Tercer informe del observatorio by DIFUSION OSC

Tercer Informe. Observatorio contra la trata de personas con fines de explotaci贸n sexual. Distrito Federal. Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos.

ÍNDICE.

1 Introducción……………………………………………………………………………....26 2 1. Trata de Personas con fines de explotación sexual, feminicidio y violencia feminicida: algunas conclusiones de un análisis relacional………………………33 3 2. Directrices para el análisis de la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley del Distrito Federal para prevenir, sancionar y erradicar los delitos de Trata de Personas y para la protección y asistencia a las víctimas de estos delitos…………………………………………………………………………………...48 4 3. Respuesta judicial en casos de Trata de Personas con fines de explotación sexual y delitos relacionados…………………………………………………………98 5 4. Análisis de las políticas públicas en materia de Trata de Personas en el Distrito Federal………………………………………………………………………………...128 6 5. Hallazgos en la implementación de las líneas de acción referentes al capítulo 30 del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal sobre los derechos de las personas víctimas de Trata de Personas y explotación sexual comercial...179 7 6. Conclusiones…………………………………………………………………………198 8 7. Bibliografía y documentos consultados…………………………………………...205

9 8. Anexos………………………………………………………………………………..213

Agradecimientos a:

Instituto de las Mujeres del Distrito Federal; Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal; Colectivo contra la Trata; Observatorio Latinoamericano capítulo México; Centro Madre Antonia de las Hermanas Oblatas del Santísimo Redentor; Infancia común; Género y Desarrollo A.C. (GENDES); Planeta CAOSS; Centro de Terapia de Apoyo a Víctimas de Delitos Sexuales de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal; Puntos de Encuentro (Nicaragua); Urban Justice; Safe Horizon; City Bar Justice; y Oak Foundation.

A Carmen Herrera, Rosa Celorio y Tracy Robinson por su apoyo y apertura a posicionar el tema en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

A José Manuel Grima, académico de la Universidad de Buenos Aires, comprometido con la lucha contra la trata de personas.

A las mujeres que participaron aportando sus experiencias para el presente informe y que continuan luchando por mejores condiciones de vida

A la Delegación de la Unión Europea en México (Comisión Europea) y al Comité Católico contra el Hambre y para el Desarrollo. (CCFD)

Glosario de Siglas y Acrónimos

Instituciones, Organismos, Organizaciones Civiles y Comisiones

Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) Centro de Terapia de Apoyo a Víctimas de Delitos Sexuales

(CTA)

Coalición Contra el Tráfico de Mujeres y Niñas en América Latina (CATWLAC)

Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF)

Comisión Intersecretarial para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas (CIPSTP)

Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) Consejo de la Judicatura del Distrito Federal (CJ) Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) Contraloría General del Distrito Federal (CG) Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas (FEVIMTRA)

Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) (Por sus siglas en inglés)

Frente Internacional por la Alimentación en México (FIAN-México)

Gobierno del Distrito Federal (GDF)

Instituto de Asistencia e Integración Social (IASIS) Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI)

Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE)

Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL)

Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES)

Instituto de las Mujeres del Distrito Federal (INMUJERESDF)

Instituto Nacional de Salud Pública (INSP)

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)

Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH)

Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) (Por sus siglas en inglés)

Organización Internacional del Trabajo (OIT)

Organización de Naciones Unidas (ONU) Policía Federal Preventiva (PFP) Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF) Procuraduría General de la República (PGR) Procuraduría Social de Atención a Víctimas del Delito (PROVICTIMA)

Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC) Secretaría de Desarrollo Económico (SEDECO) Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI)

Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) Secretaría de Educación (SE) Secretaría de Educación Pública (SEP) Secretaría de Gobierno (SG) Secretaría de Gobernación (SEGOB) Secretaría de Salud (SSA) Secretaría de Salud (SSDF)

Secretaría de Seguridad Pública (SSP) Secretaría de Transporte y Vialidad del Distrito Federal (SETRAVI) Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo (STyFE) Secretaría de Turismo (ST) Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal (DIF-DF) Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (TSJDF)

Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)

Conceptos

Derechos Humanos (DDHH)

Comité de Seguimiento (CS)

Comité de Seguimiento y Evaluación (CSyE)

Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA)

Enfermedades de Transmisión Sexual (ETS)

Equipo para la Orientación y Seguimiento a la Implementación (EOSI)

Equipo Técnico Operativo (ETO)

Espacios de participación (EP)

Líneas de Acción (LA)

Mecanismo de Seguimiento y Evaluación (MSyE)

Mesa Interinstitucional para la Implementación (MIIM) Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)

Plan Operativo Anual (POA)

Secretaria ejecutiva (SE)

Sistema de Vigilancia Epidemiológica (SVE)

Sistema de Vigilancia Epidemiológica sobre Trata de Personas con Fines de Explotación Sexual y Feminicidio (SVETF)

Trata de personas con Fines de Explotación Sexual (TPFES)

Trata de personas con Fines de Explotación Sexual de Niñas, Niños y Adolescentes (TPFESNNA)

Leyes

Código Penal Federal Código Federal de Procedimientos Penales Ley de Cultura Cívica Ley de Extinción de Dominio Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas Ley del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (LPDHDF) Ley Federal de Responsabilidades de Funcionarios Públicos Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia Ley General de Víctimas Ley General para Prevenir la Discriminación Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal (LPETPASESCI) Ley Federal contra la Delincuencia Organizada Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; de la Ley de la Policía Federal y de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública Reglamento de la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas Reglamento de la Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal, Programa para Erradicar la Trata de Personas en el Distrito Federal

Programas Políticas públicas (PP) Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF) Programa para Erradicar la Trata de Personas en el Distrito Federal (PETPDF) Programa Nacional para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas 2010-2012 Sistema de Información de la Materia Penal (SIMP)

Presentación La trata de personas con fines de explotación sexual, derechos humanos y políticas públicas

Es un enorme honor para mí compartir algunas reflexiones en torno a un problema crucial para el mundo y para Latinoamérica en particular. Una reflexión urgente por dos cuestiones. En primer lugar por las dimensiones que adquiere el fenómeno de la violencia en nuestros países hacia una variada gama de grupos vulnerables entre los que se encuentran las mujeres. Y en segundo lugar, porque un fenómeno como el de la trata de personas, si bien tiene una larga historia, casi tanto como la humanidad misma, hoy adquiere una visibilidad pública de la que ha carecido hasta el día de hoy. Por esta segunda razón estimo que nunca como antes tenemos mayores posibilidades de impacto en aquellas acciones que podamos llevar adelante para, sino erradicar, por lo menos afectar gravemente su continuidad. El titulo de esta presentación me lleva en primer lugar a decir algo acerca del fenómeno de la trata de personas. Ustedes conocen seguramente con bastante exactitud la definición propia del Protocolo de Palermo. De la misma se infiere el carácter jurídicamente complejo de este delito. Veamos que dice: La trata de personas se define como la captación, el traslado, el transporte, la acogida o la recepción de una persona utilizando la violencia, amenazas, engaño, rapto, el abuso de poder o abuso de la situación de vulnerabilidad u otros elementos de coacción con el fin de someterla a explotación y lucrarse con su actividad. Como se puede observar en la misma, se desnuda el carácter complejo del mismo fenómeno. La tipificación del delito en el Protocolo de Palermo, opera conceptualmente sobre una serie de situaciones que caracterizan el proceso a manera de línea de montaje. Es decir, si lo definiéramos fenomenológicamente diríamos que cada uno de ellos define a su vez una variada gama de formas. Veamos por ejemplo la captación; la misma puede ser engañosa, o bien la

persona sabe cuál será su actividad pero desconoce las formas de su ejercicio, o puede ser violenta a través de un rapto. Esta complejidad representa todo un reto para las y los administradores de justicia y sus colaboradores, en todos los aspectos del acceso a la justicia. Tanto la investigación previa, como la reunión de elementos probatorios respecto de los diferentes momentos del proceso son un verdadero laberinto y desgraciadamente muchas veces no recorrido. En Argentina, casi siempre son procesados los últimos eslabones de la cadena y sobre los otros actores se ciñe un manto de impunidad. Pero la complejidad no abarca solamente a los aspectos jurídicos y judiciales del problema que estamos intentando definir. La trata de personas es mucho más en términos fenomenológicos que aquello que cabe en la definición del Protocolo de Palermo. Es una situación compleja, sistémica y estructural en la cual se ponen en juego aspectos de variado origen, a saber del mercado, del Estado y también de la sociedad civil. A partir del análisis de materiales empíricos de nuestra investigación se puede inferir el carácter complejo del fenómeno definido como trata de personas con fines de explotación sexual (en su amplia mayoría adolescentes femeninas). Esta complejidad se presenta como la paradoja de lo uno y lo múltiple, (Morín; 1994). Una red entretejida de vínculos de carácter abierto y que se construyen, (García; 2006) de manera situada y con ello histórica. En concordancia con ello, un análisis que abarque la complejidad del fenómeno de la trata de personas debe tener en cuenta los múltiples aspectos del mismo reconociendo su carácter polisémico, sin pretender acabarlos en las presentes reflexiones. Veamos algunos de ellos: a) Un primer aspecto que se pone en juego es el carácter situacional del fenómeno. Las jóvenes adolescentes abarcadas por la trata y la explotación sexual permanecen sujetadas (constituyen subjetividad) a una situación en la que participan un número importante de actores en los niveles micro y macro. Hay una multiplicidad

de vínculos que en su devenir dan forma al fenómeno. b) El ejercicio del poder y la dominación en la producción de estos sujetos femeninos y adolescentes se desarrolla sustentándose en un doble soporte, a saber, la edad de víctimas y victimarios y la cuestión del género. c) En un tercer momento corresponde realizar alguna reflexión acerca del concepto “explotación”, en relación al llamado cliente y lo que podría hacer suponer un vínculo de mercado entre iguales, diluyendo las categorías víctima y victimario. d) finalmente se impone pensar la ciudadanía de estas jóvenes adolescentes a la luz de la formalidad de estar constituidas como sujetos de pleno derecho frente a una praxis de absoluto sometimiento y violencia. Ello merece alguna reflexión acerca de la tensión, máxima se estima en estos casos, que opera entre norma y praxis social. Parece ser de más amplia la distancia cuándo el cuerpo jurídico aludido es el los derechos humanos.

Derechos Humanos y Políticas Públicas. Obstáculos y prácticas. Todo escrito científico es a la vez político en el sentido que busca incidir en la realidad concreta a través de prácticas que modifiquen las situaciones dadas. Este no es la excepción a la regla. Por esta razón y entendiendo la responsabilidad primaria de los Estados en la efectivización de los derechos de todas y todos, se han elaborado algunas reflexiones que buscan desnudar obstáculos funcionales que se oponen al logro de aquella meta. Los mismos reconocen a su vez y como antecedente, obstáculos de carácter conceptual que bien podrían ser definidos como obstáculos epistemológicos (Bachelard, 1991). El primero de ellos, es el recorte que se hace en la mirada de los derechos humanos en general y de los derechos de las mujeres y jóvenes adolescentes en particular. El posicionamiento de quienes se ocupan de estos temas y tienen a su vez la responsabilidad de elaborar la política pública, en la cual se inscriben a posteriori tanto las acciones de los Estados como de la Sociedad Civil, es la de del discurso jurídico. (Lopes, 2007). Podemos decir que la palabra de los juristas es la que ejerce la hegemonía en la modulación y definición de los derechos humanos y es por ello la imposición a la conciencia colectiva de un horizonte utópico a

conquistar luchando contra quien se opone a su logro. Es la lucha del bien contra el mal, como camino para hacer efectivos los derechos de un supuesto sujeto universal. Por ello primero se construye socialmente la víctima y luego los procesos de trabajo para la restitución de derechos. En el origen es el mal. Se moldean víctimas de trata con fines de explotación sexual, para, a posteriori, elaborar protocolos de asistencia (Sennaf, 2008) y sus correspondientes dispositivos (Deleuze, Guattari; 2002). Como en una cadena de montaje que requiere de la materia prima para transformarla en mercancía, los dispositivos de asistencia requieren de la víctima para operar una re-subjetivación siempre fallida. En éste esquema de construcción de poder la aprehensión del sujeto de trata como víctima es central y opera en la apropiación de aquellos elementos que lo constituyen como Bios (Esposito, 2006) reduciéndolo a su pura animalidad de viviente. (Badiou, 1994). En esa dirección Badiou (1994; p. 4) señala como inaceptable una ética que defina al hombre como víctima, entre otras cosas: …porque el estado de víctima, de bestia sufriente, de moribundo descarnado, asimila al hombre a su subestructura animal, a su pura y simple identidad de viviente.” Y más adelante señala: “Un inmortal: he aquí lo que las peores situaciones que le pueden ser infligidas demuestran qué es el hombre, en la medida en que se singulariza en el torrente multiforme y rapaz de la vida. Para pensar lo concerniente al Hombre, debemos partir de aquí. De tal manera que si existen los “derechos del hombre”, estos no son seguramente los derechos de la vida contra la muerte, o los derechos de la supervivencia contra la miseria. Son los derechos del inmortal afirmándose por sí mismos, o los derechos del Infinito, ejerciendo su soberanía sobre la contingencia del sufrimiento y de la muerte.

Un segundo obstáculo sobre el cual se hace necesario hacer referencia es la velación del carácter social del fenómeno. Se conoce bastante acerca de los aspectos individuales del mismo. El caso a caso ha invadido los estudios, los congresos y también las prácticas institucionales. Se vienen pensando y poniendo en práctica protocolos de asistencia a víctimas de Trata y Tráfico cualquiera sea su objetivo final, en Latinoamérica y en Argentina en particular. En todos ellos el

foco es puesto en el sujeto. Por ello, las acciones son centradas con mayor fuerza en la asistencia y en alguna medida, dicho sea de paso mucho menor, en la responsabilización. Las acciones de prevención son pensadas a posteriori de las otras y casi siempre se centran en campañas de información o concientización, sin otras actividades complementarias, ni estar integradas a un proceso más amplio (Figueredo, 2007). Los procesos de trabajo que buscan dar cuenta de la problemática son fragmentarios y operan desde una mirada reduccionista del mismo (Bialakowsky, et al; 2009). En la mirada dominante, que no es propiedad exclusiva del sentido común, se produce una sustracción del componente socio histórico de la construcción de la Trata. El hecho queda girando en el vacío, sobre sí mismo y desconectado del contexto que explica en parte su origen. El método (Bialakowsky, et al; 2009) que hace a la reproducción del capital en la actual etapa post capitalista (Meszáros, 2007) aparece negado en las interpretaciones más difundidas del mismo. La transformación de cuerpos femeninos preferentemente jóvenes en objeto de consumo como fruto en parte de los noveles contornos que dibuja la reproducción sociometabólica del capital (Meszáros, 2007) se muestran como producidos por razones de carácter individual (patologías, perversiones, inadaptación social) o del medio social inmediato (familias disfuncionales, grupos de pares inadaptados a la normas sociales y morales). Tras estas explicaciones circunstanciales se refugian los procesos sociales de trabajo que producen subjetividades padecientes y mortificadas (Bialakowsky, et al; 2009) de aquellos miembros de la clase que vive del trabajo con destino de exclusión- extinción (Antunes, 1999), (Bialakowsky, et al; 2009). Los dos obstáculos epistemológicos señalados aquí colaboran a la comprensión de una realidad en la que existen cientos de miles de mujeres, niñas y adolescentes latinoamericanos que nunca han llegado a revistar en el estatuto de sujeto de derechos, a pesar de la adecuación normativa de casi toda la región a la Doctrina de la Protección Integral de Derechos de todas y todos. El punto es que no alcanza la reformulación jurídica para lograr dicho efecto. Es más, la citada

reformulación implicó su efecto contrario arrojando al estado de excepción, (Agamben, 2006) a toda esa masa humana femenino juvenil a través de la violencia más variada, como por ejemplo la Trata. Se puede considerar que ese estado de suspensión respecto de la norma en la que se encuentra el homo sacer según Agamben, ayuda a la comprensión de la situación por la que atraviesan estos millones de niñas, niños y adolescentes, y opera en los diferentes niveles de análisis. La violencia que se descarga cotidianamente sobre esta población bajo variadas formas, es la expresión clara de la zona de indeterminación en la cual se ubica a estos sujetos femeninos adolescentes. Zona de indeterminación que los coloca bajo el carácter de no sacrificables o eliminables, abriendo la posibilidad de dar existencia a un conjunto de dispositivos blandos de control (Deleuze, 1992) y regulación de las poblaciones, funcional a la actual etapa del proceso de acumulación capitalista a nivel planetario. Existen incluso situaciones frente a las cuales los medios masivos de comunicación construyen un universo discursivo legitimatorio (Lopes, 2007) de prácticas que conducen a la exclusión – extinción (Bialakowsky, et al; 2002), (Manzanos Bilbao, 1997). Tanto Bialakowsky como Manzanos Bilbao sostienen la superación de la exclusión bajo la forma de la extinción social. El destino de los supernumerarios o población excedente flotante es la tramitación institucional de su propia extinción social. En realidad, la ley necesita del anverso de su posicionamiento para constituirse en tal (Corea – Lewkowicz, 1999). El Estado opera estos mecanismos, es decir crea las condiciones necesarias (pobreza, falta de acceso a la educación, a la salud, vulneración de los DESC-.) para que miles de mujeres y adolescentes queden en estado de excepción (la CIDN, la CEDAW, la PIDESC, etc., queda en suspenso para un colectivo importante de mujeres y jóvenes del cual el derecho tiene necesidad para su propia existencia.

En este sentido señala Agamben (y es una buena línea para pensar este problema) que no es la excepción (estado de suspensión respecto de la norma que habilita a la violación a derechos de mujeres y adolescentes) la que se sustrae a la regla, sino que es la regla (CIDN, CEDAW, etc.) la que, suspendiéndose para un colectivo de mujeres y jóvenes, da lugar a la excepción y sólo de este modo se constituye como regla, manteniéndose en relación negativa con aquella. Se puede afirmar, aunque sea a modo de hipótesis, aunque sustentada en la multiplicidad de casos registrados, que la Trata en América Latina posee un carácter estructural y sistémico, haciéndose posible en la región la vigencia normativa (más no en la praxis) del Estatuto de la Protección Integral de Derechos de todas y todos, sobre el precedente de su trasgresión por métodos violentos. Ahora bien, esta realidad no es solo discursiva, sino, muy por el contrario reconoce su correlato en la praxis social. En esa dirección se aprecia que el centro productor de estos dispositivos es el Estado, en sus diferentes niveles: El sistema judicial, las políticas públicas llevadas adelante por las agencias del poder ejecutivo e incluso el poder legislativo. Dispositivos que difieren en los aspectos formales de acuerdo a la agencia a la que se tenga en la mira, pero que responden a preceptos de similar tono. A saber: 1) Poner énfasis en la cara individual del fenómeno de la Trata, es decir abordarlo como la sucesión de hechos puntuales (Reduccionismo óntico). 2) Dar preeminencia a la faz restitutiva de los derechos vulnerados (Reduccionismo procedimental) y 3) Abordaje segmentado

compartimentalizado

del

fenómeno

(Procesos

trabajo

fragmentarios) 1) Reduccionismo óntico: Las normativas y los dispositivos institucionales a que dan lugar hablan de la víctima y jóvenes y eventualmente de quienes forman parte directa del hecho, llámese explotador, proxeneta, captador, etc. Cada situación de trata y explotación se presenta como un hecho particular y su abordaje también. En la estructura judicial toman la forma de expedientes, en el caso de los dispositivos propios de las estructuras del ejecutivo, son objeto de intervención desde la asistencia (Pautassi, 2007) y para el poder legislativo, el sujeto para

quien hay que legislar la norma positiva. Detrás del caso a caso, sean considerados estos como sujetos a indagar, asistir o definir normativamente, desaparecen los aspectos colectivos del mismo, con lo cual se pierde la conexión del fenómeno particular con sus condicionantes estructurales. El fenómeno de la trata y la explotación deja de ser modelado por el contexto social y se reduce su origen a la voluntad o in-voluntad de los actores en juego. 2) Reduccionismo procedimental: Si bien los instrumentos internacionales que abordan estas problemáticas hacen hincapié no solo en los aspectos restitutivos, (tómese como ejemplo el Protocolo de Palermo o el Protocolo Facultativo de la CIDN) sino preventivos y aún de responsabilización hacia los victimarios, la realidad indica que el diseño de la política pública se orienta predominantemente a las actividades de atención de víctimas. Un poco como consecuencia del reduccionismo óntico aparece esta otra forma de tomar la parte por el todo. Al observar por ejemplo los protocolos de actuación en temas como la trata y el tráfico con fines de explotación sexual se visualiza una centralización en los aspectos que hacen a la asistencia de la víctima con preocupaciones tales como la no revictimización, finalmente nunca evitada (Sennaf, 2008). La prevención, que requiere como condición sine quanon el reconocimiento de los aspectos estructurales en su origen, siempre se expresa por fuera de los restantes elementos de los protocolos y procedimientos. Como algo externo y de lo cual se puede dar cuenta con acciones absolutamente circunstanciales y dispersas, deshilvanadas de una lógica omnicomprensiva que rescate en su seno aquellos condicionantes estructurales. 3) Procesos de trabajo fragmentarios: Los procesos de trabajo a través de los cuales operan los dispositivos ya reducidos a la restitución del derecho vulnerado, es decir que se disparan una vez que el acto de explotación sexual comercial ya fue sufrido por el niño, niña o adolescente, son compartidos en un conjunto de actividades dispersas y operadas por una variada cantidad de agencias. Cabe destacar que los procesos sociales de trabajo propios de la sociedad post capitalista (Meszáros, 2007) se orientan a la producción de extinción social de los

supernumerarios. Bialakowsky y sus colaboradores (2009; p. 190) señalan que “al referirnos al concepto de extinción social enunciamos como objeto de análisis a un proceso de trabajo social que tiende a anular la capacidad de sobrevivencia de los sujetos de la clase que vive del trabajo.” La fragmentación opera a través de agencias estatales y de la sociedad civil que orientan sus acciones a la intervención en situaciones de la Trata. Rescatando las conceptualizaciones de R. Castel, Michel Foucault y Zygmunt Bauman, Bialakowsky (2009, p. 191) afirma que “podríamos partir de la exclusión o desafiliación social, el micropoder descendente y ascendente y el método adiafórico (moralmente neutral) como atributos de los procesos de producción social del desalojo. Desde nuestra perspectiva estos atributos conceptuales conforman la base para considerar de manera homóloga la extinción, la violencia y el método o procedimiento transversal con que se procesa la construcción de ese otro excluído-incluído. Síntesis y apertura Estas últimas líneas tienen como fin exponer una apretada mirada de lo desarrollado en el presente trabajo, respondiendo a sus tres ejes estructurantes, 1) Algunas reflexiones en torno al fenómeno de la trata., 2) La trata de mujeres y jóvenes, una situación compleja y 3) Derechos Humanos y políticas públicas. Obstáculos y prácticas. Respecto del primer ítem se pueden destacar lo siguientes:

a) La vulneración de los Derechos Económicos Sociales y Culturales en Argentina y en América Latina en general, en la población de mujeres y jóvenes, son moneda corriente. Al momento de hacer una lectura atenta de los relatos de víctimas de trata y de explotación sexual, se observa en los trazos biográficos el difícil acceso, cuando no imposible, a bienes materiales, sociales y culturales. b) Los aspectos jurídicos normativos centrados en el protocolo de Palermo y en los instrumentos de DDHH dan cuenta de la complejidad del fenómeno.

Es un verdadero reto para quienes trabajan en la prevención, la asistencia y la responsabilización abordar esa complejidad. Los bordes cualitativos del mismo, ofrecen la posibilidad de diseccionar y deconstruir los intersticios a través de los cuales se constituye como un fenómeno sistémico y estructural.

En torno a la complejidad de la trata de personas se ofrecen a la discusión los siguientes aspectos:

a) La Trata es un fenómeno situado. Ello alude a una construcción socio histórica, cuyo contexto es el de un capitalismo global que centra su lógica en la circulación de las mercancías, tornando como central la posición frente al mercado. Dicha situación se nutre de la participación de una multiplicad de actores cuyo centro es la explotación sexual de mujeres, adolescentes y aún de niñas. b) La

preeminencia

relaciones

sociales

carácter

asimétricas,

potenciando los vínculos de poder y dominación. En este caso es abortada, generalmente de manera violenta, cualquier posibilidad de dar vida a relaciones simétricas, aún entre pares. c) Se alude aquí al carácter comercial de la trata diluyendo la responsabilidad del hombre bajo el rotulo de cliente. Existe quien compra en el “mercado del sexo” cuerpos de mujeres y jóvenes infantiles para consumir. Ello no impide adosar a dicha praxis la dimensión analítica del mismo. En este segundo momento emerge el concepto explotación, a secas, para definir un fenómeno en el cual la voluntad de quien es ofrecido como objeto de consumo está definitivamente obturada por prácticas violentas, pasando entonces de definir al consumidor como prostituyente y no ya como cliente. d) También el concepto de víctima merece un pasaje por el tamiz del pensamiento crítico. Desde una perspectiva de Derechos Humanos la trata con fines de explotación sexual extingue al sujeto, es decir niega la

existencia ética de quien debe ser su portador. No hay sujeto en el sentido de portador de derechos, hay objeto de explotación.

Esta última reflexión conduce de lleno a la problemática de los Derechos Humanos y de las políticas públicas que se orienten a su cumplimiento. Allí se puede observar que:

a) Se observa que en la construcción socio histórico del fenómeno opera una preeminencia clara del discurso jurídico. Esto, se puede traducir en una lógica que en un primer momento construye la víctima para luego ensayar la restitución del derecho vulnerado. Desde dicha lógica se diseñan e implementan, políticas, planes, programas y proyectos. b) El carácter social en la etiología del fenómeno de la trata aparece velada tras el fetiche del caso a caso. En tal sentido queda por recorrer un largo camino de análisis crítico que desnude los aspectos estructurales del mismo. La ausencia de este nivel de reflexión conduce a centrar las acciones en el nivel del sujeto tomado por el flagelo (Por ejemplo, los protocolos de asistencia). c) Las mujeres y jóvenes tomadas por esta situación pueden ser caracterizados como población en estado de excepción, cuyas vidas en el sentido más cercano a la biología posible, son tramitadas en los procesos de trabajo institucionales con destino de exclusión – extinción social. d) Finalmente se cierran estas reflexiones con la mención a tres obstáculos que operan en torno a las estrategias de resolución de la problemática. Ellos son el reduccionismo óntico, que se puede sintetizar en desarrollar solo acciones centradas en el sujeto construido por el sistema como víctima, el reduccionismo procedimental, que se resume en la operatoria fragmentaria de la política pública, como ejemplo vale el divorcio de la estrategias de promoción de derechos de aquellas que se orientan a su restitución y finalmente, los procesos de trabajo fragmentarios, este último

obstáculo se podría sintetizar con aquella frase de un juego infantil que rezaba, “cada cual atiende su juego”. Esto se resume en que cada agencia responda en primer lugar a sus objetivos institucionales y muy en segundo lugar, en pos de dar solución al problema concreto que se le presenta con tal objeto.

Para cerrar se debe destacar el carácter fuertemente político de este intento de reflexión y apertura, toda vez que, parafraseando al viejo pensador, ha llegado la hora de modificar nuestra realidad.

José Manuel Grima Docente e Investigador. IIGG.FCS. en Universidad de Buenos Aires

Introducción El Observatorio contra la trata de personas con fines de explotación sexual del Distrito Federal preocupado por el respeto de los derechos humanos en casos de trata de personas, contribuye con la publicación de su Tercer Informe cuyo objetivo es presentar los resultados obtenidos a partir del monitoreo, análisis y evaluación de las instituciones públicas, organizaciones civiles y académicos dedicados a la prevención, atención y persecución del delito.

Debido a que el abordaje que hace el Observatorio respecto a la trata de personas con fines de explotación sexual se inserta dentro del campo del comercio sexual nos interesa aclarar que el objetivo del presente documento es servir de insumo a las instituciones públicas, organizaciones civiles y académicos para que juntos generemos una ruta crítica estratégica que contribuya eficazmente al ejercicio de los derechos humanos de las mujeres dentro del campo del comercio sexual sin ningún tipo de discriminación. Deseamos aportar insumos para que todas las mujeres puedan acceder a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales y decidir con libertad y seguridad su propio proyecto de vida. A partir de la metodología que lo caracterizó en sus dos informes pasados 1, el Observatorio estructura su Tercer Informe de la siguiente manera:

Seguimiento y análisis hemerográfico; búsqueda y sistematización de información a través de los portales de acceso a la información pública gubernamental; revisión y análisis de legislación comparada, jurisprudencia y doctrina; entrevistas a profundidad a organizaciones de la sociedad civil nacionales e internacionales; 5 historias de vida con metodología del peritaje antropológico a mujeres sobrevivientes de trata con fines de explotación sexual en contextos de comercio sexual; grupos focales con mujeres en el comercio sexual; revisión y análisis de la política pública; participación en el Comité de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal; y la Subcomisión de Atención de trata de personas, el abuso sexual y la explotación sexual comercial infantil en el Distrito Federal. El seguimiento hemerográfico estuvo compuesto por 765 noticias que hablaron sobre el tema a nivel nacional. Se realizó un análisis por rubros a partir del compilado dividido por: sitios, perfiles, persecución del delito, modelos de atención y estrategias de prevención. Se realizaron 35 solicitudes de información, 19 con respuesta y 16 sin respuesta a través del portal de transparencia de: Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal; Secretaria de Seguridad Pública; Secretaria de Salud; Secretaria del Trabajo y Fomento al Empleo; Instituto de las Mujeres del Distrito Federal; Secretaria de Desarrollo Social; Secretaria de Educación del Distrito Federal; Secretaria de Gobierno; Secretaria de Transportes y

En el primer capítulo titulado: “Trata de Personas con fines de explotación sexual, feminicidio y violencia feminicida: algunas conclusiones de un análisis relacional”, retomamos los conceptos teóricos que permiten delimitar y definir qué es la trata de personas con fines de explotación sexual y los fenómenos que juegan un papel clave para la perpetuación del sistema proxeneta. No podemos dejar de mencionar la importancia de la violencia feminicida, concepto estudiado y analizado por el Observatorio en su Segundo Informe, en aras de contribuir a la detección y disminución de ésta en casos de trata con fines de explotación sexual para prevenir que llegue a su máxima expresión: el feminicidio.

La violencia de género vinculada al feminicidio alcanza dimensiones mayores con esta población porque son consideradas “mujeres desecho” por el sistema proxeneta. La violencia es aceptada y naturalizada formando parte de la vida cotidiana de las mujeres afectadas por este delito. Después de ser obligadas a entrar al mundo del comercio sexual viven el continuum de la violencia vinculada a la violencia feminicida2. Se presenta como un proceso que se explica en función de sus conexiones con el espacio donde se produce la violencia, el agente –de cualquier naturaleza- que la ejerce, las circunstancias socio-culturales en las que se presenta, y la historia personal, psicológica y social de las mujeres

El Observatorio fundamenta la investigación para la incidencia en las voces de las mujeres insertas en el continuum de la violencia feminicida en contextos de comercio sexual. La TPFES se inscribe dentro de éste ámbito y por lo tanto, importa aclarar que, tanto el análisis de política pública como el legislativo incorporan las necesidades que la población ha manifestado.

Vialidad; Secretaria de Turismo; 16 Delegaciones; Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal; Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. 2 Es el conjunto de violencias contra las mujeres y niñas que violan sus derechos humanos, atentan contra su seguridad y ponen en riesgo su vida. Estas violencias pueden ser de tipo físico, psicológico, emocional, sexual, familiar, policíaco e institucional o Estatal. El extremo del ejercicio de estas violencias es el feminicidio, es decir, el asesinato de las mujeres y niñas –por razones de género y odiopor sus parejas, ex-parejas, familiares, clientes, novios, esposos, acompañantes, visitas, colegas y compañeros de trabajo, así como por desconocidos y por grupos de delincuentes ligados a modos de vida violentos y criminales.

A través de las historias de vida de personas afectadas por el delito de trata que se encuentran insertas en el comercio sexual (sobre todo en las zonas como La Merced) ubicamos que algunas mujeres que son enganchadas con fines de explotación sexual provienen de entornos marginales, comunidades indígenas, o zonas de alta vulnerabilidad, en donde la violencia es vivida como un continuum. Este se refiere en primer lugar a que ningún acto de violencia está aislado de otros de distinta intensidad y tipo. La violencia se reproduce a sí misma, de modo que el extremo de su ejercicio está precedido por otras modalidades de actos violentos. (Philipe Bourgois y Nancy Scheper-Hugues, 2004). En el segundo capítulo titulado: “Directrices para el análisis de la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley del Distrito Federal para prevenir, sancionar y erradicar los delitos de Trata de Personas y para la protección y asistencia a las víctimas de estos delitos”, el Observatorio hace algunas sugerencias a la Iniciativa con proyecto de Ley para el Distrito Federal, que, en un intento de armonización con la Ley General (publicada en junio de 2012) retoma algunas de las debilidades que señalamos desde el Segundo Informe. Creemos que es importante que dicha Iniciativa sea revisada con detenimiento por expertos/as de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en aras de no vulnerar los derechos humanos de las personas afectadas por el delito. También hay que examinar la efectiva asignación de presupuesto y las competencias de las instituciones mandatadas por la Iniciativa para la prevención, atención, persecución, acceso a la justicia, reparación del daño y protección a las personas afectadas por el delito de trata de personas, la asignación de presupuesto para reducir la violencia económica, política y social de comunidades y municipios. En el tercer capítulo titulado: “Respuesta judicial en casos de Trata de Personas con fines de explotación sexual y delitos relacionados” hacemos una actualización de la información proporcionada por las instituciones públicas encargadas de la prevención, atención y persecución del delito. Encontramos algunos obstáculos al momento de ejercer nuestro derecho de acceso a la información pública

gubernamental. Especialmente con las instituciones que, por su ámbito de competencia, tendrían la obligación de rendir cuentas por su relación con el tema, y no llevaron a cabo acciones. El Observatorio hace un llamado a las instituciones a hacer del conocimiento público la información concerniente para detectar, prevenir, atender, sancionar y reparar a las personas afectadas por el delito de trata de personas y delitos relacionados. Como parte de la información vertida en el presente informe, presentamos una actualización de los datos y las acciones realizadas por las dependencias gubernamentales. Respecto al cuarto capítulo titulado: “Análisis de las políticas públicas en materia de Trata de Personas en el Distrito Federal”, hacemos algunas recomendaciones al Gobierno del Distrito Federal respecto a la política pública en la materia. Perfilamos una agenda que se desprende de las acciones que se han realizado en la materia y sostenemos la urgencia de la definición del problema, dado que, hoy día, los instrumentos de planeación y programación adolecen de una conceptualización precisa y un diagnóstico integral que aborde las

múltiples

dimensiones del problema de la trata, para ello, requiere que se recuperen los propósitos de las líneas de acción que tenía proyectadas en el Programa contra la trata de personas y que corresponden a la necesidad de contar con un sistema de información que incluya un conjunto de indicadores que den cuenta de las múltiples aristas de la trata de personas.

Finalmente, como una extensión del cuarto capítulo se desprende el último apartado titulado: “Hallazgos en la implementación de las líneas de acción referentes al capítulo 30 del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal sobre los derechos de las personas víctimas de Trata de Personas y explotación sexual comercial.” el cual brinda una orientación para el respeto, protección, promoción y garantía, bajo el principio de igualdad y no discriminación los derechos civiles, políticos, económicos, sociales3; 3

da una ruta con plazos y

Comité Coordinador para la elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (2009), Programa de Derechos Humanos en el Distrito Federal, México, p. 963. Véase en: http://derechoshumanosdf.org.mx/docs/programa.pdf

responsables, respecto de las acciones a realizar por parte de algunos entes públicos que señalaremos más adelante, para el ejercicio y garantía de derechos de las personas afectadas por el delito de trata y explotación sexual comercial. Cabe mencionar, que la mayor parte de las líneas de acción en responsabilidad, quedan depositadas en la Comisión Interinstitucional para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas y el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil.

Celebramos las acciones que han realizado algunas dependencias como la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal cuya recomendación 09/2012 dirigida a la delegación Cuauhtémoc, refiere como violación a los derechos humanos “la tolerancia u omisión de la autoridad gubernamental para evitar la trata de personas y otras formas de explotación como la prostitución ajena, en relación con el derecho a no ser sometido a esclavitud o servidumbre”.

Por ello,

sugiere tener un diagnóstico claro, así como realizar, junto con la Comisión Interinstitucional, un programa de prevención con indicadores precisos evitando la criminalización o estigmatización de las niñas, adolescentes y mujeres afectadas por el delito. Asimismo, la Comisión exhorta a la capacitación de servidores y servidoras públicas de la demarcación y

la realización de protocolos para

canalizar las denuncias a la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Esta recomendación podría ampliarse a otras demarcaciones o instituciones públicas, que de acuerdo a los datos del Observatorio no han tenido capacitación sobre el tema, o, una escasa formación para la magnitud del fenómeno.4

Durante el monitoreo realizado en 2012, dicha recomendación fue aceptada por la delegación, la cual presentó su plan de trabajo ante la Subcomisión de Atención a Víctimas, sin embargo,

no se contaba con presupuesto o alguna propuesta que

fuese indicador del cumplimiento de ésta. A inicios del año en curso, la delegación Cuauhtémoc (a partir de la revisión de las recomendaciones que hace públicas la CDHDF en su sitio web) reporta el avance parcial del cumplimiento de dicha

El seguimiento de dicha recomendación se encuentra disponible en el apartado de “Anexos” del presente Informe.

recomendación ante la Subcomisión de Atención a Víctimas de Trata sin ahondar en las acciones específicas.5

Con lo anterior señalado, las y los invitamos a que lean el presente documento y que la información proporcionada, producto de un trabajo multidisciplinario, sea útil para el entendimiento del fenómeno de la trata de personas con fines de explotación sexual y cumpla su objetivo de servir de insumo y aporte a instituciones, organizaciones, académicos y demás público interesado en el tema.

Información obtenida gracias a la presencia del Observatorio en la sesión de la Subcomisión de Atención (presidida por el Inmujeres D.F.) con fecha 27 de noviembre de 2012, titulada: Plan de acción de la Delegación Cuauhtémoc para el seguimiento a la recomendación 09/2012

Trata de personas con fines de explotación sexual, feminicidio y violencia feminicida: algunas conclusiones de un análisis relacional

Durante el 2012 y hasta la fecha, el Observatorio ha investigado la relación entre TPFES-feminicidio-violencia feminicida, específicamente con la elaboración de historias de vida de mujeres sobrevivientes de trata y en contextos de comercio sexual con la metodología del peritaje antropológico6; con la propuesta de un Sistema de Indicadores y uno de Vigilancia Epidemiológica para generar datos cuantitativos sobre estos fenómenos; así como con el análisis de las políticas públicas generadas en el Distrito Federal en torno de estas problemáticas. Aunque dicha investigación está aún en curso, y con el fin de dar seguimiento a la misma, en este primer apartado se presentan brevemente algunos de los hallazgos, propuestas y conclusiones más relevantes.7

Las historias de vida con metodología del peritaje antropológico, aplicado a los casos de TPFESbusca constituir un modelo de estudio pericial capaz de señalar los factores que en una sociedad determinada, contexto o realidad específica, se han constituido en determinantes sociales y culturales que conducen a una persona -en este caso, a una mujer, adolescente o niña- a vivir (y algunas veces aceptar) condiciones de sometimiento, maltrato y explotación. El modelo propuesto pretende así aportar elementos para la impartición y procuración de una justicia integral que abarca -además de la persecución y sanción del delito- la reparación del daño, la rehabilitación y la reinserción sociocultural de las víctimas de trata. El peritaje antropológico y/o sociocultural puede asimismo dar respuesta a los retos que plantea la justicia plural para que los factores culturales sean tomados en cuenta cuando se lleve a cabo un procedimiento jurídico. Hablar de justicia plural (Corte Interamericana de Derechos Humanos) implica incorporar un enfoque de derechos humanos y de acceso a la justicia en el cual la inclusión y la diversidad son piezas fundamentales; esto es, una perspectiva que pasa por el acceso incluyente a la justicia sin distinciones de nacionalidad, etnia, género o condición socioeconómica y por el reconocimiento a una diversidad de formaciones socioculturales no sólo circunscrita a las poblaciones indígenas. 7

El resultado final de esta investigación –titulado Diagnóstico sobre el análisis de la relación existente entre los delitos de trata de personas y feminicidio en el Distrito Federal- será publicado y presentado de manera oficial en julio del presente año por el Observatorio.

Trata de Personas con La trata de personas con fines de explotación Fines de Explotación sexual es una forma de nueva esclavitud Sexual (TPFES) donde se explota sexualmente a mujeres, adolescentes y niñas en un campo de comercio sexual. Este campo se compone de una industria sexual que engancha, recluta, traslada y explota a seres humanos por medio de un sistema proxeneta (Primer Informe Observatorio, 2011:20).

El feminicidio es el genocidio contra mujeres y sucede cuando las condiciones históricas generan prácticas sociales que permiten atentados violentos contra las mujeres y niñas (Lagarde, 2011:19). Feminicidio En el Código Penal Federal, el delito de feminicidio aparece así tipificado: Artículo 143-ter. Comete el delito de feminicidio el que con propósito de destruir total o parcialmente a uno o más grupos de mujeres por motivos de su condición de género, perpetrase por cualquier medio, delitos contra la vida de las mujeres pertenecientes al grupo o grupos. Por tal delito se impondrán de veinte a cuarenta años de prisión y multa de cuatro mil a diez mil pesos.

Violencia Feminicida

policíaco e institucional o Estatal. El extremo del ejercicio de estas violencias es el feminicidio, es decir, el asesinato de las mujeres y niñas –por razones de género y odiopor sus parejas, ex-parejas, familiares, clientes, novios, esposos, acompañantes, visitas, colegas y compañeros de trabajo, así como por desconocidos y por grupos de delincuentes ligados a modos de vida violentos y criminales (Segundo Informe Observatorio, 2012:8-9).

La violencia feminicida es el conjunto de violencias contra las mujeres y niñas que violan sus derechos humanos, atentan contra su seguridad y ponen en riesgo su vida. Estas violencias pueden ser de tipo físico, psicológico, emocional, sexual, familiar, policíaco e institucional o Estatal. El extremo del ejercicio de estas violencias es el feminicidio, es decir, el asesinato de las mujeres y niñas –por razones de género y odiopor sus parejas, ex-parejas, familiares, clientes, novios, esposos, acompañantes, visitas, colegas y compañeros de trabajo, así como por desconocidos y por grupos de delincuentes ligados a modos de vida violentos y criminales (Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida libre de Violencia).

Continuum violencia

El continuum de la violencia (Philipe Bourgois y Nancy Scheper-Hugues, 2004) se refiere, en primer lugar, a que ningún acto de violencia está aislado de otros de distinta intensidad y tipo. La violencia se reproduce a sí misma, de la modo que el extremo de su ejercicio está precedido por otras modalidades o actos violentos. Tanto para el análisis de la violencia feminicida, como para el de su expresión en la

vida de la mujeres en situación de trata, se parte de la concepción de la violencia como un continuum, es decir, más que como un acto o expresión aislada, como un proceso que se explica en función de sus conexiones con el espacio donde la violencia es producida, el agente –de cualquier naturaleza- que la ejerce, las circunstancias socio-culturales en las que se presenta, y la historia personal, psicológica y social de las víctimas (Segundo Informe Observatorio, 2012:27).

Cuadro 1. Conceptos centrales

Hallazgos, propuestas y conclusiones

En las cinco historias de vida hechas con la metodología del peritaje antropológico se indagó en los ámbitos familiar, escolar y laboral de mujeres sobrevivientes de TPFES y en contextos de comercio sexual. De igual modo se abordaron las dimensiones afectiva y de la sexualidad, así como lo referente a la venta del cuerpo para fines sexuales y su representación desde la violencia feminicida, las relaciones que estas mujeres entablan con los clientes violentos y con los padrotes. Estas historias dan cuenta de cómo la explotación de la prostitución ajena tiene su base en el sistema patriarcal que cosifica, violenta y subordina a las mujeres en los diversos sistemas sociales (familia, escuela, trabajo, etc.). Dicha estructura de dominación

sustenta la demanda de servicios sexuales

porque considera a las mujeres como objetos sexuales subordinados, dóciles y es así como la vulnerabilidad va a ser la base del sistema proxeneta. Los análisis culturales derivados de las historias de vida revelan que estas mujeres experimentan, desde su niñez, historias llenas de carencias afectivas y

con diversas y acumulativas vivencias de violencias por su condición de género, así

como

desigualdad

subordinación

justificada

cultural,

social

económicamente desde sus comunidades de origen. La violencia ha sido parte de su vida desde edades muy tempranas, es decir, para ellas la violencia puede ser, en muchas ocasiones, natural e incuestionable. De acuerdo al marco conceptual que realiza la Organización Mundial de la Salud sobre la tipología de la violencia señala que ésta puede ser colectiva, interpersonal y auto inflingida. Cada una tiene una naturaleza física, psicológica, sexual o de privaciones o descuido. En cuanto a la violencia estructural, señala que ésta puede ser en el ámbito social, político y económico, es decir, avanzar hacia la erradicación de la violencia contra la mujer implica pensar de manera distinta el modelo económico actual así como la deconstrucción de un sistema patriarcal que repercute en la violencia social y política. La violencia estructural es resultado de la omisión del Estado en su obligación que tiene de asegurar la igualdad entre mujeres y hombres así como del disfrute de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales para todos sus habitantes. La violencia estructural se relaciona con la institucional y la legal. Es decir, instituciones y leyes que omiten, permiten o impulsan la violencia. (Dahlberg, 2006: 6) El empobrecimiento de la población afecta más a las mujeres que a los hombres, genera las condiciones propicias para la sobre-explotación de la misma (ya sea con fines laborales o sexuales) y reproduce patrones culturales de subordinación de las mujeres, adolescentes y niñas ante los hombres y adultos. Una de las consecuencias de la violencia estructural es el crecimiento de la trata de niños, niñas y adolescentes así como la violencia feminicida y el propio feminicidio. Como Observatorio consideramos que la pobreza estructural derivada de un sistema económico opresor y el sistema patriarcal sostienen la trata de personas con fines de explotación sexual. Las acciones de detección, prevención, atención, persecución del delito y reparación del daño deberán estar orientadas a la

erradicación de la pobreza y a la incorporación de la perspectiva de género para que las personas afectadas por el delito de la trata de personas y sus futuras generaciones salgan del ciclo de la pobreza. En los lugares donde se desarrolló el estudio, la vulnerabilidad social es la causa principal que coloca a las mujeres, adolescentes y niñas en condiciones favorables para la explotación sexual de sus cuerpos. El perfil sociocultural de estas mujeres es el siguiente:



Son mujeres sin vínculos afectivos fuertes, y la relación con la madre puede ser distante o es conflictivo.



La familia de origen por lo general está conformada por la madre como jefa de familia y se carece de una red familiar extensa.



Han experimentado la violencia en sus diversas expresiones, formas y ámbitos desde la niñez, la adolescencia y durante la explotación.



Es muy común que la figura masculina está ausente, no exista o se materialice en la de un padrastro que, con frecuencia, ejerce la violencia e incluso es un agresor sexual.



Suelen ser cuidadoras de otros (hermanos y hermanas).



En su mayor parte están solas y expresan poco sus emociones verbalmente con sus relaciones y vínculos afectivos cercanos.



Tienen baja escolaridad y su rendimiento es bajo.



Han trabajado desde edades muy tempranas y son responsables de la economía familiar.



Asumen el rol materno desde la infancia.



No cuentan con redes sociales.



Sus comunidades de origen en su mayoría son indígenas o semi-rurales.



Su identidad de género es estereotipada y asumen los roles genéricos asignados.

Una vez que han sido introducidas al sistema proxeneta para la explotación sexual, su condición de vulnerabilidad alcanza nuevas y mayores dimensiones al encontrarse ante nuevos escenarios de inequidad. En general, las mujeres víctimas de TPFES en contextos de comercio sexual cambian su percepción de sí mismas; naturalizan y aceptan la violencia en todas sus manifestaciones y no se reconocen como víctimas de explotación sexual. En estas tres dimensiones, la violencia feminicida está presente y vinculada directamente a la vida de las mujeres que están siendo explotadas sexualmente en contextos de comercio sexual. Ahora bien, respecto a la gestión de las políticas públicas, se reconoce que en la definición de la TPFES y la violencia feminicida, el Gobierno del Distrito Federal ha asumido que le corresponde ser el garante de derechos, lo cual constituye un avance significativo, ya que expresa, su compromiso de respetarlos, protegerlos, garantizarlos y promoverlos. Sin embargo, ésta asunción implica que se materialice a través de un conjunto de acciones planeadas, articuladas y presupuestadas que incidan en soluciones integrales y contundentes que prevengan y eliminen la TPFES y la violencia feminicida, y que de manera paralela y como objetivo último, restablezca los derechos de las personas que son víctimas o inhiba cualquier condición para que ellas sean violentadas. Ante tales compromisos es necesario reconocer que el GDF en términos de integrar el problema en la agenda gubernamental y promover una cultura de derechos humanos ha sido consistente en la capacitación respecto a sus planteamientos sobre ser una ciudad de avanzada que permite la introducción de temas que pueden ser considerados complejos y hasta controversiales. Asimismo, es necesario señalar que se ha ido construyendo un andamiaje institucional que permite ir progresando en la reflexión sobre la detección, prevención, atención, sanción, e incluso, se comienza a analizar la reparación del daño hacia las personas afectadas por el delito de la trata.8 El tema de la trata ha 8

Asuntos señalados por la Subcomisión de Atención a Víctimas de Trata, 23 de abril de 2013. Ciudad de México.

sido institucionalizado a través de la Ley contra la trata de personas y su respectivo reglamento, el programa que se deriva de ésta, una comisión interinstitucional e instituciones (de salud, educación, trabajo, seguridad pública, procuraduría y algunas demarcaciones políticas) que proyectan a mediano plazo proporcionar atención especializada a través de la Fiscalía, establecer un refugio para el cual se están realizando protocolos-, y un modelo de atención y lograr, en el sistema de administración de justicia, establecer un protocolo para la actividad judicial. Lo anterior es un avance y un reto, debido a las implicaciones que tiene para la administración pública del Distrito Federal, que para ser adecuada tendría que desprenderse de una política pública integral. Por el momento esto no ha sido posible debido a que la política pública contra la trata de personas con fines de explotación sexual se caracteriza por una fuerte orientación a la justicia punitiva, dejando descubiertas otras áreas que es necesario contemplar, como la prevención, la atención y la procuración de justicia, entendida ésta en sus acepciones más amplias y cumpliendo con los estándares de los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”9 las cuales se contemplan en la Ley Federal. Frente a tal circunstancia se hace impostergable que las intenciones de responder a un enfoque de derechos humanos, se traduzcan en la armonización de los diferentes instrumentos normativos, y programáticos en términos de lo que dicen los tratados internacionales y las leyes nacionales y locales, lo cual después de la última reforma constitucional se puede y debe hacer, bajo el principio pro-persona (protección de la persona como el interés central). Debido al inicio de la gestión 2013-2018 es necesario hacer una labor de redefinición del problema y construcción de alternativas desde la mirada de todos 9

Organización de las Naciones Unidas, 60/147 Resolución aprobada por la Asamblea General el 16 de diciembre de 2005.

los actores. En la medida en que participen de manera conjunta instituciones públicas, académicos, organizaciones civiles y personas que fueron afectadas por el delito de la trata de personas, las posibilidades de la ejecución de las acciones tendrán mayores posibilidades de ser efectivas. De igual manera, bajo este marco se pueden contrarrestar los problemas que propician la desarticulación intergubernamental y fortalecer la participación ciudadana; ámbitos en los que probablemente se necesita un rediseño institucional que determine un ente, explícitamente responsable. También se requiere de un órgano ciudadano de igual envergadura con facultades para incidir efectivamente. En este punto se requiere una mención especial respecto de las personas afectadas por el delito de la trata de personas, que ven vulnerados sus derechos humanos -y el acceso efectivo y con calidad a sus derechos económicos, sociales, culturales y ambientalesespecialmente las niñas, mujeres y adolescentes,10 ya que ellas no son invitadas a participar activamente en la definición del problema y de las que habría mucho que aprender, pero que requieren de estrategias e incentivos que les permitan decidir sobre sus posibilidades de incidencia en este tema. Siguiendo con las articulaciones es necesario continuar con la construcción del entramado institucional que sobre todo requiere de una serie de estrategias para articular las acciones de la Procuraduría con aquellas instancias y organizaciones que pueden contribuir a la prevención y la atención, en términos de avanzar en cuestiones medulares como la reparación del daño y la restitución completa de los derechos de las personas, lo cual implica, contar con programas que, por un lado, doten a las víctimas de herramientas para diseñar su propio proyecto de vida de manera libre y digna y, por el otro, se prevenga que cualquier persona que transite o viva en la Ciudad de México sea sujeta de tal condición. Para todo lo anterior, es fundamental que se promueva un presupuesto con perspectiva de derechos y de género que tenga como principal objetivo avanzar 10

El análisis realizado sobre la trata de personas en los lugares que se señalan establece una serie de violaciones a los derechos humanos de las niñas y niños, así como de las mujeres, derechos establecidos en la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como el Pacto de San Salvador (sistema OEA).

en cada una de las acciones, sin éste, se seguirá arguyendo la falta de recursos para ejecutar lo que le compete a cada instancia. La generación de un sistema de información confiable y eficiente también es un factor sustancial para construir políticas públicas de distinta índole para combatir la TPFES y la violencia feminicida. Si bien el Estado mexicano está obligado a generar dichos registros, en concordancia con las convenciones y acuerdos internacionales a los que está suscrito11, la ausencia de éstos constituye el principal problema al momento de construir un sistema de indicadores funcional. Es por ello que el Observatorio propone la implementación de un Sistema de Vigilancia Epidemiológica sobre TPFES y Feminicidio (SVETF) que tendría como principal finalidad recolectar de manera sistemática, continua, oportuna y confiable información sobre la prevalencia12 y la incidencia13 de la violencia feminicida y el feminicidio en mujeres, niñas y adolescentes en situación de TPFES y en contextos de comercio sexual con el objeto de generar datos para la toma decisiones e implementar políticas públicas en el ámbito de la prevención y la erradicación de la violencia de género (Pizarro, 2005). La propuesta central se enfoca en la estructuración de un Sistema de Vigilancia Epidemiológica sobre la TPFES de carácter centinela que, como parte de sus acciones, impulse una Encuesta Nacional sobre Violencia Feminicida y 11

El artículo 8, inciso h, del Capítulo III. Deberes de los Estados de la Convención de Belem do Pará –Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujerseñala que: “Los Estados Partes convienen en adoptar, en forma progresiva, medidas específicas, inclusive programas para: h) garantizar la investigación y recopilación de estadísticas y demás información pertinente sobre las causas, consecuencias y frecuencia de la violencia contra la mujer, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra la mujer y de formular y aplicar los cambios que sean necesarios.” Por su parte, en el Protocolo de Palermo, en el Capítulo III. Medidas de prevención, cooperación y otras medidas, en el artículo 9 se señala que: “Los Estados Parte procurarán aplicar medidas tales como actividades de investigación y campañas de información y difusión, así como iniciativas sociales y económicas, con miras a prevenir y combatir la trata de personas”. 12 Prevalencia: proporción de individuos de un grupo o una población que presentan una característica. 13

Incidencia: número de casos nuevos que se presentan durante un periodo determinado en una población definida.

Feminicidio que incluya una muestra con población de mujeres que hayan sido víctimas de TPFES y/o se encuentren en contextos de comercio y explotación sexual. En el SVE de carácter centinela hay una o más instituciones encargadas de las actividades de Vigilancia Epidemiológica y de sugerir las acciones preventivas. En este sentido, se propone como institución encargada a nivel nacional a la Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas (FEVIMTRA)14 de la Procuraduría General de la República. A nivel local, del Distrito Federal, se sugiere como institución a cargo a la Fiscalía para la Atención de los Delitos Sexuales de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF). La función central de ambas instituciones sería estar a la cabeza de un Comité Técnico Intersectorial de Información Permanente, es decir, un equipo conformado por representantes de las propias fiscalías, salud pública, policía, medicina legal, derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil, además de un par de expertos epidemiólogos. La tarea central de este Comité tiene que recaer en la revisión de los datos que cada institución haya recolectado sobre eventos de violencia feminicida y TPFES. Esto fundamentalmente para garantizar la consistencia y homogeneidad de la información que de manera independiente ha sido recolectada por cada institución. El Comité Técnico Intersectorial es necesario para la creación del SVETF ya que, además de mejorar la calidad de la información generada, facilita su diseminación 14

La “Misión” de la FEVIMTRA enmarcada en la propia “Misión” de la PGR es la siguiente: “Instancia que, como respuesta de Estado a la violencia contra las mujeres y la trata de personas, contribuye a una procuración de justicia igualitaria para mujeres y hombres, que fortalece el Estado de derecho, que da cumplimiento a los tratados internacionales ratificados por México y que atiende la perspectiva de género. Con estos fines, pone como centro de sus tareas la integración de las investigaciones penales en el combate a esta clase de delitos y la atención integral de las víctimas; participa en la construcción de políticas públicas dirigidas a prevenir la violencia contra las mujeres y la trata de personas, y colabora en la búsqueda de mujeres y niñas desaparecidas.”

e incrementa las posibilidades de investigación y reporte de datos. En esta dirección, como se ha mencionado antes, la participación de diversas instituciones es fundamental. Se ha propuesto a las instituciones rectoras – la FEVIMTRA y la Fiscalía para la Atención de los Delitos Sexuales del Distrito Federal- a nivel nacional y local como tales por la capacidad que tienen para coordinar los distintos esfuerzos en la consignación de la información y la difusión de los resultados, no obstante, la participación de los órganos de salud pública, policía, medicina legal, derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil es fundamental, especialmente para afinar con el paso del tiempo los mecanismos de recolección de dicha información.

COALICIONES INTERSECTORIALES POSIBLES PARA LA INTEGRACIÓN DEL COMITÉ TÉCNICO INTERSECTORIAL EN LA CREACIÓN DEL SVETF A NIVEL NACIONAL/LOCAL SECTOR

INSTITUCIÓN

NACIONAL Justicia

NIVEL DE LOS PARTICIPANTES

LOCAL

PGR/FEVIMTRA PGJDF/Fiscalía Autoridades, patólogo para la forense, juez, Medicina legal Atención de los ministerio público. (forense) Delitos Sexuales del Juzgados Distrito Federal Medicina legal (forense) Juzgados

Seguridad SSP Federal

SSP DF

Policía

Jefes regionales o locales de la policía, oficinas de estadística.

Salud

INSP

Hospitales

Centros Salud

Derechos Humanos CNDH y Organizaciones de la Sociedad Civil

Migración Turismo

Epidemiológico, médico, enfermera, de promotor de la salud, paramédicos.

CDHDF

y INM SECTUR

Secretaría de Turismo DF

Visitadores y líderes de la sociedad civil organizada.

Funcionarios estadísticos

INEGI Educación, Investigación Población

INACIPE

UNAM

COLMEX

Investigadores, Estadísticos, Epidemiólogos

Este esfuerzo de recolección de datos generados por las propias instituciones, aunque importante, no es suficiente, especialmente porque llevará cierto tiempo para que las instituciones generen formas eficientes para recolectar los datos. Por ello, la segunda propuesta es la realización de una Encuesta Nacional sobre Violencia Feminicida y Feminicidio, que incluya una muestra con población de mujeres que hayan sido víctimas de TPFES y/o se encuentren en el campo del comercio sexual. Esto, por un lado, permitirá obtener datos sobre la población nacional de mujeres respecto a la violencia feminicida, y por el otro, permitirá dimensionar el problema en las poblaciones específicas como las de mujeres que han sido víctimas de TPFES y/o se encuentran en contextos de comercio sexual. Para ello, además de la FEVIMTRA es fundamental la participación del Instituto Nacional de Salud Pública y la Comisión Intersecretarial para Prevenir y Sancionar

la Trata de Personas (CIPSTP), de manera que puedan ser coordinados diversos sectores, cuyo objetivo central sea producir información –desagregada por área geográfica, edad, condición de actividad, situación de embarazo, pertenencia racial o étnica y relación con el agresor- para obtener las tasas del Sistema de Indicadores Epidemiológicos sobre Feminicidio y Violencia Feminicida en las Mujeres en Situación de TPFES en Contextos de Comercio Sexual. Dicha Encuesta representaría un avance fundamental en esta materia, no sólo en el conocimiento del fenómeno sino también en su prevención y la búsqueda de su erradicación.

SISTEMA DE VIGILANCIA EDPIDEMIOLÓGICA SOBRE FEMINICIDIO Y VIOLENCIA FEMINICIDA EN MUJERES EN SITUACIÓN DE TPFES EN CONTEXTOS DE COMERCIO SEXUAL (SVETF)

Población foco

Mujeres/ Niñas y adolescentes afectadas por el delito de TPFES15 y/o en el campo del comercio sexual -

Número de mujeres afectadas por el delito de TPFES Número de Mujeres en contextos de comercio sexual y/o explotación sexual

En el presente documento, en lugar de “víctimas”, se ha optado por emplear el concepto “personas afectadas por el delito de TPFES”, retomando la propuesta de José Manuel Grima en la Presentación del Tercer Informe. “La trata de personas con fines de explotación sexual, derechos humanos y políticas públicas”. Aunque el término de víctima es importante en el proceso penal debido a que la víctima es definida como portadora derechos -los cuales son reconocidos internacionalmente-, se recupera el concepto de “personas afectadas por el delito de trata” porque se evita el sentido paternalista y desubjetivante construido culturalmente sobre las llamadas víctimas. Por otra parte, este nuevo concepto subraya la responsabilidad del estado para resarcirlas del daño que les ha provocado esta dinámica delictiva basada en el sistema proxeneta, y que vulnera los derechos de las personas afectadas.

Información recogida

¿Quién provee la información?

Número de Mujeres que han sido víctimas de violencia feminicida y feminicidio - Tipos de violencias (física, sexual, psicológica, policiaca, tortura) sufrida por las mujeres. - Lugar de origen y de residencia - Edad - Ocupación - Lugar donde ocurrió la agresión - Nivel de Estudios - Pertenencia racial o étnica - Relación con el agresor - En caso de feminicidio, número de cuerpos que sufrieron alguna mutilación y/o tienen huellas de tortura, registro de los lugares donde fueron encontrados. - Institución a la que acudió la persona afectada por el delito de TPFES para denunciar o solicitar algún servicio. - Registro de las violaciones a los derechos humanos recibidas en las distintas instituciones. Diversas instituciones antes mencionadas

¿Cómo se transfieren, guardan y La FEVIMTRA y la Fiscalía para la analizan los datos? Atención de los Delitos Sexuales del Distrito Federal se encargan de coordinar su recolección vía el Comité, éstas a su vez guardan y difunden la información para ser analizada por distintas instituciones, centros de estudios y la sociedad civil. ¿Con qué frecuencia se generan Mensuales y anuales informes? ¿Quién recibe la información?

Autoridades, tomadores de decisiones, organizaciones de la sociedad civil

La presente propuesta de creación de un SVETF parte de la necesidad de contar con datos para conocer la incidencia y prevalencia de estos fenómenos estrechamente relacionados. Lo anterior para tener un conocimiento cuantitativo de ellos, conocer su magnitud y generar acciones de gobierno más eficaces en su combate y en la creación de una sociedad equitativa. Al mismo tiempo, esta propuesta se fundamenta en la premisa de que la vigilancia y la prevención deben planificarse de forma correlacionada en cualquier ámbito que tenga como fin erradicar fenómenos que, como la TPFES y la violencia feminicida, impiden construir una sociedad en la que las mujeres tengan acceso a efectivo a una vida libre de violencia, discriminación y explotación.

Directrices para el análisis de la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley del Distrito Federal para prevenir, sancionar y erradicar los delitos de Trata de Personas y para la protección y asistencia a las víctimas de estos delitos Introducción El propósito del presente capítulo es brindar algunas propuestas que desde el Observatorio consideramos que abonarán a la construcción de una Ley en materia de trata de personas para el Distrito Federal con enfoque de Derechos Humanos y Perspectiva de Género. El 25 de septiembre de 2012 el Diputado Manuel Granados Covarrubias promovió una Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley del Distrito Federal para prevenir, sancionar y erradicar los delitos de Trata de Personas y para la protección y asistencia a las víctimas de estos delitos- en lo sucesivo Ley del D.F. Dicha Iniciativa se desprende de la aprobación de la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos- Ley General-, que entró en vigor el 13 junio de 2012. A partir de la aprobación de la Ley General, algunos estados de la República Mexicana, así como el Distrito Federal, han impulsado la armonización de ésta con sus respectivas legislaciones. Consideramos que la Ley General es un instrumento jurídico que puede ser mejorado. Previo a la armonización, creemos que es importante que las debilidades que se han señalado en dicha Ley, no sean repetidas en las legislaciones estatales y en la del Distrito Federal. Del análisis previamente realizado en el Segundo Informe de este Observatorio, sobre la Ley General, se retoman algunos artículos que consideramos deben ser revisados por miembros de la Asamblea Legislativa y expertos en la materia, en aras de no vulnerar los derechos de las personas afectadas por el delito.

Para la construcción del presente capítulo fue necesario hacer una revisión desde la dogmática penal y los principios que conforman el Derecho Penal Mexicano, así como de la génesis del Derecho Romano en su establecimiento de las relaciones civiles y familiares, cimentando legalmente lo que denominamos sistema patriarcal. Para aterrizar en la Ley del D.F., fue necesario hacer mención de la Ley General, pues siendo que dentro de la jerarquía del orden jurídico nacional, las leyes generales se hayan por debajo de la Constitución y los Tratados Internacionales ratificados por el Estado Mexicano, tienen por objeto homologar todo lo que ellas pretenden modelar hacia los ordenamientos locales con el propósito de coordinar efectivamente a las diversas instancias en torno a una materia, sea un ejemplo ilustrativo el de la Ley General de Salud, sin embargo, por debajo se hallan las leyes federales que además de tener vigor a nivel federal, también tienen aplicación a nivel local, por ejemplo, la Ley Federal del Trabajo, sin que sean necesarias leyes locales del trabajo, en este sentido la creación de leyes generales tanto en materia de trata de personas como de víctimas, no está resultando una manera eficaz de perseguir y prevenir el delito tanto de trata como de cualquier otra índole. El artículo 73 de nuestra Carta Magna reza en su fracción XXI: XXI. Para establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse; expedir leyes generales en materias de secuestro, y trata de personas, que establezcan, como mínimo, los tipos penales y sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios; así como legislar en materia de delincuencia organizada.

Sin embargo, esta coordinación no pasa por la creación de leyes locales que copien enteramente la Ley General, por este motivo es que se va haciendo en distintos momentos a lo largo de este capítulo la recuperación que desde la Ley General se plasma en esta Ley del D.F.

Además se hizo una revisión de sentencias en materia de Trata de Personas, a través del sistema INFOMEX en su versión pública proporcionadas por la Subdirección de Información Pública en su calidad de Secretaría Técnica del Comité de Transparencia del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. Dicho insumo ha sido fundamental para comprender el proceso de administración de justicia, así como los mecanismos de asistencia y protección a las personas afectadas por el delito.

Directrices para el análisis del proyecto con iniciativa de Ley del D.F. A manera de antecedente, es importante señalar que el Derecho Mexicano pertenece a la Familia del Derecho Romano, en el cual se regulan las relaciones de la familia y el ciudadano, dos perspectivas que complementan las esferas de la persona en lo individual así como en lo comunal. El Derecho de familia en la tradición romana tiene por objeto establecer los vínculos de propiedad tanto de la mujer como de los hijos al Paterfamilias, el único capaz de ejercer sus derechos como persona y por ende el único que en realidad cuenta con los mismos, subordinando su domus16 a sus designios, así se forma el Derecho. Como podemos observar, a pesar de que las mujeres se hallaban siempre excluidas para ser Paterfamilias, no todos los hombres podían acceder a serlo, así pues, el derecho está construido patriarcalmente sin una perspectiva de género, enfoque que ha sido introducido a través de la historia y que aún adolece de no ser transversal no sólo en el derecho, sino también en las instituciones. De igual forma, el enfoque de derechos humanos, surgido de la Revolución Francesa, parte del concepto de dignidad humana.

Familia, contrario a nuestros días no se constreñía a la familia nuclear e incluso ni si quiera a la sangre pues existe el caso de los “clientes”, aquellos que pagaban por pertenecer a una familia, ya sea porque la suya se hubiera extinto o caído en infamia. En las últimas épocas del imperio romano resultó una práctica más común por la propia necesidad de ascensión social en un imperio repleto de esclavos.

Desde el preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, se considera que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento intrínseco de la dignidad humana. A partir del artículo primero de la Declaración Universal de los Derechos Humanos es posible realizar cuatro aseveraciones: por el sólo hecho de nacer todos los seres humanos tienen igualdad de libertad, dignidad y derechos; además, derivado de la razón y la conciencia se configura una obligación moral de comportarse fraternalmente unos con otros; a su vez hombres y mujeres son iguales en dignidad; y, finalmente existe una estrecha relación entre la dignidad y la libertad. Otro documento cuyos preceptos se retoman en esta propuesta es la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convención Belem Do Pará, que México ratificó el 19 de junio de 1998. En ella se establece que: Artículo 2 Se entenderá que violencia contra la mujer incluye la violencia física, sexual y psicológica: a. que tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica o en cualquier otra relación interpersonal, ya sea que el agresor comparta o haya compartido el mismo domicilio que la mujer, y que comprende, entre otros, violación, maltrato y abuso sexual; b. que tenga lugar en la comunidad y sea perpetrada por cualquier persona y que comprende, entre otros, violación, abuso sexual, tortura, trata de personas, comercio sexual forzado, secuestro y acoso sexual en el lugar de trabajo, así como en instituciones educativas, establecimientos de salud o cualquier otro lugar, y c. que sea perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes, dondequiera que ocurra Como Observatorio consideramos que la Convención Belem do Pará sentó un precedente importante al definir la trata de personas y la prostitución forzada como una forma de violencia contra las mujeres. A diferencia del Protocolo de las

Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional, conocido como “Protocolo de Palermo”, la trata de personas no puede ser entendida únicamente como un problema de delincuencia organizada. El sistema proxeneta se apoya en el sistema patriarcal para engañar, reclutar y explotar mujeres, niñas y adolescentes con fines sexuales. Dicho modus operandi no tendría impacto si las mujeres y las niñas no estuvieran subordinadas a los hombres.

Esta

subordinación es una forma de violencia contra las mujeres. Tanto la Ley General como la Iniciativa de Ley del D.F. han adoptado las definiciones establecidas en el Protocolo de Palermo para trata de personas.

Respecto a la Iniciativa de Ley del D.F. Esta contempla en sus Considerandos que… …es de suma importancia retomar de la exposición de motivos el concepto de trata de personas establecido en el artículo 3 del Protocolo de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional, y que se define como: “la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, el fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una personas que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluir como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajo o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos. Desde el Primer Informe del Observatorio hemos sugerido que la definición de trata de personas que utiliza el Protocolo de Palermo y retoman tanto la Ley General como la Iniciativa con Proyecto de Ley del D.F., dificulta el análisis local de los fenómenos de explotación sexual.

…la aplicación de este Protocolo se limita a las situaciones en que la trata es de carácter transnacional y supone la participación de un grupo delictivo organizado; y los términos «explotación de la prostitución ajena» u «otras formas de explotación sexual» no se definen: lo que en consecuencia no

prejuzga la manera en que los Estados Partes aborden el comercio sexual en su respectivo derecho interno. (Primer Informe, 2010: 36)

Por tanto, sugerimos construir una definición más apegada a la Convención Belem do Pará, y que retome elementos presentes en el contexto mexicano y su particularidad en la Ciudad de México. Es importante señalar que el Distrito Federal es lugar de origen tránsito y destino de trata de personas. Desde el Observatorio sostenemos que la trata de personas en su modalidad sexual, es una expresión de la violencia contra las mujeres y, en la medida en la que no se generen mecanismos de acceso a la justicia con perspectiva de género, difícilmente se logrará erradicar este delito. Respecto a la Exposición de Motivos en el apartado D: …necesidad de nueva legislación en materia de trata de personas para el Distrito Federal, lo que señala el artículo Décimo Transitorio de la recién Ley General en la materia, señalando “Los Congresos de los Estados y la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, procederán a hacer las reformas pertinentes en la materia y las leyes específicas, con el fin de armonizar en lo conducente a la presente Ley”. Como ya se mencionó en el Primer Informe del Observatorio En ésta no se presenta ninguna definición de trata de personas, sólo se refiere a que se asumen las definiciones de carácter internacional y federal. El objetivo central de la ley está en “La prevención de la trata de personas, así como el apoyo, protección, atención y asistencia a las víctimas de estas conductas, con la finalidad de garantizar la libertad y el libre desarrollo de la personalidad de las personas que son víctimas o posibles víctimas, residentes o que han sido trasladadas al territorio del Distrito Federal”. Esta ley propone hacer estudios, investigaciones y diagnósticos para valorar todas las conductas que menciona el título de la ley, pero no establece el tipo de delito que persigue y las penas que se impondrán; eso lo deja al código penal del Distrito Federal. (Primer Informe, 2010, 39) En México la Ley General se basó en los conceptos del Protocolo de Palermo lo que, además de la forma inadecuada de incluir tipos penales en la misma, vulneró

las definiciones en materia de derechos humanos y perspectiva de género. La Ley General obliga a homologar los ordenamientos normativos de las entidades federativas,

confundiendo a los congresos, y en su caso, a la Asamblea

Legislativa del Distrito Federal. Como ejemplo tenemos el proceso de inconstitucionalidad 26/2012 “Invalidez a Reforma del Código Penal en el Estado de Colima por falta de competencia de la Legislatura local”. El Congreso local competente fue señalado incompetente para legislar en la materia por lo que se tuvieron que reponer los procesos de aquellos que fueron juzgados con base en esa reforma. Por lo anterior, conforme a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados así como en la Declaración y Programa de Acción de Viena que cumple 20 años de existencia desde aquella Conferencia Mundial de Derechos Humanos, los Estados podrían utilizar los principios y compromisos adquiridos por el Estado Mexicano en torno al cumplimiento de los tratados internacionales de derechos humanos para, en su caso, legislar acorde a ellos.

Los principales avances en el Distrito Federal respecto a la materia se dan por medio de la Comisión Interdependencial17 y sus Subcomisiones de Prevención, Justicia y Atención, por la conjugación de éstas con los espacios de participación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal. En términos legislativos actualmente en la Ciudad de México se hace copia fiel de la Ley General, transformando la Comisión Intersecretarial por una Interdependencial, sin dejar claro si efectivamente se dará seguimiento a los trabajos realizados por la primera, o si se realizará una evaluación por parte de la segunda para recuperar la dinámica que han tenido dichas subcomisiones.

La Ley del Distrito Federal

contiene los siguientes Principios rectores:

Artículo 3. Principios rectores.

Cabe señalar que la Ley Vigente en el Distrito Federal tiene por mandato la conformación de una “Comisión Interinstitucional” cuyas competencias en la Iniciativa con Proyecto de Ley para el Distrito Federal pasarán a la “Comisión Interdependencial”. El cambio de nombre de la Comisión no queda claro.

II. Perspectiva de género: Entendida como una visión científica, analítica y política sobre las mujeres y los hombres y las relaciones entre ellos en la sociedad, que permite enfocar y comprender las desigualdades socialmente construidas a fin de establecer políticas y acciones públicas transversales para disminuir hasta abatir las brechas de desigualdad entre los sexos y garantizar el acceso a la justicia y el ejercicio pleno de sus derechos;

La perspectiva de género es una categoría de análisis que permite identificar las dimensiones de disparidad entre los sexos, para generar acciones encaminadas a la igualdad. En ese sentido sugerimos utilizar como principio rector la igualdad entre hombres y mujeres.

IX. Presunción de minoría de edad: En los casos que no pueda determinarse o exista duda sobre la minoría de edad o documentos de identificación y no se cuente con dictamen médico, se presumirá ésta.

La intención de dicho principio es la protección de niños, niñas y adolescentes con base en el interés superior del niño o la niña como lo marca la Convención de los Derechos del Niño (CDN). Para ello deberá tomarse con el cuidado que amerita tanto en la procuración como administración de justicia donde el sistema tenga las características de accesibilidad, asequibilidad y calidad del servicio. Para ello deberá contemplar espacios adecuados así como personal calificado experto en protección de la infancia, con protocolos adecuados que permitan la no revictimización de personas que tengan menos de 18 años así como la identificación plena de las mismas. Así, el Estado Mexicano y el gobierno de la Ciudad estarían cumpliendo con su obligación de respetar, garantizar y cumplir con los derechos relativos a la CDN.

Artículo 5. No discriminación. Las medidas previstas en la presente Ley, en particular la identificación de las víctimas y las medidas para proteger y promover sus derechos, se interpretarán y aplicarán sin discriminación alguna, como la raza, el color, la

religión, las creencias, la edad, la situación familiar, la cultura, el idioma, la etnia, el origen nacional o social, la ciudadanía, el género, la orientación sexual, las opiniones políticas o de otro tipo, la discapacidad, el patrimonio, el nacimiento, la situación de inmigración, el hecho de que la persona haya sido objeto de trata o haya participado en la industria del sexo, o cualquier otra condición.

Aunque este artículo enuncia que las personas afectadas por el delito no deben ser objeto de discriminación alguna, el artículo no toma en cuenta los aspectos culturales y estructurales que promueven la discriminación, que se hallan dentro del ámbito de la moral y la tradición histórica de valores y códigos no escritos de conducta social que generan estereotipos de las personas en contextos de comercio sexual lo que limita su vida social., A esto se suma que, en el territorio donde trabaja el Observatorio, se ha detectado que las personas afectadas por el delito de trata con fines de explotación sexual en alguna ocasión de su vida han experimentado violaciones a sus Derechos Humanos, desde la infancia (abuso sexual, por ejemplo) además de no poder ejercer sus derechos económicos, sociales y culturales debido a que

el actual

sistema económico neoliberal

reproduce el fenómeno atentando contra la vida campesina, el derecho humano al agua, el derecho a la tierra, el territorio y a la alimentación, el acceso a la educación, la salud, la alimentación, el trabajo digno y vivienda los cuales son factores de mayor vulnerabilidad que hacen más fácil el enganche. A la vez, el poco alcance de las políticas públicas en prevenir, sancionar y atender la violencia en el espacio doméstico, comunitario y público, contra niñas, niños y adolescentes aumenta el riesgo. La omisión del Estado en respetar, proteger, garantizar y cumplir con todos los derechos se convierte tanto en una violencia estructural como institucional (la que generan las instituciones del propio Estado por omisión o colusión). Por ello, hoy podemos hablar que la discriminación que viven las personas que en alguna parte de su historia estuvieron en situación de trata y continúan en contextos del comercio sexual sufren discriminación directa (interpersonal) e indirecta (por las normas, instituciones y sistema socioeconómico que las excluye) Por ello, la solución en términos de política pública

deberá contemplar la transformación de la política económica actual. La trata no se resuelve sólo con la operatividad de los servicios de atención integral y reparación con que pueda contar una persona afectada por el delito en el momento oportuno. El tema es tan profundo que debe construirse un sistema de política económica que impida este tipo de fenómenos.

En cuanto a las definiciones de la Ley del D.F. y la Ley General que son utilizadas como si fuesen tipos penales, complejiza el proceso y lo torna confuso. A continuación se presentan los siguientes ejemplos.

Artículo 8. Definiciones. A los fines de la presente Ley se entenderá: … 5. Explotación de la prostitución ajena18: La obtención ilícita de beneficios financieros u otro tipo de beneficios materiales mediante la prostitución de otra persona;

La explotación de la prostitución ajena no sólo es un delito también es

una

violación al derecho humano de mujeres, niñas, niños, adolescentes, así como de personas lesbianas, homosexuales, transexuales, travestis e intersexuales, a disfrutar una vida libre de violencia. En este caso no podrá verse nunca como un acto lícito. Digamos por ejemplo, haciendo accesible la configuración del tipo penal de la iniciativa en el art. 22 numeral 3. Fracción II. :

Es importante mencionar que el Protocolo de Palermo considera a la explotación de la prostitución ajena como una forma de explotación sexual, mientras que la Convención Belem do Pará la considera una forma violencia contra las mujeres. Es más conveniente la definición en el sentido de la vulneración del derecho a una vida libre de violencia eliminando el estigma y buscando, en este sentido, erradicar la violencia de una manera integral así como su reparación.

II. Será sancionado con pena de 10 a 15 años de prisión y de un mil a 30 mil días multa, al que someta a una persona o se beneficie de someter a una persona para que realice actos pornográficos, o produzca o se beneficie de la producción de material pornográfico, o engañe o participe en engañar a una persona para prestar servicios sexuales o realizar actos pornográficos;

En el fragmento: …engañe o participe en engañar a una persona para prestar servicios sexuales,

Regentear a través de la figura del lenocinio es tolerado por el Estado, pues con sanción de 2 a 10 años, según el Código Penal del Distrito Federal- mientras que en el Código Penal Federal la sanción es de 2 a 9 años-, sería posible que se permita su libertad preparatoria en términos tanto del CPDF y del CPF, debiendo existir como condición la reparación del daño a la persona afectada por el delito. Mientras que el tipo de Trata de Personas se encuentra derogado en el ordenamiento federal por ser facultad de la Ley General, donde no se armoniza la figura de lenocinio, pues al no estar regulada por la Ley General permite que los estados legislen en la materia, lo que da cabida a la explotación sexual comercial mediante esta figura, donde como vimos, la sanción puede ser de tan sólo 2 años, y siguiendo el art. 85 del CPF fr. II, no procederá la libertad preparatoria en Delitos en Materia de Trata de Personas contenidos en la Ley General, dejando fuera al lenocinio y por lo tanto consintiéndolo o minimizando su nocividad en la sociedad.

6. Explotación sexual: La obtención de beneficios económicos o de otro tipo mediante la participación de una persona en la prostitución, la servidumbre sexual u otros tipos de servicios sexuales, incluidos los actos pornográficos o la producción de material pornográfico;

Esta definición especifica conductas sexuales y las califica como actos de explotación por el beneficio que de éstas se puede obtener. Si bien es importante tomar en cuenta que la pornografía y su producción con niñas, niños y adolescentes, así como con personas en situación de trata es un delito, no repara en que la pornografía en sí misma no es un delito, y por consiguiente tampoco su producción, por no hablar del comercio sexual y otros tipos de servicios sexuales que per se no son conductas delictivas. El delito de trata como tal es un delito instantáneo, por lo tanto debería abordarse con una coherencia distinta a la que ha permeado desde la Ley General, donde se tendría que hacer una distinción sobre lo que es la trata y lo que es explotación, pues al establecer las diferentes modalidades de trata, parece que se confunden los términos y cómo en algunos casos una persona puede ser víctima tanto de trata con fines de explotación laboral como de la modalidad sexual. En esta dirección, muchas de las disposiciones presentes en la Ley General, como ya se señaló, son retomadas en esta iniciativa, como es el caso de todo el artículo 22 en su numeral 14: 14. Adquisición, uso, compra, solicitud o alquiler de servicios de persona en condición de trata. I. Se sancionará con pena de 2 a 40 años de prisión y de un mil a 25 mil días multa, además de las que resulten por la comisión de conductas previstas en otros ordenamientos legales aplicables, al que, a sabiendas de su situación de trata, adquiera, use, compre, solicite o alquile servicios de una persona para cualquiera de los fines previstos en los delitos materia de la presente Ley.

Existen ocasiones en que el cliente puede saber o no que la personas se encuentra en situación de trata, o que es menor de 18 años o que sufre violencia por las marcas que pueda tener en su cuerpo. En el análisis de la paridad que existe entre la Propuesta de Ley del D.F. (art. 22 numeral 14) y la Ley General (en su artículo 35) tiene que lograrse que no sólo se quede a criterio del “consumidor” quién se encuentra en situación de trata y quién no. En el caso de ser menores de 18 años de edad, que incluso son solicitadas por el cliente por dicha condición,

debe penalizarse como agravante. Esto sin dejar a un lado que en casos de mujeres que se encuentran en contextos de comercio sexual pero ya no de trata, la sanción al cliente puede ser una manera por parte de elementos de la policía de chantajearlos sin que el fenómeno se reduzca. Por ello, como observatorio se propone fortalecer los programas a favor de la igualdad de género, transformando las masculinidades generadoras de violencia a prácticas respetuosas del ser humano donde no se cosifique a la otra persona. Es necesario que el desaliento al consumo se regule de manera más eficaz, a través

estrategias

prevención

re-educación

los

varones

masculinidades, así como desde herramientas de intervención que apuesten por procesos de reflexión con perspectiva de género. Por otra parte, vemos que la servidumbre sexual como forma de explotación sexual crea un vacío que no determina la explotación en los términos de los tipos penales del artículo veintidós de la Ley del D.F.: Artículo 22. Son delitos en materia de trata de personas: … 3. Prostitución Ajena u otras formas de Explotación Sexual. I. Será sancionado con pena de 15 a 30 años de prisión y de un mil a 30 mil días multa, al que se beneficie de la explotación de una o más personas a través de la prostitución, la pornografía, las exhibiciones públicas o privadas de orden sexual, el turismo sexual o cualquier otra actividad sexual remunerada mediante: a) El engaño; b) La violencia física o moral; c) El abuso de poder; d) El aprovechamiento de una situación de vulnerabilidad; e) Daño grave o amenaza de daño grave; o f) La amenaza de denunciarle ante autoridades respecto a su situación migratoria en el país o cualquier otro abuso de la utilización de la ley o procedimientos legales, que provoque que el sujeto pasivo se someta a las exigencias del activo. El problema radica en la comprobación de los incisos del artículo anterior, pues de no ser realizada la explotación mediante alguno de esos supuestos, podría no configurarse la otra forma de explotación sexual. Cierto es que dichos supuestos

no son necesarios en los casos en que están involucrados menores de 18 años de edad, aún así se deja en estado de indefensión a las personas mayores de 18 años, sobre todo si se pone atención cuando hace referencia a “cualquier otra actividad sexual remunerada”, pues deja sin resolver que si no es remunerada no cabría en este artículo, como sería el caso de la servidumbre sexual o incluso intercambios de personas entre la delincuencia organizada por favores “no remunerados”. 8. Matrimonio forzoso o servil: Toda institución o práctica por la cual: I. Una persona o menor sin derecho a negarse a ello es prometida o dada en matrimonio con arreglo al pago de una suma en dinero o en especie a sus padres, tutores, familia o a otra persona o grupo; o II. El cónyuge o su familia considere tener el derecho de transferirla a otra persona por un valor recibido u otra consideración; o III. La persona, a la muerte del cónyuge, pueda ser heredada a otra persona, o IV. Las demás que establezca la ley. En la Ley General se prohíbe el matrimonio forzado con una pena de 4 a 10 años de prisión y 200 a 2 mil días de multa (art. 28), sin embargo, las conductas que ahí se definen, pueden hacer surgir ciertas dudas al momento de aplicarlas por operadoras y operadores de justicia, así como jueces y abogados, pues en sus tres fracciones se aprecia que se ejercitan derechos de propiedad sobre las mismas cuando se les obliga a contraer este tipo de matrimonio, lo que de inmediato llevaría a configurar la conducta del delito de esclavitud:

En el artículo 22 del proyecto de ley para el D.F.:

Son delitos en materia de trata de personas: 1. Esclavitud Al que ejerza dominio sobre una persona, dejándola sin capacidad de disponer libremente de su propia persona ni de sus bienes y se ejerciten sobre ella, de hecho, atributos del derecho de propiedad, se le impondrá pena de 15 a 30 años de prisión y de mil a 20 mil días de multa.

Mientras en la definición del artículo 8° numeral 4 se lee:

Esclavitud: Estado o condición de un individuo sobre el cual se ejercitan los atributos del derecho de propiedad o algunos de ellos;

Es importante que las y los operadores de justicia pongan atención a las agravantes debido a que las conductas sociales existentes en nuestro país, permiten, fomentan y reproducen actitudes por medio de las cuales los padres ejercen atributos del derecho de propiedad sobre sus hijos. Esto no se halla plenamente tipificado en el Código Penal del Distrito Federal que debe tomar en cuenta dicha situación al incrementar la sanción. Distintos delitos derivados de esta disposición de facto ejercida por los padres sobre sus hijos e hijas puede calificarse como una agravante como familiares o quienes ejercen la patria potestad, a su vez la Ley General en el Capítulo II “Reglas comunes para los delitos previstos en esta Ley”, en su artículo 42 que aumenta las penas en una mitad cuando:

Exista una relación familiar o tenga parentesco por consanguinidad o civil hasta el tercer grado o hasta el segundo grado por afinidad, o habite en el mismo domicilio, o tenga o haya tenido relación sentimental o de hecho con la víctima. En estos casos la sentencia impondrá la pérdida de los derechos que el sujeto activo tenga respecto de la víctima y sus bienes, incluidos los de carácter sucesorio, patria potestad, tutela, guarda y custodia;

Ese mismo artículo, en sus 9 fracciones restantes, enumera supuestos que pueden coincidir, por ejemplo, si hablamos de una mujer embarazada indígena 19,

Considerando la fracción segunda del Apartado A del artículo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que hace expresa referencia hacia las mujeres indígenas por la doble discriminación que sufren por ser mujeres e indígenas.

en cuyo caso la fracción séptima y octava respectivamente estarían siendo aludidas, aumentando en una mitad la pena. El artículo 21 de esta iniciativa, dentro del tipo penal de trata de personas incorpora, “sin perjuicio de las sanciones que correspondan para cada uno de los delitos cometidos, previstos y sancionados en esta Ley y en el Código Penal para el Distrito Federal.” El/La juzgador/a deberá tomar en cuenta el incremento de las penas por ser niña, niño o adolescente, pertenecer a un pueblo indígena, ser persona que no comprenda los hechos violatorios a su dignidad, libertad, seguridad e integridad física y psicológica. Por otro lado, también se ejercitan atributos del derecho de propiedad sobre las esposas, notamos la presencia de una perspectiva de género a través de Tesis Jurisprudenciales20 configurando el delito de violación entre cónyuges el cual se ha visto transcrito en los códigos penales federal y local: Código Penal Federal Artículo 265 bis.- Si la víctima de la violación fuera la esposa o concubina, se impondrá la pena prevista en el artículo anterior. Este delito se perseguirá por querella de parte ofendida. Código Penal del Distrito Federal TÍTULO QUINTO DELITOS CONTRA LA LIBERTAD Y LA SEGURIDAD SEXUALES Y EL NORMAL DESARROLLO PSICOSEXUAL CAPÍTULO I VIOLACIÓN ARTÍCULO 174. Al que por medio de la violencia física o moral realice cópula con persona de cualquier sexo, se le impondrá prisión de seis a diecisiete años.

[J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIII, Febrero de 2006; Pág. 615. 1a./J. 6/94. [J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIII, Febrero de 2006; Pág. 615. 1a./J. 8/94. [J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIII, Febrero de 2006; Pág. 616. 1a./J. 9/94.

Se entiende por cópula, la introducción del pene en el cuerpo humano por vía vaginal, anal o bucal. Se sancionará con la misma pena antes señalada, al que introduzca por vía vaginal o anal cualquier elemento, instrumento o cualquier parte del cuerpo humano, distinto al pene, por medio de la violencia física o moral. Si entre el activo y el pasivo de la violación existiera un vínculo matrimonial, de concubinato o de pareja, se impondrá la pena prevista en este artículo, en estos casos el delito se perseguirá por querella. Si bien el Código Penal tanto como el del Distrito Federal en donde establece la violación entre cónyuges, concubinos o de pareja (sólo en el caso del D.F.); hace de éste un delito perseguido por querella, esto es, no parece relevante para el Estado el perseguirlo de oficio, ignorando o minimizando que éste es uno de los elementos reproductores de la violencia feminicida. No obstante, en el artículo 29 de la Ley General, …se impone pena de 20 a 40 años y 2 a 30 mil días de multa, al que realice explotación sexual aprovechándose de la relación matrimonial o concubinato, en caso de acreditar esta conducta se declarará nulo el matrimonio, ambos copiados en la iniciativa del D.F., en el art. 22 numeral 9: 9. Matrimonio Forzoso o Servil. I. Se impondrá pena de 4 a 10 años de prisión y de 200 a 2 mil días multa, además de la declaratoria de nulidad de matrimonio, al que: a) Obligue a contraer matrimonio a una persona, de manera gratuita o a cambio de pago en dinero o en especie entregada a sus padres, tutor, familia o a cualquier otra persona o grupo de personas que ejerza una autoridad sobre ella; b) Obligue a contraer matrimonio a una persona con el fin de prostituirla o someterla a esclavitud o prácticas similares, o c) Ceda o trasmita a una persona a un tercero, a título oneroso, de manera gratuita o de otra manera. II. Se impondrá pena de 20 a 40 años de prisión y de 2 mil a 30 mil días multa, al que realice explotación sexual aprovechándose de la relación matrimonial o concubinato. En todos los casos en que se acredite esta conducta se declarará nulo el matrimonio.

La declaración de nulidad del matrimonio debe contemplarse adecuadamente por él y la Juez de lo Familiar teniendo presente todas las consecuencias jurídicas desfavorables de índole civil y familiar, principalmente para

las personas

afectadas por el delito; la cuestión sería que si efectivamente se comprueba la explotación sexual, sin la posibilidad de demostrar efectivamente el matrimonio mediante el Acta de Matrimonio o el concubinato21 , en la Ley General la pena podría reducirse a entre 5 a 15 años, mientras que la iniciativa del D.F., por no contemplar la explotación sexual de manera aislada, permite que esta conducta caiga dentro del numeral tres del artículo veintidós en su fracción primera, como mencionamos, si se consigue demostrar..

Artículo 9. Explotación. … 2. En el caso de trata de personas, si la víctima es un menor la explotación incluye: ... III. Trabajo que, por su naturaleza o por las circunstancias en que se realiza, puede perjudicar a la salud o poner en peligro la seguridad de los niños, de conformidad con lo que establezca la ley en la materia, y IV. Las demás que establezca la ley.

Por ejemplo, no es posible equiparar la pena de 20 a 40 años, establecida por el delito de explotación sexual aprovechándose de la relación matrimonial o concubinato dentro de un matrimonio forzoso o servil,- condición que puede equipararse al ejercicio de los atributos del derecho de propiedad sobre la persona-, con la simple explotación sexual o esclavitud que reduce la pena de 15 a 30 años, o si se configura tan sólo el delito de trata de personas, se reduciría 21

Desde el Primer Informe del Observatorio hemos hecho mención a las formas de enganche, particularmente al enamoramiento como una de las principales herramientas de tratantes el cual lleva en sí una promesa cuyo incumplimiento permite tener en la expectativa constante a la persona afectada por el delito.

hasta de 5 a 15 años o en el caso de algún tipo de servidumbre sexual de 5 a 10 años. Todo lo anterior por la imposibilidad de configurar el cuerpo del delito por las diversas formas de enganche con las que los tratantes captan a sus prospectos de explotación.

Capítulo II Indemnización, asistencia y protección a las víctimas y testigos … Artículo 10. De la Comisión Interdependencial. 1. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal, con base en el artículo 19 de la de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, establecerá una Comisión Interdependencial Permanente para Prevenir y Suprimir la Trata de Personas y Proteger y asistir a las Víctimas, con el objeto de: I. Definir y coordinar la implementación de una política pública en materia de trata de personas y demás objetos previstos en esta Ley; II. Impulsar y coordinar la vinculación interdependencial para prevenir y sancionar los delitos objeto de esta Ley; III. Inspección y vigilancia de los planes, programas y acciones. 2. La Comisión estará integrada por los titulares de las siguientes dependencias: I. Secretaría de Gobierno; II. Secretaría de Seguridad Pública; III. Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal; V. Secretaría de Salud; V. Secretaría de Educación; VI. Secretaría de Desarrollo Social; VII. Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo; VIII Secretaría de Turismo; IX. Instituto de las Mujeres del Distrito Federal, y X. Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal

La falta de presupuesto y mecanismos de indemnización, asistencia y protección a las víctimas y testigos ha sido justificada por la ausencia de Reglamento para la Ley General, que si bien intenta subsanar el articulado de la propia ley estableciendo las coordinaciones de las distintas autoridades en la materia, dicho articulado no está presente en la Ley del D.F., donde se busca realizar esta labor a través de la creación de la Comisión Interdependencial. Las atribuciones y facultades de la Comisión pueden confundir debido a que no considera la

evaluación de los planes ya existentes, como son el Programa contra la Trata de personas. Al hablar de la definición e implementación de una política pública puede incorporar o no todo lo conseguido hasta el momento en la materia. En esta Comisión está depositada la mayor parte de las acciones que la Ley mandata. Consideramos que es importante incluir a la Secretaria de Finanzas y capacitar al Ministerio Público para ejercer la acción de extinción de dominio en el Distrito Federal para asignar el presupuesto necesario para implementar la diversidad de acciones que se le asignan, especialmente en el rubro de la prevención y que están tanto en el ámbito territorial (demarcaciones políticas) como sectorial e institucional. Es fundamental que contemple la inclusión de medidas educativas, sociales (con un énfasis en generar empleos con salarios adecuados que puedan ser atractivos para las personas que viven en contextos de comercio sexual o de explotación sexual y trata ya que, en ocasiones, deciden quedarse debido a la carencia de trabajos bien remunerados22). A la vez, asegurar el derecho al patrimonio y la vivienda de todas las personas que viven en esta situación

y promover programas

culturales con perspectiva de género, de

protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes como derechos humanos en general con el propósito de desalentar la trata de personas a partir de la responsabilidad de cada persona, pues todas las acciones están especialmente dirigidas hacia la sanción de los delitos. A la vez, pueden mejorar otros numerales como: Artículo 10. De la Comisión Interdependencial. … 3. Podrán participar en las reuniones de la Comisión Interdependencial con derecho a voz pero sin voto: … IV. Tres representantes de la sociedad civil organizada;

En este sentido la Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo debería ampliar su catálogo de Atención a Grupos Vulnerables más allá de los adultos mayores y personas con discapacidad, y contemplar a las personas afectadas por delitos como el de la Trata.

En este rubro sería pertinente incluir criterios en la participación tanto de la Academia como de las OSC como: 1) Conocer el fenómeno en el D.F. y 2) Que tenga capacidad de incidir en legislación y política pública.

Desde

Observatorio

igualmente

consideramos

importante

clarificar

mecanismo de participación ciudadana; es decir, que puedan contribuir con voz y voto las OSC, movimientos sociales, colectivos y

academia e instituciones

públicas en tareas relativas al diseño, seguimiento y evaluación de la legislación y la política pública con un enfoque de Derechos Humanos, género y en su caso, ética judicial. Además deberá facilitarse el acceso a la información pública para la investigación que realice la Comisión Interdependencial con el fin de ubicar los efectos directos o indirectos que tiene lo mandatado por la Ley. Dentro del mismo Estatuto de Gobierno del D.F. se enuncian principios estratégicos de su organización que no se ven reflejados en esta parte de la Ley:

ARTÍCULO 12.- La organización política y administrativa del Distrito Federal atenderá los siguientes principios estratégicos: … XI. La definición de las políticas sobre finanzas públicas para asegurar la estabilidad financiera y solidez fiscal de la entidad, la equidad de la carga tributaria, la seguridad jurídica de los contribuyentes y la atención prioritaria de las necesidades sociales; XII. La juridicidad de los actos de gobierno, la revisión y adecuación de la organización de la administración, la programación de su gasto y el control de su ejercicio; XIII. La participación ciudadana para canalizar y conciliar la multiplicidad de intereses que se dan en la Ciudad;

Consideramos que no es posible dejar a la Comisión Interdependencial como única responsable, es necesario que el Gobierno del Distrito Federal tome acciones en términos de presupuesto, evaluación y participación ciudadana, como se puede observar en la ley. En continuación: 5. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones: … IV. Recopilar los datos estadísticos relativos a la incidencia delictiva en materia de los delitos relacionados con la Trata de Personas, con la finalidad de publicarlos periódicamente;

Desafortunadamente en la actualidad no existe una sistematización puntual de estos datos, que se hallan dispersos en investigaciones y encuestas sobre diversos temas como son migraciones, violencia contra las mujeres, derechos de la infancia, poblaciones indígenas23, etc. Tampoco se contempla una coordinación con el Instituto Nacional de Estadística Geografía (INEGI) considerando la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal en su art. 20, 21 y 22: Artículo 20.- El Jefe de Gobierno podrá celebrar convenios de coordinación de acciones con el Ejecutivo Federal, sus dependencias y entidades, los gobiernos estatales y con los municipales, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan. Asimismo, podrá celebrar convenios de concertación con los sectores social y privado dentro del ámbito de sus atribuciones con apego a la Ley. Artículo 21.- El Jefe de Gobierno resolverá, lo procedente, cuando exista duda sobre la competencia de alguna dependencia o cuando exista controversia sobre la competencia de dos o más dependencias. Artículo 22.- Cuando alguna dependencia requiera informes, datos o la cooperación técnica de cualquier otra dependencia, ésta tendrá la obligación de proporcionarlos. 23

Hay que mencionar no son jamás consideradas en la Ley y que en las poblaciones indígenas han conjugado entre otras, condiciones de vulnerabilidad como son la pobreza, factores que impiden que puedan acceder a todo lo que estipula la Ley.

Así pues, son inoperantes las acciones que la Comisión tiene a su cargo sin definiciones claras en torno a la competencia de las dependencias, pues eso puede representar obstáculos para la realización de los objetivos marcados en la Ley. En aras de la mejora de la política pública teniendo un mapa para la detección de casos o causas de la Trata de personas se hace necesario contar con un Instituto de la Ciudad de México de Estadística, Geografía e Informática que, bajo la perspectiva de género y derechos humanos pueda realizar mapeos territoriales por derechos con el fin de detectar y prevenir fenómenos como la trata y los lugares o sectores vulnerables que puedan propiciar condiciones favorables para la comisión del delito y su impunidad. No sólo en materia de trata, también de los delitos relacionados. IX. Desarrollar programas para la protección de datos personales y control de la información personal, que incluya distintas formas de operación para el reclutamiento, modos y formas de intervención de cuentas, y restricciones de envío de fotografías personales e íntimas24, y X. En coordinación con la Secretaría de Gobierno, monitorear y vigilar de manera permanente que los anuncios clasificados que se publiquen por cualquier medio, conforme a los lineamientos que emitirá para este efecto.

A este respecto, es indispensable la creación de Protocolos Dinámicos25 para detectar estas nuevas formas de enganche, de manera que tampoco se pueda vulnerar los derechos de las personas en este proceso de monitoreo. Para ello creemos relevante se debe implementar un Código de Ética y/o sanciones expresamente definidas para los encargados de este monitoreo, así como una ruta crítica que permita en primera instancia la no vulneración del derecho a la libre expresión, el derecho a la confidencialidad y el consentimiento informado. Además, se debe tener la capacidad de analizar el modus operandi de estas 24

Que debe ser armonizada con los ordenamientos en materia de Protección de Datos personales. Con Protocolos dinámicos nos referimos a la actuación por parte de los entes encargados de la investigación y persecución del delito que atiendan a las particularidades que se presentan en la comisión de este tipo de delitos. 25

nuevas modalidades del enganche suministrados por las nuevas tecnologías de la información que, incluso, podrían hacer inimputable a quien realizara esta actividad, por la escasa regulación que existe en materia informática a través de internet. 7. La Comisión Interdependencial deberá diseñar y supervisar el funcionamiento de modelos únicos de asistencia y protección para las víctimas, posibles víctimas, ofendidos y testigos de los delitos objeto de esta Ley, mismos que serán desarrollados por las dependencias y entidades de la Administración Pública del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, que deberán comprender como mínimo: IV.

… Construcción de albergues refugios y casas de medio camino especializados para las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos previstos en esta Ley, donde se garantice un alojamiento digno por el tiempo necesario, asistencia material, médica, psiquiátrica, psicológica, social, alimentación y cuidados atendiendo a sus necesidades y a su evolución; Garantizar que la estancia en los refugios, albergues, y casas de medio camino o en cualquier otra instalación diseñada para la asistencia y protección de las víctimas de los delitos previstos en la presente Ley sea de carácter voluntario y cuenten con medios para poder comunicarse, siempre y cuando el o los sujetos activos del delito no se presuman integrantes de la delincuencia organizada y estas medidas pongan en peligro su vida, su integridad y su seguridad y las de las demás víctimas con las que comparta las medidas de protección y asistencia; En nuestra experiencia relacionada con las personas que han vivido en situación de trata o explotación sexual ubicamos que el efecto en la imposibilidad de gozar de sus derechos puede ser experimentada de manera paralela por tres generaciones distintas (abuelas, madres e hijas(os), debido a que:

a) La persona afectada por los delitos señalados experimenta la violencia patrimonial por lo que en edad avanzada muchas carecen de vivienda propia y carecen de recursos para la renta de un espacio adecuado por lo que se puede dar hacinamiento y su consecuente

abuso sexual o el

incesto (entre nietos, nietas, hijos e hijas). También, mediante la observación tenemos conocimiento de personas adultas mayores que por

ser afectadas en su patrimonio se encuentran en situación de calle. El albergue “Casa Xochiquetzal” -en la percepción de algunas de ellas-26 ha sido el único lugar para resguardarse con el fin de no vivir en la calle, sin embargo, han considerado que falta fortalecer una atención de calidad y calidez, con recursos suficientes y personal calificado ya que señalaron recibir malos tratos. La violencia patrimonial debe

restituirse ya que el

Estado no garantizó ni protegió sus derechos y, por ello, aún adultas no gozan de los mínimos indispensables. La opción de garantizar el derecho a la vivienda a las mujeres que se encuentran en esta situación es fundamental y no puede ser suplido por un albergue como única opción. En ese sentido es importante que el Instituto de Vivienda del Distrito Federal contemple a las personas afectadas por el delito sobre todo en casos de explotación sexual comercial y que pudiera incluirlos dentro de los grupos vulnerables para facilitar el acceso a sus programas de manera más efectiva. b) A esto se suma la violencia económica por lo cual, las hijas e hijos deben estudiar y trabajar de tiempo completo lo cual logra la deserción de las mismas para trabajar con menores condiciones para disfrutar de sus derechos económicos, sociales y culturales.

El programa Prepa Sí en

muchas ocasiones es insuficiente para que las hijas e hijos de las personas afectadas por el delito de trata o de explotación sexual puedan tener nuevas alternativas ya que sus madres, que han sido el sustento de la familia a partir de la explotación de la prostitución ajena o trata con fines de explotación sexual se encuentran en condiciones adversas física y emocionalmente por lo que ellas, deben asegurar su sustento y el de su familia.

Este es un punto fundamental, ya que la aspiración de las personas descendientes para ejercer sus derechos se encuentran con muchos obstáculos y en la mayoría de ocasiones no se cumplen. Con ello pueden correr el riesgo de ser atraídas 26

Información obtenida a través de entrevistas a usuarias.

hacia actividades relacionadas con el crimen organizado. Así, es fundamental que el Estado piense en una política en que se asegure el derecho a la vivienda, salud, educación y trabajo de tres generaciones, ya que los programas actuales son insuficientes, y en especial, para las personas afectadas por el delito.

Actualmente sólo existen tres instituciones públicas en el Distrito Federal en las que se contempla y trabaja sobre trata de personas, donde además existen albergues y refugios para la problemática específica según el Directorio Nacional de Centros de Atención a Víctimas de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas: Tipo

Institución

Horario

Legal

Psicológico

Médico

Organización

Fiscalía

Central

Pública

de Investigación

Trabajo

Albergue

Refugio

Social 9 am

Trata de personas

9 pm

para la Atención de Niños, Niñas

L-D

y Adolescentes Fiscalía Especial

Pública

para los Delitos de

L-D

Violencia

contra

24 hrs.

las

Mujeres y Trata de

Personas

(FEVIMTRA-PGR) Subprocuraduría de

Atención

Víctimas

a de

Delito y Servicios

Pública

9 am

10 pm L-V

a la Comunidad de la PGJDF

Fuente: Elaboración propia con base en el Directorio Nacional de Centros de Atención a Víctimas de violencia contra las Mujeres y Trata de Personas.

Como se observa en la tabla los refugios y albergues carecen de un acompañamiento

personalizado

que

apoyen

las

y los

psicólogas/os,

trabajadores sociales y personal encargado de atender y orientar a las personas afectadas por el delito. A la vez, todos los albergues deberán contar con personal médico debido a la atención integral de la salud. Creemos que será positivo que en la Subcomisión de Atención a Víctimas de Trata se avance hacia el modelo integral de atención que contempló todos los servicios.

Debe subrayarse que es obligación del Estado garantizar, detectar, prevenir, atender y reparar el daño a las personas víctimas del delito de TPFES, en la propuesta de Ley del D.F. se establecen las acciones dirigidas a víctimas de trata:

8. La Comisión Interdependencial fomentará acciones para fortalecer la solidaridad y prevención social del delito conforme a los siguientes criterios: … V. Establecer medidas destinadas a proteger los derechos y la identidad de las víctimas por parte de los medios de comunicación, para que en caso de no respetar sus derechos, incurran en responsabilidad. Se exceptúa cuando la información sea en torno a los sujetos activos y las consecuencias de este delito, de forma comprometida para su prevención y no su promoción y fomento. … Artículo 12. Servicios y prestaciones básicos para las víctimas de la trata de personas. … 4. Las víctimas de la trata de personas no serán mantenidas en ningún centro de detención como resultado de su situación de víctimas o su situación migratoria. 5. Todos los servicios de asistencia se otorgarán de manera consensual y apropiada, considerando las necesidades especiales de los menores y otras personas en situación vulnerable. En la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, en su Estatuto Orgánico, no es posible encontrar las facultades para la creación de albergues o refugios. La Coordinación con el DIF tanto nacional como local resulta fundamental para esta labor que nuevamente recae en la Comisión Interdependencial. Parece que los

esfuerzos en este sentido se hallan avocados hacia un Sistema Nacional de Víctimas regulado por la Ley General de Víctimas, y será la Procuraduría General de la República la encargada de la creación de dicho albergue o refugio para víctimas.

Artículo 15. Protección de las víctimas y los testigos en tribunales. … V. La víctima o el testigo utilicen un seudónimo. En este artículo se refleja un avance positivo dentro de lo procesal, aunque bien valdría revisar el conjunto de actuaciones judiciales para las declaraciones, pues las amenazas, intimidación o acoso de parte de los relacionados con el victimario podrían evitar que se llevase a cabo el proceso conforme a derecho. En este aspecto se le da a la víctima toda la carga de mantener a su agresor tras las rejas y en esta búsqueda se le revictimiza, rompiendo con uno de los principales derechos de las personas afectadas por el delito.

Artículo 18. De los testigos. … 2. Las autoridades responsables de atender a las víctimas del delito adoptarán medidas para proteger y asistir debidamente a víctimas, ofendidos y testigos, para lo cual deberán: ... VI. Diseñar y aplicar modelos que ofrezcan alternativas dignas y apropiadas para las víctimas, con el propósito de restituirles sus derechos humanos, especialmente mujeres, niñas, niños y adolescentes. A partir de entrevistas realizadas a personas que se encuentran en contextos de explotación sexual y que fueron víctimas de la TPFES, ubicamos que no pueden regresar a su lugar de origen debido a la estigmatización que se tiene en sus comunidades o colonias. Así las circunstancias que propiciaron el enganche (una cultura patriarcal, la violencia y discriminación vivida en su entorno, la falta de acceso a los servicios de salud, educación, trabajo y vivienda) hicieron que muchas de las personas regresaran al comercio sexual a falta de oportunidades.

Por otra parte, algunas personas afectadas por el delito27 manifestaron que las alternativas que se les ofrecían no eran viables después de haber sido violentadas en su desarrollo físico, psíquico y emocional; razón por la cual, opciones como vender galletas o cortar el cabello, no les resultaban factibles como modelos dignos y apropiados, así como para la seguridad de su entorno, con respeto a su dignidad y privacidad.

Esto implica un reto para las instituciones en torno a la capacitación para el trabajo digno, la reformulación de estrategias efectivas desde la Secretaria de Trabajo y Fomento al Empleo, así como la colocación de las mismas, para asegurar los sus derechos laborales de los afectados/as.

VII. Generar y aplicar programas de protección y asistencia a las víctimas, ofendidos y testigos de delitos en que se encuentre involucrado el crimen organizado, que incluirán cambio de identidad y reubicación nacional o internacional.

Como se ha mencionado en capítulos anteriores, el origen del problema yace en la situación económica que permite que las personas se encuentren en una situación de vulnerabilidad. Mientras permanezcan las mismas condiciones marginales que facilitaron el enganche, será imposible erradicar este problema. De tal forma, centrarse en la atención por sobre la prevención en un sentido integral, no es una vía para erradicar la problemática.

Artículo 19. De la Asistencia y Protección. … 2. Las víctimas y ofendidos de los delitos previstos en la presente Ley y los testigos de cargo, además de los derechos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos en el Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal, esta Ley y demás leyes aplicables, tendrán los siguientes: 27

Información obtenida a través de entrevistas a profundidad a mujeres afectadas por el delito.

… VI. Requerir al juez que al emitir una sentencia condenatoria, en la misma se sentencie a la reparación del daño a favor de la víctima;

Esta forma de proceder respecto a la asistencia y protección impera en todas las leyes en materia de trata y está presente a su vez en esta nueva Ley General de Víctimas. Como ya se mencionó, en el Observatorio analizamos algunas de las sentencias emitidas por el TSJDF en el año 2011; aunque esta muestra no es representativa del universo de las sentencias en materia de trata, permitió identificar ciertas prácticas que escapan de la objetividad de nuestro sistema jurídico positivista. Por ejemplo, el concurso de delitos, aspecto del que se ha hablado de manera reiterada en los debates nacionales, pues va en contra de todas las prácticas del Derecho Penal en su aplicación, sólo toma sentido bajo una óptica de Derecho Penal del Enemigo (Jakobs, 2005), que no es Derecho per se sino una política contra el crimen encaminada a propósitos específicos, plausible en la lucha contra la delincuencia organizada. Si bien la trata de personas es una de las formas en que el crimen organizado obtiene ingresos, la aplicación del concurso de delitos no es la solución definitiva a este problema, que tiene una raíz muy profunda en la desigualdad social. Por ello es necesario el despliegue de una estrategia de prevención y desarrollo social dirigida a toda la población. A este contexto se suma la incapacidad de algunas autoridades para configurar delitos como son el de pornografía o el de turismo sexual, así como de algunos jueces que no alcanzan a apreciar la cuestión que envuelve a la trata de personas en su totalidad. La omisión de algunos/as jueces al aplicar la Ley redunda en la inaplicabilidad del Estado de Derecho. Resulta preocupante que tampoco contemplen restituir a la víctima por lo que sufrió, basados en la idea de que no se puede cuantificar el daño. Invariablemente todas las sentencias a las que se ha tenido acceso, muestran esta misma deficiencia, con una idea propia del sistema judicial en general, el Juez otorga pero no tramita, entonces la víctima únicamente

recibe el tratamiento que tiene disponible el Estado: generalmente un número limitado de sesiones terapéuticas Si al final de ese número predeterminado requiriere más, esto está supeditado a una evaluación que probablemente atienda a la cuestión de disponibilidad más que de necesidad. Es de mencionarse que las mujeres, adolescentes y niñas que han vivido en situación de trata con fines de explotación sexual requieren no sólo de un seguimiento psicológico especializado sino a veces psiquiátrico y acompañado de servicios de calidad en cuanto a la salud integral. En las sentencias tampoco se repara en que resulta prácticamente imposible el cobro de la multa, pues el Estado, aunque decreta la existencia de Fondos específicos para esta reparación, en los expedientes que hemos realizado no destina ningún recurso monetario para el mismo en la práctica. Delitos en la Iniciativa de Ley para el D.F.

Capítulo III De los delitos Artículo 21. De los Delitos … 2. Se entenderá por explotación: ... XII. Publicidad Ilícita o Engañosa, en los términos del artículo 22, numeral 12, de la presente Ley; … Artículo 22. Son delitos en materia de trata de personas: …

12. Publicidad Ilícita o Engañosa. I. Se impondrá pena de 2 a 7 años de prisión y de 500 a 2 mil días multa al que, en cualquier medio impreso, electrónico o cibernético contrate, de manera directa o indirecta, espacios para la publicación de anuncios que encuadren en los supuestos de publicidad ilícita o engañosa, con el fin de

facilitar, promover o procurar que se lleve a cabo cualquiera de las conductas delictivas objeto de la presente Ley. II. Se aplicará pena de 5 a 15 años de prisión y de un mil a 20 mil días multa a quien dirija, gestione o edite un medio impreso, electrónico o cibernético que, incumpliendo lo dispuesto con esta Ley publique contenidos a través de los cuales facilite, promueva o procure cualquiera de las conductas delictivas objeto de la misma. ... Es decir, toda una gama de delitos caen dentro del artículo 21 en su numeral 3 fracción primera como “otras formas de Explotación Sexual” donde la explotación a través del comercio sexual, la pornografía y el turismo sexual no se contemplan como fenómenos distintos cuyas diferencias vuelven en ocasiones inoperantes las disposiciones legales vigentes. Estas disposiciones jurídicas dan cuenta de que el turismo sexual y la pornografía, no son considerados en su gravedad intrínseca, pese a que están fuertemente vinculados al delito de TPFES. No se considera la importancia de todos los avisos vía periódicos y en medios digitales como mecanismos de enganche, minimizando a su vez toda la cadena económica que se beneficia de la explotación de la prostitución ajena.

Consideramos importante revisar la posible efectividad de la sanción al turista sexual, según la estructura que guarda el propio Código Penal Federal. Al igual que la Ley General, se establece pena a quien organiza el turismo sexual, pero no se penaliza al turista quien en el Código Penal Federal recibiría una pena de 12 a 16 años de prisión, mientras que en el Código Penal del Distrito Federal se sanciona con de 7 a 14 años de prisión. Y atendiendo al numeral 14 del artículo 21: 14. Adquisición, uso, compra, solicitud o alquiler de servicios de persona en condición de trata. Se sancionará con pena de 2 a 40 años de prisión y de un mil a 25 mil días multa, además de las que resulten por la comisión de conductas previstas en otros ordenamientos legales aplicables, al que, a sabiendas de I.

su situación de trata, adquiera, use, compre, solicite o alquile servicios de una persona para cualquiera de los fines previstos en los delitos materia de la presente Ley.

Como Observatorio nos preocupa que de nuevo se tenga que acreditar que la persona consumidora de turismo sexual sepa de la situación de trata en la que se encuentra la persona afectada por el delito, a su vez preocupa que dicha omisión pueda estar vinculada a la protección de negocios e intereses del sector empresarial turístico. Es necesario tomar en cuenta el continuo del delito, que considera diversas actividades y fases: el enganche, la mayoría de las veces el traslado, la sucesiva explotación sexual de la persona bajo alguna de las diferentes modalidades y, en algunos casos, la eliminación de la persona cuando “ya no es rentable”. Desde la perspectiva jurídica también es necesario reparar en que la TPFES representa una industria que no puede erradicarse aisladamente, pues una persona afectada por el delito de TPFES atraviesa un largo proceso que va desde el reclutamiento hasta la explotación y la realización de pornografía, su comercialización y distribución- en algunos casos-. Todo esto es parte de una cadena productiva. De igual modo el turismo sexual es dejado de lado, como un fenómeno que no está vinculado y que sólo pasa en lugares como Cancún o Tijuana, y no en la Ciudad de México. Observaciones de los delitos en materia de Trata de Personas en la iniciativa de ley para el D.F.

Delito (Conducta)

Pena

Observaciones

Trata de Personas

5 a 15 años/mil a 20 mil días de multa

Se establece concurso de delitos de la

(ddm)

ley.

(art.21) Definiciones de explotación.

Esclavitud

15 a 30 años/mil a 20 mil ddm

No es clara la definición en el sentido de atributos del derecho de propiedad.

(art.22) (1.)

Condición de siervo

5 a 10 años/mil a 20 mil ddm

Sólo

servidumbre

indeterminada. (art.22) (2.) II.

Define al siervo por gleba pero se refiere a quien lo explota.

Prostitución Ajena u otras formas de

15 a 30 años/mil a 30 mil ddm

Esta es la principal preocupación pues aglomera una variedad de delitos y

Explotación Sexual

conductas, estableciendo un aparente (art.22) (3.) fra. I

cuerpo del delito que evidentemente no se está bien definido. Al no dejar escapar ninguna conducta y

delito,

logra

configurar

plenamente ninguno.

Someta o se beneficie de someter para

10 a 15 años/ mil a 30 mil ddm

Esta fracción contradice la anterior,

realizar actos pornográficos. Produzca

pues configuran la misma conducta,

o se beneficie de producir material

pero ésta reduce la pena sin que se

pornográfico

pueda conocer la razón.

Engañe o participe para engañar para

No consigue concatenar la conducta

prestar servicios sexuales o realizar

en un continuum que permita acreditar

actos pornográficos

en pleno el cuerpo del delito desde lo principal hacia lo accesorio.

(art.22) (3.) fra. II

Se beneficie económicamente de la

5 a 15 años/mil a 30 mil ddm

No hay claridad en cómo se verifica el

explotación de una persona mediante

beneficio

el comercio, distribución, exposición,

configuración del delito.

circulación u oferta de libros, revistas, escritos, fotografías,

grabaciones, anuncios

filmes, impresos,

imágenes u objetos de carácter lascivo o sexual, reales o simulados, de manera física o a través de cualquier medio. (art.22) (3.) fra. III

económico

para

Procure, promueva, obligue, publicite, gestione,

facilite

induzca

15 a 30 años/2 mil a 60 mil ddm

por

Se reitera que muchas de estas conductas, ya se hallan en la fra. I. De

cualquier medio a persona menor de

Decomiso de objetos, instrumentos y

nuevo no queda clara la cuestión de

18 años o que no tenga capacidad de

productos del delito

acreditar el beneficio económico, así

resistir la conducta, a realizar actos sexuales o de exhibicionismo corporal

como la forma de asegurar el pago de Destrucción materiales resultantes

la multa. Adiciona los agravantes si se

con fines sexuales, reales o simulados

hiciere uso de la fuerza, engaño,

con objeto de producir material a

violencia, coerción, abuso de poder,

través

audio

situación de vulnerabilidad, adicciones,

filmarlos,

posición jerárquica o de confianza,

exhibirlos o describirlos a través de

concesión o recepción de pagos o

anuncios

beneficios

grabarlas,

video

grabarlas,

fotografiarlas,

impresos,

sistemas

para

obtener

cómputo, electrónicos o sucedáneos, y

consentimiento de persona que tenga

se beneficie económicamente de la

autoridad sobre otra o cualquier otra

explotación de la persona. Financie,

circunstancia que disminuya o elimine

elabore,

la voluntad para resistirse. Se aumenta

distribuya,

reproduzca, comercialice,

almacene, arriende,

en una mitad.

exponga, publicite, difunda, adquiera, intercambie o comparta por cualquier medio el material de las conductas anteriores. (art.22) (3.) fra. IV

Almacene, adquiera o arriende para sí

5 a 15 años/mil a 20 mil ddm

Disminuye la sanción del artículo

o tercero material del [(art.22) (3.) fr.

anterior por aparentemente no estar en

IV], sin fines de comercialización o

el momento preciso de la explotación y

distribución.

por

demostrar

beneficio

económico. (art.22) (3.) fra. V

Promueva, publicite, invite, facilite o

15 a 25 años/mil a 20 mil ddm

Parece señalar que sólo aplica cuando

gestione por cualquier medio que una

este viaje se realiza con personas

o más personas viajen al interior o

menores de 18 años, que no tienen

exterior del territorio nacional con la

capacidad

finalidad de realizar cualquier tipo de

significado del hecho o que no tienen

actos sexuales, reales o simulados,

capacidad para resistirlo.

comprender

con una o varias personas menores de 18 años o que no tengan capacidad

Y que se beneficie económicamente de

para comprender el significado del

ello, quien explote bajo esta modalidad

hecho o que no tienen capacidad para

(ya señalado como una complicación

resistirlo

anteriormente).

económicamente de ello.

beneficie

(art.22) (3.) fra. VI

Contrate a persona u oferte trabajo

5 a 10 años/4 mil a 30 mil ddm

De nuevo, ésta se empalma con la

distinto de los servicios sexuales y la

descrita en el (art.22) (3.) fra. I, es

induzca a realizarlos, bajo engaño en

decir, ¿si existe un contrato para esta

las siguientes circunstancias:

actividad sexual remunerada la pena se verá reducida?

a)El acuerdo o contrato comprende la prestación de servicios sexuales b)La

naturaleza,

frecuencia

condiciones específicas c)La medida en que la persona tendrá libertad para abandonar el lugar o la zona a cambio de la realización de esas prácticas d)La medida en que la persona tendrá libertad para dejar el trabajo a cambio de la realización de esas prácticas e)la medida en que la persona tendrá la posibilidad de salir de su lugar de residencia a cambio de la realización de esas prácticas f)Si se alega que la persona ha contraído o contraerá una deuda en relación con el acuerdo: el monto, o la existencia de la suma adeudada o supuestamente adeudada (art.22) (3.) fra. VII

Contrate

obteniendo

beneficio

5 a 10 años/4 mil a 30 mil ddm

Se pone la misma pena que el artículo

económico para sí o tercero aun sea

anterior y encuadra casi todas las

lícitamente a otra para la prestación de

circunstancias a las que hace alusión.

servicios

sexuales

las

circunstancias de los incisos b) al f) de la fra. VII, numeral 3, del art. 22 (art.22) (3.) fra. VIII

La prestación de servicios sexuales por un beneficio económico se halla plasmada dentro del artículo 20 de la Ley General. En cierta forma absorbe o se disfraza con el resto de las formas de explotación con una conducta que no queda bien definida y que finalmente paliaría la sanción que debería ser impuesta por la concurrencia de delitos. Pero como se ha hecho hincapié, dentro de los Principios del Derecho Penal se halla la absorción de un delito mayor sobre otro que queda inscrito dentro del mismo, de modo que determinados delitos - como son el secuestro, el abuso de confianza, la violación, entre otros- presentados con frecuencia dentro de un delito continuado, como la trata de personas, quedan a la sombra del delito principal que los engloba.

Si bien la respuesta punitiva no es la ideal para erradicar la TPFES, una política criminal como la emprendida por el gobierno federal y retomada por el gobierno local como forma de disuadir la comisión del delito, han resultado deficientes a falta de una coordinación pertinaz enfocada a la prevención, así como una política que incorpore las aportaciones de los distintos sectores de la sociedad que juegan algún rol dentro del problema, con el propósito de diseñar nuevas políticas y directrices con un enfoque de Derechos Humanos y perspectiva de Género, atendiendo a las necesidades de la realidad social en la construcción de una política pública a partir del consenso.

Sobre la Reparación del Daño La reparación del daño a las personas afectadas por el delito se halla desde el Código Penal del Distrito Federal como una de las sanciones monetarias del capítulo sexto del TÍTULO TERCERO CONSECUENCIAS JURÍDICAS DEL DELITO desde el artículo 42 donde se establece el alcance de la reparación del daño; el 43 donde se determina a los jueces como encargados de fijar la reparación del daño, el 44 la preferencia al pago sobre cualquier otra sanción pecuniaria u obligación, salvo alimentos y relaciones laborales, así como la obligación del Ministerio Público de solicitar la condena en lo respectivo a la

reparación de daños y perjuicios, y probar su monto para que el Juez resuelva. En el 45 enuncia quiénes tienen derecho a la reparación del daño, en el 46 quiénes están obligados a la reparación del daño, respondiendo el Gobierno del Distrito Federal solidariamente por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de sus funciones, así hasta el 49 que versa sobre la exigibilidad de la reparación del daño, que la hace tan exigible como la multa y a pesar de esto, ante la insolvencia del sentenciado, le ofrece al afectado la acción civil correspondiente, de nuevo dejando el peso de esta carga a la persona afectada por el delito. Semejantes disposiciones contiene el Código Penal Federal en su TÍTULO SEGUNDO Capítulo V Sanción pecuniaria que en su artículo 30 reza: Artículo 30. La reparación del daño debe ser integral, adecuada, eficaz, efectiva, proporcional a la gravedad del daño causado y a la afectación sufrida, comprenderá cuando menos: I. La restitución de la cosa obtenida por el delito y si no fuere posible, el pago del precio de la misma, a su valor actualizado; II. La indemnización del daño material y moral causado, incluyendo la atención médica y psicológica, de los servicios sociales y de rehabilitación o tratamientos curativos necesarios para la recuperación de la salud, que hubiere requerido o requiera la víctima, como consecuencia del delito. En los casos de delitos contra el libre desarrollo de la personalidad, la libertad y el normal desarrollo psicosexual y en su salud mental, así como de violencia familiar, además comprenderá el pago de los tratamientos psicoterapéuticos que sean necesarios para la víctima; III. El resarcimiento de los perjuicios ocasionados; IV. El pago de la pérdida de ingreso económico y lucro cesante, para ello se tomará como base el salario que en el momento de sufrir el delito tenía la víctima y en caso de no contar con esa información, será conforme al salario mínimo vigente en el lugar en que ocurra el hecho; V. El costo de la pérdida de oportunidades, en particular el empleo, educación y prestaciones sociales, acorde a sus circunstancias; VI. La declaración que restablezca la dignidad y reputación de la víctima, a través de medios electrónicos o escritos; VII. La disculpa pública, la aceptación de responsabilidad, así como la garantía de no repetición, cuando el delito se cometa por servidores públicos. Los medios para la rehabilitación deben ser lo más completos posible, y deberán permitir a la víctima participar de forma plena en la vida pública, privada y social.

Tal como en el código del D.F. se establece quiénes tienen derecho a la reparación del daño, la obligación de los jueces de reparar el daño y del Ministerio público al solicitarla de oficio en su pliego petitorio, dice el art. 31 bis en su tercer párrafo: En todo momento, la víctima deberá estar informada sobre la reparación del daño. Es importante señalar el párrafo anterior por la poca o nula información que obtienen las y los afectados/as por el delito por parte de las autoridades encargadas, no sólo de la reparación sino del proceso en general Posteriormente en el art. 32 se establece quiénes están obligados a la reparación del daño y cuál es la responsabilidad solidaria del Estado; en el 33 se señala la preferencia de la obligación de pagar la sanción, y en el art. 34 en su primer párrafo dice: Artículo 34.- La reparación del daño proveniente de delito que deba ser hecha por el delincuente tiene el carácter de pena pública y se exigirá de oficio por el Ministerio Público. El ofendido o sus derechohabientes podrán aportar al Ministerio Público o al juez en su caso, los datos y pruebas que tengan para demostrar la procedencia y monto de dicha reparación, en los términos que prevenga el Código de Procedimientos Penales. El cual en su art. 141 apartado A fra. XIX segundo párrafo puede leerse: La víctima u ofendido podrá proporcionar al Ministerio Público, en cualquier momento de la averiguación previa, o al juzgador, directamente o por medio de aquél, todos los datos o elementos de prueba con que cuente, así como solicitar la práctica de diligencias que conduzcan a acreditar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del inculpado, así como la procedencia y monto de la reparación del daño.

Y continúa el art. 34 del CPF en sus párrafos tercero y cuarto: Cuando dicha reparación deba exigirse a tercero, tendrá el carácter de responsabilidad civil y se tramitará en forma de incidente, en los términos que fije el propio Código de Procedimientos Penales. Quien se considere con derecho a la reparación del daño, que no pueda obtener ante el juez penal, en virtud de no ejercicio de la acción por parte del

Ministerio Público, sobreseimiento o sentencia absolutoria, podrá recurrir a la vía civil en los términos de la legislación correspondiente.

Todo lo anterior confirma que a pesar del derecho de la víctima a la reparación del daño por parte del Estado, ésta tiene que realizarlo por su propia cuenta mayormente por la vía civil, lo cual, como hemos mencionado reiteradamente se torna difícil si no es que imposible ante la insolvencia del sentenciado o la imposibilidad de acceder a sus bienes, pues si consideramos a aquellos que se benefician de la explotación sexual comercial, generalmente se hallan en un esquema de ilegalidad y por tanto de informalidad, es decir, no cuentan con propiedades registradas a su nombre o cuentas bancarias de las cuales se pueda disponer para hacer efectivo el pago de la reparación del daño. El artículo tercero de la Ley General establece los principios con los cuales se interpretarán, aplicarán y definirán las acciones para el cumplimiento de la misma; para el diseño e implementación de acciones de prevención, investigación, persecución y sanción de los delitos presentes en la Ley General; así como para la protección y asistencia a las víctimas, ofendidos y testigos, en su fra. VII menciona la reparación del daño como sigue: VII. Derecho a la reparación del daño: Entendida como la obligación del Estado y los Servidores Públicos de tomar todas las medidas necesarias para garantizar a la víctima la restitución de sus derechos, indemnización y rehabilitación por los daños sufridos, así como de vigilar la garantía de no repetición, que entre otros incluye la garantía a la víctima y a la sociedad de que el crimen que se perpetró no volverá a ocurrir en el futuro, el derecho a la verdad que permita conocer lo que verdaderamente sucedió, la justicia que busca que los criminales paguen por lo que han hecho, y a la reparación integral. Este principio es de suma importancia pues relacionándolo con los articulados anteriormente expuestos de los Códigos Penales Federal y Local, podemos se aprecia que si la fiscalía no logra que los agresores reparen el daño la única opción viable para el Estado en el proceso de reparación del daño de las personas afectadas por el delito es a través de las instancias del propio Estado, creando así

un Sistema de Atención a Víctimas que hallará su culminación en la Ley General de Víctimas. Si bien, esta Ley fue un avance en el sistema jurídico mexicano y retoma algunos principios y directrices relativos a los derechos de las víctimas del delito y las violaciones a los derechos humanos de la Organización de las Naciones Unidas, la garantía de no repetición es un gran reto en cuanto a la atención de las causas estructurales que han generado que nuestro país sea de los principales en el mundo en cometer este delito debido a la exclusión de los derechos, el empobrecimiento por ausencia de una política de desarrollo social y económico así como la discriminación múltiple. Lo anterior genera y reproduce las condiciones de vulnerabilidad que son el sustento del cual se nutre el sistema proxeneta para enganchar a las personas con fines de explotación sexual. La Ley General en su LIBRO PRIMERO DE LO SUSTANTIVO TÍTULO SEGUNDO DE LOS DELITOS EN MATERIA DE TRATA DE PERSONAS, en el CAPÍTULO III Del Resarcimiento y Reparación del Daño, vuelve a establecer todo lo que ya se ha enunciado en los Códigos Penales, agregando en el art. 48:

V. Los gastos de asistencia y representación jurídica o de peritos, hasta la total conclusión de los procedimientos legales; VI. Los costos del transporte de retorno a su lugar de origen, si así lo decide la víctima, gastos de alimentación, vivienda provisional, vestido y los que sean necesarios durante la investigación, el proceso y la rehabilitación física y psíquica total de la víctima; Es de señalarse que en el caso de la vivienda se propone que se entregue una vivienda a las personas afectadas por el delito de trata debido a la violencia económica y patrimonial que sufrieron en el tiempo transcurrido de su explotación, del cual, el Estado formó parte al no prevenir este delito y crear las condiciones para que este se diera. Estas fracciones a primera vista parecen tener el objeto de perseguir y sancionar el delito para fortalecer el Estado de Derecho no fomentando la impunidad, sin embargo, nuevamente deja a la persona afectada por el delito la carga de obtener

la reparación por la vía civil conforme al art. 50, mientras que los siguiente artículos enuncian: Artículo 51. Son obligaciones de las autoridades para garantizar la reparación del daño: I. Realizar todas las acciones y diligencias necesarias para que la víctima sea restituida en el goce y ejercicio de sus derechos; II. Proporcionar los tratamientos médicos y psicológicos para la recuperación de la víctima, en los términos de la Constitución. Artículo 52. Cuando la reparación del daño no sea cubierta total o parcialmente por el sentenciado, la Federación, el Distrito Federal y los Estados, según corresponda, cubrirán dicha reparación con los recursos de sus respectivos fondos, en los términos establecidos por el artículo 81 de esta Ley.

Nuevamente trasladan la reparación del daño dentro del entramado institucional para recibir tratamientos médicos y psicológicos, y para cubrirla con recursos de fondos que hasta la fecha carecen de operatividad para atender a las personas afectadas por el delito, por lo cual simplemente tienen que conformarse con lo que el Estado tenga capacidad de brindarles y como se observa en el CAPÍTULO IV De la Protección y Asistencia a las Víctimas y el Fondo en su artículo 81: Artículo 81. Los ejecutivos Federal, de los estados y del Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un fondo para la protección y asistencia a las víctimas de los delitos previstos en la presente Ley. Los Fondos se constituirán en los términos y porcentajes que establezca el Reglamento respectivo y se integrarán de la siguiente manera: I. Recursos previstos para dicho fin en los presupuestos de egresos de la Federación, de los estados y del Distrito Federal; II. Recursos obtenidos por la enajenación de bienes decomisados en procesos penales que correspondan a los delitos materia de la presente Ley; III. Recursos adicionales obtenidos por los bienes que causen abandono;

IV. Recursos producto de los bienes que hayan sido objeto de extinción de dominio y estén relacionados con la comisión de los delitos previstos en esta Ley; V. Recursos provenientes de las fianzas o garantías que se hagan efectivas cuando los procesados incumplan con las obligaciones impuestas por la autoridad judicial; VI. Recursos que se produzcan por la administración de valores o los depósitos en dinero, de los recursos derivados de los Fondos para la Atención de Víctimas, distintos a los que se refiere la fracción anterior, y VII. Las donaciones o aportaciones hechas a su favor por terceros.

Se enfatiza la fracción primera pues es la que realmente le brinda recursos a este tipo de fondos; a su vez la fracción sexta habla de otros fondos como es el Fondo para la Atención y Apoyo a las Víctimas del Delito (FAAVID), cuyos recursos provienen del 15% de los productos e intereses del Fondo de Apoyo a la Procuración de Justicia del Distrito Federal (FAPJUS). La Ley General de Víctimas ofrece un catálogo de derechos de las víctimas: de ayuda, asistencia y atención; de acceso a la justicia, dentro del proceso penal, el derecho a la verdad, a la reparación integral; medidas de ayuda inmediata, de alojamiento, de alimentación, de transporte y en materia de asesoría jurídica, así como de asistencia y atención, en lo general como en la procuración y administración de justicia, pero es su contenido enunciativo lo que resulta más claro a través de todo el articulado, TÍTULO CUARTO MEDIDAS DE ASISTENCIA Y

ATENCIÓN,

CAPÍTULO

MEDIDAS

ECONÓMICAS

DESARROLLO: Artículo 55. Dentro de la política de desarrollo social el Estado en sus distintos órdenes, tendrá la obligación de garantizar que toda víctima reciba los beneficios del desarrollo social conforme a sus necesidades, particularmente para atender a las víctimas que hayan sufrido daños graves como consecuencia del hecho victimizante. Artículo 56. Son derechos para el desarrollo social, la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de los Tratados Internacionales de derechos humanos. Artículo 57. La Federación, los estados, el Gobierno del Distrito Federal y los municipios en sus respectivos ámbitos, formularán y aplicarán políticas y programas de asistencia, que incluyan oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las víctimas destinando los recursos presupuestales necesarios y estableciendo metas cuantificables para ello. Artículo 58. Las autoridades competentes de los diversos órganos de gobierno están obligadas a proporcionar la información necesaria de dichos programas, sus reglas de acceso, operación, recursos y cobertura, sin que pueda por ningún motivo excluir de dichos programas a las víctimas. Es de saludarse que se contemplen los derechos de las personas afectadas por el delito los cuales son similares a los que se marcan en los instrumentos internacionales. Queda el reto para el Estado Mexicano actuar en el cumplimiento de sus obligaciones y proporcionar lo que por Ley está obligado a realizar, las condiciones de vulnerabilidad de las cuales surgen personas afectadas por el delito, así como sus agresores. La LGV continúa enunciando medidas de la reparación integral, comprendiendo entre ellas las de restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y no repetición, para entrar de lleno a la creación del Sistema Nacional de Atención a Víctimas: Artículo 79. El Sistema Nacional de Atención a Víctimas será la instancia superior de coordinación y formulación de políticas públicas y tendrá por objeto proponer, establecer y supervisar las directrices, servicios, planes, programas, proyectos, acciones institucionales e interinstitucionales, y demás políticas públicas que se implementen para la protección, ayuda, asistencia, atención, acceso a la justicia, a la verdad y a la reparación integral a las víctimas en los ámbitos local, federal y municipal. El Sistema Nacional de Atención a Víctimas está constituido por todas las instituciones y entidades públicas federales, estatales, del Gobierno del Distrito Federal y municipales, organismos autónomos, y demás organizaciones públicas o privadas, encargadas de la protección, ayuda, asistencia, atención, defensa de los derechos humanos, acceso a la justicia, a la verdad y a la reparación integral de las víctimas, a que se refiere el Capítulo II del presente Título.

El Sistema tiene por objeto la coordinación de instrumentos, políticas, servicios y acciones entre las instituciones y organismos ya existentes y los creados por esta Ley para la protección de los derechos de las víctimas. Para la operación del Sistema y el cumplimiento de sus atribuciones, el Sistema contará con una Comisión Ejecutiva Federal de Atención a Víctimas y Comisiones Ejecutivas de atención a víctimas estatales y del Distrito Federal, quienes conocerán y resolverán los asuntos de su competencia, de conformidad con las disposiciones aplicables. Las Comisiones Ejecutivas de atención a víctimas estatales y del Distrito Federal tienen la obligación de atender a las víctimas de delitos del fuero común o de violaciones a derechos cometidos por servidores públicos del orden estatal o municipal. Las víctimas podrán acudir directamente a la Comisión Ejecutiva Federal de Atención a Víctimas cuando no hubieren recibido respuesta dentro de los treinta días naturales siguientes, cuando la atención se hubiere prestado de forma deficiente o cuando se hubiere negado.

En este respecto es la Comisión Ejecutiva la encargada del Sistema entero, a su vez las Comisiones Ejecutivas locales cumplen ese papel dentro de su ámbito respectivo. En seguida la Ley señala expresamente la especialización por medio de Comités.

Artículo 93. A fin de lograr una especialización, atención integral y coordinada en temas que requieran ser tratados en todo el país, la Comisión Ejecutiva contará, con los siguientes comités, cuyas atribuciones serán determinadas en el Reglamento de esta Ley: I. Comité de violencia familiar; II. Comité de violencia sexual; III. Comité de trata y tráfico de personas; IV. Comité de personas desaparecidas, no localizadas, ausentes o extraviadas; V. Comité de personas víctimas de homicidio; VI. Comité de tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes;

VII. Comité de detención arbitraria; VIII. Comité interdisciplinario evaluador, y IX. Comité de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Se podrán establecer también comités por grupo de víctimas tales como niños y niñas, adultos mayores, mujeres, indígenas, migrantes, personas con discapacidad, entre otros. Artículo 94. Las comisiones ejecutivas de atención a víctimas de cada entidad federativa también contarán con sus comités especiales que les permitan focalizar las necesidades y políticas públicas integrales que respondan a la realidad local. Estos comités generarán diagnósticos situacionales precisos que les permita evaluar las leyes, políticas públicas o acciones estatales que impiden un acceso efectivo de las víctimas a la atención, asistencia, protección, justicia, verdad o reparación integral. Evaluarán también las políticas de prevención sobre la situación concreta que se evalúa desde una visión de seguridad ciudadana y humana. Es un avance en el sistema jurídico contar con un sistema que contribuye en el diagnóstico y evaluación de políticas públicas respecto a la atención integral de las personas afectadas por el delito así como su reparación integral.

Resulta un

avance importante que exista voluntad política para visibilizar estas complejidades, también es de aplaudirse la búsqueda de respuestas locales a problemas locales, evitando así la dislocación de visiones y esfuerzos que generalmente ocurre cuando las políticas públicas se realizan alejadas a la realidad social. Esto queda refrendado por el Registro Nacional de Víctimas, si en efecto estas evaluaciones están enmarcadas bajo un enfoque de derechos humanos y perspectiva de género. Finalmente, se establece un Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral que establece como requisitos de acceso: Artículo 131. Para ser beneficiarios del apoyo del Fondo, además de los requisitos que al efecto establezca esta Ley y su Reglamento, las víctimas deberán estar inscritas en el Registro a efecto de que la Comisión Ejecutiva realice una evaluación integral de su entorno familiar y social con el objeto de contar con los elementos suficientes para determinar las medidas de ayuda, asistencia, protección, reparación integral y, en su caso, la compensación.

En este sentido, el avance es sustancial, pues etiqueta presupuesto en específico e inamoviblemente para este fondo:

Artículo 132. El Fondo se conformará con: I. Recursos previstos expresamente para dicho fin en el Presupuesto de Egresos de la Federación en el rubro correspondiente, sin que pueda disponerse de dichos recursos para un fin diverso; El monto que apruebe anualmente la Cámara de Diputados será de 0.014% del Gasto Programable del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Como se señala, existe un avance en torno al reconocimiento de los derechos de las personas afectadas por los delitos y la violación a sus derechos humanos, los cuales, a su vez, son consecuencia de décadas de una política social insuficiente cuyos programas no pudieron garantizar los derechos, Por ello, es preocupante que en este contexto se mencione en el artículo 156: La Comisión Ejecutiva tendrá facultades para cubrir las necesidades en términos de asistencia, ayuda y reparación integral, a través de los programas gubernamentales federales, estatales o municipales con que se cuente. Es decir, nuevamente se está sujeto a lo que el Estado pueda brindar. Es recomendable que, a la vez de establecer esfuerzos por parte del Estado a generar condiciones sociales, políticas, económicas y culturales que garanticen la no repetición del fenómeno de la trata de personas pueda, fortalecer la atención a las personas cuyos derechos se han conculcado de forma continua.

Conclusiones De lo expuesto podemos observar un esfuerzo por parte del Estado Mexicano para la erradicación de la TPFES. Sin embargo, es necesario un plan integral que reduzca las condiciones de vulnerabilidad de carácter estructural. La Iniciativa de

Ley del D.F. contempla la definición de Trata de Personas desde el Protocolo de Palermo, pero no toma en cuenta que las desigualdades de género son un factor fundamental que permite y reproduce este tipo de delitos. Es importante apegarse a la definición que tiene la Convención Belem do Pará, para generar leyes y política pública que atiendan de manera estructural las diversas formas de violencia contra las mujeres así como la Convención de los Derechos del Niño y su Protocolo facultativo sobre la venta de niños, el comercio sexual infantil y la utilización de niños en la pornografía para garantizar los derechos de las niñas, niños y adolescentes en situación de trata y explotación sexual. Si bien existen contradicciones entre el derecho penal y su enfoque punitivo en el marco de la persecución y sanción del delito, con el enfoque de derechos humanos y perspectiva de género que se aplican en la atención a personas afectadas por el delito de TPFES, los catálogos de definiciones y tipos penales presentes en ambas leyes especiales en materia de trata de personas anteriormente mencionadas, no sólo no resuelven de manera satisfactoria el problema de exacta aplicación de la ley con el que los operadores de justicia se enfrentan, sino que por el contrario complejizan la administración y procuración de justicia. Los temas de transformación hacia nuevas masculinidades, igualdad entre mujeres y hombres, establecimiento de relaciones que no subordinen a los niños y niñas a los deseos de las personas adultas así como la justicia social, la honestidad de personas servidoras públicas aún quedan pendientes, Al parecer aún se apuesta por la legitimación de un sistema victimal por medio del cual se avanza hacia el restablecimiento de los derechos que desde un principio no pudieron ser garantizados. Es por todo esto que consideramos pertinente que aquellos esfuerzos que han tenido resultados, tanto dentro del desarrollo democrático como en la incidencia en políticas públicas, como son los mecanismos de participación desarrollados en la Comisión Intersecretarial e Interdependencial respectivamente, sean tomados en cuenta como base de las nuevas directrices en la lucha contra la TPFES, así como

mecanismos de evaluaci贸n de las leyes aprobadas y actuales para medir el impacto de los instrumentos vigentes, antes de crear nuevos instrumentos.

Respuesta judicial en casos de trata de personas con fines de explotación sexual y delitos relacionados La inexistencia de bases de datos y estrategias estatales para construirlas fue la primera limitante para un diagnóstico de la problemática del delito de Trata de personas y delitos relacionados. La pertinencia de la realización de este capítulo en el Tercer Informe, es dar cuenta del acceso a la información judicial y penal relacionada con los delitos antes mencionados. Para ello se hace un cruce con la información obtenida en los dos informes anteriores para observar si ha existido un avance o disminución del delito de TPFES, y también la evolución de las actividades judiciales, penales y presupuestales para prevenir, sancionar y atender la misma. Desafortunadamente se observa que, en los últimos tres años, el fenómeno delictivo que rodea a la trata de personas se ha incrementado, y la respuesta gubernamental ha disminuido en puntos muy importantes. Trata de personas La Dirección de Estadística de la presidencia del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (TSJDF) registró que, para el periodo de diciembre del 2011 a noviembre del 2012, los delitos consignados en materia penal por el delito de trata de personas con fines de explotación sexual, fueron en total 12, 6 con detenido y 6 sin detenido.28 En el año de 2012 hubo 44 sentencias condenatorias, ninguna absolutoria.29 Hubo 16 averiguaciones previas en el Distrito Federal.30 Por su parte, la Oficina de Información pública de la Procuraduría General de Justicia del

Tribunal Superior de Justicia del DF, Dirección de Estadística de la Presidencia, Información Correspondiente a los Delitos de Trata de Personas, Lenocinio, Corrupción de Menores, Turismo Sexual y Pornografía, Dirección de Estadística de la Presidencia con información de los Órganos Jurisdiccionales, a través del Sistema de Información de la Materia Penal (SIEMP), Oficio P/DIP0582/2013 29 Tribunal Superior de Justicia del DF, Dirección de Estadística de la Presidencia, Información Correspondiente al Delito de Trata de Persona, oficio: P/DIP/0336/2013 30 Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, Direcciòn general de polìtica y estadistica criminal. Oficina de información pública. Oficio No. DGPEC/OIP/0893/13-03

Distrito Federal, reportó 65 operativos en contra del delito, donde se rescataron 65 víctimas, y se detuvieron a 53 personas.31 A continuación mostramos una tabla para contrastar las cifras correspondientes a 2012 con los datos presentados por este Observatorio los años 2011 y 2010. DELITO AVERIGUACIONES DELITOS CON SIN VICTIMAS TRATA DE SENTENCIAS CONDENATORIAS ABSOLUTORIAS OPERATIVOS CAPTURADOS PREVIAS CONSIGNADOS DETENIDO DETENIDO RESCATADAS PERSONAS 2012 16 12 6 6 44 44 0 65 65 53 2011 11 49 32 17 49 24 25 90 164 33 2010 6 38 23 15 3 3 0 0 0 0

Tabla y Grafica comparativa del delito de Trata de personas del 2010 a 2012 en el Distrito Federal. Fuente: Elaboración propia.32 33 34 35 36 37

Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, Dirección general de politica y estadística criminal. Oficina de información pública. Oficio No. DGPEC/OIP/0893/13-03 32 Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Sexuales Oficio 200/203/SP/2694/11-12 33 Observatorio contra la trata de personas en el D.F. (2012), Segundo Informe, México D.F. pp. 8 34 2° Informe, Respeto de los Derechos Humanos en materia de trata de personas con fines de explotación sexual en el Distrito Federal, Observatorio contra la trata de personas con fines de explotación sexual en el Distrito Federal, 24 de julio de 2013. 35 Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Sexuales Oficio 200/203/SP/2694/11-12

Haciendo el cruce de datos de 2010 a 2012, se observa una tendencia a la baja respecto a los delitos consignados de trata de personas con fines de explotación sexual. En cuanto a sentencias, si bien en 2012 todas fueron condenatorias, se redujo de 49 en 2011 a 44 en 2012.

La consignación del delito de trata de

personas disminuyó de 49 a 12 delitos consignados en 2012, una reducción de 400% menos con respecto a 2011, poco más de 300% con respecto a 2010. En la totalidad de delitos consignados de trata de personas de 2010 a 2012, que arrojan un total de 99 delitos consignados, los 12 delitos consignados de 2012 representan tan sólo un 12.5% del total. Las averiguaciones previas aumentaron de 11 en el año de 2011 a 16 en el año de 2012, un 31% más. El número de operativos se mantuvo en 65 tanto en 2011 como en 2012, pero en 2012 sólo rescataron a 65 personas afectadas por el delito, mientras en 2011 hubo 164 rescates, una disminución del 60%. A partir de estas cifras, la pregunta que surge (de acuerdo a las respuestas obtenidas) es: ¿Acaso el delito de trata de personas se ha reducido tanto de un año para otro en el Distrito Federal?

¿Por qué si existe mayor número de

averiguaciones previas estas, al pasar a la administración de justicia no se concretan en sentencias? ¿Por qué los operativos en este año disminuyeron en el número de personas rescatadas? ¿Existe un protocolo en los operativos que se realizan para salvaguardar los derechos de las personas afectadas por los delitos así como los derechos de las personas policías que intervienen? Delitos Relacionados Pornografía La producción y distribución de material pornográfico que involucre la exposición de menores de 18 años de edad, o que obligue a seres humanos a realizar actos sexuales, o que lo haga con quienes no tengan la capacidad para comprender la 36

Informe I. Observatorio en contra de la trata de personas con fines de explotación sexual. Distrito Federal, 25 de abril de 2011. 37 Informe I. Observatorio en contra de la trata de personas con fines de explotación sexual. Distrito Federal, 25 de abril de 2011.

explotación que está sufriendo, es un delito relacionado al de trata de personas con fines de explotación sexual. Tipo Penal, según el Código penal del Distrito Federal. ARTÍCULO 187. Al que procure, promueva, obligue, publicite, gestione, facilite o induzca, por cualquier medio, a una persona menor de dieciocho años de edad o persona que no tenga la capacidad de comprender el significado del hecho o de persona que no tiene capacidad de resistir la conducta, a realizar actos sexuales o de exhibicionismo corporal con fines lascivos o sexuales, reales o simulados, con el objeto de video grabarlos, audio grabarlos, fotografiarlos, filmarlos, exhibirlos o describirlos a través de anuncios impresos, sistemas de cómputo, electrónicos o sucedáneos; se le impondrá de siete a catorce años de prisión y de dos mil quinientos a cinco mil días multa, así como el decomiso de los objetos, instrumentos y productos del delito, incluyendo la destrucción de los materiales mencionados. Si se hiciere uso de violencia física o moral o psico-emocional, o se aproveche de la ignorancia, extrema pobreza o cualquier otra circunstancia que disminuya o elimine la voluntad de la víctima para resistirse, la pena prevista en el párrafo anterior se aumentará en una mitad. Al que fije, imprima, video grabe, audio grabe, fotografíe, filme o describa actos de exhibicionismo corporal o lascivos o sexuales, reales o simulados, en que participe una persona menor de dieciocho años de edad o persona que no tenga la capacidad de comprender el significado del hecho o de persona que no tiene capacidad de resistir la conducta, se le impondrá la pena de siete a doce años de prisión y de mil a dos mil días multa, así como el decomiso y destrucción de los objetos, instrumentos y productos del delito. Se impondrán las mismas sanciones a quien financie, elabore, reproduzca, almacene, distribuya, comercialice, arriende, exponga, publicite, difunda, adquiera, intercambie o comparta por cualquier medio el material a que se refieren las conductas anteriores. Al que permita directa o indirectamente el acceso de un menor a espectáculos, obras gráficas o audiovisuales de carácter lascivo o sexual, se le impondrá prisión de uno a tres años y de cincuenta a doscientos días multa. No constituye pornografía el empleo en los programas preventivos, educativos o informativos que diseñen e impartan las instituciones públicas, privadas o sociales, que tengan por objeto la educación sexual, educación sobre la función reproductiva, prevención de infecciones de transmisión sexual y embarazo de adolescentes. ARTÍCULO 188. Al que almacene, adquiera o arriende para sí o para un tercero, el material a que se refiere el artículo anterior, sin fines de

comercialización o distribución, se le impondrán de uno a cinco años de prisión y de cien a quinientos días multa.38 Por el delito de pornografía en 2012, hubo 16 averiguaciones previas,39 29 delitos consignados, 21 con detenido y 8 sin detenido.40 También durante 2012, se emitieron 21 sentencias condenatorias en materia del delito de Pornografía.

En 2012, hubo

2 operativos, 2 víctimas rescatadas y 2

personas consignadas. 42

PORNOGRAFIA 2012 2011 2010

AVERIGUACIONES DELITOS CON SIN VICTIMAS SENTENCIAS CONDENATORIAS ABSOLUTORIAS OPERATIVOS CAPTURADOS PREVIAS CONSIGNADOS DETENIDO DETENIDO RESCATADAS 16 29 21 8 21 21 0 2 2 2 36 11 11 0 9 7 2 0 78 2 6 4 4 0 0 0 0 0 4 0

Código Penal del Distrito Federal, Última reforma publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, del 03 de abril de 2012 pp. 67. 39 Procuradurìa General de Justicia del Distrito Federal, Direcciòn General de Polìtica y Estadistica Criminal. Oficina de informaciòn pùblica. Oficio No. DGPEC/OIP/0893/13-03 40 Tribunal Superior de Justicia del DF, Dirección de Estadística de la Presidencia, Información correspondiente a los delitos de trata de personas, lenocinio, corrupción de menores, turismo sexual y pornografía con conocimiento por parte del TSJDF, Dirección de Estadística de la Presidencia con información de los Órganos Jurisdiccionales, a través del Sistema de Información de la Materia Penal (SIEMP), Oficio P/DIP0582/2013 41 Tribunal Superior de Justicia del DF, Dirección de Estadística de la Presidencia, Información Correspondiente a los delitos de lenocinio, explotación sexual, turismo sexual y pornografía con conocimiento por parte del TSJDF, Dirección de Estadística de la Presidencia con información de los Órganos Jurisdiccionales, a través del Sistema de Información de la Materia Penal (SIEMP) a partir del 1 de mayo de 2011, oficio P/DIP/0336/2013 42 Procuradurìa General de Justicia del Distrito Federal, Direcciòn General de Polìtica y Estadistica Criminal. Oficina de informaciòn pùblica. Oficio No. DGPEC/OIP/1434/13-04

Tabla y Gráfica comparativa del delito de Pornografía del 2010 a 2012 en el Distrito Federal. Fuente: Elaboración propia.43 44 45 En cuanto al delito de pornografía, las sentencias y delitos consignados han aumentado progresivamente, 29 delitos consignados en 2012 con respecto a 11 en 2011 y 4 en 2010, esto representa un incremento de la persecución del delito y del delito en sí mismo de más de 700% en tres años. De no haber sentencias en 2010 por el delito de pornografía, en el año de 2012 hubo 21, todas ellas condenatorias. Lenocinio El Lenocinio es la explotación de la prostitución ajena en sus diferentes modalidades. El tipo penal de lenocinio, según el Código Penal del Distrito Federal es:

Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal Subprocuraduría de Averiguaciones Previas Centrales, Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Sexuales, oficio 200/203/SP/907/2012 04 44 Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Sexuales Oficio 200/203/SP/2694/11-12 45 PGJDF, Oficio No. 400/ADPP/789/10-12 del 03 de diciembre de 2010. Documento signado por Lic. Adán García Asistente dictaminador de procesos penales ―C‖ con función de coordinador de asesores de la Subprocuraduría de procesos de PGJDF

ARTÍCULO 189. Se sancionará con prisión de dos a diez años y de quinientos a cinco mil días multa, al que: I. Habitual u ocasionalmente explote el cuerpo de una persona u obtenga de ella un beneficio por medio del comercio sexual; II. Induzca a una persona para que comercie sexualmente su cuerpo con otra o le facilite los medios para que se prostituya; o III. Regentee, administre o sostenga prostíbulos, casas de cita o lugares de concurrencia dedicados a explotar la prostitución, u obtenga cualquier beneficio con sus productos. ARTÍCULO 189 BIS. Comete el delito de lenocinio de persona menor de dieciocho años de edad o persona que no tenga la capacidad de comprender el significado del hecho o de persona que no tiene capacidad de resistir la conducta, al que: I. Explote su cuerpo, por medio del comercio carnal u obtenga de él un lucro cualquiera; II. Induzca a que comercie sexualmente con su cuerpo o facilite los medios para que sea prostituida, y III. Regentee, administre o sostenga directa o indirectamente, prostíbulos, casas de cita o lugares de concurrencia dedicados a explotar la prostitución de persona menor de dieciocho años de edad o persona que no tenga la capacidad de comprender el significado del hecho o de persona que no tiene capacidad de resistir la conducta, u obtenga cualquier beneficio con sus productos. Al responsable de este delito se le impondrá prisión de ocho a quince años y de dos mil quinientos a cinco mil días de multa, así como clausura definitiva y permanente de los establecimientos descritos en la fracción III. ARTÍCULO 190. Las penas previstas para los artículos 189 y 189 bis se agravarán hasta en una mitad, si se emplea violencia física o moral.46 En 2012, hubo 9 averiguaciones previas por el delito de lenocinio47, 48 delitos consignados, 27 con detenido y 21 sin detenido48. A lo largo de este mismo

Código Penal del Distrito Federal, Última reforma publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, del 03 de abril de 2012 pp. 67-68. 47 Procuradorìa General de Justicia del Distrito Federal, Direcciòn general de polìtica y estadistica criminal. Oficina de informaciòn pùblica. Oficio No. DGPEC/OIP/0893/13-03 48 Tribunal Superior de Justicia del DF, Dirección de Estadística de la Presidencia, Información correspondiente a los delitos de trata de personas, lenocinio, corrupción de menores, turismo sexual y pornografía con conocimiento por parte del TSJDF, Dirección de Estadística de la

año hubieron 70 sentencias condenatorias y 3 absolutorias emitidas en materia del delito de Lenocinio49. Se realizaron 26 operativos, donde se capturaron a 7 personas, y se rescataron a 9 víctimas50.

AVERIGUACIONES DELITOS CON SIN VICTIMAS SENTENCIAS CONDENATORIAS ABSOLUTORIAS OPERATIVOS CAPTURADOS PREVIAS CONSIGNADOS DETENIDO DETENIDO RESCATADAS 2012 9 48 27 21 73 70 3 26 9 7 2011 5 11 11 0 9 9 0 3 11 11 2010 15 0 0 0 0 0 0 0 118 50

LENOCINIO

Tabla y Gráfica comparativa del delito de Lenocinio del 2010 a 2012 en el Distrito Federal. Fuente: Elaboración propia 51 52.

Presidencia con información de los Órganos Jurisdiccionales, a través del Sistema de Información de la Materia Penal (SIEMP), Oficio P/DIP0582/2013 49 Tribunal Superior de Justicia del DF, Dirección de Estadística de la Presidencia, Información correspondiente a los delitos de lenocinio, explotación sexual, turismo sexual y pornografía con conocimiento por parte del TSJDF, Dirección de Estadística de la Presidencia con información de los Órganos Jurisdiccionales, a través del Sistema de Información de la Materia Penal (SIEMP) a partir del 1 de mayo de 2011, Oficio P/DIP/0336/2013 50 Procuraduría General de Justicia del D.F., Dirección General de Política y Estadística Criminal, Oficina de Información Pública, Oficio: DGEPC/OIP/0785/13-02 51

Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Sexuales

En materia del delito de lenocinio, aumentaron los delitos consignados en más de 400%, las sentencias en un 800% de 2011 a 2012 lo cual habla de una mayor actuación de las personas operadoras y administradoras de justicia. Sin embargo, a pesar de que los operativos en contra del lenocinio, pasaron de cero en 2010, a 26 en 2012, en 2012 solo hubo 9 víctimas rescatadas, en contraste, en 2010 se rescataron a 118 víctimas, derivadas de las averiguaciones previas, esto quiere decir que en 2012 solo se rescató menos del 10% de víctimas que en 2010. Turismo Sexual Muchos clientes de la explotación sexual comercial infantil provienen de los llamados países desarrollados. Ellos viajan a los países con menor desarrollo, donde es más fácil acceder al sexo con menores de 18 años de edad y mayores de esta edad en situación vulnerable,. El tipo penal de turismo sexual según el Código penal del Distrito Federal es: “ARTÍCULO 186. Comete el delito de turismo sexual al que: I. Ofrezca, promueva, publicite, invite, facilite o gestione, por cualquier medio, a que una persona viaje al territorio del Distrito Federal o de éste al exterior, con la finalidad de realizar o presenciar actos sexuales con una persona menor de dieciocho años de edad o persona que no tenga la capacidad de comprender el significado del hecho o de persona que no tiene capacidad de resistir la conducta, se le impondrá una pena de siete a catorce años de prisión y de dos mil a seis mil días multa. Igual pena se impondrá en caso que la víctima se traslade o sea trasladada al interior del Distrito Federal con la misma finalidad. II. Viaje al interior del Distrito Federal o de éste al exterior, por cualquier medio, con el propósito de realizar o presenciar actos sexuales con una persona menor de dieciocho años de edad o persona que no tenga la capacidad de comprender el significado del hecho o de persona que no tiene capacidad de resistir la conducta, Oficio 200/203/SP/2694/11-12 y Primer Informe del Observatorio contra la trata de personas con fines de explotación sexual. 52 I Informe, Observatorio contra la trata de personas, 25 de abril de 2011.

se le impondrá de siete a catorce años de prisión y de dos mil a cinco días multa días multa.”53 La Subprocuraduría de Procesos de la PGJDF reporta que del año 2000 al año 2010 no existen averiguaciones previas, consignaciones ni sentencias54. De igual forma reporta que no hay

consignados, operativos, averiguaciones

previas y sentencias por turismo sexual ni en 2011, ni en 2012.55 En palabras de Édgar Ramírez, agregado del Departamento de Seguridad Interna en la Embajada de EU en México, al participar en la “Jornada Internacional Los Derechos Humanos en la Procuración de Justicia”, organizada por la Procuraduría General de la República (PGR): “Entre las naciones más atractivas para la industria del turismo sexual figuran: Camboya, Tailandia, las islas Filipinas, así como naciones en Latinoamérica, incluyendo a México, y Europa Oriental. Estas naciones son preferidas porque se percibe que el acceso a menores de 18 años de edad es relativamente fácil, el costo para viajar a esos lugares es bajo y el riesgo de ser identificado como pederasta se percibe como mínimo”.56

Es interesante que en 13 años no haya ninguna acción penal

en contra del

turismo sexual en el Distrito Federal. Es necesario investigar si el Distrito Federal es un lugar propicio para el turismo sexual.

Código Penal del Distrito Federal, Última reforma publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, del 03 de abril de 2012 pp. 66. 54 PGJDF, Oficio No. 400/ADPP/789/10-12 del 03 de diciembre de 2010. Documento signado por Lic Adán García Asistente dictaminador de procesos penales ―C‖ con función de coordinador de asesores de la Subprocuraduría de procesos de PGJDF 55 Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, Subprocuraduría de Averiguaciones Previas Centrales, Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Sexuales Oficio 200/203/SP/907/2012-04 56

Redacción, “México, “paraíso” para pederastas y turistas sexuales: EU”, Vanguardia, 3 de abril de 2013, México DF. :http://www.vanguardia.com.mx/mexicoparaisoparapederastasyturistassexualeseu-1251021.html

Corrupción de menores El abuso sexual infantil forma parte del entramado del delito de TPFES, en la que muchas de las víctimas son justamente menores de 18 años de edad. Esta perversa práctica está inscrita en procesos socio-culturales de violencia de género y tutelaje violento de los adultos hacia los infantes. El tipo penal según el Código Penal del Distrito Federal de Corrupción de personas menores de 18 años de edad o personas que no tengan capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tengan capacidad de resistir la conducta es: “ARTÍCULO 183 Al que comercie, distribuya, exponga, haga circular u oferte, a menores de dieciocho años de edad o personas que no tengan la capacidad de comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad de resistir la conducta, libros, escritos, grabaciones, filmes, fotografías, anuncios impresos, imágenes u objetos, de carácter lascivo o sexual, reales o simulados, sea de manera física, o a través de cualquier medio, se le impondrá de uno a cinco años de prisión y de quinientos a mil días multa. ARTÍCULO 184. Al que por cualquier medio, obligue, procure, induzca o facilite a una persona menor de dieciocho años de edad o personas que no tengan la capacidad de comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad de resistir la conducta, a realizar actos de exhibicionismo corporal, lascivos o sexuales, simulados o no, con fin lascivo o sexual, comercio sexual, ebriedad, consumo de drogas o enervantes, prácticas sexuales o a cometer hechos delictuosos, se le impondrán de siete a doce años de prisión y de mil a dos mil quinientos días multa. Cuando de la práctica reiterada de los actos de corrupción, la persona menor de dieciocho años de edad o personas que no tengan la capacidad de comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad de resistir la conducta, adquiera los hábitos del alcoholismo, fármaco dependencia, se dedique al comercio sexual, práctica de actos sexuales, a formar parte de una asociación delictuosa o de la delincuencia organizada, las penas serán de diez a quince años de prisión y de mil a dos mil quinientos días multa. Al que procure o facilite la práctica de la mendicidad, se le impondrán de cuatro a nueve años de prisión y de quinientos a mil días multa. Cuando los actos de corrupción a los que se refiere este artículo, se realicen reiteradamente contra menores de dieciocho años de edad o personas que no tengan la capacidad de comprender el significado del hecho o de personas que

no tienen capacidad de resistir la conducta, o éstos incurran en la comisión de algún delito, la prisión se aumentará de tres a seis años. No constituye corrupción el empleo de los programas preventivos, educativos o informativos que diseñen e impartan las instituciones públicas, privadas o sociales, que tengan por objeto la educación sexual, educación sobre la función reproductiva, prevención de infecciones de transmisión sexual y embarazo de adolescentes. ARTÍCULO 185. Se impondrán prisión de cinco a siete años y de quinientos a mil días multa, al que: I. Emplee directa o indirectamente los servicios de menores de dieciocho años de edad o personas que no tengan la capacidad de comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad de resistir la conducta, en cantinas, tabernas, bares, centro de vicio, discotecas o cualquier otro lugar nocivo en donde se afecte de forma negativa su sano desarrollo físico, mental o emocional; o II. Acepte o promueva que su hijo, pupilo o personas que estén bajo su guarda, custodia o tutela, menores de dieciocho años de edad o personas que no tengan la capacidad de comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad de resistir la conducta, laboren en cantinas, tabernas, bares, centro de vicio, discotecas o cualquier otro lugar nocivo en donde se afecte de forma negativa su sano desarrollo físico, mental o emocional. III. Al que organice o realice eventos, reuniones o convivios al interior de inmuebles particulares con la finalidad de obtener una ganancia derivada de la venta y consumo de alcohol, drogas, estupefacientes a menores de 18 años o personas que no tengan la capacidad de comprender el significado del hecho, o personas que no tienen capacidad de resistir la conducta. Para efectos de este artículo, se considera como empleado a los menores de dieciocho años de edad o personas que no tengan la capacidad de comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad de resistir la conducta, que por un salario, por la sola comida, por comisión de cualquier índole, por cualquier otro estipendio, gaje o emolumento, o gratuitamente preste sus servicios en tales lugares.” 57 En 2012, hubo 119 averiguaciones previas en materia del delito de corrupción de menores58, 206 delitos consignados, 153 con detenido y 53 sin detenido59, 43

Código Penal del Distrito Federal, Última reforma publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, del 03 de abril de 2012 pp. 64-65. 58 Procuradorìa General de Justicia del Distrito Federal, Direcciòn general de polìtica y estadistica criminal. Oficina de informaciòn pùblica. Oficio No. DGPEC/OIP/0893/13-03 59 Tribunal Superior de Justicia del DF, Dirección de Estadística de la Presidencia, información correspondiente a los delitos de trata de personas, lenocinio, corrupción de menores, turismo

operativos, con 13 detenidos y 13 víctimas rescatadas (lo cual es un número aún bajo)60. Es relevante resaltar de nuevo que en el ámbito de la procuración y administración de justicia frente a este delito se ha incrementado por lo que existe un aumento de sentencias en un 300% de 2012 a 2010 disminuyendo en un 18% en las condenatorias en 2011. CORRUPCION DE MENORES 2012 2011 2010

AVERIGUACIONES DELITOS PREVIAS CONSIGNADOS 119 17 89

206 207 94

CON DETENIDO

SIN DETENIDO

SENTENCIAS

CONDENATORIAS

ABSOLUTORIAS

OPERATIVOS

VICTIMAS RESCATADAS

CAPTURADOS

153 sin datos sin datos

53 sin datos sin datos

97 31 31

82 100 28

15 72 3

43 28 4

13 17 17

13 15 15

Tabla y Grafica comparativa del delito de Corrupción de menores del 2010 a 2012 en el Distrito Federal. Fuente: Elaboración propia 61 62 63 64 65

sexual y pornografía con conocimiento por parte del TSJDF, Dirección de Estadística de la Presidencia con información de los Órganos Jurisdiccionales, a través del Sistema de Información de la Materia Penal (SIEMP), Oficio P/DIP0582/2013 60 Procuraduría General de Justicia del D.F., Dirección General de Política y Estadística Criminal, Oficina de Información Pública, Oficio: DGEPC/OIP/0785/13-02 61 Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal Subprocuraduría de Averiguaciones Previas Centrales Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Sexuales Oficio 200/203/SP/907/2012-04 62 Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Sexuales Oficio 200/203/SP/2694/11-12 63 PGJ, Oficio número, 200/203/SP/2943/10-11, de fecha 25 de noviembre de 2010, suscrito por la Lic. Juana Camila Bautista Rebollar.

Prostitución

Resulta pertinente aclarar que la prostitución en sí misma no está considerada como una actividad delictiva, sino que es una falta administrativa que consiste en hacer mal uso de la vía pública, al cual se le denomina Infracción Cívica. Como Observatorio Contra la trata del Distrito Federal señalamos que castigar, incluso con una multa, a las personas que son contempladas como las que ejercen el comercio sexual puede ser utilizada para actos de corrupción, intimidación o control por parte de personas que conforman el sistema proxeneta. A la vez, desde un enfoque de derechos esta infracción castiga a las mujeres, travestis, transgéneros y adolescentes (muchas con identificaciones falsas) que en algunos contextos de explotación sexual han sido consecuencia de numerosas violaciones a los derechos humanos, tanto económicos, sociales y culturales como a la integridad física y psicológica en un entorno de discriminación y violencia. La infracción Cívica puede ser un factor de vulneración de derechos humanos para las personas que “ejercen el comercio sexual” y en este sentido, habría que derogarla.

Definición de Infracción Cívica según la Ley de Justicia Cívica para el Distrito federal. “De las Infracciones Cívicas y su Sanción Artículo 7. Se comete infracción cívica cuando la conducta tenga lugar en: I. Lugares o instalaciones públicas de uso común o libre tránsito, como plazas, calles, avenidas, viaductos, vías terrestres de comunicación ubicadas en el Distrito Federal, paseos, jardines, parques o áreas verdes; II. Sitios de acceso público como mercados, centros de recreo, deportivos o de espectáculos; 64

TSJDF, folio 6000000184510, de fecha 2 de diciembre de 2010, respuesta a la solicitud de información a través del sistema INFOMEX. 65 Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Delitos Sexuales Oficio 200/203/SP/2694/11-12

III. Inmuebles públicos; IV. Medios destinados al servicio público de transporte; V. Inmuebles de propiedad particular, siempre que tengan efectos ostensibles en los lugares señalados en las fracciones anteriores; y VI. Plazas, áreas verdes y jardines, senderos, calles y avenidas interiores, áreas deportivas, de recreo o esparcimiento que formen parte de los inmuebles sujetos al régimen de propiedad en condominio, conforme a lo dispuesto por la ley de la materia. Artículo 8. En términos del artículo anterior, son infracciones cívicas las siguientes: XI. Invitar a la prostitución o ejercerla. Artículo 9. Las infracciones establecidas en el artículo anterior se sancionarán: II. De la fracción VII a la XIII, con multa por el equivalente de 11 a 20 días de salario mínimo o con arresto de 13 a 24 horas.”66 Por tanto, el comercio sexual no es un delito, y las penas van desde una multa, hasta un arresto máximo de 24 horas. En el oficio OIP/DET/OM/SSP/1176/2013, de la Secretaría de Seguridad Pública, Oficialía Mayor, Oficina de Información Pública, expedido mediante búsqueda de información oficial en el sistema INFOMEXDF, considerando el comercio sexual como una falta administrativa ofrece las siguiente cifras: En el año de 2012, se detuvieron a 27 mujeres y 74 hombres, dando un total de 101 personas detenidas por ejercer el comercio sexual en vía pública en el Distrito Federal.67

LEY DE JUSTICIA CÍVICA PARA EL DISTRITO FEDERAL, PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL DEL DISTRITO FEDERAL EL 1 DE JUNIO DE 1999. 67 Secretaría de Seguridad Pública, Oficialía Mayor, Oficina de Información Pública, oficio: OIP/DET/OM/SSP/1176/2013

En 2011 las personas detenidas por comercio sexual y llevadas al juzgado cívico, del mes de enero a noviembre de 2011 fueron 24 del sexo masculino y 11 del femenino.68 Es de señalarse que es necesario que las autoridades observen que muchas personas que son multadas por ejercer el comercio sexual se encuentran en condiciones de violencia económica en el ámbito social así como por la discriminación estructural y que esta medida legal representará una discriminación legal e institucional que profundice la violación a los derechos económicos y sociales de las personas afectadas por la infracción. Feminicidio El Feminicidio, una práctica extrema de la violencia de género, apenas fue incorporado como delito al Código penal del Distrito Federal en 2011.

Feminicidio y la impunidad prevaleciente de los perpetradores muestran que continuamos en una sociedad patriarcal con una política pública que, si bien, como se verá más adelante algunos avances en instituciones públicas al respecto, aún no tiene transversalizada la perspectiva de género con el fin de alcanzar una sociedad de igualdad entre mujeres y hombres, lo cual, genera las condiciones de violencia. Así, el sistema no permite la prevención de esta forma extrema de violencia, al dejar estos actos en total impunidad. Muchos de ellos, como se ha mostrado, están relacionados con la TPFES. La tipificación del Feminicidio según el Código penal del Distrito Federal es la siguiente: “Artículo 148 Bis. Comete el delito de feminicidio quien, por razones de género, prive de la vida a una mujer. Existen razones de género cuando se presente cualquiera de los siguientes supuestos: I. La víctima presente signos de violencia sexual de cualquier tipo;

Secretaría de Seguridad Pública, Oficialía Mayor, Oficina de Información Pública, oficio: OIP/DET/OM/SSP/1176/2013

II. A la víctima se le hayan infligido lesiones infamantes, degradantes o mutilaciones, previas o posteriores a la privación de la vida; III. Existan datos que establezcan que se han cometido amenazas, acoso, violencia o lesiones del sujeto activo en contra de la víctima; IV. El cuerpo de la víctima sea expuesto, depositado o arrojado en un lugar público; o V. La víctima haya sido incomunicada, cualquiera que sea el tiempo previo a su fallecimiento. A quien cometa feminicidio se le impondrán de veinte a cincuenta años de prisión. Si entre el activo y la víctima existió una relación sentimental, afectiva o de confianza; de parentesco, laboral, docente o cualquiera que implique subordinación o superioridad, y se acredita cualquiera de los supuestos establecidos en las fracciones anteriores, se impondrán de treinta a sesenta años de prisión.”69 La Dirección de Estadística de la presidencia del TSJDF, registró que para el periodo de diciembre del 2010 a noviembre del 2011 los juicios iniciados en Juzgados Penales por el delito de Feminicidio son: 17, 11 con detenido y 6 sin detenido. En 2012, hubo 17 sentencias, todas ellas condenatorias70. Lugares de origen de las víctimas. Según las fuentes consultadas, los lugares de nacimiento de las víctimas de los delitos de trata de personas con fines de explotación sexual, lenocinio, corrupción de menores y turismo sexual en el Distrito Federal durante el año de 2012 son de las entidades federativas de Veracruz, Tabasco, Puebla y San Luis Potosí71. Esto genera una interrogante, si no existen acciones penales72 por el delito de

Código Penal del Distrito Federal, Última reforma publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, del 03 de abril de 2012 pp. 47-48. 70 Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, Información correspondiente a los delitos de trata de personas, lenocinio, corrupción de menores, turismo sexual y pornografía con conocimiento por parte del TSJDF, oficio: P/DIP/0622/2013 71 Procuraduría General de Justicia del D.F., Dirección General de Política y Estadística Criminal, Oficina de Información Pública, Oficio: DGEPC/OIP/1098/13-02 72 La acción penal es la que ejerce el ministerio público a partir de una averiguación previa cuando considera que existe un delito y un probable responsable.

turismo sexual, ¿Por qué dan lugares de orígenes de víctimas de turismo sexual sin que haya una sentencia por éste delito? Es importante destacar que en casos como el anterior, las respuestas otorgadas por el sistema de información no fueron claras y al no desagregar la información mediante tablas pertinentes, causa confusión al momento de interpretarlas.

Presupuestos y acciones Procuraduría General de Justicia del D.F., Presupuesto asignado en 2012 para el “Combate a la Trata de personas” La Procuraduría General de Justicia del D.F manifiesta ejercer el presupuesto del “Combate a la Trata de personas” mediante actividades institucionales, así como en su Programa Operativo Anual para la trata de personas y atención a víctimas.

F 2

SF AI 2 5

DENOMINACION JUSTICIA PROCURACION DE JUSTICIA ATENCION A PERSONAS VULNERADAS POR EL DELITO SE REDUCE LA BRECHA DE DESIGUALDAD ENTRE HOMBRES Y MUJERES

PRESUPUESTO ASIGNADO $68641448.11 $68641448.11 $68641448.11 $73035033.72

LA VIOLENCIA ASOCIADA AL GFENERO SE REDUCE Y SUS CONSECUENCIAS SE ATIENDEN EFICAZMENTE

$73035033.72

ACCESO A LA JUSTICIA PARA ALS MUJERES VICTIMAS DE VIOLENCIA

$73035033.72

Es importante señalar que en relación a la capacitación del personal de la Procuraduría General de Justicia del D.F. para la detención, prevención, atención y persecución de trata de personas, se ha tenido el objetivo de fortalecer la sensibilización y la capacitación de un sector importante como lo es el conformado por personas servidoras públicas que atienden a la población en general en diversas áreas, instancias u organismos de la sociedad civil y del gobierno del Distrito Federal. Las capacitaciones fueron 4 en 2012: “Estado de derecho, violencia contra las mujeres y trata de personas con fines de explotación sexual” que impartió la Coalición Regional contra el Tráfico de mujeres y niñas en América Latina y el Caribe. “Taller sobre la Ley General en Materia de Trata de Personas y sus implicaciones en las entidades federativas” en coordinación con la Organización Internacional para las Migraciones en México. “Curso Trata de Personas” impartido por ponentes del Instituto de Formación Profesional en el tema de trata de personas, acudiendo a dicha capacitación servidoras y servidores públicos de las diversas fiscalías de de Procesos Penales, Norte, Oriente, de Juzgados de Delitos no Graves y Familiares. 73

Procuraduría General de Justicia del D.F., Dirección General de Política y Estadística Criminal, Oficina de Información Pública, Oficio: DGEPC/OIP/1014/13-03

“Curso Integración de la Averiguación Previa en Materia de Trata de Personas”, coordinado por la Dirección de Derechos Humanos de la Procuraduría General de Justicia del D.F. y por la Comisión de los Derechos Humanos del Distrito Federal. 74

Si bien es muy positiva la capacitación al personal observamos que no hubo ninguna dedicada a la atención. La PGJDF tiene el Centro de Terapia de Apoyo a Víctimas de Delitos Sexuales (CTA) para la atención psicológica a víctimas de trata, sin embargo, faltan varios pasos para brindar una atención integral. En este sentido creemos necesaria la capacitación, la planeación para establecer diversos lugares de atención y el presupuesto para sostenerlos de manera digna procurando la accesibilidad, calidad y asequibilidad de los servicios para las personas afectadas por el delito así como sus familiares. Lo anterior bajo un enfoque de derechos humanos, perspectiva de género y protección de los derechos de la infancia. Si bien, es un avance que la Subcomisión de Atención a Víctimas de Trata de Personas de pasos concretos hacia la construcción de un modelo de atención único e integral es fundamental ir acondicionando diversos lugares para brindar estos servicios con el personal calificado. Comisión de los Derechos Humanos en el Distrito Federal. “La CDHDF es un organismo público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios que tiene por objeto la protección, defensa, vigilancia, promoción, estudio, educación y difusión de los derechos humanos, establecidos en el orden jurídico mexicano y en los instrumentos internacionales de derechos humanos.”75 Mediante el Oficio No. OIP/32/13, Exp. CDHDF/OIP/765/12, la Comisión de los Derechos Humanos declara que ha publicado los siguientes documentos:

Procuraduría General de Justicia del D.F., Dirección General de Política y Estadística Criminal, Oficina de Información Pública, Oficio: DGEPC/OIP/1014/13-03 75 Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Artículo 2º, Reformado el 14 de enero de 2003.

a) El Diagnóstico de Derechos Humanos del Distrito Federal, en el que se identifican a las víctimas de trata y explotación sexual comercial. b) El Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, en el que se definen estrategias y líneas de acción a cargo de las autoridades responsables para implementar mecanismos de protección para las víctimas de trata y explotación sexual comercial. c) El Informe especial sobre explotación sexual comercial infantil en el Distrito Federal, mismo que podrá ser consultado en la página de esta Comisión www.cdhdf.org.mx en el apartado específico de Informes Especiales. Quejas calificadas como presuntamente violatorias al derecho a no ser sometido a esclavitud o servidumbre, registradas de enero a noviembre de 2012; así como, Quejas calificadas como presuntamente violatorias a los derechos de la víctima o persona ofendida, relacionadas con las quejas calificadas como presuntamente violatorias al derecho a no ser sometido a esclavitud o servidumbre, registradas de enero a noviembre de 2012. Hay 11 quejas en contra de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y 1 en contra del Tribunal Superior de justicia del Distrito Federal en cuanto a Quejas calificadas como presuntamente violatorias al derecho a no ser sometido a esclavitud o servidumbre, registradas de enero a noviembre de 2012. Tablas sobre quejas calificadas como presuntamente violatorias al derecho a no ser sometido a esclavitud o servidumbre, enero a noviembre de 2012.

MENCIONES POR AUTORIDAD AUTORIDAD PROCURADURÍA DE JUSTICIA TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA TOTAL

MENCIONES 11 1 12

QUEJAS CALIFICADAS COMO PRESUNTAMENTE VIOLATORIAS AL DERECHO A NO SER SOMETIDO A ESCLAVITUD Y SERVIDUMBRE DEMARCACION TERRITORIAL CUAUHTEMOC TLALPAN BENITO JUAREZ AZCAPOTZALCO IZTAPALAPA TOTAL RANGO DE EDAD Y SEXO DE LAS PRESUNTAS VICTIMAS DE LAS 11 QUEJAS HOMBRE 12-17 Aﾃ前S 18-29 Aﾃ前S 30-44 Aﾃ前S 45-59 Aﾃ前S NO PROPORCIONO EDAD TOTAL GENERAL

11 QUEJAS EN TOTAL 7 1 1 1 1 11

COLECTIVOS DE PERSONAS COMO AGRAVIADOS

MUJER

1 1 2

4 1 1 1 3 10

TOTAL DE PERSONAS POR RANGO DE EDAD

4 4

4 1 1 2 8 16

TIPO DE VIOLACION TOLERANCIA U OMISION DE LA AUTORIDAD GUBERNAMENTAL PARA ERRADICAR LA TRATA DE PERSONAS TOLERANCIA U OMISION DE LA AUTORIDAD GUBERNAMENTAL PARA EVITAR LA TRATA DE PERSONAS O EXPLOTACION DE LA PROSTITUCION AJENA

TOTAL DE MENCIONES POR VIOLACION

TOLERANCIA U OMISION DE LA AUTORIDAD GUBERNAMENTAL PARA EVITAR LA EXPLOTACION SEXUAL COMERCIAL DE ADULTOS SIN SU CONSENTIMIENTO TOLERANCIA U OMISION DE LA AUTORIDAD GUBERNAMENTAL PARA EVITAR LA EXPLOTACION SEXUAL COMERCIAL INFANTIL TOTAL GENERAL

1 12

Fuente: Infomex, R.765-12, CDHDF – SIIGESI (respaldo enero-noviembre 2012) En 2011, se mencionó a la Procuraduría General de Justicia con 3 quejas, en 2012 aumentó a 11, más de 500%76. Hay aumento de 5 quejas más en 2012 que las 7 presentadas en 2011, lo que implica un aumento de 42%. 77 La CDHDF tiene oficinas en diversas delegaciones del Distrito Federal. Oficinas Centrales: Avenida Universidad, número 1449, colonia Florida, Pueblo de Axotla, código postal 01030 Delegación Álvaro Obregón México Distrito Federal, con número telefónico 5229 5600, brindando atención al público en general las 24 horas, los trescientos sesenta y cinco días del año. • Unidad Oriente: Calle Cuauhtémoc, número 6, tercer piso, colonia Barrio San Pablo, delegación Iztapalapa, código postal 09000, teléfonos 56 86 15 40 y 56 86 12 30.

Infomex, R.765-12, CDHDF – SIIGESI (respaldo enero-noviembre 2012) Infomex, folio 3200000067911, CDHDF – SIIGESI (respaldo enero-octubre 2011) CIADH 77 Infomex, folio 3200000067911, CDHDF – SIIGESI (respaldo enero-octubre 2011) CIADH

• Unidad Norte: Calle Payta número 632, entre Ricarte y Montevideo, colonia Lindavista, Delegación Gustavo A.Madero C.P. 07300, en México D.F.• Unidad Poniente: Avenida Revolución, número 1165, colonia Merced Gómez, delegación Benito Juárez, código postal 03930, teléfono 56 51 25 87. • Unidad Sur: Avenida Prolongación División del Norte, número 5662, local B, colonia Barrio San Marcos, delegación Xochimilco, código postal 16090, teléfono 15 09 02 67. El horario de atención de las Unidades desconcentradas y de la Oficina de Información Pública es de lunes a viernes de 09:00 a 18:00 horas.78

En las delegaciones donde existen áreas donde se vincula la explotación sexual y la violencia feminicida falta fortalecer la labor de la CDHDF con el fin de que éstos sean permanentes y accesibles a las personas con el fin de difundir, y en su caso, inhibir los delitos de corrupción por parte de agentes del estado en estas zonas. Durante 2013 la CDHDF elaboró un Diagnóstico de Derechos Humanos del Distrito Federal, en el que se identifican a las víctimas de trata y explotación sexual comercial. A la vez

participó como ente observador en el Comité de

Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, en el que se definen estrategias y líneas de acción a cargo de las autoridades responsables para implementar mecanismos de protección para las víctimas de trata y explotación sexual comercial. En dicho Comité se encuentran los tres poderes de gobierno, las demarcaciones políticas, instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil. Es hasta el 7 de junio que se instalan los Espacios de Participación del Mecanismo en el que se abre el referido a la trata de personas con fines de Explotación Sexual. Como observatorio celebramos el esfuerzo del ombudsman de la Ciudad de México y creemos que deberá fortalecerse con oficinas permanentes en localidades señaladas para tener actividades continuas de promoción de los derechos humanos, prevención, detección, atención integral para la interposición

http://portaldic10.cdhdf.org.mx/transparencia/index.php?id=anexoDGQYO

de una queja y enlace para personas que pueden arriesgar su vida e integridad física y psicológica. Acciones y presupuestos en atención, prevención y erradicación del delito de trata de personas en las Delegaciones Políticas en el Distrito Federal Delegación Azcapotzalco No cuenta con presupuesto asignado para la erradicación del delito de trata de personas. No tienen registro alguno acerca de las mujeres que se encuentran en situación de explotación de la prostitución ajena o si existen menores de 18 años de edad ejerciendo actividades sexuales a cambio de beneficios económicos u otros en su demarcación política.

La Delegación Azcapotzalco tuvo una

capacitación mediante el curso “Planeación Estratégica y Capacitación Básica sobre la Ley General y la Trata de Personas”, impartido por la Mtra. Teresa Ulloa. Las acciones emprendidas consistieron en promover y dar una plática acerca del documento “Cartilla sobre los derechos de las víctimas de violencia sexual y de trata de personas en el Distrito Federal”, en los Centros de Desarrollo Comunitario, Cendis, lugares deportivos y las diferentes áreas de la Delegación Azcapotzalco. 79 Delegación Benito Juárez No cuenta con presupuesto asignado para la erradicación del delito de trata de personas. No tienen registro alguno acerca de las mujeres que están en el comercio sexual o si existen menores de 18 años de edad ejerciendo actividades sexuales a cambios de beneficios económicos u otros en su demarcación política. La Delegación Benito Juárez tuvo una capacitación mediante el curso “Planeación Estratégica y Capacitación Básica sobre la Ley General y la Trata de Personas”, impartido por la Mtra. Teresa Ulloa 80. Delegación Cuauhtémoc 79

Delegación Azcapotzalco, Jefatura Delegacional, Dirección General de Desarrollo Social, Subdirección de Servicios Sociales, Oficio SSS/181/2013 80

Delegación Benito Juárez, Dirección General de Desarrollo Delegacional, Dirección de Planeación Estratégica, Coordinación de Modernización Administrativa, oficio: DGDD/DPE/CMA/UDT/893/2013

Se reporta que sí hay presupuesto, pero no se indica el monto, tampoco en qué se invierte. Se tienen en proceso de revisión acciones diversas a partir de la recomendación 9/2012 emitida por la CDHDF. Se ha impulsado su aprobación para su aplicación en el ámbito del desarrollo social de la demarcación. 81 Delegación Iztapalapa La Delegación Iztapalapa no contó, ni con presupuesto, ni con capacitaciones referentes en materia del delito de trata de personas. Tampoco tiene un censo correspondiente sobre las personas que ejercen actividades sexuales a cambio de beneficios económicos u otros, mayores y menores de dieciocho años y la probabilidad de que se encuentren en el comercio sexual o delitos relacionados.82 Delegación Miguel Hidalgo La Delegación

Miguel Hidalgo, durante el ejercicio 2012, reporta que no fue

asignado presupuesto alguno para la atención al “combate a la trata de personas”, ni tampoco se realizaron ni recibieron cursos de capacitación para la detección, prevención, atención y persecución de la trata de personas.83 Delegación Milpa Alta No cuenta con presupuesto asignado para el combate al delito de trata de personas. No tienen registro alguno acerca de las mujeres en dentro del comercio sexual en su demarcación política. 84 Delegación Tlalpan No cuenta con presupuesto asignado para el combate al delito de trata de personas. No tienen registro alguno acerca de las mujeres dentro del comercio sexual en su demarcación política. 81

Delegación Cuauhtémoc, Dirección General de Desarrollo Social, Subdirección de Administración, oficio: SA/349/2013 82 Delegación Iztapalapa, Dirección General de Administración, oficio: CRH/1892/13 83 Delegación Miguel Hidalgo, Coordinador de Información Pública, Oficio: JOJD/DTST/CIP/807/2013. 84 Delegación Milpa Alta, Dirección General de Desarrollo Social, JUD de Atención a Grupos Vulnerables, oficio: JUDAGV/021/2013

Delegación Venustiano Carranza La Delegación Venustiano Carranza expresa que la erradicación a la trata de personas no es exactamente de su jurisdicción, pero ha coadyuvado a erradicar la problemática

del delito de trata de personas, instrumentando procedimientos

administrativos en materia de verificación administrativa en puntos donde se podrían llevar a cabo dichas prácticas, tales como establecimientos mercantiles con giro de alojamiento. Por otra parte, la Delegación Venustiano Carranza realiza actividades con grupos vulnerables con temas como prevención de adicciones, asesoría psicológica, y construcción positiva de convivencia dentro de la familia.

La Delegación Venustiano Carranza también informa que 248 mujeres en el campo del comercio sexual en dicha demarcación y que ha verificado que no haya menores de 18 años de edad y que cuentan con las señalizaciones establecidas, no se indica de qué señalizaciones hablan. 87 La información proporcionada por la Delegación Venustiano Carranza, referente al número de mujeres en el campo del comercio sexual, nos parece interesante, siendo que el Distrito Federal no tiene un modelo reglamentarista que avale la realización de censos. Invitamos a la Delegación a informarnos de qué manera se llevó a cabo este conteo. Las Delegaciones Políticas del Distrito Federal, Álvaro Obregón, Coyoacán, Cuajimalpa, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Magdalena Contreras, Tláhuac, Xochimilco, no respondieron nuestra solicitud de información.

Delegación Tlalpan, Dirección General de Administración, Dirección de Recursos Financieros y Presupuestales, oficio: DT/DGA/DRFP/0250/2013 86 Delegación Venustiano Carranza, Dirección General Jurídica y de Gobierno, Subdirección de Verificación y Reglamento, Dirección de Promoción Social y Educativa, Oficios: DGJG/DG/SVYR/191/2013 Y DGDS/DPSE/113/2013. 87 Delegación Venustiano Carranza, dirección Ejecutiva Territorial Morelos, oficio OIP/183

DELEGACION

PRESUPUESTO

CAPACITACION

CENSO DE PERSONAS EN EXPLOTACION SEXUAL

AZCAPOTZALCO BENITO JUAREZ CUAUHTEMOC MIGUEL HIDALGO MILPA ALTA TLALPAN VENUSTIANO CARRANZA

NO NO SI NO NO NO

SI SI SI NO NO NO

NO NO NO NO NO NO

En las delegaciones Cuauhtémoc y Venustiano Carranza existen muchos bares y hoteles que están relacionados, en algunas ocasiones con la trata de personas con fines de explotación sexual, algunos con permisos en regla y otros funcionando sin reglamentación. De todas las delegaciones, la única que contó con un censo fue la delegación Venustiano Carranza, el resto de las delegaciones no cuentan con cifras ni realizan ninguna actividad orientada a obtenerlas. La falta de cifras hace que las personas que están en contextos de explotación sexual sean invisibilizadas. La invisibilidad, en este sentido, implica complicidad y falta de verificación y actuación con una política pública integral de detección, prevención y coordinación para la atención, sanción y reparación con goce pleno de los derechos humanos de todas las personas. Es en las demarcaciones políticas donde el sistema proxeneta se instala genera la red de complicidades que permite su permanencia y crecimiento. Por ello es grave que las demarcaciones no respondan a las preguntas señaladas, que indiquen que no tienen un diagnóstico sobre el número de personas que, a simple vista, son menores de 18 años de edad y tienen relaciones sexuales en hoteles a los que la propia demarcación da permisos. A la vez, de personas adultas que, dado el contexto de explotación sexual e invisibilidad y permisos de las demarcaciones viven en situación de trata o en contextos donde la violencia feminicida y el feminicidio se suscitan 88. La omisión del Estado ante estas situaciones es de por sí una violación al derecho de 88

Información obtenida a partir de análisis de sentencias de trata de personas (2009) que narran feminicidios.

una vida libre de violencia de las mujeres, niñas adolescentes así como travestis y transgéneros. Secretaría de Salud La Secretaria de Salud cuenta con el Programa de Prevención y Atención de la Violencia de Género, cuyo objetivo general es disminuir la Incidencia de daños, secuelas y complicaciones de las usuarias de servicios de salud, víctimas de agresores de violencia de género mediante la detección y atención oportunas, así como la referencia a centros especializados, llevados a cabo por el personal de salud de las unidades médicas de la Red Hospitalaria; con el propósito de coadyuvar en la limitación de los riesgos y daños a la salud, complicaciones y secuelas producidas por este problema de salud pública. Esta Secretaría en el marco del “Programa de Prevención y Atención de la Violencia de Género”, con el propósito de dar cumplimiento a la Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal y su reglamento, llevó a cabo reuniones de trabajo con la Coordinación de asesores de la Subprocuraduría de Atención a Víctimas del Delito y Servicios a la Comunidad, la Dirección General de Atención a Víctimas del Delito y Servicios a la Comunidad, el Centro de Terapia de Apoyo a Víctimas de Delitos Sexuales (CTA), la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF) y la participación de la Dirección General de Servicios Médicos y Urgencias, así como la Dirección de Coordinación y Desarrollo Sectorial, para la elaboración de los “Criterios Generales de Operación para la Prevención y Atención Médica de Víctimas del Delito de Trata de Personas de Carácter Sexual o Laboral, por la Secretaría de Salud y los Servicios de Salud Pública del Distrito Federal”; lineamiento que precisa la organización y funcionamiento de los servicios de salud para llevar a cabo acciones de prevención y atención de las personas víctimas del delito de trata de personas, con el propósito de garantizar servicios oportunos, eficaces y de calidad. La capacitación de autoridades y personal de salud es permanente, sobre temas como la NOM-046-SSA2-2005. “Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la Prevención y Atención Médica y la Perspectiva de género, haciendo énfasis en los Criterios para la prevención, detección, atención y referencia de personas en situación de violencia”, que por esta

condición pueden ser víctimas del delito de trata de personas; esta capacitación está dirigida al personal de este Sujeto Obligado.89

Secretaria de Salud, Subdirección de la Correspondencia, Archivo y Oficina de Información Pública, oficio: OIP/1016/13

Análisis de las políticas públicas en materia de Trata de Personas en el Distrito Federal

Introducción La trata de personas con fines de explotación sexual (TPFES) es un problema mundial que atraviesa las fronteras de los países ricos y pobres, ya sea como generadores, consumidores o cumpliendo ambos papeles. La lógica que se desprende del modelo de desarrollo tiende a mercantilizar todo, hasta las personas mismas. Este sistema favorece que este problema tenga características que lo hacen casi inaprehensible, ya que es producto y refleja las carencias de los Estados, incluyendo a sus sociedades. Pese a lo anterior, se empieza a visibilizar el problema como un asunto de las agendas estatales, lo que implica que éstos deban asumir las obligaciones derivadas de los instrumentos internacionales que han suscrito, así como responder a sus propios referentes normativos, lo cual, aún parece ser un gran reto, sobre todo en países y regiones en donde la tendencia es la cultura de la ilegalidad y la corrupción. Cabe hacer una precisión respecto a los Estados, cuando se menciona que tienen que cumplir un conjunto de obligaciones se hace referencia a todos los ámbitos de gobierno y los diferentes poderes públicos que se derivan de éste, por lo que en este caso, el Gobierno del Distrito Federal, es el responsable junto con el Estado Mexicano de respetar, proteger, garantizar y promover los derechos de las personas que son o pueden ser víctimas de trata. Dicho lo anterior, para el Gobierno del Distrito Federal es un desafío enfrentar tales obligaciones, debido a la multidimensionalidad del problema, así como a las diversas

restricciones

normativas,

presupuestales

sus

capacidades

organizacionales; sin embargo, se ha comprometido a dar atención a esta problemática, el cómo lo ha hecho, es la materia sustantiva del presente apartado.

La aproximación desde la que se propone hacer esta revisión parte del análisis de las políticas públicas y la utilización de las herramientas del enfoque de derechos humanos como lo son los principios transversales: principio de igualdad y no discriminación, acceso a la información, cultura de derechos humanos, rendición de cuentas, mecanismos de exigibilidad, coordinación interinstitucional y participación ciudadana. El documento está dividido en cinco apartados: Contexto, Orientación y objetivos, Estrategias, Interacciones y finalmente Resultados; con esto, lo que se propone hacer es identificar el diseño institucional con el que se gestiona la política contra la TPFES, pues estos criterios son fundamentales para ubicar el nivel y tipo de institucionalidad, lo cual permite a una política pública lograr su efectividad y sostenibilidad en términos del problema que pretende resolver. Marco conceptual Recientemente ha aparecido en el escenario con mayor fuerza la idea de que las políticas públicas (PP) son las estrategias para gestionar los problemas públicos, por ello, es fundamental saber qué se entiende por este concepto. De acuerdo a Canto éstas se definen como: “cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos acotados, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad” (Canto, 2002: 70). Para precisar esta definición y siguiendo al mismo autor, cuando hace referencia a “cursos de acción” está tratando de hacer hincapié en que son acciones múltiples que apuntan en un mismo sentido; de igual manera, cuando se habla de “problemas acotados” se refiere a asuntos específicos, delimitados, observables y que se pueden ubicar en el espacio y tiempo en el que se desarrollan. Uno de los aspectos fundamentales de esta definición es lo que le da el carácter de público, ya que no todas las decisiones y acciones que se toman en materia de

políticas tienen esta característica; hasta hoy, la gestión de los problemas públicos a través de políticas públicas sigue siendo muy incipiente, en realidad lo que aún prevalece es la toma de decisiones que atraviesan por un fuerte cariz gubernamental. Sin embargo, cada vez está más introyectada la idea de que las políticas públicas son y deben ser el producto de la interacción de múltiples actores que deciden en torno de los problemas que repercuten en la vida de las personas. Canto describe que actualmente ha habido un viraje en torno de las políticas públicas: “hoy pasan por un proceso de discusión y los diversos actores sociales reclaman que se tome en cuenta su opinión, e incluso elaboran propuestas alternativas a las del gobierno, reivindicando su derecho no sólo a opinar, sino también a decidir”. Es precisamente este proceso lo que le confiere a las PP el carácter de públicas, no tanto el que sean realizadas por los gobiernos, sino que surjan de un proceso de interacción y deliberación entre diversos actores sociales, ciertamente en medio de relaciones de poder, que como sabemos se distribuyen de manera desigual (Canto, 2009: 8). Ahora bien, si se cree que las políticas públicas son una estrategia de reciente interés, la apuesta porque éstas respondan a objetivos amplios que garanticen la libertad y dignidad humana es aún mucho más reciente y complejo. Dicha apuesta ha tenido como fuente de impulso las esferas del derecho internacional, la académica y el ámbito social, de donde se extrae la idea de que un Estado puede y debe garantizar el desarrollo integral de sus ciudadanos, pero para ello necesita de estrategias para y de derechos humanos, lo que implica que las políticas públicas tengan dos movimientos: i. ii.

El primero correspondería a realizar los derechos de todos y todas a través de las políticas públicas. El segundo que las PP contengan un Enfoque de Derechos Humanos (EDH) es decir que se operativicen a partir de un conjunto de principios transversales que potencialicen su efectividad. Entre los estándares mínimos que han sido identificados como fundamentales se encuentra: la igualdad y no discriminación, la participación, la coordinación y articulación entre niveles y ordenes de gobierno, la cultura de derechos humanos, el

acceso a la información, el acceso a mecanismos de exigibilidad transparencia y rendición de cuentas (Delaplace & Vázquez, 2011: 44).

De esta manera, las PP se vuelven un instrumento para materializar los derechos, y a su vez deben estar dotadas de principios que garanticen la efectividad de su cometido. Dicho lo anterior es fundamental identificar qué se entiende por enfoque de derechos humanos (EDH) Entre las definiciones se destaca la siguiente: Considera el derecho internacional sobre derechos humanos principalmente como un marco conceptual que es aceptado por la comunidad internacional y que puede ofrecer un sistema coherente de principios y reglas en el ámbito del desarrollo […] El enfoque es capaz de orientar el proceso de formulación, implementación y evaluación de políticas en el campo del desarrollo […] (Abramovich, 2006, 36)

El EDH sirve como un marco conceptual para este análisis, gracias al cual será posible revisar y analizar la actuación del Gobierno del Distrito Federal (GDF) en tanto que es el responsable de operativizar las políticas públicas, en este caso, respecto a un problema público acotado y complejo como lo es la TPFES, en especial en la las mujeres, niñas y adolescentes, porque son los grupos más vulnerables, en términos de que están mayormente expuestos a tal condición. En este sentido, es necesario recalcar que el principal objetivo de las PP con perspectiva de DH es el cumplimiento de los derechos de todas las personas, he aquí una de las principales diferencias con la PP tradicional. Cuando se piensa en la estructuración del problema público, lo que se debe tener presente es que el objetivo final de la política es el ejercicio efectivo del derecho relacionado con ese problema, este es el fin de la PP en esta perspectiva. De igual manera, a partir de las recientes reformas al artículo 1º. Constitucional, el Estado Mexicano genera un cambio en la interpretación de las normas, sobre todo las relacionadas con los derechos humanos, al integrar dos elementos sustanciales: el bloque de constitucionalidad y el principio pro persona. El primero

de ellos, implica que la interpretación de las leyes se da a la luz de la Constitución y de los tratados internacionales lo cual no lesiona la supremacía constitucional, sino

que

precisamente

reconoce

conformación

“bloque

constitucionalidad” mediante derechos integrados; el segundo es el criterio pro persona, que define la integración, o en su caso, las prelaciones normativas, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. De ahí que se desprenda que el Estado a través de sus diferentes poderes y ámbitos de gobierno, tenga un conjunto de obligaciones, en concreto, respetar, proteger, garantizar y promover los derechos humanos. En cuanto a los instrumentos internacionales relativos a la violencia contra la mujer, y en específico, a la trata de personas, recordamos que anterior a la conformación de la Organización de las Naciones Unidas, el tema de discriminación contra la mujer, el reconocimiento de derechos específicos y la violencia (concebida más con relación a la protección de su integridad física y psicológica así como su libertad) habían sido retomadas tanto por el derecho humanitario de guerra, el Consejo de la Sociedad de Naciones como por los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo. La OIT se enfocó más a la prevención de la trata de mujeres y niños para trabajo forzados o trabajo sexual. Desde principios de siglo, el Convenio del 18 de mayo de 1904 y la Convención de 4 de mayo de 1910 establecieron acciones contra la “trata de blancas” el cual, estaba dirigido al fenómeno en Europa siendo que la trata de personas con fines de explotación laboral o sexual se llevaba a cabo en el continente africano para ser enganchadas, reclutadas, trasladadas y explotadas en continentes como el americano. El tratado de 1910 fue

retomado en 1921 con la firma de la Convención

Internacional para la Supresión de la Trata de Mujeres y Menores90 cuyo objetivo sería proteger a las mujeres y menores que buscaran trabajo en otros países 91 en 90

Consejo de la Sociedad de Naciones. Convención Internacional para la Supresión de la Trata de Mujeres y Menores. Firmada en Ginebra, Suiza, el 30 de septiembre de 1921. Adhesión de México el 10 de mayo de 1932. 91 Cfr. Ibídem. Consejo de la Sociedad de Naciones. Art. 6º.

dicho instrumento se establecieron medidas de prevención de la trata (a partir de medidas administrativas y legislativas de los servicios de inmigración y emigración). Posterior a ello, la Comisión de la trata de mujeres y niños presenta al Consejo de la Sociedad de Naciones la Convención Internacional Relativa a la Represión de la Trata de Mujeres Mayores de Edad92 Los tratados anteriores fueron retomados por la “recién” creada Naciones Unidas93 que posteriormente profundizó en el tema de la represión de la trata de personas y la explotación de la prostitución ajena.94 En la actualidad el tema de la trata ha sido establecido como uno de los tópicos relativos a la delincuencia organizada trasnacional.95 Así, para este problema -aunque existen multiplicidad de instrumentos que podrían abonar a la comprensión del fenómeno- se propone abordar sustancialmente dos de ellos: la Convención Belem do Pará y el llamado Protocolo de Palermo, la primera brinda un marco, tanto conceptual como normativo, que reconoce la trata como una expresión de la violencia, identificando este problema como una violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como una condición que limita total o parcialmente a la mujer el reconocimiento, goce y ejercicio de derechos y libertades El segundo instrumento se ha colocado en nuestros días como de suma importancia aunque no proviene de los organismos de derechos humanos y se conlleva más una perspectiva de persecución del delito sin integrar de forma clara el enfoque de derechos humanos. El Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la 92

Convención Internacional Relativa a la Represión de la Trata de Mujeres Mayores de Edad. Firmada en Ginebra el 11 de octubre de 1933, Adhesión de México, el 3 de mayo de 1938 93 A través del Protocolo que modifica el Convenio para la Represión de la Trata de Mujeres y Menores de 18 años de edad del 30 de septiembre de 1921 y el convenio para la represión de la trata de mujeres mayores de edad del 11 de octubre de 1933. Adoptado en Lake Success, Nueva York, el 12 de noviembre de 1947. Ratificado por México el 17 de agosto de 1949. 94 “Artículo 1. Las Partes en el presente Convenio se comprometen a castigar a toda persona que, para satisfacer las pasiones de otra: 1) Concertare la prostitución de otra persona, aun con el consentimiento de tal persona; 2) Explotare la prostitución de otra persona, aun con el consentimiento de tal persona”. Cfr. Ibídem. Protocolo que modifica el convenio para la represión de la trata de mujeres y menores. 95 En este sentido se estableció el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones sobre la Delincuencia Organizada Trasnacional.

Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional –mejor conocido como Protocolo de Palermo- contiene definiciones en torno al problema de trata, y los lineamientos que deben seguir los Estados. En el Protocolo de Palermo se define a la trata de personas como: a) La captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos; b) El consentimiento dado por la víctima de la trata de personas a toda forma de explotación intencional descrita en el apartado a) del presente artículo no se tendrá en cuenta cuando se haya recurrido a cualquiera de los medios enunciados en dicho apartado; c) La captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de un niño con fines de explotación se considerará "trata de personas" incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios enunciados en el apartado a) del presente artículo; d) […]

El Protocolo da cuenta de algunas medidas legislativas, judiciales y de políticas, así como de principios que son orientadores para un tratamiento más idóneo, incorporando algunos aspectos, tales como, proteger la identidad y privacidad de las víctimas, proporcionar información y asistencia para enfrentar procesos de litigio y lograr su recuperación, así como generar medidas para que las víctimas sean indemnizadas por los daños sufridos. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que tiene ausencias como pueden ser la comprobación de los medios comisivos para definir si la víctima ha dado su consentimiento. Dentro de las cuestiones positivas son las propuestas para

realizar

investigaciones, campañas de difusión e información, incorporar a la sociedad civil y a las organizaciones para la cooperación, el intercambio de información,

utilización de medidas, educativas, sociales y culturales para desalentar la demanda. Además, solicita que se generen medidas en términos de contrarrestar los problemas estructurales que han impedido el goce y ejercicio de los derechos humanos resultando en fenómenos como la pobreza, el subdesarrollo y la falta de oportunidades equitativas, que son los que favorecen la proliferación del problema. En términos de interpretación de la norma, también existen otros instrumentos, tanto locales como internacionales, que actualmente el Estado Mexicano tiene como referentes para garantizar la máxima protección de las personas, lo cual equivale a utilizarlos en función de ésta y de sus condiciones frente a esta situación. La trata de mujeres, niñas y adolescentes es consecuencia de un Estado que no ha garantizado

el derecho a vivir una vida libre de violencia, dado que las

condiciones de desigualdad y de relaciones de dominación de hombres hacia las mujeres, adolescentes y niñas se reproducen llegando a formas extremas como son la violencia feminicida y el feminicidio. Por ello, el Estado tiene que cumplir con sus obligaciones y generar un conjunto de políticas sociales, económicas y culturales que erradiquen la trata, avancen en la sanción de los delitos que se derivan de ella y asegure una reparación integral del daño I.

Contexto

Internacional La trata de personas es un problema público de carácter mundial; las características del fenómeno en términos sociales, económicos, políticos y culturales revisten la complejidad de su tratamiento (véase, figura 1), el cual ha sido reconocido a través de múltiples instrumentos citados anteriormente; Es hasta 2003 con la creación y firma del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que se reconocen dos cosas:

primero, la necesidad de abordar el problema desde un enfoque más amplio e integral; y segundo, el instrumento tiene destinatarios que han sido reconocidos como los más vulnerables.96 Esto vuelve a posicionar un tema que desde sistema de producción que requería esclavos durante la colonia para la acumulación del capital (por no irnos a la historia antigua) utiliza a las personas como mercancía para fines de extraer, a través de su potencial humano, las ganancias particulares o colectivas.

Figura 1. Las dimensiones de la trata de personas

Trata de personas

Fuente: Elaboración propia

Existen además otros instrumentos internacionales que reconocen el problema, sin embargo es hasta el Protocolo de Palermo donde se hace énfasis en las mujeres y niños.

El Protocolo de Palermo, que entró en vigor en 2003,97 es el instrumento de referencia primario utilizado por los países para elaborar los enfoques nacionales de lucha contra la trata, establecer los marcos de política regional y orientar la cooperación internacional en este ámbito (Interparlamentaria & UNODC, 2009). Pese a las recomendaciones que ha hecho el Observatorio respecto a las definiciones que el Protocolo estipula, es importante reconocer que representa un avance en términos del reconocimiento del problema y la creación de instrumentos normativos para enfrentarlo; la trata de personas constituye uno de los delitos que sigue generando grandes ganancias y por consecuencia provocando mayores repercusiones en sus víctimas, que fundamentalmente son mujeres y niñas; en 2011, se calculó que alrededor de 2.4 millones de personas eran víctimas de trata de personas alrededor del mundo, lo cual generaba 32 billones de dólares americanos (UNODC, 2011). El Informe mundial 2012, elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el delito (UNODC) expone los siguientes datos en términos del sexo y edad de las personas que se encuentran en esta situación, corroborando que el 76% son del sexo femenino y de este total el 17% son niñas, lo que nos indica que el tema atraviesa también por la condición de género y edad (véase, gráfico 1).

Entró en vigor el 25 de diciembre de 2003 y en febrero de 2009 lo habían ratificado 124 países.

Gráfico 1. Sexo y edad de las víctimas detectadas a nivel mundial, 2009

Fuente: Gráfico de la UNODC basado en los datos presentados por los países

El mismo Informe proporciona datos que van describiéndonos las características del problema respecto al género: a. Entre 2007 y 2010 la mayoría de las víctimas de trata de personas que se detectaron a nivel mundial eran mujeres. b. El número de niñas víctimas de trata detectadas aumentó en el período 2007-2010, durante el cual las niñas constituyeron entre el 15% y el 20% del total de víctimas detectadas. c. La trata de menores de 18 años de edad -concretamente, de niñas- parece estar aumentando. Pese a este panorama se reconoce que hay un progreso contra la trata de personas desde la entrada en vigor del Protocolo de Palermo en 2003, un total de 134 países la han penalizado, aunque también hay países que no han tipificado el delito. Asimismo, refiere que los progresos en cuanto a las condenas siguen siendo escasos; de los 132 países que se examinaron el 16% no registró ni una sola condena por trata de personas entre 2007 y 2010. No obstante, más países

informaron de aumentos que los que comunicaron disminuciones del número de condenas entre 2007 y 2010. (OACNUD, 2012, 7)

Nacional

México ocupa el tercer lugar en trata de personas en América Latina de acuerdo a lo indicado por la Coalición Regional Contra el Tráfico de Mujeres y Niñas en América Latina y el Caribe (Coalition, 2012: 1). Además, de acuerdo con el Informe 2012 del Departamento de Estados Unidos, México se caracteriza por ser un país de origen, tránsito y destino, así como una de las regiones donde se da el turismo sexual y la trata interna.98

De igual manera, en este Informe se identificó que una de las entidades con mayor incidencia de desapariciones de mujeres y niñas es el Distrito Federal.99 Por su parte, el Informe Sombra 2010100 (Coalición, 201:10) identifica cuál ha sido la actuación del gobierno Mexicano respecto al tema, enfatizando los siguientes elementos:

El Gobierno Mexicano no ha cumplido sus compromisos internacionales; lo que ha caracterizado su actuación es la ausencia de una política pública que cuente con estrategias para la prevención y persecución de este delito y delitos conexos, así como de acciones para el rescate, protección y asistencia a víctimas, falta de asignación presupuestal y falta de armonización legislativa a la luz del derecho internacional101. A nivel federal, el marco normativo de mayor relevancia es la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para 98

Consultado el 16 de enero del 2012 en: [ http://www.catwlac.org/CATWLAC-MAPA.html] El Informe identificó además del Distrito Federal, las siguientes entidades: Baja California Sur, Nuevo León, Chiapas, Oaxaca, Chihuahua, Puebla, Coahuila, Quintana Roo, San Luis Potosí, Durango, Sinaloa, Estado de México, Tabasco, Guanajuato, Tamaulipas, Guerrero, Tlaxcala, Hidalgo, Veracruz, Jalisco , Zacatecas y Morelos. 100 Informe Sombra para el Comité de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer 2010. 101 En el mismo Informe se sugiere que sería fundamental colocar en la agenda el debate de la trata de personas como un delito federal. 99

la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos publicada el 14 de junio de 2012 y que tuvo como precedente la Ley para prevenir y sancionar la trata de personas, la cual fue abrogada.102

La relevancia de la actual Ley es que establece las competencias y formas de coordinación para la prevención, investigación, persecución y sanción de los delitos en materia de trata de personas entre los diferentes niveles de gobierno. Sin embargo, queda establecido que el delito de la trata de personas sigue siendo un asunto de las entidades al determinar en su artículo 5 que: “El Distrito Federal y los estados serán competentes para investigar, procesar y sancionar los delitos establecidos en la ley cuando no se den los supuestos previstos”.

Las condicionantes para que la federación sea competente

para investigar,

perseguir y sancionar se restringen básicamente a que el delito se inicie, prepare o cometa en el extranjero, siempre y cuando produzca o se pretenda que produzca efecto en el territorio nacional, o cuando se inicie, prepare o cometa en el territorio nacional, siempre y cuando produzca o se pretenda que tengan efectos en el extranjero […] lo que por supuesto descarta el establecimiento de la trata interna como un delito federal (LGPSEDMTPPAVD, 2012, Art 5.)

Llama la atención que existen sólo algunos supuestos en que la federación dará seguimiento al delito bajo la situación de trata transnacional; el primero de ellos se refiere a cuando el Ministerio Público de la Federación solicite a la autoridad competente de una entidad federativa la atracción del asunto, atendiendo a las características propias del hecho, así como las circunstancias de ejecución o a la relevancia social del mismo, esto contiene un carácter ambiguo que no deja claro cuáles serían los casos que ameritan tal tratamiento, lo cual se agudiza ante la ausencia del reglamento de la reciente Ley.

102

Publicada en el Diario Oficial de la Federal el 14 de junio de 2012.

Como parte de los puntos sobresalientes en términos de su interpretación la Ley va más allá respecto a lo establecido en el Protocolo de Palermo, ya que éste condiciona la aplicación cuando el consentimiento de la víctima esté basado únicamente bajo los medios enunciados por el instrumento, mientras que el artículo 40 de la Ley establece: “el consentimiento otorgado por la víctima, cualquiera que sea su edad y en cualquier modalidad de los delitos no constituirá causa excluyente de responsabilidad penal,” lo que deja abierta la posibilidad de hacer una interpretación más amplia.

Es evidente que el problema trasciende las fronteras de los Estados y las fronteras de las entidades, por ello se necesita un abordaje amplio en el que gobierno federal, entidades y municipios tengan atribuciones diferenciadas en función del contexto que configura el mapa de la trata de personas, hasta ahora la ley general se remite a cuestiones limitadas para entidades y municipios como:

a. Prevención. Los diferentes niveles de gobierno estarán obligados a coordinarse, en el ámbito de sus competencias, y en función de las facultades exclusivas y concurrentes previstas en la Ley, con el objeto de generar prevención general, especial y social b. Atención. Delimita un conjunto de principios y acciones a seguir para su tratamiento como que: i.

El Ministerio Público Federal o de los estados y el Distrito Federal podrán tomar medidas para embargar de manera precautoria los productos y bienes del delito.

ii.

Adoptarán medidas tendientes a proteger y asistir debidamente a víctimas103

103

El artículo 62 de la LGPSEDMTPPAVD, estipula las siguientes acciones: establecer mecanismos adecuados para identificar a las víctimas y posibles víctimas; crear programas de protección y asistencia previos, durante y posteriores al proceso judicial, así como de asistencia jurídica durante todas las etapas del procedimiento penal, civil y administrativo; diseñar y poner en marcha modelos de protección y asistencia inmediatas a víctimas o posibles víctimas ante la comisión o posible comisión de los delitos previstos en esta Ley; generar modelos y Protocolos de Asistencia y Protección, según sus necesidades; proveer la debida protección y asistencia en albergues durante su recuperación, rehabilitación y resocialización, así como en los lugares

iii.

Fondos: Obliga a que las entidades establezcan en el ámbito de sus respectivas competencias, un fondo para la protección y asistencia a las víctimas de los delitos previstos en la Ley.

iv.

Evaluación: Alienta a generar indicadores sobre la aplicación y resultados de los programas para prevenir los delitos en materia de trata de personas, con la finalidad de que los avances puedan ser sujetos a evaluación.

La Política de Estado que refiere la Ley se establecerá a partir de dos instrumentos sustanciales: la Comisión Intersecretarial104 para Prevenir, Combatir y Sancionar los Delitos en Materia de Trata de Personas y un programa nacional. Como se mencionó anteriormente, la Comisión se caracteriza por la presencia de múltiples actores – legislativo, academia, sociedad civil, entidades105 y organismos autónomos- pero con limitaciones en la toma de decisiones, ya que podrán participar con voz pero no con voto, esto repercute en el segundo instrumento ya que los responsables de su diseño se encuentran en esta Comisión, lo cual en términos de política pública nos indica que sigue habiendo una tendencia a decisiones de arriba hacia abajo.106

Por tanto, el margen de acción de las entidades en ese sentido es marginal, y las atribuciones para el tratamiento de la trata de personas que se da en las adecuados para garantizar su seguridad. Estos programas dependerán de las instancias competentes para prestar atención a las víctimas, ya sean federal o de las entidades federativas, por sí mismas o en coordinación con instituciones especializadas públicas o privadas, en términos de la normativa aplicable, en los que podrán participar la sociedad civil coordinadamente con las áreas responsables; diseñar y aplicar modelos que ofrezcan alternativas dignas y apropiadas para las víctimas, con el propósito de restituirles sus derechos humanos, especialmente mujeres, niñas, niños y adolescentes; y generar y aplicar programas de protección y asistencia a las víctimas, ofendidos y testigos de delitos en que se encuentre involucrado el crimen organizado, que incluirán cambio de identidad y reubicación nacional o internacional. 104 Las competencias de la Comisión Intersecretarial pueden ser consultadas en la Ley General. 105 Tres Gobernadores, designados por la Conferencia Nacional de Gobernadores. 106 El diseño de la Ley intenta llenar el vacío a través del artículo 110 estableciendo que las autoridades federales, estatales, municipales y del Distrito Federal, responsables de prevenir, perseguir y sancionar el delito de trata de personas y de prestar asistencia y protección a las víctimas, se reunirán periódicamente con el propósito de analizar e intercambiar opiniones sobre el desarrollo del Programa, formular recomendaciones y convenir acciones para apoyar la lucha por la erradicación de este fenómeno social en todas sus manifestaciones y modalidades.

entidades y que no guardan los supuestos de la Ley -esto es, que se vinculen con la delincuencia organizada o bien que guarden el carácter transnacional- no serán ámbito de acción o articulación con Gobierno Federal.

Si bien es cierto que el problema de la trata internacional requiere de un diseño institucional de gran calado, lo mismo demanda el tratamiento de la trata interna. En este sentido es necesario señalar que hasta el día de hoy fundamentalmente la política de Estado en contra de la trata de personas se remite a la trata internacional bajo un esquema de coordinación con participación de los diferentes ámbitos de gobierno y otros actores de la sociedad, sin embargo, es necesario preguntarse si no hay problemas que ameriten la urgencia de diseños institucionales que involucren a los diferentes niveles de gobierno y el involucramiento de actores locales e internacionales. Estos cuestionamientos tendrían que apelar a un diagnóstico preciso del problema público, sin embargo como se revisará adelante, la falta de información es uno de los principales problemas para conocer, de manera más precisa, la situación.

Distrito Federal

Respecto a la situación de la trata de personas en el Distrito Federal enumeraremos datos que dan cuenta de algunas de las aristas del fenómeno.  La trata de personas, ya sea para fines sexuales o laborales, es el segundo delito más importante en México y en la capital del país.107  La zona de la merced en el Centro Histórico, es el primer lugar en América Latina donde se da la trata de menores con fines sexuales.108  Durante el primer semestre del 2012, aproximadamente 250 mil niñas y mujeres sufrían de explotación sexual comercial por parte de las redes de trata.109 107

Declaración de Luis González Placencia, titular de la CDHDF en el marco del día internacional contra la trata de personas. Consultado el 29 de enero de 2013 en: http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/4cf1a28b338cb842d1202a18ee3bc26f 108 Véase, Segundo Informe en Respeto a los Derechos Humanos en Trata de Personas con fines de explotación sexual en el Distrito Federal.

 La Ciudad de México, de acuerdo al estudio Human Trafficking Assesment Tool de la American Bar Association, es considerada de alto riesgo.110  El Distrito Federal es una de las entidades donde las víctimas son “enganchadas” en las centrales de autobuses por los tratantes. Los victimarios utilizan medios electrónicos que son atractivos para seducir a sus víctimas a través de las llamadas “redes sociales”. 

Respecto al perfil de los grupos que la realizan se han identificado que son redes extensas y difusas, que por tales características son difíciles de ser desarticuladas.111

 La Ciudad de México es uno de los principales destinos de las personas que son atrapadas en redes provenientes de

los estados de Tlaxcala,

Puebla, Michoacán, Chiapas, Guerrero y Veracruz.112  Entre 2009 y 2012 es la entidad que ha registrado la mayor cantidad de averiguaciones previas por esta razón. 113

El problema de la trata de personas en la Ciudad de México atraviesa por múltiples aristas, hasta aquí se ha dado cuenta de que la entidad presenta un cuadro de riesgo dado por la magnitud y características que se están configurando alrededor de ella; punto de contacto, destino y origen, se ha identificado la prevalencia de trata en términos de explotación sexual, -lo cual no exenta otras formas- diversificación de las formas de enganche sobre todo a partir del uso de las nuevas tecnologías de la información; los grupos que cometen estos delitos 109

Los datos fueron enunciados por Teresa Ulloa directora de la Coalición Regional Contra el Tráfico de Mujeres y Niñas en América Latina y el Caribe (CATWLAC, por sus siglas en inglés), en el marco de la presentación de la cartilla y el video para que las víctimas de estos delitos en el DF sepan cuáles son sus derechos. 110 Véase el Informe en: http://apps.americanbar.org/rol/publications/mexico_2009_htat_en.pdf 111 Conferencia de Prensa dada por Marcelo Ebrard Cassaubon, Jefe de Gobierno 2006-2012. Disponible en: [http://www.youtube.com/watch?v=r6jVA_SbuIU]. 112 Datos vertidos en propuesta presentada por la diputada del Partido del Trabajo, Miriam Saldaña Cháirez, 113 Solicitud de transparencia realizada por UN1ÓN a la Procuraduría General de la República, el gráfico publicado por el periódico electrónico muestra que el Distrito Federal registra más de 50 averiguaciones previas en el período de 2009 a 2012. Disponible en la página: http://www.unionjalisco.mx/articulo/2013/01/28/seguridad/explotacion-sexual-df-y-chiapas concentran-casos-segun-pgr. Consultado el 18 de abril de 2013.

son fundamentalmente redes que tienen un carácter difuso que las hace difíciles de desarticular, asimismo la condición de género y edad es fundamental. 114

Frente a este panorama es relevante identificar las acciones implementadas por el GDF en materia de políticas públicas para enfrentar tal situación. Es importante iniciar indicando lo que entiende por política pública, lo cual viene estipulado en la Ley para prevenir y erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal:

La que realiza la Administración Pública y está destinada al conjunto de los habitantes del Distrito Federal con el propósito de prevenir, erradicar y sancionar la trata de personas, el abuso sexual y la explotación sexual comercial infantil (LPETPASESCIDF)

Esta definición por sí misma sugiere al menos dos puntos a relevar, se identifica a la Administración Pública como único actor, lo cual refleja el carácter limitado sobre el papel que juega la sociedad civil en el diseño, implementación y evaluación de la PP. Además también se restringe su aplicación a los habitantes del Distrito Federal, desconociendo parte de las características del fenómeno que se refieren a que es una ciudad también de tránsito y destino. Pese a que la definición es limitada los instrumentos contenidos en la Ley programa y comisión- dan cuenta de una visión mucho más cercana a la idea de una PP y lo mismo respecto al tipo de población a la que va dirigida. Frente a lo anterior, se requiere de una adecuación normativa que, por un lado, integre a otros actores -condición determinante de una política pública-, y segundo, garantice la protección de las personas independientemente de cumplimiento de derechos por residencia. 114

Un problema sustancial para hacer una descripción y análisis más detallado es la ausencia de información, que como veremos más adelante guarda una estrecha relación con su tratamiento y determina el cumplimiento de las obligaciones estatales.

I. Orientación y objetivos Pese a que la trata de personas ha sido una práctica constante en la historia -que alude fundamentalmente a contextos en los que se permite y reproduce la violencia-, es en este nuevo siglo donde comienza a reconocerse como un problema

público,

por

ello

desarrollo

instrumentos

normativos

internacionales, nacionales y locales que lo abordan son fundamentales. Sin embargo, la fuerza de sus contenidos aún no logra cristalizarse efectivamente en el quehacer público de los gobiernos, historia de la cual no se exime el Distrito Federal. No obstante, lo cierto es que en el caso de la Ciudad de México, la atención al problema de la trata de personas responde a una tercera generación de políticas en el Distrito Federal, caracterizada por una búsqueda de incorporar temas de envergadura acordes a la agenda internacional, pero dentro de una dinámica tradicional al interior de la Administración Pública, que coloca a ésta frente a innumerables retos propios de un tema como lo es la trata de personas.115 Sin embargo, el hecho de incorporarlo a la agenda gubernamental es necesario reconocerlo como un acierto, pero que requiere de un análisis sobre la forma en que se asumió y las formas en cómo se gestiona para ir así determinando hacia dónde parece apuntar la continuidad de las acciones de la gestión que recién inicia116. En torno a cómo se define el problema público en el DF, es paradójico, que aunque en el programa contra la trata de personas en el Distrito Federal se 115

Otros temas y/o problemas en los que el Gobierno del Distrito Federal ha asumido una postura activa son: interculturalidad, atención a migrantes y movilidad humana, prevención y eliminación de la Discriminación, ciudad digital y del conocimiento. 116

Una variable que determina el tipo de política pública es la definición del problema público, citando a Luis Aguilar respecto a ésta apunta: “La manera como se ha definido un asunto público condiciona la configuración de los instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, las opciones de acción. Asimismo, sus componentes y factores causales son diversos y perfilan políticas diversas, por tanto, la definición es fundamental (Aguilar, 1995: 52).

estableció una estrategia específica para diseñar e implementar estudios y diagnósticos de corte cualitativo y cuantitativo que permitieran la detección, visibilización e incidencia del problema en todas sus modalidades, y de la cual se derivan 9 acciones, existió durante la gestión, una ausencia de información y de un diagnóstico que abordara las peculiaridades del problema. Sin éste, la construcción de una política pública se convierte en un conjunto de acciones desarticuladas que no tienen claro cuáles son las causas y efectos, pudiendo hacer una interpretación parcial o errónea del fenómeno, lo cual parece estar ocurriendo en el Distrito Federal, ya que las acciones tienen un énfasis en cuestiones de justicia con orientación a medidas de tipo punitivo, desdibujándose la integralidad que requiere el manejo del problema.

Es profundamente grave, que hoy día, el GDF no cuente con un diagnóstico institucional profundo. En este sentido, prevalece la lógica de la no planeación en términos de los instrumentos necesarios para una acertada ejecución. El Programa para erradicar la trata de personas en el Distrito Federal contiene un diagnóstico que se limita a cuatro párrafos, que en síntesis destaca: el reconocimiento del problema, con prevalencia en términos de explotación sexual en niños, niñas y mujeres y el origen de las personas; aunque también es necesario indicar que este instrumento es consecuente con sus limitaciones cuando indica lo siguiente: “[… la falta de investigaciones cualitativas y cuantitativas, así como la ausencia de sistematización y homogeneidad aunada a la poca información con la que se cuenta, hace que resulte imposible conocer la realidad del Distrito Federal respecto a esta problemática” (PETPDF, 2010: 8). Dada la ausencia de un diagnóstico preciso del problema público, lo que destaca son acciones desarticuladas, debido a un diseño institucional que carece de un objetivo general que permita el alineamiento de los instrumentos normativos, así como de planeación en torno de una definición clara del problema y un objetivo

común, para con ello hacer coherentes las estrategias y líneas de acción que buscaron implementarse117 (Véase, cuadro 1). Cuadro 1. Objetivos de la Ley y Programa 1 Ley/ Objeto de la ley La prevención de la trata de personas, así como el apoyo, protección, atención y asistencia a las víctimas de estas conductas, con la finalidad de garantizar la libertad y el libre desarrollo de la personalidad de las personas que son víctimas o posibles víctimas, residentes o que han sido trasladadas al territorio del Distrito Federal. Promover para toda víctima de los delitos contemplados en la presente Ley, la protección médica, psicológica y jurídica necesaria, de manera gratuita, especializada, interdisciplinaria, integral y expedita, así como la defensa del ejercicio de sus derechos.

Definir las responsabilidades de cada uno de los órganos que integran la Administración Pública que se vinculen con la prevención y sanción de las conductas antisociales contempladas en la presente Ley.

Programa/ objetivos específicos Ejecutar acciones coordinadas e interinstitucionales a fin de identificar y reducir los factores de riesgo que genera la trata de personas en cualquiera de sus modalidades.

Garantizar una atención de calidad y con calidez a las víctimas, posibles víctimas y víctimas indirectas de trata en cualquiera de sus modalidades, mediante la aplicación de modelos de intervención multidisciplinarios e integrales que restablezcan el pleno ejercicio de sus derechos. Garantizar la restitución total de los derechos de las víctimas directas e indirectas de trata en cualquiera de sus modalidades, gracias a las adecuadas labores de vigilancia, investigación ministerial y sanción.

Fomentar las más diversas formas de participación ciudadana en las políticas, programas y acciones institucionales en tomo a la problemática. Fomentar el estudio, investigación y diagnóstico.

Fuente: elaboración propia con base en la ley y el programa contra la trata de personas.

Respecto a la definición del problema público existen evidencias que demuestran debilidades institucionales; primero, existe una omisión, en el caso de la Ley, ya que pese a la peculiaridad del problema no incluye lo que entiende por trata de personas; segundo, es hasta el programa donde sí se encuentra una conceptualización, que en parte refleja las concepciones desde donde se toman los referentes del cómo solucionar el problema, ya que la concepción textual que

117

Tanto en la Ley como el programa contra la trata, no contiene un objetivo general, aunque si se alinean en general a los tres ejes rectores estipulados por el programa, esto es, atención, prevención y justicia.

incluye es retomada del artículo 188 bis del Código Penal del Distrito Federal (CPDF) la cual indica: Al que promueva, facilite, consiga, traslade, entregue o reciba para sí o para un tercero, a una persona para someterla a cualquier forma de explotación sexual, trabajos o servicios impuestos de manera coercitiva, o para que le sea extirpado cualquiera de sus órganos, tejidos o sus componentes, dentro del territorio del Distrito Federal, se le impondrá prisión de diez a quince años y de diez mil a quince mil días de multa. Cuando la víctima del delito sea persona menor de 18 años de edad o persona que no tenga la capacidad de comprender el significado del hecho o persona que no tiene capacidad de resistir la conducta, se aumentarán las penas hasta en una mitad (CPDF, 2013, 188bis.) La anterior definición corresponde a una perspectiva que constriñe al programa a una visión meramente legalista, desdibujando el manejo del problema público desde su amplitud: la trata no se resolverá únicamente a partir de la persecución del delito, -lo cual es fundamental, pero no exclusivo- implica que los instrumentos diferencien su actuación en función de los propósitos que tienen cada uno de ellos.118

II Estrategias y mecanismos. El GDF introdujo en su agenda durante la gestión del 2007-2012 el tema de la trata, como consecuencia ante tres hechos fundamentales: como respuesta de un gobierno que se caracterizó por acoger asuntos de vanguardia; ante el reconocimiento en el escenario internacional del problema; y tercero, por el trabajo de presión que realiza la sociedad civil. Desde la asunción del problema público en la agenda se ha ido construyendo progresivamente la política pública, de la cual han derivado un conjunto de

118

De esta manera aunque no exista una definición de lo que es un programa en la Ley de Planeación se entiende que los programas son el resultado e instrumento de la planeación que garantizarán la congruencia de acciones y su debida vinculación con las previsiones de largo, mediano y corto plazos, para alcanzar los objetivos y metas del desarrollo.

acciones e instituciones que empiezan a bosquejar el diseño de la política contra la trata. Dentro del aún incipiente andamiaje institucional del GDF, destacan instrumentos normativos, programáticos y organizacionales diseñados en la gestión 2007-2012 como la Ley para prevenir y erradicar la trata de personas (2008), el Programa para erradicar la trata de personas en el Distrito Federal (2010), y la Comisión Interinstitucional para prevenir y erradicar la trata de personas y el abuso sexual y la explotación sexual comercial infantil (2009). Asimismo, en 2013, se anuncia la creación de la Fiscalía Especializada para casos de Trata de Personas, con especial énfasis en atención a víctimas mujeres y menores de 18 años de edad (véase, figura 2). Respecto a esta última dependencia el actual procurador del DF indicó que con su creación se trata de tener una instancia concentrada que sólo trabaje los casos de explotación, pero bajo la modalidad de trata, debido a la complejidad que presentan estos casos y el seguimiento exige llevar varios meses.119 La Fiscalía es una instancia que pretende sentar un precedente en términos de tener un órgano especializado y con recursos propios para enfocarse al tratamiento de la trata. Figura 2. Instrumentos de la política contra la trata de personas en el Distrito Federal

119

Información dada en la entrevista realizada al Procurador General de Justicia del Distrito Federal, en enero de 2013. Consultada en: http://www.24-horas.mx/alista-df-fiscalia-contra-tratade-personas.

Fuente: elaboración propia Nota: * Las acciones con el asterisco corresponden a órganos que no están en operación, pero la PGJDF ha mencionado su apertura y operación hacia el 2013

El programa contra la trata de personas en el Distrito Federal

En términos del diseño el Programa contra la trata de personas en el Distrito Federal (PCTPDF) tiene tres ejes rectores: prevención, atención y justicia, está dividido en 3 objetivos, uno por cada eje, 16 estrategias de las que se desprenden un total de 86 líneas de acción (Véase figura 3). Además, y en concordancia con lo expuesto en la Ley para prevenir y erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal (LPETPASESCI) se establece un órgano de composición gubernamental, social y académico: la Comisión Institucional para prevenir y erradicar la trata de personas y el abuso sexual y la explotación sexual comercial infantil a las que le son conferidas las responsabilidades sobre la planificación, operacionalidad y seguimiento de las estrategias, así como el cumplimiento de las metas del programa.

Figura 3 Estructura del Programa contra la Trata de personas en el Distrito Federal

Ejes rectores Atención

L.A

Prevención

Justicia

E = Estrategias L A= Líneas de acción

Fuente: Elaboración propia con base en el PETPDF

Entre los avances más importantes en el diseño del Programa es que, de manera enunciativa, recupera como criterios para ser tomados en cuenta en el diseño de la política la inclusión del enfoque de derechos humanos; las perspectivas de género y la protección integral a la niñez y adolescencia. Asimismo recupera todo el andamiaje normativo internacional, nacional e internacional que aunque no lo explicita son mecanismos de exigibilidad. Con esto el GDF corrobora sus obligaciones en materia de derechos humanos, confirmando su interés por alinearse a los principios emanados del derecho internacional de los derechos humanos, por tanto, varias de las orientaciones que se establecen en los

convenios pueden servir de referentes para diseñar una política pública contra la trata de personas. En este apartado, incluiremos el principio de igualdad, la cultura de los derechos humanos y el acceso a mecanismos de exigibilidad, acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas, debido a que son fundamentales en términos de estrategia; en el siguiente apartado, que es el de interacciones, desarrollaremos la coordinación interinstitucional y la participación ciudadana, los cuales son el conjunto de estándares mínimos planteados por el enfoque de derechos humanos. a. Principio de igualdad y no discriminación. El PCTPDF identifica que en el centro del problema se encuentran grupos vulnerables como: las mujeres, niñas y adolescentes. Asimismo reconoce que las causas de las que deviene su condición o la potencialidad de ser sujetos de trata provienen de las condiciones de desigualdad, discriminación y violencia en las que viven.120 Este reconocimiento no parece muy consistente con las acciones que de aquí se derivan, pues aunque hay 86 líneas de acción, ninguna de ellas corresponde a la realización de acciones afirmativas y transformativas.

Además supone el empoderamiento del sujeto de derechos a partir de campañas de información donde se haga saber a los sujetos cuáles son sus derechos. En este sentido es muy preciso el programa al establecer la estrategia 1.3, que tiene como objetivo, diseñar campañas de difusión informativas, de sensibilización y concientización sobre la trata de personas, para fomentar el respeto a los derechos humanos, desde las perspectivas de género y protección integral a la niñez y adolescencia (PCTP: 2010, 17). Sin embargo lo que sobresale de las líneas de acción es el énfasis dado al carácter 120

El PETPDF identifica que la prevención, tanto primaria como secundaria, están enfocadas a reducir los factores que favorecen la victimización de la población en general por el delito de trata de personas, sin embargo, al tomar en consideración que las niñas, niños, adolescentes y mujeres, por diversos factores socioculturales, tienen mayor probabilidad de convertirse en víctimas, se hace especial énfasis en ellos, siendo indiscutiblemente una de las aristas con mayor impulso dentro de las estrategias contempladas en el documento.

punitivo con el que serán planteadas las campañas y la ausencia de contenidos dirigidas en especial a las personas que se podría presumir que están en condición de trata o pueden ser víctimas de ella.121 b. Cultura de derechos humanos. Dadas las características de invisibilización, discriminación y de confusión sobre lo que implica la trata de personas, este punto es fundamental ya que la efectividad de una política pública atraviesa por ello. Retomando lo señalado por Delaplace y Vázquez, la consolidación de una cultura de respeto a los DH implica, por un lado, sensibilizar a la población sobre los DH a través de campañas y otras actividades de difusión; promover una cultura de exigibilidad de derechos entre la ciudadanía; así como capacitar a las y los servidores públicos, de todos los niveles y órdenes de gobierno, en materia de DH en general, y en relación a las PP y presupuesto con enfoque de DH (Delaplace & Vázquez, 2011: 47).

En este sentido, existe un interés por parte del GDF, por construir una cultura de los derechos humanos, entre los servidores públicos y la sociedad a través de campañas, profesionalización y actualización. Sin embargo, el programa requiere incorporar medios para darse a conocer entre la ciudadanía y sobre todo entre las víctimas. Asimismo, sería fundamental la introducción de un esquema de incentivos que fortalezca la acción de los funcionarios públicos, que además de incluir el conocimiento sobre las consecuencias que generarían el incumplimiento de sus funciones también integre incentivos positivos que contribuyan a una cultura organizacional de derechos humanos. En torno a la transformación de la cultura es fundamental la transversalización de la perspectiva de género con el fin de transformar los roles y prácticas que permiten la trata de mujeres, adolescentes y niñas con fines de explotación sexual. 121

De las nueve líneas de acción incluidas en la estrategia; cuatro de ellas se relacionan con difundir cuáles serían las consecuencias jurídicas, sólo dos de ellas se dirigen a la población con un carácter de empoderamiento, en el primer caso es pensada para las víctimas y la segunda para los que se considera población vulnerable

c. Acceso a mecanismos de exigibilidad: acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas. Fundamentalmente el Programa es un instrumento que sirve para coordinar acciones y establecer responsables y coadyuvantes, pero carece de mecanismos en términos de exigibilidad de derechos entre la ciudadanía y en particular entre la población objetivo.

En este sentido, llama la atención que en el Programa

los instrumentos de

rendición de cuentas no funcionan como elementos de control frente a la ciudadanía, en realidad, constituyen solamente un intento de supervisión entre las instancias y de ello nos da cuenta la manera en que está diseñado el programa el cual estipula: “la planificación, operacionalidad y seguimiento de las estrategias, así como el cumplimiento de las metas establecidas en el Programa, […] corresponde a la Comisión Interinstitucional” (PETPDF, 2010: 14). Otras evidencias que aportan está ausencia de rendición de cuentas y de acceso a la información es lo siguiente:

No existe ninguna referencia al tema y/o resultados en ninguno de los cinco informes del Gobierno del Distrito Federal de la gestión 2007-2012.

ii.

Sólo hay una referencia en el V Informe del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y es referente sobre su participación en la Comisión Interinstitucional de la Ley.

iii.

En el informe 2010-2011 de la Secretaría de Desarrollo Social no hay ninguna referencia.122

iv.

Inmujeres en su informe de actividades 2011, sólo menciona la elaboración de un folleto.

122

Informe de la Secretaría de Desarrollo Social del Distrito Federal 2010-2011 Disponible en: http://www.sds.df.gob.mx/archivos/oip/2011/informe%20final%20SDS.pdf, Consultado el 2 de marzo de 2013

Y la misma lógica se da, en términos de evaluación al indicar lo siguiente: “Con el propósito de evaluar los avances obtenidos en materia de trata de personas en la Ciudad de México estipulados en el Programa, la Comisión Interinstitucional presentará a su Presidente, en sesión ordinaria o, de ser necesario, en extraordinaria, los resultados derivados de los objetivos específicos, estrategias y líneas de acción previstas” (PCTPDF, 2010: 9).

Presupuesto

Un aspecto fundamental en un contexto de disposición para avanzar en el cumplimiento del derecho es el presupuesto, el cual se vuelve un indicador de progresividad. En este sentido el programa carece de un rubro específico, lo que implicó que cada una de las acciones fuera realizada por cada una de las instancias a través de sus recursos institucionales, lo cual diluye la posibilidad de identificar cuánto, cómo y hacia que se dirigen los recursos, incluso limita la opción de la Comisión con sus diversas instancias para cabildear ante la Asamblea.

El Programa en este sentido tendría que impulsar intensamente su estrategia 1.7, que corresponde a gestionar ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal una partida presupuestaria adecuada a la concreción de ellas (Véase Cuadro 2 ).

Cuadro 2 Observaciones a los contenidos del Programa referentes a asignación presupuestal Líneas de acción Observaciones Impulsar la asignación diferenciada de Recursos propios y diferenciados para presupuesto que permita a las instituciones los entes de la administración pública gubernamentales encargadas de la del DF para realizar acciones erradicación de la trata de personas, satisfacer específicas y especializadas en este sus requerimientos según sus competencias. tema. Impulsar la asignación de presupuesto para Aspecto fundamental en términos de proveer a las víctimas de trata y sus realizar acciones transformativas, dependientes, de los apoyos sociales básicos reparación de daño y proporcionar que garanticen su bienestar integral. programas que les permitan integrase adecuadamente.

Impulsar la asignación de presupuesto para Recursos que permitan a las OSC apoyar las acciones de las organizaciones de colaborar en condiciones óptimas la sociedad civil que reconozcan su corresponsabilidad y colaboren coordinadamente con instancias gubernamentales en la erradicación de la trata de personas. Impulsar la asignación de presupuesto para las contingencias derivadas de la erradicación de la trata de personas Fuente: elaboración propia con base en el Programa

Además de operacionalizar las líneas de acción y lograr los objetivos propuestos, si se logra establecer presupuestos específicos se podría avanzar por lo menos en lo siguiente:

a. Dotar de recursos propios y diferenciados a los entes de la administración pública del DF para realizar acciones específicas y especializadas en este tema. b. Contar con recursos exclusivos para que se puedan canalizar a acciones programáticas que permitan la reparación del daño y la reinserción en condiciones más adecuadas a las personas que fueron víctima de trata123. c. Incluir actores de la sociedad a través de la participación en sus diferentes modalidades para coadyuvar en el problema III Interacciones y actores

En la política pública contra la TPFES de personas en el Distrito Federal participan muchos actores, a través de órganos institucionalizados y no institucionalizados, desde sus atribuciones y desde sus posiciones e incentivos para hacerlo (Véase, figura 3). Cada uno de los actores tiene una mayor o menor y diferenciada

123

Respecto a la reparación es un tema ausente de la política, así lo señaló la Cuarta Visitadora de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), Guadalupe Cabrera Ramírez, quien apuntó: la necesidad de ver la reparación desde una visión integral; es decir, no sólo la sanción a una persona tratante, que por supuesto eso es una de las formas de reparación, cómo garantizar que una víctima que ha estado privada de la libertad por muchos o pocos años pueda lograr una verdadera recuperación, y ese es el gran pendiente que tenemos”.

incidencia en acciones: lo que destaca es que algunos de ellos han sido más protagónicos y otros siguen estando marginados de esta. Figura 3. Actores de la política contra la trata de personas

Fuente: Elaboración propia

Coordinación interinstitucional

La ley es muy precisa en este rubro al referir que a la comisión tendría como uno de sus facultades: “Promover convenios con los Gobiernos Federal y de las Entidades Federativas y los Municipios, en relación con la seguridad, internación, tránsito o destino de las víctimas del delito, con el propósito de protegerlas, orientarlas, atenderlas y, en su caso, asistirlas en su regreso al lugar de origen o en su repatriación, así como para prevenir los delitos previstos en la Ley y sancionar a quienes intervengan en su comisión” (Ley, Art. 21, frac VI). Sin embargo en relación a la coordinación interinstitucional lo que caracteriza su funcionamiento es la desarticulación con gobierno local y federal, por ejemplo, en el programa, las únicas referencias con gobierno federal se refieren al INEGI y al Instituto Nacional de Migración, y aunque las delegaciones también son incluidas, en términos de realizar acciones, no se identificaron acciones sustanciales.

Esta falta de coordinación en parte atraviesa por una limitada definición del problema público en donde la trata de personas no transnacional se considera un asunto de los gobiernos locales, sin embargo, se omite que hay entidades como el Distrito Federal que son fuente de

destino, origen y tránsito de trata, lo cual

ameritaría la coordinación diferenciada en todos sus niveles, y de igual manera tiene que ver con un problema estructural de pobreza, desigualdad, discriminación y violencia que requieren de una modificación y suma de políticas que disminuyan las brechas y las consecuencias de estos problemas. Comisión Interinstitucional El máximo órgano creado para avanzar en el GDF a nivel local, se incluyó en la Ley contra la Trata de Personas: la Comisión Interinstitucional. A ésta le correspondía: “La coordinación de las acciones entre los órganos que integran la Administración Pública para prevenir y erradicar la trata de personas, el abuso sexual y explotación sexual comercial infantil y garantizar la protección y atención de las víctimas” (Ley, 2010, Art. 19). De esta manera se pretendía garantizar el impulso de las acciones emanadas del Programa a través de la articulación con diferentes entes y niveles de gobierno.

La Comisión Interinstitucional fue un espacio donde participaron diversos actores; gubernamentales, académicos y civiles, el Jefe de Gobierno era quien la presidía, el Tribunal Superior de Justicia, siete secretarias, dos institutos, en la parte de la coordinación ejecutiva y como sustituto del Jefe de Gobierno quedó la Procuraduría, esto último es relevante dado que apunta desde que concepción se define la sustancia del problema de la trata: ¿Es un problema de delincuencia, de discriminación, de violencia y opresión estructural, de violación de derechos o de una conjunción de ellos? (Véase figura 4 ).

Aunque hay una tendencia a pensar el problema y su resolución con un diseño institucional en términos legales, la relevancia de las acciones que se han hecho desde la parte judicial, son importante reconocerlas, por ejemplo, en la evaluación

realizada para el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social (EvalúaDF) en materia de perspectiva de género en la política de GDF subraya: “la PGJDF tiene un rol protagónico en lo que refiere a enfrentar el delito de trata de personas que afecta especialmente a mujeres y niñas” (Evalúa, 2011:136).

Pero también remarcan que aunque las acciones realizadas por esta instancia son importantes,

necesita

complementar

enfoque

con

acciones

interinstitucionales que promuevan la prevención en materia de la política contra la trata (Evalúa, 2011; 138).

Más adelante se abonará a esta inquietud dando cuenta del tipo de acciones que ha realizado el GDF y que dan cuenta en donde ha puesto énfasis.

Figura 4 Composición de la Comisión Interinstitucional

Fuente: Elaboración propia en base a la LCTPDF Notas: Dependencias gubernamentales que participan: SG. Secretaría de Gobierno, SDS Desarrollo Social, Seguridad Pública STyFE Trabajo y Fomento al Empleo SS Secretaría de Salud SE Secretaría de Educación, ST Secretaría de Turismo,

IM Instituto de las Mujeres DIF Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia INJUVEDF Instituto de la Juventud

Las limitaciones no sólo están en la concepción con que se establecen responsabilidades y dirección, el diseño también permite que se difuminen las responsabilidades de cada ente ya que en su mayoría las dependencias están al mismo nivel de decisión, lo cual en un modelo racional de toma de decisiones tendría altas posibilidades de ser efectivo, pero dado que algunos de los señalamientos que se han hecho a la administración pública del Distrito Federal (APDF) es su falta de articulación porque atraviesan por cuestiones políticas que inhiben la coordinación entre dependencias y delegaciones este modelo no corresponde a un diseño que permita alcanzar sus objetivos. Debido a la ausencia de acciones en este problema, en términos de diseño institucional, las atribuciones cubrían muchas de las aristas del problema, pero hoy se sabe que hay algunas cuestiones emergentes y que se debe pensar en un diseño organizacional que sea más funcional.

Entre las funciones enumeradas en la ley respecto a la comisión que sobre todo van en términos de la ejecución del programa, destacamos las siguientes: a. Elaborar, coordinar y evaluar la ejecución del Programa y las acciones que de este deriven b. Desarrollar campañas de prevención, protección y atención fundamentadas en la salvaguarda de la dignidad humana, y los derechos humanos, con especial referencia a las niñas, niños, adolescentes y mujeres; c. Informar y capacitar, con perspectiva de género, de derechos humanos y conforme al interés superior de la infancia, al personal de la Administración Pública y a las organizaciones e instituciones de derechos humanos sobre los conceptos fundamentales y las implicaciones de los delitos previstos en la Ley e instrumentos internacionales;

d. Realizar campañas de información y difusión dirigidas a la población acerca de los riesgos e implicaciones de los delitos previstos en la Ley, los mecanismos para prevenir su comisión o re victimización, las diversas modalidades, así como respecto de las iniciativas sociales y económicas, con miras a prevenirlos y combatirlos, sobre todo en las zonas donde se ejerce la comercio sexual.

Subcomisión de Atención de trata de personas, el abuso sexual y la explotación sexual comercial infantil en el Distrito Federal.

La Subcomisión de Atención de Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal, tiene como función materializar los objetivos, criterios, estrategias, líneas de acción y mandatos establecidos en la Ley para prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal, en el Reglamento de la Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal, así como en el Programa para Erradicar la Trata Personas en el Distrito Federal con la finalidad de crear los mecanismos de atención, seguimiento, vigilancia y evaluación al cumplimiento de las atribuciones de cada una de las instituciones del Distrito Federal en el ámbito de la atención en materia de trata de personas. De acuerdo a lo que dispone el Programa para Erradicar la trata de personas en el Distrito Federal y tomando en consideración el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, la Subcomisión de Atención deberá atender y realizar sus trabajos conforme a las estrategias y líneas de acción establecidas para la atención de trata de personas, con perspectiva de género y de Derechos Humanos. Conforme al Programa para Erradicar la Trata de Personas en el Distrito Federal, en el eje rector de la atención, se hace referencia a las autoridades responsables y coadyuvantes para ejecutar el Programa para Erradicar la Trata de Personas en el Distrito Federal, mismas que son las siguientes:

1. Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal 2. Instituto de las Mujeres del Distrito Federal Inmujeres DF 3. Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia DIF –DF 4. Secretaria de Salud 5. Secretaría de Desarrollo Social 1 Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 3 de diciembre de 2010. 6. Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal 7. Secretaria de Educación 8. Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo 9. Secretaría de Turismo 10. Órganos Político Administrativos 11. Instituto de Verificación Administrativa del Distrito Federal 12. Consejo Ciudadano de Seguridad Pública 13. Centro de Atención Públicos y Privados 14. Expertos y Expertas Académicos 15. Organizaciones de la Sociedad Civil

Programa de trabajo de la Subcomisión de Atención

En cumplimiento con las tareas asignadas por el Reglamento de la Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para el Distrito Federal, mediante las líneas de Acción definidas en el Programa para Erradicar la Trata de Personas del Distrito Federal y de acuerdo a lo establecido en el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal se elaboran las actividades en 2013.

Estrategia 1 Revisar y en su caso diseñar e instrumentar modelos de intervención que permitan brindar atención a las víctimas, posibles víctimas y víctimas indirectas de trata, con enfoque de derechos humanos y desde las perspectivas de género y protección integral a la niñez y adolescencia. Línea de Acción1 Vincular los servicios de atención con la protección de las víctimas de trata, directas e indirectas, testigos a su favor y posibles víctimas, mediante acciones coordinadas y de colaboración entre las instituciones correspondientes, para facilitar el proceso jurídico y la toma de decisiones. Línea de Acción 2 Generar mecanismos de coordinación entre las instituciones de gobierno correspondientes, de todos los niveles y ámbitos, que aseguren la efectiva atención y aplicación de los manuales, protocolos y medidas de protección a las víctimas de trata de personas, directas e indirectas, testigos a su favor y posibles víctimas, para resguardar su integridad. Estrategia 2 Generar mecanismos para detectar víctimas, posibles víctimas y víctimas indirectas de trata de personas y brindarles la atención necesaria.

Línea de acción 1 Fortalecer mediante la capacitación continua, las herramientas teóricas y prácticas de las y los servidores públicos que en el ejercicio de sus funciones tienen contacto directo con la ciudadanía, para detectar víctimas y posibles víctimas de trata de personas. Para cumplir con las estrategias y líneas de acción señaladas se propone:

1. Diplomado que impartirá el Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos, A. C. –CAM “Violencia contra las mujeres, ‘trata de personas’ como una de sus expresiones, políticas públicas y derechos humanos”, mismo que se impartirá del mes de abril a octubre. Con una duración de 156 horas y contempla VII módulos que se desarrollaran en 13 sesiones. Las dependencias que participaran en esta capacitación son: Secretaría de Salud, Turismo, Seguridad Pública, Desarrollo Social, Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, DIF-DF, Instituto de Verificación Administrativa, Consejo Ciudadano de Seguridad Pública del Distrito Federal, Delegación Cuauhtémoc así como InmujeresDF. 2. La celebración de un Seminario Internacional dirigido a las y los servidores públicos de las dependencias que son integrantes de la Comisión Interinstitucional en materia de trata de personas, así como a los diplomantes que asistieron en el 2009, 2010 y 2011de las siguientes dependencias: que así como a Directivos de las Instituciones, mismo que está programado para los días 08 y 09 de Julio, con la participación de conferencistas internacionales de Argentina, Chile y España. 3. La Compañía UBQ Producción se encargará de realizar un Proyecto de Obra de Teatro con el tema de la trata de personas, la cual lleva el nombre de "TRAFICO DE PERSONAS".

Estrategia 3 Revisar y en su caso diseñar e instrumentar modelos de intervención que permitan brindar atención a las víctimas, posibles víctimas y víctimas indirectas de trata, con enfoque de derechos humanos y desde las perspectivas de género y protección integral a la niñez y adolescencia. Línea de Acción 1 Creación de mesa de trabajo para la revisión de la Propuesta del Modelo de Atención para Víctimas de Trata de Persona del Distrito Federal. Línea de Acción 2 Revisión de los manuales y/o protocolos de intervención para la atención e incluir servicios para favorecer el empoderamiento de las víctimas de trata, testigos a su favor y posibles víctimas, con el propósito de incentivar la denuncia y lograr la aportación de elementos suficientes al personal ministerial para la integración de una averiguación previa. Estrategia 4 Generar mecanismos para detectar víctimas, posibles víctimas y víctimas indirectas de trata de personas y brindarles la atención necesaria. Línea de Acción 2 Definir una ruta crítica interinstitucional de atención, que incluya a las organizaciones de la sociedad civil para la canalización inmediata y segura de víctimas de trata o posibles víctimas, cuando éstas sean detectadas. Para cumplir con las estrategias y líneas de acción señaladas se propone:

1. Coalición Regional contra el tráfico de Mujeres y Niñas en América Latina y el Caribe A.C.,”Protocolos de Búsqueda, Localización y Rescate, así como de Detección, Protección, Rapport y Primeros Auxilios para las Víctimas de las Formas Contemporáneas de Esclavitud”. 2. Defensoras Populares, A. C. la elaboración del “Protocolo de Atención y Reinserción a Mujeres Víctimas de Trata de Personas”.

Órganos autónomos Ya se ha hecho mención de la participación de diferentes actores que han abonado a la construcción de la política pública, diversas instancias de la administración pública del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa y Poder Judicial, que en diferentes grados realizan acciones en contra de la trata.

De la misma manera, destaca el quehacer de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, quien ha contribuido sustantivamente en el tratamiento de la problemática a través de su incorporación en el Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal 2007-2012, por un lado, y en la emisión de recomendaciones, por otro.

La CDHDF emitió, tres recomendaciones consecutivas, en los últimos tres años. La primera de ellas, en 2010, se refiere a violencia institucionalizada de género: hostigamiento sexual, explotación de la comercio sexual ajena y trata de internas en el sistema penitenciario del DF dirigida a la Secretaría de Gobierno, Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y al Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. La segunda, en 2011, “Los Elegidos de Dios” se ocupa de las poblaciones callejeras que fueron objeto de trata, al ser integrados en contra de su voluntad en una supuesta institución de asistencia y rehabilitación para las adicciones que no

fue supervisada por parte de la autoridad. Además de ser traslados a dicha institución con aquiescencia de diversas autoridades con motivo de operativos de limpieza social. Y por último, en 2012, emitió su recomendación: “Omisión de una política pública integral para prevenir la trata de personas”. De la que deriva que las violaciones cometidas por la delegación Cuauhtémoc son: Tolerancia u omisión de la autoridad gubernamental para evitar la trata de personas y otras formas de explotación como la comercio sexual ajena, en relación con el derecho a no ser sometido a esclavitud o servidumbre.124

En la investigación, la CDHDF pudo constatar que la Delegación Cuauhtémoc realizó diversas medidas tendientes a establecer una zona tolerada para el ejercicio de la comercio sexual, en la que pretendió reubicar a un número indeterminado de personas, a quienes se les ofrecieron diversos servicios de seguridad, protección y salud, a las que no se les dio seguimiento.125

Participación ciudadana

Respecto a la participación ciudadana es un elemento que atraviesa los instrumentos normativos y programáticos; en la Ley se indica como uno de sus objetos: “Fomentar las más diversas formas de participación ciudadana en las políticas, programas y acciones institucionales […]”

Asimismo, en términos de fomentarla se refiere a la constitución de fondos en los que tanto la Administración Pública con otros actores concurran con recursos de todo tipo para el desarrollo de proyectos en la materia. Sin embargo, esto no se 124

Recomendación 09/ 2012 hecha por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Información consultada en: http://portaldic10.cdhdf.org.mx/seguimiento/2003/08/25/sere0912.htm, con fecha: 01, marzo, 2013 125 La situación actual de la recomendación 09/2012 se encuentra disponible en la sección de “Anexos” del presente Informe.

garantiza bajo ningún mecanismo; se sugiere que es posible, pero en tanto no se derive de ello una acción, seguirá quedando en términos de opciones.126

Respecto al Programa, éste incluye una estrategia, la 1.6, que tiene como propósito este contenido: “Fomentar la participación de las organizaciones de la sociedad civil nacionales e internacionales y de la ciudadanía en las políticas públicas sobre trata de personas” con especial énfasis en el reforzamiento de mecanismos de articulación, para

colaborar

e intercambiar información y

experiencias”.

Además, por lo menos en el 90% de las 86 líneas de acción participa la sociedad civil como coadyuvante, pese a esta inclusión lo que se evidencia en el Programa y la Ley es la ausencia de una instancia ciudadana a la par de la Comisión Interinstitucional.

Por ejemplo, la Coalición Regional contra el Tráfico de Mujeres y Niñas en América

Latina y el

Caribe, A.C, realizó el

Diagnóstico de las

causas

estructurales de la trata de personas en la ciudad de México, cuyo objetivo fue construir un diagnóstico de causas estructurales y sociales a partir de las circunstancias de la vida de la ciudad de México, que sirviera como insumo para la elaboración de planes y políticas, así como para y consolidar y/o actualizar un programa del DF, para prevenir, combatir y sancionar la trata de personas, en el que se establezcan compromisos y facultades para las instancias involucradas 126

En el 2012 a través del Programa de Coinversión se destinó financiamiento a la Coalición regional contra el tráfico de mujeres y niñas en América Latina y el Caribe, A C, para realizar el Diagnóstico de las causas estructurales de la trata de personas en la ciudad de México, que tenía como objetivo construir un diagnóstico de causas estructurales y sociales a partir de las circunstancias de la vida de la ciudad de México, que sirva como insumo para la elaboración de planes y políticas, y consolidar y/o actualizar un programa del DF, para prevenir, combatir y sancionar la trata de personas, en el que se establezcan compromisos y facultades para las instancias involucradas en la prevención; el combate y sanción del delito de trata de personas y protección asistencia a las víctimas en el DF. Cabe mencionar que el Programa es parte de las políticas de fomento a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, y que para ser sujeto de obtención de recursos es necesario competir con otras organizaciones a través de un proyecto.

la prevención; el combate y

sanción del delito de trata de

personas y

protección asistencia a las víctimas en el DF.

Cabe mencionar que el Programa es parte de las políticas de fomento a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, y que para ser sujeto de obtención de recursos es necesario competir con otras organizaciones a través de un proyecto, por lo que la sostenibilidad de los esfuerzos sobre una línea de acción específica de trabajo en las organizaciones no se garantiza.

Asimismo, hay otros actores que juegan un papel importante debido a la dimensión económica, por lo que es sustancial se logre una interacción más amplia, pero también bajo reglas muy claras; los líderes, hoteleros y empresarios, los cuales tienen fuertes incentivos económicos para eludir el tema en una Ciudad donde el Turismo Sexual de niños, niñas y adolescentes no ha logrado ninguna sentencia pero que bajo una cultura de la legalidad, del control sobre la corrupción y de generación de incentivos podrían participar en el diseño y en las acciones en esta materia.

Una deficiencia muy marcada en el programa es la total ausencia de participación de las poblaciones que han sido o son vulneradas o posibles de serlo, así como de ciudadanos que deseen integrarse en la construcción de la política pública, es indispensable cambiar el discurso y colocar a estos no sólo como meros destinatarios de acciones, es necesario empoderarlos.

Actores hacia la agenda: 2013-2018

Las elecciones para elegir al nuevo gobierno de la ciudad y una asamblea trajeron consigo

muchos

cambios,

pero

también

algunas

continuidades

administración pública, esta coyuntura puede ser capitalizada en el impulso de la agenda en materia de trata de personas, algunos actores relevantes ya han manifestado algunos de los retos y propuestas que hacen respecto a ello.

La CDHDF, a través de su cuarta visitadora manifestó que el gran pendiente es la reparación del daño integral a víctimas para lograr su verdadera recuperación, ya que no sólo implica la sanción a una persona tratante, sino que es necesario garantizar una verdadera recuperación,127 asimismo, manifestó que existen fallas en el sector salud, al momento de identificar a personas en contextos de trata128. Respecto a las capacidades institucionales, el titular de esta dependencia enfatizó que aún a los jueces les cuesta trabajo juzgar y condenar por el delito de trata, por lo que la capacitación no sólo implica conocer conceptos de los instrumentos internacionales, sino que las y los servidores públicos tengan claridad de lo que les corresponde hacer.129 Por su parte, la PGJDF tiene pendientes, poner a operar tanto la Fiscalía Especializada para casos trata de personas, como el primer refugio especializado en esta materia, éste último será instalado en uno de los espacios que fueron objeto de la ley de extinción de dominio y es el resultado de la aprobación hecha por la Asamblea, la cual también se ha pronunciado a través de asambleístas de diferentes partidos, incluso, proponiendo la creación de una comisión especial para la trata de personas. También existe una iniciativa de ley contra la trata de personas, la que tendría que estar siendo discutida y analizada por los diferentes actores interesados en ella.130 De igual manera se ha pronunciado ante la ausencia de información, en el 2012 el Pleno de la Asamblea Legislativa aprobó la propuesta para solicitar a la Procuraduría General de Justicia local (PGJDF), implemente un sistema de datos sobre la trata de personas en el Distrito Federal, con el propósito de ejecutar 127

Consultado en la página de la CDHDF en el boletín 26/2013 Disponible en http://www.cdhdf.org.mx/index.php/boletines/2961-boletin-262013 Consultado el 2 de marzo de 2013 128 Consultado en la página de la CDHDF en el boletín 323/2012. Consultado el 2 de marzo de 2013 129 Consultado en la página de la CDHDF en el boletín 325/2012. Consultado el 2 de marzo de 2013 130 Boletín 410/2012 de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Disponible en: http://www.cdhdf.org.mx/index.php/boletines/2774-boletin-4032012. Consultada el 2 de marzo de 2013.

estrategias de prevención y recuperación de las personas afectadas por el delito, asimismo, le solicitaba remitir un informe respecto a los servicios que se brindan a las víctimas, el número de personas atendidas y el seguimiento que las y los abogados victimales realizaban.131

Inmujeres del DF a través de su directora, Beatriz Santamaría señaló que en la Ciudad, además de la pobreza, la trata de personas es uno de los dos grandes retos sobre todo esto se agudiza en el tema de construir protocolos claros para enfrentarla.132 La confluencia de acciones y actores interesados en el problema de la trata es múltiple, en algunos casos hay mayor incidencia y protagonismo por parte de algunos, lo cual en términos de política pública, es común, dado que estas se caracterizan por asimetrías de poder. Producto de ello, y de una definición del problema público limitado, se ha tendido a un diseño institucional que privilegia la actuación de la procuración de justicia, y que por lo mismo coloca a la Procuraduría como un actor sustancial, lo cual no está mal, pero es necesario que los demás también vayan tomando un papel importante que los lleve a incidir en otros aspectos de la política como la prevención, la atención y la procuración de justicia en términos no sólo de sanción sino de reparación del daño. Asimismo, es sustancial pensar en un diseño que permita la coordinación entre diferentes niveles de gobierno y un acercamiento mayor con la sociedad civil, con ciudadanos para generar sinergias, recuperar las experiencias y aprendizajes y deliberar y construir propuestas más integrales que ataquen desde diversos ámbitos el problema de la trata. 131

Noticia dada a conocer en el portal de la ALDF el 25 de octubre de 2012. Consultado el 28 de enero de 2013 en: http://www.aldf.gob.mx/comsoc-implementaran-campanas-prevenir-tratapersonas--11419.html 132 Declaraciones recuperadas en el marco de la mesa redonda “Avances y retos en el cumplimiento de recomendaciones del Comité CEDAW a México” Disponible en: http://www.zocalo.com.mx/seccion/articulo/pobreza-y-trata-de-personas-retos-pendientes-en-el-dfinmujeres. Consultado el 2 de marzo de 2013.

IV Resultados. Siguiendo las líneas que establece el programa contra la trata de personas, se diferenciarán las acciones bajo sus tres ejes rectores, además de otros indicadores que dan cuenta del avance y retos.

Atención: En enero del 2013 se firmó el convenio para establecer un call center que a través de una línea telefónica (55335533) o de mensajes vía texto por teléfonos celulares al 5533, brinda atención y orientación de manera segura y confidencial a quienes denuncien casos de trata o soliciten ayuda en el Distrito Federal133 La PGJDF también cuenta con un directorio en su página electrónica de organizaciones sociales y civiles que pone a disposición de las personas en materia de trata para brindar ayuda en la prevención, atención, protección y asistencia a las víctimas de estos delitos.134 Como se mencionó, en 2012 se anunció la creación de dos instancias que se proyecta entren en funcionamiento en 2013, la Fiscalía Especializada para casos de Trata de Personas, con especial énfasis en atención a víctimas mujeres y menores de 18 años de edad135 y un refugio para víctimas de trata de personas.136

133

Información contenida en el periódico electrónico el sol de México. Disponible en: http: //www.oem.com.mx/elsoldemexico/notas/n2880556.htm, consultado el 1 de marzo de 2013. 134 El listado de organizaciones corresponde a Musas, Adivac, fortaleza, fundación alianza a favor de la mujer y Cetam. Consultado en:http://www.pgjdf.gob.mx/index.php/servicios/atencionvictimas/tratapersonas/orgtrata. Consultado el 3 de marzo de 2013. 135 En entrevista con 24 HORAS, el titular de la PGJDF, Rodolfo Ríos Garza hizo el anuncio de que la Fiscalía se pondrá en operaciones este año, asimismo indicó que se iniciará la construcción de un nuevo centro de servicios periciales, para reforzar la investigación científica y las pruebas en las averiguaciones. 136 La información sobre el nuevo refugio fue dada por Jesús Rodríguez Almeida el titular de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, en entrevista, luego de firmar un convenio con la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas del Delito (Províctima). Disponible en: http://radiotrece.com.mx/construira-pgjdf-un-refugio-para-victimas-de-trata-de-personas/. Consultado el 20 de abril de 2013.

En términos de prevención: En 2013 Inmujeres convocó a una mesa de trabajo con representantes de las dependencias y órganos políticos administrativos integrantes del Comité Intersectorial, para analizar cómo aplicar el Diagnóstico para la Identificación, Atención y Sanción de la Violencia Laboral e Institucional en las dependencias del GDF. Entre los temas de la agenda propone que se impulsen acciones de comunicación dirigida a promover relaciones de igualdad entre mujeres y hombres, masculinidades no violentas y la erradicación de estereotipos de género, así como difundir información sobre los derechos de las mujeres y los servicios gubernamentales para la prevención de la violencia contra las mujeres y la trata de personas137. Asimismo, el Inmujeres reporta en este sentido que en materia de acciones se destaca la creación de un mapa de zonas de incidencia, así como la realización de estudios en coordinación con organizaciones civiles e instituciones académicas como la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, que expliquen el origen, las características y causas de la trata de personas; así como las fases por las que atraviesa este delito que comprenden el reclutamiento, el control y la explotación de las víctimas.138

En 2012 a través del financiamiento del Programa de Coinversión se elaboró un video y una cartilla para orientar a las personas víctimas de trata con el objetivo de promover los derechos de las personas afectadas y que puedan hacerlos exigibles.139 137

La reunión se realizó el 21 de febrero de 2013, la información está disponible en: http://www.gacetademexico.com/realiza-inmujeres-df-primera-sesion-ordinaria-del-comite-deprevencion-de-la-ley-de-acceso-de-las-mujeres-a-una-vida-libre-de-violencia/ Consultada el 2 de marzo de 2013 138 Declaraciones hechas por la Directora de Inmujeres en el Foro "La Ciudad de México ante las recomendaciones del Comité CEDAW al 7 y 8 informes del Estado Mexicano. Retos para su cumplimiento" Disponible en: http://www.oem.com.mx/elsoldemexico/notas/n2700204.htm. Consultado el 2 de marzo de 2013. 139 Información extraída del periódico Universal.mx-metropolí. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/ciudad/114001.html. Consultado el 2 de marzo de 2013.

En 2011 el Inmujeres informó que elaboró, como parte de la atención a mujeres en situación de mayor vulnerabilidad, el folleto informativo denominado La Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual comercial de Niñas, Niños y Adolescentes.140 Entre 2007 y 2009 se realizaron talleres, como “Prevención y Sanción de la Trata de Personas” y el “Curso de capacitación en perspectiva de Género y sobre la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Distrito Federal (Procuraduría General de Justicia).” Conclusiones y recomendaciones Si tuviéramos que denominar cómo es la política contra la trata de personas realizada por el Gobierno del Distrito Federal, tendríamos que decir que atraviesa por muchas polaridades, lo que está determinando sus alcances y retos. En este sentido es necesario identificar que el GDF ha asumido que le corresponde ser el garante de derechos, lo cual constituye un avance significativo, ya que expresa, su compromiso de respetarlos, protegerlos, garantizarlos y promoverlos

Sin embargo, esta asunción implica que se materialice a través de un conjunto de acciones planeadas, articuladas y presupuestadas que incidan en soluciones integrales y contundentes que prevengan y eliminen la trata de personas y que de manera paralela y como objetivo último restablezca los derechos de las personas que son víctimas o inhiba cualquier condición para que ellos sean violentados

Ante tales compromisos es necesario reconocer que el GDF en términos de integrar el problema en la agenda gubernamental y promover una cultura de derechos humanos en términos de capacitación ha sido consistente, respecto a

140

V Informe de actividades del Instituto de Mujeres del Distrito Federal 2011 Disponible en: http://www.inmujeres.df.gob.mx/work/sites/inmujeres/resources/LocalContent/933/1/Info2011.pdf,co nsultado el 2 de marzo de 2013.

sus planteamientos sobre ser una ciudad de avanzada que permite la introducción de temas que pueden ser considerados complejos y hasta controversiales.

Asimismo, es necesario señalar que se ha ido construyendo un andamiaje institucional que permite ir avanzando en ciertos sentidos; la Ley contra la trata de personas y su respectivo reglamento, el programa que se deriva de ésta, una comisión Interinstitucional e instituciones que se proyectan a corto plazo poner en funcionamiento y que tienen como objetivo proporcionar atención especializada tales como la Fiscalía y un refugio, en este sentido, se nota una continuidad respecto a la política.

Sin embargo, aunque lo anterior es un avance, implica para la administración pública del Distrito Federal una serie de acciones, que en teoría tendrían que desprenderse de una política pública integral, y es aquí donde empiezan a notarse las limitaciones que tiene el GDF.

La definición del problema público es un asunto urgente, dado que, hoy día, los instrumentos de planeación y programación adolecen de una conceptualización precisa y un diagnóstico integral que aborde las

múltiples dimensiones del

problema de la trata, para ello, requiere que se recuperen los propósitos de las líneas de acción que tenía proyectadas en el Programa contra la trata de personas y que corresponden a la necesidad de contar con un sistema de información que incluya un conjunto de indicadores que den cuenta de las múltiples aristas de la trata de personas.

Este punto es fundamental puesto que aunque se tenga un avance en el diseño institucional, si los supuestos sobre los que está definido el problema público, siguen siendo limitados, las acciones que de ellos derivan, tendrán las mismas características; una evidencia de ello, es el hecho de que la política pública contra la trata de personas con fines de explotación sexual, se caracteriza por una fuerte orientación a la justicia punitiva, dejando descubiertas otras áreas que son

necesarias de enfrentar como la prevención, la atención y la procuración de justicia entendida está en sus acepciones más amplias.

Frente a tal circunstancia se hace impostergable que las intenciones de responder a un enfoque de derechos humanos se traduzcan, primeramente, en la armonización de los diferentes instrumentos normativos, y programáticos en términos de lo que dicen los tratados internacionales y las leyes nacionales y locales, lo cual después de la última reforma constitucional se puede y debe hacer, recordemos que el único límite de interpretación es la máxima protección de la persona.

Asimismo aprovechando el inicio de la gestión 2013- 2018, es necesario hacer el trabajo de la re definición del problema y construcción de alternativas, desde la mirada de todos los actores, en la medida en que participen una mayor cantidad de involucrados las posibilidades de la ejecución de las acciones tendrán mayores posibilidades de efectividad.

Siguiendo con las articulaciones es necesario continuar con la construcción del entramado institucional que sobre todo requiere de una serie de estrategias para articular las acciones de la procuraduría con aquellas instancias y organizaciones que pueden contribuir a la prevención y la atención, en términos de avanzar en cuestiones medulares como la reparación del daño y la restitución completa de los derechos de las personas, lo cual implica, contar con programas que por un lado doten a las víctimas de herramientas para re integrarse a una vida libre y digna y por el otro, se prevenga que cualquier persona que transite o viva en la Ciudad de México, sea sujeta de tal condición.

Asimismo como referimos en la introducción es fundamental utilizar los contenidos de derechos humanos, los cuales no se han logrado establecer en la gestión de la política pública, sobre todo en términos de rendición de cuentas y transparencia,

se necesita dar cuenta y publicitar los qué, cómo y por qué se definen ciertas acciones y no otras, ante la ciudadanía y no sólo como actos administrativos.

De igual manera, es necesario colocar en la agenda, el tema de la trata de personas con fines de explotación sexual, en términos de que los diferentes ámbitos de gobierno, se tienen que articular bajo un conjunto de reglas y competencias diferenciadas que logren contrarrestar el problema.

Por último, parte de las causas que se han identificado tienen que ver con cuestiones estructurales, de tal manera, que aunque es necesario ir avanzando en los terrenos de la gestión y el diseño de instituciones ad hoc, también se requiere de manera paralela, ir transformando aquellas estructuras de opresión, discriminación y violencia que son el germen sobre el qué se sientan las bases para tolerar, permitir, e incentivar la trata de personas con fines de explotación sexual, lo que entre otras muchas acciones requiere de generar mejores condiciones de vida y de un gran impulso en términos del combate a la discriminación y al cambio de paradigmas culturales.

Una ciudad que apela a los derechos humanos, como su marco referencial de actuación, no puede permitir que ninguna persona por su condición de género, edad o cualquier característica, sea víctima o esté en condición potencial de ser objeto de trata.

Hallazgos en la implementación de las líneas de acción referentes al capítulo 30 del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal sobre los derechos de las personas víctimas de trata de personas y explotación sexual comercial.

Introducción Desde el Observatorio contra la trata de personas con fines de explotación sexual en el Distrito Federal, a partir del 2012, se da puntual seguimiento al Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal. Con motivo de este Tercer informe, compartimos algunos hallazgos respecto del capítulo 30 que versa sobre la problemática en el ejercicio de derechos de las personas que son víctimas del delito de la trata de personas, así como de explotación sexual comercial. Los hallazgos que se comparten desde el Observatorio comprenden el periodo de 2010 al 2012, y aunque su alcance es limitado debido a la falta de información oficial sistematizada, tanto del avance de la implementación del PDHDF como del capítulo en mención, se considera importante compartir lo realizado desde diferentes entes y organizaciones desde este espacio de participación retomando documentos que dan indicios, muchos de ellos de manera dispersa, sobre el avance y retos del capítulo. Antecedentes El Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF) es una herramienta de la política pública que, a manera de atributos, objetivos, estrategias y líneas de acción, orienta la implementación del enfoque de derechos humanos en la agenda legislativa, los programas y presupuestos para la generación de cambios que beneficien a las y los ciudadanos que habitan y transitan la Ciudad de México.

A partir de 2011, cuenta con una Ley141, cuyo objeto permite establecer las bases para la elaboración y actualización del Diagnóstico y el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, su implementación, seguimiento y evaluación, así como establecer las bases de las políticas públicas con enfoque de derechos humanos en el Distrito Federal.142 Además, dicho instrumento mandata el establecimiento de un Mecanismo que le da seguimiento a la implementación de las más de 2400 líneas de acción (LA), así como la evaluación del cumplimiento de dicho programa por parte de los diferentes poderes locales143. El PDHDF abarca 15 derechos y 10 grupos de población, distribuidos de la siguiente manera: Núcleo de Democracia y Derechos Núcleo de Sistema de Justicia Humanos

Derecho al acceso a la justicia

Derecho a la igualdad y a la no (capítulo 10) discriminación (capítulo 6)

Derecho

debido

proceso

Derecho al acceso a la información (capítulo 11) (capítulo 7)

Derecho a la integridad, a la libertad

Derecho a la libertad de expresión y a la seguridad personales (capítulo (capítulo 8)

12)

Derechos políticos (capítulo 9)

Derechos de las personas privadas de

libertad

centros

reclusión (capítulo 13) Núcleo de Seguridad Humana

Grupos de Población

Derecho a un medio ambiente sano Derechos de las mujeres (capítulo 21) (capítulo 14)

141

Derechos de la infancia (capítulo 22)

Ley del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 30 de mayo de 2011. Véase en: http://derechoshumanosdf.org.mx/pdhdf/82/1.Ley%20PDHDF.pdf 142 Artículo 1º, Ley del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal. Véase en: http://derechoshumanosdf.org.mx/pdhdf/8-2/1.Ley%20PDHDF.pdf 143 El Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal hace mención de las autoridades responsables de la ejecución y cumplimiento de las líneas de acción. Esto responsabiliza y corresponsabiliza al ejecutivo, al legislativo y judicial.

Derecho al agua (capítulo 15)

Derechos de las y los jóvenes (capítulo

Derecho a la vivienda adecuada 23) (capítulo 16)

Derechos

Derecho a la educación (capítulo 17)

comunidades indígenas (capítulo 24)

Derecho al trabajo (capítulo 18)

Derechos de la población lesbiana, gay,

Derecho a la salud (capítulo 19)

bisexual,

Derechos

sexuales

los

pueblos

transgénero,

transexual,

derechos travesti e intersex (capítulo 25)

reproductivos (capítulo 20)

Derechos de las poblaciones callejeras (capítulo 26) Derechos de las personas adultas mayores (capítulo 27) Derechos

las

personas

con

discapacidad (capítulo 28) Derechos de las personas migrantes, refugiadas

solicitantes

asilo

(capítulo 29) Derechos de las víctimas de trata y explotación

sexual

comercial

(capítulo 30) Cada capítulo cuenta con atributos, objetivos, estrategias y líneas de acción específicas. Cada LA hace mención de responsables, corresponsables y plazos (corto, mediano y largo) en los cuales dichas LA tendrán que ser cumplidas. En 2010 se crea el Mecanismo de Seguimiento y Evaluación (MSyE) que, de conformidad con su Reglamento144, es un espacio plural y estratégico de coordinación

entre

instituciones

públicas,

sociedad

civil

instituciones

académicas, para cumplir con los objetivos previstos en el artículo 17 de la Ley del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (LPDHDF). El Mecanismo está conformado por un órgano de decisión y de carácter político que es el Comité 144

Reglamento del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 23 de noviembre de 2011. Véase en: http://www.derechoshumanosdf.org.mx/pdhdf/8-2/3.Reglamento%20MSyE.pdf

de Seguimiento y Evaluación (CSyE) del PDHDF, los Espacios de Participación (EP) para el seguimiento del Programa, y una Secretaría Ejecutiva (SE), encargada de las tareas técnicas. En ese año, se conformó un Equipo Técnico Operativo (ETO) encargado del seguimiento y evaluación de las LA del PDHDF implementadas por las dependencias del Gobierno del Distrito Federal, el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Meses después se crea un Equipo para la Orientación y Seguimiento a la Implementación145 (EOSI) encargado de proporcionar metodologías, capacitación, entre otros a las y los servidores públicos para el cabal cumplimiento del PDHDF en los tiempos programados. Para el año 2012, luego de un proceso largo y complejo de selección, así como el otorgamiento de personalidad jurídica, se crea el ente de la SE de conformidad con la LPDHDF. Dicho órgano cuenta con presupuesto y estructura para la rendición de informes sobre el avance de la implementación y efectividad del Programa.

Capítulo 30, derechos de las personas víctimas de trata de personas y explotación sexual comercial.

Desde la elaboración del Diagnóstico de Derechos Humanos del Distrito Federal (DDHDF), se considera destinar un apartado que dé cuenta de la situación de las personas víctimas de trata de personas y explotación sexual comercial en la Ciudad de México. De acuerdo con los resultados del capítulo 35 del DDHDF referente a los derechos de las personas víctimas de trata y explotación sexual, se concluye grosso modo, que hay grandes limitantes para entender el fenómeno como tal, que va desde la falta de una postura clara sobre el tema de la comercio sexual o intercambio de actividades sexuales por beneficios económicos y otros (que no sólo es local, sino federal), así como la claridad del concepto de “explotación sexual”. El DDHDF destaca la falta de información estadística que 145

Aprobado en la Séptima Asamblea Ordinaria del CSyE, realizada el 3 de septiembre de 2010 se aprobara la creación del EOSI, para la realización de los objetivos del Grupo de Trabajo mencionado y con estructura independiente del Equipo Técnico Operativo (ETO) del CSyE.

visibilice la problemática en su real dimensión y, por lo tanto detone en el diseño de políticas públicas que transiten de un “enfoque de represión” hacia el “enfoque de derechos”146. En respuesta, en el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, se diseña el capítulo 30, el cual se estructura en 6 atributos: Atributo 30.1

Objetivo específico

Legislación

política Diseñar, instrumentar y evaluar, con enfoque de

pública integrales para las derechos humanos, leyes, políticas públicas y víctimas

trata

de presupuesto para las víctimas de trata de personas, que

personas y explotación habitan y transitan en el DF, en base a procesos de sexual comercial

consulta y participación amplias con organizaciones de la sociedad civil y las y los integrantes del grupo de población.

30.2

Derecho a la vida, a la Respetar, proteger, promover y garantizar la vida, la integridad y a la seguridad integridad,

libertad

seguridad

personales de las víctimas de las víctimas de trata de personas y explotación sexual de trata de personas y comercial que habitan y transitan en el DF. explotación

sexual

comercial 30.3

Derecho a la educación de Respetar, proteger, promover y garantizar el derecho a las víctimas de trata de la educación de las víctimas de trata de personas y personas y explotación explotación sexual comercial que habitan y transitan en sexual comercial

30.4

el DF.

Derechos al trabajo y los Respetar, proteger, promover y garantizar el derecho al derechos

humanos trabajo y los derechos humanos laborales de las

laborales de las víctimas víctimas de trata de personas y explotación sexual de trata de personas y comercial que habitan y transitan en el DF. explotación

sexual

comercial. 30.5

Derecho a la salud de las Respetar, proteger, promover y garantizar el derecho al víctimas

trata

de disfrute del más alto nivel posible de salud física y

personas y explotación mental de las víctimas de trata de personas y sexual comercial

explotación sexual comercial que habitan y transitan en el DF.

30.6

Derecho al acceso a la Respetar, proteger, promover y garantizar el derecho al justicia de las víctimas de acceso a la justicia de las víctimas de trata de personas

146

Comité Coordinador para la elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (2008), Diagnóstico de Derechos Humanos en el Distrito Federal, México, Capítulo 35, p. 856 http://derechoshumanosdf.org.mx/docs/diagnostico.pdf

Además, cada atributo, cuenta con diversas estrategias y líneas de acción. En el caso del capítulo 30, cuenta con 21 estrategias y 106 líneas de acción: Atributo Estrategias

Líneas de acción

30.1

30.2

30.3

30.4

30.5

30.6

Respecto de los entes responsables y corresponsables de la implementación de las 106 LA, se encuentran los siguientes: o Comisión Interinstitucional para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas y el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil; o Consejo Promotor de los Derechos de las Niñas y los Niños en el Distrito Federal; o Contraloría General del Distrito Federal (CG); o Instituto de las Mujeres del Distrito Federal (Inmujeres-DF); o Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF); o Secretaría de Gobierno (SG); o Consejo de la Judicatura del Distrito Federal (CJ); o Secretaría de Transporte y Vialidad del Distrito Federal (SETRAVI); o Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSPDF); o Instituto de Asistencia e Integración Social (IASIS); o Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC); o Secretaría de Turismo (ST); o Secretaría de Educación (SE);

o Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI); o Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal (DIFDF); o Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo (STyFE); o Secretaría de Desarrollo Económico (SEDECO); o Secretaría de Salud (SSDF); o Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (TSJDF); o Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF); o Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF); o Y las 16 delegaciones del Distrito Federal.

En términos generales, el capítulo 30 brinda una orientación para el respeto, protección, promoción y garantía, bajo el principio de igualdad y no discriminación los derechos civiles, políticos, económicos, sociales147; da una ruta con plazos y responsables, respecto de las acciones a realizar por parte de los entes públicos antes mencionados para el ejercicio y garantía de derechos de las personas víctimas de trata y explotación sexual comercial. Cabe mencionar, que la mayor parte de las líneas de acción en responsabilidad, quedan depositadas en la Comisión Interinstitucional para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas y el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil148. Al final del capitulado, se incorporan una serie de indicadores ilustrativos, que establecidos en la metodología de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), sirven para dar seguimiento a la implementación desde lo cuantitativo. El mismo PDHDF indica que constituyen la herramienta base para evaluar el cumplimiento del Programa (PDHDF, 2009:88). Para dicha propuesta se hace mención que arroja datos a diferentes niveles, es decir, que algunos indicadores 147

ya existen, pero hay otros que tienen que ser construidos. Los indicadores correspondientes para medir el avance de este derecho en el Programa, se proponen de la siguiente manera:

A pesar de ser muy general, el esfuerzo conjunto tanto de gobierno como de sociedad civil en los aportes y colaboración, tanto del capítulo 35 en el DDHDF, como en el capítulo 30 del PDHDF, es un primer acercamiento para abordar la problemática desde diferentes sectores y desde un enfoque de derechos humanos. Implementación y seguimiento de las LA del capítulo 30 del PDHDF En el año 2010, se realizó un informe de avances de la implementación del PDHDF por parte de los integrantes del MSyE149 y dicho documento da cuenta, del porcentaje de avance en la implementación por ente público, así como de los aportes desde la sociedad civil y la academia. A su vez, el ETO, realiza un primer reporte a la implementación del PDHDF que contemplaba el seguimiento, la evaluación y vinculación dentro del MSyE. Dentro de las primeras indagaciones que realiza sobre el estado de la implementación, se elaboran herramientas para tener el primer acercamiento del grado de avance. Los resultados y consultorías sobre casos específicos, no serán ampliados en este documento por no ser objeto del mismo, sin embargo es necesaria su mención como sustento de la información aquí presentada. Retomando el informe 2010, para el primer corte el Gobierno del Distrito Federal (GDF) informa que ya había dado cauce a la implementación de 55% de las LA, de las cuales, sólo el 20.2%150 correspondían al capítulo 30, a diferencia del derecho al acceso a la información y derechos políticos, con un reporte de avance del 122.2% y 114.3%, respectivamente. Cabe mencionar que, para ese año, GDF incorporó en los Programas Operativos Anuales (POA), sólo el 6.4% de LA del derecho de las personas víctimas de trata y explotación sexual comercial. Para la implementación de las LA, se consideró en ciertos casos realizar cambios a la normativa para que esto fuese real. Para el caso del capítulo 30, apenas el 149

A finales del 2010 se presentó un informe de avances sobre la implementación del PDHDF, dicho informe fue elaborado por el Equipo Técnico Operativo (ETO), sistematizado por los entes implementadores, así como las organizaciones de la sociedad civil y la academia. 150 Dato elaborado por el ETO a partir de la base de datos de GDF sobre los cuestionarios, agosto de 2010.

1.1% de LA contó con algún tipo de adecuación en la normativa 151 para su ejecución. Cabe recordar que respecto de los indicadores propuestos, en este informe no se ahonda, principalmente por la temprana implementación de las LA, por lo menos de parte del GDF. Pero si vale la pena mencionar, el porcentaje de líneas de acción del GDF que cuentan con indicadores de seguimiento al mes de agosto de 2010, por derechos y grupos de población en el tema de trata, que es de 4.3%152. Es importante señalar que no se hace referencia sobre la verificación del cumplimiento de las LA referentes al tema, es decir, los criterios específicos que den cuenta del enfoque de derechos humanos, género, generacional, etc. Por parte del TSJDF, desde la Comisión Interinstitucional para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil del Distrito Federal, se indica que se consolidan las bases de información referente a los juicios de trata de personas, explotación infantil, incluyendo explotación sexual comercial infantil, radicados en los Juzgados Penales del Distrito Federal153. En cuanto a la CDHDF, se reporta el complimiento de 3 LA referentes a la temática. En lo que respecta a la ALDF, se reporta el avance en el cumplimiento o en proceso del mismo de 10 LA del capítulo (2321-2323154, 2342155 y 2360156, 2336-

151

Teniendo como referencia el mes de agosto de 2010. MSyE (2010), Informe de avances sobre la implementación del PDHDF, México. Véase en: http://www.derechoshumanosdf.org.mx/csye/1-4/1.%20Informe%20de%20avances%20MSyEPDHDF%202010.pdf 153 Ibídem, p. 141. 154 Estrategia: Adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, en la legislación del DF, la trata de personas, la tentativa, la complicidad y la organización de otros sujetos para la comisión del delito, con base a los estándares internacionales. PDHDF. Capítulo 30, p. 971. 155 Analizar en consulta con personas expertas, la CDHDF y organizaciones de la sociedad civil el artículo 190 del PGR para aumentar las penas de diez a quince años y de diez mil a quince mil días de multa para quien cometa el delito de explotación laboral de niñas, niños y jóvenes o personas con discapacidad física o mental. PDHDF. Capítulo 30, p. 976. 156 Evitar situaciones de revictimización para lo que se deberá de: a) Reformar el artículo 27 de la LPETPASESCI para señalar que la Comisión Interinstitucional para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas y el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para prevenir y erradicar la 152

2340157). De estas, la de mayor relevancia la 2323, relativa a la definición del delito de trata, no solamente relativo a la de fines de explotación sexual, sino todas sus modalidades. Es importante mencionar que en 2010, no se dio apertura a ningún Comité de Seguimiento (CS) o Mesa Interinstitucional para la Implementación (MIIM) que planteara un espacio para compartir entre instancias públicas y organizaciones de sociedad civil, preocupaciones en torno al fenómeno de la trata de personas y explotación sexual comercial en el marco del PDHDF, por lo que tampoco se planteó una agenda conjunta desde el MSyE. Este año, por ser el primero del MSyE, arroja poca información y no existe punto de comparación ni metodología de análisis para tener un indicador del cumplimiento o no del capítulo 30. Para los años 2011 y 2012158, no se cuenta con un informe conjunto del MSyE, sino que cada ente presenta un informe de avances sin metodología homologada o propuesta desde el ETO159. El ente que proporciona un informe respecto de la implementación del PDHDF en su conjunto es el GDF. De acuerdo con el informe 2011160, en cuanto al capítulo 30, en el apartado de Análisis de los avances reportados, a través de la metodología aplicada en 2010, consistente en cuestionarios enviados a las dependencias, se da un panorama general desde el

trata de personas y el abuso sexual y la explotación sexual comercial infantil contemplará además de las medidas de atención y protección a las victimas ya estipuladas, proteger a las víctimas de trata de personas que hayan incurrido en delitos como parte de la explotación de la que fueron objeto; b) Analizar en consulta con la sociedad civil, la CDHDF, especialistas en el tema, las disposiciones legales que contemplen procedimientos que expongan a las víctimas de trata a situaciones de mayor vulnerabilidad, con el objetivo de realizar las reformas legales pertinentes. PDHDF. Capítulo 30, p. 982. 157 Líneas de acción en el marco de la estrategia: Desalentar la demanda que propicia cualquier forma de explotación conducente a la trata de personas, especialmente la trata de mujeres, niñas, niños y jóvenes. De esta, sólo las que competen a la ALDF, referidas a consultas con organizaciones de sociedad civil y expertos en los temas mencionados. PDHDF. Capítulo 30, pp. 975-976. 158 Se considera sólo hasta el 2012, ya que es el corte temporal de análisis del presente informe. 159 Cabe mencionar que en 2011, el ETO se enfrenta a cambios internos, lo que impide un seguimiento a las actividades planteadas en el 2010. 160 GDF (2011), Primer año de implementación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, México, 200 p.

gobierno, para saber el grado de avance del cumplimiento de las LA. Se menciona que GDF tiene a cargo 94 LA. A diferencia del primer informe de avances del MSyE, el informe del primer año de implementación del PDHDF, indica que de 21 LA cumplidas en 2010, para 2011 se incrementa a 24. Para el respaldo de la información vertida, se indica que se realizaron actividades de formación y capacitación, sin especificar de qué manera puntual cumple tanto con la LA, como con la garantía del ejercicio del derecho. En el documento Segundo año de implementación del PDHDF, se elabora un diagnóstico del avance de las LA, cuya metodología es la misma que el primer año. Llama la atención la variación en el reporte de las LA, ya que este segundo año, se retoma el dato de 2010, indicando la meta de 13 LA y para 2011 un total de 23. Es en 2011, que el GDF reporta 8 LA implementadas al 100%, 5 LA con “mucho” avance, 13 LA con avance moderado y 4 con poco. Las acciones que respaldan este avance, se menciona el Acuerdo A/001/2009 con el cual se establece una Línea de Atención de las Víctimas de Trata de Personas, Abuso Sexual y Explotación Sexual Comercial Infantil; el Acuerdo A/015/2010 para el establecimiento de un Protocolo para la Búsqueda Inmediata de Niñas y Mujeres víctimas de Violencia Sexual; el Acuerdo A/016/2010, para establecer el Protocolo de actuación de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, en la realización de diligencias ministeriales in situ, para el rescate, protección y atención de las víctimas o posibles víctimas del delito de trata de personas; y el Acuerdo A/006/2011, por el que establece el Sistema de registro de niños, niñas y adolescentes víctimas de delito y sus lineamientos de operación, denominado (REVID). Nuevamente, no se especifica de qué manera y cómo es que se cumple el derecho o bajo qué criterios la instancia pública considera que se ha dado cabal cumplimiento a la LA que, en lo sucesivo, se pudiese considerar el cumplimiento del derecho. Por parte de los demás entes públicos del CSyE, no se cuenta con un informe, en sentido estricto, para ver el avance o retroceso de las LA del PDHDF y como estas

se pueden ver reflejadas en un mediano plazo para el ejercicio de derechos, en especial de las personas objeto del delito de trata en el Distrito Federal. Además, sigue pendiente la presentación final del informe de implementación de parte del componente técnico del MSyE. En 2012, se solicita la apertura de un EP relativo a la temática, sin embargo, dadas las dificultades y retrasos acontecidos en el MSyE, no se dio apertura a ningún EP. Aportes desde la sociedad civil Desde las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), que en 2011 aún formaban parte del CSyE, como parte del plan de trabajo y los compromisos adquiridos para la vigilancia social del PDHDF, se realizó el Encuentro ¿Cómo vamos en los derechos humanos en el DF?, cuyo objetivo fue brindar espacios de reflexión, análisis y discusión, donde organizaciones sociales, civiles, colectivos y redes pudiesen abonar desde su trabajo, los avances, retos y retrocesos de los derechos, en el marco del PDHDF.161 Se abrieron 19, de los 25 espacios de convocatoria; sus resultados fueron importantes para incorporar la visión de la sociedad organizada.162 En dicho encuentro, se organizó una mesa para el capítulo 30, en ésta participaron Infancia Común, organización experta en el tema de explotación sexual comercial de niñas, niños y adolescentes; FIAN-México, DESCA, desde un aporte de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales; Liga Mexicana por los Derechos Humanos y el Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento AC. Entre las principales conclusiones desde la sociedad civil, destacan:

161

Las OSC que formaban parte del CSyE hasta enero de 2012, realizaron diferentes actividades para abonar al cumplimiento del PDHDF desde la experiencia particular. Sin embargo, ninguna de ellas tenía en su agenda el tema de trata de personas, por lo que no hubo, en lo particular, seguimiento a este tema, sino hasta el Encuentro ¿cómo vamos en los derechos humanos en el DF? 162 Relatorías del Encuentro ¿cómo vamos en los derechos humanos en el DF? Véase en: http://www.vigilatusderechosdf.org.mx/home/?cat=5

o Desconocimiento del delito de trata por parte de las autoridades, lo que propicia que las víctimas sufran doble victimización. o Ausencia de cifras oficiales y falta de estudios “laborales” sobre las personas que ejercen trabajo sexual. o Ausencia de políticas públicas y servicios para la atención de las víctimas o Falta de medidas de seguridad para las autoridades y organizaciones que atienden y enfrentan directamente este delito o Faltan políticas de prevención en las instituciones educativas para visibilizar y combatir el delito. o Falta de condiciones para que las víctimas se reintegren a la sociedad y encuentren buenas oportunidades de empleo. o La ley de la materia –la LPETPASESCI- no se dirige a todas las víctimas de trata de personas y explotación sexual comercial, sino solo se refiere a la explotación sexual infantil. Además, la Ley aún no cuenta con el Reglamento que la haga cumplir163.

De acuerdo con Infancia Común, existe la necesidad imperiosa de modificar la LPETPASESCI, y específicamente en el tema de niñas, niños y adolescentes la parte relativa a la atención, ya que, por ejemplo los albergues que existen para los pequeños que fueron víctimas de trata de personas o explotación sexual comercial tienen algunas deficiencias. En primer lugar, están pensados para niños menores a 14 años; los mayores deben buscar otros albergues. Estos lugares tampoco están diseñados en exclusividad para los niños, y sólo pueden entrar de la mano de una madre que haya sido víctima de trata de personas o explotación sexual comercial. El número de refugios es insuficiente, y el personal no está capacitado para atender a hombres que son víctimas de trata de personas y explotación sexual comercial.

163

Mesa sobre personas víctimas de trata y explotación sexual comercial infantil. Encuentro ¿cómo vamos en los derechos humanos en el DF?, 2011. p. 2. Véase en: http://www.vigilatusderechosdf.org.mx/home/wp-content/uploads/2012/02/Trata-ESC.pdf

Por parte de FIAN-México y DESCA, indicó respecto a la parte de justicia, hacen falta mecanismos que permitan que las personas que son víctimas del delito, no se sientan culpables al respecto. Por parte de la Liga Mexicana de Derechos Humanos, hace mención sobre lo que considera una problemática mayor, es decir, la demanda. Destacaron avances, especialmente en agenda legislativa. Por otra parte, desde Infancia Común, se ve el avance en la capacitación a personas funcionarias del Distrito Federal en materia de trata de personas y explotación sexual comercial. En cuanto a los retos, se expresaron los siguientes: o Formación de una cultura de prevención, (desde las colonias). o Visibilizar la problemática. o Sensibilización que incluya una educación sexual incluyente. o Capacitación a las y los servidores públicos. o Generación de redes comunitarias de protección, apoyo y comunicación. o Concientización respecto de la problemática. o Apoyo y cooperación con otros países. o Organización y comunicación interinstitucional en el Distrito Federal.

Entre las propuestas de seguimiento a la discusión vertida en dicha mesa, se proponen las campañas informativas, devengan de la Comisión Interinstitucional y que estas atiendan la multiculturalidad, dado que existe población indígena vulnerable a este delito. Además, campañas sobre el adecuado manejo del internet, ya que es un medio por el cual las personas, sin importar su edad, son enganchadas. Esto, sin descuidar los avances en materia social y la capacitación. Existen otros esfuerzos, que no están enmarcados en el PDHDF, pero que, para fines de este apartado, puede ser valiosos para los aportes que desde el Observatorio contra la trata de personas con fines de explotación sexual en el Distrito Federal se realizarán para el cumplimiento del mismo.

A finales del 2012, la Coalición Regional contra el Tráfico de Mujeres y Niñas en América Latina y el Caribe, A.C. (CATWLAC) realizó el Diagnóstico de causas estructurales y sociales de la trata de personas en la Ciudad de México y Propuesta de programa para prevenir, sancionar y erradicar los delitos en materia de trata de personas y para proteger y asistir a las víctimas en el Distrito Federal 2013-2019. De dicho documento, destaca la afirmación de que la implementación de políticas públicas para prevenir, sancionar y erradicar la trata de personas en el Distrito Federal es limitada y no es transversal164. Resalta que el enfoque de derechos humanos, transversalizado en la implementación de diferentes medidas para combatir el delito, permite comprender las demandas diferenciadas para dar respuestas informadas, focalizadas, adecuadas, incluyentes, participativas e igualitarias165. De igual modo destaca el papel que juegan las delegaciones en la implementación de cualquier programa. Es por ello, que tanto las dependencias que forman parte de la Comisión Interinstitucional para Prevenir y erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil para el DF, como las demarcaciones territoriales antes mencionadas, desempeña un papel indispensable para el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las diferentes acciones encaminadas a la garantía de los derechos de las personas víctimas de trata. Conclusiones Si bien es cierto, luego de 3 años de que se publicó el PDHDF existen pocos resultados y más aún, poca evidencia de la efectividad de dicho capítulo, en cuanto a la agenda legislativa, como señalábamos en el capítulo anterior, se abre una oportunidad al mandatar una reforma, tanto de la LPETPASESCI, como del código penal para el Distrito Federal. Esta oportunidad se presenta para que las y los diputados de la ALDF, puedan retomar las reflexiones que se han realizado desde el PDHDF, como de diferentes actores. Por otra parte, si bien destacan las 164

CATWLAC (2012), Diagnóstico de causas estructurales y sociales de la trata de personas en la Ciudad de México y Propuesta de programa para prevenir, sancionar y erradicar los delitos en materia de trata de personas y para proteger y asistir a las víctimas en el Distrito Federal, México, INDESOL, p. 99. 165 Ibídem, p. 100

capacitaciones a las y los servidores públicos, es necesaria la conjunción con sociedad civil, ya que los conocimientos y experiencia, pueden conjuntarse para el desarrollo de programas y acciones más ajustadas a la realidad. Entre las LA que menos se retoman en los diferentes enfoques, son las que corresponden a los atributos 30.6, 30.5, 30.4, 30.3, en términos generales, que corresponde al acceso a la justicia, derecho a la salud, derecho al trabajo y derecho a la educación, respectivamente. Esto resulta preocupante desde la perspectiva del Observatorio, ya que son parte de los derechos básicos con los que debe de contar cualquier persona, especialmente aquellas que ha pasado por una vivencia de este tipo donde la violencia económica y patrimonial genera que las personas que estuvieron en situación de trata, cuando dejan de ser “redituables” al sistema proxeneta, decidan quedarse por falta de alternativas laborales y de patrimonio, como la vivienda estando en una situación de sobrevivencia. A la vez, la violencia física, sexual y psicológica tiene consecuencias graves a su salud sin posibilidades de ejercer al derecho a la salud debido a que el Estado no ha logrado el acceso a sus servicios de primer, segundo y tercer nivel, con asequibilidad y calidad. La exclusión a sus derechos repercute en una segunda y tercera generación Por su parte, se ve con agrado el esfuerzo por impulsar líneas de denuncia y protocolos de acción específicas y sería relevante contar con instrumentos que den garantía de reparación y medidas que brinden una atención integral para no revictimizar a las personas. Las LA que tienen menos claridad de implementación son las 2388, 2389 y 2390. Valdría la pena definir acciones específicas de colaboración interinstitucional de manera tal que las personas que logran salir, tengan la garantía de que cuentan con opciones en el marco de programas específicos de empleo digno. El otro tanto de LA (relativas a la estrategia de prevención de la trata en ámbitos laborales), no se cuenta con alguna estrategia conjunta con el sector empresarial para la vigilancia, no sólo de contextos de riesgo, sino especialmente en cualquier espacio en el que pueda presentarse la trata con fines de explotación laboral.

La estrategia brindar protección a las víctimas de la trata de personas de origen extranjero mientras se encuentren en el territorio del D. F. o al repatriarlas a su lugar de origen o residencia permanente, (relativa al atributo 30.2) es de vital importancia. En tanto no se cuenten con las medidas de seguridad para las personas, no se podrá realizar la exigibilidad y justiciabilidad de derechos. Los albergues con los que la PGJDF establece un vínculo de colaboración, muchos de ellos de sociedad civil, no son suficientes. Dicha atención corresponde al Estado, en este caso al gobierno del Distrito Federal, por lo que se requiere la etiquetación de un presupuesto específico para brindar una atención integral con supervisión adecuada para que éstos no se conviertan en lugares que generen relaciones de poder que atenten contra la dignidad de las personas Del atributo 30.1, la estrategia específica referida a desalentar la demanda que propicia cualquier forma de explotación conducente a la trata de personas, especialmente la trata de mujeres, niñas, niños y jóvenes, desde el Observatorio consideramos que no sólo tiene que versar su cumplimiento de manera punitiva, por el contrario, se debe de apostar a la prevención, más allá de campañas masivas informativas, se debe trabajar desde la comunidad, tejer redes que apoyen a la prevención de dicho delito, avanzar en la transformación de una cultura patriarcal a una de igualdad entre mujeres y hombres, sin dejar de ir de la mano con las autoridades y los mecanismos que diseñen para ello. Con estas breves aportaciones y reflexiones, esperamos que el próximo DDHDF y su PDHDF, en sus próximas actualizaciones, contemple recomendaciones, observaciones, propuestas que desde sociedad civil, social, redes y colectivos, proponemos. Todo esto con la finalidad del respeto, garantía, ejercicio, exigibilidad y cumplimiento de derechos de las personas que llegan a ser víctimas de este delito.

Conclusiones A lo largo de las investigaciones que el Observatorio ha desarrollado, una de las conclusiones que aparece con mayor contundencia es que la eliminación de la TPFES sólo es posible si, de manera paralela y conjunta, se busca erradicar los fenómenos y delitos que la posibilitan, favorecen y sostienen, desde aquellos que se vinculan a ésta de manera contundente y directa –como la violencia y la explotación- hasta aquellos estructurales que tienen un peso sustantivo en su reproducción –como la desigualdad de género y la feminización de la pobreza-. En este sentido, el Observatorio considera fundamental construir el problema público de la TPFES acompañado de otros problemas como la violencia feminicida y el feminicidio. Sin embargo, la política pública contra estos delitos se caracteriza por una fuerte orientación a la justicia punitiva, dejando descubiertas otras áreas que es necesario abordar, como la prevención, la atención y la procuración de justicia entendida esta en sus acepciones más amplias (incluida la reparación del daño). En materia legislativa, uno de los mayores retos que se señala en el presente Informe es la descripción de las conductas en los tipos penales, con el fin de no afectar la eficacia del sistema jurídico y cumplir con los criterios internacionales de las Convenciones relativas a los derechos de las niñas y niños, así como de las mujeres, las personas migrantes y pueblos indígenas, tanto del sistema interamericano, como el referido al de las Naciones Unidas y a la

Organización

Internacional del Trabajo, para cumplir con los principios y directrices referidas a las personas afectadas por los delitos y las violaciones a los derechos humanos. La Ciudad de México, que ha sido vanguardista

en el reconocimiento de los

derechos humanos, tiene el reto de asegurar para todos sus habitantes y aquellos que se encuentran en tránsito, sus derechos económicos, sociales y culturales con el fin de evitar la explotación derivada de la subordinación de niñas, niños y adolescentes a un sistema adultocrático; el de las mujeres a los hombres en un sistema patriarcal; el de las personas a las empresas que se favorecen del turismo

sexual en un contexto cultural de mercantilización de las personas con el fin de obtener mayores ganancias. Para fines analíticos y legislativos la explotación que representa la trata de personas se ha dividido en laboral y sexual, sin embargo la cosificación de las personas resulta en la misma degradación del ser humano. Considerándolo desde una perspectiva de género y de protección de los derechos de las niñas y los niños se observa que la mayoría de los explotados son personas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad social y en el ejercicio de sus derechos, de manera que fácilmente pueden ser enganchados por explotadores que aprovechan dichas condiciones mediante una sola promesa: la esperanza de una vida mejor.

En términos generales se puede ver un avance significativo en algunos aspectos en la legislación en materia de trata de personas: + Presunción de minoría de edad. + La exención de responsabilidad a víctimas de trata de personas que hayan sido obligadas a cometer algún delito. + Creciente presencia del tema en los medios, en la sociedad y en la opinión pública. + No criminalización de migrantes sin estancia legal en el país. Desafortunadamente se registran retrocesos que vulneran la seguridad jurídica de las personas víctimas de TPFES, donde algunos tipos penales dificultan que el quehacer de operadores y administradores de justicia. La ley es sumamente reiterativa en que serán considerados los tratados internacionales que México haya firmado en la materia, sin embargo, esto ya quedó establecido a través del bloque de constitucionalidad derivado de la Reforma de Junio de 2011 que abrió paso a la Décima Época, donde se

establecen los mecanismos y principios acordes con la Convención de Viena siendo que leyes contrarias a los tratados internacionales de los derechos humanos pueden ser revocadas por acciones de inconstitucionalidad. Además, se establece mayor claridad para los poderes ejecutivo, legislativo y judicial en el cumplimiento de los derechos que el Estado Mexicano de manera voluntaria a contraído en su obligación al firmar y ratificar los tratados. Respecto a ello, la Constitución, en el artículo primero, establece puntualmente cuál es la orientación que deben seguir todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, indicando que tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley a la luz de corpus juris internacional de los derechos humanos El Estado mexicano ha realizado encomiendas a diversas dependencias que no cuentan, ya sea con facultades o recursos para implementar dichas acciones para erradicar un problema público de violación a derechos fundamentales que deberán atenderse en el avance de la legislación y la política pública. Dicho lo anterior, existen aún deficiencias en torno a la definición del problema público, lo cual se ha traducido en que existan omisiones en los instrumentos normativos y programáticos; que han sido dirimidos desde la perspectiva jurídica – persecutoria (en mayor grado) y en menor, en la referente al ejercicio integral de los derechos.

Sin embargo, cabe preguntarse qué tanto este alineamiento normativo y programático incluye los principios transversales en políticas públicas, porque todo ese contenido normativo requiere estrategias y mecanismos para hacer efectivos los propósitos.

Resulta importante destacar que la agenda de la Subcomisión de Atención está basada en las acciones emprendidas por las Organizaciones de la Sociedad Civil. Si bien es un avance que podamos contar con una Subcomisión que articule los esfuerzos de los y las expertos/as en la materia, instituciones públicas y organizaciones civiles, aún nos queda un camino largo por recorrer. Se invita a las instituciones con recursos etiquetados para la atención a sumarse activamente a las estrategias y líneas de acción.

Sin embargo, más allá de esto, las organizaciones, han tenido un papel relevante ya que han sido ellas las que siguen colocando el tema en la agenda, dando cuenta del estado del problema y exigiendo el cumplimiento de derechos y con ello insistiendo

responsabilidad

que

tiene

GDF

las

instancias

gubernamentales, legislativas y judiciales en este asunto.

Desafortunadamente el GDF no hace hincapié en la importancia de la prevención como aspecto fundamental para la erradicación, tampoco fomenta la investigación al respecto, sino que centra su atención en modelos que hasta la fecha no existen pues responden a problemáticas más generales o adyacentes no especializados en la materia. De igual manera, bajo este marco se pueden contrarrestar los problemas de desarticulación intergubernamental y fortalecer la participación ciudadana; ámbitos en los que se evidencia un déficit; probablemente podría funcionar un rediseño institucional que determine un ente explícitamente responsable; asimismo, se requiere de un órgano ciudadano de igual envergadura con facultades para incidir efectivamente en las decisiones sobre el tema. Esta última propuesta, no constriñe la participación a este espacio, por el contrario, sólo es una de las acciones que se requieren, por tanto es necesario seguir convocando a organizaciones de la sociedad civil, académicos y ciudadanos a que participen. Respecto a este punto se requiere una mención especial, las afectadas, ya que son las que no pueden participar activamente en la definición del problema y de las que habría mucho que

aprender, pero que requieren de estrategias e incentivos que les permitan decidir sobre sus posibilidades de incidencia en este tema. Por otra parte, la tendencia a crear Leyes Generales atiende a una dinámica legislativa que pretende justificar el gasto que representa al erario público. Con la construcción de este tipo de leyes que dinamizan sin duda el sistema jurídico y representan un incremento en la producción legislativa, los congresos locales deben armonizar su legislación local con éstas, buscando resolver una problemática que podríamos considerar glocal al ser un fenómeno transnacional como el tráfico internacional, teniendo a la vez susceptibilidades propias de la cultura local en que se desenvuelven. Dichas Leyes Generales también enuncian derechos que se hayan plenamente consagrados en el máximo ordenamiento, sólo buscan dar la apariencia de un exhaustivo trabajo legislativo, el cual produce leyes sin tomar en cuenta el todo de la armonización jurídica del sistema.

Ejemplo de este nuevo tipo de actividad legislativa es también la Ley General de Víctimas, que responde al cuestionamiento político que hace Javier Sicilia a la Política Criminal contra la Delincuencia Organizada partida del Ejecutivo, aprovechando la oportunidad para poder darle respuesta a las exigencias del Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad. Para todo lo anterior, es fundamental que se promueva un presupuesto con perspectiva de derechos que tenga como principal objetivo, avanzar en cada una de las acciones, sin éste, se seguirá arguyendo a la falta de recursos, para ejecutar lo que le compete a cada instancia. De igual modo, en este Informe se ha subrayado la importancia que tiene generar datos e indicadores cuantitativos sobre la trata de personas y otros delitos asociados, como el feminicidio, con el objeto de generar mejores respuestas para su combate. Aunque el Estado mexicano está obligado a generar dichos registros,

en concordancia con las convenciones y acuerdos internacionales a los que está suscrito, la ausencia de éstos representa un serio problema. La falta de este tipo de información no permite estudiar la evolución del fenómeno a lo largo del tiempo y comparar la situación entre países, regiones o grupos de población. El desarrollo de un sistema de información y uno de indicadores es necesario para generar mejores políticas públicas.

Contar con un sistema de información y de indicadores epidemiológicos constituye el primer paso para generar indicadores que aborden de manera más específica aspectos de los fenómenos estudiados, por ejemplo indicadores sobre los impactos y la gravedad de la violencia feminicida en diferentes sectores de niñas, mujeres y adolescentes; indicadores sobre respuesta estatal frente a la TPFES y al feminicidio; e indicadores sobre factores estructurales que favorecen tanto la violencia feminicida como la TPFES. De ahí que en el Tercer Informe se presente una propuesta de creación de un Sistema de Vigilancia Epidemiológica sobre Feminicidio y Violencia Feminicida en Mujeres en Situación de TPFES en Contextos de Comercio Sexual (SVETF), que, como ya se mencionó,

parte de la necesidad de contar con datos de estos

fenómenos estrechamente relacionados en aras de generar acciones para su prevención y erradicación.

Por último se hace mención de la líneas de atención en la materia de trata de personas en el PDHDF, el cual, en síntesis hace una propuesta de ajustes a la normatividad local, política pública y acciones específicas para que las y los servidores públicos desarrollen acciones específicas y les brinda herramientas para su seguimiento y evaluación de manera tal que arroje información respecto del avance o retroceso en el cumplimiento del derecho, en esta caso, el que corresponde a este grupo de población.

De tal forma, una aproximación multidisciplinaria que aborde la diversidad de dimensiones de la problemática es sólo posible si existe una voluntad política que además de disposición y buenos deseos respalde sus acciones con coherencia de proceder y al presupuestar, pues la TPFES no podrá ser erradicada si se sigue atacando con una visión centrada en la atención y en la actividad punitiva, donde la persecución se torna tan impune como la lucha contra la delincuencia organizada, y la prevención es vista como un mero accesorio. Un gobierno que no busca luchar verdaderamente por la desaparición de la pobreza y que apuesta por atender a los damnificados de una problemática aparentemente inevitable, y constantemente reproducida por el propio sistema de explotación capitalista, nunca podrá combatir fenómenos de explotación como la TPFES. Si bien dicho combate no se puede resolver en el corto plazo, y reconociendo la existencia de avances significativos, no hay que menguar en la actividad en pos de esta lucha, que debe estar acompañada por la búsqueda de la transversalidad institucional. La premisa para el combate al delito de TPFES es que éste socava la condición de la humanidad en conjunto, vulnera por entero la dignidad.

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Coordinador de Información Pública,

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Anexos

COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL

DIRECCIÓN EJECUTIVA DE SEGUIMIENTO

México D. F. a 14 de mayo de 2013

NOTA INFORMATIVA

Recomendación: 09/2012

El 10 de julio de 2012, la CDHDF emitió la Recomendación 09/2012 por el caso “Tolerancia u omisión de la autoridad gubernamental para evitar la trata de personas y otras formas de explotación como la prostitución ajena y omisión de una política pública integral para prevenir la trata de personas, en particular la explotación de la prostitución ajena”, dirigida a la Jefatura Delegacional en Cuauhtémoc. El instrumento fue aceptado en sus términos.

Puntos recomendatorios:

El primer punto se refiere a la capacitación en temas de trata de personas y explotación sexual a los servidores públicos de la demarcación, encargados de atender el instrumento recomendatorio.

Los puntos segundo, tercero y cuarto solicitan la realización de un diagnóstico y el diseño e implementación de un programa para prevenir la trata de personas, con visión de derechos humanos y en apego al Programa de Derechos Humanos para el Distrito Federal.

El quinto punto recomienda la implementación de campañas de difusión y concienciación hacia la población sobre el fenómeno de la trata de personas y la explotación sexual.

El sexto punto es relativo a la creación de un protocolo que establezca el procedimiento de canalización de denuncias de los delitos relacionados con la trata de personas y la explotación sexual, ante las autoridades competentes.

Por último, el séptimo punto se refiere a la previsión presupuestaria necesaria y suficiente para atender el instrumento.

Avances:

Recientemente, la autoridad documentó avances en el cumplimiento, entre los que se destacan acciones de capacitación y sensibilización a los funcionarios de la demarcación territorial; la participación en las acciones relacionadas con el cumplimiento del instrumento de organizaciones de la sociedad civil y la Comisión Interinstitucional para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil, coordinada por la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF) y el Instituto de Mujeres del Distrito Federal. Asimismo, la autoridad nos hizo llegar el pasado 2 de mayo de 2013 el Programa Integral de Combate a la Trata en la Delegación Cuauhtémoc, el cual se encuentra en estudio para determinar su apego a los términos recomendados.

Antecedentes:

Cabe destacar que el fenómeno de trata de personas y explotación sexual ha motivado la emisión de otros instrumentos recomendatorios. El 29 de julio de 2009 se emitió la Recomendación 14/2009, dirigida a la Delegación Cuauhtémoc y a las Secretarías de Seguridad Pública y de Transportes y Vialidad del Distrito Federal, misma que no fue aceptada.

Asimismo, en septiembre de 2010, se emitió la Recomendación 04/2010 señalando el fenómeno de trata de personas dentro de los centros de reclusión, específicamente en los túneles que conducen a los juzgados. Las autoridades recomendadas fueron la Secretaría de Gobierno, la PGJDF y el Consejo de la Judicatura y Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, las cuales aceptaron en sus términos el instrumento recomendatorio. Es importante mencionar que esta última autoridad ha dado cumplimiento a los puntos que le fueron dirigidos.

Más recientemente, el 30 de diciembre de 2011, la CDHDF dirigió la Recomendación 13/2011 a las Secretarías de Seguridad Pública, de Desarrollo Social, y de Desarrollo Económico, a la Procuraduría General de Justicia, todas del Distrito Federal, así como a las Delegaciones Cuauhtémoc y Venustiano Carranza, por el caso de poblaciones callejeras que fueron objeto de trata en una institución de asistencia y rehabilitación para las adicciones, denominada “Los elegidos de Dios”. Conviene destacar que la Delegación Cuauhtémoc no aceptó el instrumento, mientras que la Delegación Venustiano Carranza lo hizo parcialmente.