¿Hacia dónde vamos en la lucha contra la impunidad y el cumplimiento de los derechos humanos?

¿ H A C I AD Ó N D EV a mO S E NL AL U C H AC O N T R A L AI MP U N I D ADYE L C U MP L I MI E N T OD EL O S D E R E C H O SH U MAN O S ? L e c c i o n e sa p r e n d i d a sd el ac o l a b o r a c i ó ne n t r el a c o mu n i d a di n t e r n a c i o n a lyl o sE s t a d o se nl a r e g i ó n j u l i o2 0 1 6

Conc ol a bor a c i onde :

¿HACIA DÓNDE VAMOS EN LA LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD Y EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS HUMANOS?

Lecciones aprendidas de la colaboración entre la comunidad internacional y los Estados en la región

Conclusiones del Taller de Alto Nivel realizado el 3 y 4 de febrero de 2016 en la Antigua Guatemala, organizado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Guatemala (OACNUDH). Resumen realizado por Anabella Sibrián, consultora –OACNUDH. Las opiniones y valoraciones recogidas y presentadas en este documento, no constituyen posición oficial de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos en Guatemala.

OACNUDH-Guatemala

Tabla de contenido ACRÓNIMOS EMPLEADOS .......................................................................................... 4 PRESENTACIÓN .......................................................................................................... 5 INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 7 A. LOS CONTEXTOS QUE DETERMINAN LA CREACIÓN DE LOS MECANISMOS .... 11 1. Desafíos que motivan a pedir ayuda externa: el contexto de creación de los cuatro mecanismos

2. Los factores determinantes

B. ENFOQUE ESTRATÉGICO Y SOSTENIBLE EN LA IMPLEMENTACIÓN ................. 25 1. Investigación eficaz para la desarticulación de redes

2. Fortalecimiento de la institucionalidad y de la independencia judicial

3. Apoyo de las víctimas, sus familiares, la sociedad civil y otros actores

4. Vinculación entre derechos humanos, lucha contra la impunidad y/o lucha contra la corrupción

C. RETOS ................................................................................................................... 36 1. La voluntad del Estado de colaborar

2. El fortalecimiento de una institucionalidad débil

3. Acceso a la información

4. Sociedades civiles fraccionadas

5. Relacionamiento con los medios de comunicación

6. Seguimiento del trabajo del mecanismo después de su salida

D. REFLEXIONES A FUTURO SOBRE LA LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD Y EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS HUMANOS ..................................................... 46 1. Abordaje de la dimensión política

2. El mecanismo integrado a la sociedad

3. Mecanismos como sujetos activos en los contextos

4. Sostenibilidad del trabajo y tiempo necesario para lograr cambios

ACRÓNIMOS EMPLEADOS CIACS

Cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad

CICIG

Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala

CIDH

Comisión Interamericana de Derechos Humanos

COPREDEH

Comisión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos

DAP

Departamento de Asuntos Políticos de la ONU

EAAF

Equipo Argentino de Antropología Forense

GIEI

Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes

MACCIH

Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras

MESICIC

Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana contra la Corrupción

Ministerio Público

OACNUDH

Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

OEA

Organización de los Estados Americanos

ONU

Organización de las Naciones Unidas

PGR

Procuraduría General de la República

Secretaría General

SIDH

Sistema Interamericano de Derechos Humanos

PRESENTACIÓN La pregunta ¿Hacia dónde vamos en la lucha contra la impunidad y el cumplimiento de los derechos humanos? surgió de la voluntad de profundizar en la reflexión sobre momentos importantes que están marcando la historia de la región, de grandes avances tanto en la lucha contra la corrupción como en la remoción de los principales obstáculos que impiden el goce de los derechos humanos de las poblaciones, en particular de las más vulnerables. Las grandes movilizaciones sociales de los últimos años demandando el fin de la impunidad, la corrupción y el cumplimiento de derechos humanos han sido esperanzadoras y han encontrado eco en la comunidad internacional, quien a solicitud de los Estados, ha apoyado la creación y el fortalecimiento de diversos mecanismos de colaboración para luchar contra la impunidad. Recalco en particular el momento histórico que se vivió en Guatemala en 2015 con las movilizaciones ciudadanas surgidas a raíz de las investigaciones de casos de corrupción llevadas a cabo por el Ministerio Público, con el apoyo y acompañamiento de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala. Procesos similares se vivieron en México con el trabajo efectuado por el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes que coadyuvó en la investigación de la desaparición de los 43 estudiantes de Ayotzinapa, y en Honduras con la creación de la MACCIH, como resultado de la fuerte demanda social nacida luego del estallido de escándalos de corrupción en el país. En estos contextos, la labor complementaria de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en cada una de sus presencias en la región, ha sido clave, en particular a través del fortalecimiento de los espacios democráticos y de la independencia judicial. A partir de estas reflexiones, decidimos reunir a expertos de gran trayectoria de la región, para crear un espacio de intercambio y análisis sobre las lecciones aprendidas del trabajo realizado por los mecanismos de colaboración entre Estados y comunidad internacional que han surgido en la región.

Gracias a ese intercambio, recogido en este documento, estoy cada vez mรกs convencido de que la alianza entre la comunidad internacional y las instituciones nacionales con el apoyo de la sociedad civil en muchos casos, ha encontrado un camino valioso, que permitirรก avanzar paulatinamente hacia un futuro diferente, dรณnde prevalezca el Estado de Derecho y la rendiciรณn de cuentas.

Alberto Brunori Representante OACNUDH / Guatemala

INTRODUCCIÓN El auge del crimen organizado y sus capacidades de influencia sobre la política y la justicia, así como las persistentes graves violaciones a los derechos humanos del pasado y del presente, han constituido un nuevo tipo de desafío que desbordó la capacidad de muchos Estados para cumplir con sus obligaciones de derechos humanos y proporcionar certeza para el desarrollo y las inversiones. Dando respuesta a la necesidad de enfrentar esta situación y de cumplir con los compromisos internacionales en materia de lucha contra la impunidad, corrupción y derechos humanos, varios países de Latinoamérica han solicitado ayuda externa que se ha materializado a través de la creación de mecanismos independientes de apoyo con participación de expertos internacionales, de aquí en adelante llamados “los mecanismos”. Dichos mecanismos se han valido de diferentes modelos en la región, con diferencias en su composición, alcances de sus mandatos, naturaleza de las relaciones con el Estado que les acoge y con la sociedad civil; pero tienen en común el objetivo de colaborar desde la comunidad internacional, para instalar capacidades nacionales de combate a la corrupción, la impunidad y el cumplimiento de los derechos humanos. Los días 3 y 4 de febrero de 2016, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Guatemala (OACNUDH-Guatemala) organizó, con apoyo de la Embajada de Alemania y en coordinación con la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, un Taller de Alto Nivel entre 25 expertas y expertos internacionales y nacionales para compartir experiencias de los diferentes mecanismos en México, Colombia, Guatemala y Honduras, que finalizó con un conversatorio público llamado: “¿Hacia dónde vamos? Nuevas perspectivas en el cumplimiento de los derechos

humanos y la lucha contra la impunidad” 1. En particular las reflexiones tuvieron como punto de partida las experiencias y mandatos del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que apoyó la investigación de las desapariciones y homicidios de los estudiantes normalistas

Cinco expertos intervinieron en el foro, con la moderación de la periodista Marielos Monzón:

Emilio Álvarez Icaza,

Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; Iván Velásquez, Comisionado de la CICIG; Todd Howland, Representante de la OACNUDH en Colombia; Michael Reed, investigador y profesor en la Universidad de Yale; y Carlos Beristain, experto miembro del GIEI.

de Ayotzinapa en México; la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia (OACNUDH-Colombia); la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG); y la recién creada Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH) 2 . Asimismo, estas reflexiones se enriquecieron con los aportes realizados por miembros de la sociedad civil de Honduras, México y Guatemala en un encuentro convocado por la Plataforma contra la Impunidad y la OACNUDH-Guatemala en junio de 2016. Algunas de las preguntas a las que se intentó responder, surgieron a partir de la experiencia en el desarrollo de los mandatos de cada uno de los mecanismos: ¿Cuáles fueron los factores políticos y sociales (contexto) que favorecieron o dificultaron el establecimiento de los mecanismos para asistir a los Estados en luchar contra la impunidad y cumplir con los derechos humanos? ¿Cómo se desarrollaron las mesas de negociaciones y quiénes fueron actores claves en el proceso? ¿Cuál es el origen del establecimiento del mecanismo, su composición y estructura de funcionamiento? ¿Cómo se desarrolla la colaboración con las contrapartes nacionales? ¿Realizan o no investigación penal u otras formas de contribución al proceso judicial? ¿Establecen otras formas de investigación que contribuyen al restablecimiento de los hechos? ¿Cuáles son las fortalezas y las debilidades que tienen para formular recomendaciones a los Estados? ¿Qué nivel de proximidad establece el mecanismo con las víctimas? ¿Cuál es su relación con la sociedad civil? ¿Cuál es el impacto del apoyo de la ciudadanía en torno al trabajo del mecanismo? ¿Cuáles han sido los principales logros y desafíos del mecanismo en el tiempo que lleva trabajando?

“La Comisión Interamericana de Derechos Humanos juega un papel de aliado para fortalecer la democracia. Acelera los procesos pero en estricto apego a las reglas y soberanía de los pueblos”. - Emilio Álvarez Icaza, Secretario Ejecutivo de la CIDH, en el conversatorio público.

Uno de los ejes medulares de la reflexión estableció la complementariedad existente entre la lucha contra la impunidad, el combate a la corrupción, los derechos humanos y el 2

El Taller se desarrolló bajo la Regla de Chatham House, de manera que los resultados de la discusión pudieran ser

recogidos en este documento pero sin identificar quiénes expresaron las diferentes opiniones.

Estado de Derecho. Entendiendo la impunidad como el incumplimiento de las obligaciones internacionales que tienen “los Estados de investigar para procesar, juzgar y

condenar a las personas sospechosas, así como garantizar a las víctimas sus derechos” 3, combatirla es paso importante pero no suficiente para el fortalecimiento del Estado de Derecho. Se afirmó que la persecución penal por sí sola no podrá llegar a la transformación del Estado si no se acompaña de esfuerzos hacia cambios estructurales para garantizar la no repetición de las violaciones, incluyendo el trabajo con las víctimas restableciendo el derecho a la verdad, la eliminación de la exclusión social y la discriminación, fortaleciendo los mecanismos internos de control de las instituciones nacionales, el fortalecimiento de los sistemas de carrera en particular del sector justicia, así como el cumplimiento de los derechos humanos básicos como el de la seguridad, alimentación y vivienda; y las reformas legales correspondientes. En esta complementariedad reside la importancia de la colaboración entre mecanismos: La colaboración entre la OACNUDH y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ayuda a fortalecer a los Estados en el cumplimiento de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y a las víctimas en el goce de sus derechos 4. Asimismo, en el caso de Guatemala, la sinergia que existe entre la OACNUDH-Guatemala y la CICIG, fue reconocida como una alianza estratégica para impulsar cambios importantes en el país. Paralelo a los procesos de investigación de la CICIG sobre los casos de corrupción, el trabajo de la Oficina en diferentes ámbitos como la defensa de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus recursos naturales, tierras y territorios, la garantía de los derechos laborales y el fortalecimiento de la independencia judicial, por ejemplo, ha sido fundamental para lograr un mayor impacto en el fortalecimiento del Estado de Derecho y la rendición de cuentas.

Diane Orentlicher, Promoción y Protección de los Derechos Humanos, 8 de febrero de 2005, E/CN.4/2005/102/Add.1.

Comunicado Conjunto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la

Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Los sistemas de derechos humanos de Naciones Unidas e Interamericano

firman una declaración conjunta de colaboración, 19 de noviembre de 2014. Visto 28 de febrero 2016 en: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2014/137.asp

“La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Derechos Humanos ha contribuido a aportar al análisis de la impunidad desde el enfoque de derechos humanos. La colaboración con la CICIG ha sido importante para demostrar que la corrupción y la impunidad afectan el goce de los derechos humanos, en particular de los más vulnerables”. - Alberto Brunori, Representante de OACNUDH Guatemala.

Este informe del encuentro presenta las principales lecciones aprendidas, expuestas durante los debates en relación con los alcances y limitaciones de sus mandatos en el marco de los diferentes contextos políticos y sociales que los determinan (capítulo A), los factores principales que caracterizan el desarrollo del trabajo de los mecanismos (capítulo B), los principales retos que han surgido con base en la experiencia en los cuatro países (capítulo C) y se presentan algunas reflexiones de cara al futuro, que fueron mencionadas a partir de las experiencias comparadas de los expertos (capítulo D).

A. LOS CONTEXTOS QUE DETERMINAN LA CREACIÓN DE LOS MECANISMOS “La construcción del mandato es un trabajo de socios, socios en favor de principios que el Estado miembro de las Naciones Unidas tomó de manera voluntaria para mejorar la situación de su propio país”. Todd Howland, Representante de la OACNUDH-Colombia, en el conversatorio público.

Los contextos sociales y políticos han influido en el diseño y negociación de los mandatos de los mecanismos, así como en su implementación y prórrogas. La fase de negociación del mandato constituye el momento crucial ya que, durante ésta, se determinan los límites y alcances de un mecanismo. Basados en sus propias experiencias, las y los expertos resaltaron que los desafíos que llevan a los Estados a pedir ayuda externa para combatir la impunidad y dar cumplimiento al respeto de los derechos humanos, así como las correlaciones de fuerzas internas, influyen en los procesos de negociación del mandato de un mecanismo. Asimismo, se mencionó que los grupos de influencia activos en esos momentos y la lectura que tienen dichos grupos de poder de los fenómenos criminales o de la situación de los derechos humanos, son factores importantes de influencia en el diseño de los mecanismos y la delimitación de los mandatos. En la consideración de las relaciones entre los contextos políticos y sociales del país y los mecanismos, a continuación se hará un análisis de cómo esos factores han determinado la negociación del mandato y su alcance en el marco del contexto en cada uno de los mecanismos analizados.

1. Desafíos que motivan a pedir ayuda externa: el contexto de creación de los cuatro mecanismos La CICIG, el GIEI, la MACCIH y la OACNUDH han sido, en su momento, solicitados a la comunidad internacional por Estados que buscaron ayuda externa, conscientes de que se han venido generando nuevas formas de criminalidad que trascienden las fronteras y ya no pueden abordarse sólo localmente. El mandato de cada mecanismo fue diseñado como un traje a la medida, en respuesta a las condiciones y necesidades del país de acogida. La creación de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) tiene sus antecedentes en los Acuerdos de Paz. El desafío que motivó a pedir ayuda externa, fue el compromiso del Estado de que no existan cuerpos de seguridad ilegales y aparatos

clandestinos, en virtud del Acuerdo Global sobre Derechos Humanos de 1994 5, uno de los primeros acuerdos negociados por las autoridades guatemaltecas para poner fin a tres décadas de conflicto armado interno. Por consiguiente, 12 años después, en el marco de la ayuda externa, el Gobierno de Guatemala y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) 6 firman el acuerdo de creación de la CICIG, el 12 de diciembre de 2006. 7 El contexto de creación de esta comisión, documentado por diversas organizaciones 8 fue marcado por una situación de incremento de la violencia y de la ingobernabilidad, en particular por el incremento de ataques en contra de ciertos sectores de la sociedad civil y 5

Acuerdo Global Sobre Derechos Humanos, México, D.F., 29 de marzo de 1994, visto el 28 de febrero de 2016 en

http://www.guatemalaun.org/bin/documents/Acuerdo%20Derechos%20Humanos.pdf 6

Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una

Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), Gobierno de Guatemala, ONU, Nueva York, 2006, visto el 28 de febrero de 2016 en http://www.cicig.org/uploads/documents/mandato/cicig_acuerdo.pdf 7

El acuerdo gubernativo fue ratificado por el Congreso de Guatemala el 1 de agosto de 2007, luego de haber recibido

opinión consultiva favorable de la Corte de Constitucionalidad7 y entró en vigor el 4 de septiembre de ese año. 8

Open Society Foundations, Contra todos pronósticos: la CICIG en Guatemala, Abril 2016; International Crisis Group,

Crutch to Catalyst? The International Commission Against Impunity in Guatemala, Report N 56, 29 de enero 2016; Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos, La CICIG: un instrumento innovador contra redes criminales y para el

fortalecimiento del estado de derecho, Informe 3/2015, en: https://www.wola.org/sites/default/files/CICIG%203.25.pdf; Impunity Watch, ICTJ, Plataforma Holandesa contra la Impunidad en Guatemala, Cambiar la cultura de la violencia por la

cultura de la vida, los primeros dos años de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, 1. Ed. Guatemala, 2010.

en contra de defensores de derechos humanos que procuraban justicia para casos de crímenes cometidos durante la guerra 9. La MINUGUA, así como organizaciones de la sociedad civil internacional y nacional siguieron documentando la presencia de “grupos clandestinos” (grupos armados ilegales) después de los Acuerdos de Paz, que usaban sus posiciones o sus conexiones con el sector público y privado para enriquecerse a través de actividades ilegales, haciendo uso de recursos del Estado y procurándose impunidad. En este contexto, grupos de la sociedad civil de derechos humanos señalaron que el gobierno de turno no tenía la capacidad para investigar dichos grupos por la amplia influencia y control que tenían dentro del Estado, por lo que solicitaron a Naciones Unidas un ente internacional que pudiera trabajar de cerca con los actores estatales 10. La primera propuesta consistía en la creación de una CICIACS, una “Comisión de

Investigación de Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad”, que sería una comisión de investigación de los grupos clandestinos, que permitiría investigación y acusación internacional autónoma, en el territorio del Estado, aplicando las leyes del Estado y ejerciendo persecución penal dentro de éste; la cual fue respaldada por la Procuraduría de Derechos Humanos y el entonces canciller Edgar Gutiérrez, firmando el Acuerdo entre las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala el 7 de enero 2004 11. Sin embargo el proceso de ratificación fracasó con el dictamen desfavorable de la Corte de Constitucionalidad guatemalteca basado en el riesgo de la afectación de la soberanía de Guatemala 12 . El Gobierno decidió a finales del 2005, bajo el liderazgo del entonces Vicepresidente Eduardo Stein y Frank La Rue, presidente de la Comisión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en Materia de Derechos Humanos (COPREDEH), presentar a la ONU una nueva propuesta con un mandato más limitado dentro de los márgenes constitucionales, de un ente investigativo que trabajara con el 9

Susan C. Peacock y Adriana Beltrán, Poderes ocultos: Grupos ilegales armados en Guatemala post-conflicto y las fuerzas

detrás de ellos , Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA), 2004. 10

Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos, La CICIG: un instrumento innovador contra redes criminales y

para

fortalecimiento

del

estado

derecho ,

Informe

3/2015,

visto

febrero

2016

https://www.wola.org/sites/default/files/CICIG%203.25.pdf; 11Seguridad

en Democracia, CICIACS: sistematización de un proceso, Guatemala , junio 2004, visto el 30 de febrero 2016

en: http://www.sedem.org.gt/publicaciones/electronicas/cicicacs.pdf, 12

Corte de Constitucionalidad, Opinión consultativa, no. 1250-2004, 5 de agosto, 2004.

Ministerio Público y con la Policía 13 y con un nuevo nombre: CICIG. Gracias a la indignación que provocó el secuestro y asesinato de tres diputados salvadoreños del PARLACEN y su conductor mientras se dirigían a la ciudad de Guatemala (19 de febrero 2004), el Presidente de turno envió el acuerdo al Congreso para ratificación, la cual se logró en medio de intensos debates políticos. La CICIG se caracteriza por tener un mandato de investigación criminal internacional autónoma, aplicando las leyes del Estado, en colaboración con las instituciones nacionales, contra los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad (CIACS). Asesora técnicamente a las instituciones competentes del Estado en la investigación y persecución penal; pero también recomienda al Estado la adopción de políticas públicas para erradicar los CIACS y prevenir su reaparición, incluyendo las reformas jurídicas e institucionales necesarias para ese fin. 14 Para cumplir con su mandato, las facultades y ámbitos de trabajo de la CICIG incluyen, entre otras: recabar, evaluar y sistematizar información; promover persecución penal por medio de denuncia penal ante las autoridades correspondientes e incluso constituirse en querellante adhesivo 15; y denunciar ante autoridades administrativas a funcionarios y empleados públicos que cometan infracciones administrativas, sin perjuicio de promover a través del Ministerio Público (MP) cualquier proceso penal pertinente. El Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) surge en noviembre de 2014, como parte de un acuerdo firmado entre el Gobierno de México y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) 16, en el cual el Estado solicita asistencia

Open Society Foundations, Contra todos pronósticos: la CICIG en Guatemala, Abril 2016, visto en junio 2016 en:

https://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/cicig-report-spanish-20160408.pdf 14

Acuerdo entre la Organización de las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una

Comisión Internacional Contra la Impunidad, Nueva York, 12 de diciembre 2016. Visto en febrero 2016 en: http://www.cicig.org/uploads/documents/mandato/cicig_acuerdo.pdf 15

El Código Procesal Penal guatemalteco (Decreto 51-92 del Congreso de la República) desarrolla en los artículos 116 al

121 el uso de esta figura y establece quiénes pueden constituirse como querellantes o acusadores adhesivos ya sea provocando la acción penal o adhiriéndose a la ya iniciada por el Ministerio Público. El querellante adhesivo requiere ser aprobado

como tal

por

juez

que controla

la investigación.

lector interesado

puede

consultar

en:

http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic2_gtm_codigo_procesal_penal.pdf 16

Acuerdo para la incorporación de asistencia técnica internacional desde la perspectiva de los derechos humanos en la

técnica internacional para la investigación de las desapariciones forzadas de 43 estudiantes normalistas de Ayotzinapa, Guerrero, ocurridas los días 26 y 27 de septiembre de 2014. Para el GIEI, el papel que jugaron las propias familias de las víctimas y las organizaciones de la sociedad civil fue fundamental para abrir la vía del apoyo internacional. Fueron las víctimas y sus representantes quienes, ante la magnitud de la tragedia en Iguala, decidieron solicitar medidas cautelares a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) 17. El contexto, la cobertura mediática y la demanda pública de verdad y justicia por parte de los familiares de las víctimas llevaron al gobierno mexicano a aceptar la crisis del momento; lo que se consideró como un hito en la historia del país, ya que fue la primera vez que hubo voluntad de abrir un proceso de esta naturaleza. El GIEI se integró con expertas y expertos internacionales 18 con el mandato de realizar una verificación técnica de las acciones iniciadas por el Estado mexicano tras la desaparición de los normalistas. En particular, el objetivo de esta asistencia técnica ha sido formular recomendaciones para la búsqueda de los 43 normalistas desaparecidos; el impulso de la investigación penal, la atención y asistencia a los familiares de los desaparecidos y demás víctimas de los hechos; así como la promoción de políticas públicas en torno a la desaparición forzada en México. En su caso, el GIEI no tiene mandato de investigación criminal internacional autónoma, pero es un modelo de “colaboración activa internacional” 19 con la persecución penal nacional que permite supervisar, evaluar y asesorar técnicamente la persecución y juzgamiento penal. Hace verificación técnica de acciones investigativas realizadas por el situación de los derechos humanos en la región, México, Gobierno de México, CIDH, Distrito Federal, 18 de noviembre 2014, visto el 7 de marzo de 2015 en http://www.oas.org/es/cidh/mandato/docs/Acuerdo-Addendum-Mexico-CIDH.pdf 17

La solicitud fue promovida por el Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan, la Red Guerrerense de

Organismos Civiles de Derechos Humanos y el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez. 18

Carlos Martín Beristain, médico español, Doctor en Psicología, trabaja en atención a víctimas, salud mental y derechos

humanos en América Latina y África; Ángela María Buitrago, abogada colombiana, Máster en Derecho Penal y Doctora en Derecho, ha participado en numerosos casos paradigmáticos en su país; Francisco Cox, abogado chileno, Máster en Derecho, ha trabajado en casos ante la CIDH y Corte IDH; Claudia Paz, abogada guatemalteca, experta en Derecho Penal, Juez con 18 años de experiencia, Ex Fiscal General de su país; Alejandro Valencia, abogado colombiano, defensor de los derechos humanos, consultor de la OACNUDH e investigador en derecho humanitario. 19

Tipología desarrollada en el encuentro de junio de 2016 en OACNUDH Guatemala por Jan Michael Simon.

Estado, tanto sobre los planes de búsqueda en vida de las personas desaparecidas, como de las líneas de investigación para determinar responsabilidades penales, pudiendo actuar como coadyuvante en las investigaciones. Asimismo, tiene la facultad para analizar técnicamente el Plan de Atención Integral a las Víctimas de los hechos a los que se circunscribe su mandato y puede recomendar acciones para la atención y reparación integral a las víctimas y sus familiares. También y de forma más amplia, el GIEI puede formular propuestas para fortalecer las capacidades institucionales en la búsqueda y localización de personas desaparecidas y la investigación de desapariciones forzadas. 20 La Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH) fue creada a partir de un acuerdo entre el Gobierno de Honduras y la OEA firmado en enero de 2016. 21 Su creación sucedió al escándalo político ocasionado por la denuncia en medios de comunicación del desfalco del Instituto Hondureño de Seguridad Social. Esto causó la salida de miles de ciudadanos indignados a las calles, a inicios de junio del 2015, reclamando justicia por los actos de corrupción denunciados. En respuesta a las demandas sociales, el gobierno de turno propuso un “sistema integral de combate de la impunidad y corrupción 22”, incluyendo un componente de colaboración internacional. El presidente pidió la intermediación de la Organización de los Estados Americanos, la cual realizó una propuesta, fruto de reuniones con distintos sectores sociales y políticos del país, logrando negociar el convenio entre la OEA y el gobierno hondureño.

Acuerdo para la incorporación de asistencia técnica internacional desde la perspectiva de los derechos humanos en la

investigación de la desaparición forzada de 43 estudiantes de la normal rural Raúl Isidro Burgos de Ayotzinapa, Guerrero, dentro de las medidas cautelares MC/409/14 y en el marco de las facultades de monitoreo que la CIDH ejerce sobre la situación de los derechos humanos en la región, México, Gobierno de México, CIDH, Distrito Federal, 18 de noviembre 2014, visto el 7 de marzo de 2015 en http://www.oas.org/es/cidh/mandato/docs/Acuerdo-Addendum-Mexico-CIDH.pdf 21

Convenio entre el Gobierno de la República de Honduras y la Secretaría General de la Organización de los Estados

Americanos para el establecimiento de la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, Organización de los Estados Americanos, Presidencia de la República de Honduras, Washington DC, 19 de enero del 2016. Visto el 5 de febrero de 2016 en http://www.oas.org/documents/spa/press/convenio-MACCIH-1.19.16.pdf 22

Conferencia de prensa ofrecida desde Casa presidencial para proponer un sistema integral hondureño de combate a la

impunidad y la corrupción en: Gobierno propone sistema contra la corrupción para iniciar diálogo, El Heraldo, Tegucigalpa Honduras, 23 de junio 2015. Visto el 5 de marzo 2016 en http://www.elheraldo.hn/inicio/852312-331/gobierno-proponesistema-contra-corrupci%C3%B3n-para-iniciar-el-di%C3%A1logo.

El mandato de esta misión está estrictamente enfocado en la lucha contra la corrupción y en la rendición de cuentas, no tiene facultad de investigación criminal internacional autónoma; pero debe “apoyar, fortalecer y colaborar activamente con las instituciones del

Estado hondureño encargadas de prevenir, investigar y sancionar actos de corrupción; (…) contribuir a mejorar la coordinación entre las distintas instituciones del Estado que trabajan en esta materia; (…) proponer al Gobierno reformas al Sistema de Justicia hondureño, incluyendo legislación para fortalecer el combate a la corrupción en y desde el sector privado; y (…) contribuir a fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas de los órganos de justicia del Estado frente a la sociedad hondureña, así como los mecanismos de observación y seguimiento del sistema de justicia desde la sociedad civil”. 23 La MACCIH, en palabras de uno de sus expertos, es una misión internacional independiente de colaboración técnica activa en las acciones investigativas del Estado; mandato que se materializa en la función de asesorar técnicamente, supervisar, evaluar y colaborar activamente con jueces y fiscales para recabar información, investigar y perseguir casos y redes de corrupción. Al igual que el GIEI, la MACCIH podrá investigar lo investigado, para poder evaluar lo actuado, incluso entrevistándose con testigos y víctimas. La MACCIH era el único, de los cuatro mecanismos analizados por las y los expertos, que todavía no se había implementado cuando tuvo lugar el taller; y cuyo acuerdo, hasta ese momento, no había sido discutido por el Congreso de la República de Honduras 24. El acuerdo que creó la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia (OACNUDH-Colombia) se estableció en 1996, entre la ONU y el Gobierno de Colombia. 25

ibíd., p. 3

El 28 de marzo de 2016, el Congreso hondureño aprobó por unanimidad el Convenio que crea la MACCIH.

Acuerdo relativo al establecimiento en Colombia de una Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Derechos Humanos, Gobierno de la República de Colombia, ONU, Ginebra, 1996, visto el 28 de febrero de 2015 en: http://www.hchr.org.co/sobrenosotros/mandato.php3

Su creación se realizó en un complejo contexto de violencia y de profunda degradación en el campo de los derechos humanos, que atravesaba el país durante esa época. La sociedad civil jugó un papel importante ya que, ante esa situación, solicitaron a las Naciones Unidas nombrar un “Relator Especial para Colombia” 26. Si bien, al parecer el gobierno de turno no aceptó dicha medida, el Presidente Ernesto Samper terminó por aceptar que, en su lugar, se estableciera en el país una Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Entre los actores importantes que participaron en la negociación del mandato, se menciona a la entonces ministra de Relaciones Exteriores, Maria Emma Mejía, quien fue calificada como visionaria porque permitió establecer la base legal amplia para trabajar con la sociedad colombiana.

“Es importante entender que la existencia de la Oficina del Alto Comisionado en varios países es una indicación de la madurez de ese país, porque nos están invitando para trabajar como socios”. - Todd Howland, Representante de la OACNUDH-Colombia, en el conversatorio público.

Entre las principales funciones de la Oficina en Colombia, se encuentran: “asesorar a las

autoridades en la formulación y aplicación de políticas, programas y medidas para la promoción y protección de los derechos humanos; y trabajar con el Poder Ejecutivo, la fuerza pública, el Poder Legislativo, la sociedad civil, la Institución Nacional de Derechos Humanos y hasta individuos. Está facultada para recibir quejas de violaciones de derechos humanos, pero no puede suplantar las competencias de los órganos nacionales. Cuenta con acceso completo a todas las instituciones. Asimismo observa sistemática, analítica e imparcialmente la situación de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario en todo el país e informa públicamente a los mecanismos y programas de las Naciones Unidas y los distintos órganos establecidos en los tratados sobre derechos humanos de los cuales Colombia es parte y a otros actores. También coopera técnicamente con autoridades, organizaciones de la sociedad civil, empresarios, iglesias y ONG”.

Hugo Fernando Guerrero Sierra, El acompañamiento de la organización de las Naciones Unidas en la gestión del conflicto

armado en Colombia (1996-2010), Revista Electrónica Iberoamericana, ISSN: 1988 – 0618, Vol. 6, nº 2. 2012 https://www.urjc.es/images/ceib/revista_electronica/vol_6_2012_2/REIB_06_02_02Guerrero_Sierra.pdf

2. Los factores determinantes A partir del análisis de los contextos que permitieron la creación de estos mecanismos, se identificaron algunos de los factores que fueron determinantes. •

Participación activa de la sociedad civil con gran capacidad de presión

Alrededor de las negociaciones de los mecanismos, ha habido actores individuales, grupos de la sociedad civil, movimientos de derechos humanos con experiencia de litigio internacional, grupos sociales con capacidad de gestión política, movimientos en las universidades,

políticos,

académicos

periodistas,

analizando,

proporcionando

información, planteando propuestas, exigiendo soluciones y buscando respuestas eficaces de sus respectivos Estados. Las y los expertos coincidieron en que, si no hubiesen existido esas demandas y propuestas, los Estados no se habrían visto compelidos a buscar apoyo externo. Se resaltó la capacidad de actores de la sociedad civil de formular propuestas novedosas en consonancia con el derecho internacional y el derecho interno, como fue por ejemplo la CICIG entre el modelo CICIACS y CICIG; así como el GIEI, donde la sociedad civil fue clave en la determinación del perfil de los expertos y la selección de éstos. Las correlaciones de fuerzas dentro y fuera de los países fueron determinantes al momento de las negociaciones de los mandatos, al haber sido éstas el resultado de demandas sociales a los Estados, canalizadas a la comunidad internacional. •

Actores dentro del Gobierno de turno quienes tomaron el liderazgo para llevar a cabo la firma de un acuerdo entre los Estados y la comunidad internacional

El papel de individuos dentro de las instituciones estatales, que estuvieron anuentes a impulsar y respaldar la creación del mecanismo, incluso en ambientes desfavorables políticamente, fue remarcado como un factor determinante. Con apoyo o no de la sociedad civil, son los representantes de los Estados y los entes internacionales quienes negocian y definen los objetivos, los problemas que se abordarán, los límites y también los alcances de los mecanismos. Es el perfil de las personas que participan en dicha

negociación, su origen político, sus compromisos y su posición de fuerza, tanto dentro del gobierno como fuera, lo que resulta determinante en la creación y las funciones que se delegan a los mecanismos. Generalmente, en esta fase, los mecanismos no llenan totalmente las expectativas de todas las fuerzas sociales que participan (o no) en su discusión como fue en el caso de la nueva propuesta de cambio de CICIACS a CICIG, o como la propuesta de creación de la MACCIH. •

Una lectura común del fenómeno criminal que se quiere combatir

A partir de la experiencia de creación de los mecanismos, fue evidente que la definición de los fenómenos criminales y el respaldo la comunidad internacional, sectores de la sociedad civil y sectores políticos, fueron claves para determinar la necesidad del apoyo externo e independiente al Estado; tal como sucedió con la definición de ‘los cuerpos

ilegales y aparatos clandestinos’ en el caso de la creación de la CICIG, o del fenómeno de las desapariciones forzadas en México en el caso del GIEI, o el problema de la corrupción generalizada e impunidad en el caso de Honduras. También la OACNUDH-Colombia ha partido del reconocimiento estatal de las violaciones de los derechos humanos que ocurrían en el país (que la Oficina iba a observar), la complejidad de la situación colombiana y la necesidad de poner en marcha mecanismos permanentes de comunicación, consulta y concertación. Asimismo, fue evidente la importancia de la definición de las necesidades del Estado en términos de las carencias, debilidades, influencias de poderes paralelos y de cómo éstos actúan dentro del Estado; para poder proponer un mandato que permita ofrecer la base para combatir los problemas identificados. Por ello, hacer frente eficazmente a las particularidades del contexto, desde un mecanismo internacional, requiere diagnósticos previos que permitan comprender las redes de influencia locales y las dinámicas políticas, históricas y demográficas de los países. Según uno de los expertos, el acuerdo para incorporar la asistencia técnica del GIEI consideró debilidades previamente analizadas por la CIDH en materia de investigación de desapariciones forzadas, enfocándose en los planes de búsqueda de las personas

desaparecidas, las líneas de investigación para determinar responsabilidades penales y la atención integral a las víctimas. La experiencia ha demostrado que las formulaciones amplias de los mandatos dejan abierta la posibilidad de que éstos sean enriquecidos durante la implementación, permitiendo que se puedan integrar en la narrativa del mecanismo las mutaciones que tienen lugar en la realidad política y social del país, la transformación de los fenómenos criminales o el cambio de actores influyentes, en la medida en que los mecanismos sean liderados por expertos de alta calidad y cuenten con canales para que la sociedad civil haga llegar sus análisis y propuestas al mecanismo. Por ejemplo, la CICIG, durante los últimos dos años, ha venido desarrollando un proceso de reflexión y redefinición sobre los CIACS como sujetos activos de la impunidad, con el fin de actualizar las herramientas para su comprensión y optimizar su combate 27. A partir de 2015, este análisis llevó a perfilarlos como redes político-económicas ilícitas organizadas de manera oculta para realizar actividades legales e ilegales que les permiten acumular y ejercer poder ilegítimo, enriquecerse ilícitamente y generar impunidad para sus miembros. Se ha logrado establecer, de manera empírica, que su capacidad de corrupción es estructural y se encuentra en todos los niveles del Estado. •

Acontecimientos no planificados, inesperados e irrepetibles

La importancia de eventos espontáneos, como las marcha de indignados en Honduras, las masivas movilizaciones ciudadanas de 2015 en Guatemala o los movimientos sociales que ocurrieron en México ante la desaparición de los 43 estudiantes normalistas, fueron identificados como determinantes para la creación de un contexto favorable a la firma de los acuerdos que dieron nacimiento a los mecanismos estudiados o contribuyeron a prorrogar su mandato. Sin embargo, estas variables no están bajo el control de los mecanismos y son impredecibles en su evolución.

Los nuevos caminos de cooptación del Estado, Foro organizado por la Fundación Mirna Mack, la Universidad Rafael

Landívar, ASIES, la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado, Impunity Watch y Open Society Foundations. Guatemala, marzo 24 de 2015. Visto 28 de febrero 2016 en http://www.cicig.org/index.php?page=NOT_022_20150324

Tabla 1: Comparación entre los mandatos de los mecanismos internacionales analizados Facultad/Mecanismo

CICIG

OACNUDH-Colombia

GIEI

MACCIH

Sí

Sí, como querellante adhesivo.

Sí, presentando denuncias penales ante

Investigación internacional criminal autónoma. Apoyo a investigación por autoridades nacionales. Participación en querellas penales.

las autoridades competentes.

Formulación de Sí

Sí

Combate de estructuras

Observación sistemática y

Formulación de recomendaciones sobre

Combate a la

criminales que violan derechos

analítica de la situación de los

la búsqueda de desaparecidos, el

corrupción.

humanos y se procuran

derechos humanos y el

impulso a la investigación penal y la

impunidad.

Derecho Internacional

atención a las víctimas.

propuestas de legislación y políticas. Confidencialidad de denuncias y/o protección de colaboradores. Atención a víctimas Tema central

Humanitario. Responsables

Gobierno de Guatemala y

Gobierno de Colombia y

Gobierno de México y

Gobierno de Honduras

ONU/DAP

ONU/OACNUDH

OEA/CIDH

y OEA/SG

Fuente: Elaboración propia.

Tabla 2: Facultades de los cuatro mecanismos para acceder a la información, como se establece en los respectivos acuerdos Acuerdo

(a) Libertad de movimiento sin restricción alguna a través del territorio de Guatemala;

CICIG,

(b) Libertad de acceso sin restricción alguna a todos los lugares, establecimientos e instalaciones del Estado, tanto civiles como militares y a todos los establecimientos penitenciarios y de detención sin previo aviso, observando lo que para el efecto preceptúa la Constitución Política de la República de Guatemala;

Artículo 6,

(c) Libertad de reunirse y entrevistar a cualquier persona o grupo de personas con inclusión de funcionarios del Estado, personal militar y de policía,

numeral 1,

dirigentes comunitarios, organizaciones no gubernamentales, instituciones privadas y cualquier persona cuyo testimonio se considere necesario para el

incisos a, b, c yd

desempeño de su mandato; (d) Libre acceso a la información y material documental que guarde relación con la investigación, los archivos oficiales, las bases de datos y los registros públicos y cualquier informe semejante, archivo, documento o información en posesión de las personas o entidades estatales pertinentes ya sean civiles o militares, con observancia de lo prescrito en la Constitución Política de la República de Guatemala.

Acuerdo

8.1.1. Libertad de movimiento y acceso en el territorio de la República de Honduras sin restricción alguna.

MACCIH,

8.1.2. El Gobierno de Honduras garantiza el acompañamiento, supervisión y colaboración activa de la MACCIH, con la institucionalidad y las autoridades competentes del Estado de Honduras en las diligencias de recabar información, investigación de los casos de corrupción, toma de denuncias, teniendo

Artículo 8,

pleno acceso a la información y material documental de las mismas y cualquier otra que guarde relación con la investigación, los archivos oficiales, las

incisos 8.1.1.

bases de datos y los registros públicos y cualquier informe semejante, archivo, documento o información en posesión de las personas o entidades

y 8.1.2

estatales pertinentes, ya sean civiles o militares, con observancia de lo prescrito en la Constitución Política de la República de Honduras y demás leyes.

Acuerdo

25. El personal de la Oficina gozará de entera libertad de movimiento sobre todo el territorio de Colombia. El Gobierno facilitará la libertad de movimiento

OACNUDH

en zonas de acceso restringido, en coordinación con las autoridades competentes. La libertad de movimiento comprenderá las siguientes prerrogativas,

Colombia,

ejercidas de conformidad con el mandato de la Oficina: a) El acceso a todas las prisiones, centros de detención y lugares de interrogatorio. El personal de la Oficina tendrá la posibilidad de entrevistarse en

Artículo VIII, numeral 25, incisos a, b, c yd

privado con cualquier persona detenida o que se encuentre en esos lugares, de conformidad con lo establecido en el artículo V, párrafo 7 (g); b) El acceso a las autoridades centrales y locales de todos los sectores de la Administración, incluida la fuerza pública; c) Los contactos directos con particulares, representantes de sectores no gubernamentales, instituciones privadas, hospitales y centros médicos, así como los medios de comunicación; d) El acceso a todo material documental oficial necesario para el correcto desempeño de las actividades de la Oficina, excepto los que tengan carácter de secreto legal.

Acuerdo

a) El pleno acceso a los expedientes de las investigaciones y causas penales iniciados con motivo de los hechos, de conformidad con la normativa

GIEI,

mexicana vigente.

numeral 9,

b) El acceso a la información pública gubernamental relacionada con los hechos, incluso cuando no se encuentre agregada a las actuaciones de las

incisos a y b

indagatorias o causas penales iniciadas.

Fuente: Elaboración propia

B. ENFOQUE ESTRATÉGICO Y SOSTENIBLE EN LA IMPLEMENTACIÓN Los mecanismos de apoyo internacional a la lucha contra la impunidad son, esencialmente, transitorios. Los resultados y los tiempos requeridos para alcanzarlos dependen de la colaboración y fortaleza institucional del Estado receptor. La implementación de los mecanismos requiere de un enfoque estratégico que trascienda la mera resolución de algunos casos y permita establecer cambios sostenibles a largo plazo. Se ha identificado como clave la capacidad del Estado de asumir el compromiso de establecer garantías de no repetición, de manera que los espacios de las estructuras desmanteladas no sean ocupados por otras nuevas.

“Los casos son un medio que permite identificar actores, redes y formas de operación; pero, para lograr cambios sostenibles, se requieren reformas políticas y legales que garanticen la no repetición de condiciones que facilitan la infiltración de estructuras de impunidad en el Estado”. Opinión expresada en el taller cerrado.

El desafío de la implementación estratégica y sostenible de los mecanismos requiere la combinación de varios factores: 1. Apoyo a la investigación eficaz y uso adecuado del derecho penal para la identificación y desarticulación de redes que obstaculizan la justicia. 2. Fomento de institucionalidad. 3. Apoyo de las víctimas, la sociedad civil y otros actores claves. 4. Vinculación entre corrupción, lucha contra la impunidad y derechos humanos.

1. Investigación eficaz para la desarticulación de redes Uno de los puntos en común en los mandatos de los cuatro mecanismos es el apoyo a las autoridades nacionales; ya sea realizando la investigación propiamente de casos de delitos presuntamente cometidos con ocasión de la actividad de los cuerpos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos de seguridad y cualquier otra conducta delictiva conexa con éstos, que realiza la CICIG; la coadyuvancia a la investigación como lo realizó el GIEI con la desaparición forzada de los 43 estudiantes; el fortalecimiento de las instituciones que realizan la investigación de actos de corrupción que debe realizar la MACCIH; o la colaboración a la investigación, a partir de la documentación de violaciones sistemáticas de derechos humanos que hace la OACNUDH. Varios expertos coincidieron en que los mecanismos pueden hacer uso del derecho penal como una de las herramientas para la lucha contra la impunidad, teniendo claro que ésta no se limita al ámbito jurídico ya que puede encontrarse estrechamente ligada al ejercicio del poder y a la afectación de grupos o sectores sociales y políticos que generan impunidad para proteger sus intereses. En el caso de la CICIG, por ejemplo, se priorizaron en 2013 líneas de investigación, a fin de dar seguimiento a la corrupción administrativa, judicial y aduanera; así como al financiamiento electoral ilícito, narcotráfico y expropiación de tierras. En la segunda mitad de 2015, el caso más impactante, por sus consecuencias, fue el caso “la Línea” 28, por haber afectado al propio presidente de turno.

El caso la Línea fue explicado por el Comisionado Iván Velásquez y autoridades del Ministerio Público, en conferencia de

prensa, como el caso en el que se investigó y acusó a personas que fueron parte de una red de tramitadores aduaneros funcionarios de la Superintendencia aduanera quienes facilitaban acciones de contrabando a un grupo de importadores. Asimismo se estableció que esta red respondían a altos y medios mandos externos, entre ellos al ex Presidente y la ex Vicepresidenta de la República. CICIG, Comunicados de prensa: Caso la Línea: desmantelan red de defraudación

aduanera,

CICIG,

abril

2015.

Visto

marzo

del

http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=587&cntnt01returnid=67;

Caso

2016:

Línea:

capturan a ex vicepresidenta Ingrid Roxana Baldetti Elías y solicitan antejuicio contra presidente Otto Fernando Pérez molina,

CICIG,

agosto

2015.

Visto

marzo

del

http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=627&cntnt01returnid=1378”

2016

en:

Bajo esta perspectiva, los casos son un medio que permite identificar actores, redes y formas de operación 29; pero, para que los mecanismos logren cambios sostenibles, deben contribuir eficazmente a romper las estructuras de impunidad y evitar su rearticulación, logrando sanciones penales proporcionales a la gravedad e impacto de los hechos juzgados.

“Los mecanismos pueden hacer uso del derecho penal como una de las herramientas para la lucha contra la impunidad, teniendo claro que ésta no se limita al ámbito jurídico sino se encuentra estrechamente ligada al ejercicio del poder”. Opinión expresada en el taller cerrado.

El GIEI contó con facultades de investigación, colaborando con la Procuraduría General de la República (PGR), como coadyuvante en la investigación penal. En este marco, se creó un equipo especial para la búsqueda de los estudiantes desaparecidos donde participaron la PGR y el Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF) con apoyo de la Policía Federal. Su trabajo se basó en la revisión del expediente, así como la realización de su propia investigación sobre aspectos que se consideraron claves, contando con peritajes de expertos independientes. Así, el GIEI hizo recomendaciones sobre líneas de investigación penal y recopilación de pruebas. Este trabajo fue el que permitió establecer cuáles fueron las fallas de la investigación oficial realizada, exponiendo graves abusos y obstrucción de la justicia en sus informes y refutando las conclusiones de la PGR que establecían que los 43 estudiantes habían sido cremados en el basurero de Cocula. También, la investigación sirvió para desarrollar algunas hipótesis de lo sucedido ofreciendo características de los hechos, restableciendo el derecho a la verdad y aportando a la lucha contra la impunidad. Otro tipo de resultado fue el obtenido por la OACNUDH-Colombia, documentando casos de ejecuciones extrajudiciales en las que la fuerza pública estaba involucrada 30 en un 29

En 2015, la CICIG demostró cómo un mecanismo internacional puede contribuir a la investigación penal con perspectiva

estratégica identificando los vínculos entre tráfico de influencias y redes de criminalidad organizada. 30

Estas ejecuciones extrajudiciales fueron conocidas en Colombia como “falsos positivos”. A través de la documentación

realizada por la OACNUDH Colombia, se logró demostrar la responsabilidad de agentes del Estado, principalmente

periodo clave de la historia del país. En un primer momento, la Oficina buscaba poner un alto al problema de los crímenes que estaban sucediendo. Después de un tiempo de establecer una relación de trabajo con el Estado se logró respuesta; pero las acciones de la fiscalía tenían poco éxito. Mediante sus investigaciones y análisis, la OACNUDHColombia estableció que, debido a que la fiscalía llevaba las denuncias caso por caso, no se observaban los patrones de las ejecuciones de civiles que podían implicar -por ejemplo- la participación de un mismo batallón en determinado territorio. Estos estudios, compartidos con la fiscalía, hicieron una notable contribución para la investigación de graves violaciones a los derechos humanos y el esclarecimiento de la verdad. La MACCIH, estrictamente enfocada en el combate de la corrupción, también prevé trabajar de manera estrecha con los fiscales, evaluándolos durante las diligencias de recabar información, investigación de casos de corrupción y toma de denuncias, con pleno acceso a la información. Sin embargo sólo las contrapartes hondureñas (y no la MACCIH), tendrán la potestad de investigación criminal, de acuerdo con las leyes del país.

“La lucha contra la corrupción es importante; pero se corre el riesgo de perder el verdadero objetivo de la lucha contra la impunidad”. Opinión expresada en el taller cerrado.

2. Fortalecimiento de la institucionalidad y de la independencia judicial Los mecanismos pueden ayudar a impulsar procesos para fortalecer la institucionalidad de los Estados y de esta forma asegurar la sostenibilidad de la colaboración con ellos. Los mandatos de los cuatro mecanismos analizados contemplan el impulso de reformas legales e institucionales para fortalecer las capacidades de las instituciones de justicia y sus sistemas. Según la experiencia, aspectos como la selección de jueces, el apoyo a reformas legales e institucionales, así como la capacitación de funcionarios son pasos clave en la lucha contra la impunidad y el cumplimiento de los derechos humanos.

militares, que ejecutaron a miles de colombianos para incrementar fraudulentamente las estadísticas de guerrilleros muertos en combate y recibir incentivos monetarios y promociones.

“Este trabajo debe ir sumamente acompañado de la sociedad civil, movilizaciones, propuestas, reformas legislativas, para que tenga una permanencia…” -Álvaro Montenegro, periodista y activista guatemalteco, en entrevista pública.

El fortalecimiento institucional está integrado como una función en el mandato como en el caso de la MACCIH, que considera “proponer reformas legales e institucionales al sistema

anticorrupción de Honduras, incluyendo el sector privado (…y) asesorar en la elaboración de normas sobre financiamiento de la política y los partidos políticos y de instancias de justicia electoral”. 31 Para la CICIG, el mandato indica que tiene la facultad de realizar “recomendaciones al Estado de Guatemala para la adopción de políticas públicas”. Esta disposición ha llevado a la formulación de propuestas de reformas legales, lo que permite, según los expertos, adecuar el marco institucional para la lucha contra la impunidad. Por ejemplo, la CICIG ha promovido el uso de los métodos especiales de investigación criminalística; reformas para el fortalecimiento de la persecución penal; la regulación del uso de armas y municiones; la competencia penal en procesos de mayor riesgo y la extinción de dominio 32. También ha participado en la formulación de reformas legislativas para fortalecer el sistema de justicia, así como ha jugado un papel importante en los procesos de comisiones de postulación para la selección de autoridades del sector justicia (Fiscal General, Magistrados para la Corte Suprema de Justicia y Corte de Apelaciones), presentando información relacionada con la ‘honorabilidad’ de los candidatos. La CICIG, en 2011, presentó recomendaciones de reforma constitucional para fortalecer la independencia judicial, incluidos aspectos relativos a la carrera judicial y los requisitos para ser magistrado o juez. Estas recomendaciones no obtuvieron respaldo del Congreso en ese momento, pero en 2016, la CICIG acompañó un nuevo proceso, convocado por los tres poderes del Estado, con el apoyo técnico del Ministerio Público, la Procuraduría de los Derechos Humanos y el apoyo de la OACNUDH Guatemala. Se impulsó un Diálogo Nacional para “promover la discusión, aprobación e implementación de reformas

concretas al sistema de justicia que contribuyan a la lucha contra la impunidad y contra la 31

Organización de los Estados Americanos, Presidencia de la República de Honduras, Op. Cit., párr. 2.1.3 y 2.3.1

CICIG, Estado de las reformas legales elaboradas y/o promovidas por CICIG, 12 de abril 2012, visto el 2 de marzo de

2016 en: http://www.cicig.org/uploads/documents/reforma_institucional/REFOR-INST_DOC23_20120412_ES.pdf

corrupción,

garantizando la independencia judicial y el fortalecimiento de la

institucionalidad”. Importantes modificaciones constitucionales fueron discutidas por amplios sectores sociales, incluyendo a sectores económicos, así como a representantes de varios pueblos indígenas, buscando consensos en materia de independencia de jueces y magistrados, reconocimiento del pluralismo jurídico, fortalecimiento de la carrera del Ministerio Público, inmunidad de los funcionarios públicos y acceso a la justicia.

“La capacidad transformadora (de los mecanismos) en el futuro va a depender de la articulación con la sociedad civil, con las fuerzas positivas del Estado que están interesadas en la transformación y con otras fuerzas que puedan generar un impacto”. Carlos Beristain, experto del GIEI, durante el conversatorio público

El GIEI, en México, ha trabajado en la línea del fortalecimiento de la capacidad de las instituciones en relación con la investigación de las desapariciones forzadas, al realizar las recomendaciones, entre muchas acciones, de fortalecer la base de datos genéticos de la Procuraduría General de la República; crear una comisión de búsqueda de personas desaparecidas; crear un programa nacional de exhumaciones; contar con un sistema único automatizado a nivel federal de identificación dactilar; aplicar el Protocolo de Minnesota para guiar las investigaciones de las desapariciones forzadas; y contar con fiscales especializados en derechos humanos. 33 Asimismo, para cumplir con su tarea de recomendar en materia de política pública para el abordaje de la desaparición forzada, el GIEI solicitó al Senado mexicano, en abril de 2015, que reformara la Constitución para prohibir, de manera expresa, la desaparición forzada y facultar al Congreso para aprobar una ley sobre el tema. 34 Las y los expertos han colaborado con el Gobierno haciendo comentarios y recomendaciones para un proyecto de ley en materia de desaparición de

Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes, Informe Ayotzinapa Recomendaciones generales en torno a la

desaparición

México,

mayo

2016,

pp.

5-12.

Visto

marzo

2016

en:

http://media.wix.com/ugd/3a9f6f_d949d60f56864a57bdc2a4dffda49416.pdf 34

Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes, Solicita GIEI al Senado reforma constitucional en materia de

desaparición forzada en este periodo de sesiones, Ciudad de México, 14 de abril de 2015, Boletín de Prensa visto el 1 de marzo de 2016 en: http://media.wix.com/ugd/3a9f6f_30f2952b142f48d4a139801f6e2c4284.pdf

personas, que llegó al Senado. El Grupo participó en reuniones de trabajo con organizaciones de la sociedad civil y formuló sus puntos de vista dirigidos al Gobierno Federal y al Senado, a fin de que la ley respondiera a los más altos estándares internacionales 35. Los mecanismos de apoyo internacional no pueden resolver, por sí solos, las limitaciones a la independencia de los operadores de justicia. Tanto la OACNUDH-Colombia como la CICIG han participado en la discusión de propuestas para mejorar las posibilidades de una administración independiente de justicia. La OACNUDH-Colombia, por ejemplo, alertó en 2014 sobre proyectos de ley, entre ellos uno que reestructuraba la justicia penal militar o policial amenazando la independencia del poder judicial y el debido proceso.

3. Apoyo de las víctimas, sus familiares, la sociedad civil y otros actores Algunos expertos hicieron énfasis en que los procesos penales pueden contribuir a cambios estructurales, si se ligan a procesos sociales para la construcción de garantías presentes y futuras en el ámbito de la justicia. Los cuatro mecanismos analizados han tendido puentes con las víctimas, las sociedades civiles y actores de la comunidad internacional presentes en el terreno, lo que ha facilitado que los actores nacionales fortalezcan su propio protagonismo y lideren dichos procesos de cambio. El apoyo y respaldo de las víctimas y de la sociedad civil hacia el trabajo del mecanismo, así como la colaboración activa con estos actores, fue identificado en la experiencia de los mecanismos como una condición importante para el éxito. No sólo tuvieron un papel crucial en el momento de la negociación del mandato, sino también deben ser considerados como sujetos activos y aliados de los mecanismos a lo largo de la implementación de su trabajo. Cuando esta alianza no es fortalecida o no es considerada prioritaria, se llega a cuestionar la legitimidad del mismo mecanismo.

El mandato del GIEI finalizó en abril de 2016 sin una ampliación que permitiera la plena participación en dicho proceso.

“Nada de eso hubiese sido posible sin la acumulación de la impotencia, sin ese valor de mucha gente; eso fue lo sucedido en el caso Sepur Zarco, sin el valor de estas mujeres, no habría proceso”. Carlos Beristain, experto del GIEI, durante el conversatorio público.

La valentía, el coraje y la determinación de las víctimas y sus familiares son el principal motor de la lucha contra la impunidad y el cumplimiento de los derechos humanos. Para el GIEI en particular, la atención a las víctimas fue una parte central del trabajo durante sus dos períodos de mandato. El GIEI desarrolló una metodología para trabajar con las víctimas de manera paralela al proceso de búsqueda y constató que éstas pueden contribuir a agilizar el trabajo del mecanismo, proporcionando información importante, exigiendo verdad y justicia y legitimándole públicamente. Además, el GIEI buscó responder a las demandas de las víctimas y ofreció ayuda psicosocial a los familiares. Asimismo, el Grupo fue reconocido por abrir espacios de comunicación y relación entre las víctimas, las organizaciones que les representan y el Estado; contribuyendo a generar un diálogo muy importante para las partes, al que el Estado mexicano deberá dar seguimiento una vez finalizado el mandato del GIEI. Prematuramente, el Gobierno mexicano decidió no renovar por segunda vez el mandato de este mecanismo, lo que llevó a que los familiares de las víctimas realizaran una serie de actividades, incluida la Jornada Global por Ayotzinapa, exigiendo que el GIEI permaneciera en el país hasta la resolución del caso. Las expresiones de apoyo se hicieron manifiestas al terminar la presentación del segundo informe en abril de 2016, cuando los familiares de las víctimas gritaban “no se vayan 36”. Los informes del GIEI marcaron un estándar valorado positivamente por la sociedad civil. Según los expertos, ni una sola línea del informe fue criticada; se hicieron aportes importantes para la investigación del caso al exhibir las fallas de la versión oficial y permitir el acceso a la verdad y a la justicia. Al final de sus dos mandatos, el GIEI encontró respaldo de diferentes sectores sociales, en particular después de la campaña de descrédito de la que fueron víctimas los miembros del Grupo. En respuesta, 36

Último

informe

del

GIEI

sobre

Ayotzinapa

(Documento),

abril

2016.

http://aristeguinoticias.com/2404/mexico/ultimo-informe-del-giei-sobre-ayotzinapa-documento/

Visto 15

junio

2016

organizaciones de la sociedad civil difundieron mensajes en apoyo a su importante labor 37. Asimismo, expresaron su intención de dar seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones que recibió el Estado mexicano. En el caso de la CICIG, la movilización ciudadana y el uso de redes sociales fueron determinantes para lograr mejores respuestas gubernamentales a las acciones de la justicia en el combate de la corrupción y la impunidad en 2015. El efecto directo fue el apoyo al trabajo del Ministerio Público y la CICIG; con lo que el Congreso dio trámite al antejuicio que se solicitó contra el Presidente de la República. Para la OACNUDH-Colombia, el trabajo de acercamiento y construcción de confianza con comunidades afectadas por el conflicto armado, permitió obtener importantes resultados en la investigación y análisis de fenómenos criminales que vulneran los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario en el país, como ocurrió al inicio de la investigación de los casos de ejecuciones extrajudiciales. Si bien estos ejemplos muestran el papel determinante de los ciudadanos, víctimas y sociedad civil en apoyo a los mecanismos; los expertos resaltaron que la percepción de la ciudadanía es variable y escapa al control de los mecanismos. Por ejemplo, hace algunos años, ciertos sectores de la sociedad guatemalteca decían que la CICIG era un “proyecto de internacionales”, que representaba una injerencia y amenazaba la soberanía del país. Esa percepción cambió en 2015, cuando el problema de la corrupción se constituyó en centro de las demandas de sectores diversos y el apoyo de la CICIG contribuyó a que los hechos señalados no quedaran impunes. Asimismo, para la MACCIH será un gran desafío ganar la confianza de la sociedad civil que trabaja en el ámbito de los derechos humanos, tomando en consideración que el mandato de la misión no fue negociado con una activa participación de ésta. En relación a las críticas que pueden ser formuladas por sectores de la sociedad en contra de los mecanismos, fue puntualizado que existen algunas en contra del trabajo de

Sociedad civil respalda el trabajo del GIEI frente a campaña de desprestigio, Video realizado por organización Article 19.

Se puede encontrar en: https://vimeo.com/152655854

los mecanismos que pueden ser legítimas y deben tomarse en cuenta para mejorar el trabajo de los mecanismos y fortalecerlos. Por otra parte, varios expertos coincidieron en la importancia del acompañamiento de la comunidad internacional a los mecanismos de lucha contra la corrupción, la impunidad y el cumplimiento de los derechos humanos, durante toda la implementación. En la puesta en práctica de todos los mecanismos aquí analizados, han sido bien valorados los pronunciamientos e informes de actores internacionales sobre la situación, los avances y los logros que se van observando. Además del apoyo político, la ayuda financiera también es necesaria para que los mecanismos dispongan de recursos y condiciones de independencia que les permitan realizar su labor. Se expuso que, cuando la ayuda financiera no está asegurada para todo el periodo de vigencia del mecanismo, los responsables de éste se ven obligados a emplear tiempo y capacidades en gestionarla. Otra forma de colaboración internacional, no explorada, podría ser el establecimiento de vínculos explícitos entre

las recomendaciones e iniciativas que los mecanismos

promueven, con las políticas y planes de ayuda económica bilaterales y multilaterales.

4. Vinculación entre derechos humanos, lucha contra la impunidad y/o lucha contra la corrupción Los mandatos delimitados en la lucha contra la impunidad, la corrupción y el cumplimiento de los derechos humanos no pueden verse desvinculados el uno del otro, ya que tienen numerosos puntos de convergencia; tarde o temprano se demuestra que los contextos de corrupción favorecen violaciones de los derechos humanos. Un experto mencionó que la lucha contra la corrupción puede ser una ruta estratégica para perseguir grupos que son, a su vez, responsables de violaciones de derechos humanos o viceversa. Uno de los ejemplos más ilustrativos es el problema de la corrupción que afecta a las personas más débiles (de pueblos indígenas y sectores empobrecidos), ya que un grupo de personas privilegiadas se apropian de los recursos de toda la población. En ese sentido, fue relevante el trabajo complementario en Guatemala entre la OACNUDH y la CICIG sobre violaciones a los derechos humanos vinculadas con corrupción y despojo de

tierras comunales de pueblos indígenas. Se explicó que la corrupción crea condiciones para que prevalezca la impunidad de los responsables. Asimismo, para expertos de la sociedad civil, es importante que mecanismos como la CICIG se establezcan no sólo en la capital sino en zonas remotas del país, controladas por redes criminales que han cooptado políticos locales. Igualmente, desde la perspectiva de la sociedad civil, se estableció que son importantes las alianzas entre diferentes sectores que trabajan contra la corrupción y aquellos que abogan por los derechos humanos ya que no son alianzas naturales. El abordaje inclusivo de organizaciones de los dos sectores es importante para fortalecer el apoyo de la ciudadanía a las medidas que se requieran para erradicar esos problemas.

C. RETOS A partir de la valiosa experiencia de la CICIG, el GIEI y la OACNUDH en Colombia, así como del análisis de la reciente creación de la MACCIH en Honduras, se valoraron retos comunes que han tenido que sobrepasar cada uno de estos mecanismos en el marco de su trabajo. En particular la experiencia del GIEI en México (en el momento del taller no se sabía que no iba a ser renovado su mandato) permitió enriquecer la identificación de lecciones aprendidas alrededor de los desafíos que enfrentan los mecanismos internacionales de lucha contra la impunidad y la corrupción.

1. La voluntad del Estado de colaborar

“La lucha contra la impunidad no puede ser un discurso. En la medida que sólo se reclama, aplaude o se expresa solidaridad, pero no el compromiso cierto para afectar esa impunidad, todo queda reducido a un discurso. (…) Iván Velásquez, Comisionado de la CICIG, en el conversatorio público.

La voluntad real del Estado que acoge a los mecanismos fue señalada como un factor determinante en el éxito del trabajo de los mecanismos. Cuando ésta no existe, se interponen obstáculos de todo tipo: políticos, administrativos y hasta procedimentales. A pesar de que los mecanismos hayan sido directamente solicitados por los Estados, en el transcurso de su implementación, ya sea con el cambio de autoridades o de correlaciones de fuerzas locales, puede ocurrir que los Estados dejen de cooperar con los mecanismos e incluso interpongan obstáculos y hasta intenten terminar con el mandato del mecanismo, aun cuando eso implique dejar procesos inacabados. Se mencionó que sostener actitudes poco transparentes, acusar de injerencia, impedir el acceso a información, no ofrecer espacios de diálogo, o no cumplir con los compromisos adoptados inicialmente, son algunas de las formas que pueden reflejar falta de voluntad política y que pueden poner en riesgo el éxito del Estado -en colaboración con el

mecanismo- en la lucha contra la corrupción, la impunidad y el cumplimiento de los derechos humanos. Otras formas de expresión de falta de voluntad identificados, han sido situaciones en las que los casos llevados por un mecanismo se dejan en manos de operadores de justicia sesgados o corruptos; o que las instituciones nacionales no ejerzan controles adecuados sobre entidades fundamentales para la investigación criminal; o incumpliendo con las garantías para la protección de víctimas, testigos y expertos, o simplemente no otorgando a las instituciones los recursos financieros necesarios para trabajar efectivamente. Por ello, condiciones fundamentales para que este tipo de cooperación internacional tenga impacto, son que los Estados asuman el compromiso de generar los recursos necesarios, legales y financieros para fortalecer sus instituciones encargadas de administrar justicia, asegurándose de que cuenten con suficiente personal debidamente calificado y dignamente remunerado, cobertura en todo el territorio con pertinencia cultural, macro y micro sistemas de control del desempeño, sistemas de carrera y conducción idónea en los niveles más altos, entre otros. Debe existir voluntad del Estado parte para que la administración de justicia, los funcionarios, los investigadores y los jueces, tengan condiciones que les permitan desarrollar efectivamente su trabajo. Para el Comisionado Velásquez de la CICIG, por ejemplo, el hecho de que, en Guatemala, únicamente 10% de los municipios del país cuenten presencia del Ministerio Público evidencia una actitud del Estado frente a la justicia. La importancia de la voluntad política ha sido incluso considerada en los acuerdos de creación de los mecanismos. En estos acuerdos se contemplan medidas como procedimientos administrativos y penales frente a algunos obstáculos, e incluso la retirada cuando no se encuentre voluntad de colaboración de la contraparte nacional, como en el caso del Convenio entre el gobierno de Honduras y la Secretearía General de la OEA para el establecimiento de la MACCIH en su artículo XIV. Los expertos coincidieron en que cualquier mecanismo o fórmula de apoyo internacional al combate de la impunidad y la corrupción que se establezca tendrá éxito en la medida en que las instituciones del sector justicia sean capaces de caminar solas. Mirando las

experiencias que se vienen desarrollando en el continente americano, se concluyó que, una vez las instituciones y sistemas de justicia empiecen a desarrollar las condiciones necesarias para funcionar como corresponde, los mecanismos internacionales de apoyo podrán aportar un valor agregado temporal, al mismo tiempo que las instituciones y sistemas se consolidan y fortalecen.

“Una vez instalados, los mecanismos requieren capacidades especiales para la interacción con la política del país huésped, considerando que habrá algunas fuerzas interesadas en que alcancen resultados y otras que utilizarán sus capacidades y redes de influencia para obstaculizarlos”. Opinión expresada en el taller cerrado

2. El fortalecimiento de una institucionalidad débil Uno de los grandes dilemas del trabajo de los mecanismos con los Estados es el límite entre la función del mecanismo como complementario al Estado y la sustitución de éste. La ineficiencia de las instituciones nacionales relacionada con condiciones de capacidad o de voluntades políticas o ambas, es un gran reto para los mecanismos. La debilidad institucional profundiza las desigualdades sociales y la exclusión social de ciertos sectores, creando sistemas clientelares enraizados difíciles de erradicar. Sin embargo, se coincidió en que la intervención debe de ser regida por la complementariedad en lugar de la sustitución de las instituciones nacionales, a pesar de que en la realidad esta distinción no siempre sea muy clara. A causa de la falta de credibilidad, la demanda ciudadana hace que se pida a los mecanismos que sustituyan a las instituciones nacionales; pero es preferible dejar capacidades instaladas y demostrar que “sí se pueden hacer las cosas con las herramientas nacionales”.

“Un Estado no puede ni siquiera concebir que un mecanismo internacional como la CICIG pueda sustituir instancias nacionales, por lo que debe hacer lo posible para que sus propios órganos de investigación tengan toda la fortaleza necesaria.” Iván Velásquez, Comisionado de la CICIG, en el conversatorio público.

Cuando el acuerdo que dio vida a la CICIG se formuló, había descontento entre actores de la sociedad civil, al considerar que el híbrido resultante de las negociaciones que cambiaron el modelo CICIACS por CICIG tendría menos fuerza por depender estrechamente de la colaboración del Ministerio Público, en vez de ser una fiscalía internacional supranacional con plenos poderes de persecución penal. Sin embargo, se ha demostrado que la fortaleza de la CICIG está en la colaboración en materia de persecución penal con el Ministerio Público (MP). En el marco de una investigación penal, la colaboración entre la CICIG y el MP permite, por ejemplo, que el MP haga uso de métodos especiales de investigación 38 con pleno respeto de las garantías que la Constitución guatemalteca y otras leyes nacionales establecen. La complementariedad implica que las contrapartes, de ambos lados, puedan trabajar conjuntamente en espacios de confianza. Por eso, desde el inicio, la CICIG requirió llevar a cabo un proceso de identificación de contrapartes confiables para el establecimiento de unidades de trabajo conjunto 39 entre expertos extranjeros y fiscales nacionales, bajo adecuados sistemas de control institucional acordes a la legislación guatemalteca. Esto sólo fue posible cuando hubo autoridades, al más alto nivel, con voluntad política de colaborar. Sobre la base de la experiencia de la CICIG, las y los expertos concluyeron que la fórmula de complementariedad y no sustitución permite el desarrollo de capacidades mediante la práctica conjunta y compromete a la contraparte nacional a realizar su trabajo con

Regulados por la Ley contra la Delincuencia Organizada de Guatemala, Decreto 21-2006, los métodos especiales de

investigación que el Ministerio Público está facultado a utilizar son los siguientes: operaciones encubiertas, agentes encubiertos, entregas vigiladas, interceptaciones telefónicas y otros medios de comunicación, entre otros. 39

Inicialmente, se creó la Unidad Especial de Fiscalía Adscrita a la CICIG (UEFAC) que, años más tarde, se convirtió en la

Fiscalía Especial Contra la Impunidad (FECI).

profesionalismo e independencia. Al no ser un mecanismo estrictamente externo, como los tribunales internacionales, la CICIG ayuda al Estado a cumplir con su responsabilidad y puede dejar capacidades instaladas. La misma fórmula fue adoptada por los negociadores del GIEI en 2014 y de la MACCIH en 2016.

“En todos estos mecanismos, uno puede ver que hay siempre la voluntad de un Estado por obtener -para solucionar un problema que padece- una ayuda; y en ese sentido la ayuda es complementaria a la acción de las autoridades nacionales”. Iván Velásquez, Comisionado de la CICIG, en el conversatorio público.

3. Acceso a la información El acceso a la información constituye un requisito clave para que los mecanismos contribuyan a que los Estados alcancen resultados en el combate a la impunidad y el cumplimiento de los derechos humanos. Los cuatro mecanismos analizados tienen cláusulas relativas al acceso a información y sus limitaciones, basadas en los marcos jurídicos vigentes en cada país; sin embargo, este acceso requiere la colaboración y el papel facilitador de los Estados. A lo largo del trabajo de la CICIG, ha sido fundamental el desarrollo de capacidades para identificar y utilizar fuentes confiables en la investigación de sus casos. Mientras mejor es la calidad de la información, recogida dentro de los parámetros que la ley establece, mayores son las posibilidades de lograr resultados en los procesos penales y mejores son las capacidades de interpretación de los fenómenos criminales. Sin embargo a lo largo de su trabajo, no siempre existieron las condiciones para obtener información de calidad, por lo que se tuvo que realizar un esfuerzo considerable en establecer dichas fuentes confiables. En el caso de la OACNUDH-Colombia, fue muy importante la relación de confianza que se fue construyendo con la fiscalía, así como contar con otras fuentes como las víctimas, para poder hacer una interrelación de los datos y obtener resultados de gran impacto.

Para el GIEI, fue clave realizar un trabajo de inmersión y estudiar en detalle los 80 tomos de la investigación de la PGR. Sin embargo, el Grupo enfrentó problemas en el acceso a información relevante para el caso que le correspondió investigar, ya que no le fue posible tomar directamente las declaraciones de los miembros del 27 batallón del Ejército de México presentes en diferentes escenarios los días de los hechos que le correspondió investigar 40.

4. Sociedades civiles fraccionadas La tolerancia social a la corrupción y a la impunidad ocasionan desigualdad social y privilegios para ciertos grupos sociales que se consideran por ‘encima de la ley‘, constituyendo un obstáculo para asentar los cambios necesarios en los sistemas de justicia. Los impactos se definieron como perversos ya que se genera una pérdida de legitimidad y de credibilidad del sistema político e institucional, impidiendo entre otras cosas, la movilización ciudadana. El reto para un mecanismo es romper con esa tolerancia y fortalecer el respaldo de su actuación. En palabras de uno de los expertos:

“Hay un relajamiento ético que debería abordarse con una ética ciudadana”.

“Los mecanismos son capaces de hacer algo significativo para cambiar una tendencia, no son capaces de todo. Cuando llegamos a México y nos reunimos con mucha gente, nos dijeron: ustedes no van a poder hacer nada. Hay un tema que está ligado a la impunidad. La impunidad es al final un sistema educativo y nos termina convenciendo a todos de que no es posible la transformación”. Carlos Beristain, experto del GIEI, durante el conversatorio público.

Los mecanismos que cuentan con respaldo de sociedades civiles cohesionadas en los países donde se instalan tienen mayores probabilidades de éxito. Sin embargo, contar

Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes, Informe Ayotzinapa II, Avances y nuevas conclusiones sobre la

investigación, búsqueda y atención a las víctimas, 24 de abril de 2016, pp. 121 y ss. Visto 7 de junio 2016 en: http://media.wix.com/ugd/3a9f6f_55931f9b409044458a577f547be69cb2.pdf

con este respaldo puede ser difícil en contextos donde el tejido social ha sido desgarrado por la violencia o por la impunidad y donde prima la desconfianza entre actores relevantes de la sociedad que cuentan con capacidad de veeduría y movilización. Una sociedad civil que no logra crear alianzas sostenidas ni armonizar sus intereses para el bien común, tiene más dificultades para orientar el trabajo del mecanismo hacia problemas estructurales y menos capacidades de auditoria social. Una buena práctica sería que los mecanismos integraran dentro de su mandato formas de contribución a la reconstrucción del tejido social. Por ejemplo incluir las propuestas de varios sectores sociales, en particular las de los pueblos indígenas, para fortalecer la participación democrática y las reformas integrales de las instituciones.

“(…) Es importante no ver la impunidad únicamente desde el tema del derecho penal sino desde la reconstrucción del tejido social.” Opinión expresada en el taller cerrado.

5. Relacionamiento con los medios de comunicación Un actor importante que los mecanismos han debido tomar en cuenta son los medios de comunicación social, ya que la transparencia, el derecho a la información y la rendición de cuentas son fundamentales para su trabajo. Se señaló la importancia que los mecanismos puedan estar debidamente preparados desde su instalación en la estrategia de comunicación y colaboración con los medios de comunicación, conociendo los medios, los poderes que los influencian, la demanda social, las relaciones de poder entre distintos sectores políticos y sociales y los códigos culturales de comunicación. Se puede contribuir a la concientización y sensibilización de la población en la lucha contra la impunidad mostrando hechos, explicando fenómenos y cuestionando -desde un enfoque de derechos humanos- prácticas socialmente aceptadas 41 mediante un diálogo 41

Uno de los expertos explicó que en Guatemala, hasta 2015, la corrupción se miraba con resignación, como un mal

natural. Los procesos contra altos funcionarios del Gobierno por su vínculo con actos de corrupción fueron ampliamente divulgados por los medios y, como resultado, la sociedad empezó a asumir una actitud de “cero tolerancia a la corrupción”, lo que puede ser un primer paso para construir nuevas prácticas culturales frente a ese problema.

fluido con los medios. Una de las expertas señaló que los mecanismos que han buscado mantener comunicación de calidad con la prensa para explicar sus responsabilidades, hallazgos y propuestas en contextos donde prevalece impunidad, han logrado mayor respaldo ciudadano.

“La relación con la prensa es un ejercicio para el que los mecanismos deben estar debidamente preparados desde su instalación”. Opinión expresada en el taller cerrado.

Por ejemplo, la CICIG mantiene la atención de los medios de comunicación mediante frecuentes conferencias de prensa en las que participan el Comisionado de la CICIG y la Fiscal General de la República, en las que informan sobre avances y desafíos en el desarrollo de los casos que llevan conjuntamente. El GIEI es otro mecanismo que optó por salir pública y periódicamente con información para dar cuenta a la sociedad de sus hallazgos; pero asegurando el aviso y consentimiento previo de los familiares de las víctimas. La estrategia informativa del GIEI incluyó presentaciones previas a la Secretaría de Gobernación, a la Secretaría de Relaciones Exteriores y a la PGR sobre los comunicados a divulgar. Esta práctica de transparencia contribuye a lograr mejores respuestas de la institucionalidad estatal. Asimismo, realizaba conferencias de prensa para informar sobre su trabajo y los resultados preliminares alcanzados, así como los informes producidos. Para la OACNUDH-Colombia, los medios de comunicación son aliados clave en la difusión de declaraciones del Representante de la OACNUDH sobre la situación de derechos humanos en el país y de esta forma vehicular mensajes y recomendaciones al Estado como a sectores sociales, así como contrapartes en el trabajo sobre el cumplimiento de derechos humanos (organización de talleres sobre periodismo y derechos humanos con reporteros por ejemplo, o la difusión de informes y documentos, entre otros). Sin embargo, los medios de comunicación pueden posicionarse en contra del trabajo del mecanismo, representando un obstáculo para el éxito de este. Si bien esta expresión de oposición puede ser considerada como legítima al ser parte de la libre expresión, basada en críticas fundamentadas, también existen medios que contribuyen a generar desinformación y descrédito a partir de información errónea o infundada. Una experta dijo

que algunos de esos medios podían contribuir a la difusión de “campañas negras” en contra de miembros de los mecanismos. En experiencias relatadas, se constató que las campañas negras generan confusión entre la población, provocando pérdida de la credibilidad de los mecanismos a partir de descalificaciones personales de sus expertos. Las campañas negras pueden surgir cuando el trabajo de los mecanismos afecta o amenaza estructuras poderosas y se emplean como parte de estrategias para deslegitimar el resultado de investigaciones. Como ejemplos, se mencionaron las campañas contra la CICIG en 2010 y el GIEI a inicios de 2016 42.

“Es la soberanía de un país la que fundamenta nuestra participación (CIDH). Lo que resulta complicado es que a la hora que hay que cumplir, se apele a la soberanía para no cumplir”. - Emilio Álvarez Icaza, Secretario Ejecutivo de la CIDH, durante el conversatorio público.

Puede que algunos sectores expresen confusión o decepción a través de los medios de comunicación cuando los resultados del mecanismo no están a la altura de las expectativas. Los mecanismos internacionales de lucha contra

la impunidad y el

cumplimiento de los derechos humanos se han encontrado frente a la disyuntiva entre la exigencia de los tiempos políticos (que en ocasiones pueden implicar premura para actuar) y los tiempos de investigación que pueden tomar periodos prolongados hasta contar con pruebas sólidas. La comunicación transparente y fidedigna sobre los procesos a la ciudadanía y a las víctimas -en los casos donde aplica- por medio de los medios de comunicación se valoró como esencial como principio de rendición de cuentas y como método preventivo de la desinformación.

Las campañas pueden ser el paso previo para actuar judicialmente contra los mecanismos o para demandar su retiro,

como se constata en el comunicado de prensa de la CIDH número 044/16, que señala lo siguiente: “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) rechaza categóricamente la campaña de desprestigio que tiene lugar en México contra el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) y contra el Secretario Ejecutivo, Emilio Álvarez Icaza Longoria. La CIDH rechaza en forma contundente la averiguación previa iniciada contra Emilio Álvarez Icaza Longoria por un presunto delito de fraude en perjuicio del Estado mexicano en relación con el trabajo del GIEI, tras una denuncia radicada

contexto

esta

campaña

descalificación”.

http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/044.asp

Visto

marzo

2016

en:

6. Seguimiento del trabajo del mecanismo después de su salida Lograr que un proceso de lucha contra la corrupción, la impunidad y cumplimiento de los derechos humanos sea realmente irreversible y se constituya en voluntad real del país de acogida, es un reto importante para los mecanismos, ya que se requieren capacidades, cambios normativos y políticos. Para medir el éxito del mecanismo, resulta importante garantizar que los espacios ocupados por una estructura desarticulada por la justicia no vuelvan a ser ocupados por otra estructura similar. Después de finalizar el plazo del mandato del mecanismo, hay retos como el seguimiento al trabajo de investigación, la asistencia técnica, la ayuda psicosocial a las víctimas y a los procesos de reformas recomendados por el mecanismo para la no repetición. En el caso del GIEI, que terminó su mandato en abril del 2016, quedaron muchas interrogantes: ¿Quién asumirá las recomendaciones como propias? ¿En qué momento el Estado tendrá la capacidad para dar continuidad a los avances? Estos mecanismos, discursivamente, son provisionales; pero, ¿qué tanto ayudan a generar capacidades en periodos tan breves? Expertos de organizaciones de derechos humanos afirman que el GIEI dejó aportes fundamentales para el país; por ello, se planteó la necesidad de considerar como prioridad la institucionalización de los procesos emprendidos, la negociación de fórmulas de seguimiento con las autoridades, así como el establecimiento de alianzas con la ciudadanía, la sociedad civil e incluso las víctimas para la verificación del cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado en el marco de la colaboración con este mecanismo. En el caso de México, con el apoyo de la sociedad civil y familiares de las víctimas, la CIDH y el Estado mexicano acordaron un mecanismo de seguimiento a las medidas cautelares o de protección dictadas por la CIDH en octubre 2014, como a las recomendaciones realizadas por los informes del GIEI en 2015 y 2016 43.

43 CIDH anuncia términos de mecanismo de seguimiento del caso Ayotzinapa, Deutsche Welle, América Latina, 30 de julio

2016. Visto 8 de agosto http://www.dw.com/es/cidh-anuncia-t%C3%A9rminos-de-mecanismo-de-seguimiento-del-casoayotzinapa/a-19438496

D. REFLEXIONES A FUTURO SOBRE LA LUCHA CONTRA LA IMPUNIDAD Y EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS HUMANOS “Se necesita la conjunción de varias fuerzas para ser efectivos en la lucha contra la impunidad”. Alberto Brunori, Representante de la OACNUDH-Guatemala, en entrevista pública.

Las lecciones aprendidas en la implementación de cada uno de los mecanismos han sido abundantes. A continuación, se destacan algunas de ellas.

1. Abordaje de la dimensión política No hay un único modelo de mecanismo que pueda responder a las necesidades de todos los países. Los mecanismos de apoyo internacional logran mejores resultados si desarrollan, junto con los Estados, las sociedades civiles y pueblos indígenas, un entendimiento común de los problemas que quieren combatir y estrategias conjuntas y complementarias de abordaje. El derecho penal es una herramienta más, pero no es la única para resolver los problemas de la impunidad y el cumplimiento de los derechos humanos, ya que éstos están vinculados con el ejercicio político. La interpretación de las dinámicas políticas nacionales, así como el relacionamiento con las élites políticas y económicas, es fundamental para poder desarrollar el trabajo del mecanismo con éxito, debiendo contar con equipos políticos equiparables a los equipos técnico-jurídicos. Como dijo una experta, “los equipos políticos ayudan a ver el bosque, las bases estructurales de la

impunidad que se busca transformar, mientras los jurídicos prestan más atención a los árboles”. Los casos emblemáticos sirven para hacer cambios de fondo, en la medida que

ilustran patrones de criminalidad o de violaciones a los derechos humanos que deben ser abordados por el Estado y la sociedad a mediano y largo plazo. Asimismo se recalcó que la independencia que deben mostrar los mecanismos, por el perfil internacional de sus expertos, que los distancian de la política y dinámicas de influencia locales, es una ventaja que contribuye a su objetividad. Por otra parte, las y los expertos internacionales hacen aportes basados en métodos y prácticas ya probadas en otras latitudes ante problemas similares.

2. El mecanismo integrado a la sociedad Un mecanismo, además de apoyar al Estado, puede constituirse en aliado de la sociedad para fortalecer la democracia. Se mencionó, como ejemplo, que la OACNUDH-Colombia ha tenido como factor de éxito el haber llegado a ser vista como parte de la sociedad y a ser reconocida como otro actor legítimo dentro de ésta. Los esfuerzos de los Estados y la comunidad internacional para el combate de la impunidad y la corrupción se pueden apoyar en la colaboración con actores de cambio de la sociedad civil y los medios de comunicación social, siempre y cuando se compartan una misma narrativa y objetivos frente a la impunidad y la corrupción. Es crucial que las víctimas sean tomadas en cuenta como sujetos que, con el respaldo de los mecanismos, pueden generar transformaciones profundas a partir de sus constantes denuncias y demandas. Desde la perspectiva de muchos expertos, uno de los resultados más importantes del trabajo de los mecanismos es el cambio cultural que generan. En México, Guatemala y Colombia, gracias al trabajo de los mecanismos, se ha fortalecido la conciencia social en relación con la corrupción, las violaciones a los derechos humanos y casos de alto impacto como genocidio, masacres y desapariciones forzadas. Asimismo, la sociedad civil o personas individuales pueden jugar un papel activo en mejorar el trabajo de los mecanismos y de esta forma fortalecer su trabajo. Las críticas y/o demandas de la sociedad hacia los mecanismos, deben de ser escuchadas ya que pueden ser legítimas y cruciales para optimizar, corregir o renovar el actuar del mecanismo y su pertinencia.

3. Mecanismos como sujetos activos en los contextos Hay contextos que permiten que los mecanismos obtengan resultados notables a favor de los derechos humanos, en la lucha contra la impunidad y la corrupción, constituyéndose en sujetos activos frente a los contextos donde actúan. El impacto del trabajo que realizan los mecanismos y el apoyo que logran obtener -a través de sus acciones- de varios sectores, instituciones públicas y sociedad civil, son factores identificados como fundamentales que determinarán la continuidad del trabajo del propio mecanismo. Las experiencias de la OACNUDH-Colombia entre 2008 y 2009 y de la CICIG en Guatemala en 2009, así como el proceso de renovación de su mandato en 2015, han mostrado que, en la medida en que haya fuerte respaldo ciudadano, ya sea en el nivel local o nacional, los mecanismos pueden cumplir con sus mandatos y obtener resultados de gran impacto. En el caso del GIEI, la publicación de su primer informe fue determinante para obtener el apoyo de distintos sectores de sociedad civil, y gracias a su movilización, se pudo negociar la permanencia del Grupo por 6 meses más. Sin embargo, como ya se señaló, no todas las variables están bajo el control de los mecanismos. Por otra parte, desde la perspectiva de sociedad civil, hay impactos del trabajo de un mecanismo de un país al otro, particularmente en la región de Centroamérica y México. La creación de la CICIG en la región fue muy importante para inspirar las movilizaciones en México y en Honduras en 2015, cuando sectores de sociedad civil pidieron el establecimiento de Comisiones con más o menos el mismo mandato en sus respectivos países. Los mecanismos están abriendo nuevas perspectivas para la colaboración con la comunidad internacional, haciendo uso coordinado de instrumentos regionales y universales para promover un mejor desempeño de los Estados en la lucha contra la corrupción y la impunidad. Aunque se han empezado a dar los primeros pasos para lograr la complementariedad entre el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) y la ONU, todavía hay mucho por hacer en ese ámbito de colaboración entre sistemas, particularmente cuando se implementan mecanismos de lucha contra la impunidad en la región.

4. Sostenibilidad del trabajo y tiempo necesario para lograr cambios El trabajo conjunto entre los mecanismos internacionales y los Estados debe apuntar no sólo a la resolución de casos, sino al desarrollo de condiciones sostenibles en las instituciones para la independencia de la justicia, el combate de la corrupción en la política y las instituciones; y el establecimiento de mejores procesos de transparencia y rendición de cuentas. Entre éstos, el primer pilar a fortalecer debe ser la justicia, de manera que se sienten las bases para romper con la cultura de la impunidad en el imaginario ciudadano y se establezcan garantías de no repetición. Pasos concretos, en esa dirección, están teniendo lugar en Guatemala con el impulso de un proceso ampliamente participativo de formulación de reformas al sistema de justicia para ampliar y mejorar capacidades de respuesta a desafíos actuales. Asimismo, ante la no renovación del mandato del GIEI, se espera que los espacios de diálogo creados entre familiares de las víctimas y el Estado generen mecanismos de seguimiento de la investigación, la búsqueda y la atención adecuada. Como ya se señaló, la sostenibilidad depende de acciones en los ámbitos político, legal e institucional, que son responsabilidad de los Estados; pero también de la capacidad de los mecanismos de adaptarse para dar respuestas pertinentes a necesidades concretas. Igualmente, se mencionó la importancia para la comunidad internacional de prepararse para respaldar y fortalecer los mecanismos en momentos de reacciones contrarias a éstos por parte de estructuras de corrupción e impunidad. Es importante asegurar que los procesos que los mecanismos ayudan a construir se consoliden Por otra parte, para que los cambios sean sostenibles, es necesario actuar con determinación y paciencia estratégica; como expresó un experto, “ir construyendo por

partes”, pues lo que se pretende abordar son problemas profundos y estructurales. De manera que hay que asumir, desde el principio, que se deberá tomar el tiempo necesario para reinventar y, en algunos casos, refundar instituciones. Esto no se puede lograr sin el concurso de la sociedad, quien es la principal garantía de sostenibilidad de las iniciativas que se desarrollen con apoyo de mecanismos como los analizados.