходами від орендної плати і
*
Ґміна – найнижча ланка у системі адміністративно-територіального устрою Польщі. Прим. перекладача.
коштами державної фінансової допомоги. У Франції різниця між соціальними орендними квартирами та приватними стосується, здебільшого, статусу власника. Власником соціальних орендних квартир є різні суб’єкти об’єднані в Житловій організації поміркованої орендної плати (HLM). Іншими соціальними квартирами, які користуються державними субсидіями, керують суб’єкти, що входять до складу інших великих організацій. У Фінляндії соціальні орендні квартири фінансуються з субсидійованих державних кредитів. Такі кредити надаються як державним органам, так і житловим неприбутковим товариствам. Треба наголосити, що орендарів таких квартир досліджують і відбирають за соціальними критеріями відповідно до наявних у них засобів – матеріального стану. В Іспанії субсидоване соціальне орендне житло та приватні квартири відрізняються розміром орендної плати. Для соціальних квартир орендна плата складає визначену частку вартості квартири. Адміністративно встановлений розмір орендної плати оновлюють щороку на основі індексу споживчих цін. Таким чином, особливістю соціальних орендних квартир є субсидіювання їх з державних джерел. У Нідерландах, що входять до групи країн з особливо розвинутим сектором соціального житла, орендними соціальними квартирами вважають субсидійовані, а отже відносно дешеві квартири, які винаймають житлові неприбуткові організації або ґміни. Країною з розвинутою, надійною системою соціальної допомоги у житловому питанні вже декілька років є Ірландія. Соціальні орендні квартири надають органи місцевого самоврядування або різні житлові товариства. У Німеччині чітке розмежування між соціальними орендними квартирами та приватними відбулося наприкінці сорокових років. Соціальними орендними квартирами вважають загалом квартири, на які виділяється фінансова допомога. У Португалії, як і в Іспанії, соціальним орендним житлом вважають квартирами, які отримують підтримку з державних коштів і управляються органами центральної влади, місцевого самоврядування або неприбутковими житловими товариствами. Орендна плата в таких квартирах нижча від ринкової, а розмір тарифів за окремі квартири визначається залежно від розміру домашнього господарства та його доходів. У Швеції немає соціальних орендних квартир у такому розумінні, як у більшій частині країн Євросоюзу. Часто застосовується поняття «публічне житло», яке стосується квартир у багатоквартирних орендних будинках, що є власністю неприбуткових житлових організацій ґміни. У більшості країн спільними рисами таких квартир є, в основному: • субсидіювання з державного бюджету або місцевих бюджетів витрат на будівництво житла або утримання житлового фонду; • будівництво і управління житловим фондом різними житловими неприбутковими організаціями або органами місцевого самоврядування; · встановлення розміру орендної плати нижче ринкової ціни; ·оренда квартир за правилами, що враховують сімейне становище та рівень доходів домогосподарства. Стаття 34 Хартії основних прав Європейського Союзу стосується соціального забезпечення і соціальної допомоги (анг. social security and social assistance). У 2-му пункті цієї статті є загальне твердження, що кожен, хто проживає і легально
пересувається в рамках Європейського Союзу, має право на соціальні виплати і соціальні пільги згідно з правом Європейських спільнот, національним законодавством та практикою. Наступний 3-ій пункт говорить, що з метою протидії соціальному відчуженню та бідності, ЄС визнає і дотримується права на одержання соціальної допомоги та житлових субсидій, призначених для забезпечення гідного існування усім, хто не має достатніх коштів, згідно з умовами, визначеними правом Європейських спільнот, національним законодавством та практикою. Питання соціальної допомоги у житловому секторі у загальному контексті піднімаються також у таких документах: - Загальна декларація прав людини, від 1948 р., - Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права, ратифікований Польщею в 1977 р., - Міжнародна конвенція про права дитини, ратифікована 1989 р., - Європейська соціальна хартія, ратифікована Польщею 1991 р. Загальний, щоб не сказати неконкретний, характер має також декларація, ухвалена під час стамбульської Всесвітньої конференції «Хабітат» II в 1996 р. Країни-учасники конференції зобов’язалися поступово та у повній мірі реалізовувати право на відповідне житло – згідно з положеннями міжнародних документів – а також забезпечити усім сім’ям та особам доступ до дешевого житла, яке відповідатиме прийнятному у суспільстві стандарту. Декларація, як і багато інших документів, має характер міжнародного зобов’язання, проте не має сили закону, який зобов’язав би окремі уряди впроваджувати конкретні програми та здійснювати інші заходи у сфері житлової політики. Для доповнення, треба сказати, що поточним інформуванням, обміном досвідом і координуванням різної діяльності з питань соціального житла займається Європейський комітет з питань соціального житла. У Польщі, на відміну від представленої вище групи країн Європейського Союзу, застосовується дуже звужене поняття «соціального житла». Соціальне житло є дуже незначною часткою сектора суспільних квартир. Соціальні квартири, вірніше квартири, надані на соціальних умовах, мають характер у прямому розумінні інтервенційних квартир, призначених для дуже вузької групи домашніх господарств. Вживані у Польщі поняття «соціальна житлова політика» чи «соціальні орендні квартири» не відповідають поняттям «соціальна житлова політика» чи «соціальні орендні квартири», які використовуються у дослідженій групі країн ЄС. Вищенаведений звужений підхід у Польщі має своє підтвердження в Основному законі. Згідно зі ст. 75 Конституції РП державна влада зобов’язана вести політику, яка сприяє «задоволенню житлових потреб громадян, зокрема протидіяти бездомності, підтримувати розвиток соціального будівництва, а також підтримувати діяльність громадян, що веде до отримання власного житла». Застосування цього положення, як наслідок, регулюється також іншими законами, які стосуються цього питання. Згідно зі ст. 4 Закону «Про захист прав мешканців, житловий фонд ґміни і про зміну Цивільного кодексу» від 21 червня 2001 р. «ґміни в рамках
реалізації власних завдань, повинні створювати умови для задоволення житлових потреб місцевої громади, а також безпосередньо – керуючись принципами і у випадках передбачених Законом – забезпечувати соціальне житло та приміщення на заміну, а також задовольняти житлові потреби домогосподарств з низькими доходами». 2. ОСНОВНІ ЦІЛІ ТА ЗАСАДИ СОЦІАЛЬНОЇ ЖИТЛОВОЇ ПОЛІТИКИ Житлова політика, зокрема соціальна житлова політика, згаданої вище групи країн Європейського Союзу характеризується відносно великою стабільністю, якщо йдеться про основні цілі та способи їх реалізації. Під час тривалого післявоєнного періоду – до середини сімдесятих років, а в деяких країнах до кінця цього десятиліття – основною ціллю житлової політики було ліквідувати кількісну недостачу квартир та повернути загальний баланс на житловому ринку, зокрема й на окремих локальних ринках. Вагомою, майже рівнозначною, ціллю було розширення доступності житла для тих груп населення, доходи яких не дозволяли придбати або орендувати та утримувати житло на ринкових умовах. У вісімдесятих і дев’яностих роках, після збалансування житлового ринку, домінуючою ціллю житлової політики було підвищення стандарту наявних житлових фондів, зокрема, реалізація масштабних програм і заходів, зв’язаних з реконструкцією міст і житлової забудови. Багато років у житловій політиці гостро акцентується також питання екологічності умов проживання, яке коротко називають сталим розвитком. Цікаво, що в Німеччині, схоже як у Нідерландах чи північних країнах, житлова політика базується на фундаментальному консенсусі головних політичних партій: CDU і FDP ліберального спрямування і SPD, яка є прихильником соціальної ринкової економіки. Згідно з угодою, укладеною між цими політичними угрупуваннями, держава (федеральний уряд і уряди земель) повинні втручатися у ринковий механізм, якщо виявиться, що це необхідно з економічних чи соціальних причин. Різниця поглядів не стосується таких принципів, як збалансований житловий ринок, доступність житла для усіх груп населення чи урядова підтримка програм модернізації будинків і реконструкції комплексів житлової забудови. Різниця стосується більше ступеня втручання – таких заходів як: бюджетна підтримка соціального орендного будівництва, відшкодування витрат в рамках житлових субсидій чи пріоритетів щодо форми власності та статусу користування житлом, яке будується або пропонується. Серед засобів та інструментів реалізації прийнятих соціальних цілей житлової політики особливу роль відіграють: - субсидування будівництва соціального орендного житла з метою забезпечення доступу до дешевшого житла для груп населення з низькими доходами; - регулювання розміру орендної плати за житло; - індивідуальні субсидії у формі доплат на житло, які дають змогу користуватися житлом прийнятного стандарту, без шкоди для інших основних витрат домогосподарств; - податкові житлові пільги, які заохочують будувати або купувати житло за помірковані ціни, призначене для власного використання інвестором і його сім’єю. Основною метою данської житлової політики є забезпечення пропозиції житла різного класу усім громадянам, з особливою увагою до економічно слабшої групи населення. Фундаментальною ціллю шведської житлової політики є забезпечення кожному житла високої якості за помірковану ціну. З метою реалізації основної, довгострокової цілі
житлової політики, а також програм, які змінюються з плином часу, і детальних заходів, виділяються, зокрема: публічні фінансові ресурси з державного бюджету і бюджетів ґмін. Такі ресурси надходять у формах: - капітальних субсидій на будівництво соціальних орендних квартир, а також на покращення стандарту існуючого житлового фонду; - податкових пільг, які стимулюють будівництво або купівлю житла, призначеного для власного використання інвестором і його сім’єю; - житлових доплат з метою зменшення розміру орендної плати за житло, розширення доступу до дешевшого житла для груп населення з нижчими доходами. Досягненням нідерландської житлової політики є активна участь уряду й органів місцевого самоврядування у програмуванні та фінансуванні соціального житла, а в результаті – у забезпеченні доступності житла для всіх груп населення. У Франції та в Іспанії основною метою житлової політики держави є підтримка попиту на житло та доступності житла за помірковану ціну; це стосується людей, які самі не можуть забезпечити для себе гідних умов проживання, з огляду на надто малі доходи порівняно з ринковою ціною житла.
3. ДЕЯКІ ФАКТОРИ, ЩО ФОРМУЮТЬ ПОПИТ НА СОЦІАЛЬНЕ ЖИТЛО У західній тематичній літературі можна помітити доволі популярний погляд, що навіть у найбагатших суспільствах існувала, надалі існує та існуватиме доволі значна частина населення, рівень заробітків і доходів якої не дозволять купити або орендувати гідне житло за ринкову ціну. З вагомих суспільно-етичних і економічних причин держава, в рамках своєї політики перерозподілу доходів та підтримки вибраних галузей споживчого ринку, зобов’язана підтримувати попит на житло і розширювати доступність дешевшого житла для менш заможних громадян. Зростання зарплат у зв’язку з підвищенням кваліфікації та продуктивності праці є основним чинником, але не достатнім для придбання або користування дорожчим благом – житлом високого стандарту, яке можна знайти на комерційному житловому ринку. Ухвалення та реалізація концепції задоволення житлових потреб з застосуванням виключно ринкового механізму означало б необхідність підвищення низьких чи навіть середніх зарплат до рівня, що перевищує ринкову вартість житла. Проте, це означало б розрив основних зв’язків у ринковій економіці – співвідношенням між ринковою вартістю праці та оплатою за цю працю. Відсутність успішної соціальної житлової політики держави, поєднаної зі значною допомогою на житло з публічних джерел, може означати, що частина суспільства на тривалий період, або й назавжди була б позбавлена можливості користуватися ринком житла на рівні суспільного очікування чи ще більше – користуватися надбаннями цивілізації.
У галузевій літературі знаходимо декілька, навіть кільканадцять причин, що впливають на постійну необхідність соціальної житлової допомоги, зокрема дешевшого від ринкового орендного житла. Це, зокрема, такі причини: - надто низькі доходи значної частини домогосподарств, зокрема молодих осіб, самотніх матерів і батьків, які виховують дітей, а також осіб похилого віку; - швидкі темпи змін у віковій структурі населення (зростання частки старших осіб до рівня 15%-18% всієї популяції), а також у структурі чисельності та цивільного стану членів домогосподарств (різке зростання частки малих домогосподарств 1-2-особових); - вже історичне правило, притаманне майже усім країнам, що витрати на будівництво та ціни квартир зростають значно швидше, ніж ціни товарів і послуг, а також темпи зростання зарплат і доходів домогосподарств; - велика, приблизно в межах 20%-30%, частка витрат на житло в бюджетах домогосподарств, яка є загрозою для багатьох сімей і самотніх осіб, і, крім цього, викликає неприйнятне для суспільства обмеження рівня споживання інших основних товарів і послуг; - значне в деяких країнах, наприклад у Великобританії, скорочення бази соціальних орендних квартир внаслідок продажу дешевих приміщень комунального житлового фонду; - декапіталізація та необхідність розбирати частину старих орендних будинків і житлових комплексів. Суттєво, здається, наголосити, що в переважній частині країн Європейського Союзу, як і в інших західних країнах, проблеми соціального житла вирішує, перш за все, місцева влада в рамках ширших урядових і самоврядних програм підтримки будівництва і модернізації, а також адаптації квартир, будинків і житлових комплексів, які забезпечують доступність житла для слабших економічно груп населення. 4. ЧАСТКА СОЦІАЛЬНОГО ЖИТЛА У ЖИТЛОВОМУ БУДІВНИЦТВІ ЗАГАЛОМ
Під соціальним житлом, а вірніше, житлом, яке будується або купується з залученням соціальної допомоги, розуміємо квартири, призначені для оренди, або квартири власників-користувачів, на які було виділено фінансову допомогу з державного бюджету, місцевих бюджетів або інших джерел, на приклад коштів благодійних фондів. Залежно від країни, періоду, який розглядаємо, а також визначеної цілі, соціальна фінансова допомога надається в одній або кількох сукупних формах. Її обсяги і глибина втручання, як правило, залежать від доходів домогосподарства. Усупереч поширеним поглядам, відносно найбільша участь країн у підтримці дешевшого орендного житла припадає на період відносно низького рівня ВВП на душу населення та значного кількісного дефіциту житла на загальнодержавному ринку та окремих місцевих ринках, зокрема в секторі соціального орендного житла.
Після вирішення проблем з дефіцитом житла для найбідніших груп населення, багатолітні програми будівництва квартир було замінено здебільшого масштабними програмами модернізації житлових будинків і реконструкції комплексів старої житлової забудови. Водночас, у політиці соціальної підтримки житла на урядовому та самоврядному рівні відбулося перегрупування фінансової допомоги з публічних джерел в напрямку виразного зростання частки субсидій, призначених на покращення стандарту проживання в існуючому житловому фонді. Це стосується, зокрема, великих районів з багатоповерхівками та депресивних міських територій, в яких проживали економічно слабші групи населення. Відносно найбільшу частку соціального орендного житла в загальному обсязі житла, призначеного для використання, мали і надалі мають такі країни як Данія, Фінляндія, Нідерланди, Австрія, Великобританія та Німеччина. До цієї групи треба додати Швецію, в якій соціальне будівництво, вірніше – публічне, здійснюють неприбуткові (підприємства) організації ґмін. Характерною та спільною рисою для більшості країн ЄС є поступове скорочення частки соціального житла, яке будуть безпосередньо органи місцевого самоврядування. Проте, зростає пропозиція соціального орендного житла, тобто частка житла, яке пропонують різні житлові неприбуткові організації. За останні роки частка соціальних орендних квартир, реалізованих ґмінами, у багатьох країнах складала 0,5%-5% від загальної суми побудованого житла, відтак неприбуткові житлові організації реалізували від кільканадцяти до кількох десятків відсотків такого житла. У період дефіциту житла і суттєвого суспільного попиту на недорогі квартири органи місцевого самоврядування, як правило ґміни, були інвестором 7%-18% загальної кількості житла, яке будувалось. У Польщі, як і в більшості так званих нових країн-членів ЄС, у період трансформації, різко мінімізували роль і частку будівництва житла, призначеного для оренди, зокрема комунального і відомчого. Про це свідчать дані з останніх кількох років. В умовах відносно низького загального рівня будівництва, що не перевищує в середньому ста тисяч квартир на рік, частка квартир, які пропонувалися на продаж, складала більше 85%, а квартири, призначені для оренди, склали неповних 15%, у т.ч. на приватні орендні квартири припадало 6%, а на соціальні приблизно 9%. Беручи до уваги суспільний і економічний інтерес (потребу збільшення горизонтальної мобільності працівників), структура власності і статус житла, яке будується та пропонується, у Польщі менш корисні, порівняно зі структурою, характерною для багатьох країн ЄС, які вже досягли відносно високого стандарту умов проживання.
5. СОЦІАЛЬНІ ЖИТЛОВІ ФОНДИ Сектор орендних квартир складається з двох підсекторів: підсектора приватних орендних квартир, що діє згідно з функціонуванням ринкових механізмів, коли ціна за оренду квартири – орендна плата – формується на основі
попиту і пропозиції на місцевому житловому ринку; підсектора соціальних орендних квартир, які перебувають у власності місцевих громад, рідше урядових агентств і дедалі частіше в розпорядженні різних неприбуткових житлових організацій, активно підтримуваних публічними фінансами. Власниками приватних орендних квартир є фізичні і юридичні особи, натомість власниками соціальних орендних квартир є, зазвичай, юридичні особи, які використовують різні форми управління нерухомістю. У довгостроковій перспективі, майже у всіх країнах, які ми оглянули, помічається тенденція скорочення частки орендних квартир у житловому фонді загалом. В основі цього явища є низка причин, серед яких як мінімум чотири здаються найважливішими: - високий рівень доходів впливає на преференції та ефективний попит; - приватне житло (будинки та апартаменти), призначені на власні потреби; - продаж у деяких країнах частини комунальних орендних квартир попереднім користувачам - орендарям; - трактування приватної квартири як надійного способу капіталовкладення. У більшості країн ЄС і надалі залишається значна частка орендного житла. Відносно найбільшу роль сектор орендних квартир відіграє у таких країнах як: Німеччина, Нідерланди, Данія, а також Австрія, Франція і Фінляндія. Характерно, що в країнах з великою часткою і значенням сектору орендних квартир, водночас добре розвивається і функціонує підсектор соціальних орендних квартир. У досліджуваних країнах до підсекторa соціального орендного житла зараховуються квартири, дотовані на етапі будівництва або утримання, які є власністю місцевих громад – як правило ґмін, а також різних житлових неприбуткових організацій. Існували і надалі існують великі проблеми з порівняльною статистикою стосовно орендних квартир, які вважаються соціальними. Причиною численних прогалин у вітчизняних і міжнародних статистичних публікаціях найчастіше є те, що використовуються різні критерії групування даних, а також недостатньо чітко розмежовано форми і ступені субсидіювання. Можна зробити висновок, що у переважній більшості країн з розвинутою економікою й надалі зберігається значний підсектор соціальних орендних квартир, тобто квартир субсидійованих з різних джерел, у різній формі та в різному обсязі. У Польщі частка орендних квартир і квартир зі статусом, наближеним до орендних (кооперативних квартир), складала неповних 25% загальної кількості квартир. Отже, житла, що перебуває у власності, налічуємо понад 75%, з яких квартири, які є власністю окремих домогосподарств, складають 55%, а квартири, в яких проживають на основі кооперативного права власності, - 20%. Тут треба додати, що кількість і частка квартир, які є власністю фізичних осіб декілька років має тенденцію до зростання, що є наслідком активного проведення приватизації житлових фондів і домінуючої частки будівництва житла для передачі у власність у
загальному обсязі будівництва. 6. ОСНОВНІ СФЕРИ ТА ГРУПИ ІНСТРУМЕНТІВ РЕАЛІЗАЦІЇ СОЦІАЛЬНОЇ ЖИТЛОВОЇ ПОЛІТИКИ У проаналізованих країнах-членах Європейського Союзу й надалі застосовують щонайменше дев’ять основних груп інструментів втручання держави у сферу будівництва та дистрибуції квартир, а також сферу експлуатації та трансформації старих житлових фондів. У практичній діяльності розрізняють, між іншим, такі сфери втручання держави (уряду): - будівельні території та політика планування територій, - державне втручання у ринкові відносини, зокрема на житловому ринку, - участь держави, зокрема органів місцевого самоврядування, в житловому ринку, - перебудова міст і територій з житловою забудовою, - житлове будівництво, - витрати на житло і політика навантаження на бюджети (доходи) домогосподарств, - податкові пільги у зв’язку з будівництвом, купівлею або покращенням стандарту житла. У країнах Європейського Союзу в післявоєнний період, у т.ч. у дев’яності роки, детально проаналізували і оцінили пакети інструментів впливу держави – урядів і органів регіональної влади та місцевого самоврядування – на розвиток житлового сектора. Щодо будівельних територій домінуючим інструментом є податкова система, зокрема податок на нерухомість та земельний податок; • втручання на ринку полягає, зокрема, на цьому, що ґміни купують території, користуючись правом першості при купівлі або відчуженні землі, визначення територій під будову квартир саме соціальних, а також визначення верхньої цінової планки на території, які купуються під будівництво субсидійованих квартир; • участь на ринку проявляється, в основному, у створенні ґмінного банку будівельних територій, а також застосуванні різних форм оренди територій; • у перебудові міст значну роль відіграє згадана вже ліквідація депресивних районів та покращення соціально-доходної структури мешканців територій, охоплених санацією; • у будівництві житла найчастіше застосовується такі інструменти: розробка середньострокових (рідше довгострокових) програм соціального житлового будівництва, утримання комунальних житлово-будівельних підприємств і багатостороння підтримка житлових організацій, які мають неприбутковий статус; • у системі фінансування житла (будівництва, купівлі та покращення стандарту квартир, будинків і житлових комплексів) міцну позицію займають традиційні, перевірені на практиці інструменти, такі як: субсидіювання будівельних кредитів, відшкодування з державного бюджету частини (рідше всіх) банківських відсотків від іпотечних кредитів, дедалі популярніше надання «ґрантів» - разових житлових субвенцій, урядовий або ґмінний гарантійні фонди для кредитів, субсидіювання житлових неприбуткових товариств, премії або податкові пільги для тих, хто заощаджує на житло в будівельних кредитно-ощадних або ощадно-будівельних касах;
• у сфері управління житловим фондом, яке базується на концепції економної орендної плати, зокрема оренди квартир, до найголовніших інструментів зараховуємо: - надання в оренду за помірковану ціну квартир, які складають публічний орендний фонд, - встановлення верхньої межі орендної плати за житлові приміщення у приватних орендних фондах, діяльність яких регулюється відповідними нормативами, а також субсидіювання реконструкції будинків і житлових комплексів; • політика витрат на житло і навантаження на бюджети домогосподарств у зв’язку з утриманням житла в усіх проаналізованих країнах передбачає застосування системи додаткових орендних доплат або ширше – житлових доплат. У деяких країнах ця система доповнюється в незначній мірі принципом визначення «соціальної» орендної плати; • податкова система передбачає – у відношенні до житлового сектора – застосування багатьох пільг, серед яких найчастіше трапляються: знижка податку на передачу нерухомості, відрахування від податку відсотків, сплачених в рамках іпотечних житлових кредитів, а також нульову ставку ПДВ у вартості квартир, побудованих або придбаних для власного користування та нових квартир, побудованих в рамках програм соціального житлового будівництва. ПІДСУМКИ ТА ВИСНОВКИ Відрив, що розділяє Польщу від порівнюваних старих європейських країн, виразно помітний у питаннях житлового сектора, а вірніше – житлових умов. Одним із синтетичних індикаторів оцінки попиту на житловому ринку є показник щільності житла, який визначає співвідношення кількості існуючих квартир на 1000 осіб населення. У випадку Польщі, окрім низького «насичення квартирами», додатковим негативним фактором є низький стандарт чистини квартир та швидкими темпами наступаючий процес декапіталізації, зокрема орендних житлових фондів. Залежно від прийнятих положень та методу обчислень, який застосовують, відставання щодо рівня житлових умов, що відділяє Польщу від старих країн-членів ЄС, окреслюють зазвичай терміном 30-40 років. Якщо закрити очі на це відставання житлової політики у вузькому розумінні (показник кількості квартир на 1000 мешканців) або ширшому (рівень будівництва та житлової ситуації, доступність орендних квартир і придбання у власність, правові та інституційні, а також фінансово-фіскальні рішення, рівень підтримки з публічних джерел), те це загрожуватиме різноманітними негативними наслідками, які виходять далеко поза житловий сектор. • Сьогодні головною і майже незмінною генеральною ціллю житлової політики урядів і систем підтримки, які вони застосовують, було і є забезпечення гідних житлових умов усім громадянам. В останні роки житлова політика стала більш вибірковою і зосереджується на покращенні умов проживання у широкому розумінні (програмах модернізації будинків і реконструкції житлових комплексів), при цьому сильний акцент ставлять на питаннях сталого розвитку. • Попри досягнутий уже високий рівень житлових умов, більшість проаналізованих країн ЄС і надалі реалізують амбітні програми будівництва квартир, у т.ч. соціальних орендних
квартир. З точки зору структури власності та статусу користування новими квартирами на ринку, характерною рисою будівництва є збалансований, або наближений до цього, поділ на орендні квартири (за орендну плату) та квартири, придбані у власність – призначені для власного користування інвестором і його сім’єю. У Польщі переважає частина (3/4) квартир, які будуються для придбання у власність. Частка орендних квартир коливається в межах 10%-17%, з чого ледь 5%-10% припадає на соціальні орендні квартири. Подальше збереження такої дуже небажаної структури житлового будівництва, при його відносно низькому стандарті, стає гальмом горизонтальної мобільності суспільства, можливостей шукати місця зайнятості і джерела доходів; унеможливлює великим групам домогосподарств шукати варіанти покрашення житлових умов шляхом оренди квартири, а також викликає надмірний попит на так зване соціальне житло. Як у випадку будівництва, так і в існуючому житлового фонду у групі країн, які ми оглянули, велику частку займає підсектор орендних житлових фондів, переважну частину яких складають квартири з регульованою орендною платою, що нараховується на основі витрат, а не прибутку, як це відбувається при ринковому підході. Виразною довгостроковою тенденцією є зростання частки соціальних орендних фондів, що належать різним житловим неприбутковим організаціям. У Польщі частка підсекторa орендних житлових фондів, порівняно з більшістю досліджених країн, є набагато меншою (орієнтовно 25%). Це стосується також соціальних орендних квартир. Багато років утримується стійка тенденція зростання частки квартир, які є власністю фізичних осіб. Впливають на це два основні фактори: продовження процесу приватизації орендних фондів, зокрема комунальних, а також переважна частка будівництва для власних потреб у загальному обсязі житлового будівництва. На противагу Польщі і багатьох нових країн ЄС, старі країни керуються більш прагматичними підходами до питання приватизації орендних житлових фондів, зокрема тих, які в період будівництва або користування були субсидовані з публічних фінансових джерел. Не здійснено і надалі не здійснюється у великих масштабах продаж орендних квартир, що належать ґмінам, підприємствам чи житловим товариствам. Принцип права орендаря на викуп квартири поширений лише у Великобританії (right to buy) і в набагато меншому масштабі у Нідерландах. У зв’язку з викупом квартир в проаналізованих країнах, орендарям надають скидки, які коливаються в межах 10%-15% розрахункової вартості нерухомості. У західній літературі наголошується, що для орендного житлового фонду, в якому орендна плата регулюється втручанням держави, який було створено і твориться із залученням державних фінансів, а отже коштів усіх платників податків, з правових, економічних і суспільно-етичних причин неприпустима «безкоштовна» передача публічної власності на користь приватного сектора, а вірніше – на користь деяких
юридичних осіб. Вагомим аргументом за збереженням відповідної кількості дешевших орендних квартир є постійний попит на такі квартири з боку економічно слабших груп населення, а також збереження достатнього резерву квартир, необхідного для реалізації масштабних програм модернізації та реконструкції фондів. • Спільним рішенням, яке має фундаментальне значення для раціонального управління орендними житловими фондами у проаналізованих країнах є система економних орендних плат. Вона базується на імперативі зрівноваження витрат і доходів для суб’єктів, що мають неприбутковий статус. Економна орендна плата здебільшого ґрунтується на капітальних витратах та поточних витратах на утримання житлового фонду, за мінусом субсидій. • Однією з основних складових концепції системи економних орендних плат у досліджуваній групі країн є підсистема житлових доплат, яка гарантує господарці орендних фондів, зокрема соціального характеру, надходження фінансових ресурсів від усіх орендарів приміщень, незалежно від соціально-доходного статусу. Соціальна роль доплат полягає у зменшенні обтяження орендною платою бюджетів домогосподарств і, як наслідок, забезпеченні доступності орендних квартир для економічно слабшим груп населення. • Порівняльний аналіз та оцінка реалізації соціальних цілей житлової політики у старих країнах-членах Європейського Союзу з ситуацією і житловою політикою у Польщі, вказує не тільки на значне відставання нашої країни з точки зору активності населення на житловому ринку, але й з точки зору активності та успішності діяльності уряду, органів місцевого самоврядування i неприбуткових житлових організацій у запровадженні глибоко закоріненої в Західній Європі ідеї доступного житла за помірковану ціну, прийнятного для суспільства стандарту, для всіх потребуючих людей. Соціальні цілі житлової політики, пов’язані з ними програми та інші заходи, мають у цих країнах потужну підтримку політичних партій, парламентів і урядів, а також регіональних і місцевих органів влади.
Переосмислення нинішнього підходу до цілей, засобів і способів реалізації соціальної житлової політики повинно стосуватися, перш за все, відповідальності держави та успішності засобів та інструментів, які вона використовує. Повчальним може стати основний досвід більшості країн ЄС.