L'AFD et la méthodologie PEFA appliquée aux collectivités locales by Agence Française de Développement

L’AFD ET LA MÉTHODOLOGIE PEFA APPLIQUÉE AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

Yaoundé © AFD

Améliorer la gestion des finances publiques locales

LES COLLECTIVITÉS LOCALES, ACTEURS MAJEURS DES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT URBAIN POUR L’AFD

L’urbanisation rapide des pays en développement et la généralisation progressive des politiques de décentralisation ont conduit l’AFD à faire de l’appui aux collectivités locales un axe fort de son plan d’orientation stratégique. La gamme d’intervention très variée de l’AFD pour financer le développement urbain (notamment : financement direct de la collectivité locale, avec ou sans garantie de l’État ; financement de l’État rétrocédé à la collectivité locale ; ligne de crédit logée dans une banque commerciale) lui permet de s’adapter au niveau de maturité des collectivités. Aujourd’hui, l’AFD est reconnue comme un bailleur de fonds précurseur en matière de financement des collectivités locales.

Nouakchott, Mauritanie

À travers ses financements, l’AFD vise également à renforcer les capacités des collectivités locales partenaires, afin qu’elles puissent garantir l’efficacité et la durabilité des investissements réalisés : d’une part, par des actions de formation à destination de la maîtrise d’ouvrage, contribuant à l’amélioration de leur capacité à définir des objectifs, à suivre la réalisation des projets, à mettre en place des financements adaptés ; d’autre part, par le renforcement de la santé financière des collectivités et par un appui à l’amélioration de leur capacité de gestion et de mobilisation de recettes.

Bamako, Mali

LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT Un système efficace de gestion des finances publiques (GFP) est indispensable pour la mise en œuvre des politiques de dévelop pement. En effet, l’atteinte des objectifs du Millénaire pour le Développement, et en particulier la réduction de la pauvreté, ne requiert pas seulement une augmentation des dépenses mais aussi une optimisation de l’utilisation des ressources. Trois objectifs budgétaires principaux sont visés par la GFP : (i) la discipline budgétaire, (ii) l’allocation stratégique des ressources et (iii) la prestation efficiente des services publics.

L’intérêt croissant que l’AFD porte au soutien budgétaire et aux prêts dits « sous-souverains » directement aux collectivités, a eu comme corollaire une vigilance renforcée vis-à-vis des capacités de GFP. Dans cette logique, l’AFD a été pionnière dans la déclinaison d’outils tels que le diagnostic PEFA aux collectivités locales. Ceci, afin d’objectiver la qualité de leur gestion financière et de mettre en œuvre des plans de réforme de la GFP.

L’INITIATIVE PEFA : UN OUTIL COMMUN D’ANALYSE DES FINANCES PUBLIQUES Lancée en décembre 2001, l’initiative PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability – « Dépense publique et responsabilité financière », en français) est le fruit d’un partenariat entre :

LE PROGRAMME D’ASSISTANCE TECHNIQUE AUX ENTITÉS INFRA-ÉTATIQUES DU FONDS DE CONSEIL EN INFRASTRUCTURE PUBLIQUE-PRIVÉE

l a Banque mondiale ; l a Commission européenne ; l e ministère britannique du Développement international ; l e secrétariat d’État suisse à l’Economie ; l e ministère français des Affaires étrangères ; l e ministère royal des Affaires étrangères de Norvège ; l e Fonds monétaire international. Lors de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide en 2005, les États se sont engagés à accroître le nombre de pays en développement dotés d’un système de gestion des finances publiques respectant les bonnes pratiques internationales. L’initiative PEFA contribue à la mise en œuvre de cet engagement. Elle a pour objectifs de permettre aux pays et à leurs partenaires techniques et financiers : d ’évaluer la performance des systèmes de gestion des finances publiques (GFP) ; d e promouvoir la mise en œuvre de réformes et de mesures de renforcement des capacités.

LE SECRÉTARIAT PEFA

Le programme d’assistance technique aux entités infra-étatiques (Sub-National Technical Assistance-SNTA) a été lancé en 2007 dans le but d’aider les entités infra-étatiques et les entreprises publiques à accéder au financement privé sans garanties souverai nes. Il est géré par le Fonds de conseil en infrastructure publiqueprivée (Public-Private Infrastructure Advisory Facility-PPIAF) de la Banque mondiale. L’objectif du programme SNTA est d’améliorer la capacité d’emprunt de ces entités en finançant (i) des notations financières, (ii) des programmes d’amélioration de la solvabilité financière, (iii) une assistance dans la préparation de financements, et (iv) le renforcement des connaissances des gouvernements en terme de financement privé sans garanties souveraines. À ce titre, il s’est positionné en acteur incontournable du financement et de l’accompagnement de diagnostics PEFA de collectivités locales. SNTA et AFD s’associent pour développer les capacités des gouvernements locaux en organisant des ateliers sur le management des recettes financières. Site du PPIAF : www.ppiaf.org

Le cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques La réalisation des objectifs de l’initiative PEFA repose sur une méthodologie commune d’évaluation de la performance de la gestion des finances publiques, élaborée en 2005.

Le programme PEFA est administré par le Comité de pilotage de l’initiative PEFA, composé d’un représentant de chacun des sept partenaires, qui définit ses orientations et son plan de travail, et il est mis en œuvre par le Secrétariat PEFA. Le Secrétariat, entièrement financé par les ressources du programme, est un organisme indépendant installé dans les bureaux de la Banque mondiale à Washington, DC. Il assume les fonctions suivantes : diffusion et harmonisation de la méthodologie du cadre PEFA, assistance technique aux utilisateurs, suivi et garantie de la qualité des évaluations PEFA (revue des documents), formation des évaluateurs PEFA, aide à la recherche sur la GFP. Site du Secrétariat PEFA : www.pefa.org Contact : services@pefa.org

Au moyen de 31 indicateurs, le cadre de mesure de la performance de la GFP, appelé « cadre PEFA », permet de mesurer six dimensions essentielles d’un système de GFP transparent et organisé : 1) crédibilité du budget, 2) exhaustivité et transparence, 3) budgétisation fondée sur les politiques nationales, 4) prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget, 5) comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers, et enfin 6) surveillance et vérification externes.

Le rapport sur la performance de la gestion des finances publiques Issu de l’analyse des indicateurs, il rend compte de la performance de la GFP à l’instant « t » et sert de base à l’identification d’un plan d’action susceptible d’améliorer la GFP.

UN DOCUMENT DE TRAVAIL DE RÉFÉRENCE Le document de travail 124 intitulé « Métho dologie PEFA et collectivités infranationales : quels enseignements pour l’AFD ? » (Publication AFD, Frédéric Audras et Jean-François Almanza, 2012) propose une analyse de l’application du cadre méthodologique PEFA aux entités infranationales, à travers l’examen de 56 rapports d’évaluation et l’expérience pratique des équipes-projet de l’AFD.

L’ADAPTATION DE LA MÉTHODOLOGIE POUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES La méthodologie PEFA a été développée initialement pour évaluer la performance de la GFP des États centraux. Désirant promouvoir son utilisation au niveau des collectivités locales, l’AFD a contribué à l’adaptation de l’outil PEFA dans un premier temps pour les villes de Dakar en 2008 et de Ouagadougou en 2010. Les enseignements opérationnels tirés de ces deux expériences ont fait l’objet d’un document de travail publié en 2012. Depuis lors, l’AFD a accompagné les communes de Cotonou (2011), Nouakchott (2012) et Douala (2012) lors de leur processus d’évaluation PEFA, confirmant ainsi la pertinence de cette méthodologie pour les collectivités locales. En 2013, le Secrétariat PEFA a publié une nouvelle version des Lignes directrices pour l’utilisation du PEFA au niveau infranational qui détaille l’application de l’ensemble des indicateurs au contexte local et propose des modifications quant au contenu du rapport sur la performance.

ÉTAT DES LIEUX DES ÉVALUATIONS PEFA (AVRIL 2013) Entre 2005 et avril 2013, 218 évaluations PEFA ont été lancées au niveau national dans 138 pays. 75 % de ces évaluations ont été financées par la Banque mondiale et la Commission européenne. Désormais, les évaluations répétées sont prépondérantes et permettent de déterminer les changements particuliers intervenus dans la performance d’un système trois à cinq après la première évaluation. Depuis 2007, 117 évaluations ont été effectuées au niveau infranational dans 24 pays. La moitié de ces pays ont conduit des évaluations dans plus d’une entité.

Évaluation PEFA 2005-2013

300 250

200 Dakar, Sénégal

UNE PREMIÈRE EXPÉRIMENTATION À DAKAR EN 2008 L’évaluation PEFA de la ville de Dakar est la première opération pilote sur le continent africain d’utilisation de la méthodologie pour une municipalité. Sur financement PPIAF, l’exercice a été conjointement piloté par la ville de Dakar, l’AFD et la Banque mondiale. Cette évaluation a démontré l’intérêt de l’ensemble des 31 indicateurs PEFA pour le niveau décentralisé. Mais elle a souligné également la sensibilité de l’interprétation des résultats selon la position spécifique d’une collectivité par rapport à la tutelle de l’administration centrale. La ville de Dakar et l’AFD ont utilisé cet outil lors de l’octroi par l’AFD à la ville d’un prêt direct sans garantie de l’État. L’évaluation contribue également à nourrir le dialogue sur la gestion de la ville.

150

8 19

100 138

0 Au niveau national

Premières évaluations

Au niveau infranational

Évaluations répétées

Évaluations prévues

Évaluation PEFA par région au niveau infranational 1 1 A frique subsaharienne

Amerique latine et Caraïbes E urope et Asie centrale

18 74

Asie orientale et Pacifique Moyen-Orient et Afrique du Nord

VERS UNE APPROCHE INTÉGRÉE « ÉVALUATION/RÉFORMES » INCLUANT L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE D’UNE STRATÉGIE DE REFORMES L’expérience de Douala

Le partenariat AFD-PPIAF

Le rapport d’évaluation PEFA de la Communauté urbaine de Douala (CUD) a été publié en novembre 2012 grâce au financement du Service de Coopération et d’Action Culturelle de l’Ambassade de France. Sur cette base, la CUD a élaboré, avec l’appui financier de l’AFD, et avec la participation de tous les acteurs concernés, une stratégie de réforme de la gestion des finances publiques (GFP) pour la période 2014-2016.

Pour généraliser cette approche intégrée comprenant une évaluation PEFA et un soutien dans l’élaboration d’un plan de réforme de la GFP et d’activités de renforcement de capacités, l’AFD et le PPIAF ont décidé de renforcer leur partenariat. Le PPIAF pourrait ainsi financer conjointement l’évaluation PEFA et la stratégie et/ ou le plan d’action d’un premier groupe de cinq ou six municipalités, ce qui favoriserait in fine l’accès de ces municipalités à des prêts sous-souverains de l’AFD.

Afin de mesurer les progrès réalisés au fil du temps, les indicateurs d’impact retenus pour cette stratégie sont les indicateurs du cadre PEFA. La démarche de Douala est jusqu’à aujourd’hui la plus poussée en termes de stratégie de réforme de la GFP suite à une évaluation PEFA.

FORMER À LA MÉTHODOLOGIE PEFA : L’ACTION AFD/CEFEB AVEC LE SECRÉTARIAT PEFA

Depuis 2009, l’AFD, appuyée par son centre de formation (CEFEB), organise avec le secrétariat PEFA des formations à la méthodologie PEFA. Depuis 2012, ces formations sont plus spécifiquement orientées vers le public des collectivités locales.

SÉMINAIRE PEFA POUR LES CADRES D’ADMINISTRATIONS FINANCIÈRES ET DE COLLECTIVITÉS LOCALES EN AFRIQUE DE L’OUEST ET CENTRALE

L’objectif poursuivi est de contribuer au renforcement de la connaissance de la méthodologie PEFA par les cadres des collectivités locales des pays partenaires de l’AFD. Ceci, afin de leur permettre de piloter des évaluations et d’être en mesure d’utiliser les résultats pour élaborer des plans d’action en matière de gestion des finances publiques locales.

DAKAR - 30 MAI AU 1ER JUIN 2012

Ce séminaire de réflexion doublé d’une formation sur la méthodologie PEFA appliquée aux collectivités locales a été organisé par l’AFD en collaboration avec le Secrétariat PEFA. L’objectif était de conforter le processus d’évaluation PEFA, d’améliorer la qualité des rapports et d’accompagner leur utilisation dans le cadre de réformes des systèmes de GFP.

Cycle de formation du parcours collectivites locales du CEFEB, Marseille

Il a réuni à Dakar pendant trois jours un public mixte composé de cadres de collectivités locales, de futurs auditeurs PEFA et de partenaires bailleurs. Le programme de la formation s’est organisé autour de présentations théoriques, d’exercices pratiques et de retours d’expériences de collectivités ayant déjà réalisé une évaluation PEFA.

Établissement public, l’Agence Française de Développement (AFD) agit depuis soixante-dix ans pour combattre la pauvreté et favoriser le développement dans les pays du Sud et dans l’Outre-mer. Elle met en œuvre la politique définie par le Gouvernement français. Présente sur quatre continents où elle dispose d’un réseau de 70 agences et bureaux de représentation dans le monde, dont 9 dans l’Outre-mer et 1 à Bruxelles, l’AFD finance et accompagne des projets qui améliorent les conditions de vie des populations, soutiennent la croissance économique et protègent la planète : scolarisation, santé maternelle, appui aux agriculteurs et aux petites entreprises, adduction d’eau, préservation de la forêt tropicale, lutte contre le réchauffement climatique… En 2012, l’AFD a consacré plus de 6,9 milliards d’euros au financement d’actions dans les pays en développement et en faveur de l’Outre-mer. Ils contribueront notamment à la scolarisation de 10 millions d’enfants au niveau primaire et de 3 millions au niveau collège, et à l’amélioration de l’approvisionnement en eau potable pour 1,79 million de personnes. Les projets d’efficacité énergétique sur la même année permettront d’économiser près de 3,6 millions de tonnes d’équivalent CO2 par an.

AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT (AFD) 5 rue Roland Barthes 75598 Paris Cedex 12 – France Tél. : +33 1 53 44 31 31 Fax : +33 1 44 87 99 39 www.afd.fr CEFEB Les Docks - Atrium 10.3 10 Place de la Joliette 13002 Marseille Tél.: 04 91 13 17 50 Fax.: 04 91 13 17 78 www.cefeb.org DÉPARTEMENT AFRIQUE SUBSAHARIENNE (AFR) DIVISION COLLECTIVITÉS LOCALES ET DÉVELOPPEMENT URBAIN (CLD)

www.cefeb.org

Exécution : Planet 7 – Septembre 2013

Le CEFEB est l’Université d’entreprise du groupe AFD au service des pays partenaires et de son propre personnel. Le CEFEB organise chaque année un Master professionnel et une soixantaine de séminaires de courte et moyenne durée sur les thématiques du développement.

Cette publication a été imprimée dans le respect de l’environnement avec des encres végétales et sur du papier PEFC™ (gestion durable des forêts).