AgricultureSecteurmanufacturierTransportsMinesConstruction PIB Finance/ImmobilierComm.-Héber.-RestaurationServicesàlapersonneServicespublics

Les conséquences sont particulièrement fortes pour certains secteurs clefs de l’économie. Selon les calculs de la SARB, les secteurs les plus sensibles aux délestages seraient l’agriculture (les délestages ayant des conséquences sur les pompes d’irrigation et donc sur l’approvisionnement en eau), l’industrie manufacturière, l’industrie minière, et les transports. En utilisant la corrélation entre production d’électricité et valeur ajoutée, nous obtenons des conclusions analogues (Graphique 15). Une baisse de 1 % de la production électrique mènerait ainsi à une baisse de l’activité économique de 0,28 %. En outre, tout comme dans l’étude de la SARB, nous trouvons que les secteurs les plus touchés sont l’agriculture, le secteur minier, l’industrie et les transports [13]

Les perspectives économiques sud-africaine sont affectées par cette situation, à la fois à court terme et à long terme. Au T4 2022, l’activité s’est contractée de 1,3 %, soit une baisse bien plus forte qu’anticipée par la South African Reserve Bank (SARB) lors de son comité de politique monétaire de fin janvier 2023, où elle avait anticipé une croissance nulle au dernier trimestre 2022. Au total, selon la SARB (2023), les délestages auraient réduit la croissance de 0,7 points de pourcentage en 2022. Dès lors, principalement en raison de la crise énergétique, les prévisions de croissance sud-africaine pour 2023, qu’elles émanent des autorités sud-africaines ou du FMI, ont été fortement revues à la baisse au cours des derniers mois (Graphique 16). Ainsi, alors que le FMI anticipait déjà, dans ses prévisions d’octobre 2022, une croissance atone en Afrique du Sud en 2023 (1,1 %), la prévision a été revue à la baisse de 1 pp, à 0,1 % en avril 2023. La révision à la baisse a été de 0,9 pp pour la SARB entre novembre 2022 et mars 2023 (de 1,1 % à 0,2 %) et de 0,5 pp pour le Trésor entre octobre 2022 et février 2023 (de 1,4 % à 0,9 %). La SARB anticipe également une croissance économique très morose en 2024 à seulement 1,0 %, quand le Trésor et le FMI anticipent moins de 2 %. Les délestages contribuent en outre à une hausse de l’inflation, qui demeure supérieure à 6 % depuis mai 2022 et a atteint 7,1 % en mars 2023. La SARB (2023) estime ainsi que la hausse des délestages en 2023 pourrait accroître l’inflation de 0,5 points de pourcentage en 2023.

13 La variation trimestrielle désaisonnalisée du PIB sectoriel entre 2015T2 et 2022T3 est régressée sur la variation trimestrielle de la production d’électricité, elle aussi désaisonnalisée. Intervalles de confiance à 90 %. Les barres bleu clair indiquent des coefficients qui ne sont pas significatifs à 10 %.

Cette très forte dégradation des perspectives de croissance pourrait peser sur de nombreux indicateurs économiques, et en particulier sur la dette publique. Cette dernière devrait en effet fortement augmenter, limitant les marges de manœuvre du gouvernement sud-africain pour financer de nouveaux investissements pourtant nécessaires. Par ailleurs, en raison de la prise en charge de plus de la moitié de la dette d’Eskom, à hauteur de 14 Mds USD (sur un total de 23 Mds USD, soit environ 5 % du PIB, et 9 % de la dette publique totale du pays) [14], le Trésor sud-africain a revu à la hausse ses prévisions d’endettement (Graphique 17). Si la restructuration de la dette d’Eskom devrait repousser de trois ans le pic du taux d’endettement, le gouvernement entend maintenir sa trajectoire de consolidation des finances publiques. Cet assainissement pourrait néanmoins être compromis par plusieurs facteurs (croissance plus faible que prévu, réévaluation des salaires de la fonction publique en cours de négociation, année préélectorale notamment), Le FMI apparait ainsi plus pessimiste et prévoit une dégradation continue du déficit budgétaire à moyen terme. Enfin les prévisions du compte courant ont, elles aussi, été revues à la baisse, reflétant notamment une possible hausse des importations d’électricité pour pallier le déficit de production. Les investissements privés, déjà atones, pourraient également s’en trouver encore affaiblis, alors même qu’ils sont indispensables à la remise en état du secteur électrique.

Dans une telle situation, la mise en œuvre rapide d’une politique de transition énergétique efficace, s’appuyant notamment sur des financements internationaux, s’impose comme une nécessité.

Graphique 17 : La baisse du taux d’endettement n’est pas prévue avant 2025/26.

Prévisions nationales du taux d'endettement (% du PIB)

14 Rien qu’en 2021 et 2022, l’État a dépensé environ 3 milliards USD (soit environ 50 milliards de rand) pour soutenir Eskom.

MTBPS* oct. 2022

Budget 2023

*Medium-Term Budget Policy Statement

Source : Trésor sud-africain

4.

Transition

La transition énergétique permettrait non seulement de lever les contraintes que fait peser le secteur énergétique sur l’activité économique sud-africaine, mais également d’engager une réduction des émissions de gaz à effet de serre du pays, qui sont particulièrement élevées. Selon les données de la base EDGAR (Emissions Database for Global Atmospheric Research) de la Commission Européenne, répertoriant les émissions de CO 2 liées à la combustion d’énergie fossile, l’Afrique du Sud est ainsi le premier émetteur africain de CO 2 et le septième pays au monde avec la plus forte intensité carbone de sa production économique (CO 2 /PIB) [15]. Si la comparaison de données entre pays semble indiquer l’existence d’une courbe de Kuznets environnementale (Graphique 18), l’Afrique du Sud se situerait ainsi bien au-dessus de cette courbe, reflétant des émissions plus importantes que celles des pays disposant d’un niveau de richesse équivalent. Ceci reflète la forte dominance du charbon dans le mix électrique, puisqu’il est à l’origine de 90 % de la production d’électricité (Graphique 19) et constitue l’un des premiers postes d’exportation. Selon le 7 e rapport national sur les gaz à effet de serre (GES) publié en août 2021, les émissions du pays ont augmenté de 10,4 % entre 2000 et 2017. Cette hausse a été tirée par les émissions du secteur de l’énergie, qui représente 80 % des émissions totales de GES du pays. La part des énergies renouvelables dans la production électrique a significativement augmenté en 15 ans mais reste encore faible (9,2 % en 2021) et inférieure à ce qui est observé dans les autres grands émergents (Brésil 78,4 %, Turquie 35,2 %, Chine 28,8 %, Inde 20,4 %, Indonésie 18,7 %).

La vulnérabilité du pays aux conséquences du changement climatique rend cette transition plus pressante encore. Certes, l’Afrique du Sud ne fait pas partie des pays avec les niveaux de vulnérabilité les plus élevés : selon le classement Notre Dame Global Adaptation Initiative (où les numéros

15 Les données répertoriées dans la base EDGAR incluent les émissions issues de l’utilisation d’énergies fossiles (combustion), de processus industriels (production de ciment, d’acier, de produits chimiques et d’urée) et de l’utilisation de produits (chaulage agricole et utilisation de solvants). Elles n’incluent pas en revanche les émissions de carbone à cycle court, les émissions liées à la combustion de biomasse à grande échelle (feux de brousse ou de forêt), ainsi que les variations d’émissions liées à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie.

Graphique 18 : Des émissions de CO2 élevées par rapport aux pays de niveau de développement similaire

6 7 8 9 10 11 12

Source : Banque mondiale et EDGAR

Graphique 19 : Près de 90 % de l’électricité sud-africaine est produite à partir du charbon

Charbon Nucléaire Hydraulique

Bio-carburants Éolien Solaire Autres

Source : Agence Internationale de l’Energie (AIE) de rangs plus élevés indiquent une vulnérabilité plus grande), l’Afrique du Sud est classée 96 e en termes de vulnérabilité globale (83 e en termes d’adaptation mais 112 e en termes de préparation, essentiellement en raison des inégalités sociales et de son retard en matière d’éducation et d’innovation) et selon le classement PVCCI, elle est classée 58 e (un numéro de rang plus faible indiquant une vulnérabilité plus grande). Néanmoins, le pays a été touché par des phénomènes extrêmes au cours des dernières années. Au milieu des années 2010, de fortes sécheresses ont touché la province du Western Cape et, récemment, les provinces de l’est du pays (notamment le KwaZulu-Natal en 2022, et le Mpumalanga en 2023) ont été touchées par des inondations meurtrières, reflétant une tendance à l’accentuation des pluies extrêmes en Afrique australe depuis les années 1950 (Woillez, 2023). Alors que l’Afrique du Sud constitue l’une des principales réserves de biodiversité au monde (elle est l’un des 17 pays méga-divers du monde, 10 % des espèces de plantes mondiales y poussent, et 7 % des espèces de reptiles, oiseaux et mammifères y vivent (DG Trésor, 2020)), les hausses de température qui auront lieu dans un scénario de réchauffement global de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels pourraient conduire à une baisse particulièrement marquée de la biodiversité dans la région : 25 à 50 % des espèces terrestres et aquatiques d’Afrique australe pourraient voir leur survie menacée (Woillez, 2023).

Dans ce contexte, l’Afrique du Sud s’affirme comme un pays volontariste en matière de transition énergétique. En 2021, à l’occasion de la COP 26, l’Afrique du Sud a été le premier pays à signer un partenariat de transition énergétique juste (JETP), avec la France, l’Allemagne, l’Union Européenne, les États-Unis et le Royaume Uni, pour un montant de 8,5 Mds USD. Des premiers engagements de prêts ont été signés fin 2022 par l’Agence française de développement et la Kreditanstalt für Wiederaufbau, à hauteur de 300 millions EUR chacun. L’Afrique du Sud a ainsi ouvert la voie, puisque l’Indonésie et le Viet Nam se sont également engagés dans des partenariats similaires, en marge de la COP 27. Parallèlement, le pays a engagé un renforcement de son cadre institutionnel, à commencer par la création d’une Commission Présidentielle pour le Climat en 2020. Divers cadres de réduction des émissions de gaz à effet de serre ont été présentés, visant des réductions d’émission dès 2030 (dans le cadre des contributions déterminées au niveau national, révisées en 2021) et des émissions nettes nulles en 2050 (dans le cadre de la stratégie de développement à faibles émissions et du cadre de transition juste). Ces objectifs sont articulés à un plan de développement national à l’horizon 2030 aux cibles ambitieuses : taux de croissance du PIB à 5,4 %, taux de chômage à 6 %, investissement équivalent à 30 % du PIB, coefficient de Gini à 0,60 et éradication de la pauvreté. Une loi sur le changement climatique (Climate Change Bill) est par ailleurs en cours d’examen au parlement. Plus concrètement, dans le cadre de la transition énergétique juste, un plan d’investissement de 97 Mds USD à l’horizon 2030 a été présenté fin 2022 par le président Cyril Ramaphosa. Le Trésor sud-africain a présenté au printemps 2022 une taxonomie verte, similaire à 85 % à celle développée par l’Union européenne (Cojoainu et al., 2022). Enfin, le gouvernement a entamé la mise en œuvre de son Plan de ressources intégrées 2019 (Integrated Resource Plan 2019), qui vise, d’ici à 2030, à retirer du mix énergétique 12 GW d’énergie produite par des centrales à charbon vieillissantes, et à installer 18 GW de capacités de production d’énergie renouvelable. Le démantèlement de la centrale à charbon de Komati et sa réaffectation pour de la production d’énergie renouvelable ont ainsi été actés fin 2022, et soutenus par un prêt de 497 millions USD de la Banque mondiale. À noter également le programme REIPPP [16] qui vise à développer la production d’énergie renouvelable via des producteurs indépendants. Enfin, le Trésor a annoncé dans le budget 2023 des incitations fiscales pour les ménages et les entreprises désirant investir dans l’énergie solaire.

Cette transition énergétique représente cependant un coût élevé et n’est pas sans risque pour l’économie sud-africaine. Tout d’abord, une réduction toutes choses égales par ailleurs de sa dépendance au charbon et au secteur minier en général, risquerait de peser sur la balance commerciale et l’activité économique du pays. En effet, si l’Afrique du Sud apparaît comme l’une des économies les plus diversifiées d’Afrique, ses exportations reposent encore pour plus de 50 % sur les minerais et les métaux précieux, tandis que la part du secteur minier dans l’économie s’est accrue ces dernières années et représente aujourd’hui près de 9 % du PIB. Il constitue également une source non négligeable de recettes fiscales. D’autre part, selon la Banque mondiale (Morisset et Salto, 2022), 66 des 97 Mds USD d’investissement du plan présenté par Cyril Ramaphosa pourraient être assurés par le secteur privé, et 11 Mds USD pourraient être couverts par des financements extérieurs. Dès lors, l’État devrait assurer 20 milliards USD de financement. Toutefois, les faibles marges de manœuvre budgétaires ajoutées à la forte dégradation des perspectives de croissance à partir de 2023 pourraient menacer la capacité de l’État à financer ces investissements, et éloigner le pays des objectifs du plan de développement national. D’autre part, les besoins de financement sont nettement supérieurs aux investissements et aux financements annoncés : la Banque mondiale estime qu’ils pourraient s’élever à 4 200 milliards ZAR d’ici à 2050 (soit environ 235 Mds USD, ou une moyenne de 2,1 % du PIB par an), et Patel (2022) estime qu’ils pourraient s’élever entre 250 et 350 Mds USD. Enfin, le secteur bancaire est fortement exposé aux risques de transition : 39 % de son portefeuille de prêts est alloué aux mines de charbon, à la production d’électricité via des énergies fossiles et au secteur du bâtiment (Banque mondiale, 2022), ce qui peut faire peser un risque sur la stabilité du système financier.

Ces risques et ces coûts associés à la transition pourraient toutefois être plus que compensés par les gains attendus. Les gains liés à l’élimination des délestages pourraient atteindre 192 Mds USD à l’horizon 2030 selon Morisset et Salto (2022), sous hypothèse qu’ils restent à leur niveau de 2022 (soit 24 Mds USD par an). En outre, selon les mêmes auteurs, la transition pourrait engendrer la disparition de 300 000 emplois, mais en créer 1 million d’autres, soit une création nette de 700 000 emplois. Enfin, en réduisant l’intensité carbone des exportations sud-africaines, la transition énergétique pourrait éviter d’importantes pertes de compétitivité liées à la transition bas-carbone engagée au niveau mondial, voire engendrer des gains de compétitivité. En effet, selon Huxham et al. (2019), une baisse de la demande pour le charbon sud-africain induite par la transition bas-carbone mondiale pourrait engendrer une perte de 120 Mds USD pour l’Afrique du Sud entre 2013 et 2035. Plus récemment, la mise en œuvre du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne pourrait menacer un tiers des exportations sud-africaines en l’absence de transition, soit environ 8 Mds USD par an (Morisset et Salto, 2022).

Au-delà du coût et des risques associés à la transition énergétique, l’Afrique du Sud fait face à plusieurs enjeux majeurs, à commencer par la question de la définition précise du type de transition qu’elle souhaite engager. (Annecke et al., 2022). D’une part, la notion de transition est revendiquée par des acteurs variés, qui proposent des approches différentes, allant de la transition « affirmative » ne questionnant pas le paradigme économique existant à la transition « transformative » visant une restructuration du système de production. D’autre part, la transition engagée par l’Afrique du Sud vise des objectifs de justice sociale, prenant en compte les populations les plus précaires. Dans ce cadre, les enjeux de redistribution, d’inégalité et de gouvernance, qui sont autant de défis à une réduction rapide des émissions de CO 2, sont également des objectifs à part entière de la politique de transition, conditionnant la réussite de cette dernière. Enfin, la transition énergétique juste ne constitue qu’un des piliers de la transition juste. Selon l’approche par nexus proposée par les Nations unies et décrite par Annecke et al. (2022), la transition juste ne peut se construire qu’en prenant en compte les enjeux d’insécurité hydrique et alimentaire, et en considérant les inégalités multidimensionnelles auxquelles fait face le pays.

La réussite de la transition énergétique sud-africaine dépendra ainsi de sa capacité à réduire concrètement les inégalités socio-économiques. Le secteur minier dans son ensemble représente près de 5 % de l’emploi total du pays, soit 483 000 emplois en septembre 2022 (Graphique 20). La production de charbon, plus spécifiquement, représente à elle seule environ 100 000 personnes, essentiellement situées dans deux provinces de la région du Mpumalanga. Si la transition est susceptible de créer plus d’emplois qu’elle n’en supprimera, les emplois supprimés et les emplois créés ne seront pas forcément substituables : alors que la production du charbon est concentrée dans le Mpumalanga, la production d’énergie renouvelable est possible sur l’ensemble du territoire, et les emplois dans les énergies renouvelables sont plus qualifiés que ceux de l’industrie du charbon. Alors que le pays est confronté à un chômage endémique qui a atteint des sommets avec la crise de Covid-19 et qui constitue une source de mouvements récurrents de contestation sociale, les impacts de la transition bas-carbone sur le marché du travail pourraient détériorer encore le climat sociopolitique du pays. Si le fait de veiller à une transition socialement juste est évoqué dans les différentes politiques sud-africaines en matière de climat, notamment à travers le plan pour une transition juste d’Eskom prévu sur 15 ans, il ne semble pas y avoir à l’heure actuelle de plan concret pour limiter les conséquences de la transition bas-carbone sur les populations les plus vulnérables.

L’amélioration de la gouvernance sera également une condition indispensable à la réussite de la transition. Ceci passera notamment par le redressement d’Eskom, dont la situation économique s’est particulièrement dégradée au cours des dernières années. Cette situation serait notamment le résultat d’une mauvaise gestion de l’entreprise nationale en lien avec les années de capture de l’État pendant la présidence de Jacob Zuma. Des voix se sont récemment élevées pour dénoncer des faits de corruption persistants au sein d’Eskom sans pour autant qu’ils aient pu être formellement prouvés à ce stade. L’articulation de la transition entre la présidence et le gouvernement sera également un paramètre-clé, la mise en œuvre de la transition apparaissant pour l’heure très liée à la personne de Cyril Ramaphosa. En effet, certains membres du gouvernement, à l’instar du Ministre de l’énergie, affichent leur réticence à se détourner du charbon [17]. Dans ce contexte, l’incertitude politique que connaît le pays pourrait constituer un frein à cette transition. Si le résultat des prochaines élections générales de 2024, dont l’issue apparaît particulièrement incertaine, déterminera vraisemblablement la suite de la mise en œuvre de la transition énergétique, il sera également fonction des avancées concrètes de cette dernière. Alors que l’Afrique du Sud prendra la présidence du G20 en 2025, sa capacité à s’affirmer comme un leader en matière de transition énergétique dépendra des progrès qu’elle réalisera d’ici là.

17 En témoignent les propos récents du ministre de l’énergie Gwede Mantashe, notamment lors de la conférence « Africa Energy Indaba » à Cape Town en mars 2023 (« Coal is going to outlive us all », sources : Mail and Guardian, Jacaranda FM), ou lors de l’inauguration d’une mine de charbon au Mpumalanga en avril 2023 (« Coal is going to be here for a long time », source : News24).

Références bibliographiques

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Cojoainu, T.F., Hoepner, A.G.F. et Vu Anh (2022). A Comparison Between the EU Green Taxonomy and South Africa’s Green Taxonomy, National Treasury, Republic of South Africa. Direction générale du Trésor (2020). « Le secteur de la biodiversité en Afrique du Sud : enjeux et perspectives économiques. »

Godin, A. et Hadji-Lazaro P. (2020). “Demand-induced transition risks : A systemic approach applied to South Africa”. AFD Research Paper N°199.

Huxham M., Annwar M., Nelson D. (2019). Understanding the impact of a low carbon transition on South Africa, Climate Policy Initiative (CPI).

Morisset, J. et Salto M. (2022). 2 reasons why climate skeptics should support South Africa’s just energy transition. Future Development blog.

Patel, D. (2022). Presidential Climate Commission Head Climate Finance and Innovation, at the JETP Knowledge and Learning Exchange, Cape Town, September 2022.

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Shifa, M., David, A. et Leibbrandt, M. (2020). Spatial inequality through the prism of a pandemic : Covid-19 in South Africa. AFD Research Paper N°161.

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Woillez, M.-N. (2023). L’Afrique face au changement climatique, dans « L’économie africaine 2023 », Agence française de développement, La Découverte.