Instituto Nacional de Ecología Agosto 27 de 2007 Eficiencia en los recursos: un desafío para el Siglo XXI Julia Carabias Lillo Germán González Dávila y José Luis Samaniego Leyva1 La creación de un nuevo paradigma para la gestión ambiental debe girar alrededor de la noción de la «Salud de los sistemas biofísicos», la cual debe obtener un nivel de visibilidad similar al del paradigma original de «Salud humana». El paradigma de la salud de los sistemas biofísicos requiere que nuestras acciones contribuyan a ajustar la actividad económica global con la capacidad de la naturaleza para proveer bienes y servicios ambientales. Es decir: la capacidad de carga de los sistemas biofísicos y la capacidad regenerativa de los ecosistemas. Otro elemento esencial para un nuevo paradigma, es la modificación de los mecanismos de acceso a los bienes y servicios ambientales. Ello requiere revisar si los mercados que articulan este acceso están enviando las señales correctas, y si ellos están contribuyendo a evitar la sobre-explotación y a promover una vida productiva más larga a los insumos naturales.
Este texto fue presentado por la Secretaria Julia Carabias Lillo al segmento de Alto Nivel del Comité de Política Ambiental de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, en París. El objeto de esta reunión de alto nivel fue contribuir en la elaboración de la nueva Estrategia Ambiental de la OCDE para la primera década del siglo XXI.
Introducción Deseamos llamar la atención acerca de una hipótesis central, con dos vertientes, relacionadas con el uso y gestión de los recursos naturales: la seguridad estratégica planetaria y, por lo tanto, la seguridad nacional . Una vertiente consiste en la necesidad de evaluar la capacidad de carga de los sistemas naturales biofísicos; la otra en que el uso eficiente de los recursos naturales garantiza su conservación. «Eficiencia en los recursos» —como se le refiere en la OCDE—, debiera ser fundamento de iniciativas para asegurar la gestión y uso sustentables de ecosistemas regionales y globales, y de zonas biogeográficas. Éste debiera constituir el elemento toral de la nueva generación de paradigmas ambientales, en el marco de la Estrategia Ambiental 2020 de la OCDE, si realmente deseamos separar el crecimiento de la degradación del ambiente y la pérdida de los recursos naturales respecto del crecimiento económico. 1
José Luis Samaniego Leyva: Director de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Gradualmente, la economía ha integrado el valor de los capitales financiero, material y humano, mientras que el capital natural ha sido sólo parcialmente incorporado, usualmente bajo una perspectiva de corto plazo. El capital natural ha sido considerado tradicionalmente como gratuito e infinito. El sistema de precios refleja valores con una visión temporal limitada, y la creciente escasez de recursos naturales a nivel global no ese ve expresada apropiadamente. El sistema de precios continua premiando la extracción máxima y el agotamiento de los recursos. La gestión ambiental ha hecho esfuerzos por asegurar que los actores económicos y sociales valoren apropiadamente el capital natural, así como por iniciar la transición para armonizar los requerimientos y modos de la economía humana con las posibilidades y límites de la economía natural planetaria. En este sentido, la nueva gestión ambiental para el desarrollo sustentable constituye un desafío de la economía global que no puede ser apropiadamente abordada, o resuelta, solamente a nivel nacional o local.
I.Los límites de la primera generación de paradigmas ambientales A fines de la década de los sesenta, cuando algunos sectores de la comunidad científica alertaron sobre la necesidad de adecuar el desarrollo a los límites de los ecosistemas (el ecodesarrollo planteado por el Programa «Hombre y Biosfera» de la UNESCO), no imaginaban que sólo treinta años después los gobiernos del planeta estarían enfrentando problemas generados por la incapacidad de modificar las políticas de acuerdo con la economía natural. La primera generación de paradigmas ambientales, durante los setenta y ochenta, logró que la administración pública tomara en cuenta algunos de los temas del ecodesarrollo, y que se establecieran Ministerios de Medio Ambiente para resolver los problemas asociados con la contaminación industrial que estaba afectando seriamente la salud humana. La prevención y el control de los desechos y emisiones que se liberan a los ecosistemas naturales constituyó el tradicional enfoque «gris» de la gestión ambiental, el cual percibe las fuentes de servicios ambientales (agua, aire, suelos, atmósfera y océanos) y sus capacidades de absorción como infinitas. Posteriormente, se entendió que los problemas de salud se generaban por la insuficiente capacidad de sistemas naturales locales para absorber todos los efluentes. Esto se pretendió resolver implementando tecnologías de «final de tubo». Este enfoque «gris» falla cuando se reconoce que la capacidad de los sumideros naturales no es ilimitada, y que los desechos no solamente afectan la salud humana sino también la salud de los ecosistemas. Forzar a los sistemas biofísicos a asimilar estos efluentes daña sus características estructurales y funcionales, a niveles que pueden resultar irreversibles, poniendo en riesgo no sólo la salud humana sino al desarrollo mismo. Esto condujo a proponer nuevos paradigmas en la década de los noventa, que promovieron el concepto de sustentabilidad, elevando a niveles nacional, regional y global la importancia de la agenda «verde», vinculándola con temas de la agenda «gris».
Este nuevo enfoque de la gestión ambiental signó nuevos valores a los asuntos «verdes», pues se basa en la premisa que los ecosistemas son finitos y vulnerables, que su capacidad como sumideros es limitada, y que deben ser vistos como fuentes de bienes y servicios. Para que este nuevo enfoque sea completo debe tomar en cuenta: a. En relación con las materias primas tomadas de la naturaleza, reconocer que los recursos son finitos a escala global, no sólo nacional, y que la gestión ambiental debe atender los efectos agregados de las actividades económicas tanto a escala regional como global. Y, b. En relación con los desechos liberados al medio ambiente, tomar en cuenta tanto los efectos agregados de todas las descargas, como los efectos de cada una de ellas por separado (pues cada actividad económica y cada fuente de contaminación puede evolucionar y volverse «limpia», pero la multiplicación de fuentes o actividades podrá siempre presionar la capacidad de absorción de los ecosistemas. La pérdida de biodiversidad y recursos naturales, deforestación, cambio climático, desertificación y pérdida de suelos, además de la creciente escasez de suministros de agua limpia, constituyen hoy desafíos estratégicos que pueden llegar mucho más, lejos que los problemas de salud pública en el corto plazo (que dieron lugar a la primera generación de paradigmas ambientales). Hoy, todos estos problemas conciernen la viabilidad de los ecosistemas y de las poblaciones humanas. En esta primera década del siglo XXI, necesitamos una nueva generación de paradigmas ambientales, compatible con los desafíos del desarrollo sustentable, que enfaticen los temas «verdes» de la agenda del ecodesarrollo, y que aborden los temas «grises» en su verdadero contexto de capacidades de asimilación de los ecosistemas. Pero éste no es el caso. Tomemos, por ejemplo, el caso del agua. Estamos más preocupados por la calidad del agua —tema «gris» de la agenda—, que por el origen del agua —tema «verde» de la agenda—, no obstante que las pérdidas asociadas —biodiversidad, bosques, cobertura vegetal, suelos, etc.— son irreversibles tanto a nivel regional como global. Preocupadas por las múltiples implicaciones de la gestión no sustentable de los ecosistemas naturales, las naciones industrializadas —a las que tradicionalmente no les preocupaban los temas «verdes»— comienzan a percibir que si estos problemas continúan sin resolverse, ellas también sufrirán las consecuencias en términos políticos, económicos o ambientales —sin importar su «color». La unidad funcional de la biósfera, frecuentemente olvidada, constituye uno de los factores más poderosos de la globalización. Nuestras actividades económicas influyen globalmente los procesos de la biósfera, y destruyendo los ecosistemas de la Tierra. Y todo está pasando demasiado rápido. GEO 2000 plantea que a pesar de treinta años de esfuerzos, los procesos de deterioro continúan. Necesitamos revisar urgentemente las formas en que aplicamos el concepto de sustentabilidad, porque las políticas de control y prevención de la contaminación, emisiones y desechos que condujeron a políticas de minimización de desechos, ciclos de vida, control de la calidad total de procesos y métodos de producción, y un enfoque estrecho de ecoeficiencia, son inadecuadas para satisfacer las circunstancias del presente. Estas políticas pueden resolver, es cierto, problemas locales de calidad de la vida, pero no
pueden enfrentar las causas subyacentes de los problemas globales que hoy amenazan tanto la vitalidad productiva de los ecosistemas de la Tierra como las posibilidades del desarrollo de las naciones. La eco-eficiencia debiera ser un medio para reducir las presiones sobre los sistemas biofísicos, y sus efectos positivos debieran contribuir a armonizar las actividades humanas con las capacidad de carga de los ecosistemas. La eco-eficiencia debiera concentrarse en cómo reducir las presiones sobre los ecosistemas, en vez de solamente abrir «ventanas» de oportunidad para permitir incrementar la producción o para constituir vías de solución del tipo de barreras a la expansión económica. Los efectos positivos de mejores procesos de producción y de tecnologías más limpias pueden nulificarse si se incrementa el volumen del producto olvidando tomar en cuenta apropiadamente la capacidad de carga de los ecosistemas. Por consiguiente, la eco-eficiencia debe ir acompañada de nuevas formas de estructura de mercado y de acceso a los bienes y servicios proporcionados por los sistemas biofísicos, de modo tal que logren reducir la presión humana sobre ellos. ¿Porqué decimos que debemos focalizar nuestra atención en reducir las presiones sobre los sistemas biofísicos? Porque nuestro punto de partida es la noción (para la cual contamos con pruebas) que la capacidad de soportar los actuales niveles tanto de extracción de recursos como de derrama de desechos han sido excedidos. Un ejemplo lo constituyen los efectos negativos del cambio climático global, que están íntimamente vinculados entre sí y no pueden resolverse separadamente, sino que requieren un tratamiento global e integral. La pérdida de cobertura vegetal conduce a pérdida de suelos y de recursos acuíferos, tanto como a reducir el potencial productivo de la agricultura e incrementar los riesgos de desastres naturales. Todo ello, a su vez, da lugar a la pérdida de infraestructuras muy caras y a la necesidad de costosos programas de rehabilitación. La reducción de los suministros acuíferos agravará los efectos negativos del calentamiento global el cual, junto con la pérdida de biodiversidad, conducirá a una reducción en la disponibilidad y distribución —quizás en grados catastróficos— de muchas materias primas renovables. Por consiguiente, se incrementarán problemas de seguridad nacional derivados de la escasez de agua y otros recursos naturales, conduciendo —como ya sucede en algunas partes del mundo— a un aumento en los riesgos de conflictos internacionales e incluso guerras. Es un extendido problema planetario que afecta, y afectará crecientemente, a todo el mundo. Así, no es una exageración hablar en términos de seguridad nacional e internacional.
II. Hacia un nuevo paradigma: La salud de los sistemas biofísicos La creación de un nuevo paradigma para la gestión ambiental debe girar alrededor de la noción de la «Salud de los sistemas biofísicos», la cual debe obtener un nivel de visibilidad similar al del paradigma original de «Salud humana». El paradigma de la salud de los sistemas biofísicos requiere que nuestras acciones contribuyan a ajustar la actividad económica global con la capacidad de la naturaleza para proveer bienes y servicios ambientales. Es decir: la capacidad de carga de los sistemas biofísicos y la capacidad regenerativa de los ecosistemas.
Otro elemento esencial para un nuevo paradigma, es la modificación de los mecanismos de acceso a los bienes y servicios ambientales. Ello requiere revisar si los mercados que articulan este acceso están enviando las señales correctas, y si ellos contribuyen a evitar la sobreexplotación y a promover una vida productiva más larga para los insumos naturales. También en términos de servicios de absorción y asimilación, se requiere una profunda revisión de los actuales mecanismos de acceso. Los recursos naturales globales, tales como los océanos y la atmósfera, no pueden ser considerados propiedad de uno o varios países, tampoco pueden quedar colocados a discreción de aquéllos que primero se movieron para restringir su acceso. Los servicios ambientales deben beneficiar a toda la población humana de la Tierra. El Principio Quien Contamina Paga debiera elevarse a un estatuto más alto, y debieran promoverse —tanto en el contexto nacional como en el internacional— límites absolutos en la explotación de bienes y servicios ambientales, en función de la capacidad de carga de los sistemas biofísicos.
III. Instrumentos internacionales: Urgencia de metas y sinergias El actual contexto internacional muestra importantes avances con el establecimiento de instrumentos ambientales vinculantes, multilaterales (Convención Marco de Cambio Climático, Convención de la Biodiversidad, Convención de Combate a Desertificación, Panel de Bosques, Código de Pesca Responsable, etcétera), pero simultáneamente enormes limitaciones porque, con la excepción del Protocolo de Montreal, ninguno de estos instrumentos impone metas cuantitativas para asegurar que no se exceden las capacidades de carga. En principio, todos estos instrumentos son orientadores, pero las cuestiones sustantivas no se abordan. Por ejemplo, en la Convención de Biodiversidad (CBD) se abordan temas de biotecnología y bioseguridad a pesar de que la Convención debía enfocarse primero y de manera urgente, en la protección de la biodiversidad in situ y, después, en los problemas que resultan de su comercialización. La bioseguridad es una parte del gran tema de la biodiversidad, y sin disminuir la importancia del Protocolo de Bioseguridad, los esfuerzos de la CBD debieran haberse dirigido inicialmente a la conservación in situ. Esta situación ha prevalecido durante los últimos cinco años, tiempo durante el cual hemos continuado perdiendo especies y ecosistemas. Así, todo indica que la CBD ha perdido totalmente la brújula. Con respecto al cambio climático, la Convención Marco de Cambio Climático (CMCC) y el Protocolo de Kyoto contienen metas cuantitativas; sin embargo, no están relacionadas con la capacidad de carga de la atmósfera de acuerdo a los objetivos de la Convención —lo cual implicaría evitar niveles peligrosos de interferencia antropogénica en el sistema climático. En su lugar, responden a consideraciones políticas y económicas, haciendo muy incierta la implementación efectiva del Protocolo. Los países que suscribieron los Anexos 1 y Anexo B tratan el problema como un asunto meramente industrial y económico, y muchas discusiones importantes parecieran concentrarse en asuntos de competitividad internacional más que en mitigación del cambio climático. Quizás el mejor ejemplo en este sentido ha sido la discusión sobre los sumideros forestales, y la resistencia para incorporarlos plenamente como un instrumento de mitigación. Lo mismo resulta cierto respecto del acceso a los mecanismos flexibles. Estas discusiones tienen
menos que ver con el problema global del clima que con intereses nacionales y locales. Una vez más, desde una perspectiva más amplia que solamente la del cambio climático, los sumideros forestales poseen beneficios locales y regionales en términos de recuperación, restauración, mantenimiento y uso sustentable de la cobertura vegetal, así como protección de la biodiversidad, los bosques, los suelos, el agua, la vida silvestre, y la diversificación de la economía rural. Todo esto representa sinergia con los objetivos de otras Convenciones internacionales. Por su parte, la Convención para Combatir la Desertificación (CCD), ha experimentado un serio retraso en su desarrollo, no obstante que podría ser la de más amplio espectro y la más integradora de las Convenciones. Reducir el avance de la desertificación y de la reducción de suministros de agua requiere la protección, mantenimiento y restauración de la cobertura vegetal. El agua es condición indispensable para la vida y se está convirtiendo rápidamente en un recurso escaso. El Panel de Bosques y la CBD poseen muy claros potenciales sinérgicos con la CCD y, a través del uso de sumideros forestales de carbono, todos ellos con vínculos sinérgicos potenciales con la CMCC. Establecer sinergias entre las Convenciones permitiría significativos avances en la solución de todos estos problemas. Pero los gobiernos de la Tierra parecen no tener la capacidad de ver por otra cosa que no sean sus intereses de corto plazo. Como resultado, las soluciones multilaterales son negociadas en términos de «posiciones» adoptadas por naciones y grupos de naciones, posturas determinadas por sus intereses geopolíticos y geoeconómicos, y en función de los intereses y posibilidades de sus empresarios y grupos de presión. Frecuentemente, las Convenciones terminan siendo utilizadas más como un mecanismo de ajuste de cuentas económicas y políticas entre naciones, que como un foro eficaz para negociaciones constructivas de los asuntos ambientales estratégicos. En resumen; no hay metas, los sinergias. Los mecanismos de insuficientes e inapropiados para globales (y ellos refieren a sustentable).
asuntos sustantivos no se abordan, y no existen los sistemas gubernamentales aparecen como asumir la gestión de largo plazo de los problemas la dimensión intergeneracional del desarrollo
Otro elemento, más allá de los regímenes internacionales, es el cómo medir los progresos que tienden a volver compatible la economía humana con la salud de los sistemas biofísicos. Porque si el enfoque correcto es «desacoplar» el crecimiento de la economía, la producción y el consumo, respecto del deterioro de los sistemas biofísicos, resulta indispensable saber si la tasa (o el ritmo) de «desacoplamiento» —y donde esta ocurra— realmente mejora la salud de estos sistemas. Quince años después del Reporte Brundtland, y con la vista puesta en Río+10, instrumentos como el de «huella ecológica», la llamada «contabilidad verde» (la cuantificación de las variaciones del capital natural dentro de las cuentas nacionales), y los índices «progreso verdadero», debieran ocupar, hoy, el centro de nuestra atención como formas de medir y evaluar la relación fundamental entre nuestros estilos de vida y el medio ambiente natural —más que enfocarse simplemente en ahorros marginales.
IV. Conclusiones
1. Debemos colocar la salud de los sistemas biofísicos y su capacidad de carga en el centro de nuestras preocupaciones, y con ello, tenemos que saber medir y modelar, así como desarrollar indicadores. El proceso de «desacoplar» y la ecoeficiencia de los procesos productivos son necesarios, pero ello no debe hacernos perder de vista lo central que consiste en reducir la presión sobre los ecosistemas. 2. Debemos reforzar la integración de políticas económicas y sectoriales relacionadas con el ambiente, para contribuir con una gestión adecuada de los sistemas biofísicos. a. A nivel nacional, las estructuras insti-tucionales encargadas del cuidado del medio ambiente deben encontrar vías para incorporar dentro de ellas la gestión de los recursos naturales, e integrar el concepto de gestión de ecosistemas. En México, éste es el caso de las pesquerías, los bosques, el agua y los suelos (SEMARNAP). La OCDE tiene un importante rol que jugar promoviendo entre sus países miembros la incorporación de esta dimensión dentro de sus respectivos Ministerios de Medio Ambiente, pero también, más allá de los límites nacionales, para desarrollar una nueva vision acerca de las relaciones entre la economía humana y los sistemas biofísicos, dependiendo de los ritmos de renovación, productividad y asimilación que los caracterizan. b. A nivel internacional, las diversas Convenciones debieran establecer, como prioridad urgente y a escala planetaria: metas específicas, zonas y regiones prioritarias, identificar los principales «focos rojos», y buscar cómo desarrollar sinergias entre ellas. Desde este punto de vista, el reconocimiento de la gestión de bosques en términos de sumideros de carbono en el marco del Protocolo de Kyoto, permitiría la articulación entre varias Convenciones. La OCDE puede ayudar a reforzar este proceso. c. Por último, repensar las formas de acceso a los bienes y servicios ambientales, en términos de las necesarias señales de los sistemas de precios, entre otras medidas.