n° 10
exPost ExPost Setor florestal dos países da Bacia do Congo: 20 anos de intervenção da AFD
As Notas de Síntese ExPost apresentam, sobre um tema ou sobre uma determinada intervenção, lições de experiência tiradas dos trabalhos de avaliação e de capitalização. Elas se destinam especialmente às equipes da AFD e a seus parceiros do Norte e do Sul, mas visam, em termos mais gerais, os profissionais envolvidos nas ações de desenvolvimento que partilham algumas características das operações analisadas. Este número foi realizado por Constance Corbier-Barthaux e Sylvie Oktar (AFD)
Agence Française de Développement Département de la Recherche 5, rue Roland Barthes 75012 Paris www.afd.fr
março de 2012
Equipe de campo diante de um sipo (Entandrophragma utile) no norte do Congo. Crédito da fotografia: Forêt Ressources Management (FRM).
Divisão avaliação e capitalização Série Notas de Síntese
É num contexto de evolução rápida de governança que a cooperação francesa intervém, desde o início dos anos 1990, nos países da Bacia do Congo (República Centroafricana (RCA), Gabão, Congo e Camarões). Nessa região, ela promoveu o manejo sustentável das florestas tropicais, articulando sua estratégia com base no instrumento “plano de manejo florestal sustentável [ PAF, na sigla francesa ] ”. Esse instrumento, um acordo contratual de duração de trinta anos, assinado entre o concessionário e o Estado para a exploração dos recursos madeireiros, atende às exigências de preservação de todo o ecossistema florestal (e não apenas à de renovação dos recursos madeireiros) e às aspirações econômicas e sociais do Estado, das populações locais e do concessionário.
Crédito da Foto: FRM.
Paralelamente à ação da subsidiária da AFD PROPARCO (que garantia investimentos industriais), desenvolveram-se projetos–piloto no início dos anos 1990 no campo do manejo florestal (AF, na sigla francesa), com apoio do Ministério das Relações Exteriores e Europeias (MAEE) de Camarões, e pela AFD, na República Centroafricana. O balanço dessa primeira geração de projetos-piloto de apoio à elaboração de PAFs sustentáveis para grandes concessionários privados – combinado com uma forte mobilização da comunidade internacional (ONGs, Estados e arrendantes) nas questões de exploração sustentável das matas tropicais e da conservação das florestas – levou a uma reformulação da estratégia de intervenção da França na Bacia do Congo, que resultou na publicação de um Livro Branco em 2006. Uma segunda geração de projetos permitiu estender o instrumento PAF às concessões de menor porte e acompanhar as grandes concessões rumo à ecocertificação.
Numa velha trilha na floresta.
O MANEJO FLORESTAL (AF) PARA QUEM NÃO É DA FLORESTA.
Crédito da Foto: FRM.
HÁ VINTE ANOS, UMA ESTRATÉGIA DE INTERVENÇÃO DINÂMICA E INOVADORA
Medição do diâmetro de uma árvore, província do Bandundu (RDC)
A AF é um conceito antigo, elaborado nos países do norte, que visa gerir de forma mais racional e sustentável os recursos florestais. No contexto da Bacia do Congo, tratava-se, em termos históricos, de corrigir um tipo de exploração florestal destruidora de recursos (da flora e da fauna) que implicava problemas de superexploração, além de praticamente não redundar em ganhos socioeconômicos para as populações. A ideia geral era deixar de conceder permissões de cortes não controlados, sem uma visão futura do recurso. Assim, estabeleceu-se um sistema de concessões de áreas florestais ao setor privado, com a obrigação de proceder ao manejo de forma sustentável.
A AF permite conhecer melhor os recursos florestais disponíveis no conjunto da concessão. Assim, a exploração se torna passível de planejamento, atendendo-se à necessidade de preservar o recurso. A concessão é dividida em áreas de corte, nas quais apenas uma parte é explorada, num sistema de rodízio, num ciclo de 25 a 30 anos, por exemplo. Assim, quando remontamos às primeiras áreas de corte, o recurso florestal pôde ser reconstituído. Paralelamente, o conceito de AF passou a abranger o aspecto social (a exploração das florestas na concessão deve resultar em ganhos socioeconômicos para as populações das áreas circunvizinhas) e a biodiversidade (a exploração deve procurar preservar a fauna existente.).
Mapa 1
Visão geral do apoio institucional francês na África Central (março de 2010)
Manejo sustentável das florestas 28,8 M ha Outros
Certificação FSC obtida 4 M ha 1
1 FSC = Forest Stewardship Council
OS OBJETIVOS DA META-AVALIAÇÃO (1990-2010)
Até o presente momento, as intervenções do grupo AFD no setor, ao longo de mais de vinte anos, não tinham levado a uma capitalização. A realização desta avaliação global (ou meta-avaliação) parecia, pois, conveniente e bastante oportuna, considerando-se os seguintes dados:
longo da década passada, a ajuda francesa é a única, • ao entre as ajudas bi ou multilaterais, a ter mantido de forma
continuada a cadeia da produção industrial no setor florestal, recorrendo às quatro modalidades de intervenção à sua disposição – MAEE (Ministério das Relações Exteriores e Europeias), FFEM (Fundo Francês para o Meio Ambiente Mundial), AFD, PROPARCO – e valendose do conhecimento e experiência da escola florestal francesa (principalmente: o Centro de Cooperação Internacional em Pesquisa Agronômica para o Desenvolvimento – CIRAD; o Departamento Nacional das Florestas – ONF e a Escola Nacional da Agronomia, das Águas e das Florestas – ENGREF);
ações nesse campo visam, em parte, a objetivos em • as longo prazo, difíceis de avaliar ao final do projeto, mas sobre os quais, numa visão retrospectiva, podemos dispor de alguns dados de avaliação;
nesse campo, o grupo AFD adotou abordagens diferentes, • dada a mobilização de quatro fontes de financiamento e a diversidade das situações dos países beneficiários;
modalidades de financiamento e os beneficiários tam• as bém evoluíram ao longo desse período: empréstimos às empresas, linhas de crédito, subvenção às administrações florestais; inicialmente, financiamento apenas do plano de gestão; em seguida, financiamento abrangendo também investimentos para ecocertificação, financiamento das grandes empresas e, posteriormente, financiamento integrando as pequenas e médias empresas;
Fonte: FRM
Concessões florestais 46,1 milhões de hectares (M ha)
contraste com essa diversidade de instrumentos, os • em financiamentos apoiavam-se todos num mesmo modelo
específico, baseado no conceito de PAF, com o objetivo de “contribuir para a dinâmica do manejo sustentável das florestas e para a perenização, em longo prazo, da cobertura florestal, sem degradação da biodiversidade e dos serviços ecossistêmicos associados.” A aplicação desse modelo seguiu duas grandes linhas: apoio às administrações florestais (para o acompanhamento, a avaliação e o controle do manejo florestal) e um acompanhamento da atuação das empresas florestais no que tange ao manejo sustentável de sua concessão, inclusive no que se refere à ecocertificação. O peso relativo desses dois componentes variou consideravelmente de acordo com o contexto da intervenção;
enfim, neste momento em que o grupo AFD é levado a • intervir no setor florestal em outros espaços geográficos
(Indonésia, Brasil), pode ser útil identificar elementos derivados da experiência da Agência na Bacia do Congo que também se adequam a essas novas áreas geográficas (ainda que nos países emergentes não seja possível aplicar, de forma idêntica, o modelo desenvolvido na África Central). A avaliação diz respeito a projetos florestais apoiados pela AFD, ao longo dos últimos vinte anos, nos quatro países da Bacia do Congo (RCA, Gabão, Congo e Camarões) e tem vários objetivos:
• contextualizar as intervenções da AFD ao longo do período considerado;
• avaliar a conveniência e a coerência da intervenção
do grupo AFD, tomada em seu conjunto; • avaliar o desempenho dos projetos da Agência referentes ao apoio e à elaboração de PAF nas concessões. • tirar conclusões e ensinamentos quanto ao valor agregado potencial do modelo PAF e quanto à possibilidade de reproduzi-lo.
Para fazer esse trabalho, o serviço de avaliação da AFD abriu licitação para a formação de um consórcio, composto pela fundação suíça Intercoopération e pelo Departamento de Estudos Franceses Instituições e Desenvolvimento. A metodologia baseou-se na análise de três fontes de informação: documentos de projetos (internos e externos), encontros na AFD com encarregados de projeto e missões em campo nos quatro países alvo. O relatório final da avaliação foi apresentado e debatido num segundo colóquio 2 organizado pela AFD, no curso do qual apresentou-se também uma avaliação das ações do FFEM visando à preservação da biodiversidade nas florestas da Bacia do Congo.
Crédito da Foto: FRM.
O evento foi orientado por um comitê consultivo que se reuniu com os consultores nas diferentes etapas chave da avaliação. O comitê compunha-se de membros da AFD, do FFEM, da PROPARCO e do MAEE, assim como especialistas estrangeiros representando a Associação de Especialistas (CIRAD), as ONGs (World Wide Fund for Nature – WWF – Bélgica) e os exploradores de recursos florestais (Industrie et Forêts África, IFA).O professor Delvingt, da Universidade de Liège, presidiu esse comitê de acompanhamento. Um comitê de referência – do qual participaram, notadamente, um representante do Banco Mundial e os diretores da agência (AFD) dos países envolvidos – recebeu informações regularmente sobre o desenvolvimento dos trabalhos.
Marcação do ponto de partida de uma trilha de reconhecimento de manejo, província Équateur (RDC).
Crédito da Foto: FRM.
UMA AVALIAÇÃO INDEPENDENTE, UM COMITÊ DE ACOMPANHAMENTO BEM INFORMADO E PLURAL
Equipe de reconhecimento de manejo trabalhando na província do Bandundu (RDC).
DA EXPLORAÇÃO PREDATÓRIA A UM MANEJO SUSTENTÁVEL DAS FLORESTAS
O conceito de gestão sustentável das florestas ganhou grande impulso quando da ECO-92, no Rio de Janeiro. Ele visa a preservar os valores econômicos, sociais e ecológicos das florestas, em benefício das gerações atuais e futuras. Esta época é marcada por uma forte mobilização da opinião pública, que exige a implantação, na África, de um modelo de exploração florestal menos pernicioso ao meio ambiente e mais sustentável. A ideia é substituir um modo de exploração florestal predatória, que se praticava até então, por uma gestão sustentável, com base em um instrumento, o PAF sustentável, que compreende três aspectos: ecológico, econômico e social. Assiste-se, então, a uma mudança fundamental, para não dizer uma revolução, em termos de manejo: os Estados e os exploradores de recursos florestais lançam mão de novas competências (especialistas em manejo florestal, departamentos de manejo), negociação e colaboração entre os principais atores (administrações florestais, populações locais, ONGs, setor privado etc.), levando-se em conta as necessidades locais; uso de procedimentos e instrumentos de planejamento e de avaliação. 2 O relatório de avaliação e os documentos apresentados na ocasião, em 6 de outubro de 2011 (inclusive uma apresentação do conceito de PAF pela FRM), podem ser consultados no site da Internet da AFD: http://www.afd.fr/home/recherche/evaluation-capitalisation
Gráfico 1
Tipologia dos projetos desenvolvidos pela AFD entre 1990 et 2010
Compromissos (em M€)
35
Conservação
PAF
30
Institucional
25
Desenvolvimento rural / Infraestrutura
Etapa final
20
REDD+
15
PAF / Biodiversidade
Formação / Pesquisa
10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
3 Documento disponível no site da Internet da AFD: http://www.afd.fr/webdav/site/afd/shared/PUBLICATIONS/RECHERCHE/Evaluations/Evaluation-capitalisation/37-evaluation-capitalisation.pdf
DO CONCEITO À REALIDADE
Nos países da Bacia do Congo, o apoio da AFD visava a promover, para cada concessão, a elaboração de um PAF enquanto instrumento de gestão, levando em conta, numa floresta explorada, a renovação dos recursos madeireiros, a preservação da biodiversidade e os aspectos de desenvolvimento socioeconômico. Embora a situação inicial apresentasse semelhanças (mesmo tipo de florestas, pequeno grau de desmatamento, ausência de regulamentação de corte de madeira, sistema jurídico e regulamentar inadequados), observavam-se também contextos específicos em cada país (distância a que ficavam os portos, pressão antrópica, mercado interno etc.)
A AFD concentrou seus esforços no setor privado, desenvolvendo um trabalho complementar ao do Ministério Francês de Negócios Estrangeiros (MAEE), cuja atuação visava ao fortalecimento da capacidade dos Estados por meio de seus programas de assistência técnica. Essa meta derivava também de suas escolhas estratégicas: nessa época, não apenas o desenvolvimento econômico do setor florestal se devia, em sua maior parte, ao setor privado, mas também o apoio especial ao desenvolvimento do PAF se fazia no contexto de concessões florestais em longo prazo, geridas, portanto, por agentes privados. O apoio da AFD se desenvolveu com base em quatro grandes tipos de intervenção:
• apoio financeiro à indústria, • apoio financeiro aos grandes grupos engajados nos PAF, • apoio técnico e financeiro aos “projetos de pequena monta”, de novos projetos visando integrar campos • desenvolvimento mais vastos que apenas o AF.
Fonte : AFD (2010), “A cooperação francesa no setor florestal da Bacia do Congo no período 1990-2010” [ La coopération française dans le secteur forestier du Bassin du Congo sur la période 1990-2010 ], de J.-P. Lemelle e P. Larat, Série Ex Post Évaluation et capitalisation, n° 37, AFD, Paris.3
EM 20 ANOS DE ATUAÇÃO, A AFD TEM UM BALANÇO POSITIVO
Em princípios da década de 1990, o AF era meramente experimental, e a exploração ainda do tipo “predatória”. Atualmente, de um total de 61 milhões de hectares (M ha) de florestas sempervirente 4 , há 31 M ha de concessões e, destes, quase 20 M ha empenhados no ordenamento, 4,4 milhões dos quais certificados em manejo sustentável. Como se vê, fizeram-se progressos consideráveis em vinte anos, ainda que o termo “áreas sob ordenamento” abranja situações diferentes. O processo de atuação pela AFD se inscreveu nos compromissos da França (Eco-92), com um dispositivo francês (MAEE, PROPARCO, AFD, instituições de pesquisa e FFEM) inovador, complementar e articulado a partir de uma visão comum que alia valorização econômica e exploração sustentável. Ao adotar essa estratégia, a Agência privilegiou o pragmatismo e a flexibilidade, em resposta à evolução dos contextos nacionais e internacionais.
As intervenções da AFD têm uma mesma coerência, em diferentes níveis: (I) em relação à orientação estratégica da França (adaptando-se à evolução dessa estratégia: levar em conta a biodiversidade, o clima); (II) numa ação complementar às ações desenvolvidas pelo FFEM e pelo MAEE; (III) em relação às políticas nacionais dos países envolvidos (papel da influência da França); e (IV) em perfeita harmonia com as estratégias adotadas pelos outros arrendantes. As atuações são regulares no que tange às subvenções e aos empréstimos aos Estados, e mais modestas (em relação aos montantes alocados) no que tange às linhas de crédito e empréstimos nas condições do mercado (cf. gráfico 2).
4 A floresta densa e úmida é chamada sempervirente (“sempre verde”, em latim) porque a maior parte das árvores das camadas superiores não perde as folhas na estação seca.
Gráfico 2
Atuações modestas em relação ao montante alocado para as linhas de crédito e os empréstimos nas condições do mercado. 25
Alocados
20
Anulados
A AFD deve continuar a ter um papel de pivô no apoio a essa dinâmica.
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Fonte: AFD (2010), « La coopération française dans le secteur forestier du Bassin du Congo sur la période 1990-2010 », de J.-P. Lemelle et P. Larat, Série Ex Post Évaluation et capitalisation, n°37, AFD, Paris.5
Atualmente o AF constitui um elemento essencial na Bacia do Congo. As intervenções da AFD permitiram um avanço notável na área técnica, e atualmente não se pode deixar de constatar que o modelo PAF contribui eficazmente para o manejo sustentável das florestas. Não obstante, é preciso aprimorar certos aspectos. Com efeito, os pequenos e médios empreendedores enfrentam dificuldades (financeiras e técnicas) em sua atuação, a agenda social continua sendo o elo fraco do PAF, e a agenda biodiversidade muitas vezes se limita à adoção de algumas medidas contra a caça ilegal.
Apesar do contexto difícil, a AFD conseguiu estimular um real diálogo entre os atores, graças ao processo de negociação próprio do PAF (ainda que ele ainda precise ser fortalecido entre as populações locais). Assim, a Agência teve um papel pioneiro, comprometendo-se com a sustentabilidade, confirmando o papel chave do PAF como instrumento de manejo sustentável da floresta na Bacia do Congo. O implemento efetivo de um sistema de contratos entre o Estado e o setor privado tendo em vista o manejo sustentável da floresta é uma conquista importante da intervenção da Agência. Não obstante, esses resultados ainda têm muitas debilidades e deverão ser fortalecidos a fim de se adaptarem aos novos desafios. 5 Documento disponível no site da AFD: http://www.afd.fr/webdav/site/afd/shared/PUBLICATIONS/RECHERCHE/ Evaluations/Evaluation-capitalisation/37-evaluation-capitalisation.pdf
As intervenções da AFD se revelaram adequadas...
•
no que tange à meta de fazer as formas de exploração evoluírem no sentido de um manejo sustentável em longo prazo, por meio de uma parceria Estado /concessionário privado;
• em relação à meta inicial: os grupos europeus, mais receptivos, produziram um efeito motivacional positivo, apesar da fraca governança;
• em relação à mobilização do APD (Fomento Público
do Desenvolvimento), o reconhecimento da floresta como bem público mundial tem consequências positivas.
A continuidade desse acompanhamento se justifica do ponto de vista:
macroeconômico, devido ao lugar ocupado pela floresta • nas economias nacionais; levando-se em conta a complexidade do modelo • etécnico, do necessário implemento da capacitação; para encontrar novos mecanismos • financeiro, de financiamento (para a área social e de biodiversidade); da governança, para o necessário fortalecimento • einstitucional.
A consolidação e a ampliação da dinâmica poderão ser feitas:
o acompanhamento dos concessionários • fazendo-se nacionais; o instrumento PAF à meta, numa perspectiva • adaptando-se de certificação acessível a todos; continuidade à pesquisa com base no acompanha• dando mento da dinâmica dos ecossistemas; • atentando-se para outros espaços e outras formas de gestão.
Enfim, a AFD deve engajar-se de forma mais intensa nas questões relativas à evolução da governança no setor, valendo-se, por exemplo, (I) do uso de instrumentos para acompanhamento da cobertura florestal e da execução do PAF e também dos instrumentos de responsabilização para os gestores da floresta; (II) de ajuda institucional visando os diferentes aspectos do incremento da capacitação relativa às funções cruciais do manejo sustentável; (III) da continuidade do diálogo setorial nas diferentes instâncias (nacionais, regionais e internacionais), e (IV) do estímulo a uma ação mais coordenada entre arrendantes.
[DEPARTAMENTO DE PESQUISA Divisão de Avaliação e capitalização]
Diretor da publicação: Dov Zerah Chefe da redação: Laurent Fontaine Concepção, paginação: Coquelicot
ISSN: 1957-1232 Depósito legal: março de 2012
O conteúdo deste documento é de responsabilidade única de seus autores e não reflete necessariamente a opinião da AFD ou de seus parceiros.
Impresso em papel reciclado.
Em milhões de Euros
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QUE PAPEL TERÁ A AFD NO FUTURO? MANTER O RUMO POR UMA GESTÃO MAIS SUSTENTÁVEL...