Insumos sobre principales estándares internacionales de derechos humanos aplicables a la ELECCIÓN DE FUNCIONARIAS Y FUNCIONARIOS a través del modelo de COMISIONES DE POSTULACIÓN
Insumos sobre principales estándares internacionales de derechos humanos aplicables a la ELECCIÓN DE FUNCIONARIAS Y FUNCIONARIOS a través del modelo de COMISIONES DE POSTULACIÓN1 Guatemala, diciembre 2021
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En el marco del Decreto 19-2009, Ley de Comisiones de Postulación.
ohchr-guatemala@un.org
Primera edición: diciembre 2021 Impreso en Guatemala.
INSUMOS SOBRE PRINCIPALES ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS APLICABLES A LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIAS Y FUNCIONARIOS A TRAVÉS DEL MODELO DE COMISIONES DE POSTULACIÓN
Índice 1. Presentación 4 2. Proceso de elección de funcionarias y funcionarios públicos conforme al modelo de Comisiones de Postulación 5 2.1 Principios generales 5 2.2 Criterios y metodología para la selección de candidatas y candidatos 8 2.3 Modalidades de participación ciudadana
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3. Perfil de las candidatas y candidatos con base en los méritos de idoneidad, capacidad y probidad
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3.1 Calificaciones 13 3.2 Elección equitativa de grupos insuficientemente representados 15
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1. Presentación Desde 2005, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Guatemala (OACNUDH) ha tenido como mandato observar e informar sobre la situación de los derechos humanos en el país2. El objetivo principal de su labor es asesorar y proveer asistencia técnica a las autoridades guatemaltecas en la formulación y aplicación de políticas, programas y medidas para promover y proteger los derechos humanos en Guatemala. Asimismo, asesora en las esferas de su competencia a representantes de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales y particulares. Este mandato incluye brindar asesoría técnica a todas las instituciones del Estado, para que sus funciones se realicen de acuerdo con las obligaciones internacionales de derechos humanos. Estas obligaciones se derivan de los tratados internacionales sobre derechos humanos que el Estado de Guatemala ha ratificado3. En el marco anterior, en enero de 2021, la OACNUDH publicó una compilación de principales estándares internacionales sobre derechos humanos4 aplicables a la elección de magistradas y magistrados de las Altas Cortes5. La OACNUDH presenta a continuación una compilación de los principales estándares internacionales de derechos humanos6, aplicables a la elección de funcionarias y funcionarios a través del modelo de Comisiones de Postulación.
Ver el mandato en: https://www.oacnudh.org.gt/index.php/quienes-somos/mandato. Ver: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/Treaty.aspx?Lang=sp. 4 Por estándares internacionales sobre derechos humanos se entiende el conjunto de instrumentos jurídicos de distinta naturaleza, origen, contenido y efectos, que establecen por un lado, las obligaciones internacionales a que están sujetos los Estados en materia de derechos humanos (tratados, convenios, convenciones, protocolos y normas consuetudinarias); y por otro, contribuyen a precisar el contenido, objeto y alcances de dichas obligaciones, facilitando su interpretación, integración y cumplimiento (declaraciones, reglas mínimas, principios, observaciones generales y observaciones finales de Órganos de Tratados, entre otros). 5 https://issuu.com/oacnudhgt/docs/est_ndares_internacionales_ddhh_elecci_n_cc_vf_ene 6 Por estándares internacionales sobre derechos humanos se entiende el conjunto de instrumentos jurídicos de distinta naturaleza, origen, contenido y efectos, que establecen por un lado, las obligaciones internacionales a que están sujetos los Estados en materia de derechos humanos (tratados, convenios, convenciones, protocolos y normas consuetudinarias); y por otro, contribuyen a precisar el contenido, objeto y alcances de dichas obligaciones, facilitando su interpretación, integración y cumplimiento (declaraciones, reglas mínimas, principios, observaciones generales y observaciones finales de Órganos de Tratados, entre otros). 2 3
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2. Proceso de elección de funcionarias y funcionarios públicos conforme al modelo de Comisiones de Postulación 2.1 Principios generales El Comité de Derechos Humanos7 ha enfatizado la importancia de garantizar que la selección y nombramiento de juezas y jueces siga estrictamente el procedimiento prescrito por la ley y no esté sujeto a influencias ajenas8. El anterior Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, mencionó en su misión de seguimiento a Guatemala que “un proceso […] ajeno a toda interferencia ilegítima, brindará a los magistrados que resulten electos la autoridad y confianza que requiere el ejercicio de su magisterio”9. El Comité de Derechos Humanos ha expresado en reiteradas oportunidades que los Estados deben asegurar “procesos transparentes e imparciales para los nombramientos de jueces”10, que permitan “evaluar la idoneidad de los candidatos, de conformidad con los requisitos de aptitud, competencia y respetabilidad”11 (resaltado propio). En el mismo sentido, el anterior Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, manifestó en su informe de la misión a Guatemala que “[l]a selección y nombramiento de los magistrados deberá hacerse bajo un procedimiento transparente que garantice su independencia e imparcialidad, basado en criterios objetivos determinados
El Comité de Derechos Humanos es el órgano encargado de vigilar el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como de interpretar el alcance de sus normas. 8 Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el séptimo informe periódico de la Federación de Rusia, CCPR/C/RUS/CO/7, 28 de abril de 2015, párr. 17. Disponible en: https://undocs.org/es/CCPR/C/RUS/CO/7. 9 Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe, Misión a Guatemala 2009, A/HRC/11/41/add.3, 1 de octubre de 2009, apéndice, párr. 18. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/11/41/Add.3. 10 Ver, entre otros, Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el tercer informe periódico de Viet Nam, CCPR/C/VNM/ CO/3, 29 de agosto de 2019, párr. 34. Disponible en: https://undocs.org/es/CCPR/C/VNM/CO/3 y Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el séptimo informe periódico de Polinia, CCPR/C/POL/CO/7, 23 de noviembre de 2016, párr. 8. Disponible en: https://undocs.org/es/CCPR/C/POL/CO/7. 11 Ver, entre otros, Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre Guinea Ecuatorial en ausencia de su informe inicial, CCPR/C/ GNQ/CO/1, 22 de agosto de 2019, párr. 49. Disponible en: https://undocs.org/es/CCPR/C/GNQ/CO/1 y Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el segundo informe periódico del Níger, CCPR/C/NER/CO/2, 16 de mayo de 2019, párr. 41. Disponible en: https://undocs.org/es/CCPR/C/NER/CO/2. 7
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claramente, fundados en la idoneidad, probidad y antecedentes académicos y profesionales de los candidatos”12. La anterior Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, expresó que “para garantizar la independencia e imparcialidad del poder judicial, el derecho internacional obliga a los Estados a nombrar a los jueces a través de estrictos criterios de selección y de una manera transparente”13 (el resaltado es propio). En el marco del proceso de elección de magistradas y magistrados de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala para el periodo 2011-2016 la anterior Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, hizo un llamado a los órganos electores para que “garanticen la transparencia a lo largo de todo el proceso de elección de magistrados titulares y suplentes”14 (resaltado propio). Ella destacó que “[l] a selección de los magistrados debe basarse en la aplicación de criterios objetivos y claros, basados en la idoneidad, la probidad, y los antecedentes académicos y profesionales que comprueban la capacidad de las y los candidatos, conforme a los estándares internacionales en materia de derechos humanos”15 (resaltado propio). En 2018, el Comité de Derechos Humanos expresó al Estado de Guatemala su preocupación por la politización del sistema de selección y el nombramiento de altas autoridades judiciales y recordó que el Estado debe “[g]arantizar que el proceso de selección y nombramiento de los magistrados […] se base exclusivamente en criterios objetivos y transparentes para evaluar los méritos de los candidatos, conforme a requisitos de idoneidad, competencia y honorabilidad”16 (resaltado propio). Es importante tener en cuenta que a pesar que la mayoría de los pronunciamientos de los mecanismos de protección del sistema universal de los derechos humanos se refieren a la Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe, Misión a Guatemala 2009, A/HRC/11/41/add.3, 1 de octubre de 2009, apéndice, párr. 43. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/11/41/Add.3. Ver también Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de Prensa, Experta de la ONU exhorta a Guatemala a repetir selección de magistrados de forma transparente, 7 de octubre de 2014. Disponible en: https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/ DisplayNews.aspx?NewsID=15145&LangID=S. 13 Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de Prensa, Experta de la ONU exhorta a Guatemala a repetir selección de magistrados de forma transparente, 7 de octubre de 2014. Disponible en: https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/ Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=15145&LangID=S. 14 Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de Prensa, Guatemala: “Imprescindible garantizar transparencia en la elección de magistrados a la Corte de Constitucionalidad”, señala Relatora de la ONU sobre independencia judicial, 3 de marzo de 2011. Disponible en: http://www.oacnudh.org.gt/images/CONTENIDOS/ARTICULOS/COMUNICADOS/2011/20110303_ RE_Knaul_eleccion_CC.pdf. 15 Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Guatemala: “Imprescindible garantizar transparencia en la elección de magistrados a la Corte de Constitucionalidad”, señala Relatora de la ONU sobre independencia judicial, 3 de marzo de 2011. Disponible en: http://www.oacnudh.org.gt/images/CONTENIDOS/ARTICULOS/COMUNICADOS/2011/20110303_RE_Knaul_ eleccion_CC.pdf. 16 Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el cuarto informe periódico de Guatemala, CCPR/C/GTM/CO/4, 7 mayo de 2018, párr. 30 y 31. Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR/C/ GTM/CO/4&Lang=Sp.Ver también Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe, Misión a Guatemala 2009, A/HRC/11/41/add.3, 1 de octubre de 2009, apéndice, párr. 43. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/11/41/ Add.3, Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de Prensa, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y abogados culmina visita a Guatemala, 21 de julio de 2009. Disponible en: http://www. oacnudh.org.gt/images/CONTENIDOS/ARTICULOS/COMUNICADOS/2009/20090721_Conclusiones_Relator_Despouy.pdf y Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe Anual al Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 30. Disponible en: http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=A/HRC/11/41&Lang=S. 12
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elección de magistradas y magistrados de las Altas Cortes de justicia, los mismos principios aplican también a la elección de otros funcionarios públicos. En ese sentido, la anterior Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Navanethem Pillay, resaltó en el marco de su visita a Guatemala la importancia de tomar en cuenta los principios de transparencia, objetividad, publicidad y participación en la elección del/a Procurador/a de los Derechos Humanos para la conformidad de la elección con los estándares internacionales: “Entiendo que el Congreso pronto elegirá a un nuevo Procurador de los Derechos Humanos. Durante mi reunión con el Legislativo fui informada sobre los procedimientos de elección de esta institución clave. Quiero reiterar la importancia de este proceso de selección y espero que se lleve a cabo bajo los principios de transparencia, objetividad, publicidad y participación.”17 (resaltado propio). Según los Principios relativos al estatuto y funcionamiento de las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos (adelante, Principios de París), “[l]a composición de la institución nacional y el nombramiento de sus miembros, por vía de elección o de otro modo, deberán ajustarse a un procedimiento que ofrezca todas las garantías necesarias para asegurar la representación pluralista de las fuerzas sociales (de la sociedad civil) interesadas en la promoción y protección de los derechos humanos”18 (resaltado es propio). El Sub-Comité de Acreditación de GANHRI (Alianza Global de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos) ha desarrollado en sus observaciones generales la interpretación del alcance de los Principios de París: “Es fundamental asegurar la formalización de un proceso de selección y designación claro, transparente y participativo del órgano rector de la INDH [Institución Nacional de Derechos Humanos, en el caso de Guatemala la Procuraduría de Derechos Humanos] en términos de legislación, reglamentación o directrices administrativas vinculantes, según corresponda. Es necesario un proceso que promueva la selección basada en el mérito y garantice el pluralismo, para asegurar la independencia de la alta dirección de la INDH y la confianza pública en ella. […]”19 (resaltado propio).
Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Conferencia de Prensa, Un período crítico en la historia de Guatemala,15 de marzo de 2012. Disponible en: http://www.oacnudh.org/?p=478. 18 Asamblea general, Resolución 48/134 sobre instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos, A/RES/48/134, 4 de marzo de 1994. Disponible en: https://undocs.org/es/A/RES/48/134 y Principios relativos al estatuto y funcionamiento de las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos (Principios de París), art. B.1. Disponible en: http://hrlibrary. umn.edu/instree/Sparisprinciples.pdf. 19 Sub-Comité de Acreditación de GANHRI, Observaciones Generales, adoptadas el 21 de febrero de 2018, observación general 1.8. Disponible en: https://www.ohchr.org/Documents/Countries/NHRI/GANHRI/SP__GeneralObservations_Revisions_adopted_21.02.2018_vf.pdf. 17
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2.2 Criterios y metodología para la selección de candidatas y candidatos 2.2.1 Integración de las Comisiones de Postulación20 En relación a la integración de las Comisiones de Postulación, el anterior Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, hizo un llamamiento en su misión de seguimiento a Guatemala, a todos los actores que habrán de integrar dichas Comisiones a: “[…] ejercer con responsabilidad su función, asumiendo su participación como una representación institucional y como una función de interés nacional. Ello en el contexto de un diálogo constante y acciones de consulta con los integrantes de las instituciones a las que representan y el resto de la sociedad. Esto asegurará que sus decisiones estén respaldadas en aquéllos que integran las instituciones a las cuales representan”21 (resaltado propio). 2.2.2 Elección de candidatas y candidatos22 El anterior Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, mencionó en su misión de seguimiento a Guatemala que “el proceso […] deberá responder a criterios de transparencia y objetividad, asegurando la participación ciudadana en todas sus fases, mediante una suerte de auditoría social, desde la integración de las Comisiones de Postulación, el funcionamiento, la presentación de candidatos al Congreso y la posterior elección de los magistrados”23 (resaltado propio). Además, consideró que “sólo un proceso que responda a estos criterios podrá satisfacer las exigencias de objetividad y credibilidad en la elección de las máximas instancias jurisdiccionales del país y en todo el sistema de justicia. Al mismo tiempo, un proceso con estas características, ajeno a toda interferencia ilegítima, brindará a los magistrados que resulten electos la autoridad y confianza que requiere el ejercicio de su magisterio”24 (resaltado propio).
Ver: Corte de Constitucionalidad, expedientes acumulados 1477-2010, 1478-2010, 1488-2010, 1602-2010 y 1630-2010, auto de fecha 10 de junio de 2010. 21 Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe, Misión a Guatemala 2009, A/HRC/11/41/add.3, 1 de octubre de 2009, apéndice, párr. 20. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/11/41/Add.3. 22 Ver: Corte de Constitucionalidad, expedientes acumulados 4639-2014, 4645-2014, 4646-2014 y 4647-2014, sentencia de 19 de noviembre de 2014. Disponible en: http://138.94.255.164/Sentencias/826452.4639-2014%20Sentencia%20de%20 Comisi%C3%B3n%20de%20Postulaci%C3%B3n.pdf, expediente 2058-2008, sentencia de 18 de febrero de 2009, disponible en: http://138.94.255.164/Sentencias/810939.2058-2008.pdf y expediente 2143-2014, sentencia de 13 de junio de 2014. Disponible en: http://138.94.255.164/Sentencias/824970.2143-2014.pdf. 23 Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe, Misión a Guatemala 2009, A/HRC/11/41/add.3, 1 de octubre de 2009, apéndice, resumen. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/11/41/Add.3. 24 Ibíd., apéndice, párr. 18. 20
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Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (adelante, CIDH) considera que: “[…] los concursos públicos de oposición y de mérito pueden ser un medio adecuado para la designación de operadores de justicia con base al mérito y capacidades profesionales. En tales concursos pueden incluirse aspectos como la formación profesional y los años de experiencia requeridos para el cargo, los resultados derivados de la aplicación de exámenes donde se respete el carácter anónimo de las pruebas, de tal forma que no sean seleccionados ni nombrados operadores de justicia de modo discrecional y puedan acceder todas las personas que estén interesadas y reúnan los requisitos. […]”25 (resaltado propio). En el mismo sentido, la anterior Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, ha destacado que “un proceso de selección por concurso (mediante un examen) es un método objetivo de asegurar el nombramiento de candidatos calificados”26. También ha indicado que los órganos de selección “deben estar integrados por una mayoría de miembros de la profesión, a fin de evitar cualquier injerencia posible de carácter político y otra injerencia externa”27. La Relatora también recalcó que “es importante que el método de selección goce de la confianza del público y del respeto de la judicatura y las profesiones jurídicas”28. Según el anterior Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, “en el caso de los tribunales de nivel superior, en que con frecuencia la selección de los candidatos se justifica por el hecho de que el tribunal tiene que tomar en consideración especialmente cuestiones de interés o bienestar general, en la mayoría de los casos los nombramientos políticos no son una vía adecuada para lograr esos objetivos”29 (resaltado propio). En el marco del proceso de elección de magistradas y magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte de Apelaciones para el periodo 2009-2014, la anterior Relatora de independencia de magistrados y abogados, Gabriela Knaul, expresó preocupación por la elección “sin haber establecido una metodología y un cronograma para una elección ordenada”30. En el marco del mismo proceso de elección, la anterior Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Navanethem Pillay, en el informe sobre las actividades de su oficina en Guatemala correspondiente a 2009, señaló que: Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Garantías para la Independencia de las y los operadores de justicia, OEA/Ser.L/V/ II, 5 de diciembre de 2013, párr. 76. Disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/operadores-de-justicia-2013. pdf. 26 Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe, A/HRC/20/19, párr.62. Disponible en: https:// undocs.org/sp/A/HRC/20/19. 27 Ibid. 28 Ibid, párr.64. 29 Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe anual al Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 25. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/11/41. 30 Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de prensa, “Falta de transparencia en la elección de magistrados”, 5 de octubre de 2009. Disponible en: https://newsarchive.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews. aspx?NewsID=1&LangID=S 25
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“[e]n relación con la elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de las Cortes de Apelaciones […] persistieron fallas principalmente en la etapa de selección y nómina final de candidatos por parte de las comisiones y en la etapa de elección que corresponde al Congreso, particularmente respecto a la aplicación plena de criterios objetivos en la discusión y valoración de todos los candidatos, de manera consistente con los estándares internacionales. Asimismo, el proceso no aseguró una elección equitativa en términos de género y diversidad étnica”31 (resaltado propio). Cabe mencionar también que la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Guatemala, en comunicado de prensa emitido en 2010, expresó: “[…] su preocupación ante el hecho de que la Comisión de Postulación haya decidido integrar la nómina de candidatos al cargo de Fiscal General sin hacer públicas, expresas y claras las justificaciones por las cuales eligió o no a cada aspirante en correspondencia con el puntaje obtenido, incluyendo la justificación de la inclusión de candidatos con menores calificaciones y la exclusión de candidatos con mayores calificaciones. También lamenta que una parte importante de las discusiones con respecto a dichas calificaciones se haya realizado en grupos de trabajo sin la debida publicidad y transparencia”32 (resaltado propio). Además, la anterior Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Navanethem Pillay, en el informe sobre las actividades de su oficina en Guatemala correspondiente a 2010, destacó que “[a]ún es necesario que las decisiones que tomen las Comisiones de Postulación en la última etapa de estos procesos se fundamenten en discusiones abiertas y criterios objetivos.”33 Asimismo, en el informe de las actividades de su oficina en Guatemala, correspondiente a 2012, explicó que persisten fallas, “principalmente en la etapa de selección final, respecto a la discusión de cada uno de los candidatos, que debería estar basada en criterios objetivos y haciendo expresas las justificaciones por las cuales se elige a un aspirante”34 (resaltado propio). 2.3 Modalidades de participación ciudadana El Comité de Derechos Humanos ha recalcado que los Estados deben “garantizar que el proceso de selección y nombramiento de jueces y magistrados esté establecido por la ley Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Informe sobre las actividades de su oficina en Guatemala, correspondiente al año 2009, A/HRC/13/26/Add.1, 12 de marzo de 2010, párr. 37. Disponible en: https://ap.ohchr.org/documents/ dpage_e.aspx?si=A/HRC/13/26/Add.1. 32 OACNUDH Guatemala, Comunicado de Prensa de OACNUDH sobre el proceso de elección de Fiscal General y jefe del Ministerio Público, 23 de abril de 2010. Disponible en: https://www.oacnudh.org.gt/images/CONTENIDOS/ARTICULOS/COMUNICADOS/2010/ EleccionFiscalGeneral23abr10.pdf. 33 Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Informe sobre las actividades de su oficina en Guatemala, correspondiente al año 2010, A/HRC/16/20/Add.1, 26 de enero de 2011, párr. 29. Disponible en: https://ap.ohchr.org/documents/ alldocs.aspx?doc_id=18120. 34 Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Informe sobre las actividades de su oficina en Guatemala, correspondiente al año 2012, A/HRC/22/17/Add.1, 7 de enero de 2013, párr. 22. Disponible en: https://ap.ohchr.org/documents/ dpage_e.aspx?si=A/HRC/22/17/Add.1. 31
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y asegure […] el escrutinio público”35 (resaltado propio). Además, según los Principios de París, el nombramiento de los miembros de una institución nacional de derechos humanos se hará mediante un acto oficial36. El anterior Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, afirmó en el informe de su misión de seguimiento a Guatemala en 2009, que espera que el Congreso de la República “lleve a cabo la elección de los magistrados […] a través de mecanismos como audiencias públicas u otras modalidades de participación ciudadana”37 (resaltado propio). El Relator Especial agregó que para que el proceso pueda satisfacer las exigencias de objetividad y credibilidad, deberá asegurar “la participación ciudadana en todas sus fases, mediante una suerte de auditoría social”38 (resaltado propio). En este sentido, reiteró la importancia de “un diálogo constante y acciones de consulta con los integrantes de las instituciones a las que representan y el resto de la sociedad. Esto asegurará que sus decisiones estén respaldadas en aquéllos que integran las instituciones a las cuales representan”39 (resaltado propio). En el marco del proceso de elección de magistradas y magistrados de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala para el periodo 2011-2016, la anterior Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, señaló que “[t]odas las instituciones, la sociedad civil y los medios de comunicación deben ser invitados a participar en ese proceso de elección”40 (resaltado propio). En el marco del proceso de elección de Fiscal General para el periodo 2018-2022, el actual Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Diego García-Sayán, destacó que “[l]os medios de comunicación, los órganos de vigilancia independientes y las organizaciones de la sociedad civil deben poder desempeñar una función de supervisión y comunicarse con el público sin temor a represalias”41.
Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el séptimo informe periódico de El Salvador, CCPC/SLV/CO/7, 9 de mayo de 2018, párr. 36. Disponible en: https://undocs.org/sp/CCPR/C/SLV/CO/7. 36 Principios relativos al estatuto y funcionamiento de las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos (Principios de París), art. B.3. Disponible en: http://hrlibrary.umn.edu/instree/Sparisprinciples.pdf. 37 Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe, Misión a Guatemala 2009, A/HRC/11/41/add.3, 1 de octubre de 2009, apéndice, párr. 21. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/11/41/Add.3. Ver también Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de prensa, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y abogados culmina visita a Guatemala, 21 de julio de 2009. Disponible en: http://www.oacnudh.org.gt/images/ CONTENIDOS/ARTICULOS/COMUNICADOS/2009/20090721_Conclusiones_Relator_Despouy.pdf. 38 Ibíd., párr. 18. 39 Ibíd., párr. 19. 40 Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de Prensa, Guatemala: “Imprescindible garantizar transparencia en la elección de magistrados a la Corte de Constitucionalidad”, señala Relatora de la ONU sobre independencia judicial, 3 de marzo de 2011. Disponible en: http://www.oacnudh.org.gt/images/CONTENIDOS/ARTICULOS/COMUNICADOS/2011/20110303_ RE_Knaul_eleccion_CC.pdf. 41 Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de Prensa, Experto de la ONU pide a los países del Triángulo del Norte que garanticen una selección transparente de nuevos fiscales generales, 27 de marzo de 2018. Disponible en: https:// www.ohchr.org/sp/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=22911&LangID=S. 35
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De igual manera, la CIDH considera que: “[…] para fortalecer la independencia de las y los operadores de justicia que integrarán los más altos puestos dentro del poder judicial, fiscalía o defensoría pública, resulta conveniente incluir la celebración de audiencias o de entrevistas públicas, adecuadamente preparadas, en las que la ciudadanía, las organizaciones no gubernamentales y otros interesados tuvieran la posibilidad de conocer los criterios de selección, así como a impugnar a las candidatas y candidatos y expresar sus inquietudes o su apoyo”42 (resaltado propio). Además, la CIDH considera positivo: “[…] que los procedimientos sean abiertos al escrutinio de los sectores sociales, lo cual reduce significativamente el grado de discrecionalidad de las autoridades encargadas de la selección y nombramiento y la consecuente posibilidad de injerencia de otros poderes, facilitando la identificación del mérito y capacidades profesionales de las y los candidatos. […]”43 (resaltado propio). El anterior Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, señaló con respecto al funcionamiento de las Comisiones de Postulación que el Estado de Guatemala deberá garantizar “la realización de audiencias públicas así como la publicidad de todos los actos de las Comisiones, asegurando la participación ciudadana”44 (resaltado propio). Además, reiteró la importancia de “un diálogo constante y acciones de consulta con los integrantes de las instituciones a las que representan y el resto de la sociedad. Esto asegurará que sus decisiones estén respaldadas en aquéllos que integran las instituciones a las cuales representan”45 (resaltado propio). En el marco del proceso de selección y nombramiento de magistradas y magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte de Apelaciones en Guatemala, el actual Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Diego García-Sayán, hizo un llamado en febrero 2020 al Congreso “a garantizar que las elecciones se realicen de manera individual, informada, transparente y objetiva, a través de mecanismos como audiencias públicas u otras modalidades de participación ciudadana”46 (resaltado propio). Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas, OEA/Ser.L/V/II, 5 de diciembre 2013, párr.81. Disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/Operadores-de-Justicia-2013.pdf. 43 Ibíd., párr. 80. Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/Operadores-de-Justicia-2013.pdf. 44 Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe, Misión a Guatemala 2009, A/HRC/11/41/add.3, 1 de octubre de 2009, apéndice, párr. 20. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/11/41/Add.3. 45 Ibíd. 46 Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de Prensa, Guatemala: Experto de Naciones Unidas preocupado por el proceso de selección y nombramiento de magistrados, 18 de febrero de 2020. Disponible en: https://www.oacnudh.org.gt/index.php/sala-de-prensa/comunicados/242-experto-independencia-jueces-preocupacion-procesos. Ver también Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de Prensa, Guatemala/Corte Suprema: “Falta de transparencia en la elección de magistrados”, 5 de octubre de 2009. Disponible en: https://newsarchive.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=1&LangID=S Ver también: Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicado de Prensa, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y abogados culminó visita a Guatemala, 21 de julio de 2009. Disponible en: http://www. oacnudh.org.gt/images/CONTENIDOS/ARTICULOS/COMUNICADOS/2009/20090721_Conclusiones_Relator_Despouy.pdf. 42
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3. Perfil de las candidatas y candidatos con base en los méritos de idoneidad, capacidad y probidad47 3.1 Calificaciones Según los Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura: “Las personas seleccionadas para ocupar cargos judiciales serán personas íntegras e idóneas y tendrán la formación o las calificaciones jurídicas apropiadas. Todo método utilizado para la selección de personal judicial garantizará que éste no sea nombrado por motivos indebidos. […]”48 (resaltado propio). Las Directrices de las Naciones Unidas sobre la Función de los Fiscales contienen reglas acerca de los criterios mínimos para el nombramiento de fiscales: “1. Las personas designadas como fiscales serán personas probas e idóneas, con formación y calificaciones adecuadas. 2. Los Estados adoptarán las medidas necesarias para que: […] Los fiscales tendrán una formación y capacitación adecuadas y serán conscientes de los ideales y obligaciones éticas correspondientes a su cargo, de la protección que la Constitución y las leyes brindan a los derechos del sospechoso y de la víctima, y de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por el ordenamiento jurídico nacional e internacional”49 (resaltado propio). Ver: Corte de Constitucionalidad, expediente 1169-2020, sentencia de 6 de mayo de 2020, disponible en: http://138.94.255.164/ Sentencias/844607.1169-2020.pdf y expediente 3635-2009, sentencia de 11 de febrero de 2010, disponible en: http://138.94.255.164/ Sentencias/808416.3635-2009.pdf. 48 Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura, Principio 10. Adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985. Disponibles en: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/independencejudiciary.aspx. 49 Directrices de las Naciones Unidas sobre la Función de los Fiscales, Principios 1 y 2. Aprobadas por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990. Disponibles en: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/roleofprosecutors.aspx. 47
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El Estatuto del Juez Iberoamericano también establece que “los mecanismos de selección […] estarán orientados, en todo caso, a la determinación objetiva de la idoneidad de los aspirantes”50. El Comité de Derechos Humanos ha destacado en varias ocasiones la importancia que los Estados garanticen que los procedimientos de selección y nombramiento de juezas y jueces “se basen exclusivamente en criterios objetivos y transparentes para evaluar los méritos de los candidatos en lo que se refiere a su idoneidad, competencia y honorabilidad de conformidad con los principios de independencia e imparcialidad enunciados en el Pacto [Internacional de Derechos Civiles y Políticos]”51. Asimismo, el Comité ha expresado preocupación por procesos caracterizados por la falta de “criterios claros y objetivos definidos por ley para la selección de candidatos a jueces”52. En el marco del proceso de elección de magistradas y magistrados de Corte Suprema de Justicia y Corte de Apelaciones para el periodo 2014-2019, la anterior Relatora Especial sobre la independencia de magistrados y abogados, Gabriela Knaul, indicó que: • “los instrumentos de planificación y de evaluación para realizar una evaluación efectiva de la capacidad, idoneidad y honradez y honorabilidad de los candidatos […] sería inconformes. […] • el periodo previsto para la evaluación de los expedientes de los candidatos sería insuficiente. […] • la convocatoria, el perfil y la tabla de gradación, no se ajustarían a las atribuciones y facultades correspondientes para los cargos de magistrados […]. Los instrumentos publicados por ambas Comisiones de Postulación son muy similares y se basarían en requisitos administrativos mínimos, sin establecer los requisitos ni los documentos acreditativos […] para evaluar los conocimientos, las competencias y la experiencia necesarios para asumir los cargos […] • ambas Comisiones de Postulación habrían decidido no realizar entrevistas públicas […] lo cual dejaría los procesos sin ninguna etapa que permita evaluar las mejores cualidades para ser propuesto o designado para el cargo […] • Ambas comisiones […] habrán decidido asimismo no discutir públicamente las denuncias presentadas en contra de algunos aspirantes […] lo cual dificultaría […] la comprobación de la ‘reconocida honorabilidad’”53. Estatuto del Juez Iberoamericano, art. 12. Adoptado en la VI Cumbre iberoamericana de presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia en mayo de 2001. Disponible en: https://republica.gt/wp-content/uploads/2018/11/Estatuto-del-Juez-Iberoamericano-.pdf. 51 Ver, entre otros, Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el informe inicial de Bahrein, CCPR/C/BHR/CO/1, 15 de noviembre de 2018, párr. 46. Disponible en: https://undocs.org/es/CCPR/C/BHR/CO/1 y Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el sexto informe periódico de Hungría, CCPR/C/HUN/CO/6, 9 de mayo de 2018, párr. 12. Disponible en: https://undocs.org/es/CCPR/C/HUN/CO/6. Ver también: Comité contra la Tortura, Observaciones finales al informe inicial de Serbia, CAT/C/SRB/CO/1, 19 de enero de 2009, párr. 8. Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/ Download.aspx?symbolno=CAT%2FC%2FSRB%2FCO%2F1&Lang=en. 52 Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el quinto informe periódico de Uzbekistan, CCPR/C/UZB/CO/5, 1 de mayo de 2020, párr. 38. Disponible en: https://undocs.org/es/CCPR/C/UZB/CO/5. 53 Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicación GTM 5/2014, 18 de agosto de 2014. Disponible en: https://spcommreports.ohchr.org/TMResultsBase/DownLoadPublicCommunicationFile?gId=18769. 50
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En el marco del proceso de elección de magistradas y magistrados de la Corte de Constitucionalidad para el periodo 2016-2021, la anterior Relatora Especial sobre la independencia de magistrados y abogados, Mónica Pinto, notó con preocupación que: “[…] uno de los cinco órganos encargados de la elección de los magistrados no ha convocado públicamente a las y los aspirantes a dicho cargo (el Presidente de la República). Dos de los cinco órganos no han establecido un plazo para la presentación de objeciones de candidatos y de audiencia de descargo por parte de éstos (el Presidente de la República y el Colegio de Abogados y Notarios). Uno de los cinco órganos no ha publicado un perfil de los/las aspirantes como base para la evaluación de los candidatos (el Presidente de la República). Asimismo, los procesos de cuatro de los cincos órganos (con la excepción del Congreso de la República) sufren de falta de claridad respecto a los criterios y la tabla de gradación que se utilizará para llevar a cabo la evaluación de cada aspirante”54. Por otra parte, los Principios de Bangalore sobre la Conducta Judicial55 desarrollan el alcance de los requisitos de integridad, capacidad e idoneidad de las personas que aspiran a ejercer el cargos de magistradas y magistrados. 3.2 Elección equitativa de grupos insuficientemente representados El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que las y los ciudadanos deben tener “acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”56. La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer establece que los Estados deben tomar “las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida […] pública del país”57. El Comité de Derechos Humanos ha destacado que los Estados deben “adoptar medidas eficaces y positivas, incluidas las medidas necesarias de discriminación inversa, para promover y asegurar la participación de la mujer en los asuntos públicos y en el ejercicio de cargos públicos”58. El Consejo de Derechos Humanos alienta a los Estados a que “promuevan la diversidad en la composición de los miembros del poder judicial […] teniendo en cuenta la perspectiva de género y promoviendo, de manera activa, la representación equilibrada de mujeres y Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Comunicación GTM 3/2016, 9 de marzo de 2016. Disponible en: https://spcommreports.ohchr.org/TMResultsBase/DownLoadPublicCommunicationFile?gId=16102. 55 Principios de Bangalore sobre la Conducta Judicial. Disponibles en: https://www.unodc.org/documents/ji/training/19-03891_S_ebook. pdf. 56 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), art. 25. Disponible en: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/ ccpr.aspx. 57 La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW por sus siglas en inglés), art. 7. Guatemala aprobó la Convención sobre la CEDAW mediante el Decreto Número 49-82 del Congreso, el 29 de junio de 1982 y la ratificó el 12 de agosto de 1982. Disponible en: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/cedaw.aspx. 58 Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 28, sobre el artículo 3 del PIDCP: La igualdad de derechos entre hombres y mujeres, CCPR/C/21/Rev.1/Add.10, 29 de marzo de 2000, párr. 29. Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/ treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F21%2FRev.1%2FAdd.10&Lang=en. 54
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hombres de diferentes segmentos de la sociedad a todos los niveles, así como la de las personas pertenecientes a las minorías y demás grupos desfavorecidos”59 (resaltado propio). Según los Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura: “En la selección de los jueces, no se hará discriminación alguna por motivo de raza, color, sexo, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o condición; el requisito de que los postulantes a cargos judiciales sean nacionales del país de que se trate no se considerará discriminatorio” 60. Las Directrices de Naciones Unidas sobre la Función de los Fiscales contienen reglas acerca de los criterios mínimos para el nombramiento de fiscales: “Los Estados adoptarán las medidas necesarias para que: a) Los criterios de selección de los fiscales contengan salvaguardias contra designaciones basadas en predilecciones o prejuicios y excluyan toda discriminación en contra de una persona por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, procedencia nacional, social o étnica, situación económica, nacimiento, situación económica u otra condición, con la excepción de que no se considerará discriminatorio exigir que el candidato que postule al cargo de fiscal sea nacional del país”61. Según los Principios de París, “[l]a composición de la institución nacional y el nombramiento de sus miembros, por vía de elección o de otro modo, deberán ajustarse a un procedimiento que ofrezca todas las garantías necesarias para asegurar la representación pluralista de las fuerzas sociales (de la sociedad civil) interesadas en la promoción y protección de los derechos humanos”62 (resaltado propio). La anterior Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, ha reafirmado la importancia de que se garantice que la integración del poder judicial
Consejo de Derechos Humanos, Resolución 35/12 sobre la independencia e imparcialidad del poder judicial, los jurados y los asesores y la independencia de los abogados, A/HRC/35/L.20, 19 de junio de 2017, párr. 2. Disponible en: http://daccess-ods.un.org/access. nsf/Get?Open&DS=A/HRC/35/L.20&Lang=S. 60 Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura, Principio 10. Adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985. Disponibles en: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/independencejudiciary.aspx. 61 Directrices de las Naciones Unidas sobre la Función de los Fiscales, art. 2. Disponibles en: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/ pages/roleofprosecutors.aspx. 62 Asamblea general, Resolución 48/134 sobre instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos, A/RES/48/134, 4 de marzo de 1994. Disponible en: https://undocs.org/es/A/RES/48/134 y Principios relativos al estatuto y funcionamiento de las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos (Principios de París), art. B.1. Disponible en: http://hrlibrary. umn.edu/instree/Sparisprinciples.pdf. 59
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refleje la diversidad de las sociedades y, en particular, logre que los grupos pertenecientes a minorías o grupos insuficientemente representados, estén adecuadamente representados63. La Corte Interamericana de Derechos Humanos también ha considerado la importancia de que se involucre en la composición de órganos de los Estados a pueblos indígenas. Al respecto ha considerado que “existe un deber del Estado de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que pueblos indígenas y sus miembros así como grupos étnicos puedan participar, en condiciones de igualdad, de forma tal que puedan integrarse a las instituciones y órganos estatales y participar de manera directa y proporcional a su población en la dirección de los asuntos públicos, así como hacerlo desde sus propias instituciones y de acuerdo a sus valores, usos, costumbres y formas de organización, siempre que sean compatibles con los derechos consagrados en la Convención [Americana sobre Derechos Humanos]”64 (resaltado propio). La CIDH ha exhortado a que los Estados hagan una revisión encaminada a eliminar “todas las normas que pudieran traducirse en una discriminación de las y los candidatos que aspiren a un cargo en las entidades de justicia, tanto de aquellas que claramente establezcan una discriminación como de aquellas que por su vaguedad o amplitud puedan generar situaciones de discriminación de facto. Asimismo, la CIDH insta a los Estados a “adoptar medidas que permitan incorporar criterios objetivos en los procedimientos de selección y nombramiento para evitar prácticas discriminatorias en ellos”65 (resaltado propio). En el marco del proceso de elección de magistradas y magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte de Apelaciones para el periodo 2009-2014, la anterior Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Navanethem Pillay, en el informe sobre las actividades de su oficina en Guatemala correspondiente a 2009, señaló que “no aseguró una elección equitativa en términos de género y diversidad étnica”66.
Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe, A/HRC/17/30, 29 de abril de 2011, párr. 49. Disponible en https://undocs.org/es/A/HRC/17/30. Ver también Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Informe, A/HRC/20/19, 7 de junio de 2012, párr. 53. Disponible en: https://undocs.org/es/A/HRC/20/19. 64 Corte IDH, Caso Yatama vs. Nicaragua, Sentencia de 23 de junio de 2005 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 225. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_127_esp.pdf. 65 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas, OEA/Ser.L/V/II, 5 de diciembre 2013, párr. 65. Disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/Operadores-de-Justicia-2013.pdf. 66 Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Informe sobre las actividades de su oficina en Guatemala, correspondiente al año 2009, A/HRC/13/26/Add.1, 12 de marzo de 2010, párr. 37. Disponible en: https://ap.ohchr.org/documents/ dpage_e.aspx?si=A/HRC/13/26/Add.1. 63
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