Iskustva u vezi s readmisijom i povratkom u regiju zapadnog Balkana by Eva Land Albania

„Nadogradnja mehanizama za učinkovitu i održivu provedbu sporazuma o readmisiji između Albanije, Europske komisije i zainteresiranih trećih zemalja“ (Ugovor o donaciji: 19.02.03/2005 103499 – 17)

Iskustva u vezi s readmisijom i povratkom u regiju zapadnog Balkana

Izvještaj s Foruma Novembar, 2008. Tirana

Ovaj je projekt financiran zajedničkim sredstvima Europske unije i projektnih partnera u okviru programa AENEAS

Ovo je izvješće sastavio ured IOM-a u Tirani, uz podršku drugih misija IOM-a u regiji, na osnovu zapisnika vođenog tijekom izlaganja na Regionalnom forumu o povratku i readmisiji organiziranom u Tirani u Albaniji 5. i 6. ožujka 2008. godine. Mišljenja, informacije i podaci prikazani u izvješću odražavaju stav izlagačima, a ne nužno stavove i zvanične politike djelovanja Međunarodne organizacije za migracije (IOM) ili njenih država članica. IOM ni u kom smislu ne preuzima odgovornost za netočnost ovdje prikazanih podataka ili informacija ili za upotrebu informacija sadržanih u izvješću. K tome, IOM ne preuzima odgovornost za netočnosti koje mogu proizići iz prijevoda. Regionalni forum o povratku i readmisiji organiziran je u okviru projekta „Nadogradnja mehanizama za učinkovitu i održivu provedbu sporazuma o readmisiji između Albanije, Europske komisije i zainteresiranih trećih zemalja“ u sklopu Programa Europske komisije AENEAS 2004. Projekt zajednički financiraju Europska komisija, Ministarstvo unutarnjih poslova, javne uprave i decentralizacije Grčke, Generalni sekretarijat javnog reda pri Ministarstva unutarnjih poslova Grčke, Međunarodna organizacija za migracije, grčki Institut za politiku djelovanja na području migracija, te grčka Agencija za lokalni razvoj i lokalnu upravu. Navedene institucije ne preuzimaju odgovornost bilo koje vrste za netočnost navedenih podataka ili informacija, za upotrebu informacija sadržanih u izvješću, ili za netočnosti koje mogu proizići iz prijevoda.

Publisher: International Organization for Migration Address: Rruga “Brigada e Tetë”, Vila No. 3 Tirana, Albania Tel: +355 4 2257 836/7 Fax: +355 4 2257 835 E-mail: iomtirana@iom.int Website: http://www.iom.int/Albania ISBN 978-92-9068-465-7

(Translation from English into Croatian)

©2008, Hellenic Ministry of Interior Sva prava zadržana.Nijedan dio ovog izvještaja se ne smije reproducirati, pohraniti u sistemu pretraživanja niti prenositi u bilo kojem obliku i na bilo koji način (elektronski, mehanički, kopiranjem, snimanjem) bez pismenog dopuštenja Ministarstva unutarnjih poslova Grčke.

“Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Iskustva u vezi s readmisijom i povratkom u regiju zapadnog Balkana Sadržaj 1. Uvod A. Osnovne informacije B. Okvir Regionalnog foruma C. Struktura izvješća 2. Povratak i readmisija na zapadnom Balkanu: Iskustvo pojedinih zemalja A. Albanija Nikoll Ndoci, direktor Direkcije za migraciju i readmisiju, Odjel za granice i migraciju, Albanska državna policija B. Bosna i Hercegovina Murveta Džaferović, Ministarstvo sigurnosti C. Hrvatska Lidija Pentavec, Odjel za nezakonite migracije, Ministarstvo unutarnjih poslova D. Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija Mijalce Gelev, Glavni inspektor za strance, Odjel za strance i readmisiju, Ministarstvo unutarnjih poslova E. Crna Gora Milica Kovačević, Policijska direkcija, Odjel granične policije F. Srbija Tamara Vučenović, IOM Beograd 3. Pokušaji da se pobroje iskustva i najbolji praktični koraci u različitim fazama postupka povratka. Ferdinand Arn, Specijalizirana direkcija za povratak, Belgijska imigracijska služba 4. Upravljanje podacima koji se odnose na migraciju na zapadnom Balkanu: prema sustavnom prikupljanju i razmjenjivanju podataka na državnom i regionalnom nivou Marina Manke, IOM Moskva 5. Zapadni Balkan u potrazi za bezviznim režimom Ditmir Bushati, direktor, Europski pokret, Albanija 6. Opći zaključci i preporuke

Iskustva u vezi s readmisijom i povratkom u regiju zapadnog Balkana Izvještaj s Foruma „Nadogradnja mehanizama za učinkovitu i održivu provedbu sporazuma o readmisiji između Albanije, Europske komisije i zainteresiranih trećih zemalja“ 1. Uvod A. Osnovne informacije Pad komunističkih režima na zapadnom Balkanu i regionalni sukobi devedesetih godina prošlog stoljeća bili su karakterizirani velikim tokovima emigranata koji su se naselili u različitim europskim zemljama. Radilo se o političkim ili ekonomskim migrantima, uključujući i tražitelje azila u slučaju ratova u bivšoj Jugoslaviji. Veliki broj osoba koje su migrirale u EU doputovalo je i boravilo u zemljama članicama na neregularan način. Usprkos činjenici da je obujam te pojave smanjen u usporedbi s tokovima migranata devedesetih godina, neregularna migracija još uvijek predstavlja razlog za zabrinutost. Ipak, EU nije jedino odredište i cilj za migrante iz regije. Brojke koje su predočili tijela vlasti iz zemalja zapadnog Balkana pokazuju da ima i slučajeva neregularnih migranata iz regije na njihovim teritoriju, bilo da su u tranzitu ili borave u tim zemljama. Europske zemlje poduzele su različite korake kako bi odgovorile na pritjecanje neregularnih migranata. U listopadu 1999. godine Europsko vijeće je u Tampereu usvojilo program za stvaranje područja slobode i pravde u Europskoj uniji, uključujući i zajedničku politiku djelovanja u oblasti imigracije i azila. Na zasjedanju Europskog vijeća u Sevilli 21. i 22. lipnja 2002. godine upućen je poziv za ubrzanu provedbu svih aspekata navedenog programa, te je izdano priopćenje o politici djelovanja zajednice u pogledu povratka osoba s nezakonitim boravkom, u koje je uvršten i opći pregled plana djelovanja za povratak, zvanično usvojen u studenom 2002. godine. Plan djelovanja bio je usmjeren na definiranje i usvajanje zajedničkih standarda na planu postupka povratka i readmisije. U skladu s tim, potpisano je nekoliko bilateralnih sporazuma između različitih zemalja članica EU i zemalja regije. Nakon tih sporazuma uslijedili su multilateralni sporazumi između Europske komisije i zemalja regije, počevši s Albanijom 2005. godine. Pored bilateralnih sporazuma sa zemljama EU i/ili multilateralnog sporazuma s Europskom komisijom, bilo da su oni zaključeni ili je taj proces u tijeku, zemlje zapadnog Balkana također su potpisale i sporazume jedna s drugom te s nekim zemljama porijekla. Cilj potonjih sporazuma je da se povede računa o tijekovima neregularnih migranata na teritorijama pojedinih država ili onih migranata koje EC vraća u skladu s odredbom o državljanima trećih zemalja, prema kojoj te zemlje prihvaćaju ponovno primanje inozemnih državljana koji su bili u tranzitu kroz njihovu teritoriju prije migriranja u neku od zemalja EU. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Zemlje zapadnog Balkana susreću se s povratkom i readmisijom onoliko dugo koliko se susreću i s neregularnom migracijom. Ti procesi, koji su isprva bili zasnovani na pojedinim slučajevima i manje standardizirani, postepeno su regulirani u skladu sa sporazumima o readmisiji i protokolima o provedbi. Usprkos činjenici da je riječ o relativno novoj pojavi, zemlje regije bave se sveobuhvatno i intenzivno pitanjima povratka i readmisije. B. Obujam Regionalnog foruma Regionalni forum o povratku i readmisiji organiziran u Tirani u Albaniji 5. i 6. Ožujka 2008. godine, imao je za cilj okupiti predstavnike tijela vlasti iz zemalja zapadnog Balkana (Albanija, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija, Crna Gora i Srbija) i stručnjake za pitanja povratka i readmisije kako bi razmijenili iskustva i informacije o postupcima povratka i provedbi sporazuma o readmisiji 1 potpisanim s EC-om i zainteresiranim trećim zemljama. 2 Obzirom da je većina zemalja već zaključila sporazume o readmisiji, ili su pregovori o zaključivanju tih sporazuma jednih država sa drugim, s EC-om i/ili s trećim zemljama u tijeku, Forum je poslužio kao zajednička platforma za razmjenu informacija o neregularnim tokovima migranata i podataka koji se odnose na uklanjanje stranih državljana. Sporazumi o viznim olakšicama i readmisiji između EU i zemalja zapadnog Balkana (Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Srbija i Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija, kao i Sporazum o viznim olakšicama s Albanijom) stupili su na snagu 1. siječnja 2008. godine. Pregled procesa davanja viznih olakšica i njegovi izazovi, te izlaganje o upravljanju podacima relevantnim u kontekstu sporazuma o readmisiji i viznim olakšicama također su predočeni u okviru Foruma. Pored toga, Forum je bio zamišljen kao sredstvo za sagledavanje načina na koje se može olakšati pribavljanje i priznavanje putnih isprava u svrhu udaljenja. U tom pogledu, skup je bio zamišljen kao mogućnost otvaranja prema daljnjoj uspostavi regionalnog mehanizma za razmjenu informacija koje se odnose na dobrovoljnu repatrijaciju državljana trećih zemalja. Na regionalnom nivou vođena je obimna diskusija o potpisivanju i provedbi sporazuma o readmisiji. Sudionici, a posebno predstavnici tijela vlasti zaduženih za pitanja migracije, povratka i readmisije u regiji, diskutirali su i razmjenjivali informacije o sljedećim pitanjima: • provedba sporazuma o readmisiji i naredni koraci • nacionalna pravna osnova i upravni akti o neregularnim i regularnim migrantima • postupci zadržavanja i povratka za neregularne migrante 1

Sporazum o readmisiji se u daljem tekstu naziva RA. Kako je Albanija bila prva zemlja u regionu koja je potpisala sporazum o readmisiji s EC-om, a koji je stupio na snagu u maju 2006. godine, Forum je predstavljao priliku, između ostalog, za prenošenje informacija o najboljim praktičnim koracima i lekcijama koje je Albanija naučila u vezi s provedbom Sporazuma.

• •

dobrovoljni povratak upravljanje podacima koji se odnose na migracije u regiji, uz koncentriranje na povratak i readmisiju. Regionalni forum organizirala je Međunarodna organizacija za migracije u okviru projekta „Nadogradnja mehanizama za efikasnu i održivu provedbu sporazuma o readmisiji između Albanije, Europske komisije i zainteresiranih trećih zemalja“, koji se provodi prema Programu zajednice AENEAS 2004 Europske komisije za financijsku i tehničku pomoć trećim zemljama u oblastima migracije i azila. Projekt zajednički financiraju Europska unija, Ministarstvo unutarnjih poslova Grčke, Generalni sekretarijat javnog reda pri Ministarstvu unutarnjih poslova Grčke, Međunarodna organizacija za migracije, grčki Institut za politiku djelovanja u oblasti migracija, te grčka Agencija za lokalni razvoj i lokalnu upravu. Projekt pomaže vladi Albanije da uspješno i u potpunosti ispuni obveze koje proizlaze iz sporazuma o readmisiji između Europske komisije i Albanije, a koji je albanski Parlament ratificirao 1. svibnja 2006. godine. U okviru projekta posebno se osnažuju albanske institucije za provedbu klauzule o trećim zemljama, koja je stupila na snagu 1. svibnja 2008. godine. Kako je navedeno u Albanskom nacionalnom planu djelovanja za provedbu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) zaključenom između Albanije i Europske komisije 12. lipnja 2006. godine, provedba Sporazuma o readmisiji smatra se prioritetom u okviru SSP i stoga predstavlja dio budućih zahtjeva koji se postavljaju pred Albaniju u pogledu pristupanja Europskoj uniji. Projekt također podržava albanske organe vlasti u području povratničke migracije u okviru konteksta upravljanja migracijom, kako je predviđeno Nacionalnom strategijom i Planom djelovanja o migraciji, odobrenima od strane vlade Albanije u svibnju 2005. godine. Ciljne grupe projekta su albanska ministarstva zadužena za upravljanje migracijama, a posebno Ministarstvo unutarnjih poslova (glavna ciljna grupa); Ministarstvo europskih integracija; Ministarstvo inozemnih poslova i Ministarstvo rada, socijalnih pitanja i jednakih mogućnosti. Projekt ne samo da pomaže Albaniji da ispuni zahtjeve iz sporazuma o readmisiji između Europske komisije i Albanije, već i poboljšava kapacitete Albanije za razmjenu informacija i najboljih praktičnih koraka koji se odnose na provedbu sporazuma o readmisiji s trećim zemljama, kroz poboljšano znanje i stručnost albanskih službenih osoba. Rezultati projekta obuhvaćaju uspostavljanje potrebnih mehanizama za provedbu sporazuma o readmisiji između EC-a i Albanije i bilateralnih protokola, uključujući i pripreme za stupanje na snagu odredbe o trećim zemljama do svibnja 2008. godine.

Projekt ima tri glavne komponente: • • •

izgradnja kapaciteta i pružanje obuke i pravne podrške albanskim tijelima vlasti i uprave kooperativni pristupi razmjeni informacija između tijela vlasti u provedbi sporazuma o readmisiji, te jačanje bilateralne transnacionalne suradnje između Albanije i susjednih zemalja na području povratka i readmisije razvijanje mehanizama za upravljanje implikacijama povratka, uglavnom poboljšavanjem reintegracije migranata povratnika u Albaniju kao i jačanjem kapaciteta i djelovanja nacionalnih institucija uključenih u taj proces.

Iskustvo pokazuje da najbolji način za provedbu politika djelovanja u oblasti povratka i readmisije je korištenje standardiziranih postupaka, ne samo unutar svake pojedinačne zemlje već i na regionalnom nivou. Sami sporazumi o readmisiji odražavaju ozbiljan pokušaj da se pojednostave i standardiziraju postupci kako bi se olakšao cjelokupan proces povratka. 3 Ipak, dalja suradnja i razmjena informacija i iskustava od ključnog su značaja za uspjeh procesa povratka i readmisije. U tom smislu, na Regionalnom forumu okupili su se predstavnici iz Albanije, Bosne i Hercegovine, Hrvatske, Bivše Jugoslavenske Republike Makedonije, Crne Gore i Srbije, kako bi razmijenili informacije o zajedničkim pitanjima i pokušali poboljšati međusobnu suradnju u cilju učinkovite i održive provedbe sporazuma o readmisiji. C. Struktura izvješća Ovo izvješće temeljeno je na materijalima prezentiranim na Regionalnom forumu. Prezentacije iz svake od zemalja zapadnog Balkana prikazane su abecednim redom, kako su i bile izložene tijekom foruma. Nakon predstavljanja iskustava pojedinih zemalja, održane su prezentacije o najboljim praktičnim koracima u pogledu povratka u zemljama EU, o upravljanju podacima na zapadnom Balkanu, o učinku politika djelovanja na području povratka, te o sporazumima o viznim olakšicama između EU i tih zemalja kroz prizmu iskustva Albanije. U završnom poglavlju izloženi su glavni zaključci doneseni na forumu, kao i niz preporuka usmjerenih na pomaganje zemljama u regiji kako bi bolje proveli politike djelovanja u oblastima povratka i reintegracija.

Sporazumi o readmisiji kombiniraju se sa sporazumima o viznim olakšicama i oni se smatraju ne samo mehanizmom za olakšanje povratka neregularnih migranata već i za njegovanje komunikacije, te davanje doprinosa slobodi kretanja. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

2. Povratak i readmisija na zapadnom Balkanu: iskustvo pojedinih zemalja A. Albanija Nikoll Ndoci, Direktor, Direkcija za migraciju i readmisiju, Odjel za granice i migraciju, Albanska državna policija Promjenu političkog sustava u Albaniji pratili su veliki tokovi migracije, uglavnom neregularne. Usprkos činjenici da je nekoliko tisuća ljudi reguliralo svoj boravak u mnogim zemljama članicama EU, ostalim je osobama boravak i dalje ostao nereguliran. Zbog toga ima i dalje osoba koje se vraćaju u Albaniju za koje je ustanovljeno da se nalaze u neregularnoj situaciji. Nedostatak sporazuma o povratku i readmisiji značio je da je svaka zemlja slijedila vlastitu proceduru, koja često nije bila standardna. Na taj način se povratak Albanskih državljana u periodu od 1991. do 1997. godine odvijao kako slijedi: 1. Putem kontakata između inozemnih policijskih tijela vlasti i albanskih diplomatskih predstavništava. 2. Albanska diplomatska predstavništva obavještavala su Ministarstvo vanjskih poslova (MVP)/Ministarstvo unutarnjih poslova (policijske organe vlasti). 3. Verificiranje identiteta date osobe od strane Ministarstva unutarnjih poslova 4. Nakon verificiranja, konzularni odjel MVP-a obavještavao je albanska diplomatska predstavništva. 5. Albanska diplomatska predstavništva izdavala su laissez-passer vlastitom državljaninu. 6. Ukoliko je albanski državljanin imao putne isprave (putovnica), MVP u zemlji odredišta obavijestio bi svoju ambasadu u zemlji porijekla o povratku tog albanskog državljanina. Nakon 1997. godine, Albanija je potpisala bilateralne sporazume o readmisiji s nekoliko europskih zemalja, te multilateralni sporazum s Europskom komisijom 2005. godine: Datum potpisivanja RA 1. Italija 2. Švicarska 3. Mađarska 4. Belgija 5. Rumunjska 6. Bugarska 7. Njemačka 8. Hrvatska 9. Velika Britanija 10. Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija 11. Europska zajednica (osim Danske)

1997 2000 2001 2001 2002 2002 2002 2003 2003 2004 2005

Protokol o provedbi √ √ √ √ √ √ √ √ Austrija, zemlje Beneluksa

Navedeni podaci pokazuju da su i protokoli o provedbi finalizirani za sve sporazume izuzev onih s Bugarskom i Hrvatskom. Sporazumi o readmisiji potpisani su jer su procedure koje su se ranije primjenjivale bile dugotrajne, složene i opterećene problemima. Prvo, vladao je velik nedostatak razmjenjivanja informacija na terenu; strane nisu obavještavale jedna drugu o svom radu a albanske vlasti bile su jednostavno suočene s povratnicima na graničnim prijelazima, bez prethodne najave, što ih je ostavljalo nespremnima u reagiranju na potrebe takvih povratnika. Drugo, mnoge strukture bile su uključene u proces, što je otežavalo pribavljanje informacija o tome kome se je potrebno obratiti kao nadležnoj agenciji. Sporazumi o readmisiji za cilj su imali službeno preciziranje strukture uključene u proces, kao što je zajedničko korištenje službenih kontaktnih točaka te pojednostavljivanje postupaka angažiranjem samo policijskih tijela vlasti obaju strana. K tome, sporazumima su precizirani konačni vremenski okviri za postupak readmisije te bi u slučaju da se identitet ne može verificirati, Albanija bila u mogućnosti odbiti prihvat osoba za koje nema dokaza da su albanski državljani ili državljani trećih zemalja koji su koristiti Albaniju kao tranzitnu zemlju. Konačna prednost je u tome što unaprijed definirani vremenski okvir također potiče strane na učinkovito i brzo reagiranje prilikom obrađivanja slučajeva povratka i readmisije. Proces pregovaranja o sporazumu o readmisiji (RA) s Europskom zajednicom nije bio jednostavan. Mišljenje javnosti bilo je protiv jer je readmisija u očima javnosti pogrešno shvaćena kao proces u kojem će Albanija primiti natrag sve svoje migrante iz Europske unije. Pored toga, mnogi stručnjaci iz nekoliko institucija bili su angažirani u procesu pregovaranja. Albanska strana bila je izložena pritisku u pogledu budućeg učinka kako u smislu albanskih državljana, tako i u smislu buduće suradnje sa zemljama članicama EU. Albanija je također bila zabrinuta jer joj je nedostajala odgovarajuća infrastruktura za provedbu sporazuma, posebno u pogledu odredbe o državljanima trećih zemalja i osoba bez državljanstva. Sporazum o readmisiji s Europskom zajednicom potpisan je 14. travnja 2005. godine, a stupio je na snagu 1. svibnja 2006. godine. Države članice EU dale su Europskoj komisiji mandat za sudjelovanje u pregovorima i sklapanje RA, te su zahtijevale od tih država članica EU (izuzev Danske) da sklope takav sporazum s 11 drugih zemalja (Albanija, Alžir, Kina, Maroko, Pakistan, Rusija, Šri Lanka, Turska i Ukrajina, te posebne administrativne regije Hong Kong i Makao). Sporazum o readmisiji s EU (izuzev Danske) bio je dio sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i doprinio je potpisivanju sporazuma o viznim olakšicama između EU i Albanije. Potpisivanjem RA između Albanije i Europske zajednice, obje strane složile su se da će se readmisija odnositi na: a. državljane njihove vlastite zemlje (stupa na snagu od 1. svibnja 2006. godine) b. državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva (stupa na snagu od 1. svibnja 2008. godine). Međutim, usprkos činjenici da je sporazum s Europskom komisijom ratificiran 2006. godine, protokoli o provedbi zaključeni su samo s Austrijom i zemljama Beneluksa. 4 4

O sporazumu sa Slovenijom vode se pregovori, ali on još nije zaključen. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

U cilju ispunjavanja kriterija navedenih u sporazumu, albanske institucije obavljaju reviziju svojih kapaciteta i postupaka. Prije svega, Generalna direkcija državne policije dobila je zaduženje provesti RA. Na organizacijskom dijagramu prikazanom u nastavku navedene su agencije uključene u provedbu RA. Drugo, da bi se uvela readmisija neregularnih migranata u skladu s međunarodnim standardima, potrebni su primjereni prihvatni kapaciteti za povratnike, uključujući odvojena područja za žene i maloljetne osobe. Neki od tih kapaciteta već su u izgradnji. Treće, migranti smješteni u centrima trebaju na raspolaganju imati medicinsku njegu, hranu i vodu, te bi u njima trebao biti na raspolaganju i socijalni radnik tijekom prvobitne provjere i drugih postupaka za utvrđivanje identiteta.

Leader

Generalna direkcija državne policije ODJEL granične policije i migracije

Direkcija operativnih usluga

Direkcija za migracije i readmisiju

Direkcija za administraciju Ured za analizu rizika

Odjel za usluge na plavoj granici

Odjel za migracije

Odjel za upravljanje ljudskim resursima

Odjel za usluge na zelenoj granici

Odjel za povratak i readmisiju

Ured za proračun i financije

Odjel istražne i sudske policije

Prihvatni centar zatvorenog tipa

Shkodër Kukës Diber Korçë Gjirokaster Vlorë Durrës Tirana

Mobilni tim granične policije (Delta snage)

Odjel za usluge podrške

Regionalne direkcije granične policije i migracija

Postupci za utvrđivanje identiteta na graničnim prijelazima također su regulirani kako bi se mogli primjenjivati od strane granične policije i djelatnika zaduženih za pitanja migracije. Prvo, obavlja se razgovor s povratnicima kako bi se doznalo jesu li oni tražitelji azila, žrtve trgovanja ljudima ili neregularni migranti. Pribavljene informacije odmah se ubacuju u bazu podataka, skeniraju se otisci prstiju u realnom vremenu, uz vezu s centralnom bazom podataka o otiscima prstiju (kako bi se utvrdilo imaju li

kaznenu evidenciju ili su ranije počinili kakva kaznena djela), nakon čega slijedi verificiranje identiteta tih osoba putem policijske stanice njihove matične regije. Kada se utvrdi identitet osoba, iste prolaze daljnju obradu na odgovarajući način. Djelatnici granične policije i djelatnici zaduženi za pitanja migracije stalno pohađaju obuku iz oblasti povratka i readmisije, koju vode Odjel za granice i migraciju i Policijska akademija. Ti djelatnici pohađali su obuku i primali stručnu pomoć od nekoliko međunarodnih policijskih misija, kao što su Misija Europske komisije za policijsku pomoć u Albaniji (PAMECA) i Program pomoći i obuke u oblasti međunarodnih kaznenih istraga (ICITAP), od međunarodnih partnera kao što su IOM, UNHCR, OSCE, Demokratska kontrola oružanih snaga (DCAF) te od Međunarodnog centra za razvoj politike djelovanja u oblasti migracija (ICMPD) itd. Prikupljeni podaci ubačeni su u Ukupni sustav za upravljanje podacima (TIMS), koji je postao operativan na nekoliko graničnih prijelaza 2006. godine, uz dodatak velikog broja prijelaza 2007. godine. Otkako je TIMS postao operativan, podaci se redovito prikupljaju.

Izvješća i statistički podaci koje pruža TIMS obuhvaćaju: • • • • • • • • • •

ulaske albanskih državljana ulaske inozemnih državljana izlaske albanskih državljana izlaske inozemnih državljana državljane koji su vraćeni i sumnjive državljane (deportirane osobe i osobe čiji prijem nije dopustiv), po zemljama povratka, dobi, spolu itd. informacije o izdanim vizama podatke o osobama koje su na popisu traženih osoba i o osobama za koje je izdan nalog za uhićenje izgubljene, ukradene i nevažeće dokumente i dokumente izgubljene na granici državljane vraćene na granici zabrane ulaska na granici i razlog zabrane.

Albanski državljani vraćeni iz zemalja članica EU tijekom 2007. godine: zemlja

broj albanskih državljana 5

1. Grčka 2. Italija 3. Velika Britanija 4. Švicarska 5. Hrvatska 6. Njemačka 7. Francuska 8. Belgija 9. Slovenija 10. Nizozemska ukupno

64,060 1,848 769 356 319 269 234 216 108 64 68.243

Prilikom provedbe procesa identifikacije, povratka i readmisije, granične službe razmatraju različite dokumente i druge dokaze kako bi potvrdile državljanstvo neregularnog migranta. Ta su sredstva dokazivanja navedena u nastavku. Sredstvo dokazivanja: •

sredstvo dokazivanja koje se smatra dokaz o državljanstvu: 1. putne isprave (sve vrste putovnica) 2. osobna iskaznica 3. vojna knjižica 4. pomorska knjižica/isprava 5. uvjerenje o državljanstvu i drugi službeni dokumenti

•

uvjerljivi dokazi: 1. kopija gore navedenih dokumenata 2. vozačka dozvola ili kopija iste 3. rodni list ili kopija istog 4. iskaz svjedoka 5. izjava te osobe 6. saslušanje u nazočnosti diplomata zemlje koja to zahtijeva (u nekim slučajevima).

Tijekom prvih godina provedbe RA, Albanija se susrela s više poteškoća. Među najvažnijim problemima bila je stalna promjena točaka kontakta između nadležnih tijela vlasti u zemljama članicama EU i u Albaniji. Tijekom verificiranja identiteta postalo je jasno da nema dovoljno sredstava dokazivanja. Stoga je bilo dosta slučajeva u kojima se strane potpisnice nisu pridržavale obveza predviđenih RA-om i protokolima o provedbi. To je učestalo bila posljedica nedostatka protokola za provedbu s nekom od zemalja s kojom je Albanija ranije potpisala sporazume o readmisiji. S druge strane, iako odredba o državljanima trećih zemalja još nije stupila na snagu, već su bile prepoznate dvije velike 5

Brojka predstavlja iznos povrataka, uključujući slučajeve osoba koje su vraćene više od jednog puta. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

poteškoće: nedostatak putnih isprava za osobe iz trećih zemalja, te nedostatak sporazuma o readmisiji sa zemljama porijekla, uslijed čega ostaje nejasno što će se dogoditi s državljanima trećih zemalja nakon povratka u Albaniju. Teškoće koje su se pojavile potakle su Odjel za granice i migraciju da definira nekoliko ciljeva. U cilju upravljanja slučajevima državljana trećih zemalja, potrebno je provesti pregovore i potpisati sporazume o readmisiji sa zemljama porijekla. Za postojeće sporazume o readmisiji, uključujući i onaj s Europskom komisijom, potrebni su protokoli kako bi se omogućila odgovarajuća provedba. Pored toga, državna policija treba unaprijediti suradnju s policijskim agencijama susjednih zemalja, poboljšati kontrolu stranaca na svojoj teritoriji, te provoditi pravne postupke koji se odnose na povratak neregularnih migranata. Te mjere pratit će izgradnja novih smještajnih kapaciteta u tranzitnim centrima za prihvat, kao i kapaciteta za prihvat u regionalnim policijskim direkcijama.

B. Iskustvo Bosne i Hercegovine Murveta Džaferović, Ministarstvo sigurnosti Bosna i Hercegovina već je potpisala nekoliko bilateralnih sporazuma o readmisiji, uglavnom sa zemljama u koje odlaze njeni državljani, kao i s tranzitnim zemljama ili zemljama porijekla. Sporazumi su već potpisani s Hrvatskom, Danskom, Norveškom, Švedskom, Srbijom i Crnom Gorom, Austrijom, zemljama Beneluksa, Švicarskom, Italijom, Rumunjskom, Mađarskom, Francuskom, Slovenijom, Grčkom, Bugarskom, Slovačkom i konačno s Europskom zajednicom (2007.). Pored toga, još devet sporazuma je u pripremi i to s Bivšom Jugoslavenskom Republikom Makedonijom, Turskom, Ruskom Federacijom, Moldavijom, Egiptom, Republikom Irskom, Crnom Gorom, Saudijskom Arabijom i Jordanom. Kako bi dala doprinos upravljanju neregularnom migracijom, Bosna i Hercegovina planira provesti pregovore i odobriti sporazume sa svim zemljama porijekla i tranzita. Bosna i Hercegovina je kao prioritet odredila potpisivanje sporazuma o readmisiji prvo sa susjednim zemljama, zatim s drugim zemljama regije koje služe i kao odredišne i kao tranzitne zemlje za neregularne migrante. Drugo, Bosna i Hercegovina vodi pregovore sa zemljama porijekla neregularnih migranata koji ulaze u zemlju ili ostaju u zemlji i, treće, sa zemljama iz kojih neregularni migranti ulaze u Bosnu i Hercegovinu. Međutim, pregovori do danas nisu donijeli uspjeh jer zemlje porijekla i zemlje tranzita nisu spremne potpisati sporazume o readmisiji koji bi ih mogli obvezati na ponovni prihvat mnogih osoba koje su napustile zemlju ili bile u tranzitu kroz istu. U oba slučaja, broj tih osoba može biti velik zbog slabog upravljanja granicama ili zbog političke, ekonomske i socijalne situacije u zemljama odredišta. Slučajevi Turske i Moldavije predstavljaju veliki izazov. Pregovori o sporazumima o readmisiji s te dvije zemlje u tijeku su od 2005. godine. Sporazumi o readmisiji od koristi su za obje strane potpisnice. Prijem državljana Bosne i Hercegovine pozitivan je budući da omogućuje brži i lakši povratak onih koji neregularno borave u drugim zemljama, a također ga prate aktivnosti čiji je cilj upravo spriječiti neregularnu migraciju. U isto vrijeme, sporazumima o readmisiji također se olakšava proces povratka inozemnih državljana koji neregularno borave u Bosni i Hercegovini, smanjuju se troškovi zadržavanja i pripremanja za deportiranje, te oni još jednom služe kao sredstvo za sprječavanje neregularne migracije u zemlji, čime se izbjegava da inostrani državljani neregularno ostaju u Bosni i Hercegovini. Ipak, provedba sporazuma o readmisiji ne ide lako. Bilo je problema i s povratkom inozemnih državljana kao i s prijemom vlastitih državljana. Najvažniji problemi na koje se naišlo tijekom povratka inozemnih državljana su smještaj i dugotrajne procedure povratka. Trenutno nema prijemnog centra za neregularne migrante u Bosni i Hercegovini, što znači da smještaj tih inozemnih državljana koji će biti vraćeni u svoje zemlje ili u zemlju preko koje su došli ostaje neriješen. Bosna i Hercegovina se nada da će otvoriti privremeni prihvatni centar do sredine 2008. godine, s kapacitetom od 50 “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

osoba, financiran od strane vlade, a postoji i projekt za stalni boravak koji će financirati Europska komisija. Postupak povratka obuhvaća dugotrajne procese kao što je donošenje odluke o protjerivanju, kao i duge i komplicirane žalbene procedure. Trenutni zakon nije dovoljno dobro formuliran da bi se ispunile potrebe readmisije. Nacrt novog Zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu sastavljen je uz opsežnu pomoć IOM-a i Europske komisije (i općenito usuglašen s pravnom stečevinom EU) i trenutno je u završnoj fazi parlamentarne procedure. Iako je vraćanje neregularnih državljana trećih zemalja iz Bosne i Hercegovine u njihove vlastite zemlje težak proces, readmisija vlastitih državljana je još teži zadatak. Tijekom sukoba i nakon toga, velik je broj ljudi napustio zemlju, često neregularnim kanalima, tako da je broj onih koji će biti vraćeni ili koji se žele vratiti jako velik. Te brojke predstavljaju izazove i za primanje i za reintegriranje. Vlada ogroman nedostatak smještajnih kapaciteta, a trenutno oko 45.000 ljudi traži smještaj u Bosni i Hercegovini. Povratak će biti težak jer Bosna i Hercegovina još uvijek ne može osigurati osnovne životne uvjete za one koji se žele vratiti. Drugi problem u slučaju readmisije je utvrđivanje identiteta osoba koje nisu uvrštene u bazu podataka Sustava zaštite osobnih podataka građana (CIPS). Svi građani registrirani od 2001. godine navedeni su, uz detaljne identifikacijske informacije, u bazu podataka, ali oni koji su otišli ranije nisu uneseni u bazu podataka i stoga je vrlo teško utvrditi njihov identitet. K tome, oni ne posjeduju osobne dokumente, stoga je teško utvrditi jesu li oni iz Bosne i Hercegovine ili ne. Ministarstvo sigurnosti odgovorno je za provedbu sporazuma o readmisiji u Bosni i Hercegovini. Na sljedećem dijagramu prikazana je linija nadležnosti državnih agencija.

Ministarstvo sigurnosti, BiH MINISTAR GP BiH

Zamjenik ministra

SIPA

Tajnik

Interpol SFA

Inspektorat

Ljudski resursi Financije

Međunarodna suradnja

Analitička strategija

Imigracija

Azil

Koordinacija

Civilna zašt.

Zaštita povjerlj. info.

Zaštita granica Javni red

03/09/2008

Aktivnosti za uspješnu provedbu sporazuma o readmisiji obuhvaćaju: • • • • • • •

jačanje kapaciteta Odjela za imigracije u okviru Ministarstva sigurnosti jačanje kapaciteta Službe za pitanja stranaca finaliziranje aktivnosti i operacionalizacija privremenog prihvatnog centra za neregularne migrante finaliziranje aktivnosti za razvijanje stalnog prihvatnog centra (financiranog od strane Europske komisije), potpisivanje sporazuma o readmisiji sa zemljama porijekla i sa zemljama iz kojih nezakoniti migrante dolaze ili ostaju u Bosni i Hercegovini daljnje razvijanje Migracijskog informacijskog sustava (MIS) obrazovanje ljudskih resursa.

Podaci iz Ministarstva sigurnosti pokazuju da je tijekom 2006. Godine identificiran 331 neregularan migrant te 539 neregularnih migranata tijekom 2007. što znači da je zabilježeno povećanje od 45,5% u potonjoj godini. U međuvremenu, donesene su odluke o protjerivanju 565 osoba tijekom 2006. godine, te 822 osobe tijekom 2007. što predstavlja povećanje od 62,8%.

900

600

800

500

700 600

400 539

300 200

500 400 300

331

822 565

200

100

100 0

0 2006.

2007.

2006.

2007.

Protjerane osobe imale su različita državljanstva, ali u najvećem broju slučajeva (više od 50%) bila je riječ o državljanima Srbije i Crne Gore (427) i Albanije (163). Pogledati tablicu u nastavku.

Odluke o protjerivanju prema mjestu porijekla Srbija i Crna Gora Albanija Kina Turska Bivša Jugosl. Rep. Makedonija Okupirana palestinska teritorija Hrvatska Šri Lanka Moldavija Jordan Egipat

427 163 62 32 28 22 17 9 7 6 5

Rumunjska Afganistan Brazil Bugarska Kamerun Sirija Italija Jemen Alžir Ukrajina Belgija Indija Južna Afrika Argentina Eritreja

4 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1

Gambija Libanon Austrija Slovenija Iran Njemačka Nizozemska Australija Švicarska Francuska Tadžikistan Ukupno:

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 822

Stranci prisilno vraćeni iz Bosne i Hercegovine Zabilježen je i 31 slučaj stranaca koji su prisilno vraćeni iz Bosne i Hercegovine tijekom 2006. godine, te 75 slučajeva 2007. godine (povećanje od 141,9% u jednoj godini).

80 70 60 50 75

40 30 20

10 0 2006.

2007.

Dobrovoljni povratak stranaca iz Bosne i Hercegovine prema tipu (AVR program koji provodi IOM) tip upućeni na IOM vraćeni tajno napustili sklonište napustili dobrovoljni projekt tražili azil

dobrovoljni povratak 277 234 (84.48%) 15 24 4

â&#x20AC;&#x153;Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countriesâ&#x20AC;? This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Dobrovoljni povratak stranaca iz Bosne i Hercegovine prema zemlji porijekla (AVR program koji provodi IOM) zemlja Albanija Kina Indija Iran Srbija Bivša Jugosl. Rep. Makedonija Turska ukupno

Odluke o protjerivanju nakon kojih je uslijedio registrirani izlazak, 2006. – 2007. 2006. godine doneseno je 95 odluka o protjerivanju nakon kojih je uslijedio registrirani izlazak, te 329 odluka tijekom 2007. što predstavlja povećanje od 246,3% tijekom jedne godine.

dobrovoljni povratak 155 1 2 1 94 9 15 277

350 300 250 200

329

150 100 50

0 2006.

2007.

Odluke o protjerivanju nakon kojih je uslijedio registrirani izlazak, prema državljanstvu, 2007. godina državljanstvo Albanija Srbija Hrvatska Turska Bivša Jugosl. Rep. Makedonija Bugarska Iran ukupno

dobrovoljni povratak 158 139 11 10 9 1 1 277

Deportiranje državljana Bosne i Hercegovine u Bosnu i Hercegovinu 1.350 državljana Bosne i Hercegovine deportirano je 2006. godine iz drugih zemalja. U 2007. godini taj je broj smanjen za 17,3% u odnosu na prethodnu godinu na 1.117.

zemlja iz koje su osobe deportirane Hrvatska Njemačka Francuska Švedska Švicarska Nizozemska Austrija SAD Italija Belgija Danska Ostale zemlje ukupno

deportirani državljani BiH, 2007. 550 165 86 58 52 42 41 39 31 22 20 11 1117

Povratak prema Sporazumu o readmisiji s Hrvatskom, 2006. – 2007. Prema Sporazumu o 450 400 readmisiji s Hrvatskom, 350 vraćene su 363 osobe tijekom 300 2006. godine, od kojih je 189 250 2006 200 2007 osoba imalo državljanstvo 150 Bosne i Hercegovine, a 100 50 preostale 174 osobe bile su 0 državljani drugih zemalja. BiH Aliens Total Tijekom 2007. godine, vraćena je 431 osoba (191 državljanin Bosne i Hercegovine i 240 državljana drugih zemalja) što predstavlja povećanje od 18,7% tijekom jedne godine (1,1% za državljane Bosne i Hercegovine i 37,9% za državljane drugih zemalja).

Povratak i readmisija, 2006. – 2007. Vraćeni stranci Zemlja 100 31

120 68

% promjene +20 +119.3

- 21.9

19 4 1 3 240

+90.0

+37.9

1 14

+14.3

2006. Hrvatska Srbija Albanija Bivša Jugosl. Rep. Makedonija Turska Egipat Iran Šri Lanka Ostale zemlje UKUPNO

Readmisija vlastitih državljana % 2006. 2007. promjene 6 15 +150 6 1 - 83.3 -

1 174

2007.

C. Iskustvo Hrvatske Lidija Pentavec, Odjel za nezakonite migracije, Ministarstvo unutarnjih poslova Hrvatska je potpisala već 24 sporazuma o readmisiji s 26 zemalja, od kojih je 19 potpisalo sporazume sa zemljama članicama EU. Najvažnije je da je Hrvatska potpisala sporazume sa svim susjednim zemljama. U tablici koja slijedi prikazan je popis zemalja s kojima je Hrvatska potpisala sporazume, zajedno s datumima potpisivanja i stupanja na snagu. zemlja Albanija Austrija Zemlje Beneluksa Bosna i Hercegovina Bugarska Češka Republika Estonija Francuska Njemačka Grčka Island Italija Latvija Litva Mađarska Norveška Poljska Rumunjska Slovačka Slovenija Srbija i Crna Gora Švedska Švicarska Bivša Jugosl. Rep. Makedonija

datum potpisivanja

datum stupanja na snagu

28.1.2003 18.6.1997 11.6.1999 27.7.2000 4.7.2002 30.11.1999 22.5.2000 27.1.1995 25.4.1994 27.1.1995 31.5.2001 27.6.1997 21.9.1998 28.5.1998 15.11.2001 24.1.2005 8.11.1994 30.9.2000 29.4.1994 10.6.2005 23.4.2002 4.4.2001 21.2.1997

15.6.2005 1.11.1998 1.2.2005 11.5.2001 3.8.2003 1.5.2004 28.4.2001 19.12.1995 3.5.1994 15.3.1996 25.4.2002 1.6.1998 21.9.1998 1.1.2001 1.2.2003 1.8.2005 27.5.1995 6.10.2002 11.2.1996 1.7.2006 17.6.2004 6.4.2003 1.9.1997

17.9.2001

1.2.2003

Potpisani sporazumi potpadaju pod nadležnost centralnih i lokalnih hrvatskih državnih agencija. Preciznije rečeno, centralno tijelo za provedbu je Ministarstvo unutarnjih poslova i njegov Odjel za nezakonite migracije, koji je nadležan za regularne postupke i tranzit. Lokalna tijela za provedbu su policijske uprave i policijske stanice, koje su nadležne za ubrzane postupke, te suradnju s tijelima vlasti zemalja potpisnica. Protokoli o provedbi do danas su potpisani za otprilike polovicu sporazuma o readmisiji, uključujući i sporazume sa svim susjednim zemljama. Međutim, usprkos činjenici da “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Hrvatska nema zaključene sve protokole, to ne umanjuje vrijednost potpisanih sporazuma. Novi Zakon o strancima omogućava neregularnim migrantima boravak od 180 dana u hrvatskim prihvatnim centrima, što tijelima vlasti daje vremena za provjeru njihovog identitet (koji je već utvrđen u 90% slučajeva) i rješavanje ostalih pitanja: njihove zemlje porijekla dobivaju obavijest o njihovom dolasku, izdaju se putne isprave itd. Prosječni boravak državljana trećih zemalja u prihvatnim centrima je 20 dana. U slučaju da sporazum o readmisiji sa predmetnom zemljom nije potpisan, situacija je teža, ali tijela vlasti još uvijek imaju 180 dana za utvrđivanje identiteta osoba i rješavanje potrebnog postupka kako bi se osoba vratila. Sva 24 sporazuma o readmisiji koji su potpisani i provode se obuhvaćaju readmisiju hrvatskih državljana, kao i državljana trećih zemalja i osoba bez državljanstva. Hrvatska ne samo da je regulirala i pojednostavila postupke koji se odnose na neregularne migrante, već i garantira posebne postupke za maloljetnike i druge ugrožene grupe, kao i načelo zabrane protjerivanja te je odredila tijela vlasti odgovorna i nadležna za provedbu sporazuma, sve unutar prethodno utvrđenih rokova. Hrvatska je također predočila odredbe koje se odnose na stupanje na snagu, prekid i suspenziju, naknadu u slučaju pogreške, te zaštitu osobnih podataka migranata. Navedeni sporazumi olakšavaju razmjenu informacija između zemalja potpisnica i doveli su do poboljšane provedbe na planu povratka i readmisije, kao i razjašnjavanja u složenim slučajevima. U isto vrijeme održani su sastanci stručnih grupa koje su također pomagale u finaliziranju protokola za provedbu sporazuma. Ipak, planirane su daljnje aktivnosti koje se odnose na sporazume o readmisiji, a posebno na planu harmoniziranja sporazuma s Bosnom i Hercegovinom u skladu s EU modelom i potpisivanje novih odvojenih sporazuma sa Srbijom i Crnom Gorom. Službeni podaci pokazuju da je tijekom 2007. godine 188 inozemnih državljana vraćeno u Crnu Goru, od kojih su većina bili državljani Albanije i Srbije. U istom razdoblju, nijedna osoba nije primljena iz Crne Gore. U istoj godini, 448 stranaca vraćeno je u Bosnu i Hercegovinu, od kojih je 144 odbijeno. Konačno, 10 stranih državljana vraćeno je u Mađarsku, a 3 osobe primljene su iz te zemlje tijekom 2007. Dodatni detalji predočeni su u trima tablicama u nastavku. Republika Hrvatska: primljene i vraćene osobe, prema zemljama, 2006. – 2007. osobe primljene u vraćeni stranci Hrvatsku zemlja/godina 2006 2007 2006 2007 Slovenija 1.834 1.046 56 45 Mađarska 1 3 5 10 Srbija 0 0 747 119 Bosna i Hercegovina 3 1 444 448 Crna Gora 0 0 20 188 ukupno 1.838 1.050 1.272 810 “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Republika Hrvatska: primljene i vraćene osobe, prema državljanstvu, 2006. – 2007. vraćene primljene osobe osobe državljanstvo/godina 2006 2007 2006 Albanija 572 277 462 Srbija i Crna Gora 669 450 237 Bivša Jugosl. Rep. 107 194 63 Makedonija Turska 146 56 69 Bosna i Hercegovina 114 98 264 Hrvatska 55 36 ostale zemlje 88 26 177 ukupno 1.838 1.050 1.272

2007 162 280 43 37 208 80 810

Naredna tablica daje pregled podataka o primljenim i vraćenim osobama, ali za Republiku Sloveniju. Republika Slovenija: primljene i vraćene osobe, prema zemljama, 2006. – 2007. primljene vraćene osobe osobe državljanstvo/godina 2006 2007 2006 2007 Albanija 572 277 0 0 Srbija i Crna Gora 669 450 6 3 Bivša Jugosl. Rep. 194 106 2 1 Makedonija Turska 146 56 3 0 Bosna i Hercegovina 114 98 4 6 Slovenija 24 17 ostale zemlje 139 59 18 18 ukupno 1.834 1.046 57 45

Policijski službenici na graničnim prijelazima odgovorni su za procedure povratka i readmisije. U slučaju povratka, organiziran je prijevoz do graničnog prijelaza, uz policijsku pratnju. Povratak se do tada rješavao postupkom prisilnog povratka ili deportiranja. Što se tiče procedure readmisije prilikom prihvata osoba, policijski službenici obavljaju pregled osoba na graničnim prijelazima i utvrđuju ulaze li te osobe u zemlju na regularan način ili nekako drugačije. Bilo je nekoliko slučajeva osoba koje su pokušavale iskoristiti Hrvatsku kao tranzitnu zemlju za odlazak u Italiju preko Istre. Budući da većina neregularnih migranata kopnom putuje u Hrvatsku, hrvatska tijela vlasti pokušavaju bolje razumjeti trendove i mape kretanja nelegalnih migracija. Stoga, u cilju sprječavanja nezakonitih prelazaka granice i nezakonite migracije, policijska tijela trebaju udružiti snage s takvim institucijama u susjednim zemljama.

D. Iskustvo Bivše Jugoslavenske Republike Makedonije Mijalce Gelev, Glavni inspektor za strance, Odjel za strance i readmisiju, Ministarstvo unutarnjih poslova Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija potpisala je nekoliko sporazuma o readmisiji, prvi sa Švicarskom 22. srpnja1998. godine. Nakon toga uslijedilo je potpisivanje sporazuma s Hrvatskom 1. veljače 2003. godine, s Albanijom 15. srpnja 2005. godine i Norveškom 25. rujna 2006. godine. Posljednji sporazum koji je Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija potpisala je multilateralni sporazum s Europskom zajednicom, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2008. godine. Svim sporazumima predviđena je readmisija vlastitih državljana i državljana trećih zemalja, ali oni ne obuhvaćaju odredbe o viznim olakšicama. Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija trenutno je u procesu pregovaranja o zaključivanju sporazuma o readmisiji s Bosnom i Hercegovinom, Moldavijom, Turskom i Ukrajinom. Tijekom pregovaračkog procesa pojavili su se mnogi sporni momenti, uključujući i sredstva za rješavanje sljedećih pitanja: • • • • •

prepreke koje se pojavljuju prilikom organiziranja modaliteta transfera i sredstava transporta odgovarajuća obuka osoba angažiranih u procedurama readmisije financijski i drugi problemi koji nastaju tijekom organiziranja povrataka pod pratnjom (kada je ona potrebna) dogovor o žarišnim točkama za readmisiju uspostavljanje stalnog pregovaračkog tima za područje readmisije.

Iskustvo sa sporazumima o readmisiji bilo je od koristi iz više razloga. Prvo, njima se osigurava učinkovita pogranična kontrola za strane potpisnice; drugo, procedure povratka brže su i jednostavnije budući da se sporazumima precizira vrsta i razina dokaza potrebnih za utvrđivanje državljanstva; treće, postoji visok stupanj zaštite ljudskih prava za osobe koje su vraćene u skladu sa sporazumima o readmisiji; i konačno, njima se definiraju strane koje su odgovorne za pokrivanje troškova u određenim situacijama. Vlada Bivše Jugoslavenske Republike Makedonije imenovala je Odjel za strance i readmisjiju (nekadašnji Odjel za strance) kao tijelo odgovorno za readmisiju. Državi još uvijek nedostaje integrirana baza podataka o migraciji, ali Vlada je u procesu osnivanja posebnog vladinog tijela koje će biti odgovorno za upravljanje takvom bazom podataka. Usprkos nedostatku integrirane baze podataka, određeni podaci za 2007. godinu ipak su na raspolaganju. U skladu sa sporazumima o readmisiji potpisanim s nekim od država članica EU, primljeno je 365 državljana. U istoj godini, Ministarstvo unutarnjih poslova vodilo je 1.820 slučajeva prisilnog povratka osoba koje su pokušale preći granicu na neregularan način. Od tih osoba, 1.706 bili su državljani Albanije, zatim 107 Srbija, tri Bugarske, tri Rumunjske, dok je jedna osoba bila iz Dominikanske Republike. Bilo je 400 slučajeva prisilnog povratka ljudi kojima su ukinute boravišne dozvole na osnovu činjenja kaznenih djela u zemlji te 246 slučajeva dobrovoljnog povratka osoba čije su boravišne dozvole ukinute na osnovu počinjenih kaznenih djela. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

E. Iskustvo Crne Gore Milica Kovačević, Policijska direkcija, Odjel granične policije Od kraja 2003. godine, Direkcija za državne granice i pogranična pitanja u sklopu Ministarstva vanjskih poslova Republike Crne Gore koristi državnu vojsku kako bi ojačala državne granice, što se pokazalo kao najučinkovitiji način za upravljanje crnogorskim granicama u skladu s EU i šengenskim standardima. Parlament Crne Gore usvojio je Zakon o nadzoru nad državnim granicama 2005. godine i Zakon o azilu 2006. godine. Nacrt Zakona o strancima također je u završnoj fazi procesa usvajanja. Vlada Crne Gore usvojila je Strategiju za integrirano upravljanje granicama. Prilikom izrade strategije konzultirani su i sagledani različiti državni i međunarodni dokumenti i načela, uključujući zakonodavstvo i iskustvo drugih zemalja sa sličnim transformacijama, direktive Vijeća Europe o integriranom upravljanju granicama na zapadnom Balkanu, kriterije Kopenhaškog dokumenta, zahtjeve trgovine, druge EU standarde i preporuke iz najboljih praktičnih koraka Šengenskog kataloga. U međuvremenu je okončana izgradnja međunarodnih graničnih prijelaza na Debelom Brijegu na granici s Hrvatskom i Šćepan Polju na granici s Bosnom i Hercegovinom. Trenutno je u tijeku izgradnja graničnog prijelaza Bozhaj (Hani i Hotit), dok je izgradnja graničnog prijelaza Sukobin (Murriqan) u području Ulqina planirana u suradnji s Republikom Albanijom. Ukupna dužina granica Crne Gore iznosi 840,4 kilometara, a duž te linije ima 28 graničnih prijelaza. Granice Crne Gore

zemlja

Albanija Hrvatska Srbija (od toga s Kosovom) Bosna i Hercegovina pomorska granica ukupno

dužina granice (km)

kopnena granica (km)

207,2 41,7 167,8 75,6 254,4 93 840,4

113,3 19,7 161,7 72,4 204,5 571,6

pomorska granica (teritorijalne vode) (km)

jezerska granica (km)

riječna granica (km)

22 22

38,8 -

93 137

11,7 50,5

33,1 6,1 3,2 38,2 81,3

Dok se ne usvoji novi Zakon o strancima, vizni režim u Crnoj Gori definiran je privremenom uredbom izdanom u srpnju 2006. godine u kojoj se navode zemlje čiji državljani mogu ući u Crnu Goru bez vize, te zemlje čiji državljani trebaju sa sobom imati samo identifikacijski dokument. Crna Gora je poboljšala kvalitetu svojih podataka, “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

koji su točni i integrirani, te koji se razmjenjuju na regionalnoj i međunarodnoj razini. U isto vrijeme, održano je nekoliko skupova posvećenih obuci graničnih djelatnika. Crna Gora izdaje različite vrste isprava kojima se inozemnim državljanima omogućava tranzit, zadržavanje ili regularni boravak. Legalni boravak inozemnih državljana aktivnost/izdani dokument Boravišna dozvola – kratkoročna (registriranje, mahom turista, do 30 dana s osobnom iskaznicom, te 90 dana s putovnicom) Odobravanje privremenog boravka (na 90 dana ili više, za one koji ulaze u zemlju zbog sklapanja braka ili posla) Izdavanje identifikacijskih isprava Izdavanje putne isprave (PI) Izdavanje tranzitnih viza Dozvole stalnog boravka Izdavanje izlaznog pečata i viza za turiste (na granici – za osobe kojima je potrebna viza, ali u čijim zemljama Crna Gora nema ambasade)

godina 2006

2007

205,991

299,653

1,462

2,044

9 3,045 373

2 5,336 436

191,196

156,456

Dozvola za putovanje za crnogorske državljane aktivnost/izdani dokument Izdavanje dozvole za putovanje unutar državnih granica (dozvole za crnogorske državljane koji rade ili posjeduju imovinu u pograničnom području kako bi se mogli slobodno kretati u toj zoni)

godina 2006

2007

16,321

19,690

U pokušaju da se nađu održiva rješenja za pitanja migracije, uključujući i sprječavanje neregularne migracije, Direkcija policije do danas je zaključila 14 sporazuma o readmisiji sa 16 zemalja. Sporazumi koji su potpisani kada je Crna Gora bila u sastavu bivše Republike Jugoslavije ostaju na snazi dok ih ne zamijene novi sporazumi. U sastavu “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Socijalističke Republike Jugoslavije, Crna Gora je potpisala sporazume o readmisiji sa sljedećim zemljama: Bugarska (2001), Slovenija (2001), zemlje Beneluksa (2002), Danska (2002), Mađarska (2002), Slovačka (2002), Njemačka (2003) i Švedska (2003). Kao Republika Crna Gora potpisala je sporazume o readmisiji s Italijom (2003), Austrijom (2004), Bosnom i Hercegovinom (2004), Hrvatskom (2004), Švicarskom (2004) i Kanadom (2006). Pregovori s Albanijom trebaju tek započeti. Broj osoba u čijem slučaju je izvršena readmisija u skladu sa sporazumima o readmisiji je sljedeći: godina 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

broj osoba u čijem slučaju je provedena readmisija 60 129 44 714 586 743 283

Državljani Crne Gore vraćeni u 2007. godini: zemlja iz koje su osobe vraćene Njemačka SAD Luksemburg Francuska Švedska Švicarska

broj vraćenih državljana 92 36 27 22 21 13

Hrvatska

Italija Nizozemska

12 7

zemlja Austrija Mađarska Slovenija Belgija Norveška Danska Bosna i Hercegovina Ostale zemlje ukupno

broj vraćenih državljana 7 5 4 4 2 2 1 16 283

U Crnoj Gori nema prihvatnih centara za strance što dovodi do problema sa smještajem onih inozemnih državljana koji ne ispunjavaju kriterije za boravak u zemlji, a koji zbog drugih razloga ne mogu biti vraćeni u svoju zemlju porijekla. Taj je problem djelomično riješen potpisivanjem memoranduma o razumijevanju između IOM-a i Ministarstva unutarnjih poslova Crne Gore, prema kojem je IOM pomogao u dobrovoljnom povratku 103 stranca tijekom 2006. godine i 9 stranaca tijekom 2007. godine. Međutim, projekt nije trajnog karaktera, što znači da povratak neregularnih migranata i dalje predstavlja razlog za zabrinutost.

Dobrovoljni povratak u 2006. godini ostvaren uz pomoć IOM-a 2006. Siječanj Veljača Ožujak Travanj Svibanj Lipanj Srpanj Kolovoz Rujan Listopad Studeni Prosinac

ukupno

Albanija

Rumunjska

6 6 6 3 9 3 8 26 14 4 85

4 2

Bivša Jugosl. Rep. Makedonija

Bosna i Hercegovina

Ukrajina

Rusija

1 2 2 1

1 2 1 9

1 6

Ukupno

11 8 8 5 11 4 10 27 14 5 103

Dobrovoljni povratak u 2007. godini (siječanj – lipanj) ostvareni uz pomoć IOM-a 2007. siječanj veljača ožujak travanj svibanj lipanj ukupno

Albanija Rumunjska Ukrajina

Dominikanska Armenija Ukupno Republika 2

2 1 2 2

2 2

2 2 1 2 2 9

Neregularni migranti kojima je pomoć pružio IOM: Izvor upućivanja

13%

Granična policija Nevladine organizacije Direktni kontakt s IOMom Podgorica Klinički centar Podgorica

82%

Izvor: IOM Podgorica

10. Rujna 2007. godine Europska unija i zemlje zapadnog Balkana potpisale su zajednički sporazum o readmisiji i viznim olakšicama koji je stupio na snagu 1. Siječnja 2008. godine. Vizne olakšice obuhvaćaju 18 različitih kategorija građana, kao studente, “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

znanstvenike, poslovne ljude, novinare te članove njihovih obitelji koji rade u EU. 13. studenog 2007. godine parlament Crne Gore izdao je Uredbu za ratificiranje sporazuma između Crne Gore i EC-a o readmisiji osoba koje nemaju boravišnu dozvolu. U članku 20. tog sporazuma navedeno je da „odredbe ovog sporazuma imaju prioritet nad odredbama bilateralnih sporazuma o readmisiji za povratak ili o neregularnim migrantima koji su mogli biti potpisani između država članica i Crne Gore“. Sporazum s EC-om također obuhvaća odredbu o državljanima trećih zemalja, a u podacima koji slijede daje se pregled broja državljana trećih zemalja koji su bili u tranzitu kroz Crnu Goru prema EU tijekom razdoblja 2005. – 2006.:

Državljani trećih zemalja u tranzitu kroz Crnu Goru prema EU lokacija izvora/godina Albanija Srbija Bivša Jugosl. Rep.Makedonija ukupno

2005

2006

545 233

262 140

778

410

U 2007. godini 819 neregularnih migranata bilo je u tranzitu kroz Crnu Goru - 35 migranata stiglo je iz Slovenije i 784 iz Hrvatske. Od svih tih osoba, 655 je ušlo iz Republike Albanije, dok ih je 165 ušlo iz Pokrajine Kosovo. Među tim osobama bilo je 258 maloljetnika. Mjere protiv stranaca Tijekom 2006. godine sljedeće aktivnosti zabilježene su na osnovu nepoštivanja zakona: izvještaji o neregularnom putovanju kazneni izvještaji odbijen boravak u Crnoj Gori odbijen ulazak u Crnu Goru registriran neregularan prijelaz sprječavanje neregularnog prijelaza identificiranje krivotvorenih dokumenata

585 116 299 1.631 24 40 70

F. Iskustvo Srbije 6 Tamara Vučenović, IOM Beograd Uslijed rata i loše ekonomske situacije velik broj ljudi je tijekom 1990-ih neregularnim putem napustio Republiku Srbiju kako bi boravili u zapadnoeuropskim zemljama u potrazi za boljim životom. Pored toga, nakon demokratskih promjena 2000. godine, državljani Srbije nastavili su napuštati zemlju. Gotovo svi zahtjevi za azil koje su podnijeli srpski tražitelji azila bili su odbijeni ili im je dodijeljena samo privremena zaštita. Stoga je velik broj osoba vraćen u Srbiju na osnovu obveza koje je Republika Srbija preuzela potpisivanjem sporazuma o readmisiji. Provedba sporazuma o readmisiji (uključujući i povratak tražitelja azila i njihovo uspješno i održivo reintegriranje u srpsko društvo) jedan je od mnogih uvjeta koje tijela vlasti Srbije trebaju ispuniti kako se započeo dijalog s Europskom komisijom o „bijeloj šengenskoj listi“. Republika Srbija već je započela s usklađivanjem i uvođenjem potrebnih promjena u Ministarstvu unutarnjih poslova i Ministarstvu pravde i oblastima kao što su izrada nacrta i usvajanje novih zakona koji se odnose na putne isprave, azil, kretanje i boravak stranaca. K tome vizne bi olakšice trebale potaknuti Srbiju na provođenje relevantne reforme i jačanje suradnje na regionalnom nivou i to s EU na području kao što je jačanje vladavine prava, upravljanje granicama, sigurnost dokumenata, te borba protiv organiziranog kriminala i korupcije. Sporazum o viznim olakšicama i readmisiji između Republike Srbije i EU potpisan je 18. rujna 2007. godine, a stupio je na snagu 1. siječnja 2008. godine. U sporazumu o readmisiji jasno su izloženi postupci i obveze za tijela vlasti Srbije i država članica EU u pogledu načina vraćanja osoba koje neregularno borave na njihovim teritorijima. Sporazumima su obuhvaćeni ne samo neregularni državljani obiju strana, već i relevantni državljani trećih zemalja i osobe bez državljanstva. Prema procjenama, sporazum će biti primijenjen na 50.000 do 100.000 osoba, od kojih je otprilike 40.000 7 već vraćeno. Prema navedenom sporazumu, Republika Srbija ima obvezu prihvatiti oko 60.000 vlastitih državljana, uključujući i one s Kosova i Metohije. Nadležna ministarstva podržavaju tu odredbu, ali su primijetila da je UNMiK jedina strana koja je odgovorna za povratak osoba s Kosova i Metohije. Sporazumom nije predviđen poseban postupak za povratak osoba s Kosova i Metohije. Točan broj povratnika koji su se već vratili u skladu sa sporazumom o readmisiji nije poznat, no prema pretpostavkama i evidenciji nevladinog sektora taj se broj kreće oko 40.000 osoba. Ministarstvo unutarnjih poslova Republike Srbije u svojim izvješćima spominje istu brojku. U izvješću UNHCR-a o nivoima i trendovima azila u 43 industrijalizirane zemlje stoji da je u 2007. godini Srbija bila na četvrtom mjestu prema broju tražitelja azila, s 15.400 osoba koje su podnijele zahtjev za azil. Kako bi stekao bolji uvid u potrebe povratnika u Srbiju, IOM je 2006. godine proveo istraživanje među 8.000 korisnika svog najvećeg programa dobrovoljnog povratka - Programa Njemačke vlade za repatrijaciju (REAG/GARP). Prema izvješću IOM-a sačinjenog nakon istraživanja, najveću grupu neregularnih državljana iz Srbije predstavljaju Romi, koji čine otprilike 65% onih koji su se u nekoliko proteklih godina 8 vratili na dobrovoljnoj osnovi. 6

Predstavnici Vlade Srbije nisu mogli biti nazočni na Regionalnom forumu o povratku i readmisiji u Tirani. Ovo je izvješće stoga sažetak trenutne situacije u pogledu povratka i readmisije, predočen od strane IOM-a Beograd. 7 Dnevni list Politika, 18. prosinca 2006. godine 8 IOM Beograd, GARP statistički podaci. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Direktorica Ureda za EU integracije Vlade Srbije (SEIO) Tanja Miščević je 7. veljače 2008. godine izvijestila da je početka 2008. godine, kada je započela provedba sporazuma s EU o readmisiji, podneseno 52 zahtjeva za readmisiju u Srbiji, dok u zemljama EU više od 1,5 milijuna državljana Srbije živi neregularno. Miščevićeva je izjavila da je izrada strategije za reintegraciju u završnoj fazi, ali je i rekla da nema jasne ideje o tome kako pomagati povratnicima. Dodala je da nije moguće ustanoviti točan broj osoba koje neregularno žive u zemljama EU, budući da te osobe mogu biti prebrojane tek nakon što ih registriraju imigracijske službe. 9 Dalje je direktorica ureda napomenula kako će od 2008. godine zemlja koja traži readmisiju pokrivati troškove isprava, zahtjeva i putovanja, ali i da su ti troškovi mali u usporedbi s reintegriranjem vraćenih osoba. Također će od 2008. godine biti aktiviran fond EU za povratak i bit će dostupan zemljama zapadnog Balkana koje su potpisale sporazume o readmisiji. Srbija, međutim, ni izbliza nije spremna nositi se s tako velikim brojem državljana Srbije koji će se vjerojatno vratiti. Ured Vlade Srbije za ljudska prava i prava manjina koji predstavlja tijelo nadležno za te poslove, ima samo 10 zaposlenih i bori se s nedostatkom osoblja. Ured se financira putem donacija, dok se iz državnog proračuna uopće ne izdvaja novac za povratnike. Iako od prosinca 2005. u beogradskoj zračnoj luci postoji ured za readmisiju, povratnicima se mogu pružiti samo osnovne informacije i pravne konzultacije. Osobe čija je readmisija obavljena trenutno primaju usluge od centara socijalne službe u mjestu svog porijekla. Usluge kao što su privremeni smještaj ili pomoć prilikom traženja posla ne pružaju se. Nevladine organizacije pokrenule su programe pomoći u 10 centara diljem Srbije, uključujući i prvi pilot projekt u beogradskoj općini Palilula gdje je stotinu povratničkih romskih obitelji preseljeno uz financijsku pomoć nevladinih organizacija i inozemnih agencija. 10 Srpske vlasti prepoznale su vrijednost dobrovoljnog povratka kao sredstva za povećanje izgleda za reintegriranje. Međutim, Nacionalna služba za zapošljavanje ne nudi povratnicima profesionalnu pomoć u domenu reintegriranja. Osim Fonda za socijalne inovacije, koji je financirao jedan projekt reintegriranja, vlada ne financira niti jedan projekt ili aktivnost za povratnike. Cilj svih projekata, bilo da su u tijeku ili su planirani, je da se obeshrabri sekundarna migracija. Ured Vlade Srbije za ljudska prava i prava manjina za početni cilj pripremu i edukaciju povratnika kao i osoblje u relevantnim institucijama od državnog do lokalnog nivoa. U svim projektima angažirane su razne agencije kao što su policija, socijalne službe, školske vlasti, domovi zdravlja, nacionalna služba za zapošljavanje i institucije iz područja socijalne sigurnosti, kako bi se podigla svijest o potrebama povratnika. U drugoj fazi pozornost će se posvetiti održivom reintegriranju, te će se stvoriti veze između vladinog i nevladinog sektora. Treća faza podrazumijeva osiguravanje sredstava. 11 Također, pomaganje prilikom zapošljavanja i smještanja povratnika smatra se najučinkovitijim sredstvom za jednostavnije rješavanje složenih problema povezanih s povratkom. 9

Dnevni pregled Ministarstva vanjskih poslova, 8. februar 2008. Dostupno na http://www.mfa.gov.yu/Bilteni/Engleski/b080208_e.html, posljednji put korišteno 18. aprila 2008. 10 Zimonjić, V. P. septembar 2008. Balkans: Before EU Entry, Serbia Faces Return of Citizens. Dostupno na http://ipsnews.net/news.asp?idnews=39268, pristupljeno 5. svibnja 2008. 11 Šef Kancelarije za readmisiju, g. Panjković, daje Rumuniju i Tursku kao primjere, jer su te dvije zemlje uspješno pribavile novac od Francuske i Njemačke za programe zapošljavanja. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Ministarstvo rada i socijalne politike formiralo je dva nova odjela s ciljem povećanja upravnih kapaciteta za promoviranje anti-diskriminacije, jednakosti i tolerancije: Odjel za ravnopravnost spolova i Odjel za populacijsku politiku, odgovoran za anti-diskriminacijska pitanja kao i za promoviranje pristupa pravima za posebno ugrožene grupe pučanstva. Odjel za populacijsku politiku također je odgovoran za praćenje postupka readmisije. Taj sektor u ovom trenutku ne prima financijska sredstva i projekte za readmisiju. Statistika Ureda za readmisiju 12 pokazuje da je najveći postotak povratnika zabilježen u sljedećim zemljama: zemlja Njemačka Švicarska Danska Nizozemska

postotak od ukupnog broja povratnika 78,50% 8,35% 4,79% 2,79%

Glavna područja u koja se povratnici vraćaju: odredišno područje Vojvodina Centralna Srbija Kosovo i Metohija

postotak od ukupnog broja povratnika 36,79% 59,29% 3,95%

Od ukupno navedenog broja povratnika 71% bili su muškarci, 29% žene, a 26% osoba bile su maloljetne. Oko 76,84% bilo je romskog, a 10,18% srpskog porijekla. Kako bi se osoba registrirala kao stalni žitelj Srbije, treba predočiti službenu i stalnu adresu. Velik broj dobrovoljnih povratnika prijavio je nedostatak trajnog smještaja nakon povratka u Srbiju: mnogi žive kod rodbine ili prijatelja ili ostaju beskućnici, spavajući na klupama u parkovima, u napuštenim automobilima ili seleći od jednog prijatelja do drugog. Neki žive u neslužbenim naseljima bez osnovnih komunalija kao što su voda ili struja. Te osobe, stoga, nisu u mogućnosti registrirati se kao stalni stanovnici Srbije. K tome u nekim slučajevima nemaju financijskih sredstava za plaćanje naknade za stalni boravak. Nemogućnost registriranja stalnog boravka pokreće lančanu reakciju: posjedovanje dozvole za stalni boravak je preduvjet za izdavanje osobne iskaznice, bez koje osoba nema pristupa socijalnoj pomoći, zapošljavanju, zdravstvenom osiguranju i drugim pravima koja se pružaju državljanima Srbije.

Ured Republike Srbije za readmisiju, 2006. Readmissions. Dostupno na http://www.swedishcommittee.se/ppt/Readmision-FINAL.ppt. Pristupljeno 7. svibnja 2008. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

K tome u Srbiji se ne priznaju dokumenti izdani u zapadnoeuropskim zemljama ili nisu razumljivi. Na primjer, školska svjedočanstva i diplome koje izdaju inozemne škole u potpunosti su beskorisne budući da povratnici moraju plaćati velike iznose za njihovo prevođenje i nostrificiranje, što si većina povratnika uopće ne može priuštiti. Konačno, djeca koja žele nastaviti s obrazovanjem u Srbiji saznaju da se njihovo prethodno školovanje u inozemstvu ne priznaje. Pošto su nastavni planovi i programi koji se koriste u školama u Srbiji potpuno drugačiji od onih u europskim zemljama, djeca povratnici često se smještaju u razrede koji su niži od onih koje su prethodno pohađali. K tome, neka djeca povratnici slabo ili uopće ne govore srpski, pa ih se raspoređuje u razrede ponavljača ili u posebne škole za djecu s mentalnim hendikepom. Pristup besplatnoj zdravstvenoj njezi i socijalnoj sigurnosti moguć je samo na osnovu posjedovanja osobne iskaznice, zaposlenja ili registriranja na zavodu za zapošljavanje. Visoka stopa nezaposlenosti u Srbiji pogađa i povratnike, posebno jer nema programa zapošljavanja koji su namjenski usmjereni na povratnike. Prihvatni centar u Padinskoj skeli izgrađen je 1980. godine i u to je vrijeme bio jedini prihvatni centar u bivšoj Jugoslaviji. Nakon raspada iste, taj je centar pokrivao državnu zajednicu Srbije i Crne Gore do sredine veljače 2006. godine. Nakon tog datuma, u skladu s odlukom tijela vlasti Republike Srbije, centar pruža smještaj samo neregularnim migrantima privedenim u Republici Srbiji. Kapacitet centra je 137 osoba i trenutno u njemu boravi u prosjeku 30 osoba mjesečno. Prostorije prihvatnog centra su u zapuštenom stanju i uvjeti življenja u njemu su - u skladu s time - neprimjereni. Konačno je u 2007. godini zabilježen prvi poznati slučaj re-emigracije uslijed izuzetno loših uvjeta življenja kada je oko 100 osoba romske nacionalnosti, koje su se ranije vratile u Srbiju u skladu sa sporazumom o readmisiji, ponovo prešlo granicu s novom državom članicom EU Rumunjskom na neregularan način i zatražilo azil.

3. Pokušaji nabrajanja iskustava i najboljih praktičnih koraka u različitim fazama postupka povratka Ferdinand Arn, Specijalizirana direkcija za povratke, Belgijska imigracijska služba Zemlje EU imaju veliko iskustvo s povratkom i primjenjuju postupke prisilnog i dobrovoljnog povratka nakon što se utvrdi da osobe borave neregularno u tim zemljama. Pokušaji reguliranja povratka doveli su do potpisivanja bilateralnih, a kasnije i multilateralnih sporazuma o readmisiji. Zemlje zapadnog Balkana mogu puno naučiti na osnovu iskustva EC-a kako bi spriječile i nadišle neke od izazova s kojima se suočavaju u oblastima povratka i readmisije. Prije svega, povratak i readmisija ovise o nacionalnom kontekstu: propisi i odredbe utječu na provedbu, a revizije koje se izrađuju kako bi se zakoni zemalja koje pristupaju uniji uskladili sa zakonima EC-a, otežavaju provedbu. K tome, identificiranje neregularnih migranata zahtijeva puno vremena granične policije i opterećuje državni proračun, a readmisija je samo jedan od mnogih zadataka iz domena upravljanja granicom koju ona obavlja. Tijela vlasti na graničnim prijelazima u najvećem su broju slučajeva zatrpani poslom i nedostaje im osoblja. Nadalje, u mnogim zemljama, u pratnji osoba lišenih slobode, uključujući i neke neregularne migrante, mogu biti samo policijski službenici. Međutim, službenici koji rade na slučajevima neregularnih migranata nisu pripadnici policije. Stoga promjena u postupku provedbe pod pratnjom iziskuje promjenu zakona putem parlamentarnog postupka. U mnogim zemljama takvi su postupci dugi i komplicirani. Iako u 90% slučajeva osobe potječu iz susjednih zemalja, podaci izneseni na Regionalnom forumu pokazuju i sve veći broj slučajeva u koje su umiješani državljani trećih zemalja. Na primjer, kada se obavi utvrđivanje identiteta osobe albanskog državljanstva u Crnoj Gori, nije teško tu osobu poslati natrag u Albaniju (iako ima primjera ponovljene migracije, kao u slučaju jedne osobe koja je bila vraćena sedam puta u jednom mjesecu). Teškoće nastaju kada se državljani geografski udaljenijih trećih zemalja ne žele vratiti u svoju zemlju i to su situacije u kojima sporazumi o readmisiji mogu biti od posebne koristi. Drugi izvor zabrinutosti povezan s državljanima trećih zemalja je nedostatak podataka o povratku koji se ostvaruju tranzitom kroz susjednu zemlju. Tijela vlasti općenito imaju podatke o osobama koje su se odlučile vratiti natrag, ali ne i o onima koji se zaista vraćaju u svoju zemlju porijekla. Ukoliko je to moguće, bolje je utvrditi zemlju porijekla tih osoba i poslati ih direktno u tu zemlju, a ne u neku zemlju tranzita. Kada tijela vlasti nekoga vrate, a kasnije se utvrdi da je riječ o državljanima treće zemlje, a ne o državljanima te zemlje, zemlja koja obavlja slanje treba znati podatke, čak i kada ih ima malo, kako bi se moglo upravljati statistikom, utvrđivati trendove itd. Drugim riječima, postoji potreba da se baza podataka dopuni informacijama o lokacijama na koje odlaze povratnici, o tome koja je njihova zemlja porijekla, te vraćaju li se oni u tu zemlju ili ostaju u zemlji tranzita, bilo zbog nedostatka sporazuma o readmisiji sa zemljom porijekla ili s nekom drugom zemljom. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Važno je pažljivo se pridržavati postupaka u procesu povratka i readmisije. Postoje primjeri Kosovara koji su vraćeni u Albaniju jer ih, na osnovu jezika, nije lako razlikovati. Na sličan način, događalo se da državljani Moldavije greškom budu poslani u Rumunjsku. Osobne su iskaznice iznimno važne, ali kada su u pitanju dokazi o identitetu, ljudi ih većinom ne nose sa sobom kako bi dokazali svoje državljanstvo. Davanje primjerne prethodne obavijesti pretpostavljenoj zemlji porijekla povećava šanse da se identitet točno utvrdi. Uobičajeni scenarij je da tijela vlasti presretnu osobu iz treće zemlje koja sa sobom nema dokumente te žele tu osobu vratiti natrag. U većini slučajeva, jedini način da se to učini je zrakoplovom, tako da su nužne putne isprave. Na granici je jednostavnije, budući da se takvim osobama može onemogućiti ulazak, ali ne i kada se već nalaze u zemlji. Putne isprave moraju se pribavljati putem ambasada, a predmetna zemlja državljanina treće zemlje vrlo često nema ambasadu ili konzularno predstavništvo u zemlji domaćinu. Čak i kada ambasada ili konzularno predstavništvo postoje u susjednoj zemlji, tijela vlasti trebaju provesti državljanina treće zemlje pod pratnjom u tu zemlju, ali pratnja nema ovlasti u drugim zemljama - što predstavlja velik problem. U takvim slučajevima tijela vlasti koje provode povratak u potpunosti ovise o konzularnoj službi. Kada neka osoba izgubi putne isprave, uobičajeno je da konzul konzultira potrebne dokumente i izda putne isprave za hitne situacije. Međutim, u slučaju povratnika, konzul može iskazati nespremnost za izdavanje putnih isprava osobi koja se ne želi vratiti. Konzularna zaštita, iako nije precizno definirana, daje se državljaninu koji je zatraži. Stoga, konzuli u mnogim slučajevima ne izdaju laissez passer ukoliko je to protiv interesa državljanina koji želi ostati u zemlji usprkos njegovoj/njezinoj neregularnoj situaciji u toj zemlji. Sporazumi o readmisiji služe kao priručnici u kojima se objašnjava kako valja obaviti readmisiju. Ima nekoliko varijanti, ali osnovni koraci su isti u svim slučajevima. Tijela vlasti zemlje koja obavlja slanje utvrđuju identitet neregularnog stranca. Zatim zahtijevaju od zemlje porijekla da prihvati readmisiju svog državljanina. Kada ta zemlja prihvati zahtjev, konzul prema sporazumu ima obvezu izdati putne isprave. Drugim riječima, prednost sporazuma o readmisiji je što se moraju slijediti prethodno dogovoreni postupci kako bi proces bio predvidljiviji. Sporazumi o readmisiji moraju se provoditi onako kako je dogovoreno jer će se u suprotnom strane potpisnice stalno susretati s problemima. Zemlje EU koje imaju sporazume o readmisiji već 30 ili 40 godina primjenjuju iste i prema dogovoru postižu dobre rezultate. Postoje određena neslaganja između odgovarajućih tijela vlasti tih zemalja, ali zahvaljujući činjenici da mogu redovno međusobno komunicirati, uspijevaju rješavati probleme. U slučaju novih sporazuma koje su potpisale balkanske zemlje, te zemlje imaju mogućnost usmjeravanja svojih kolega u EU i uvjetuju provedbu na način koji im odgovara i olakšava odgovarajuću provedbu sporazuma.

Balkanske zemlje postaju privlačne za neregularne migrante, što će povećati broj slučajeva deportiranja i iziskivati odgovarajuću infrastrukturu za nošenje s tom pojavom. Neki od problema u vezi s državljanima trećih zemalja mogli bi biti sljedeći: •

• • • • • • • • • •

državljani trećih zemalja često nemaju osobne dokumente, a bez njih ne mogu putovati. Važno je primijetiti da, iako su osobne iskaznice važne u tom smislu, ljudi najveći dio vremena uopćeno sa sobom ne nose dovoljno osobnih dokumenata kojima mogu dokazati svoje državljanstvo. često nema potpisanih sporazuma o readmisiji i/ili protokola o provedbi sa zemljama porijekla nacionalni se konteksti u velikoj mjeri razlikuju ukoliko nadležni konzul ne potvrdi državljanstvo državljana treće zemlje, utvrđivanje identiteta je praktično nemoguće konzuli nekih država ponekad odbijaju izdati laissez-passer na osnovu činjenice da je nedobrovoljni povratak protivan interesima njihovih državljana ukoliko nema konzulata u zemlji u kojoj je pronađen državljanin treće zemlje, problemi s komunikacijom i suradnjom se povećavaju i kompliciraju odgovarajuće utvrđivanje identiteta i naredne postupke potrebni su značajni resursi u pogledu vremena zadržavanja i prostora ukoliko je utvrđivanje identiteta odgođeno ili nije moguće usluge prevođenja i pratnje su skupe zemlji porijekla može biti teško da u potpunosti surađuje jer su troškovi jako visoki, a državni proračuni balkanskih zemalja značajno su manji od proračuna zemalja članica EU ukoliko identitet državljanina treće zemlje nije utvrđen u okviru zakonski definiranog vremena, isti ostaje u zemlji domaćina i mora boraviti u centru za zadržavanje ili mora biti pušten uz nalog da napusti zemlju državljani trećih zemalja mogu donijeti odluku da se ne vrate dobrovoljno ukoliko smatraju da ekonomska situacija njihove zemlje još uvijek nije dovoljno stabilna.

Kada vrijeme predviđeno za utvrđivanje identiteta osobe istekne prije okončanja postupka utvrđivanja identiteta, neregularnom migrantu se daje nalog da napusti teritorij na koje boravi. Tijela vlasti izdaju taj dokument iako su svjesni da neregularni inozemni državljani vjerojatno neće dobrovoljno otići, ali samo izdavanje dokumenta znači da ta osoba krši zakon ostankom u zemlji, te da ga država u svakom trenutku može privesti i započeti s postupkom povratka. K tome, osoba kojoj se izda nalog da napusti zemlju ne može boraviti u drugoj zemlji. Drugim riječima, tijela vlasti takvim osobama ostanak u zemlji čine sve težim. Najbolja preporuka, zasnovana na iskustvu EU, je da se neregularni migranti potaknu na dobrovoljni povratak. Pristup IOM-a dobrovoljnom povratku uz njihovu pomoć, kojim se nude usluge pomoći za povratak i reintegriranje u zemlji migranta, pokazao se uspješnim. Ukoliko neregularni migranti vide dobrovoljni povratak kao održivo rješenje, vjerojatnije je da će povratak biti stalan, a smanjuje se i ponovljena neregularna migracija.

4. Upravljanje podacima koji se odnose na migraciju na zapadnom Balkanu: prema sustavnom prikupljanju i razmjeni podataka na državnom i regionalnom nivou Marina Manke, IOM Moskva Upravljanje podacima je postupak koji obuhvaća državnu razinu i regionalne razine. Podatke o povratku i readmisiji još uvijek je potrebno prikupljati, obrađivati i razmjenjivati kako bi se suzbijala neregularna migracija i kako bi se štitila prava neregularnih migranata. Kako bi shvatili upravljanje podacima, potrebno je obuhvatiti i kontekst EU i kontekst zapadnog Balkana. Specifične osobine i međuovisnost tih konteksta čine upravljanje podacima važnim za cijeli postupak. Ukratko, upravljanje podacima o migracijama obuhvaća: • primjene podataka u upravljanju migracijom • upravljanje agencijama’ (dodjeljivanje resursa i mjerenje učinkovitosti) • praćenje (trendovi, analize, sustavi upozoravanja) • kreiranje politike djelovanja (utvrđivanje proaktivnih, a ne reaktivnih prioriteta) • pristup ’protoka podataka’ Trenutno se upravljanje podacima o migraciji provodi u različitim sustavima i od strane različitih korisnika u različitim zemljama, što znači da je vrlo teško uspoređivati, ako ne i nemoguće. Sam Forum kojemu smo nazočni pokazuje da se podaci prikupljaju od strane različitih izvora i sustava te da su različita tijela vlasti odgovorna za povratak i readmisiju. U skladu s tim, valja definirati regionalni pristup upravljanju podacima. Drugim riječima, postoji potreba za usklađivanjem zakona i propisa, registara i baza podataka, te migracijskih kartica i prijavnih obrazaca, u cilju olakšavanja cjelokupnog procesa upravljanja podacima i njihovog korištenja na regionalnom nivou. Podaci za povratak i readmisiju Broj sporazuma/aranžmana (maj 2006)

igc 70

U pripremi 10%

60 60 49 50 40 30 20 10

47 37

Na snazi 60%

pregovori u tijeku 20%

Potpisani, ali nisu na snazi 10%

17 12

9 4

Izvor: Međuvladine konzultacije u Europi, Sjevernoj Americi i na Novom Zelandu

0 SWI GER NET BEL AUS NOR UK SPA SWE DEN FIN EC CAN USA IRE NZL

Dosadašnje iskustvo pokazuje da postoji potreba za jedinstvenim shvaćenim definicija o sljedećim pitanjima: • ulazak, ostanak, boravak, povratak, ponovni ulazak, tranzit • povratak (dobrovoljni, prisilni) • readmisija • osoba u neregularnom boravku (osoba koja ulazi) • protjerivanje/nalog za protjerivanje • zadržavanje/nalog za zadržavanje • udaljenje/nalog za udaljenje • odbijanje. Podaci za vlastite državljane obuhvaćaju verificiranje državljanstva i reintegriranje, dok za državljane trećih zemalja treba postojati evidencija o njihovom zadržavanju prije prebacivanja u zemlju porijekla, o utvrđivanju identiteta i o samom povratku. Takvi se podaci smatraju 'statistikom provedbe zakona' budući da obuhvaćaju sljedeće: • pograničnu statistiku (odbijanje ponovnog ulaska, kršenje pograničnog režima, prisilni povratak) • statistiku Ministarstva unutarnjih poslova (privedeni stranci, izdati/izvršeni nalozi za deportiranje, prisilni povratak, osobe pobjegle u tajnosti). Kako je već spomenuto, zajedničke baze podataka potrebne su za učinkovitu obradu slučajeva povratka i to ne samo unutar svake zemlje (objedinjavanje pogranične statistike sa statističkim podacima Ministarstva unutarnjih poslova) već i između dvaju zemalja, a ako je moguće i na regionalnom nivou. To znači da je potrebno osigurati projekt primjene readmisije te zakone i sustave za zaštitu osobnih podataka, a to trenutna tehnologija omogućava. Međutim, prije tehničke implementacije, takvim postupcima potrebni su posebni službeni dogovori u obliku sporazuma između dvaju ili više zemalja. EU je također zabrinuta zbog procesa upravljanja granicama i zaštite podataka. Godine 1999. Amsterdamskim sporazumom uvedena je nadležnost politike djelovanja Zajednice u oblasti migracija i azila. U 2001. godini Vijeće je izradilo zaključke o statistici koja se odnosi na migracije i azil. U travnju 2003. godine izrađen je plan djelovanja na osnovu statističkih podataka, nakon čega su propisi o statističkim podacima usvojeni u lipnju 2007. godine. Međutim, „…prema podacima iz država članica bilo je 880 milijuna prelazaka izvan granica E27 u 2005. godini i 878 miliona takvih prelazaka u 2006. godini. Države članice ne bilježe takva kretanja na dosljedan način tako da se navedene brojke zasnivaju na procjenama ili uzorcima. Nije poznato koliko se graničnih prelazaka od ukupnog broja prelazaka odnosi na državljane trećih zemalja“ (MEMO/08/05). Takvi zaključci doveli su do prezentiranja novih alata za integriranu Strategiju upravljanja europskim granicama 13. ožujka 2008. godine, koji obuhvaćaju sljedeće: • prijedloge za uvođenje sustava ulazaka/izlazaka, čime se omogućava elektronsko bilježenje datuma ulazaka i izlazaka državljana trećih zemalja u i iz šengenske zone “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

• •

prijedloge za olakšavanje prelaska granice za legalne putnike, putem uvođenja automatiziranih uređaja na graničnim prijelazima za državljane zemalja članica EU i određene kategorije državljana trećih zemalja parametre za moguće uvođenje elektronskog sustava autoriziranja putovanja.

Neki od prepoznatih izazova su sljedeći: • kreiranje, obrada i širenje statističkih podataka o migraciji i azilu • ispunjavanje zahtjeva svih korisnika za pravovremenim, valjanim i usporedivim statističkim podacima • uzimanje u obzir mnogih različitih postojećih izvora podataka i definicija, blisko povezanih s nacionalnom politikom djelovanja i upravnom praksom • ispunjavanje potreba politika djelovanja državnih vlada i Europske unije. Stoga, članak 285 Sporazuma o osnivanju Europske zajednice omogućava Vijeću usvajanje mjere za obradu statističkih podataka prema potrebi za provođenje aktivnosti Zajednice. Sporazum zahtjeva poštivanje standarda: • nepristranost • pouzdanost • objektivnost • znanstvena neovisnost • troškovna učinkovitost • statistička pouzdanost. U to vrijeme su mnoga statistička područja bila podržana zakonodavstvom koje je definiralo da se podaci trebaju prikupljati i razmjenjivati putem EUROSTAT-a (npr. sadržaj, definicije i vremenski okvir), ali nije bilo sveobuhvatne zakonodavne osnove za migraciju i azil. S druge strane, u Zaključcima Vijeća od 28. svibnja 2001. godine koji se odnose na zajedničku analizu i poboljšanu razmjenu statističkih podataka o azilu i migraciji navodite se sljedeće: • da postoji potreba za sveobuhvatnim i koherentnim okvirom za buduće djelovanje na planu poboljšavanja statističke slike • da postoji potreba za poboljšanom razmjenom i analizom statističkih podataka u oblasti migracije i azila • da je EUROSTAT primarni izvor statističkih podataka Zajednice i • da transparentnost treba postati najvažnije načelo. Uredba Europskog parlamenta i Vijeća o statističkim podacima Zajednice o migracijama i međunarodnoj zaštiti usvojena 2007. godine odnosi se na sve trenutne i planirane statističke aktivnosti EUROSTAT-a u oblasti migracije i azila i navodi sljedeće: “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

• •

da su usklađivanje i usporedivost statističkih podataka Zajednice o migracijama i azilu od ključnog značaja za razvoj i praćenje zakonodavstva i politika djelovanja Zajednice koje se odnose na migraciju i azil, kao i na slobodno kretanje osoba. da je cilj uspostavljanje zajedničkog okvira za prikupljanje i objedinjavanje statističkih podataka Zajednice o migraciji i azilu.

Cjelokupno zakonodavstvo valja odražavati sljedeća načela: • postojeće definicije koje se primjenjuju u prikupljanju podataka • politiku djelovanja i zakonodavstvo EU o migraciji i azilu • preporuke UN-a za statističke podatke o migraciji (i azilu). Ovdje je važno napomenuti neke od najvažnijih članaka sadržanih u navedenoj Uredbi: Članak 1: Cilj Ovom Uredbom definiraju se zajedničke uredbe za prikupljanje i objedinjavanje statističkih podataka Zajednice o: a) imigraciji u i emigraciji s teritorija država članica b) državljanstvu i zemlji rođenja fizičkih osoba koje obično borave na teritoriji država članica c) upravnim i sudskim postupcima u državama članicama koji se odnose na imigraciju, davanje dozvole za boravak, državljanstvo, azil i druge oblike međunarodne zaštite i sprječavanja nezakonite imigracije. Članak 3: Statistički podaci o međunarodnoj migraciji, populaciji koja obično boravi na predmetnom teritoriju i stjecanju državljanstva. Članak 4: Statistički podaci o međunarodnoj zaštiti (azil) Članak 5: Statistički podaci o sprečavanju neregularnog ulaska i boravka Članak 6: Statistički podaci o boravišnim dozvolama i boravku državljana trećih zemalja Članak 7: Statistički podaci o povratku. Članci 5 i 7 koncentriraju se na „sprječavanje nezakonitog ulaska i boravka i statističke podatke o povratku“ te detaljnije: Članak 5: Statistički podaci o „sprječavanju nezakonitog ulaska i boravka“ 1. Države članice dostavljat će Komisiji (EUROSTAT) statističke podatke o broju: (a) državljana trećih zemalja kojima nije dozvoljen ulazak na teritoriju države članice na vanjskoj granici (b) državljana trećih zemalja za koje je utvrđeno da su nezakonito boravili na teritoriju države članice, prema državnim zakonima koji se odnose na imigraciju. Statistički podaci spomenuti u točci (a) moraju biti razdvojeni u skladu sa člankom 13(5) uredbe (EC) br. 562/2006. Statistički podaci spomenuti u točci (b) moraju biti razvrstani prema dobi i spolu, te državljanstvu osoba na koje se odnose.

2. Statistički podaci spomenuti u stavku 1 odnose se na referentna razdoblja od jedne kalendarske godine i moraju se dostaviti Komisiji (EUROSTAT) u roku od tri mjeseca od kraja kalendarske godine. Prva referentna godina je 2008. godina. Članak 7: Statistički podaci o povratcima 1. Države članice Komisiji (EUROSTAT) dostavljaju statističke podatke koji se odnose na: (a) broj državljana trećih zemalja za koje je utvrđeno da su nezakonito boravili na teritoriju države članice i koji podliježu upravnoj ili sudskoj odluci ili aktu kojim se tvrdi ili izjavljuje da je njihov boravak ilegalan, te im se nameće obveza da napuste teritorij države članice, razvrstano prema državljanstvu osoba (b) broj državljana trećih zemalja koji su zaista napustili teritorij države članice, na osnovu upravne ili sudske odluke ili akta, kako je navedeno u točki (a), razvrstano prema državljanstvu vraćenih osoba. Nova uredba uvodi nekoliko poboljšanja. Prije svega, pojašnjavaju se zahtjevi državnih tijela vlasti. Drugo, postoji veća sigurnost dostavljanja podataka za statistiku EU-a. I konačno, navedena uredba daje ukupni prioritet razmjeni podataka na regionalnoj razini, poboljšava pravovremenost, usporedivost i sveobuhvatnost, te se stranama stavlja na raspolaganje meta podatke (razina i vrsta statistike). Na razini EU postoji potreba za planom djelovanja za prikupljanje i analizu statističkih podataka EU u oblasti migracija (i azila). Takvim planom djelovanja valja: • • • • •

usvojiti nove praktične korake, zajedničke statističke metode i nove oblike suradnje uvesti aktivnosti za poboljšanje razmjene informacija i promoviranje donošenja odluka (godišnji sastanci i ad hoc seminari) uvesti promjene u trenutnom načinu prikupljanja podataka ili bazi podataka uvesti kreiranje statističkih izvješće prilagođenih korisnicima kako bi se ispunile potrebe svih grupa korisnika podataka ostvariti povezanost s pravnim i političkim okvirom.

U isto vrijeme, aktivnosti na planu prikupljanja i analize podataka moraju obuhvaćati: • • • • • • • •

transparentnost, pouzdanost i osjetljivost brzu elektronsku distribuciju svih izvješća godišnja EU izvješća o azilu i migraciji načine i sredstva za redovno konzultiranje poboljšanje suradnje s drugim akterima i pružateljima usluga modificiranje prikupljanja podataka i njegovih definicija uvođenje prikupljanja podataka o legalnom ulasku prilagodbu prikupljanja podataka potrebama nevladinih korisnika.

Zemlje zapadnog Balkana također rade na poboljšavanju upravljanja podacima. Neke aktivnosti na državnoj razini obuhvaćaju unapređenje izvora podataka za inozemne “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

državljane, sustave upravljanja granicama i registre ukupne populacije. U smislu readmisije, postaje sve jasnije kako je potrebno izvršiti poboljšanja u pogledu učinkovitosti rada što je dovelo do instaliranja ili barem početka instaliranja zajedničkog sustava za prikupljanje podataka na državnoj razini. Nedostatak trenutno raspoloživih podataka pokazuje da su zemlje prije zainteresirane doznati podatke o strancima koji ulaze u zemlju, nego o svojim državljanima koji napuštaju zemlju. Podaci o državljanima koji odlaze iz zemlje i njihov status trebali bi biti evidentirani u integrirani sustav upravljanja podacima. Podaci se trebaju razmjenjivati na regionalnom nivou, bilo u vidu zajedničke baze podataka ili čak putem razmjene podataka tiskanih kopija svakih šest mjeseci ili slično. Naravno, to se odnosi na razmjenu statističkih podataka, a ne na osobne podatke o regularnim migrantima: nema pravnog okvira za potonje aktivnosti, niti su one dozvoljene međunarodnim pravom. Međutim, neke se konkretne informacije razmjenjuju s Europolom kako bi poslužile u svrhu provedbe zakona, ali zakon ipak propisuje ograničenja i štiti pojedine osobe u ovom smislu. U okviru EU nema mehanizma za brzu razmjenu podataka. Postoji zajednička anketa EUROSTAT-a koju zemlje moraju ispuniti kako bi se izradio godišnji statistički pregled migracija. Podatke prikupljaju službenici ministarstava, bilo ministarstva za socijalna pitanja ili ministarstva unutarnjih poslova. Potrebno je angažirati kvalificirane statističare jer osoblje koje trenutno daje podatke učestalo zastupa različite ciljeve i vidove djelovanja, što znači da prikupljeni podaci i značenje koje ti podaci imaju mogu varirati od jedne zemlje do druge. Na regionalnoj razini postoje neki projekti koji su koncentrirani na razmjenu i poboljšanje sustava za prikupljanje podataka. Oni obuhvaćaju Regionalni CARDS program „Uspostavljanje pravnih, regulatornih i institucionalnih okvira u oblastima azila, migracije i viznih pitanja usklađenih s EU“ te EU program o uvođenju CIREFI-jevih (Centar za informacije, diskusiju i razgovaranje o prelasku granica i imigraciji) podataka u regiji i lekcija naučenih u drugim regijama, uz objavljivanje publikacije „Razmjena podataka - Gdje početi?“. Tehnike na Internetu, na primjer Mehanizam za razmjenu podataka u istočnoj Europi i centralnoj Aziji (http://www.dsm-migration.net), 13 primjenjive su i učinkovite. U zaključku, podaci su od ključnog značaja za sve oblasti upravljanja migracijama, a učinkovito upravljanje podacima može olakšati učinkovitu provedbu procesa povratka i readmisije. Regionalna događanja u EU u sferi podataka o migracijama važna su za susjedne zemlje, ali je potrebno uložiti dodatne napore na zapadnom Balkanu, kako u svakoj zemlji pojedinačno tako i u okviru cijele regije.

Pristupljeno 3. lipnja 2008. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

5. Zapadni Balkan u potrazi za ne-viznim režimom Ditmir Bushati, Direktor, Europski pokret, Albanija Padom komunističkih režima u jugoistočnoj Europi Berlinski zid je jednostavno zamijenjen „šengenskim zidom“ te još jednim paralelno s postupkom proširenja. Europa ostaje utvrda, a oni koji su izvan nje još uvijek se nadaju pozivu, što znači, a to i istraživanja potvrđuju, da većina državljana promatra postupak integriranja u EU kao postupak za oslobađanje od viza. U stvari, na mapi iz 2007. godine vidi se da su zemlje zapadnog Balkana među najviše izoliranim zemljama na svijetu. Na primjer, prema Henleyevom indeksu viznih restrikcija Albanija se nalazi na 184. mjestu od 192 zemlje. U slučaju zapadnog Balkana, isti indeks pokazuje sljedeće: Finski državljani mogu putovati u Belgijanci Austrijanci Mađari Rumunji Srbi Bosanci i Hercegovci

130 zemalja bez vize (2006) 127 125 101 73 32 25

Trenutni vizni režim koji se odnosi na te zemlje ima psihološke učinke, baš kao i zamorenost dugim redovima, visokim troškovima itd. Pored toga, takav vizni režim šteti socijalnom i ekonomskom razvoju jugoistočne Europe u smislu da isti sprječava studente, akademske stručnjake, istraživače i poslovne ljude u razvijanju bliskih kontakata s partnerima u zemljama EU (Mišljenje Odbora za inozemne poslove, Europski parlament, 04.10.2007.), umjesto da služi svojoj prvobitnoj svrsi, a to je prvenstveno da onemogući lokalnim kriminalnim mrežama da prošire svoje aktivnosti izvan regije. Drugo pitanje koje unosi zabrinutost je pitanje regionalne suradnje. U tablici u nastavku prikazan je pregled kretanja ljudi u zemljama jugoistočne Europe i vidljivo je da su susjedi koji ulaze u Albaniju označeni zelenom bojom, što znači da lako mogu ući u tu zemlju, dok su u slučaju Albanaca koji odlaze u susjedne zemlje (gotovo) sva polja tablice označena crvenom bojom. Takav restriktivni vizni režim, čak i unutar regije, stavlja znak pitanja iznad budućnosti Sporazuma o slobodnoj trgovini u centralnoj Europi (CEFTA). K tome, viza nije potrebna državljanima Srbije te Bosne i Hercegovine kada ulaze u Albaniju u turističke svrhe, a vrijedi i privremeno ukidanje viza za državljane Srbije koji putuju u Hrvatsku u skladu sa sporazumom dviju vlada. Iz tablice u nastavku vidljivo je da je Albanija u najgorem položaju od svih zemalja regije, dok državljani zemalja u regiji putuju slobodnije u druge zemlje regije na osnovu bilateralnih sporazuma koji odražavaju nekadašnji suživot u bivšoj Jugoslaviji i dvojna državljanstva stečena i na osnovu miješanih brakova (npr. državljani Bosne i Hercegovine koji posjeduju hrvatsku putovnicu mogu bez ograničenja putovati u europske zemlje). “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

državljani zemlje: ulaz u ↓

Albanija

Bosna i Hercegovina

Bugarska

Hrvatska

Crna Gora

Bivša Jugosl. Republika Makedonija

Rumunjska

Srbija

NV1

Granica

NV1

NV2

Bosna i Hercegovina

Bugarska

Hrvatska

Crna Gora

Bivša Jugosl. Rep. Makedonija

Rumunjska

Srbija

NV1

Legenda:

V V

V = potrebna viza NV = viza nije potrebna Granica = viza se izdaje na granici NV1 = viza nije potrebna za turiste NV2 = vize privremeno ukinute za državljane Srbije koji ulaze u Hrvatsku

Albanija bi trebala surađivati s tim zemljama kako bi osigurala slobodno kretanje svojih državljana u zemlje regije, paralelno s aktivnostima kako bi dospjeli na pozitivnu šengensku listu. U isto vrijeme, pozitivna „povijest ponašanja“ za oslobađanje od viza u određenim periodima godine u turističke svrhe može se koristiti kao čvrsta osnova za izgradnju povjerenja za održiva rješenja. Kako bi se razumjelo zašto je Albanija još uvijek izložena strogom viznom režimu, postupci za pribavljanje šengenske vize u Albaniji objašnjeni su u nastavku: Korak 1 – Dogovaranje sastanka s ambasadom Sredstva: a) Pozivanje ambasade: ovisno o ambasadi, pozivi se obavljaju putem brojeva telefona s dodanom vrijednošću (0900), mobilnom ili fiksnom mrežom. b) Dolazak u ambasadu: prosječno vrijeme između dogovaranja sastanka i razgovora traje ovisno o ambasadi, od 2 radna dana do 4 tjedna.

Korak 2 – Predočavanje dokumenata kojima se podržava zahtjev za vizu Osnovni dokumenti koje zahtijeva svaki konzulat: • obrazac zahtjeva (besplatan u ambasadama ili se može ispisati s Interneta odn. s web stranica ambasada) • dvije novije slike za putnu ispravu • važeću putnu ispravu • noviji rodni list (s fotografijom) • novija obiteljska potvrda • međunarodno zdravstveno osiguranje za cijeli period namjeravanog putovanja (u slučaju zahtjeva za vizu za više ulazaka, barem za prvi period namjeravanog putovanja) • dokaz o posjedovanju financijskih sredstava: kopije tri zadnje platne liste, pregled stanja bankovnog računa u zadnja tri mjeseca • izjava poslodavca u kojoj je naveden iznos plaće, skupa s dopuštenjem za odsustvovanje s posla • kopija „Ugovora o zapošljavanju“ podnositelja prijave • nisu nužni, ali pozitivno utječu na ishod zahtjeva, dokumenti kojima se dokazuje vezanost podnositelja prijave za Albaniju, kao što je posjedovanje imovine (kuća, zemljište, itd.). Postoje različite vrste viza. Ovisno o vrsti vize, potrebni su dodatni dokumenti kako bi se ispunili kriteriji za pozitivno razmatranje i rješavanje zahtjeva koji se odnosi na turističku vizu i vizu za službene osobe: Turistička viza: • pismo poziva od davatelja garancije, ovjereno u općini šengenske zemlje domaćina, ili • potvrđena hotelska rezervacija (original) • potvrda rezervacije putovanja. Viza za službene osobe: • usmena obavijest nadležnog tijela vlasti • pismo poziva od strane koja poziva osobu u zemlju domaćina, na kom su naznačeni raspored i program skupa. Međutim, ne traže sve ambasade iste dokumente: • neke ambasade zahtijevaju samo originale dokumente • neke ambasade zahtijevaju originalni dokument i njegovu fotokopiju • neke ambasade zahtijevaju original i ovjerene fotokopije • neke ambasade zahtijevaju prevedene dokumente, ovjerene od strane javnog bilježnika i od strane Ministarstva vanjskih poslova Albanije.

Korak 3 – Obrada zahtjeva za vizu Ovisno o ambasadi, obrada zahtjeva traje od 3 radna dana do 3-8 tjedana (informacije zasnovane na razgovorima s raznim podnositeljima zahtjeva, službenim obavijestima ambasada i službenim web stranicama ambasada). Druga zanimljiva činjenica je da ambasade primjenjuju različite valutne tečajeve za isti iznos naknade od 35 EUR. Međutim, troškovi cjelokupne procedure pribavljanja vize mnogo su veći jer nastaju i drugi troškovi: Dokumenti koji se predaju ambasadi 14: • putna isprava + fotokopija (10 ALL) • obrazac zahtjeva + 2 fotografije (2x50 = 100 ALL) • rodni list (zapečaćen od oblasnog ureda 100 ALL), preveden i ovjeren (200 ALL) • obiteljska potvrda (zapečaćena od oblasnog ureda 100 ALL), prevedena i ovjerena (200 ALL) • kopija „Ugovora o zaposlenju“ (u prosjeku 100 ALL), preveden i ovjeren (u prosjeku 2000 ALL) • kopija dokumenta kojim se dokazuje da podnositelj prijave posjeduje imovinu (kuća, zemljište, itd.), preveden i ovjeren (20+500 = 520 ALL) • izvod bankovnih računa u protekla 3 mjeseca (100 ALL) • zdravstveno osiguranje tijekom traženog perioda boravka (u prosjeku 100 ALL). Autentičnost svih dokumenata treba potvrditi Ministarstvo vanjskih poslova Albanije. Troškovi poštanskih usluga: 290 ALL. Potvrda autentičnosti svakog dokumenta 100 ALL x 4 = 400 ALL. Dogovaranje sastanka: neke ambasade zahtijevaju od podnositelja zahtjeva da oni sami iniciraju telefonski razgovor te pozovu broj i plate razgovor u iznosu od 120 ALL po minuti razgovora. Razgovor od tri minute = 360 ALL. Troškovi putovanja do ambasade za podnositelje zahtjeva koji žive izvan Tirane, približno 400 ALL. Dobivanje vize: Usluge kućne dostave putne isprave u suradnji s agencijama za transfer novca. Trošak usluge: 300 ALL u Tirani i 500 ALL izvan Tirane. Ukupni troškovi: 11.280 ALL ili 90 do 100 EUR Usprkos činjenici da je postupak podnošenja zahtjeva za vizu dugotrajan, skup i da podnositelji prijava nemaju garancija da će zaista i dobiti vizu, broj zahtjeva je veliki, dok se u prosjeku odobri 50% svih predanih zahtjeva za vizu. Približni brojevi podnositelja zahtjeva za šengensku vizu u 2006. godini izloženi su u sljedećoj tablici: 14

ALL= Albanian Lek “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

ambasade zemalja Šengena Grčka (3 konzulata) Italija (3 konzulata) Njemačka Francuska Nizozemska Austrija Danska Norveška

podnositelji zahtjeva za šengensku vizu 120.000 100.000 12.000 7.000 4.000 3.000 – 4.000 4.000 500

postotak odobrenih zahtjeva (%) ~ 50 % ~ 60 % ~ 30 % ~ 60-70 % ~ 50% ~2,800

Postotak odbijenih zahtjeva u slučaju albanskih državljana daleko je veći u odnosu na državljane ostalih zemalja: • • • • •

Albanija Bjelorusija Ukrajina Moldavija Rusija

50% 28% 14% 10% 2%

Glavni faktori koji dovode do odbijanja zahtjeva za vizu su: • • • • • •

priznavanje i pouzdanost putnih isprava zahtjev za podnošenje dodatnih dokumenata povijest prethodnih zahtjeva podnositelja zahtjeva za ranije vize pribavljene od šengenskih zemalja dugi redovi ispred nekih konzulata ili razgovori koji se zakazuju kasnije tijekom dana podnositelj zahtjeva nije uvjerljiv u svom prikazu da će se vratiti u zemlju nakon pribavljanja vize konzularne službe imaju veliku slobodu prosuđivanja prilikom sagledavanja zahtjeva za vizu i donošenja odluke bez iznošenja razloga.

Vizne bi olakšice imale sljedeći učinak na navedene postupke: • olakšano izdavanje viza za albanske državljane koji sudjeluju u službenim aktivnostima razmjene na osnovu kratkoročnog boravka (na primjer, državni službenici, poslovne osobe, novinari, studenti, znanstvenici, umjetnici itd.) • smanjenje broja dokumenata potrebnih da bi se opravdala svrha putovanja u zemlje šengenske zone: poziv od institucije domaćina pismo u kojem se navodi pozicija osobe koja podnosi zahtjev za vizu, što nije tako jednostavno u zemljama zapadnog Balkana • jasni rokovi za izdavanje vize (10 kalendarskih dana, uz mogućnost trajanja postupka od 30 dana, ali i samo 3 dana u hitnim slučajevima) • visina naknade ostaje 35 EUR, uz oslobađanje od plaćanja naknade za neke kategorije

• •

mogućnost dobivanja dugoročnih viza za višestruke ulaske na osnovu postepenog pristupa oslobađanje od viznog režima za diplomatske putne isprave.

Najproblematičniji aspekti ostaju izvan sporazuma. Države članice ili zakonodavstvo EU primjenjuje vlastite postupke u pogledu pitanja poput: • • • •

odbijanje izdavanja vize priznavanje i pouzdanost putnih isprava dokaz o posjedovanju dostatnih financijskih sredstava za cijeli period putovanja uskraćivanje ulaska i mjere protjerivanja

Vizne olakšice predstavljaju aktivnosti koje slijede nakon sporazuma o readmisiji. Haški program (2004.) nakon kojeg je uslijedio Program iz Tamperea (1999.) omogućava vezu između politika djelovanja u oblasti readmisije i sporazuma o olakšicama u pogledu trećih zemalja. U slučaju Albanije, vizne olakšice se također spominju u članku 81 sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji je potpisan između EU i Albanije. U stvari, sporazum o viznim olakšicama dopunjava sporazum o readmisiji između EU i Albanije koji je stupio na snagu u svibnju 2006. godine (Europska komisija, Izvješće o napretku u Albaniji, 2007. godina). Međutim, pitanje viza još uvijek prolazi promjene koje će dovesti do toga da podnošenje zahtjeva bude sigurnije i učinkovitije. Neki od identificiranih kriterija s područja pitanja viza su: • • • • • • •

uspostavljanje učinkovitog i jedinstvenog viznog sustava uspostavljanje učinkovitog sustava za traženje azila i borbu protiv nezakonite migracije, te kaznene sankcije odgovarajuća provedba sporazum o readmisiji i politika djelovanja u državama članicama i Europskim zajednicama integrirano upravljanje granicama poboljšana regionalna suradnja i suradnja u EU vladavina prava, borba protiv korupcije i organiziranog kriminala velika sigurnost i kvaliteta dokumenata, uključujući i biometrijske podatke.

EU je poduzela pozitivne pokušaje. Rumunjska je 2001. godine stavljena na Bijelu listu EU, ali pod određenim uvjetima koji su objašnjeni u fusnoti. Prema uredbi Vijeća od 15. ožujka 2001. godine, dogovoreno je da „Komisija od predmetne zemlje zahtijeva da ista prikaže koje je korake spremna poduzeti u pogledu nezakonite imigracije i nezakonitog boravka, uključujući repatrijaciju osoba iz te zemlje s nezakonitim boravkom, te bi o tim koracima trebala obavijestiti Vijeće“. K tome, „Komisija će podnijeti Vijeću prvo izvješće, zajedno sa svim korisnim preporukama i to najkasnije do 30. Lipnja 2001. godine“. Kasnije je u izvješću Komisije od 29. lipnja 2001. godine rečeno da je „određeni napredak već postignut u pogledu novog zakonodavstva, poboljšanih graničnih kontrola i izdavanja viza. Nadalje, postoje potencijalne prednosti oslobađanja od viznih obveza u vezi s procesom demokratiziranja uopće. Uspješan nastavak procesa reformi u “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Rumunjskoj ovisi o novoj generaciji odgovornih građana s međunarodnim iskustvom“. Iskustvo Rumunjske pokazuje da je ta zemlji, usprkos činjenici da Rumunjska nije bila spremna za liberaliziranje viznog režima, dobila priliku pokazati se vrijednom takvog sporazuma s EU, što je kasnije dovelo do provedbe reformi u toj zemlji i primjene postupaka diktiranih od strane EU. Imajući na umu rumunjski presedan, ohrabrujuće je pokušati izraditi konkretan prijedlog za istinske uvjete za EU. Takav bi prijedlog obuhvatio sljedeće: • • •

trenutno stavljanje svih zemalja zapadnog Balkana na bijelu listu sa zvjezdicom (asteriskom), čime bi se poslao politički signal objašnjenje u fusnoti koje uvjete sve zemlje moraju ispuniti, s jasnim rokovima definiranje stalnog procesa ocjenjivanja: godišnja revizija komisije u skladu s definiranim uvjetima (odvojeno od izvješća o napretku).

Takav bi pristup mogao pomoći samoj EU da pokaže istinske uvjete u tom postupku, te bi se istovremeno povećao utjecaj EU u regiji zapadnog Balkana.

6. ZAVRŠNE NAPOMENE I PREPORUKE Na Regionalnom forumu o povratku i readmisiji naglašeno je nekoliko važnih pitanja. Prije svega, istaknuto je kako zemlje zapadnog Balkana imaju mnoga slična iskustva u pogledu povratka i readmisije. Većina tih zemalja nedavno je potpisala sporazum o readmisiji s EU. Najveći broj zemalja potpisnica nalazi da su sporazumi o readmisiji korisni, naspram prve negativne reakcije koju su neke zemlje iskazale tijekom procesa pregovaranja. Smatraju da su Sporazumi o readmisiji s EC-om i bilateralni sporazumi o provedbi korisni iz nekoliko aspekata: 1. Sporazumi o readmisiji predstavljaju dodatnu obvezu u pogledu ostvarivanja učinkovitije kontrole od strane zemalja u regiji. 2. Postupci povratka jasno su izloženi u sporazumu o readmisiji i/ili protokolima o provedbi, uz precizno navedena relevantna tijela vlasti i nadležnosti, što cijeli proces čini troškovno i vremenski učinkovitijim. 3. Imenovanjem homolognih tijela vlasti za povratak i readmisiju stvara se mogućnost za poboljšavanje i jačanje komunikacije i suradnje između strana potpisnica sporazuma, što predstavlja preduvjet za učinkovit povratak i readmisiju. 4. U sporazumima o readmisiji i bilateralnim sporazumima o provedbi precizno se navode jasni i transparentni postupci za osiguranje poštivanja ljudskih prava povratnika. Takvi postupci su od ključnog značaja za eliminiranje uvredljivoga i degradirajućeg postupanja s neregularnim migrantima. Pored sličnosti, postupak povratka i readmisije je u svkaoj zemlji drugačiji, u skladu s reagiranjem u različitim lokalnim kontekstima. Stoga su zemlje zapadnog Balkana trenutno u različitim fazama provedbe. Albanija je bila prva zemlja u regiji koja je potpisala sporazum o readmisiji s EC-om, te se, prirodno, očekuje da provedba sporazuma o readmisiji između Albanije i EC-a bude u naprednijoj fazi u usporedbi s ostalim zemljama. 15 Provedba sporazuma o readmisiji ne oslanja se isključivo na spremnost jedne strane potpisnice, već je zasnovana na obostranom prepoznavanju potrebe od strane obje/svih potpisnica da se u praksi slijede postupci dogovoreni u sporazumu o readmisiji ili protokolima o provedbi. Ona se također temelji na infrastrukturi strane koja obavlja vraćanje i/ili strane koje provode readmisiju te na kapacitetima struktura angažiranih u procesu. Predstavnici zemalja zapadnog Balkana nazočni na Regionalnom forumu spomenuli su u nekoliko navrata kako trenutna praksa vraćanja i readmisije u regiji još nije u potpunosti usklađena s postupcima predviđenim sporazumima o readmisiji. Razlozi, kako su ih naglasili učesnici foruma, bili su opisani na sljedeći način:

U vrijeme Foruma, sporazum o readmisiji za Albaniju bio je na snazi samo za vlastite državljane, dok je odredba o državljanima trećih zemalja stupila na snagu 1. svibnja 2008. godine. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

1. Readmisija vlastitih državljana •

Zemlje regije potpisale su bilateralne sporazume o readmisiji s nekoliko država članica EU, a nedavno su neke od njih potpisale i multilateralni sporazum s državama članicama Europske zajednice. Međutim, za neke od tih zemalja je korist od sporazuma o readmisiji ograničena uslijed nepoštivanja postupaka predviđenim sporazumima o readmisiji od strane država članica i država koje nisu članice, kao i uslijed nedostatka bilateralnih protokola o provedbi.

•

U nekim zemljama, nacionalni postupci za primanje vlastitih državljana donesene su ad hoc postupkom i nisu interno usklađene. Postoji i nedostatak pravnih odredbi za precizno definiranje odgovornih tijela vlasti i modaliteta primanja.

•

U bivšim jugoslavenskim republikama je verificiranje vlastitih državljana posebno otežano jer su relevantni podaci u velikoj mjeri uništeni u nedavnim sukobima. Znatan je broj osoba koje su pobjegle tijekom sukoba i nakon njih nisu registrirane u novim registrima ili sustavima za prikupljanje podataka uspostavljenim nakon rješavanja sukoba 16 .

•

Bilo je nekoliko slučajeva pogrešne readmisije uslijed neodgovarajućeg utvrđivanja identiteta od strane zemalja koje su provodile slanje, zbog nedostatka dokumenata, i korištenja jezika kao uvjerljivih dokaza o državljanstvu.

•

U većini zemalja postoji potreba za dodatnim obučavanjem djelatnika granične policije u domenu postupka povratka i readmisije, a posebno u pogledu odredbi sporazuma o readmisiji i protokola o provedbi. Pored toga, tijela zadužena za pitanja migracije u regiji općenito nemaju dovoljno osoblja.

•

Na većini graničnih prijelaza ne postoje prostori poput dnevnih ili privremenih prihvatnih centara. Nedostatak adekvatne infrastrukture i financijskih sredstava za hranu u nekim zemljama dovodi do poteškoća u pružanju odgovarajuće njege ugroženim grupama, posebno ženama i djeci. To posebno vrijedi u slučajevima kada se provodi vraćanje velikog broja vlastitih državljana u grupama, što iziskuje dugotrajne postupke obrade za sve povratnike.

•

Obavijest: neke od država potakle su vlade koje šalju povratnike da dostave adekvatne prethodne obavijesti i identifikacijske liste u skladu sa sporazumima o readmisiji s EC-om, posebno u slučaju vraćanja velikih grupa osoba, kako bi se tijelima vlasti koje obavljaju prijem omogućilo da osiguraju odgovarajući i dostatan broj osoblja, te da obave pregled grupa u smislu da među njima nema kriminalaca i da izbjegnu greške prilikom zaprimanja osoba.

Pogledati prezentacije Srbije i Bosne i Hercegovine koje upućuju na pitanje nedostatka podataka. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

•

Većini zemalja nedostaju politike djelovanja u oblasti reintegriranja. Rezultat tog nedostatka je da povratak vlastitih državljana tih zemalja ne prati odgovarajuća podrška za reintegriranje. Sudionici prepoznaju da bi takva podrška, a posebno pomoć u pogledu pronalaženja zaposlenja, koristila jednako pojedincima kao i društvu. Međutim, u nekoliko zemalja, nisu ispunjene čak ni osnovne potrebe kao što su smještaj ili socijalna zaštita. Pored toga, priznavanje stečenih diploma i školskih godina završenih u zemlji odredišta može doprinijeti poboljšavanju prilika za zapošljavanje. Politika djelovanja i praktični koraci u smjeru osiguravanja adekvatnog smještaja, zaposlenja i socijalne zaštite potrebni su kako bi se izbjegla reemigracija povratnika.

•

Mnogim zemljama nedostaju programi zapošljavanja razrađeni sa zemljama odredišta. Imajući na umu da se većina nezakonitih migranata služi nezakonitim kanalima uslijed nedostatka mogućnosti za zapošljavanje u zemlji porijekla, te da postoji potreba za radnicima u zemljama odredišta, programi regularnog zapošljavanja mogli bi imati velikog učinka na sprječavanje neregularne migracije, a posebno sezonske.

2. Povratak i readmisija državljana trećih zemalja Readmisija državljana trećih zemalja u određenim okolnostima jasno je predviđena sporazumima o readmisiji koje je većina balkanskih zemalja potpisala s EC-om. Međutim, u praksi je to težak postupak i to iz nekoliko razloga: •

Zemlje zapadnog Balkana, kao i EC-a, često nemaju sporazume o readmisiji i/ili protokole o provedbi sa zemljama porijekla državljana trećih zemalja. Većina zemalja regije istakla je kako ima poteškoća u pregovaranju o sporazumima o readmisiji s nekim zemljama porijekla. Bez takvih sporazuma, državljani trećih zemalja u postupku readmisija mogu ostati bespomoćni u zemlji tranzita, čekajući povratak u zemlju porijekla.

•

Većina državljana trećih zemalja nema sa sobom identifikacijske dokumente i putne isprave u trenutku presretanja. Uslijed toga, njihovo državljanstvo je pretpostavljena kategorija, na osnovu jezika kojim govore (tj. na osnovu etniciteta, a ne državne pripadnosti). Sudionici regionalnog foruma primijetili su da je to često vodilo pogrešnom utvrđivanju identiteta, a kasnije i do situacija pogrešne readmisije.

•

Tijela vlasti nekih zemalja porijekla ne surađuju ili možda nisu u mogućnosti potvrditi državljanstvo. Na primjer, konzuli nekih država ponekad odbijaju izdati laissez-passer na osnovu činjenice da je nedobrovoljni povratak protiv interesa njihovih državljana. To povratak državljana trećih zemalja čini nemogućim te vodi situaciji da državljani trećih zemalja ostaju u rukama tijela vlasti zemlje koja je obavila prijem.

•

Mnoge treće zemlje nemaju programe dobrovoljnog povratka. Stoga, postoji malo poticaja za mnoge neregularne državljane trećih zemalja za dobrovoljno napuštanje zemlje.

•

Nekoliko zemalja zapadnog Balkana ima odgovarajući prihvatni centar za državljane trećih zemalja te se u većini slučajeva isti smještaju u privremenim centrima, kojima nedostaju odgovarajući smještajni kapaciteti i osoblje obučeno da odgovori na zahtjeve u određenoj situaciji. U mnogim takvim zemljama, državljani trećih zemalja puštaju se nakon isteka određenog vremenskog perioda uz nalog da napuste zemlju; međutim, to može dovesti do prikrivenog udaljavanja neregularnog migranta.

•

Dugotrajni žalbeni postupci, nedostatak putnih isprava i/ili identifikacijskih dokumenata, zajedno s uslugama prevođenja i pratnje za državljane trećih zemalja stvaraju ogromne troškove za državna tijela vlasti.

•

Općenito se može reći kako zemlje zapadnog Balkana imaju malo iskustva s prijemom državljana trećih zemalja, te je graničnim službenicima potrebna specifična obuka kako bi poštivali postupke definirane u sporazumu o readmisiji.

•

Readmisija i prijem državljana trećih zemalja nisu jasno i sveobuhvatno regulirani državnim zakonodavstvom u većini tih zemalja, a mnoge su još uvijek u postupku usklađivanja zakonodavstva s pravnom stečevinom EU.

Preporuke Povratak i readmisija nije jednostavan proces, kako za zemlju koja provodi povratak, tako i za zemlju koja provodi readmisiju. Kako je naglašeno na forumu, taj proces obuhvaća složene diplomatske, tehničke, infrastrukturne i – najvažnije – ljudske dimenzije. Stoga se zemlje EU-a, koje imaju značajno iskustvo u toj oblasti, još uvijek suočavaju s poteškoćama, većinom sličnim onima koje su već navedene. Zemlje zapadnog Balkana, koje su tek odnedavno izložene tom procesu, mogu naučiti puno iz tog iskustva, stečenih lekcija i praktičnih koraka država članica EU. K tome - imajući na umu njihov položaj kao zemalja koje provode readmisiju i povratak – od sličnosti koje postoje među njima, balkanske zemlje mogu imati koristi i kao i od razmjene vlastitih iskustava. U tom smislu Albanija se može smatrati primjerom u regiji jer je bila prva zemlja koja je potpisala sporazum o readmisiji s EC-om i započela s provedbom istog te je sada u naprednoj fazi njegove implementacije. Na Regionalnom forumu ukazano je na najbolje praktične korake zemalja EU i naučene lekcije te su iznesene sljedeće preporuke: ¾ Uspostavljanje odgovarajućeg pravnog okvira Povratak i readmisija ne mogu biti učinkoviti bez odgovarajućeg pravnog okvira. Uspostavljanje sveobuhvatnog i dosljednog pravnog okvira od ključnog je značaja za zemlje u regiji. Zakonodavstvo bi trebalo jasno predvidjeti interne postupke prijema, “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

upućivanje i odnos prema povratnicima, kako za vlastite državljane tako i državljane trećih zemalja te bi trebao jasno naglasiti postupke i ovlaštenja za zadržavanje i uklanjanje državljana trećih zemalja čija je readmisija provedena, uz poštivanje ljudskih prava i dostojanstva. Imajući u vidu da većina zemalja u regiji teži pristupanju Europskoj uniji, iste bi trebale poduzeti sve napore u cilju usklađenja svog zakonodavstva s EU-om i međunarodnim standardima u pogledu povratka i readmisije, te se u svom zakonodavstvu, tamo gdje je to relevantno, trebaju pozivati na bilateralne ili multilateralne sporazume o readmisiji. ¾ Uspostavljanje odgovarajućih prihvatnih kapaciteta Većini zemalja regije nedostaju odgovarajući prijemni kapaciteti kako za vlastite državljane tako i za državljane trećih zemalja. Granični prijelazi u većini zemalja trebaju biti dorađeni i/ili opremljeni relevantnom infrastrukturom potrebnom za human odnos prema povratnicima: vlastitim državljanima tijekom obavljanja razgovora i prikupljanja podataka i državljanima trećih zemalja tijekom postupka prvobitne provjere. Uspostavljanje zatvorenog prihvatnog centra za državljane trećih zemalja treba biti prioritet za zemlje u regiji. Paralelno s tim aktivnostima potrebno je razviti neophodni tehnički i pravni okvir, uključujući interne propise za centar, skupa s odgovarajućim organizacijskim strukturama i opisom projektnih aktivnosti za osoblje. 17 ¾ Sprečavanje neregularne migracije Zemlje regije trebaju lobirati kod EC-a i/ili država članica koje imaju potrebu za radnom snagom zaključenje sporazuma o zapošljavanju (uključujući i sezonsko zapošljavanje, tamo gdje je to relevantno) kao pokazatelj zajedničke spremnosti na borbu protiv neregularne migracije. Neke zemlje poduzele su aktivnosti usmjerene na rješavanje problema mogućeg prekoračenja odobrenog trajanja boravka državljana trećih zemalja putem ograničenja u izdavanju viza na konzularnom nivou i to za osobe iz zemalja za koje se pokazalo da produljuju odobreni boravak, što rezultira iz studija o analizi rizika. ¾ Izgradnja kapaciteta institucija koje se bave pitanjima readmisije Tijela vlasti koja se bave pitanjima povratka i readmisije u većini zemalja regije trebaju dodatno usmjeravanje i obuku u postupcima predviđenim sporazumima o readmisiji. Obuka treba tako biti organizirana da poboljšava i osnažuje rad službenika granične policije odgovornih za prihvat i upravljanje tijekovima neregularnih migranata. Posebnu pozornost u okviru aktivnosti obučavanja ili izgradnje kapaciteta valja posvetiti osoblju koje upravlja prihvatnim centrima i vodi njihov rad. ¾ Provedba postojećih sporazuma o readmisiji i pregovaranje o zaključivanju protokola o provedbi i sporazumu o readmisiji sa zemljama porijekla

Za više informacija o potrebama i modalitetima za vođenje prihvatnog centra, pogledati publikaciju IOM-a iz 2006. godine: Povratak neregularnih migranata u Albaniju – Procjena obrade slučajeva, prihvata i povratka: ( The return of Irregular Migrants to Albania - An Assessment of Case Processing, Reception and Return: Potrebe i modaliteti Needs and Modalities. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

Cilj sporazuma o readmisiji je olakšati proces povratka i readmisije. Stoga se zemlje u regiji trebaju striktno pridržavati predviđenih postupaka i zahtijevati od zemalja potpisnica ugovora da ih se također pridržavaju. Ti će postupci povratka i readmisije učiniti više transparentnim, te će se osigurati poštivanje ljudskih prava i dostojanstva povratnika i na najmanju mjeru svesti slučajeve grešaka u postupku readmisije. 18 U slučajevima kada je potrebno imati protokol o provedbi, posebno u pogledu multilateralnog sporazuma zaključenog s EC-om, zemlje zapadnog Balkana trebaju prema potrebi započeti pregovore o bilateralnim protokolima s državama članicama EU. Zajednički odbor za readmisiju, osnovan u skladu sa sporazumom o readmisiji s EC-om, primarno je kontaktno tijelo putem kojeg se olakšavaju pregovori i zaključuju protokoli. Pored toga, zajednički odbor za readmisiju može pomoći u jačanju mehanizama za povratak i readmisiju, te u pravilnoj provedbi postojećih sporazuma. Diplomatska podrška od strane EC-a može također biti potrebna u okviru pregovaranja o sporazumima o readmisiji sa zemljama porijekla, posebno sa zemljama koje predstavljaju problem u pregovorima. U slučajevima kada pregovorima nije moguće doći do sporazuma o readmisiji, zemlje regije mogu poticati zaključivanje memoranduma o razumijevanju ili drugih sporazuma o suradnji, što može imati manje negativnu percepciju za treće zemlje. ¾ Jačanje suradnje među strukturama koje provode povratak i readmisiju Suradnja između tijela vlasti koje provode povratak i readmisiju nužna je za pravovremen i učinkovit tijek procesa. Suradnja je potrebna na internom planu, među različitim strukturama odgovornim za upravljanje migracijama, te na regionalnom nivou. Zapadni Balkan, kao takav, treba imenovati zasebna tijela koja će se baviti provedbom sporazuma o readmisiji. U cilju jednostavnije i bolje komunikacije, kontakti među odgovarajućim središnjim točkama strana koje provode slanje/readmisiju trebaju zvanično navesti sve zemlje ugovornice. Time će se podržati postupak prethodnog obavješćivanja za povratak vlastitih državljana i državljana trećih zemalja. Redovna komunikacija je od ključnog značaja za rješavanje sporova i teškoća koje nastaju u postupku povratka i readmisije. Zemlje regije također trebaju jačati međusobnu suradnju i to putem uspostavljanja zajedničkog mehanizma kojim bi se olakšalo pribavljanje relevantnih dokumenata, podataka i informacija potrebnih za povratak i readmisiju. ¾ Zaštita ljudskih prava i dostojanstven odnos Poštivanje sporazuma o readmisiji i protokola za provedbu iziskuje da se prihvat osoba za u postupku prihvata i readmisije obavlja na profesionalan način budući da se jedino tako može garantirati poštivanje ljudskih prava i eliminiranje uvredljivog odnosa. Granični službenici trebaju se pridržavati zahtjeva za pružanje posebne njege ugroženim grupama. Odgovarajuća njega se osobito treba pružiti tijekom prihvata povratnika iz zemlje koja provodi postupak vraćanja te tijekom procesa obavljanja razgovora, predavanja povratnika, predavanja osobne imovine itd. Dodatno, u regiji ne postoji jaka tradicija održavanja povjerljivosti osobnih podataka, te države trebaju osigurati poštivanje zahtjeva o povjerljivosti podataka. 18

Prethodna obavijest ostalvja svim stranama dovoljno vremena da potvrde državljanstvo povratnika, čime se smanjuje rizik od pogrešaka u postupku readmisije. “Building on Mechanisms to Effectively and Sustainably Implement Readmission Agreements between Albania, the E.C. and concerned third countries” This project is co-funded by the European Union and the project partners under the AENEAS Programme

¾ Dobrovoljni povratak kao poželjna opcija Glavno načelo koje vrijedi za povratak neregularnih migranata je da se prioritet valja dati dobrovoljnom povratku, kao najmanje skupoj i najviše održivoj opciji. Zemlje EC-a razvile su programe za pomaganje dobrovoljnog povratka neregularnih migranata, a i zemlje zapadnog Balkana bi svakako trebale poraditi na tome. Donatorska pomoć, posebno u okviru programa EC-a u oblasti azila, migracije i viznih pitanja (AMV) mogla bi biti korisna u tom smislu. Za očekivati je da će potreba za dobrovoljnim povratkom postati sve očiglednija stupanjem na snagu odredbe o trećim zemljama kada se očekuje povećanje broja neregularnih migranata iz zemalja u kojima je teško provesti povratak uslijed nedostatka tradicionalne suradnje ili nedostatka sporazuma o readmisiji. ¾ Reintegriranje povratnika Povratak i readmisija ne mogu biti održivi ako ih ne prate energične mjere na planu reintegriranja. Bez zanemarivanja malobrojnih slučajeva tražitelja azila u regiji, ipak se prepoznaje da većina neregularnih migranata spada, direktno ili indirektno, u ekonomske migrante. Bez zaposlenja i u nedostatku osnovnih uvjeta za život, povratnici opet posežu za neregularnom migracijom u potrazi za poslom u inozemstvu. Stoga, mjere u borbi protiv neregularne migracije putem povratka i readmisije trebaju biti praćene dobro isplaniranim programima reintegracije, prilagođenim specifičnim potrebama povratnika. Tijela vlasti odgovorni za povratak i readmisiju trebaju posjedovati osnovna znanja o strukturama socijalne podrške i programima reintegracije, te upućivati povratnike na tijela vlasti i ostale institucije koje im mogu pružiti te usluge. U skladu s tim razmatranjima, provedba sporazuma o readmisiji predstavlja izazovno i složeno polje djelovanja za sve zainteresirane zemlje. Kako bi se ispunile obveze iz sporazuma o readmisiji, intervencije valja nadograđivati na postojeće mehanizme za rješavanje pitanja neregularnih migranata, kao i za dogovaranje i provedbu sporazuma o readmisiji sa zemljama porijekla. U cilju pružanja adekvatnog pravnog i institucionalnog okvira i usluga potrebnih za nesmetanu provedbu sporazuma o readmisiji, potrebno je osigurati kapacitete i resurse za odgovarajuće ispunjavanje specifičnih potreba. Dodatna pomoć i usmjeravanje od strane država članica EU, kao i razmjenjivanje iskustava među upravnim tijelima smatraju se iznimno važnim i više puta su naglašeni kao bitni tijekom foruma. Tim će se mjerama olakšati postupak povratka i reintegracije, te će se osigurati kontinuitet i učinkovitost u okviru vladinih napora na planu borbe protiv neregularne migracije u široj regiji.