Observatoire des communes de Polynésie française 2014

Observatoire des communes

d e

P o l y n é s i e

f r a n ç a i s e

Camille Chaigneau et Mathieu Thenaisie, sous la direction de Frédéric Audras, directeur de l’agence AFD de Papeete

Remerciements Nous adressons nos remerciements à tous les acteurs locaux pour leur aide et leur collaboration dans ce travail et en particulier, à Carmen Bonnet, Agathe Cunin, Yann Jacquemin et Mimosa Leou de l’agence AFD de Papeete à la Direction de l’ingénierie publique et des affaires communales du Hautcommissariat de la République en Polynésie française, et plus particulièrement à François Bozzi, Michel Hamel et Randy Tepava, au Syndicat de Promotion des communes de Polynésie française et plus particulièrement à son directeur Jean Silvestro, à l’ensemble des maires polynésiens, et de leurs services, au Directeur du Centre de Gestion et de Formation de la Polynésie française, Bertrand Raveneau, aux services du Trésor Public, et notamment à Jean-Yves Ascoet inspecteur des finances publiques à la Direction des finances publiques de Polynésie française, et Éric Augereau, responsable de la Trésorerie des Iles sous le vent (TISLV), à Gilles Masson, Directeur du Syndicat intercommunal à vocation multiple des Tuamotu-Gambier.

Nous remercions également pour leur aide depuis le siège de l’AFD : Vincent Joguet et Florence Llorens-Conesa du département Outre-mer, Jérémie DaussinCharpentier et Bruno Anantharaman de la division Collectivités Locales et Développement urbain, ainsi que Françoise Rivière du département Recherche.

Ta b l e des m a t i èr es

Introduction générale

5

Des spécificités locales justifiant la mise en place d’un observatoire propre aux communes polynésiennes

7

Une géographie atypique et un contexte économique fragile

7

Des spécificités notables chez les communes polynésiennes

9

Des réalités extrêmement disparates

9

Des communes ne bénéficiant pas de la clause générale de compétences Une compétence de droit commun revenant au Pays Les compétences de l’État recentrées sur ses missions régaliennes Des compétences communales encadrées dans le statut de 2004

Des évolutions institutionnelles récentes affectant le fonctionnement des communes polynésiennes L’adaptation du CGCT aux communes polynésiennes La réforme de la fonction publique communale

Des communes à l’autonomie financière et technique limitée par rapport aux communes de métropole Des communes dépendantes du soutien financier et technique de l’État et du Pays Une fiscalité locale peu développée

14 15 16 16 19 19 20 22 22 23

La situation financière des communes polynésiennes

27

Remarques préliminaires

27

Des règles budgétaires s’appliquant à toutes les communes de la République française

27

Des partis pris pour l’analyse des finances communales polynésiennes

28

Le périmètre d’analyse retenu pour l’observatoire Une vision consolidée des budgets Une prise en compte des travaux en régie en recettes de fonctionnement

28 28 29

Des recettes et dépenses de fonctionnement révélatrices des spécificités des communes polynésiennes

30

Des ressources de fonctionnement affectées par le contexte local

30

La crise économique polynésienne a des répercussions sur les ressources des communes depuis 2011 Une structure des recettes distincte des autres communes françaises, traduisant une autonomie financière limitée

30 32

3

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Des dépenses de fonctionnement rendant compte de la diversité des communes et des enjeux de gestion D’importants efforts de gestion fournis par les communes polynésiennes Une structure de dépenses marquée par l’importance des dépenses de personnel Une grande rigidité des budgets avec de lourdes charges de personnel permanent Des charges courantes plus élevées pour les communes des archipels éloignés

46 49 50 53

Section d’investissement : une mutation de collectivités de gestion à des collectivités de projets ?

62

Un effort d’équipement comparativement moindre

62

Un financement de l’investissement centré sur les subventions

65

Une capacité d’autofinancement limitée Un important taux de subventionnement Un faible endettement Un fonds de roulement élevé mais des tensions de trésorerie récurrentes

4

46

66 67 69 71

Conclusions

73

Annexe 1 Liste des communes polynésiennes (source : ISPF)

75

Annexe 2 Fiche financière synthétique par archipel

77

Annexe 3 Détails des principaux impôts et taxes

82

Annexe 4 Article L. 2224-2 du CGCT

83

Annexe 5 Équilibres financiers 2012

84

Annexe 6 Ventilation par strate de population des communes françaises hors COM et des communes des DOM

84

Glossaire

85

Bibliographie et sources

86

Liste des graphiques

86

Liste des tableaux

88

Introduction générale La création d’un observatoire des finances des communes de Polynésie française répond en premier lieu à l’absence de données agrégées disponibles par les acteurs concernés (institutionnels, bailleurs de fonds). En effet, les documents relatifs à ce sujet, produits notamment par la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), n’intègrent pas les communes des Collectivités d’Outre-mer.

Cette démarche, originale par son champ d’études, a donc vocation à répondre à ce besoin initial et fondamental de pouvoir disposer d’une base de données fiable permettant de rendre compte de la constitution des grands équilibres budgétaires des communes de ce territoire.

Outre cette dimension généraliste, l’élaboration d’un observatoire des finances des communes polynésiennes, par son sujet même, nous amène à aborder un champ d’analyse particulièrement singulier dans le champ des finances locales françaises.

Ces collectivités présentent en effet un certain nombre de particularismes les distinguant du reste des communes françaises : – des caractéristiques démographiques et géophysiques intrinsèques et hétérogènes : le territoire polynésien s’étend sur près de 5,5 millions de km² constitué à 95 % d’eau ; – un contexte institutionnel particulier (la Collectivité de Polynésie française dispose depuis 2004 d’un large statut d’autonomie ; –une population relativement faible et très éparpillée (48 communes comprenant parfois plusieurs communes associées pour une population moyenne inférieure à 6 000 habitants par île habitée) ; – un territoire historiquement stratégique : la Polynésie française a accueilli pendant 40 ans le Centre d’Expérimentation Atomique ; le Pacifique sud constitue aujourd’hui un espace-clé dans le rapport de force sino-américain ; la Polynésie française représente en surface près de la moitié des 11 millions de km² de ZEE permettant à la France d’être la 2e puissance maritime mondiale et un acteur politique incontournable dans le Pacifique Sud. L’AFD, à travers le Pôle Collectivités de l’agence de Papeete, a élaboré cet observatoire afin d’étudier la situation financière des communes sur une période rétrospective de 4 ans pour dégager des tendances significatives.

5

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

La période d’analyse, couvrant les exercices 2008 à 2012, correspond à des années de récession économique1, ce qui permet d’en observer les impacts sur les finances communales. L’analyse réalisée prend appui sur les comptes administratifs votés par les communes, recueillis directement auprès d’elles ou transmis officiellement par la Direction de l’Ingénierie Publique des Affaires Communales (­DIPAC), service déconcentré de l’État en Polynésie française. Cette période d’analyse, qui démarre avec la mandature municipale 2008/2014 correspond également à la montée en puissance des compétences transférées à ces communes, notamment : – l’obligation d’assurer progressivement les services d’adduction d’eau potable, de collecte et traitement des déchets et des eaux usées, – la mise en place de la fonction publique communale, – la mise en œuvre progressive, en concertation avec la Collectivité de Polynésie française, d’outils d’aménagement de l’espace afin de dynamiser les territoires sur le plan économique et social.

Dans ce contexte particulier, cet observatoire a donc vocation à traduire, par l’évolution des grands équilibres budgétaires, les spécificités des communes polynésiennes au regard des autres communes ultramarines et métropolitaines, mais aussi des particularismes intra-polynésiens (d’un archipel à l’autre, voire au sein d’un même archipel), pouvant tenir à des causes endogènes (géophysique, dispersion, création récente, éloignement du centre que constitue l’île de Tahiti) et exogènes (pression démographique, critères de péréquation, intégration intercommunale…).

Sur le plan budgétaire, les finances communales polynésiennes se traduisent globalement par une autonomie financière limitée, nécessitant un soutien financier important de la part de ses principaux partenaires institutionnels, l’État et la ­Collectivité de Polynésie française. N’ayant pas de véritable marge de manœuvre sur les recettes qu’elles perçoivent (dotations de l’État, fiscalité reversée par le Pays) et enregistrant une augmentation de leurs charges structurelles, les communes polynésiennes dégagent des niveaux d’autofinancement structurellement faibles. En conséquence, l’effort d’équipement soutenu par les communes reste limité et historiquement subventionné par l’État et la Collectivité de Polynésie française dans des proportions très importantes. À travers une démarche comparative avec les autres communes ultramarines et métropolitaines d’une part, mais aussi entre communes polynésiennes, cet observatoire devra permettre de traduire par des tendances chiffrées, les caractéristiques fondamentales de ces collectivités, ainsi que leurs contraintes intrinsèques.

1 Malgré l’absence de données officielles du PIB depuis 2009, l’évolution d’indices comme l’emploi salarié, la consommation ou le climat des affaires amènent les spécialistes à considérer que la Polynésie française est vraisemblablement rentrée en récession depuis la fin des années 2000 : depuis 2008, la contraction annuelle du PIB polynésien est estimée entre 2 et 3 % par les économistes de l’Université de Polynésie française et les services de la Collectivité de Polynésie française.

6

Des spécificités locales justifiant la mise en place d’un observatoire propre aux communes polynésiennes

Une géographie atypique et un contexte économique fragile La Polynésie française est un territoire français du Pacifique Sud composé de 118 îles, regroupées en cinq archipels : l’archipel de la Société rassemblant les îles du Vent (dont Tahiti) et les îles sous le Vent, l’archipel des Tuamotu, l’archipel des Gambier, l’archipel des Marquises et l’archipel des Australes. Le territoire polynésien s’étend sur plus de 5,5 millions de km² soit une superficie aussi importante que celle de l’Europe continentale mais constituée à 95 % de surface en eau. À l’insul­­­arité du territoire, s’ajoutent l’isolement et la dispersion des îles entre elles. Le tableau suivant met en évidence la distance des communes principales des archipels par rapport à Tahiti. Le diagramme ci-après permet de comparer la dispersion géographique du territoire polynésien par rapport à celui de l’Europe continentale.

Tableau 1 : Illustration de l’éloignement par rapport à l’île de Tahiti

Tahiti (IDV)

Raiatea (ISV)

Rangiroa (Tuamotu Ouest)

Rurutu (Australes)

Hiva Oa (Marquises)

Gambier

230 km

368 km

584 km

1 373 km

1 571 km

Source : DGCL et DIPAC­­

Si ce profil géographique offre à la Polynésie française, et par extension à la France, un potentiel formidable dans les secteurs de la biodiversité et des énergies renouvelables marines2, il constitue également des contraintes évidentes sur ­l’administration et le développement du territoire.

2 La position de la France comme 2­­­­­­e puissance maritime mondiale dépend significativement de l’appartenance de la Polynésie française à la République.

7

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Source : Institut de la Statistique de Polynésie française.

Au territoire polynésien correspond, au niveau institutionnel, la Collectivité Outremer (COM) de Polynésie française, qui bénéficie d’un statut d’autonomie particulier dans la République française, encadré par la loi organique de 27 février 2004.

Outre l’existence de 48 communes, le découpage administratif se distingue des autres géographies outre-mer par l’absence de département et par l’importance marginale de l’intercommunalité (11 intercommunalités multiformes : 7 syndicats intercommunaux3, 2 communautés de communes4 et 2 syndicats mixtes5) La dispersion des îles et la faible superficie habitable limitent naturellement le nombre d’habitants. En 2012, la Polynésie française comptait 268 270 habitants, très inégalement répartis sur le territoire (les trois quarts de la population vivant dans les îles du Vent et 68 % sur la seule île de Tahiti). La population polynésienne 3 Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française (SPC PF), Syndicat intercommunal à vocation multiple des Tuamotu-Gambier (SIVMTG), Syndicat intercommunal à vocation multiple des Australes (SIVMA), Syndicat intercommunal à vocation unique d’études de l’assainissement des eaux usées d’Arue et de Pirae, Syndicat intercommunal TE OROOPA, Syndicat intercommunal pour l’électrification des communes du sud de Tahiti (SECOSUD), Syndicat intercommunal chargé du ramassage des chiens errants (Punaauia, Paea et Papara) 4 Communauté de communes des îles marquises (CODIM), communauté de communes Hava’i (Tumaraa et Taputapuatea) 5 Syndicat mixte ouvert pour la gestion, la collecte, le traitement et la valorisation des déchets en Polynésie française et le Syndicat mixte pour la gestion du CUCS de l’agglomération de Papeete 8

De s sp é ci f i ci t é s l oca l e s j u st i f i ant l a m i s e en pl a ce d’un ob s er va t oi r e

représente ainsi 0,4 % environ de la population française et 10 % de celle des Outre-mer français.

Sur le plan économique, les caractéristiques géographiques et démographiques de la Polynésie française créent des handicaps importants : faible compétitivité, marché intérieur limité, forte dépendance aux importations, distance avec les marchés extérieurs6, coût significatif pour l’accès aux soins (l’hôpital du Taaone est basé à Tahiti) via des évacuations sanitaires par avion. Par ailleurs, le modèle économique polynésien, basé sur une hypertrophie du secteur public, notamment dans les secteurs stratégiques pour le développement économique du territoire, montre aujourd’hui sa fragilité structurelle. Malgré l’absence de publication officielle du PIB après 2009, une série d’indicateurs (-11 % de variation des effectifs salariés de 2009 à fin 2013, -1,5 % d’évolution moyenne sur 2008-2011 pour les crédits aux entreprises, indicateur de climat des affaires inférieur à sa moyenne de longue période depuis 2008, hausse de 5 % en 2010 et 2011 du nombre de personnes bénéficiant du régime de solidarité de la Polynésie française…) conduit plusieurs experts locaux (IEOM, Université, syndicats patronaux) à soutenir que l’économie polynésienne est en récession chronique depuis la fin des années 2000.

Les difficultés économiques se ressentent d’ailleurs à tous les niveaux : contraction des recettes fiscales, baisse des investissements publics, tensions de trésorerie pour les entreprises, crise de l’emploi et atonie de la consommation des ménages.

Le territoire de la Polynésie française, dans lequel s’inscrivent les communes polynésiennes, présente des caractéristiques géographiques, démographiques et économiques bien distinctes des autres territoires français.

Des spécificités notables chez les communes polynésiennes Des réalités extrêmement disparates Sur le plan géophysique Au niveau géographique, une majorité des communes se trouve isolée du fait de leur distance par rapport à l’île de Tahiti. À cet isolement géographique s’ajoute, dans certains cas, la dispersion physique de la commune. Le découpage

6 « Interventionnisme public et handicaps de compétitivité », Florent Venayre, collections Documents de Travail de l’AFD (n°121, mars 2012) 9

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

administratif communal des 118 îles a en effet conduit à des situations communales très hétérogènes : – les îles de Tahiti et de Raiatea sont divisées en plusieurs communes ; – certaines communes correspondent à une seule île ; – d’autres communes regroupent plusieurs îles ou atolls : dans la plupart de ces cas, la commune est alors divisée en communes associées.

Les conditions géophysiques sont également très différentes d’une commune à l’autre : l’étendue du territoire polynésien et la dispersion des îles rendent compte des différents âges géologiques constitutifs de la Polynésie française actuelle et qui peuvent expliquer les variations d’un archipel à l’autre.

Ainsi, les 118 îles revêtent des formes multiples : îles hautes d’origine volcanique (les plus récentes, caractéristiques de l’archipel des Marquises), îles hautes avec lagon (que l’on retrouve dans les archipels de la Société et des Australes), atolls (essentiellement situées dans l’archipel des Tuamotu), ce qui rend les réalités de terrain extrêmement différentes d’une île à l’autre.

10

Tuamotu

­­­© Ph. Bacchet

Gambier

­­­© Ph. Bacchet

Îles du Vent

­­­© Ph. Bacchet

Marquises

­­­© Ph. Bacchet

D e s spé ci f i ci t é s l oca l e s j u st i f i ant l a m i s e en pl a ce d’un ob s er va t oi r e

La variété des situations communales peut d’ailleurs être illustrée à travers les trois exemples ci-dessous, qui traduisent les grandes disparités existantes entre les communes et, en conséquence, les différents enjeux auxquels celles-ci sont confrontées.

Tableau 2 : Une diversité de situations communales

Archipel

Papeete

Makemo

Hiva Oa

Société (îles du Vent)

Tuamotu

Marquises

Distance à Tahiti Nombre d’habitants (recensement 2012) Nombre de km²

625 km

1 373 km

1 558

2 190

19

100

319

1 356

16

7

Une des communes de l’île de Tahiti.

Zone urbaine dense

11 atolls.

4 communes associées.

Population dispersée sur plusieurs atolls.

Iles hautes d’Hiva Oa et des îles de Moho Tani, Terihi, et Fatu Huku (inhabitées).

2 communes associées.

Très faible densité.

Densité (hab/km²) Spécificités principales

25 769

Source : Institut de la Statistique de Polynésie française et AFD

À titre de comparaison, les superficies et densités observées dans les DOM sont les suivantes : Tableau 3 : Densité des communes ultramarines Nb de communes

Superficie km² totale

moyenne

89 199

691

Population en 2012

Densité/ moyenne

2 051 426

23

DOM

129

Guadeloupe

32

1 703

53

401 544

236

Guyane

22

83 534

3 797

224 469

3

Martinique

34

1 128

33

396 404

351

La Réunion

24

2 504

104

816 364

326

Mayotte

17

376

22

212 645

566

Polynésie

48

3 521

73

268 270

76

Source : Insee.

La variété des réalités de terrain en Polynésie française a des conséquences directes en termes de gestion des services publics locaux : de fait, la plupart des services publics communaux sont affectés par les réalités géophysiques et démographiques, qu’il s’agisse de la mise en place ou de la rénovation de réseaux d’eau, de voirie, de la collecte des déchets ou encore des services scolaires.

11

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Services publics environnementaux : des solutions techniques adaptées aux profils des archipels

La production et distribution d’eau potable Le service public de l’eau potable est étroitement lié à la question des ressources en eau douce, qui sont très hétérogènes sur le territoire polynésien, d’où de fortes disparités entre les communes. Les îles hautes, à forte pluviométrie, bénéficient de ressources en eau douce abondantes alors qu’à l’inverse, dans les atolls des Tuamotu, à faible pluviométrie, la principale ressource disponible provient de la nappe phréatique sous les motus7, constituée de lentilles d’eau douce.

Les solutions techniques retenues jusqu’ici pour la production d’eau potable dans les îles hautes sont généralement celles du captage des eaux de surface et des eaux souterraines. Le captage des eaux de surface est facilité par un relief souvent adéquat (sources, chutes d’eau, rivières). Dans les atolls à très faible altitude, des dispositifs de dessalement d’eau de mer ou de récupération et chlorification d’eau de pluie sont privilégiés.

Le rapport du CHSP (Centre d’hygiène et de salubrité publique en Polynésie française) de février 2013 sur la qualité des eaux destinées à la consommation humaine souligne les efforts faits ces dernières années par les communes et en particulier le nombre croissant de communes distribuant de l’eau d’excellente qualité. En 2012, 13 communes ont un taux de conformité supérieur à 90 % (dont 5 à 100 %). Le CHSP déplore néanmoins une qualité de l’eau encore médiocre globalement, avec plusieurs communes desservant toujours de l’eau impropre à la consommation.

La collecte et le traitement des déchets L’inégale répartition du gisement en Polynésie française a conduit à des dispositifs de gestion adaptés selon les archipels : les Îles du Vent générant environ 80 % des déchets, elles disposent d’un système de gestion plus développé que celui en vigueur dans les autres archipels, avec notamment l’existence de filières de traitement.

Concernant la gestion des ordures ménagères, la collecte sélective a été mise en place sur Tahiti en 2001 et s’est accompagnée de la distribution de bacs gris et verts destinés à la collecte des déchets non recyclables et recyclables. L’organisation de la filière de traitement a par ailleurs conduit à la fin des années 1990 à l’ouverture du Centre d’Enfouissement Technique (CET) de Paihoro à Taravao (presqu’île de Tahiti) et du Centre de Recyclage et de Transfert (CRT) de Motu Uta à Papeete. Une fois collectés, les déchets recyclables sont transportés vers le CRT, triés puis exportés vers l’Asie pour y être traités selon des filières appropriées.

Sur Tahiti, toutes les communes ont intégré ce système, sauf la commune de Faa’a (agglomération de Papeete), qui continue de stocker les déchets ménagers collectés dans sa décharge municipale. Dans les archipels autres que les Îles du Vent, la gestion des déchets ménagers se fait par enfouissement dans des décharges communales (voire des dépotoirs sauvages dans certains cas) ou par brûlage par les administrés eux-mêmes.

Pour le verre et les déchets spéciaux (batteries, piles, huiles usagées…), ils sont collectés grâce à des points d’apport volontaire (PAV) mis à la disposition du public. Certaines îles éloignées disposent également de PAV d’où elles stockent leurs déchets ménagers spéciaux qui sont ensuite rapatriés sur Tahiti pour y être traités.

7 Motu = Îlot corallien

12

D e s spé ci f i ci t é s l oca l e s j u st i f i ant l a m i s e en pl a ce d’un ob s er va t oi r e

Sur le plan démographique Dans l’ensemble des diagrammes suivants, les archipels des Tuamotu et des Gambier sont regroupés au sein de l’archipel des Tuamotu Gambier (TG)8. De plus, compte tenu de leur importance en termes de population et de budget, les Îles Sous-le-Vent (ISV) et les Îles du Vent (IDV) sont étudiées de façon distincte.

Les 48 communes polynésiennes se répartissent par archipel de la façon ­suivante : Graphique 1 : Répartition des communes par archipel TG : 17 [35 %]

Australes : 5 [10 %]

IDV : 13 [27 %]

ISV : 7 [15 %]

Marquises : 6 [13 %]

Cette répartition des communes par archipel n’est toutefois pas représentative de la ventilation de la population sur le territoire car celle-ci est très inégalement répartie avec une forte concentration des habitants sur Tahiti : les ¾ de la population vivent donc sur ¼ du territoire polynésien.

Graphique 2 : Répartition de la population par archipel IDV 75 %

Marquises 3% Australes 3% TG 6% ISV 13 %

Source : recensement ISPF 2012

8 Cette assimilation renvoie à la fois à une cohérence géographique (l’archipel de Gambier, d’une superficie totale de seulement 31 km², se situe dans le prolongement sud-est de l’archipel des Tuamotu) et administrative (un même administrateur du Haut-commissariat est compétent sur les deux archipels).

13

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

La concentration de la population sur l’île de Tahiti conduit logiquement à de fortes disparités démographiques entre les communes. Près des deux tiers comprennent moins de 5 000 habitants et se situent principalement aux Tuamotu-Gambier, aux Australes et aux Marquises.

Tableau 4 : Répartition des communes par strate Strate de population (nb d’habitants)

Répartition Nb de des communes communes

IDV

ISV

Marquises

Tuamotu Gambier

Australes

0 à 1 000

31 %

15

-

-

3

9

3

1 001 à 5 000

35 %

17

-

4

3

8

2

5 000 à 10 000

15 %

7

4

3

-

-

-

10 000 à 20 000

13 %

6

6

-

-

-

-

6 %

3

3

-

-

-

-

100 %

48

13

7

6

17

5

20 000 et plus TOTAL

Source : recensement ISPF 2012

Remarque : La ventilation par strate de population du nombre de communes pour la métropole et les DOM est disponible en annexe 7.

Les disparités physiques et démographiques du territoire polynésien structurent le découpage administratif des communes, conduisant à des situations très disparates, avec des réalités de terrain et des enjeux de gestion très différents d’une commune à l’autre.

Des communes ne bénéficiant pas de la clause générale de compétences La systématisation de l’institution communale en Polynésie française est relativement récente puisqu’elle date de 1971 (loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l’organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française). Cette loi a conduit à la création de 44 communes, qui se sont ajoutées aux 4 communes préexistantes : Papeete (Tahiti), créée en 1890, Uturoa (Ile de Raiatea, archipel des Îles Sous-le-Vent), créée en 1945, Faa’a et Pirae (Tahiti), créées en 1965. Auparavant, ces territoires existaient déjà sous la forme administrative de districts.

Depuis la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004, les 48 communes polynésiennes sont reconnues en tant que collectivités territoriales de la République (article 6 de la loi organique). Cette qualification implique que les communes polynésiennes répondent au principe de libre administration des collectivités territoriales tel que défini dans l’article 72 de la Constitution de la République, qui exclut toute hiérarchisation entre collectivités. Les communes polynésiennes sont 14

De s sp é ci f i ci t é s l oca l e s j u st i f i ant l a m i s e en pl a ce d’un ob s er va t oi r e

ainsi autonomes vis à vis de la Collectivité de Polynésie française (« Pays » d’outremer) dans la mise en œuvre de leurs compétences propres.

Le statut particulier de la Collectivité de Polynésie française a toutefois conditionné la répartition des compétences entre elle, l’État et les communes.

Une compétence de droit commun revenant au Pays Pour rappel, les communes de métropole et des départements d’outremer bénéficient de la « clause de compétence générale »9 qui leur permet d’agir dans tous les domaines de l’action publique dans la mesure où est en jeu un intérêt public local. Les communes polynésiennes ne sont pas soumises à cette disposition, la clause générale de compétence revenant à la Collectivité de Polynésie française (loi organique du 27 février 2004).

Il est nécessaire de rappeler que la Polynésie française est un territoire d’Outremer depuis la constitution du 27 octobre 1946, qui confiait à l’Assemblée représentative territoriale les intérêts propres du territoire, à une époque où les communes n’existaient donc pas à l’exception de deux (Papeete et Uturoa). Depuis lors, l’autonomie du territoire a été renforcée à plusieurs reprises : par la loi du 6 septembre 1984, qui a instauré un véritable statut d’autonomie puis par la loi organique du 12 avril 1996, qui a transféré des compétences supplémentaires à la Polynésie française et enfin par la loi organique du 27 février 2004.

Le statut de 2004 a permis de franchir une étape importante dans le processus d’autonomie en reconnaissant une compétence de principe à la Polynésie française et une compétence d’attribution à l’État et aux communes : l’article 13 stipule en effet que « les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l’État par l’article 14 et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française.

La Polynésie française et les communes de Polynésie française ont vocation, pour la répartition de leurs compétences respectives et sous réserve des dispositions de la présente loi organique, à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.

Les autorités de la Polynésie française ne peuvent, par les décisions prises dans l’exercice de leurs compétences, exercer une tutelle sur les communes de Polynésie française.

La Polynésie française et les communes exercent leurs compétences respectives jusqu’à la limite extérieure des eaux territoriales. » 9 Cette disposition a été étendue récemment dans le cadre du réexamen de la loi de décentralisation de 2010 (vote du Sénat en mai 2013).

15

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Bien que le statut de 2004 soit toujours en vigueur, d’importantes modifications ont été apportées en 2007 puis en 2011, afin d’enrayer la forte instabilité politique connue par le Pays à partir de 2004. Ces modifications visaient notamment à renforcer l’encadrement des procédures de renversement du gouvernement par l’assemblée.

Les compétences de l’État recentrées sur ses missions régaliennes Les compétences de l’État en Polynésie française étant des compétences d’attribution, celles-ci sont fixées par la loi organique de 2004 qui recentre son rôle sur les missions régaliennes : – la nationalité, les droits civiques, le droit électoral, – l’état et la capacité des personnes, la garantie des libertés publiques, – la justice, la sécurité et l’ordre publics, – la politique étrangère, l’entrée et le séjour des étrangers, – l’autorisation d’exploitation des liaisons aériennes – la communication audiovisuelle, – l’administration, l’organisation et les compétences des communes, – l’enseignement universitaire et la recherche.

L’État assure également le contrôle de légalité des actes des collectivités locales ou encore des missions d’expertise et d’assistance auprès des communes L’État exerce ses compétences en Polynésie française au travers de ses différentes entités : – les services civils : haut-commissariat, trésorerie générale, vice-rectorat, douanes, aviation civile, affaires maritimes… ; – les juridictions : tribunal de première instance, cour d’appel, tribunal administratif et chambre territoriale des comptes ; – les services judiciaires : direction de la protection judiciaire de la jeunesse, administration pénitentiaire ; – les forces de sécurité intérieure : gendarmerie, police nationale, etc. ; – les forces armées (terre, air, mer).

Des compétences communales encadrées dans le statut de 2004 La loi organique de 2004 pose les compétences d’attribution des communes (article 43), comme suit : – police municipale ; – voirie communale ; – cimetières ; – transports communaux ; 16

D e s spé ci f i ci t é s l oca l e s j u st i f i ant l a m i s e en pl a ce d’un ob s er va t oi r e

– construction, entretien et fonctionnement des écoles du premier degré ; – distribution d’eau potable ; – collecte et traitement des ordures ménagères, collecte et traitement des déchets végétaux ; – collecte et traitement des eaux usées.

Si certaines de ces attributions sont nouvelles (cimetières, traitement des ordures ménagères, collecte et traitement des déchets verts, collecte et traitement des eaux usées et transports en commun), les autres existaient déjà et ont ainsi été confirmées par la loi statutaire.

Dans la mesure où c’est le Pays qui bénéficie de la clause générale de compétences, il peut être considéré que ces compétences ont été transférées du Pays aux communes. Ce transfert de nouvelles compétences aux communes n’a toutefois donné lieu à aucun transfert financier permettant d’assumer les charges induites par ces nouvelles compétences.

Il faut remarquer que la loi organique de 2004 ne crée pas de compétence communale en matière de distribution ou de production d’électricité. Au contraire, elle prévoit désormais qu’en matière d’électrification, les communes doivent obtenir l’autorisation de la Polynésie française avant de se lancer dans la production ou la distribution de l’électricité sous leur responsabilité. Cette obligation ne s’impose toutefois pas aux communes qui produiraient et distribueraient déjà leur électricité avant entrée en vigueur du nouveau statut d’autonomie.

La loi organique de 2004 offre par ailleurs la possibilité de délégation de compétences de la Polynésie française vers les communes. À la différence des compétences propres aux communes, celles-ci ne sont pas des compétences exclusives. Elles sont partagées avec la Polynésie française dans les domaines suivants : – les aides et interventions économiques, – l’aide sociale, – l’urbanisme, – la culture et le patrimoine local.

Il est également précisé que les communes peuvent se grouper en établissement public de coopération intercommunale.

Le statut de 2004 prévoit par ailleurs que l’État et les autorités de la Polynésie française peuvent apporter leur concours financier et technique aux communes ou à leurs groupements. Il permet également un élargissement des compétences des communes et la possibilité de créer une fiscalité communale.

17

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Répartition des compétences entre Pays et communes : le cas particulier du service de l’électricité et l’assainissement des eaux usées Il est nécessaire de souligner que la répartition des compétences entre les communes et le Pays, bien que définie dans les textes, ne s’est pas toujours traduite de manière aussi stricte dans leur application. Cela conduit aujourd’hui à des situations parfois floues dans le partage des compétences, créant des conséquences financières directes pour l’une ou l’autre des parties.

Le cas de la compétence énergie électrique constitue une parfaite illustration. Le service de distribution de l’énergie met en évidence des situations très différenciées selon les communes : ainsi, au sein de 29 communes, la prise en charge de ce service est assurée par la Collectivité de Polynésie française (via une concession à la société Électricité de Tahiti, filiale du groupe GDF-Suez) mais, dans les 19 autres communes, principalement des communes des Tuamotu, ce service est géré en régie communale.

Comme rappelé dans un récent avis10 du Tribunal administratif, la compétence en matière d’organisation et de réglementation des activités de production, de transport et de distribution de l’énergie électrique appartient exclusivement à la Polynésie française. Le service de production et de distribution de l’énergie électrique constitue également un service public obligatoire de la Polynésie française mais peut être délégué aux communes ou à leur groupement. Pour autant, le tribunal administratif estime que les communes qui exploitaient un service de production et de distribution de l’énergie électrique avant la date de promulgation de la loi organique du 27 févier 2004 et qui continuent à l’exploiter ne peuvent ni abandonner l’exploitation de ce service public obligatoire ni le « rétrocéder » à la Collectivité de Polynésie française, ni prétendre aux concours financiers de celle-ci en application de l’article 55 de la loi organique, ni exiger une prise en charge automatique du déficit d’exploitation du service par la Collectivité.

Autre illustration, celle de la collecte et du traitement des eaux usées. Définie dans la loi statutaire comme une nouvelle compétence communale, l’article 44 de la loi organique prévoit toutefois des dispositions particulières afin de préserver les compétences de la Collectivité de Polynésie française. En effet, la compétence d’assainissement et de traitement des eaux usées avant l’entrée en vigueur du statut de 2004 était une compétence communale « optionnelle » dans la mesure où le code des communes indiquait que « les communes qui assurent le service de l’assainissement peuvent instituer une redevance calculée en fonction de l’importance du service rendu » (article L233-80). Ainsi, des installations de traitement des eaux usées ont été mises en place par les communes et d’autres par la Collectivité de Polynésie française.

10 Avis n°06-2012 du Tribunal administratif de la Polynésie française

Cette répartition des compétences au niveau local induit des effets directs sur la capacité des communes à exercer et/ou financer un certain nombre de services de proximité essentiels à la cohésion sociale des territoires (fourniture d’énergie, action sociale…) et conditionnent indirectement les équilibres budgétaires des communes.

18

D e s spé ci f i ci t é s l oca l e s j u st i f i ant l a m i s e en pl a ce d’un ob s er va t oi r e

Des évolutions institutionnelles récentes affectant le fonctionnement des communes polynésiennes L’adaptation du CGCT aux communes polynésiennes Les compétences des communes ont été affectées par l’adaptation du code général des collectivités territoriales (CGCT) aux communes polynésiennes. Par l’ordonnance du 5 octobre 2007, certaines dispositions du CGCT (parties I, II et V) ont ainsi été rendues applicables en Polynésie française. Jusque-là, les communes de Polynésie françaises étaient régies par des dispositions issues du Code des communes précédemment applicable en métropole.

L’ordonnance de 2007 prévoyait une mise en application du CGCT échelonnée dans le temps, avec les conséquences suivantes : – Les communes avaient jusqu’au 1er janvier 2012 pour passer au régime de droit commun des actes avec un contrôle a posteriori exercé par les services de l’État sur la légalité et la validité des actes juridiques et budgétaires de la commune. Ce délai d’application laissé aux communes leur a permis de rester de façon transitoire sous le régime de tutelle de l’État, c’est à dire avec un contrôle a priori de leurs actes par le Haut commissaire de la République, afin de préparer leur passage au nouveau régime. Désormais, l’ensemble des communes polynésiennes est soumis au contrôle de légalité a posteriori.

– Un échéancier obligatoire avait été fixé pour la mise en application des services publics environnementaux :

– au plus tard le 31/12/2011 pour la collecte et le traitement des déchets,

– au plus tard le 31/12/2015 pour la distribution d’eau potable,

– au plus tard le 31/12/2020 pour l’assainissement.

La mise en œuvre des compétences environnementales s’accompagne de la nécessité de mettre en place des budgets annexes propres à l’exploitation de ces services (il s’agit de services publics industriels et commerciaux), afin d’en isoler le coût véritable et ainsi établir un juste niveau de redevance à payer par l’usager.

Cela est d’autant plus nécessaire que la mise en œuvre de ces services publics requiert de lourds efforts d’investissement de la part des communes, dont la prise en charge (amortissement et endettement éventuel) devrait être incluse dans le calcul de la redevance ou du tarif.

L’application du CGCT a des conséquences en outre sur le jeu et sur les actions des acteurs existants, comme l’illustre les deux exemples suivants : – Depuis l’obligation d’assurer la collecte et le traitement des déchets verts et ménagers à compter du 1 er janvier 2012, les communes 19

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

assurent le service pour ce qui relève de la collecte. La situation est plus complexe pour les opérations de traitement : celles-ci sont en effet assurées depuis la fin des années 90 par la société d’économie mixte SEP (Société Environnement Polynésien) créée en 1997 avec pour principal actionnaire le Pays (79,5 %). La SEP a en charge, pour l’ensemble des archipels de Polynésie française, l’étude et la réalisation d’opérations et d’actions de traitement des ordures ménagères ou industrielles et d’autres déchets, la protection et la réhabilitation des sites et la sauvegarde des espaces naturels. Depuis le 1er janvier 2012, la situation juridique de la SEP s’est complexifiée et c’est pour répondre à cette insécurité juridique qu’un syndicat mixte ouvert de gestion des déchets a été créé le 1er novembre 2012, avec pour missions d’assurer le traitement des déchets de l’archipel des Îles du Vent en mutualisant les moyens mis à disposition par 12 communes des Îles du Vent et par le Pays.

– Concernant la distribution d’eau potable, l’obligation pour les communes d’assurer le service d’ici 2016 a conduit sept communes [Tubuai, Rimatara, Rurutu, Huahine, Tahaa, Tumaraa et Taputapuatea] à adhérer au projet PAPE (partenariat pour la potabilité de l’eau) porté par le syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française (SPCPF) et initié en 201011. Le projet PAPE leur a permis d’améliorer significativement la qualité de l’eau qu’elles distribuent. Il est à noter en outre, que trois communes de Tahiti (Faa’a, Punaauia et Paea) ont créée un syndicat intercommunal TE OROPAA pour la production et la chloration de l’eau, la distribution de l’eau restant assurée par chaque commune sur son territoire.

La réforme de la fonction publique communale L’ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 avait doté d’un statut général les agents des 48 communes, des groupements de communes de Polynésie française et de leurs établissements publics administratifs.

Jusqu’à présent, les agents communaux étaient régis par différents cadres ou régimes : code du travail polynésien, convention collective des agents non fonctionnaires de l’administration (ANFA), statuts communaux individuels.

La réforme de la fonction publique communale doit permettre aux agents communaux d’être régis par un seul et même statut de droit publics, incluant les

11 En 2013, 4 autres communes (Rurutu, Teva I Uta, Ua Huka, Ua Pou) ont rejoint ce programme.

20

D e s spé ci f i ci t é s l oca l e s j u st i f i ant l a m i s e en pl a ce d’un ob s er va t oi r e

mêmes droits et obligations que ceux de la fonction publique du Pays ou de l’État.

Les principaux éléments de la réforme sont les suivants : – création d’organes communs, consultatifs et paritaires : le conseil supérieur de la fonction publique communale (CSFPC) chargé notamment d’émettre des avis sur les projets de statuts particuliers, et le Centre de gestion et de formation (CGF), organisme composé d’élus chargé de la gestion et de la formation des agents ; – création de 4 catégories d’agents, qui implique une réflexion des élus sur l’organisation des services de la collectivité :

– Conception et encadrement (catégorie A : Bac + 3 minimum),

– Maîtrise (catégorie B : Bac à Bac + 2),

– Application (catégorie C : BEP/CAP),

– Exécution (catégorie D : sans condition de diplôme).

– affirmation du principe du concours et de la formation continue pour renforcer les compétences professionnelles et l’égalité de traitement des agents.

L’article 75 de l’ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 précise les modalités de passage à la fonction publique communale de la façon suivante : «Dans un délai de trois ans au plus à compter de la publication de chaque statut particulier, les organes délibérants des collectivités et des établissements mentionnés à l’article 1er ouvrent, par délibération, les emplois correspondants. Chaque agent dispose d’un droit d’option qu’il exerce dans un délai d’un an à compter de l’ouverture par la collectivité ou l’établissement employeur de l’emploi ou des emplois correspondant au cadre d’emplois dans lequel l’agent a vocation à être intégré. Jusqu’à l’expiration du délai d’option, les agents ne peuvent être licenciés que pour insuffisance professionnelle ou pour motif disciplinaire. À l’expiration du délai, les agents qui n’ont pas été intégrés continuent à être employés dans les conditions prévues par le contrat de droit public dont ils bénéficient. » Selon les évaluations des services de l’État et du CGF, la réforme de la fonction publique communale pourrait entraîner, dans un premier temps, un alourdissement des charges de personnel des communes. Néanmoins elle devrait constituer pour l’avenir un outil de meilleure gestion, de prévisibilité et à terme d’attractivité des métiers (au regard des possibilités de mobilité offertes).

Les communes polynésiennes enregistrent ainsi, depuis plusieurs années, une véritable transformation dans leurs champs d’intervention et leurs modes de gestion, dans un contexte économique et financier peu favorable.

21

O

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

b s e r v a t o i r e

Des communes à l’autonomie financière et technique limitée par rapport aux communes de métropole Des communes dépendantes du soutien financier et technique de l’État et du Pays La création récente de l’échelon communal mais aussi le nombre important de petites communes (le constat est ainsi différent pour les communes les plus peuplées) limitent structurellement leurs capacités techniques propres de pilotage de l’action et de la commande publique. À cet écueil intrinsèque, les communes ont favorisé l’émergence des structures intercommunales spécialisées sur les sujets d’assistance technique (de manière non exhaustive, on relèvera par exemple le rôle du SPC PF sur la question de l’eau potable ; du SIVMTG sur la gestion budgétaire et financière).

Sur le plan financier, le soutien de l’État et du Pays aux communes peut être analysé à travers les taux très élevés de subventionnement des investissements.

Graphique 3 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement 85 % 57 % 35 %

2008

92 %

86 % 68 % 42 %

2009

51 %

50 % 35 %

2010

60 %

32 %

2011

Communes françaises hors COM et hors Mayotte Communes des DOM hors Mayotte Communes polynésiennes Source : DGCL et AFD

NB : Le calcul est le suivant : subventions d’investissement et autres dotations / dépenses d’équipement y compris travaux en régie

Le soutien du Pays et de l’État sur les projets d’investissement des communes intervient aujourd’hui principalement dans le cadre du contrat de Projets 20082013 (prolongé à fin 2014). Ce partenariat pluriannuel a été signé le 27 mai 2008 entre l’État et le Pays avec pour objectif d’accompagner le développement économique et social de la Polynésie française. Il représentait à l’origine un montant total d’investissements de 52 milliards de francs pacifiques, avec une contribution à parité de l’État et du Pays à hauteur de 21 milliards de francs pacifiques chacun environ. Le solde est pris en charge par différents tiers : Office Polynésien de l’Habi22

De s sp é ci f i ci t é s l oca l e s j u st i f i ant l a m i s e en pl a ce d’un ob s er va t oi r e

tat pour les projets liés au logement social, communes et Fonds Intercommunal de Péréquation pour les projets d’investissement dans le secteur de l’environnement (eau et déchets), les abris de survie et les constructions scolaires.

Les cinq volets initiaux du contrat de projets 2008-201312 sont : – le logement social ; – la santé avec un effort particulier sur l’offre de soins de proximité dans les archipels, sur l’urgence, la santé mentale et la sécurité sanitaire ; – l’environnement avec la réalisation de grands équipements structurants dans les domaines de l’assainissement, de l’adduction d’eau potable et du traitement des déchets ; – les abris de survie pour renforcer la protection des populations face aux catastrophes naturelles ; – l’enseignement supérieur et la recherche avec d’une part l’extension de l’Université de Polynésie française et d’autre part des actions visant à la structuration de la recherche ainsi qu’à la mise en place de thématiques liées au développement.

Des subventions sont également accordées par l’État et le Pays dans le cadre d’autres dispositifs : coté État, des subventions sont attribuées aux communes par le Fonds exceptionnel d’investissement (FEI), par la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) ou encore par les subventions pour travaux divers d’intérêt local (TDIL) et coté Pays, par la délégation pour le développement des communes notamment (DDC).

Une fiscalité locale peu développée Plusieurs facteurs peuvent expliquer, du moins en partie, le faible développement de la fiscalité locale en Polynésie française.

Il faut tout d’abord souligner une réelle différence entre la Polynésie française et l’Hexagone en termes de culture fiscale, en lien avec le rapport de la population à la propriété. En métropole (et dans les départements d’outre-mer), la fiscalité locale appliquée aux ménages s’articule essentiellement autour du concept de taxation de la propriété. Or, ce système a semblé jusqu’ici peu compatible avec le rapport de la population polynésienne au foncier (faible inclinaison à une logique redistributive, généralisation de l’indivision…).

12 Depuis, l’État et la CPF ont conjointement acté la création de quatre nouveaux volets (constructions scolaires du 1er degré, tourisme nautique, réalisation d’une enquête sur le budget des familles polynésiennes, réalisation d’un colloque international sur les énergies renouvelables) et la prorogation du Contrat jusqu’à fin 2014.

23

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Par ailleurs, les données sur le tissu socio-économique ailleurs qu’à Tahiti sont rares voire inexistantes, ce qui empêche les communes d’avoir une connaissance précise d’éventuelles assiettes d’imposition.

Enfin, l’émergence récente des communes polynésiennes et leur taille relativement faible pour la majorité limitent structurellement leur capacité théorique à mobiliser des impôts et taxes.

De ce fait, les recettes de la fiscalité locale directe sont faibles en Polynésie française et sont d’ailleurs nettement inférieures à celles perçues par les autres communes métropolitaines et ultramarines.

Graphique 4 : Produits de la fiscalité directe par habitant en 2011 (en KF cfp) 56,9 39,7 26,4

Communes métropolitaines

Communes des DOM [hors Mayotte]

Communes polynésiennes

Source : DGCL et AFD

Il est, de plus, important de noter que les ressources fiscales des communes polynésiennes sont très inégales d’une commune à l’autre (six communes seulement sur les 48 ont des ressources fiscales supérieures à 20 % de leurs recettes de fonctionnement).

La faiblesse de la fiscalité locale limite les marges de manœuvre financières des communes. De fait, les principales recettes de fonctionnement ne dépendent pas de décisions souveraines des conseils municipaux : – en tant que communes de la République française, les communes polynésiennes perçoivent une dotation globale de fonctionnement (DGF) versée et fixée par l’État. Celle-ci est composée d’une part forfaitaire, fonction du nombre d’habitants et de la superficie, et d’une dotation d’aménagement, fonction de la population, de l’éloignement de Tahiti et de la capacité financière.

– depuis 2012, les communes polynésiennes perçoivent le Fonds de péréquation intercommunal (FPIC). Sont bénéficiaires du FPIC les 24

D e s spé ci f i ci t é s l oca l e s j u st i f i ant l a m i s e en pl a ce d’un ob s er va t oi r e

ensembles intercommunaux ou les communes isolées dont l’indicateur de ressources par habitant est inférieur à l’indicateur de ressources par habitant moyen de la collectivité concernée.

– le Fonds intercommunal de péréquation (FIP), principale ressource des communes polynésiennes, dépend avant tout des décisions fiscales de la Polynésie française, puisque principalement alimenté par une quote-part prélevée sur les recettes fiscales douanières perçues par la Collectivité de Polynésie française sur l’exercice (quote-part de 15 % minimum, fixée à 17 % depuis 2006). Le reste des ressources du FIP provient de dotations de l’État. Les ressources du FIP sont ensuite versées en deux sections. Une première, constituée de la quote-part du Pays et d’une dotation de l’État, est versée aux communes en fonctionnement et en investissement et est libre d’emploi. La seconde section est constituée de la dotation territoriale pour l’investissement des communes et affectée au financement de projets d’investissement. La crise économique qui frappe la Polynésie française depuis plusieurs années a entrainé des diminutions successives des ressources du FIP (baisse des dotations non affectées de 9,5 % en 2011, de 8,32 % en 2012 et maintien en 2013). Les élus locaux polynésiens ont souhaité ouvrir une réflexion sur les critères de répartition du FIP dans le but d’en définir de nouveaux. Une étude sur le sujet, financée par l’AFD et pilotée par le SPC PF, a ainsi été réalisée par le cabinet de conseil FCL (Financière Collectivités Locales), avec pour objectifs de remettre à plat les calculs utilisés ces dernières années et de proposer des pistes pour le choix de nouveaux critères.

– les principales recettes fiscales, bien qu’issues de décisions municipales, sont soumises à des aléas et décisions externes :

– le niveau des centimes additionnels, qui correspondent à des

majorations d’impôts territoriaux, est fortement lié aux décisions

fiscales de la Polynésie française ;

– la taxe sur l’électricité est liée à la consommation des acteurs

économiques et encadrée pour la plupart des communes par

la convention avec Électricité de Tahiti. Les communes exerçant la

compétence en régie doivent quant à elles accorder leurs tarifs

sur ceux en vigueur dans le cadre de la concession EDT pour

bénéficier d’un prix du carburant subventionné par le Pays.

Aujourd’hui, les seules véritables marges de manœuvre des communes sont constituées des produits d’exploitation et de services tels que les redevances et certaines taxes (taxe de séjour, taxe sur la publicité…) à l’assiette généralement contrainte.

25

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Cette situation est pénalisante dans le contexte actuel de crise économique dans la mesure où les communes ont eu à faire face à des diminutions marquées du FIP, qui constitue leur principale recette.

Face à ce constat, des réflexions ont été menées pour que soient développées les ressources propres des communes, avec la tenue notamment d’un séminaire sur la fiscalité communale en janvier 2011. Si aucune réforme n’a pu voir le jour jusqu’ici, il est clair que la réforme de la fiscalité communale, tenant compte de la spécificité de ces territoires, constitue l’un des enjeux essentiels de ces collectivités sur les années à venir.

S’il ne saurait constituer une source de réflexion exhaustive, l’observatoire des finances communales polynésiennes pourra ainsi servir d’outil permettant aux différents partenaires institutionnels d’alimenter leur réflexion par des données budgétaires exhaustives, notamment en termes d’évaluation des charges et de financement des politiques publiques.

26

La situation financière des communes polynésiennes

Remarques préliminaires Des règles budgétaires s’appliquant à toutes les communes de la République française Les communes polynésiennes sont soumises au même dispositif règlementaire que les communes de métropole : Elles sont tenues de voter leur budget en équilibre, avec les conditions suivantes : – l’équilibre doit être réalisé section par section (fonctionnement et investissement) ; – les dépenses et recettes doivent être évaluées de manière sincère, sans omission, majoration ni minoration ; – lorsque l’exécution du budget du dernier exercice connu a fait apparaître un déficit, l’équilibre du budget n’est réputé assuré que s’il prévoit les mesures nécessaires pour résorber ce déficit ; – toutes les dépenses obligatoires correctement évaluées doivent figurer au budget. Il s’agit du paiement des charges de personnel et du remboursement des annuités d’emprunts contractés auprès d’établissements bancaires. Le paiement de ces dépenses dites « dépenses obligatoires » est anticipé mensuellement par le trésorier-payeur de chaque commune.

– Le remboursement du capital de dette doit s’effectuer par des ressources propres : ainsi, le remboursement des emprunts par de nouveaux emprunts est formellement interdit, – Les communes n’ont pas le droit de générer un déficit supérieur à 5 % (10 % pour les communes dont la population est inférieure ou égale à 20 000 habitants) des recettes de fonctionnement.

27

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Des partis pris pour l’analyse des finances communales polynésiennes Le périmètre d’analyse retenu pour l’observatoire Les données présentées dans l’observatoire se basent sur les comptes administratifs des 48 communes de Polynésie française et des deux principaux syndicats intercommunaux chargés de services publics à caractère industriel et commercial (SPIC), à savoir TE OROPAA13 et SECOSUD14. Ces documents budgétaires ont donc fait l’objet d’une validation des assemblées compétentes et d’un contrôle a posteriori des services de l’État. Pour pallier des problèmes de rattachements d’écritures aux exercices concernés, des retraitements marginaux ont été effectués dans la saisie des comptes.

De création récente, les communautés de communes existantes en Polynésie ne disposent pas de comptes administratifs sur la période étudiée.

Les données sur les communes métropolitaines et des DOM présentées plus loin à titre de comparaison ne portent que sur les comptes des communes hors intercommunalités. Les champs de comparaison ne sont cependant pas totalement homogènes puisque, dans les DOM et dans l’Hexagone, l’intercommunalité est beaucoup plus développée qu’en Polynésie française (notamment sur l’eau, les déchets, l’assainissement) : les valeurs de comparaison sont donc à prendre avec prudence. Si les données présentées pour les communes polynésiennes couvrent la période 2008/2012, la comparaison avec les communes DOM et métropolitaines se focaliseront sur l’exercice 2011, en l’absence de données comparatives plus récentes. Par ailleurs, les comptes de gestion de délégataires, dans le cas des communes ayant externalisé certains services environnementaux, ne sont pas pris en compte dans le périmètre de l’analyse.

Une vision consolidée des budgets L’observatoire des finances communales polynésiennes repose sur une vision consolidée des budgets communaux, c’est-à-dire une prise en compte à la fois du budget général mais aussi des budgets annexes existants.

Cette approche permet d’intégrer les équilibres financiers des services publics à caractère industriel et commerciaux suivis sur les budgets annexes, suivant les dispositions du CGCT, voire de les isoler dans le cadre d’analyse de politique sectorielle (financement du service de l’eau, de l’électricité, de la collecte et du traitement des déchets…).

13 Le syndicat intercommunal TE OROPAA regroupe les communes de Faa’a, Punaauia et Paea 14 Le syndicat pour l’électrification des communes du sud de Tahiti regroupe les communes de Teva i Uta, Hitia’a O Te Ra, Taiarapu Est et Taiarapu Ouest.

28

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

L’approche consolidée n’est toutefois pas celle retenue dans les rapports annuels sur les finances des communes françaises, ceux-ci se basant uniquement sur les comptes des budgets principaux15. Cela limite de fait les comparaisons entre les communes polynésiennes et les communes métropolitaines et des DOM : les comparaisons présentées dans ce document illustrent ainsi les tendances mais ne portent pas exactement sur le même périmètre de données.

Une prise en compte des travaux en régie en recettes de fonctionnement L’isolement de la plupart des communes polynésiennes (hors Îles du Vent) amènent celles-ci à internaliser la quasi-totalité de leurs dépenses. En termes de dépenses d’équipement, afin de compenser l’absence d’entreprises locales, ces communes réalisent une part non négligeable de leurs travaux en régie. Cela leur permet en outre d’assurer un minimum d’emplois à leur population car les communes restent les principaux employeurs dans ces îles.

Le recours aux travaux en régie étant courant pour les communes polynésiennes, notamment pour les plus éloignées de Tahiti, le choix a été fait de prendre en compte la recette d’ordre en fonctionnement pour l’analyse. Cette classification s’inscrit en cohérence avec la définition du ratio de capacité d’autofinancement établi par la DGCL, facilitant par là même les comparaisons avec les communes ultramarines et métropolitaines.

Tableau 5 : Illustration de la logique des travaux en régie Fonctionnement Dépenses Écritures réelles travaux en régie

Investissement

Recettes

Dépenses

Recettes

Écritures réelles travaux en régie

100

Impact épargne

-100

Impact besoin de financement

Écritures d’ordre

100

Écritures d’ordre

Impact équilibre section de fonctionnement

0

Impact équilibre section de fonctionnement

0 100 -100

Source : DGCL et AFD

15 La généralisation des budgets annexes et l’émergence de l’intercommunalité en Polynésie française correspondant à une dynamique récente, la seule prise en compte du budget principal sur la période rétrospective 2008-2011 ramène aux mêmes limites.

29

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Il convient de rappeler que les travaux en régie sont comptabilisés comme des flux réels en dépenses de fonctionnement et sont ensuite basculés en investissement via une écriture d’ordre16. En termes d’impact budgétaire, les travaux en régie n’influencent donc que la section d’investissement (cf. ci-dessus).

Les données et graphiques présentés ci-après intègrent les travaux en régie.

Des recettes et dépenses de fonctionnement révélatrices des spécificités des communes polynésiennes Des ressources de fonctionnement affectées par le contexte local La crise économique polynésienne a des répercussions sur les ressources des communes depuis 2011 Sur la période étudiée, les recettes de fonctionnement des communes polynésiennes, qui représentent au total près de 31,9 milliards de francs pacifiques, ont connu une hausse tendancielle jusqu’en 2010 avant de refluer de -6 % jusqu’en 2012 : Graphique 5 : Total des recettes de fonctionnement – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 33 303

33 821 32 615

32 519

2008

2009

2010

2011

31 855

2012

Source : AFD

Cette contraction des recettes s’explique avant tout par : – une baisse des dotations non affectées en fonctionnement (DNAF) versées par le FIP de plus de -9 %, qui fait suite à la diminution de 2,15 % déjà constatée en 2011,

16 Écriture comptable, effectuée par l’ordonnateur d’une collectivité, qui n’amène aucun décaissement ou encaissement.

30

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

– après une baisse de -3 % constatée en 2011, les redevances connaissent une nette augmentation (+6,1 %) s’expliquant notamment par les efforts effectués par les communes quant à la tarification et au recouvrement ; – la poursuite de la diminution des travaux en régie, qui passent de 1 449 MF en 2010 à 954 MF en 2011, puis à 537 MF en 2012, reflétant la diminution de l’effort d’équipement, dans un contexte de financement de l’investissement plus tendu. Ce poste trouvant son corollaire budgétaire en dépenses de fonctionnement, son évolution n’a aucun impact sur la capacité d’autofinancement.

L’évolution des recettes communales en Polynésie française enregistre depuis 2010 une tendance opposée à celle observée pour les communes françaises dans leur ensemble : Graphique 6 : Évolution des recettes de fonctionnement des communes (en base 100) 110 108 106 104 102 100 98

2008

2009

2010

2011

2012

Communes françaises (hors COM et hors Mayotte) Communes polynésiennes Source : DGCL et AFD

31

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Une structure des recettes distincte des autres communes françaises, traduisant une autonomie financière limitée La structure de recettes communales polynésiennes se caractérise avant tout par un faible poids des recettes fiscales et par l’importance des dotations de l’État et du FIP (fonds intercommunal de péréquation).

Graphique 7 : Structure des recettes de fonctionnement en 2011 Communes polynésiennes

Autres 15 %

Communes françaises [hors COM et hors Mayotte]

Autres 18 %

Communes des DOM [hors Mayotte]

Autres 15 %

Impôts et taxes 21 %

FIP 40 %

DGF 24 %

Impôts et taxes 61 %

DGF 21 %

Impôts et taxes 66 %

DGF 18 %

Source : DGCL et AFD

La différence de fonds réside dans la faiblesse de la fiscalité, qui ne représente que 21 % des ressources de fonctionnement pour les communes polynésiennes, contre 61 % pour les communes françaises et 66 % pour les communes des DOM. La DGF attribuée par l’État à toutes les communes françaises, pèse plus dans les recettes des communes polynésiennes que dans celles des autres communes françaises. Il est à noter également pour les communes polynésiennes l’importance des dotations versées par le FIP, qui constituent leur principale ressource (40 %).

La moyenne polynésienne masque toutefois des situations diverses entre les différents archipels de Polynésie.

32

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Graphique 8 : Structure des recettes de fonctionnement par archipel en 2012 ISV

IDV

TG

Australes

Marquises

29 %

14 %

19 %

14 %

29 %

3%

2% 27 %

3%

14 %

34 %

36 %

23 %

22%

41%

46 %

33 %

38%

37 %

35 %

Autres Impôts et taxes

FIP DGF

Source : AFD

Les montants de recettes présentés dans cette partie prennent en compte les travaux en régie. Aussi, les évolutions constatées sur la période doivent être nuancées par celle des travaux en régie, même si le poids de ces derniers dans les recettes de fonctionnement reste assez marginal (hormis pour les communes des archipels éloignés de Tahiti).

Graphique 9 : Poids des travaux en régie sur les recettes de fonctionnement en 2012 8%

7% 5% 2%

2% 0%

TG

ISV

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : AFD

Des ressources de transfert (DGF et FIP) assurant une péréquation envers les communes des archipels éloignés Les ressources de transfert que sont les dotations de l’État et la fiscalité reversée par le FIP constituent les principales recettes de fonctionnement des communes et sont particulièrement prépondérantes pour les communes des archipels éloignés.

33

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Cette situation s’explique notamment par un choix historique d’orienter les efforts de péréquation en faveur des « petites » communes.

Graphique 10 : Poids des ressources de transfert (DGF et FIP) en 2012 83 %

79 % 58 %

57 %

Tuamotu Gambier

67 %

ISV

IDV

Marquises

61 %

Australes

Moyenne

Source : AFD

Graphique 11 : Évolution de la DGF – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 7 863

7 566

2008

7 615

2009

7 694

2010

7 744

2011

2012

Source : AFD

Une DGF par habitant plus élevée pour les communes des archipels éloignés Sur l’ensemble des communes polynésiennes, la dotation globale de fonctionnement (DGF) a progressivement augmenté sur la période. La DGF versée aux communes polynésiennes est composée d’une dotation forfaitaire et d’une dotation d’aménagement (DGA).

Entre 2011 et 2012, la DGF attribuée aux communes polynésiennes a augmenté de 0,78 %, tirée par une hausse de +3,29 % de la DGA. De manière générale, l’enveloppe de DGF attribuée aux communes polynésiennes a connu une évolution plus favorable que l’enveloppe globale de DGF attribuée à la totalité des communes françaises (-0,75 % en 2012 pour l’enveloppe globale), montrant par là que les critères retenus assurent une péréquation au niveau national envers les petites communes polynésiennes.

34

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Graphique 12 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2011 (en KF cfp) 29,9 29,5 29,2

Communes métropolitaines

Communes des DOM (hors Mayotte)

Communes polynésiennes

Source : DGCL et AFD

La dotation forfaitaire Les communes polynésiennes perçoivent une dotation forfaitaire qui se décompose en 3 parts : – une dotation de base dont le montant est fonction du nombre d’habitants de la commune ; – une part proportionnelle à la superficie dont le montant est fonction de la superficie (3,22 /ha) ; – une part correspondant à une dotation de garantie, visant à compenser les effets de la réforme de la DGF de 2004/2005.

La dotation d’aménagement Une dotation d’aménagement également allouée aux communes polynésiennes se décompose en deux parts : – une part DSU (dotation de solidarité urbaine) /DSR (dotation de solidarité rurale) – une part DNP (dotation nationale de péréquation).

Le mode de calcul de la dotation d’aménagement ultramarine traduit la solidarité nationale en faveur des communes d’outre-mer en leur affectant une quote-part plus favorable que celle résultant de leur strict poids démographique (majoration de 33 %).

L’enveloppe allouée à la Polynésie française est répartie entre les communes sur la base des critères suivants : – 45 % proportionnellement à la population DGF de chaque commune – 40 % proportionnellement au nombre de points attribués à chaque commune en fonction de son éloignement du chef-lieu du territoire, la commune de Papeete ; – 15 % proportionnellement à leur capacité financière17 17 S’agissant de la DGF part aménagement, l’indicateur relatif à la capacité financière des communes correspond au montant des centimes additionnels émis au profit de chaque commune, arrêtés au 31 35

O

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

b s e r v a t o i r e

Le montant de DGF par habitant est plus important pour les communes peu peuplées des archipels éloignés traduisant un mécanisme de péréquation envers ces communes. Cette péréquation est assurée aussi bien par la part forfaitaire que par la dotation d’aménagement (DGA), du fait des critères de répartition retenus.

Graphique 13 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2012 (en KF cfp) 67,8 57,2 49,6 29,4

TG

ISV

29,1

23,9

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : Dipac et AFD

Ainsi, au regard des critères, la péréquation nationale agit en Polynésie française au bénéfice des communes isolées et à faible population, dans l’objectif de pallier un potentiel fiscal limité.

Les dotations du FIP, ramenant à des principes de péréquation proches de ceux de ceux de la DGF, souffrent du ralentissement économique du territoire Les dotations versées aux communes par le FIP sur leur section de fonctionnement sont des dotations non affectées (DNAF), c’est à dire libres d’emploi par les communes.

La répartition des DNAF entre les communes a été effectuée depuis 2006 sur la base : – des critères définis à l’article R2573-45 du CGCT (population, effectifs scolaires, superficie communale, dispersion et éloignement par rapport à Tahiti). Toutefois, aucune définition claire de chaque critère n’a été formulée ; – des clés de pondération appliquées jusqu’en 2006 : – 40 % pour la part démographique – 30 % sur la base des effectifs scolaires dans les établissements d’enseignement primaire – 10 % sur la base de la superficie communale

décembre de l’année N-1. Cette donnée provient de l’état récapitulatif des centimes additionnels réalisé chaque année par la direction des impôts et des contributions publiques de la Polynésie française.

36

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

– 10 % sur la base de la dispersion d’une commune sur plusieurs îles ou atolls – 10 % sur la base de l’éloignement géographique de la commune par rapport à Tahiti.

Une étude récente (2013) sur les critères de répartition du FIP, financée par l’AFD et conduite par le cabinet FCL a permis d’établir les constats suivants : – Aucune pondération des critères n’a été validée par le Comité des Finances Locales18 depuis 2006 a minima ; – Les critères existants jusqu’ici ont été partiellement neutralisés par différents mécanismes d’écrêtement ou de garantie destinés à éviter les trop fortes baisses. Aussi, les montants actuels de DNAF ne répondent à aucune logique ; – Les modalités de prise en compte de certains critères sont sujets à caution, au niveau de la fiabilité des données prises en compte (pour la superficie par exemple, il existe de fortes distorsions entre les superficies retenues dans les DNAF et celles figurant dans d’autres documents) ou de la logique de calcul (par exemple, pour le critère éloignement, des communes disposant d’un éloignement équivalent percevaient une attribution similaire quelle que soit la taille démographique de ces communes et sans lien avec le surcoût réel induit par cet éloignement).

L’enveloppe globale pour les DNAF a augmenté de 2,05 % en 2009, puis a été maintenue en 2010 pour se contracter de 2,15 % en 2011 puis de -9 % en 2012 : Graphique 14 : Évolution des dotations non affectées (DNAF) versées par le FIP (en MF cfp) 12 904

13 169

13 169

12 885 11 716

2008

2009

2010

2011

2012

Source : Dipac et AFD

18 Le Comité des Finances locales est présidé conjointement par le Haut-commissaire de la République et le Président de la Polynésie française et comprend des représentants des communes, du gouvernement de la Polynésie française, de l’assemblée de la Polynésie française et de l’État.

Les représentants des collectivités territoriales constituent la majorité des membres du comité (loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 - Article 52) 37

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

L’application partielle des critères et de mécanismes d’écrêtement et garantie a entraîné un parallélisme des évolutions entre archipels avec néanmoins de plus fortes augmentations pour les communes des TG et Marquises en 2009. Ces évolutions ont conduit à des niveaux de dotations FIP plus élevés pour les communes éloignées, montrant ainsi que les choix d’évolution retenus pour les DNAF ces dernières années ont implicitement favorisé une solidarité envers ces petites communes.

Graphique 15 : Évolution des DNAF par habitant (en base 100) 110 105 100

TG

95

Marquises

90 85

IDV ISV

Australes

80 2008

2009

2010

2011

2012

Source : Dipac et AFD

Graphique 16 : DNAF par habitant en 2012 (en KF cfp) 74,5

71,4 44,2

TG

ISV

61,0 43,7

39,1

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : Dipac et AFD

Une faiblesse générale des recettes fiscales masquant toutefois de fortes disparités locales Sur l’ensemble des communes, les recettes d’impôts et taxes ont connu une augmentation continue jusqu’en 2011 (+410 MF cfp), avant de marquer le pas en 2012 (diminution inférieure à -0,1 %).

Malgré cette progression, le niveau de recettes fiscales par habitant reste très inférieur aux niveaux observés dans les autres communes françaises et ultramarines :

38

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Graphique 17 : Total des impôts et taxes – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)

6 627

6 454

2008

2009

6 772

2010

6 864

2011

6 769

2012

Source : Dipac et AFD

Graphique 18 : Produits de la fiscalité directe par habitant en 2011 (en KF cfp) 56,9 39,7 26,4

Communes métropolitaines

Communes des DOM (hors Mayotte)

Communes polynésiennes

Source : DGCL et AFD

Graphique 19 : Poids de la fiscalité directe dans les ressources de fonctionnement en 2011 38 %

25 %

Communes métropolitaines

Communes des DOM (hors Mayotte)

21 %

Communes polynésiennes

Source : AFD

Les graphiques ci-dessus prennent en compte les seuls produits de la fiscalité directe. Les centimes additionnels perçus par les communes polynésiennes sont considérés comme de la fiscalité directe.

Le poids des impôts et taxes est tout autre lorsqu’on considère également la fiscalité indirecte, notamment pour les communes des DOM, qui bénéficient des régimes spéciaux tels que l’octroi de mer ou la taxe sur le carburant.

39

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Graphique 20 : Poids de la fiscalité (directe et indirecte) dans les recettes de fonctionnement 58 %

64 %

58 %

60 %

65 %

20 %

20 %

2008

59 %

2009

61 %

66 %

21 %

20 %

2010

2011

Communes françaises hors COM et hors Mayotte Communes des DOM hors Mayotte Communes polynésiennes Source : DGCL et AFD

Les principaux impôts et taxes locaux en Polynésie française sont les suivants (voir détails en annexe 3) : – les centimes additionnels, impositions communales qui figurent sur le même avis d’imposition que ceux du Pays et qui ont la même assiette de calcul. Ils sont une majoration de l’imposition territoriale :

– les centimes additionnels à la contribution des patentes (impôt

crée par toutes les communes)

– les centimes additionnels à la contribution des licences (impôt

crée par toutes les communes)

– les centimes additionnels à l’impôt foncier sur les propriétés

bâties (impôt crée par toutes les communes des IDV et ISV et

quelques communes seulement des autres archipels) – la taxe sur la valeur locative des locaux professionnels (impôt crée par la quasi-totalité des communes des IDV et quelques communes des ISV) ; – la taxe sur l’électricité, assise sur la consommation d’énergie de tous les usagers raccordés à un réseau public de distribution d’énergie.

En 2011, cette taxe a été créée par 38 communes. La taxe est une composante de la redevance énergie : si la commune est sous concession EDT, c’est EDT qui perçoit les redevances et reverse la partie taxe à la commune et si la commune assure le service en régie, elle perçoit ellemême les redevances sur son budget annexe énergie et la partie des recettes liée à la taxe est ensuite reversée par le budget annexe sur le budget général ; – la taxe de séjour, soit variable sur la base du nombre de nuitées, soit forfaitaire en fonction de la capacité d’accueil et de la fréquentation touristique. En 2011, cette taxe a été créée par 14 communes.

40

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Il existe ainsi bien une fiscalité locale en Polynésie française mais sa faible importance s’explique par plusieurs facteurs : – Les recettes fiscales sont de fait restreintes par l’absence d’assiette dans certaines communes (hormis le foncier, il y a peu de valeur ajoutée ou d’activités dans les archipels éloignés) – La fiscalité ménage, qui constitue un des piliers du système fiscal local en France se limite ici à l’impôt foncier sur les propriétés bâties. Il n’existe pas de taxe d’habitation ni de taxe sur le foncier non bâti.

– Les impôts et taxes locaux existants en Polynésie française sont essentiellement de la fiscalité reversée, ce qui contraint fortement la marge des manœuvres des communes. Pour les centimes additionnels par exemple, les assiettes imposables sont directement affectées par les décisions fiscales du Pays et la commune n’a aucune marge de manœuvre sur d’éventuels exonérations ou abattements.

– Les valeurs locatives et grilles tarifaires appliquées pour les impôts et taxes locaux en Polynésie n’ont pas été récemment actualisées ; – Les capacités techniques des communes à lever et recouvrer les impôts et taxes sont limitées par la petite taille de la plupart d’entre elles ; – Les données nécessaires à la définition des assiettes restent parcellaires. Le cadastre est encore incomplet, bien que d’importants efforts aient été faits par la Direction des affaires foncières du Pays qui affirme aujourd’hui que seulement 80 % de la surface totale du Pays est couverte, avec toutefois une couverture totale de Tahiti et des archipels éloignés qui devrait être effective à court-terme.

S’agissant de la fiscalité indirecte, les communes polynésiennes ne sont pas soumises aux régimes spécifiques dont bénéficient les communes des DOM, tels que l’octroi de mer.

La situation fiscale locale en Polynésie varie beaucoup d’une commune à l’autre, avec de fortes disparités par archipel et une très large part des recettes fiscales perçue par les IDV et les ISV. Les principales recettes fiscales se répartissent comme suit :

41

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Tableau 6 : Montants des principaux impôts et taxes Recettes 2012 des principaux impôts et taxes en KF cfp

Recettes 2012 des principaux impôts et taxes en %

4 250 074

100 %

dont IDV

4 013 859

94 %

dont ISV

202 726

5 %

dont TG

13 550

1 %

dont Marquises

11 641

0 %

dont Australes

8 298

0 %

Centimes additionnels et TVLLP

Taxe de séjour

180 371

100 %

dont IDV

95 381

53 %

dont ISV

75 249

42 %

dont TG

8 519

5 %

dont Marquises

1 137

0 %

dont Australes

85

0 %

2 082 814

100 %

dont IDV

1 709 631

82 %

dont ISV

289 617

14 %

dont TG

23 420

1 %

dont Marquises

34 367

2 %

dont Australes

25 778

1 %

29 151

100 %

dont IDV

24 863

85 %

dont ISV

4 288

15 %

dont TG

0

0 %

dont Marquises

0

0 %

Taxe sur l’électricité

Taxe sur la publicité

dont Australes

0

0 %

6 542 410

100 %

dont IDV

5 843 734

89 %

dont ISV

571 880

9 %

TOTAL

dont TG

45 489

1 %

dont Marquises

47 145

1 %

dont Australes

34 161

0 %

Source : AFD

Remarque : Les principaux impôts et taxes mentionnés ci-dessus sont détaillés en annexe 3.

42

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Des redevances et produits des services en augmentation, en lien avec la montée en charge des compétences communales sur les services publics environnementaux Les principales redevances perçues par les communes polynésiennes sont : – la redevance pour la production et la distribution d’eau potable, – la redevance pour l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères, – la redevance pour les services scolaires et périscolaires.

Le montant de redevance par habitant a augmenté sur la période 2008-2012, en lien avec la montée en charge des compétences communales, et notamment la mise en application du service public des déchets, obligatoire à partir de début 2012. Cette évolution à la hausse découle : – de l’impératif d’équilibrer les budgets annexes des services publics industriels et commerciaux (articles L2224-1 et 2 du CGCT), même si des dérogations ont été accordées par l’ordonnance du 5 octobre 2007 pour les communes polynésiennes de moins de 10 000 habitants ; – d’une prise de conscience de la part des élus locaux de la nécessité de facturer à la population les services essentiels rendus afin d’en assurer l’équilibre financier, faisant suite à un système de gratuité quasi-généralisé des services publics.

Graphique 21 : Total des redevances et produits des services – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp)

2 706

2008

3 209

2009

3 440

2010

3 327

2011

3 649

2012

Source : AFD

Après une baisse de 3 % observée en 2011, en lien avec la crise qui a eu pour conséquence une croissance des impayés et de plus importants différés de paiement, ce poste connait une hausse nette de +6,1 % en 2012. Outre les efforts de recouvrement, un certain nombre de commune ont fait le choix, dans un contexte de tension sur les autres postes de recettes, d’augmenter la tarification des services publics (eau potable, service des déchets, cantines scolaires) afin de mieux couvrir le coût réel de ces services.

43

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Les difficultés de recouvrement des redevances sont importantes en Polynésie française, cette situation étant accentuée en temps de crise. Ce contexte économique difficile rend en effet le coût politique des efforts de recouvrement ou de tarification à fournir par les communes (mesures coercitives par exemple) encore plus élevé.

L’analyse du niveau de redevance par archipel n’a de pertinence qu’une fois retraitée la redevance électricité car certaines communes assurent le service de production et de distribution de l’énergie en régie, d’où des niveaux de redevance nettement plus élevés dans ces communes. Hors redevance électricité, les communes des TG perçoivent des redevances par habitant inférieures à la moyenne des communes polynésiennes. Les écarts entre les archipels sont relativement faibles mais masquent des situations différentes avec d’un coté, beaucoup de services pour beaucoup d’habitants dans les IDV et les ISV et, de l’autre, peu de services pour peu d’habitants dans les TG, Australes et Marquises.

Graphique 22 : Produits des services et redevances (hors redevance électricité) par habitant en 2012 (en KF cfp)

13,6

11,3

12,8 9,3

7,6

TG

ISV

IDV

Marquises

Australes

11,4

Moyenne

Source : AFD

Suite à l’ordonnance de 2007 adaptant le CGCT aux communes polynésiennes et imposant aux communes d’assurer la distribution d’eau potable d’ici 2016, une étude avait été réalisée en 2009 par le consultant Gilles Roger sur la propension des ménages polynésiens à payer l’eau potable. Cette étude, financée par l’AFD et intitulée « L’eau potable dans 6 communes de Polynésie française, entre pertes, gaspillage et déficits », avait pour objectifs de comprendre les déterminants de la volonté des usagers à payer l’eau potable, leurs exigences en matière de qualité du service, et d’estimer si possible des fourchettes de prix susceptibles d’être appliquées par les communes, en tenant compte des capacités financières des ménages et des caractéristiques du réseau et des installations. Dans la perspective d’un équilibre à terme des services de l’eau, l’étude visait en outre à sensibiliser les élus communaux sur les progrès à réaliser en matière de recouvrement des coûts.

44

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

L’étude a porté sur 6 communes représentatives (3 communes des Îles du Vent, 2 communes des Îles Sous-le-Vent, 1 commune des Tuamotu).

En se basant sur des données issues de l’étude, il est possible d’estimer en grandes masses le poids des principales redevances dans le budget des ménages polynésiens (environ 9 % en 2011). Pour la seule redevance eau, l’étude rappelle que selon les normes internationales généralement admises, l’eau ne doit pas représenter plus de 3 % du revenu d’un ménage «moyen».

Pour les six communes étudiées dans l’étude, les estimations sont les suivantes.

Tableau 7 : Estimation du poids de la redevance eau dans le revenu moyen par personne 2008

2009

2010

2011

2012

Redevance OM/hab

467

392

607

554

744

Redevance eau/hab

903

826

1 064

561

1 058

Redevance école/hab

299

433

437

386

361

1 123

1 152

1 148

1 199

1 182

Redevance électricité/hab Total

2 792

2 804

3 256

2 700

3 345

103 682

103 682

103 682

103 682

103 682

Poids de la redevance eau dans le revenu moyen/pers

0,9 %

0,8 %

1,0 %

0,5 %

1,0 %

Poids des principales redevances dans le revenu moyen/pers

2,7 %

2,7 %

3,1 %

2,6 %

3,2 %

Revenu hors loyer*

* Le revenu moyen pris en compte en 2008 est le revenu moyen par unité de consommation issu de l’étude de Gilles Roger. Il correspond à la moyenne des revenus moyens dans les communes étudiées.

Compte-tenu du contexte actuel de crise, les hypothèses d’évolution prospective du revenu moyen, initialement établies à +2 % par an, sont ici gelées.

Dans l’ensemble, les communes polynésiennes se distinguent des communes métropolitaines par la prépondérance des ressources de transfert par rapport aux ressources propres (impôts, taxes et redevances). La mutation comparativement récente des anciens districts en communes, leur faible nombre d’habitants pour la majorité et le tissu économique limité explique la dépendance marquée de ces collectivités aux ressources affectées. Il n’est donc pas étonnant que ce constat s’exacerbe au fur et à mesure qu’on s’éloigne des communes tahitiennes.

Au cœur des problématiques d’autonomie financière des collectivités françaises, la question des ressources apparaît centrale pour les communes de Polynésie française, pour lesquelles l’évolution récente du cadre législatif génère une montée en charge importante des compétences à assumer.

45

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Des dépenses de fonctionnement rendant compte de la diversité des communes et des enjeux de gestion D’importants efforts de gestion fournis par les communes polynésiennes Les montants de dépenses présentés dans cette partie prennent en compte les dépenses liées aux travaux en régie. Les évolutions constatées sur la période doivent ainsi être nuancées par celle des travaux en régie, même si leur poids dans les charges courantes et les charges de personnel reste faible (hormis pour les communes des archipels éloignés de Tahiti).

Graphique 23 : Poids des travaux en régie sur les charges courantes et de personnel en 2012 9%

9% 6% 3%

2% 0%

TG

ISV

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : AFD

Après une nette hausse des dépenses réelles de fonctionnement, entre 2008 et 2009, on observe à partir de 2010 une contraction (-2 % en 2011 et -6 % en 2012) grâce aux efforts de gestion entrepris par les communes en réaction à la baisse des ressources, comme par exemple la mise en place de plans de départs volontaires par plusieurs communes.

Graphique 24 : Dépenses de fonctionnement (hors subventions d’équilibre aux budgets annexes) – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 31 943

31 715 31 053

30 924

29 742

2008

Source : AFD

46

2009

2010

2011

2012

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Cette évolution est, comme pour les recettes, inverse à celle constatée pour les communes françaises dans leur ensemble. Le niveau de dépenses par habitant pour les communes polynésiennes est légèrement supérieur à la moyenne française mais reste nettement inférieur à celui observé en moyenne pour les communes des DOM. Graphique 25 : Évolution des dépenses de fonctionnement des communes (en base 100) 105 103 101 99

2008

2009

2010

2011

2012

97 95

Communes françaises (hors COM et hors Mayotte) Communes polynésiennes

Source : DGCL et AFD

Graphique 26 : Dépenses de fonctionnement (dont subventions d’équilibre aux budgets annexes) par habitant en 2011 (en KF cfp) 142,7 129,4 119,1

Communes métropolitaines

Communes des DOM [hors Mayotte]

Communes polynésiennes

Source : DGCL et AFD

Les dépenses de fonctionnement par habitant dans le graphique ci-dessus prennent en compte les subventions d’équilibre versées aux budgets annexes afin de ne pas fausser la comparaison avec la métropole et les DOM. Les graphiques suivants présentent en revanche les montants de dépenses hors subvention.

47

O

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

b s e r v a t o i r e

Graphique 27 : Dépenses de fonctionnement (hors subventions d’équilibre aux budgets annexes) par habitant en 2011 (en KF cfp) 142,7

119,6

119,1

Communes métropolitaines

Communes des DOM (hors Mayotte)

Communes polynésiennes

Source : DGCL et AFD

Le montant de dépenses par habitant est variable selon les archipels, avec un coût des services publics globalement plus élevé dans les communes peu peuplées.

Il faut toutefois noter que les communes de plus de 20 000 habitants présentent un niveau de dépenses par habitant supérieur à la moyenne polynésienne pouvant notamment s’expliquer par les charges de centralité afférentes.

Graphiques 28 et 29 : Niveau de dépenses de fonctionnement par habitant en 2012 par archipel et par strate de population (en KF cfp) 176,3

167,0 126,5

TG

163,7 119,6

110,0

ISV

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

249,5 149,5

133,1 99,2

0à9

Source : AFD

48

99

1 000

à 49

99

5 000

à 99

99 10 00

119,6

93,6

0à1

9 999

+ de

20 00

0

Moy

enne

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Une structure de dépenses marquée par l’importance des dépenses de personnel La structure de dépenses de fonctionnement pour les communes polynésiennes se distingue avant tout par la prépondérance des dépenses de personnel, à l’image des communes des DOM, dans un contexte de faible externalisation des services publics notamment. Les charges courantes sont, à l’inverse, plus importantes dans les budgets des communes polynésiennes, en lien avec les surcoûts liés à l’éloignement et la dispersion. Par ailleurs, les « autres dépenses de fonctionnement » pèsent plus dans les budgets des autres communes françaises, du fait notamment de dépenses d’intervention plus importantes.

Graphique 30 : Structure des dépenses de fonctionnement des communes en 2011 Communes polynésiennes

Autres - 10 % Charges Financières - 0,6 % Charges courantes - 29 %

Personnel 61 %

Communes françaises [hors COM et hors Mayotte]

Communes des DOM [hors Mayotte]

Autres - 19 %

Autres - 17 %

Charges Financières - 3,4 %

Charges Financières - 2,6 %

Charges courantes - 25 %

Personnel 52 %

Charges courantes - 18 %

Personnel 62 %

Source : DGCL et AFD

La structure moyenne des dépenses pour les communes polynésiennes masque toutefois les disparités entre les archipels.

49

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Graphique 31 : Structure des dépenses de fonctionnement des communes polynésiennes par archipel en 2011 ISV

IDV

14 % 0,7 %

TG

Australes

Marquises 13 %

9% 0,6 %

10 % 0,1 %

9% 0,1 %

27 %

37 %

30 %

27 %

64 %

51 %

61 %

59 %

0,6 %

32 %

53 %

Autres

Charges courantes

Charges financières

Personnel

Source : AFD

Une grande rigidité des budgets avec de lourdes charges de personnel permanent Après une nette augmentation des charges de personnel entre 2008 et 2010, les efforts consentis par les communes pour maîtriser ces dépenses ont permis un léger recul de ce poste en 2011.

Graphique 32 : Total des dépenses de personnel – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 19 096 18 858

18 952 18 326

18 222

2008

Source : AFD

50

2009

2010

2011

2012

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Malgré les efforts fournis, la part des dépenses de personnel dans les budgets communaux a augmenté depuis 2008, passant de 59 % à 61 % environ, soit un poids bien supérieur à la moyenne nationale mais en-deçà du niveau observé pour les communes d’Outre-mer. Cette situation s’explique notamment par le faible recours à l’externalisation de certains services publics de base (eau, assainissement, voire électricité dans les archipels éloignés) via un prestataire privé ou une intercommunalité. Par ailleurs, malgré le fait que beaucoup de communes soient faiblement peuplées, leur éloignement et la nature des services obligatoires qu’elles doivent rendre les oblige à disposer d’un nombre d’agents minimum pour assurer ses missions prioritaires (police, administration générale, services techniques…). En dernier lieu, l’augmentation de la part de ces dépenses s’explique aussi mécaniquement par la diminution d’autres postes de charges sur la période.

La réforme de la publique communale achevée en 2012 pourrait avoir une incidence sur le poids des dépenses de personnel dans les budgets communaux via la mise en place de catégories d’agents et de grilles salariales. Les effets de la réforme devraient cependant être rapidement contrebalancés par les plans de départs volontaires mis en place par certaines communes.

Graphique 33 et 34 : Poids moyen des dépenses de personnel dans le budget de fonctionnement en Polynésie uniquement et sur le territoire national 60,9 % 60,2 % 58,9 %

2008

61,9 %

60,9 %

51,2 %

59,0 %

2009

2010

2011

Communes Communes des DOM métropolitaines [hors Mayotte]

Source : AFD

Communes polynésiennes

Source : AFD

En 2012, les communes polynésiennes enregistrent environ 4 530 agents, qui se répartiront en 4 catégories à la mise en place de la fonction publique communale. Ce nombre est en diminution par rapport à 2011.

Le nombre d’agents communaux pour 1 000 habitants, ou taux d’administration, est plus élevé dans les archipels éloignés, révélant l’importance de l’emploi public communal dans ces communes où l’économie locale est limitée. La répartition des agents par catégorie laisse d’autre part apparaître une faiblesse des postes d’encadrement, avec 2 % seulement des agents qui sont de catégorie A. À titre de comparaison, dans les collectivités territoriales françaises (communes, EPCI, départements, régions) les agents de catégories A représentent 9 % des effectifs totaux (source : rapport 2013 de l’observatoire des finances locales).

51

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Tableau 8 : Nombre d’agents communaux 2009 Nombre d’agents communaux

2010

4 696

Évolution

2011

2012

4 711

4 578

4 530

0,3 %

-2,8 %

-1,0 %

Source : CGF

Tableau 9 : Répartition des agents communaux par catégorie et par archipel en 2012 IDV Catégorie A

84

Catégorie B Catégorie C

ISV

Marquises

Australes

Tuamotu Gambier

Total

0 %

5

3 %

2

0 %

102

3 %

11

2 %

-

294

10 %

20

3 %

8

3 %

10

6 %

10

2 %

342

8 %

570

19 %

56

8 %

24

10 %

32

18 %

18

4 %

700

15 %

Catégorie D/E

2 012

68 %

581

87 %

208

87 %

134

74 %

451

94 %

3 386

75 %

Nb total d’agents

2 960

100 %

668

100 %

240

100 %

181

100 %

481

100 %

4 530

100 %

Nb d’agents / 1000 hab

15

20

28

29

29

17

Source : Dipac

Par ailleurs, le poids des dépenses de personnel permanent sur les dépenses de personnel totales souligne une grande rigidité de ce poste (près de trois quarts des charges étant liées à du personnel permanent).

Le recours fréquent aux travaux en régie dans les communes des archipels éloignés expliquent les écarts observés entre les archipels, qu’il s’agisse du niveau de dépense par habitant ou de la composition de celles-ci.

Graphique 35 : Niveau de dépenses de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp) 98,2

92,0 67,3

TG

Source : AFD

52

2 %

ISV

99,9 73,0

70,3

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Graphique 36 : Poids des charges de personnel permanent sur les charges de personnel totales en 2012 72 %

71 %

70 %

70 %

65 %

TG

64 %

ISV

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : AFD

Enfin, des écarts dans les rémunérations moyennes par archipel sont également à observer, laissant apparaitre des niveaux de salaires par ETP (équivalent temps plein) supérieurs dans les Iles du vent et dans les syndicats et intercommunalités.

Tableau 10 : Rémunération moyenne par Équivalent Temps Plein 2012

Nombre d’ETP

Rémunération mensuelle (salaire + prime) moyenne par ETP en Fcfp

2 845

2 756

291 066

Îles Sous-le-Vent

708

660

201 315

Marquises

262

240

231 272

Australes

185

160

232 931

Tuamotu/Gambier

565

492

193 514

61

59

397 248

4 626

4 368

262 528

Îles du Vent

Syndicats et interco Total

Effectif déclaré

Source : AFD

Des charges courantes plus élevées pour les communes des archipels éloignés Un coût de fonctionnement courant plus élevé pour les communes éloignées Les charges courantes, appelées également achats et charges externes (comptes 60, 61 et 62 hors 621), constituent le second poste de dépenses après les charges de personnel : elles représentent sur la période étudiée près de 30 % des dépenses de fonctionnement, soit un poids dans les budgets plus important que les moyennes françaises ultramarines.

53

O

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

b s e r v a t o i r e

Graphique 37 : Poids des charges courantes dans les dépenses de fonctionnement 29 %

29 % 25 %

25 %

20 %

2008

28 %

25 %

18 %

18 %

2009

2010

29 % 25 %

18 %

2011

Communes françaises hors COM et hors Mayotte Communes des DOM hors Mayotte Communes polynésiennes

Source : DGCL et AFD

Comme pour les charges de personnel, des efforts ont été réalisés par les communes pour maîtriser l’évolution de leurs charges courantes, qui retrouvent en 2010 et 2011 un niveau comparable à celui de 2008.

Toutefois, on peut également établir une corrélation entre la diminution des travaux en régie (-62 %) et les dépenses afférentes (le poste « autres fournitures non stockées », répertoriant les dépenses relatives à ce type de travaux, diminue de -51 %), même si la diminution en volume sur les charges courantes est plus marquée (-461 MF cfp).

Graphique 38 : Total des charges courantes – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 9 305 8 944

8 795

8 911 8 449

2008

2009

2010

2011

2012

Source : AFD

Le niveau de charges courantes par habitant pour les communes polynésiennes permet d’observer un poids de la dépense par habitant plus élevée pour les communes des archipels éloignés.

54

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Graphique 39 : Charges courantes par habitant en 2012 (en KF cfp) 67,3 48,7

45,3

40,8

34,3

29,4

TG

ISV

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : AFD

L’analyse de certaines charges courantes spécifiques (électricité, carburant, autres fournitures non stockées, entretien/maintenance, frais de déplacement et frais de transport) permet de mieux comprendre ces écarts entre archipels, ainsi que la nature des surcoûts liés à l’éloignement et l’éparpillement de certaines communes.

Une importance de certains postes, représentative des spécificités locales Les charges de carburant Après une contraction en 2009, les charges de carburant des communes polynésiennes ont connu une nette évolution à la hausse en 2011, avant de stagner en 2012.

Graphique 40 : Total des dépenses de carburant – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 1074

1 076

1 033 987

982

2008

2009

2010

2011

2012

Source : AFD

55

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

La facture de carburant est nettement plus importante pour les communes des TG, ce qui explique en grande partie le montant de charges courantes par habitant supérieur pour ces communes. Le surcoût pour ces communes est lié d’une part à leur éloignement de Tahiti mais aussi à leur éparpillement. En effet, étant généralement composées de plusieurs atolls, les déplacements maritimes inter et intra-atolls sont très fréquents et incontournables (transport scolaire, évacuation sanitaire vers les dispensaires notamment) sur des distances souvent importantes.

Graphique 41 : Charges de carburant par habitant en 2012 (en KF cfp) 23

10,0 6,9

7,2

Marquises

Australes

1,3

TG

ISV

IDV

4,1

Moyenne

Source : AFD

Les charges d’électricité Les dépenses d’électricité par habitant sont de même ordre de grandeur pour tous les archipels hormis pour les communes des TG, qui ressortent bien en dessous de la moyenne polynésienne dans la mesure où la très grande majorité d’entre elles produisent leur électricité en régie et ne se la refacturent pas dans leurs comptes.

Graphique 42 : Charges d’électricité par habitant en 2012 (en KF cfp) 5,6

5,7 4,6

5,2

5,4

Australes

Moyenne

2,6

TG

ISV

IDV

Marquises

Source : AFD

=> L’étude des charges de carburants et d’électricité confirme l’idée communément admise d’un surcoût énergétique pour les communes éloignées et dispersées, notamment les TG. Mais ce surcoût est avant tout visible sur la facture de carburant (pour le transport) et non à celle d’électricité, du fait notamment d’une différence de modes d’utilisation.

56

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Les charges d’entretien maintenance Du fait d’infrastructures et d’équipements plus développés et plus utilisés dans les communes des IDV, les dépenses d’entretien et maintenance par habitant y sont plus élevées que dans les autres archipels, du fait notamment des charges de centralité structurelles des communes concernées. Pour les îles éloignées, les surcoûts observés (notamment dans les TG) pourrait s’expliquer par l’usure plus rapide en lien avec les conditions climatiques spécifiques sur les atolls.

Graphique 43 : Charges d’entretien-maintenance par habitant en 2012 (en KF cfp) 2,9

2,5

2,3 1,5

1,3

TG

ISV

0,9

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : AFD

Les fournitures non stockées Les « autres fournitures non stockées » (compte 60628) rassemblent traditionnellement la plupart des imputations budgétaires liées aux travaux en régie hors personnel, comme le traduit le graphique présenté ci-dessous. Les distorsions observées relèvent généralement de rattachement de certaines écritures à d’autres exercices budgétaires, voire d’une prépondérance plus marquée des dépenses de personnel dans le coût global des travaux en régie.

Graphique 44 : Poids des fournitures non stockées et des travaux en régie dans les dépenses de fonctionnement en 2012 20 %

8%

11 % 10 % 7%

7% 2%

TG

ISV

9% 3%

0% 0%

IDV

Marquises

Australes

2%

Moyenne

Travaux en régie/DRF Fournitures non stockées/DRF Source : AFD

57

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Les frais de transport de biens et de personnel Ce type de dépenses rend compte d’un écart particulièrement visible entre les Tuamotu-Gambier et les Australes d’une part, et les autres archipels d’autre part.

Dans le cas des Australes, les surcoûts de frais de transport de biens et de personnel sont liés au fort éloignement par rapport à Tahiti, notamment l’île de Rapa, distante de plus de 1 200 km.

Pour les Tuamotu, le surcoût traduit l’impact de l’éloignement de ces communes mais aussi celui de leur dispersion.

Graphique 45 : Frais de transport de biens et de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp) 5,0 3,7

1,0 0,3

TG

ISV

0,5

0,0

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : AFD

Une forte hausse des subventions d’équilibre versées aux budgets annexes L’ordonnance de 2007 adaptant le CGCT aux communes polynésiennes a eu des incidences sur les compétences des communes, notamment dans la mise en place des services publics environnementaux, avec l’obligation d’avoir un service public de collecte et traitement des déchets avant début 2012 et un service public d’eau potable avant début 2015. L’application de ces dispositions par les communes a entraîné la création en 2011 de : – 19 nouveaux budgets annexes déchets (4 aux ISV, 12 aux IDV, 3 aux Marquises) ; –14 budgets annexes de l’eau (2 aux ISV, 10 aux IDV, 2 aux Marquises) ; Outre les budgets annexes liés aux services publics environnementaux, ont également été ouverts en 2011 : – 3 budgets annexes école/restauration scolaire aux ISV ; – 15 budgets annexes électricité aux Tuamotu-Gambier.

Par ailleurs, si les communes exercent traditionnellement leurs services publics en régie, on peut constater une tendance à l’externalisation de certains services 58

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

publics environnementaux, essentiellement dans les communes représentant des bassins de population assez important pour justifier ce type de délégation.

Il convient de rappeler que le CGCT impose que les budgets des services publics industriels et commerciaux soient équilibrés et interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services publics. Le CGCT prévoit toutefois des dérogations dans des cas particuliers, comme stipulé dans l’article L2224-2 du CGCT (cf. annexe 4).

La montée en puissance des compétences communales et l’ouverture de nombreux budgets annexes en 2011 ont entraîné une forte augmentation des subventions d’équilibre versées aux budgets annexes.

Dans la mesure où les SPIC ont vocation à être équilibrés par des ressources propres payées par les usagers du service, les subventions d’équilibre ne devraient a priori pas augmenter trop significativement dans les prochaines années. Ce point nécessitera toutefois une vigilance de la part des communes, afin d’appliquer un niveau de redevance en lien avec le coût du service.

Graphique 46 : Poids des subventions d’équilibre versées aux budgets annexes dans les dépenses de fonctionnement 8%

8%

2008

2%

1%

1% 2009

2010

2011

2012

Source : AFD

Graphique 47 : Subvention d’équilibre par habitant (en KF cfp) 9,6

8,7

2008

2,4

1,7

0,8

2009

2010

2011

2012

Source : AFD

59

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Le montant de subventions d’équilibre versé par le budget principal aux budgets annexes est étroitement lié aux redevances perçues par les communes et, en conséquence, à la problématique de recouvrement des redevances évoquée précédemment. En effet, les SPIC suivis sur les budgets annexes ont vocation à être financés par des redevances payées par l’usager : ce n’est que l’éventuel déficit de fonctionnement qui est couvert par une subvention d’équilibre versée par le budget général. Comme l’illustrent les graphiques ci-dessous, les subventions d’équilibre pèsent en 2012 pour plus de 50 % des recettes de fonctionnement dans une grande partie des cas. Le poids des subventions d’équilibre devrait diminuer dans les prochaines années.

À fin 2012, il existe 23 budgets annexes déchets: 2 aux TG, 7 aux ISV, 13 aux IDV et 4 aux Marquises Graphique 48 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service déchets en 2012

57 %

66 %

57 %

TG

49 %

ISV

IDV

Marquises

Source : AFD

À fin 2012, il existe 29 budget annexes eau: 2 aux TG, 6 aux ISV, 11 aux IDV, 5 aux Marquises et 5 aux Australes Graphique 49 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service eau en 2012 81 %

35 %

30 %

31 %

14 %

TG Source : AFD

60

ISV

IDV

Marquises

Australes

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

À fin 2012, il existe 8 budgets annexes école : 2 aux TG, 7 aux ISV et 1 aux IDV Graphique 50 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service école en 2012 100 %

94 %

94 %

TG

ISV

IDV

Source : AFD

À fin 2012, il existe 18 budgets annexes électricité : 15 aux TG, 1 aux ISV, 1 aux Marquises et 1 aux Australes Graphique 51 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service électricité en 2012 73 % 59 %

0%

0%

TG

ISV

Marquises

Australes

Source : AFD

61

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Section d’investissement : une mutation de collectivités de gestion à des collectivités de projets ?

Un effort d’équipement comparativement moindre Sur la période 2008-2012, les dépenses d’équipement agrégées des communes (y compris travaux en régie) se chiffrent à 37,1 Mds Fcfp environ, soit une moyenne de 7,4 Mds Fcfp par an, les efforts annuels variant de 6,2 Mds Fcfp en 2012 à quasiment 8 Mds Fcfp en 2010.

Graphique 52 : Dépenses d’équipement – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 7 482

2008

7 947

7 894

6 859

2009

6 207

2010

2011

2012

Source : AFD

La fluctuation d’une année sur l’autre des dépenses d’équipement illustre l’absence de véritable planification pluriannuelle des investissements. Les communes polynésiennes mettent en œuvre leurs projets d’investissement en fonction des ressources disponibles et des subventions reçues, souvent dépendantes de la validation juridique et technique des partenaires financiers historiques que sont l’État et le Pays. D’une manière générale, il n’existe pas de véritables programmes d’investissement pluriannuels propres qui leur permettraient de mieux planifier et anticiper les besoins, au-delà des partenariats financiers globaux sur lesquels les communes gardent peu de marges de manœuvre.

Qu’il s’agisse du montant de dépenses d’équipement par habitant ou de l’effort d’équipement (dépenses d’équipement/RRF), les communes polynésiennes se situent bien en deçà de la moyenne française ou d’Outre-mer. Cette situation peut s’expliquer, d’une part, par le partage récent des compétences entre le Pays et les communes qui a conduit sur certaines compétences communales à des investissements réalisés sous maîtrise d’ouvrage du Pays et, d’autre part, par le fait que les communes polynésiennes ont été jusqu’à présent des « collectivités de gestion » plutôt que des « collectivités de projets ».

62

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Graphique 53 : Dépenses d’équipement par habitant en 2011 (en KF cfp) 41,1

41,5 30,4

Communes métropolitaines

Communes des DOM (hors Mayotte)

Communes polynésiennes

Source : DGCL et AFD

Graphique 54 : Effort d’équipement en 2011 (dépenses d’équipement / RRF) 27,8 % 26,2 %

24,2 %

Communes métropolitaines

Communes des DOM (hors Mayotte)

Communes polynésiennes

Source : DGCL et AFD

L’effort d’équipement des communes polynésiennes renvoient par ailleurs à certains éléments de contexte bien spécifiques : – les conditions climatiques entraînent une dégradation rapide des équipements et nécessitent de renouveler ou rénover régulièrement les infrastructures ; – certaines communes demeurent encore peu équipées en réseaux ou systèmes d’eau potable, d’assainissement et de déchets alors que le CGCT leur impose de mettre en œuvre ces compétences dans un calendrier contraint, ce qui va nécessiter de leurs parts de lourds investissements.

63

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

La comparaison entre les archipels laisse apparaître là encore de forts écarts entre les communes, avec des dépenses d’équipement par habitant nettement plus élevées pour les archipels éloignés. Ces écarts sont pour partie liés aux surcoûts d’acheminement des matériaux en lien avec l’éloignement par rapport à Tahiti.

Graphique 55 : Moyenne des dépenses d’investissement (dont travaux en régie) par habitant et par an sur la période 2008-2012 (en KF cfp) 78,1

76,6 52,3 35,5

28,4

20,0

TG

ISV

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : AFD

Le niveau des dépenses d’équipement est structurellement plus élevé dans les archipels éloignés mais il reste très erratique d’une année sur l’autre pour tous les archipels, ce qui reflète là encore une politique d’investissement au coup par coup.

Le manque de programmation des investissements se lit également dans le faible taux de réalisation des dépenses d’investissement budgétées, largement inférieur à 50 %, et ce malgré le cadre du Contrat de projets.

Graphique 56 : Dépenses d’équipement par habitant (en KF cfp) 100 KF 90 KF 80 KF 70 KF 60 KF 50 KF 40 KF 30 KF 20 KF 10 KF 0 KF 2008

2009 TG IDV Australes

Source : AFD

64

2010

2011

2012

ISV Marquises Ensemble des communes

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Tableau 11 : Taux de réalisation des investissements 2012 Tx de réalisation Dépenses d’épt

Tx de réalisation travaux en régie

Tx de réalisation global

Marquises

30 %

46 %

33 %

TG

46 %

58 %

47 %

Australes

21 %

27 %

22 %

ISV

19 %

61 %

21 %

IDV

24 %

61 %

25 %

Moyenne

26 %

51 %

27 %

Source : AFD

Un financement de l’investissement centré sur les subventions Le financement des 30 milliards de Fcfp d’investissement sur la période 20082011 se structure comme suit : Graphique 57 : Structure du financement des investissements pour les communes polynésiennes sur la période 2008-2012 38 000 MF

Emprunt (7 %) Épargne nette (12 %)

33 000 MF

28 000 MF Autres recettes dont dotations (28 %)

23 000 MF

18 000 MF

Dépenses d’équipement 2008-2012 (y.c. travaux en régie)

13 000 MF

8 000 MF

Subventions d’investissement (53 %)

3 000 MF

- 2 000 MF

Fonds de roulement

Source : AFD

La principale source de financement est procurée par les subventions d’investissements accordées par le Pays et l’État. Les autres recettes d’investissement sont les dotations (28 %), dont notamment les dotations FIP, et l’épargne nette (12 %).

L’emprunt n’est que marginalement utilisé par les communes pour le financement de leurs investissements.

65

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Une capacité d’autofinancement limitée La notion de capacité d’autofinancement est préférée à celle d’épargne, dans la mesure où les résultats de fonctionnement présentés prennent en compte les recettes d’ordre liées aux travaux en régie.

La capacité d’autofinancement (résultat de la section de fonctionnement / recettes de fonctionnement) moyenne s’élève à 7 % en 2012 mais fluctue en moyenne autour de 5 % sur la période 2008/2012. Cette capacité d’autofinancement relativement faible témoigne : – de l’absence d’autonomie financière réelle des communes et du manque de marge de manœuvre sur leurs recettes, – de spécificités contraignantes, avec un transfert de compétences croissant et un service minimum à assurer malgré le faible nombre d’habitants et l’éclatement géographique dans certains cas.

En conséquence, le niveau de CAF des communes polynésiennes est nettement inférieur à celle des autres communes françaises. Cette situation peut également s’expliquer en partie par les importantes subventions dont bénéficient les communes sur leurs opérations d’investissement depuis plusieurs années, limitant l’importance de dégager une source d’autofinancement des investissements.

Graphique 58 : Capacité d’autofinancement brute 15 %

14 % 7%

2008

17 %

16 % 13 % 9%

5%

4%

2009

9% 6%

2010

5%

2011

Communes françaises hors COM et hors Mayotte Communes des DOM hors Mayotte Communes polynésiennes Source : DGCL et AFD

La capacité d’autofinancement brute est variable selon les archipels, avec un taux plus élevé pour les communes des Marquises (9 %) et des ISV (7 %). Les communes des TG et des IDV disposent à l’inverse de très faibles capacités à autofinancer leurs dépenses d’investissement.

66

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Graphique 59 : Capacité d’autofinancement brute par archipel en 2012 12 % 7%

10 % 7%

6% 5%

Tuam otu Gam bier

ISV

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : AFD

Remarque : si l’on considère le taux d’épargne brute au sens strict (hors travaux en régie en recettes de fonctionnement), la capacité d’autofinancement des communes se trouve très réduite, voire négative pour les archipels des TG, Australes et Marquises.

Un important taux de subventionnement Les subventions représentent la première source de financement des investissements : une part importante est accordée par l’État et le Pays dans le cadre du Contrat de Projets. Les subventions affectées par le FIP sur des opérations précises ainsi que les subventions accordées par la Délégation au développement des communes ont baissé en 2011, d’où la diminution cette année-là du taux de subventionnement des investissements des communes.

Graphique 60 : Taux de subventionnement (subventions hors dotations) des investissements en 2012

51 %

2008

52 %

2009

66 %

61 % 45 %

2010

2011

2012

Source : AFD

Les communes polynésiennes reçoivent, outre les subventions d’investissement fléchées sur des projets, des dotations et notamment celles versées par le FIP en section d’investissement. En tenant compte de ces dotations, le taux de subventionnement des investissements était de plus de 80 % jusqu’en 2010, avant la 67

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

réduction de 50 % en 2011 des dotations non affectées versées par le FIP en investissement. Ce taux de subventionnement (subventions et dotations incluses) est au global bien supérieur au taux moyen observé pour les autres communes françaises et ultramarines.

Graphique 61 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement 85 %

92 %

86 % 68 %

57 % 35 %

2008

51 %

50 %

42 %

35 %

2009

60 %

32 %

2010

2011

Communes françaises hors COM et hors Mayotte Communes des DOM hors Mayotte Communes polynésiennes Source : DGCL et AFD

De manière logique, le taux de subventionnement des investissements est d’autant plus élevé pour les communes ayant une faible capacité d’autofinancement, en particulier les Tuamotu-Gambier. À noter toutefois la particularité des IDV qui ont une capacité d’autofinancement inférieure à la moyenne mais un taux de subventionnement des investissements également plus faible que la moyenne.

Graphique 62 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement par archipel en 2012 126 % 89 % 58 %

55 %

TG

ISV

IDV

74 %

Marquises

66 %

Australes

Moyenne

Source : DGCL et AFD

Remarque : un taux de subventionnement supérieur à 100 % rend compte d’un décalage parfois constaté entre l’exercice concerné par la dépense d’investissement et l’exercice bénéficiant de la perception effective de la subvention.

68

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Un faible endettement Les communes polynésiennes utilisent peu le recours à l’emprunt pour financer leurs investissements, comme en attestent les indicateurs classiques (taux d’endettement et capacité de désendettement). Pour mémoire, les seuils d’alerte généralement pris en compte dans les analyses financières sont 100 % pour le taux d’endettement et 10 ans pour la capacité de désendettement, soit des niveaux nettement supérieurs à ceux observés pour les communes polynésiennes.

La baisse tendancielle du taux d’endettement s’inscrit en cohérence avec l’émergence de taux de subventionnement des investissements communaux élevés depuis plusieurs années et traduit l’extinction d’un encours ancien et non renouvelé.

Plus erratique car dépendant du niveau d’autofinancement des communes, la capacité de désendettement demeure tout de même à un niveau faible.

Graphiques 63 et 64 : Taux d’endettement et capacité de désendettement (en année d’épargne brute) des communes polynésiennes Taux d’endettement 16 % 14 %

2008

2009

13 %

2010

12 %

2011

11 %

2012

Capacité de désendettement 3,2

3,4 2,6 2,0

2008

2009

2010

1,7

2011

2012

Source : AFD

Le taux d’endettement moyen des communes polynésiennes est dans l’ensemble remarquablement moins élevé que pour les autres communes françaises. Le faible endettement se vérifie pour tous les archipels, avec des taux d’endettement 69

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

particulièrement bas pour les communes des archipels éloignés, notamment aux Australes. Cette situation s’explique avant tout par une culture de l’autofinancement pour ces communes.

Graphiques 65 et 66 : Taux d’endettement en 2012 74 %

65 %

12 %

Communes métropolitaines

Communes des DOM [hors Mayotte]

Communes polynésiennes

Source : DGCL et AFD

14 %

13 %

12 %

6%

5% 1%

TG

ISV

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : AFD

L’importance des subventions d’investissement limite le besoin des communes à contribuer davantage au financement propre de leurs opérations d’investissement. Le faible taux d’endettement traduit d’ailleurs cette situation : les communes ont, sur la période passée, prioriser dans leur programmation d’investissement les opérations éligibles aux subventions et pour lesquelles elles n’ont dû apporter qu’une faible part d’autofinancement ou d’emprunt.

Néanmoins la dégradation financière marquée de certaines communes due à la baisse des ressources et les transferts de compétence importants, tout comme la baisse récente des subventions allouées à leur projet tend à remettre en cause l’équilibre des sources de financement des investissements tel qu’on a pu le constater sur la période récente.

70

L a si t u a t i o n f i n a nci èr e des com m unes pol ynés i ennes

Un fonds de roulement élevé mais des tensions de trésorerie récurrentes À fin 2012, le fonds de roulement global (c’est-à-dire l’excédent budgétaire dégagé par les collectivités locales) s’élève à plus de 10,8 Mds Fcfp, soit 132 jours de dépenses de fonctionnement. Ce niveau est en hausse par rapport à 2011, après une baisse tendancielle constatée depuis 2008.

Comme présenté ci-dessous, le niveau des réserves communales est assez disparate d’un archipel à l’autre mais reste structurellement élevé, ce qui traduit : – d’une part le bénéfice d’un large subventionnement par le passé et en conséquence un recours limité à l’autofinancement ; – et, d’autre part, d’importantes dotations en fonctionnement perçues par les communes polynésiennes.

Graphique 67 : Fonds de roulement en jours de dépenses de fonctionnement en 2012 226 179 135

128

132

51

TG

ISV

IDV

Marquises

Australes

Moyenne

Source : AFD

Graphique 68 : Fonds de roulement total 12 000 000 KF 10 000 000 KF

7%

10 %

93 %

90 %

13 % 3%

18 %

87 %

97 %

82 %

2010

2011

8 000 000 KF 6 000 000 KF 4 000 000 KF 2 000 000 KF 0 KF

2008

2009

2012

Partie du FDR issue de la section investissement Partie du FDR issue de la section fonctionnement Source : AFD

71

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Le fonds de roulement est naturellement financé par la section de fonctionnement, les ressources d’investissement étant pour l’essentiel calquée sur les dépenses d’équipement (les subventions sont des ressources affectées).

Cette « richesse budgétaire » des communes polynésiennes masque toutefois des tensions de trésorerie récurrentes qui découlent de plusieurs facteurs : – La crise économique a entraîné une augmentation des impayés de la part des administrés, ce phénomène pouvant également s’expliquer par les carences de la procédure de recouvrement des créances de la part des communes.

– Les communes ont eu à faire face à des retards dans le versement du FIP par le Pays depuis 2011, cette ressource n’étant pas pour la CPF une dépense obligatoire comme le service de la dette ou les charges de personnel. Or, il est nécessaire de rappeler que le FIP constitue la principale ressource des communes polynésiennes.

– De nouvelles règles d’octroi des subventions ont été mises en place par les partenaires institutionnels, amenant les communes à devoir assurer un portage financier sur les dépenses d’équipement souvent très importantes pour leur surface financière.

Le niveau de fonds de roulement, structurellement élevé, traduit notamment le bénéfice d’un large soutien financier par le passé.

Toutefois, il convient de relativiser ce constat par les tensions de trésorerie réelles et croissantes que connaissent les communes polynésiennes et qui les impactent au quotidien.

72

Conclusions Les communes polynésiennes apparaissent, depuis plusieurs années, comme un acteur émergent, et à plusieurs titres, en faveur du développement du territoire polynésien.

En premier lieu, le transfert progressif des compétences environnementales (eau, déchets et le traitement des eaux usées à l’horizon 2020) aux communes devrait, nécessairement, les conduire à devenir de véritables parties prenantes dans l’élaboration, la définition et la mise en œuvre d’une partie importante des politiques territoriales.

En effet, les choix et l’efficacité des politiques communales dans la gestion environnementale de leurs territoires auront une influence majeure, à moyen et long terme, sur les coûts des politiques sanitaires (à l’exemple de l’amélioration de la qualité de l’eau fournie à la population) et l’attractivité touristique des îles polynésiennes (gestion des déchets et qualité du traitement des eaux usées).

Parallèlement, les choix d’investissement de la Collectivité de Polynésie française dans les secteurs de l’aménagement, du logement voire dans la réalisation de projets d’infrastructures auront des impacts importants dans l’organisation et la mise en œuvre des compétences environnementales des communes (densité des habitations, architecture des réseaux d’eaux…).

Cette situation d’imbrication étroite entre les politiques publiques communales et territoriales semble logiquement appeler à un renforcement des formes de dialogue ou de concertation entre les communes ou leurs représentations (via des intercommunalités) et la Collectivité de Polynésie française afin de définir des objectifs communs et harmonisés de développement, comprenant une déclinaison par archipels au regard de leurs spécificités géophysiques. Des initiatives sont en cours concernant l’élaboration de schémas directeurs de l’eau (exigence de la Commission européenne pour l’attribution des crédits du Fonds européen de développement dans ce secteur) et des déchets (avec l’appui de l’ADEME). Mais ces initiatives ne pourront, à elles seules, se substituer à la mise en place d’un dialogue institutionnel réel, dont le préalable semble être la reconnaissance de l’acteur communal comme partenaire de la Collectivité de Polynésie française dans l’atteinte de ses grands objectifs de développement durable.

73

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

En second lieu, la mise en place de la fonction publique communale, et les passerelles qu’elle crée avec la fonction publique territoriale, permettront d’homogénéiser progressivement les profils et les compétences des professionnels de la gestion publique locale en Polynésie française. Il s’agit d’un atout majeur pour permettre le développement d’une approche de développement concertée par territoire, au sein de chaque archipel.

Enfin, les communes, au regard de leurs effectifs (près de 4 530 agents en 2012) et de leur poids dans la commande publique (près de 6,8 milliards F cfp en 2012, environ 8,1 milliards F cfp en 2011), sont devenues des acteurs économiques importants. Le poids de leurs effectifs les conduit à jouer un rôle de « redistribution » des revenus dans l’ensemble du territoire. De surcroît, dans un contexte de diminution significative des capacités d’investissement de la Collectivité de Polynésie française, les communes apparaissent comme un « donneur d’ordre » non négligeable. En 2011 et 2012, les dépenses d’équipement (y compris travaux en régie) réalisées par les communes s’élèvent respectivement à 8,1 et 6,8 milliards F cfp (voir annexe 6), contre 15,4 et 13,3 milliards F cfp pour la Collectivité : la commande publique communale est ainsi équivalente à la moitié de celle de la Collectivité en 2011 et 2012. Cela signifie que, dans un contexte de difficulté budgétaire et financière du territoire, les communes jouent un rôle important en termes de capacité de maintien de la commande publique dans les différentes îles polynésiennes. Ce rôle pourrait être accru par le renforcement de l’intercommunalité (sous le format de la communauté de communes bénéficiant d’une dotation annuelle pérenne de l’État) qui pourrait porter, à l’avenir, des projets d’infrastructures et d’équipements importants, en mutualisant les ressources communales et en accédant directement à des financements extérieurs (État, partenaires financiers voire des appuis spécifiques de l’Union européenne).

74

Annexes

Annexe 1 - Liste des communes polynésiennes (source : ISPF) Population recensement 2007 Strate 0 à 999

Strate 1 000 à 4 999

Strate 5 000 à 9 999

Population recensement 2012

Archipel

Pukapuka

157

166

TG

Tatakoto

227

294

TG

Fangatau

252

300

TG

Hikueru

268

240

TG

Tureia

311

300

TG

Napuka

315

359

TG

Nukutavake

319

352

TG

Rapa

482

515

Australes

Reao

567

606

TG

Ua Huka

571

621

Marquises

Fatu Hiva

587

611

Marquises

Tahuata

671

703

Marquises

Rimatara

785

879

Australes

Anaa

827

897

TG

Raivavae

905

947

Australes

Maupiti

1 231

1 234

ISV

Gambier

1 337

1 421

TG

Hao

1 342

1 328

TG

Manihi

1 379

1 240

TG

Makemo

1 422

1 558

TG

Takaroa

1 577

1 243

TG

Fakarava

1 578

1 579

TG

Aruata

1 759

1 500

TG

Hiva Oa

1 986

2 190

Marquises

Tubuai

2 050

2 173

Australes

Rurutu

2 088

2 325

Australes

Ua pou

2 157

2 173

Marquises

Nuku Hiva

2 660

2 966

Marquises

Rangiroa

3 210

3 281

TG

Tumaraa

3 632

3 762

ISV

Uturoa

3 778

3 697

ISV

Taputapuatea

4 614

4 786

ISV

Tahaa

5 003

5 220

ISV

Huahine

5 999

6 313

ISV

Taiarapu Ouest

7 002

7 639

IDV

Teva i Uta

8 589

9 398

IDV

Hitia’a o te ra

8 683

9 585

IDV

Bora Bora

8 927

9 610

ISV

Arue

9 458

9 537

IDV

75

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Population recensement 2007 Strate 10 000 à 19 999

Strate 20 000 et plus

Total Polynésie française

76

Population recensement 2012

Archipel

Papara

10 615

11 143

IDV

Taiarapu Est

11 549

12 253

IDV

Paea

12 084

12 541

IDV

Mahina

14 369

14 351

IDV

Pirae

14 475

14 129

IDV

Moorea

16 490

17 236

IDV

Punaauia

25 441

27 613

IDV

Papeete

26 017

25 769

IDV

Faa’a

29 851

29 687

IDV

259 596

268 270

Annexes

Annexe 2 - Fiche financière synthétique par archipel

Communes des îles Sous-le-Vent Taux d’épargne - communes des ISV 150 KF 140 KF 130 KF 120 KF 110 KF

2008

2009

2010

2011

2012

Après un effet ciseau inquiétant en 2009 avec une baisse des recettes et une hausse des dépenses de fonctionnement, les communes des ISV ont réussi à redresser leur section de fonctionnement dès 2010. Les tensions sur le FIP génère toutefois en 2012 un nouvel effet de ciseau

Recettes de fonctionnement / hab Dépenses de fonctionnement / hab

La capacité d’autofinancement brute des communes des ISV représente 5 % des RRF en 2012, soit un taux cohérent à la moyenne des communes polynésiennes.

Taux d’épargne - communes des ISV 10 % 7%

8% 5%

1% 2008

Dépenses d’équipelment yc travaux en régie/habitant communes des ISV (en KF cfp) 47,3

36,0

35,3

2008

2009

2010

33,2

2011

21,7

Taux d’endettement - communes des ISV (en KF cfp)

2008

2009

16 %

2010

14 %

2011

2011

2012

Le montant des investissements a stagné sur la période 2009-2011 avant de marquer le pas en 2012, dans contexte financier également difficile pour le pays, principal source de financement.

Taux de subventionnement (subventions + dotations) des investissements - communes des ISV 74 %

2008

18 %

2010

2012

Le taux de subventionnement des investissements a connu en 2012 un regain après la nette baisse pour les communes des ISV, liée notamment à la baisse de 50 % des dotations FIP en 2012.

13 %

2009

12 %

73 %

2009

113 %

87 % 55 %

2010

2011

2012

Les communes des ISV sont plus endettées que la moyenne des communes polynésiennes mais leur taux d’endettement reste toutefois très faible.

2012

77

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Annexe 2 - Fiche financière synthétique par archipel

Communes des îles du Vent Les recettes et les dépenses de fonctionnement des îles du vent ont connu des évolutions parallèles sur la période, illustrant une gestion des dépenses en phase avec les ressources disponibles.

Évolution de la section de fonctionnement communes des IDV 120 KF 110 KF 100 KF 90 KF

2008

2009

2010

2011

2012

Recettes de fonctionnement / hab Dépenses de fonctionnement / hab

Le taux d’épargne des communes des IDV oscille entre 4 % et 5 %, un taux structurellement faible.

Taux d’épargne - communes des IDV

4%

2008

Dépenses d’équipelment yc travaux en régie/habitant communes des IDV (en KF cfp) 19,1

2008

18,2

2009

20,9

2010

22,3

2011

2008

78

2009

2010

14 %

2011

2011

2012

2012

Taux d’endettement - communes des IDV (en KF cfp)

14 %

2010

6% 4%

Les dépenses d’investissement ont tendu à la hausse sur la période 2008-2011 mais marquent le pas en 2012.

Taux de subventionnement (subventions + dotations) des investissements - communes des IDV 90 %

13 %

2012

80 %

92 %

88 % 56 %

2008

16 %

2009

5%

17,3

Comme pour l’ensemble des communes, le taux de subventionnement des investissements a connu un regain en 2012 après une année 2011 anormalement faible.

19 %

4%

2009

2010

2011

2012

Comme pour les communes des ISV, les communes des IDV ont plus recours à l’emprunt que la moyenne des communes polynésiennes mais leur taux d’endettement reste très faible.

Annexes

Annexe 2 - Fiche financière synthétique par archipel

Communes des Marquises Les courbes d’évolution des recettes et dépenses de fonctionnement laissent apparaitre au global un léger effet ciseau sur la période.

Évolution de la section de fonctionnement communes des Marquises 250 KF 200 KF 150 KF 100 KF 50 KF 0 KF

2008

2009

2010

2011

2012

Recettes de fonctionnement / hab Dépenses de fonctionnement / hab

La CAF des communes marquisiennes est très erratique sur la période, avec une tendance générale à la baisse, malgré la légère augmentation constatée en 2012.

Taux d’épargne - communes des Marquises 17 %

2008

Dépenses d’équipelment yc travaux en régie/habitant communes des Marquises (en KF cfp) 73,7

2008

90,2

83,5

82,8 51,4

2009

2010

2011

14 % 9%

8%

2009

2010

2011

12 %

2012

Le niveau de dépenses d’équipement par habitant est élevé. Le détail des investissements réalisés montre que ces dépenses sont liées à des opérations ponctuelles (rénovation d’écoles, bétonnage, acquisitions de véhicules…)

2012

Le niveau de subvention est structurellement proche de celui de l’effort d’équipement.

Taux de subventionnement (subventions + dotations) des investissements - communes des Marquises 99 %

92 %

100 %

91 % 61 %

2008

Taux d’endettement - communes des Marquises (en KF cfp)

4%

2008

4%

2009

5%

2010

5%

2011

6%

2009

2010

2011

2012

Comme pour les communes des ISV, les communes des IDV ont plus recours à l’emprunt que la moyenne des communes polynésiennes mais leur taux d’endettement reste très faible.

2012

79

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Annexe 2 - Fiche financière synthétique par archipel

Communes des Tuamotu-Gambier Les recettes et les dépenses de fonctionnement des communes des TG ont suivi les mêmes tendances d’évolution sur la période, illustrant une gestion des dépenses en phase avec les ressources disponibles.

Évolution de la section de fonctionnement communes des Tuamotu-Gambier 250 KF 200KF 150 KF 100 KF 50 KF 0 KF

2008

2009

2010

2011

2012

Recettes de fonctionnement / hab Dépenses de fonctionnement / hab

Les communes des TG ont une CAF très faible sur l’ensemble de la période, même si 2012 laisse entrevoir une légère hausse.

Taux d’épargne communes des Tuamotu-Gambier 5%

2008

Dépenses d’équipelment yc travaux en régie/habitant communes des Tuamotu-Gambier (en KF cfp) 76,6

2008

91,9 65,3

2009

2010

76,9

2011

76,5

Taux d’endettement communes des Tuamotu-Gambier (en KF cfp) 6% 4%

2008

80

2009

3%

2010

2010

2011

2012

Les dépenses d’équipement par habitant des communes des TG se situent à un niveau équivalent à celui des Marquises (surcoûts liés à l’éloignement et la dispersion). Ces dépenses sont erratiques d’une année sur l’autre.

Taux de subventionnement (subventions + dotations) des investissements - communes des Tuamotu-Gambier 109 % 70 %

2008

3%

2009

7% 5%

2012

Le même constat peut être fait que pour les autres archipels, à savoir des taux de subventionnement très importants mais en baisse en 2011 (baisse des dotations FIP). Il faut cependant noter que le taux de subventionnement reste supérieur à 80 % en 2011.

3%

6% 3%

2011

2012

2009

91 %

2010

72 %

2011

71 %

2012

À l’image des communes polynésiennes dans leur ensemble, le taux d’endettement des communes de TG est structurellement faible.

Annexes

Annexe 2 - Fiche financière synthétique par archipel

Communes des Australes Recettes et dépenses suivent une même tendance à la baisse, cependant plus marquée du côté des charges, permettant un léger regain de l’autofinancement dégagé.

Évolution de la section de fonctionnement communes des Australes 200 KF 150 KF 100 KF 50 KF 0 KF

2008

2009

2010

2011

2012

Recettes de fonctionnement / hab Dépenses de fonctionnement / hab

Après un exercice 2011 budgétairement tendu, les communes des Australes ont retrouvé un niveau d’autofinancement relativement confortable en 2012.

Taux d’épargne - communes des Australes

10 % 7%

7%

2%

2008

Dépenses d’équipelment yc travaux en régie/habitant communes des Australes (en KF cfp) 65,1 41,9

2008

70,8

43

2009

1%

2009

2010

2011

2012

Le niveau de dépenses par habitant reste globalement inférieur aux communes des Marquises et des TG.

35,4

2010

2011

2012

Le calendrier de versement des subventions a généré un fort décalage budgétaire sur la section d’investissement. Structurellement, le taux de subvention de l’effort d’équipement de ces communes est proche de 100 %.

Taux de subventionnement (subventions + dotations) des investissements - communes des Australes 145 % 113 %

1%

88 % 54 %

2008

Taux d’endettement - communes des Australes (en KF cfp)

108 %

2009

2010

2011

2012

Le taux d’endettement des communes des Australes est quasiment nul.

1% 1% 0%

0%

2008

2009

2010

2011

2012

81

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Annexe 3 – Détails des principaux impôts et taxes

La fiscalité locale en Polynésie française se base principalement sur les impôts et taxes suivants :

Les centimes additionnels Les centimes additionnels sont des impositions communales qui figurent sur le même avis d’imposition que les avis d’imposition du Pays et qui ont la même assiette de calcul.

Ils sont une majoration de l’imposition territoriale et, par conséquent, leur produit évolue dans les mêmes proportions que le produit des impositions du Pays auxquelles ils s’ajoutent.

– Les centimes additionnels à la contribution des patentes : Le taux maximum pouvant être votés par les conseils municipaux est fixé à 80 % pour les centimes additionnels à la contribution des patentes. Sont assujetties les personnes physiques ou morales assujetties à la contribution des patentes. L’assiette de la contribution des patentes est composée d’un droit fixe (fonction de l’activité professionnelle exercée), d’un droit proportionnel (fonction de la valeur locative de l’établissement taxable) et d’une taxe variable (fonction des éléments d’exploitation) – Les centimes additionnels à la contribution des licences : Le taux maximum pouvant être votés par les conseils municipaux est fixé à 100 % pour les centimes additionnels à la contribution des licences. Sont assujetties les personnes physiques ou morales autorisées à se livrer au commerce des boissons à quelque titre que ce soit, et assujetties à la contribution des licences.

– Les centimes additionnels à l’impôt foncier : Le taux maximum pouvant être votés par les conseils municipaux est fixé à 50 % pour les centimes additionnels à l’impôt foncier sur les propriétés bâties. Sont assujetties les propriétés situées en Polynésie française et assujetties à l’impôt foncier sur les propriétés bâties. L’impôt foncier sur les propriétés bâties frappe également :

– les terrains non cultivés, employés à un usage commercial ou industriel tels

que chantiers, lieux de dépôt de marchandises et autres emplacements de même

nature, soit que le propriétaire les occupe, soit qu’il les fasse occuper par

d’autres à titre gratuit ou onéreux.

– Toutes installations commerciales ou industrielles assimilables à des constructions Les bateaux utilisés en un point fixe et aménagés pour l’habitation, le commerce ou l’industrie, même s’ils sont seulement retenus par des amarres

La taxe sur la valeur locative de locaux professionnels : Sont assujetties à la TVLLP, les personnes physiques ou morales assujetties à la contribution des patentes (de nationalité française ou étrangère qui exercent à titre permanent ou temporaire une activité professionnelle non salariée). La taxe est assisse sur la valeur locative du local qui sert à l’exercice de leur activité.

82

Annexes

La taxe sur l’électricité La taxe sur l’électricité a pour objet de taxer la consommation d’énergie électrique de tous les types d’usagers (habitants, entreprises, administrations) raccordés à un réseau public de distribution d’énergie électrique en basse et haute tension.

– Si l’énergie est produite et distribuée par une société privée sous concession (EDT), le recouvrement auprès des usagers se fait par le distributeur en même temps que les sommes qui lui sont dues, puis celui-ci reverse à la commune –Si l’énergie est autoproduite ou produite en régie par la commune, le recouvrement se fait par les services de la commune.

La taxe de séjour Dans les communes qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme, le conseil municipal peut instituer, pour chaque nature d’hébergement, soit une taxe de séjour calculée sur le nombre réel de nuitées, soit une taxe de séjour forfaitaire en tenant compte des capacités d’accueil et de la fréquentation habituelle des établissements d’hébergement. Sont assujetties les personnes qui ne sont pas domiciliées dans la commune et n’y possèdent pas de résidence, recensées à partir des nuitées passées dans les établissements d’hébergement. La taxe de séjour est perçue par les logeurs, hôteliers, propriétaires ou autres intermédiaires qui versent au receveur municipal le montant de la taxe.

Annexe 4 - Article L. 2224-2 du CGCT

« Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l’article L. 2224-1.

Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l’une des raisons suivantes : 1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ; 2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ; 3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs.

La décision du conseil municipal fait l’objet, à peine de nullité, d’une délibération motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d’un déficit de fonctionnement.

L’interdiction prévue au premier alinéa n’est pas applicable : 1° Dans les communes de moins de 3 000 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale dont aucune commune membre n’a plus de 3 000 habitants, aux services de distribution d’eau et d’assainissement ; (l’ordonnance de 2007 adapte ce 83

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

point aux communes polynésiennes en portant le seuil de 3 000 habitants à 10 000 habitants et étend la disposition, en plus des services d’eau et d’assainissement, aux services des déchets et de l’électricité) 2° Quelle que soit la population des communes et groupements de collectivités territoriales, aux services publics d’assainissement non collectif, lors de leur création et pour une durée limitée au maximum aux cinq premiers exercices.

3° Quelle que soit la population des communes et groupements de collectivités territoriales, aux services publics de gestion des déchets ménagers et assimilés, lors de l’institution de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères et pour une durée limitée au maximum aux quatre premiers exercices.

Lorsque le service a été délégué, la part prise en charge par le budget propre ne peut excéder le montant des sommes données au délégataire pour sujétions de service public et représenter une part substantielle de la rémunération de ce dernier. » Annexe 5 – Équilibres financiers 2012 Fonctionnement

Recettes de fonctionnement 31,9 Mds F

Dépenses de fonctionnement 29,7 Mds F Autofinancement 2,1 Mds F Investissement

Auto-financement : 2,1 Mds F

Remboursement emprunt : 0,54 Mds F

Subventions d'investissement 6 Mds F (89 %)

Dépenses d’investissement (yc travaux en régie)

Dotations et autres recettes : 1,5 Mds F (23 %)

6,8 Mds F

Emprunts : 0,39 Mds F (6 %) Variations FDR : 1,3 Mds F (-20 %)

Annexe 6 – Ventilation par strate de population des communes françaises hors COM et des communes des DOM France hors COM Strate de population (nombre d’habitants)

Nb de communes

Répartition des communes

Nb de communes

0 à 1 000

74 %

27 008

5 %

6

1 001 à 5 000

21 %

7 624

25 %

28

5 000 à 10 000

3 %

1 102

26 %

29

10 000 à 20 000

1 %

504

18 %

20

20 000 et plus

1 %

443

26 %

29

100 %

36 681

100 %

112

TOTAL 84

Répartition des communes

DOM (hors Mayotte)

Annexes

Glossaire AFD : ANFA : BP : CA : CEP : CET : CFL : CGCT : CGF : CHSP : COM : CPF : CPS : CRT : DDC : DETR : DGF : DGFiP : DIPAC : DNP : DOM : DSR : DSU : EDT : EPCI : EPIC : FEI : FIP : FPIC : FPC : IDV : INSEE : ISV : MF cfp : Mds F cfp : PAV : RSPF : SEM : SEP : SIVMA : SIVMTG : SMO :

SPCPF : TG : TDIL : TVLLP : ZEE :

Agence française de développement Agents non fonctionnaires de l’administration Budget primitif Compte administratif Centre d’expérimentation du Pacifique Centre d’enfouissement technique Comité des finances locales Code général des collectivités territoriales Centre de gestion et de formation Centre d’hygiène et de la salubrité publique Collectivité d’outre-mer Collectivité de Polynésie Française Caisse de prévoyance sociale Centre de recyclage et de transfert Délégation pour le développement des communes Dotation d’équipement des territoires ruraux Dotation globale de fonctionnement Direction générale des finances publiques Direction de l’Ingénierie Publique et des Affaires Communales Dotation nationale de péréquation Départements d’Outre-mer Dotation de solidarité rurale Dotation de solidarité urbaine Électricité de Tahiti Établissement public de coopération intercommunale Établissement public industriel et commercial Fonds exceptionnel d’investissement Fonds intercommunal de Péréquation Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales Fonction publique communale Iles du vent Institut national des statistiques et des études économiques Iles Sous-le-Vent Millions de francs pacifiques pacifique Milliards de francs pacifiques Points d’apport volontaire Régime de solidarité de la Polynésie française Société d’économie mixte Société environnement polynésien Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples des Australes Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples des Tuamotu Gambier Syndicat mixte ouvert pour la gestion, la collecte, le traitement et la valorisation des déchets en Polynésie française Syndicat pour la Promotion des Communes de Polynésie Française Tuamotu - Gambier Travaux divers d’intérêt local Taxe sur la valeur locative des locaux professionnels Zone économique exclusive 85

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Bibliographie et sources – Site internet du SPC PF : www.spc.pf – Site internet du Haut-commissariat de la République en Polynésie française : www.polynesie-francaise.pref.gouv.fr – Portail de l’État au service des collectivités locales : www.collectivites-locales.gouv.fr – Rapports annuels de l’observatoire des Finances locales « Les finances des collectivités locales » : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/rapports-lobservatoire-des-finances-locales-ofl – Les collectivités locales en chiffres : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/collectivites-locales-chiffres – Site internet de la Caisse de Prévoyance sociale : www.cps.pf – Site internet de l’institut de statistique de Polynésie française : www.ispf.pf – Site internet de la SEP, Société Environnement Polynésien : www.sep.pf – Circulaires annuelles sur les dotations de l’État et du FIP accordées aux communes polynésiennes – Étude de la Commission de régulation de l’énergie sur « La régulation du système électrique polynésien » d’Olivier Challan Belval et Julien Janes - 14/12/2012 – Travail parlementaire « Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l’illusion à la réalité » http://www.senat.fr/rap/r08-130/r08-1309.html – Étude sur la « qualité des eaux destinées à la consommation humaine à Tahiti et dans les îles » du Centre d’hygiène et de salubrité publique pour l’année 2012.

– « L’eau potable dans 6 communes de Polynésie française, entre pertes, gaspillage et déficits » de Gilles Roger – « Interventionnisme public et handicaps de compétitivité », Florent Venayre, collections Documents de Travail de l’AFD (n°121, mars 2012) – « La situation financière des communes des départements d’Outre-mer » - Cour des Comptes - Juillet 2011 – « Droit institutionnel de la Polynésie française » - Ouvrage d’Alain Moyrand

Liste des graphiques Graphique 1 : répartition des communes par archipel Graphique 2 : répartition de la population par archipel Graphique 3 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement Graphique 4 : Produits de la fiscalité directe par habitant en 2011 (en KF cfp) Graphique 5 : Total des recettes de fonctionnement ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) Graphique 6 : Évolution des recettes de fonctionnement des communes (en base 100) Graphique 7 : Structure des recettes de fonctionnement en 2011 Graphique 8 : Structure des recettes de fonctionnement par archipel en 2012 Graphique 9 : Poids des travaux en régie sur les recettes de fonctionnement en 2012 Graphique 10 : Poids des ressources de transfert (DGF et FIP) en 2012 Graphique 11 : Évolution de la DGF – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) Graphique 12 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2011(en KF cfp) Graphique 13 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2012 (en KF cfp) Graphique 14 : Évolution des dotations non affectées (DNAF) versées par le FIP (en MF cfp) Graphique 15 : Évolution des DNAF par habitant (en base 100) Graphique 16 : DNAF par habitant en 2012 (en KF cfp) Graphique 17 : Total des impôts et taxes ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 86

13 13 22 24 30 31 32 33 33 34 34 35 36 37 38 38 39

Annexes

Graphique 18 : Produits de la fiscalité directe par habitant en 2011 (en KF cfp) 39 Graphique 19 : Poids de la fiscalité directe dans les ressources de fonctionnement en 2011 39 Graphique 20 : Poids de la fiscalité (directe et indirecte) dans les recettes de fonctionnement 40 Graphique 21 : Total des redevances et produits des services ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 43 Graphique 22 : Produits des services et redevances (hors redevance électricité) par habitant en 2012 (en KF cfp) 44 Graphique 23 : Poids des travaux en régie sur les charges courantes et de personnel en 2012 46 Graphique 24 : Dépenses de fonctionnement (hors subventions d’équilibre aux budgets annexes) ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 46 Graphique 25 : Évolution des dépenses de fonctionnement des communes (en base 100) 47 Graphique 26 : Dépenses de fonctionnement (dont subventions d’équilibre aux budgets annexes) par habitant en 2011 (en KF cfp) 47 Graphique 27 : Dépenses de fonctionnement (hors subventions d’équilibre aux budgets annexes) par habitant en 2011 (en KF cfp) 48 Graphiques 28 et 29 : Niveau de dépenses de fonctionnement par habitant en 2012 par archipel et par strate de population (en KF cfp) 48 Graphique 30 : Structure des dépenses de fonctionnement des communes en 2011 49 Graphique 31 : Structure des dépenses de fonctionnement des communes polynésiennes par archipel en 2011 50 Graphique 32 : Total des dépenses de personnel – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 50 Graphiques 33 et 34 : Poids des dépenses de personnel dans le budget de fonctionnement 51 Graphique 35 : Niveau de dépenses de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp) 52 Graphique 36 : Poids des charges de personnel permanent sur les charges de personnel totales en 2012 53 Graphique 37 : Poids des charges courantes dans les dépenses de fonctionnement 54 Graphique 38 : Total des charges courantes – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 54 Graphique 39 : Charges courantes par habitant en 2012 (en KF cfp) 55 Graphique 40 : Total des dépenses de carburant – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 55 Graphique 41 : Charges de carburant par habitant en 2012 (en KF cfp) 56 Graphique 42 : Charges d’électricité par habitant en 2012 (en KF cfp) 56 Graphique 43 : Charges d’entretien-maintenance par habitant en 2012 (en KF cfp) 57 Graphique 44 : Poids des fournitures non stockées et des travaux en régie dans les dépenses de fonctionnement en 2012 57 Graphique 45 : Frais de transport de biens et de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp) 58 Graphique 46 : Poids des subventions d’équilibre versées aux budgets annexes dans les dépenses de fonctionnement 59 Graphique 47 : Subvention d’équilibre par habitant (en KF cfp) 59 Graphique 48 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service déchets en 2012 60 Graphique 49 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service eau en 2012 60 Graphique 50 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service école en 2012 61 87

O

b s e r v a t o i r e

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Graphique 51 : Poids de la subvention d’équilibre dans les recettes de fonctionnement du service électricité en 2012 61 Graphique 52 : Dépenses d’équipement – ensemble des communes polynésiennes (en MF cfp) 62 Graphique 53 : Dépenses d’équipement par habitant en 2011 (en KF cfp) 63 Graphique 54 : Effort d’équipement en 2011 (dépenses d’équipement / RRF) 63 Graphique 55 : Moyenne des dépenses d’investissement (dont travaux en régie) par habitant et par an sur la période 2008-2012 (en KF cfp) 64 Graphique 56 : Dépenses d’équipement par habitant (en KF cfp) 64 Graphique 57 : Structure du financement des investissements pour les communes polynésiennes sur la période 2008-2012 65 Graphique 58 : Capacité d’autofinancement brute 66 Graphique 59 : Capacité d’autofinancement brute par archipel en 2012 67 Graphique 60 : Taux de subventionnement (subventions hors dotations) des investissements en 2012 67 Graphique 61 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement 68 Graphique 62 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d’équipement par archipel en 2012 68 Graphiques 63 et 64 : Taux d’endettement et capacité de désendettement (en année d’épargne brute) des communes polynésiennes 69 Graphiques 65 et 66 : Taux d’endettement en 2011 70 Graphique 67 : Fonds de roulement en jours de dépenses de fonctionnement en 2012 71 Graphique 68 : Fonds de roulement total 71

Liste des tableaux Tableau 1 : Illustration de l’éloignement par rapport à l’île de Tahiti Tableau 2 : une diversité de situations communales Tableau 3 : densités des communes ultramarines Tableau 4 : Répartition des communes par strate Tableau 5 : Illustration de la logique des travaux en régie Tableau 6 : Montants des principaux impôts et taxes Tableau 7 : Estimation du poids de la redevance eau dans le revenu moyen par personne Tableau 8 : Nombre d’agents communaux Tableau 9 : Répartition des agents communaux par catégorie et par archipel en 2012 Tableau 10 : Rémunération moyenne par Équivalent Temps Plein Tableau 11 : Taux de réalisation des investissements 2012

Dépôt légal : juin 2014 ISBN : 978-2-9549-1280-6 Infographie : Scoop. Impression : STP-Multipress.

Agence française de développement © 2014

7 11 11 14 29 42 45 52 52 53 65