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TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE MONTPELLIER
ASSOCIATION INITIATIVES CITOYENNES et autres
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Mme Audrey Lesimple Rapporteur
Le tribunal administratif de Montpellier
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(1 chambre) M. Jean-Laurent Santoni Rapporteur public Audience du 4 octobre 2018 Lecture du 5 novembre 2018
Vu la prockdure suivante : Par une requste et deux mkmoires complementaires enregistres le 27 decembre 2016, le 30 octobre 2017 et le 24 juillet 2018, l'association Initiatives citoyennes, M. Henry Ahier, M. Frangois Alvernhe, M. Michel Bordenave, M. Jacques Mogo, M. Marc Olivet et M. Jacques Tudez, representks par Mme Lucie Pichot, demandent au tribunal : lo) d'annuler l'arrstk du prkfet de 1'HCrault en date du 28 octobre 2016 portant renouvellement de la zone d'amknagement diffkre <( Les Condamines - La Plaine )) ; 2") de mettre A la charge de 1'Etat une somme de 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 11s soutiennent que :
- ils ont interst A agir contre la decision ; - la prockdure de renouvellement de la zone d'amknagement diffkrk (ZAD) aurait dQ stre identique A celle observke lors de son klaboration, compte tenu du principe de parallklisme des formes et est en conskquence entachke d'irrkgularitk car elle n'a pas ktk initike par le
bknkficiaire du droit de preemption, aucun document justifiant le renouvellement n'a kt6 transmis au prkfet et celui-ci n'a pas men6 d'instruction prealablement a sa prise de decision ; - l'arretk est insuffisamment motive ; - la procedure de renouvellement de la ZAD Ctait inapproprite et est irrkgulikre compte tenu de la modification substantielle du pkrimktre du projet initial et de nouveaux objectifs qui ne sont pas conformes a l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; - la dklibbation du conseil municipal de Poussan portant sur le projet de renouvellement de ZAD est irregulikre car ce projet n'etait pas a l'ordre du jour, les conseillers municipaux n'ont pas kt6 informks de cette affaire avant le debut de la seance et il existe des incohkrences entre les rapports du maire et les propos &changeslors des dkbats ; - la delibkation du conseil de la region Occitanie n'est pas rkguliere car elle a pour objectif de rkgulariser a posteriori la demande de renouvellement de la ZAD formulke par la prksidente de region et elle ajoute a la ZAD des objectifs qui ne correspondent pas a l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Par un mkmoire en defense, enregistre le 28 septembre 2017, la commune de Poussan, representee par la SCP Margall-d'Albenas, conclut au rejet de la requete et a ce que soit mise a la charge de l'association Initiatives citoyennes et autres une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - ce n'est pas au titulaire de droit de preemption d'initier la procedure de renouvellement et la deliberation de la commune rCpond aux exigences de l'article L. 212-1 du code de l'urbanisme ; - la decision est suffisamment motivke ; - l'objectif consistant a s'opposer $ la speculation foncikre est rdgulier ; - le moyen tire de l'irregularite de la dkliberation du conseil municipal de Poussan est inoperant ; a titre subsidiaire un tel moyen peut &re &cartesur le fondement de la jurisprudence Danthony ; - le moyen tire de l'irr6gularitk de la deliberation de la region Occitanie est inoperant. Par un mkmoire en defense, enregistre le 27 novembre 2017, le prefet de 1'Herault declare s'en remettre aux observations presentees par la commune de Poussan.
Par un memoire en observation, enregistre le 26 juin 2018, la region Occitanie representee par la SELAS Adamas conclut au rejet de la requ6te et B ce que soit mise a la charge de l'association Initiatives citoyennes et autres une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requete est irrecevable faute de prksentation des pikces conformes aux dispositions de l'article R. 414-3 du code de justice administrative ; - le moyen contestant le bien-fond6 de la motivation de l'arretk est inoperant ; - les autres moyens soulevks par l'association Initiatives citoyennes et autres ne sont pas fondks.
Vu les autres pieces du dossier ; vu : - le code gknkral des collectivitks territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le dkcret no 2016- 1481 du 2 novembre 2016 ; - le code de justice administrative. Les parties ont kt6 rkguli6rement averties du jour de l'audience. Ont dtk entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lesimple, - les conclusions de M. Santoni, rapporteur public, - les observations de Mme Pichot, reprdsentant l'association Initiatives citoyennes et autres, celles de Me d'Albenas, reprksentant la commune de Poussan et celles de Me Louis, reprksentant la region Occitanie. 1. Considkrant que par un arretk du 28 octobre 2016 le prkfet de 1'Hkrault a renouvelk la zone d'amknagement diffkrd (< Les Condamines - La Plaine >> sur la commune de Poussan ; que l'association Initiatives citoyennes et autres demandent l'annulation de cet arretk ; Sur la recevabilitk de la requete :
2. Considkrant qu'en vertu de l'article R. 414-3 du code de justice administrative, dans sa version actuellement en vigueur : << Les pi2ces jointes sont prksentkes conformkment h ZYnventaire qui en est dressk. Lorsque le requirant transmet, 2 1'appui de sa requzte, unjkhier unique comprenant plusieurs pizces, chacune d'entre elles doit 6tre rkpertorike par un signet la dbsignant conformkment h l'inventaire mentionnk ci-dessus. S'il transmet un fichier par pi2ce, l'intituli de chacun d'entre eta doit 6tre conforme h cet inventaire. Le respect de ces obligations est prescrit d peine d'irrecevabilitk de la requzte. >> ; qu'en vertu de l'article 10 du dkcret du 2 novembre 2016 vise ci-dessus, ces dispositions, qui prescrivent le respect d'une obligation d'identification des pieces jointes du mdmoire ii peine d'irrecevabilitd, sont applicables aux mkmoires prksentks 21 compter du la janvier 2017 ;qu'en l'espece, la requete a kt6 enregistrke le 27 dkcembre 2016 et le m6moire complkmentaire des requQants ne comprend pas de piece jointe ; que la fin de non-recevoir rksultant de la mkconnaissance des dispositions prkcitkes doit donc &re kcartbe ; Sur les conclusions B fin d'annulation : 3. Considerant, en premier lieu, que l'article L. 212-1 du code de l'urbanisme prdvoit que : Des zones d'amknagement d@krk peuvent 6tre crkkes, par dkcision motivke du reprbentant de lfEtatdans le dbpartement, sur proposition ou aprzs avis de la commune (...) En cas d'avis dkfavorable de la commune ou de l'ktablissement public compktent, la zone d'amknagement d@krk ne peut &re cvbke que par dkcret en Conseil dfEtat. >> ; que par une delibkation du 27 octobre 2016, le conseil municipal de Poussan a donnk son accord de principe sur le renouvellement de la ZAD ;
4. ConsidQant que dans le cadre d'une contestation par voie d'exception d'un acte reglementaire 2i l'appui de conclusions dirigees contre une decision administrative ulterieure prise pour l'application de cet acte ou dont ce dernier constitue la base legale, la legalit6 des regles fixees par l'acte rkglementaire, la competence de son auteur et l'existence d'un detoumement de pouvoir peuvent Ctre utilement critiqukes, il n'en va pas de mCme des conditions d'ediction de cet acte, les vices de forme et de procedure dont il serait entach6 ne pouvant etre utilement invoquCs que dans le cadre du recours pour exces de pouvoir dirigk contre l'acte reglementaire lui-mCme et introduit avant l'expiration du delai de recours contentieux ; que, toutefois, la deliberation du conseil municipal de Poussan en date du 27 octobre 2016 constitue une mesure prkparatoire A l'acte portant crkation de la ZAD et non un acte rkglementaire sur la base duquel lYarrCtCportant creation de la ZAD serait pris ; que, dks lors, contrairement i ce que soutient la commune en defense, les requkants peuvent utilement se prevaloir des vices de legalit6 externe entachant cette deliberation ;
5. Considerant qu'en vertu de l'article L. 2121-10 du code general des collectivites territoriales : (< Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portkes 2 l'ordre du jour. Elle est mentionnie au registre des dilibirations, aflchke ou publiie. Elle est adresske par h i t , au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyke h une autre adresse ou transmise de manisre dimatirialisie. >> ; qu'aux termes de l'article L. 2 121-12 du meme code : (( Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthsse ssu les affaires soumises a dilibkration doit 2tre adresske avec la convocation a m membres du conseil municipal. (...) Le ddai de convocation est jxe' 2 cinq jours francs. En cas d'urgence, le dilai peut &re abrigi par le maire sans pouvoir &re toutefois infirieur h un jour franc. Le maire en rend compte d2s l'ouverture de la skance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut dicider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, h 1'ordre du jour d'une skance ultirieure >> ; 6. Considerant qu'il rksulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux reunions du conseil municipal doit &re accompagnee d'une note explicative de synthese portant sur chacun des points de l'ordre du jour ;que le dkfaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrkgularite les deliberations prises, 2i moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en meme temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adequate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit Ctre adaptke a la nature et a l'importance des affaires, doit permettre aux intCressCs d'apprkhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagees et de mesurer les implications de leurs decisions ; qu'elle n'impose pas de joindre 9 la convocation adressCe aux intdressks, a qui il est au demeurant loisible de solliciter des precisions ou explications conformement a l'article L. 2121-13 du meme code, une justification detaillee du bien-fond6 des propositions qui leur sont soumises ; 7. Considerant que le projet de renouvellement de la ZAD a et6 port6 a l'ordre du jour de la seance du conseil municipal du 27 octobre 2017 lors de l'ouverture de celle-ci ; que si un rapport de presentation relatif i cette affaire, constituant la note explicative de synthese, au sens des dispositions precitees de l'article L. 2121-12 du code general des collectivit~sterritoriales a ete mis a la disposition des conseillers municipaux lors de la seance, il ressort des pieces du dossier que ces derniers n'en ont pas tous eu prtalablement connaissance ;que la deliberation en litige fait Ctat de l'absence de onze conseillers municipaux dont six avaient donne procuration pour cette seance ; que le procks-verbal des dkbats montre que deux conseillers municipaux ont contest6 l'absence d'information prealable au regard notarnrnent des implications de la deliberation ; que, des lors, il ressort des pieces du dossier que les conseillers municipaux n'ont
pas disposk d'une information adkquate pour exercer utilernent leur mandat ; que les requkrants sont donc fondks 2i soutenir que la dklibkration a mkconnu les dispositions des articles prkcitkes du code gknkral des collectivitks territoriales ; 8. Considkrant qu'un vice affectant le deroulement d'une procedure administrative prkalable, suivie 21 titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature A entacher d'ill6galitC la decision prise que s'il ressort des pikces du dossier qu'il a kte susceptible d'exercer, en l'espkce, m e influence sur le sens de la decision prise ou qu'il a privk les intCressks d'une garantie ; que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une prockdure obligatoire, 5 condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compCtence de l'auteur de l'acte ; 9. Considkrant qu'il rdsulte des dispositions de l'article L. 212-1 que le lkgislateur a prkvu que l'avis des communes soit obligatoirement recueilli avant la creation d'une ZAD ; que si la dklibkration fait Ctat d'une adoption de la dklibkration A 1'unanimitC des membres prksents, cette mention est contredite par m e autre portant sur l'abstention au vote d'un membre, ayant deux pouvoirs de representation, ajoutd au fait que cinq conseillers ktaient absents et que six avaient confie leur pouvoir de vote sans Ctre prdalablement informCs de l'ordre du jour ; que, compte tenu de la compktence de la commune en matikre d'amknagement urbain, l'objet mCme de cette dklibkration est par nature susceptible d'exercer une influence sur la dkcision du prefet ; qu'en outre, les habitants de la commune directement concernks par la ZAD ont kt6 privks de la garantie impliquke par le recueil de l'avis des klus municipaux ; qu'ainsi, les requdrants sont fondes a soutenir que la dkcision en litige est intervenue au terme d'une prockdure irregulikre ;
10. ConsidCrant, en second lieu, que l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dispose que : ~ L e sdroits de prkmption instituks par le prksent titre sont exercks en vzlle de la rkalisation, dans llintkre"tgknkral, des actions ou opkrations rkpondant aux objets dkfinis h Z'article L. 300-1, h l'exception de ceux visant h sauvegarder ou h mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des rksewes foncikres en vue de permettre la rkalisation desdites actions ou opdrations d'amknagement. >> ;qu'en vertu de l'article L. 3 10-1 du mCme code : << Les actions ou opkrations d'amknagement ont pour objets de mettre en euvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activitks kconomiques, de favorisev le dkveloppement des loisirs et du tourisme, de rkaliser des kquipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supkrieur, de lutter contre l'insalubritk et l'habitat indigne ou dangerem, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine b6ti ou non b6ti et les espaces naturels. >> ; 11. Considerant que 1'arretC en litige fait ktat de l'intention de la region Occitanie de developper le port de Skte en creant une zone d'arrike-port logistique ; qu'il prkcise, d'une part, que l'ensemble de la ZAD couvre 105 hectares permettant de garder la maitrise fonciere et de s'opposer A la spdculation foncikre et A l'etalement de la cabanisation et, d'autre part, que le pkrimktre ambnagk en zone logistique sera circonscrit i 40 hectares ; que les requhants contestent la rkgularitt des objectifs de la ZAD et l'inadkquation du pCrimktre de la ZAD A l'objectif initialement poursuivi qui se limitait la crkation d'une zone d'arrikre-port logistique ; 12. ConsidCrant que l'arrgtk crkant initialement la ZAD ne mentionnait aucun objectif de maitrise fonciere ou d'opposition a la spkculation foncikre et A la cabanisation mais prkvoyait l'amknagement de la zone de 105 hectares en zone d'arrikre-port logistique ; qu'il ressort des pikces du dossier que des contraintes environnementales likes i la dklimitation, au sein du pCrimktre initial de la ZAD, de zones inondables et d'un pkrimktre de protection de la piegrieche A poitrine rose, ont nkcessitk des amknagements au projet initialement envisagk ; que s'il
ressort des terrnes de 1'metC en litige que les objectifs nouveaux de lutte contre le phknomkne de cabanisation, de maitrise foncikre ou de lutte contre la spkculation foncikre bknkficient B la zone d'arrikre-port logistique initialement prkvue, il est constant qu'ils sont seulement evoques sans Stre explicitks dans les documents relatifs au projet et qu'aucun Clement circonstancie relatif a ces objectifs, alors qu'ils justifient dksormais 62% de la surface de la ZAD, ne figure au sein des actes relatifs B sa creation ;que si la region Occitanie soutient qu'un projet agro-environnemental pouvait justifier une partie du perimktre de la ZAD, il est constant qu'un tel projet n'est pas au nombre de ceux motivant l'm6t6 prefectoral contest6 et n'a pas kt6 soumis B la commune de Poussan dont le rapport de presentation de la dklibkration du 27 octobre 2016 relkve que si des contraintes environnementales s'imposent effectivement au projet initial, aucun projet d'amknagement n'a kt6 6laborC ; que, dks lors, il ressort des pikces du dossier que 170bjetde la ZAD qui poursuivait initialement le seul objectif de creation d'une zone d'arrikre port logistique, a kt6 substantiellement modifik, sans que le pkrimktre de celle-ci ne fasse l'objet d7unenouvelle apprkciation et ait meme, comme kvoque au point 7, kt6 serieusement dkbattu par les conseillers municipaux ; que, dans ces conditions, les requerants sont kgalement fondks B soutenir que la prockdure de renouvellement de la ZAD est irregulikre compte tenu de la modification substantielle apportke au projet initial ; 13. Considerant qu'il rksulte de ce qui precede que les requerants sont fondCs a demander l'annulation de la decision du prkfet de l'H6rault du 28 octobre 2017 ; 14. Considerant qu'aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : << Lorsqu'elle annule pour exc2s de pouvoir un acte intervenu en matikre d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur I'ensembk des moyens de la requ2te qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'itat du dossier. >) ; qu'en l'etat du dossier, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder l'annulation de la dkcision contestke ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de iustice administrative : 15. Considerant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle a ce que soit mise a la charge de l'association Initiatives citoyennes et autres, qui ne sont pas dans la presente instance les parties perdantes, les sornrnes demandees par la commune de Poussan et la region Occitanie au titre des fiais exposks par elles et non compris dans les depens ; qu'en 17absencede justification apportee par les requQants au soutien de leur demande visant B ce que soit mise a la charge de 1'Etat une sornme de 500 euros sur le fondement des memes dispositions, leurs conclusions prksentkes sur le fondement de ces m6mes dispositions ne peuvent qu'etre rejetkes ;
DECIDE: Article 1" : L7arret6du prefet de 1'HCrault en date du 28 octobre 2016 est annulk. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requ6te est rejetk. Article 3 : les conclusions prksentkes par la commune de Poussan et par la rkgion Occitanie sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetkes.
Article 4 : Le present jugement sera notifik a Mme Lucie Pichot, A l'association Initiatives citoyennes, A M. Henry Ahier, a M. Franqois Alvernhe, A M. Michel Bordenave, a M. Jacques Mogo, a M. Marc Olivet, a M. Jacques Tudez, i la commune de Poussan, au prkfet de 1'Hkrault et A la region Occitanie. Dklibkre apr&sl'audience du 4 octobre 2018, a laquelle sikgeaient : M. Antolini, president, Mme Baux, premier conseiller, Mme Lesimple, conseiller. Lu en audience publique le 5 novembre 2018. Le rapporteur,
Le prksident,
A. Lesimple
J. Antolini
-& Le greffier,
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M. Chouart La Rdpublique mande et ordonne au prkfet de 1'Hkrault en ce qui le concerne ou a tous huissiers de justice a ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privkes, de pourvoir a l'ex6cution de la presente dkcision. Pour expkdition conforme, Montpellier, le 5 novembre 2018.