I. Introducción

El análisis de la política habitacional del Estado chileno se debe relacionar con el comportamiento que ha experimentado el mercado del suelo, considerando que a partir de ello se realiza la planificación territorial de las áreas urbanas y rurales en el país. En ello, encontramos que las respuestas otorgadas siempre han sido reacciones a situaciones límites ya consumadas, como tomas de terrenos y protestas que presionan y condicionan la gestión pública y política.

En los últimos años es evidente como ha aumentado la demanda por viviendas, tomando en cuenta que en ello hay un impacto asociado por el crecimiento demográfico del país, la migración de zonas rurales hacia las urbanas, y también por la inmigración que se ha originado en nuestro continente.

Ante ello, creemos que la desregulación del uso del suelo impacta de manera negativa y arbitraria en la generación de soluciones habitacionales por parte del Estado, sobre todo de aquellas vinculadas al ámbito social, produciendo a su vez problemas en la planificación urbana, en la segregación de la población y por consecuencia, en el acceso a servicios.

Lo anterior, se vincula abiertamente con la especulación que se ha generado con el precio de los terrenos a los cuales ha accedido el Estado, provocando por consecuencia problemas de acceso a viviendas en sectores de la población con menores recursos. Además, gran parte de las soluciones habitacionales provistas por el Estado se han concentrado en la periferia de las ciudades, generando condiciones precarias en la calidad de vida y en menores oportunidades de desarrollo.

Dicha desregulación ha sido un foco para la especulación en el precio del suelo, en donde los privados han lucrado con la necesidad de generar acceso a soluciones habitacionales por parte del Estado, impidiendo que se elabore una planificación territorial que propenda a la integración, y en donde el tema económico no sea un criterio primordial para la calidad de vida de las personas. De igual manera, pretendemos dimensionar y analizar si está desregulación ha impactado en la expansión de los territorios y cómo ha existido una ausencia de planificación y, por consiguiente, a servicios básicos como salud, transporte, agua y luz, los que determinan en gran parte el bienestar para la población, siendo una condicionante a su vez de factores sociales que impactan en la calidad de vida y desarrollo de las personas.

II. Antecedentes generales

En la actualidad, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo se encuentra implementando un Plan de Emergencia Habitacional que surge a raíz de la crisis habitacional que afecta al país y que se desencadenó con motivo de la pandemia COVID-19 y la crisis inflacionaria mundial. (MINVU, 2022). Sin embargo, el origen del problema data de mucho antes, específicamente, desde que la estrategia política en materia de vivienda a inicios de la década de los noventa se sustentará en doctrinas neoliberales, generando una desregulación del mercado habitacional y en donde el Estado solo se centraba en un rol facilitador de la demanda que el mercado de la vivienda no lograba cubrir, mediante un sistema subsidiario y tercerizado hacia los privados. (FusterFarfán, 2019).

En la medida que fueron transcurriendo los años y el modelo de subsidios para la vivienda se fue perfeccionando en la década de los 90 y 2000, la oferta pública priorizó la cantidad por sobre la calidad de las soluciones habitacionales mediante la construcción de viviendas en zonas periféricas a los núcleos urbanos, esto último, a raíz de que resultaba ser de menor costo para el Estado (el precio del suelo destinado a las viviendas). Sin embargo, con el transcurrir de los años fue generándose segregación social y urbana ya que el acceso a los servicios para los beneficiarios y la cobertura estatal fue siendo cada vez menos efectiva, dando paso a que la marginalidad se instalará en los principales núcleos urbanos del país.

Adicionalmente, y con la segunda ola migratoria que el país vivió en la década pasada, se incrementaron los asentamientos precarios y la proliferación de “Guetos verticales” en las ciudades de mayor población.

La crisis habitacional que enfrenta actualmente el país se sustenta en gran parte porque el Estado llegó a un punto en el que prácticamente le es imposible seguir aumentando el monto de los subsidios que otorga para viviendas, puesto que estos recursos en gran parte se destinan a las inmobiliarias y principalmente a propietarios de los suelos que, al no existir una regulación estatal de dicho mercado, fomenta a que aumente la especulación de los precios (Castillo, 2012).

III. Políticas Habitacionales y Desregulación del Mercado del Suelo en Chile

La participación estatal en la política habitacional a lo largo de la historia de Chile ha sido mayoritariamente reactiva, puesto que muchas de las leyes y de la institucionalidad en la materia surgieron ante los problemas de catástrofes naturales o de tomas de terrenos masivas principalmente por causa de la migración campo- ciudad.

Durante la Dictadura Militar se instaló el sentido de subsidiariedad a la oferta y se deja de concebir la vivienda como un Derecho, potenciando el rol del libre mercado sobre la construcción y uso del suelo, que se pasó a considerar como un recurso escaso, mientras que también se fomentaba el endeudamiento en el sistema financiero, dejando un déficit habitacional de 900 mil viviendas aproximadamente.

Con ese antecedente, los gobiernos de la década de los noventa elaboraron una política habitacional con una mayor participación de entes intermedios (ONGs y Organizaciones sociales), se fomentaron las construcciones progresivas y se relevó el rol del Estado como un facilitador de viviendas que considerara en la construcción de éstas, una planificación urbana con soluciones y ciudades integrales, aumentando con nuevos instrumentos el sistema de subsidios. (Rivera, 2012)

No obstante, existieron inconvenientes de coordinación operativa entre el SERVIU y el MINVU; y que al alero de una política que se enfocaba más en la cantidad que la calidad, se sucedieron problemas estructurales a las viviendas sociales de alta connotación pública como lo fueron las denominadas “Casas nylon”.

La crisis asiática de 1997 impactó en las políticas de vivienda a consecuencia de un aumento explosivo en el precio del suelo lo que desincentivó a las constructoras para adjudicarse proyectos de viviendas sociales por la baja rentabilidad que les generaba.

Entre los años 2000 al 2010 se estableció por los Gobiernos de la época una política con focalización de recursos estatales en los sectores más pobres, se consolidó la gestión privada en el subsidio habitacional permitiendo generar nuevas inversiones.

Entre el 2010 y 2022, se suscitaron acciones que simplificaron los mecanismos de postulación y mejora de incentivos para que familias se relacionaran con el programa habitacional que le correspondiese, se colocó el foco nuevamente en el déficit y en la integración social.

A pesar de los cambios y generaciones de nuevas políticas habitacionales, se sostiene en el tiempo aquellos problemas asociados a la producción masiva de viviendas, consolidación de un sistema financiero por subsidios del Estado y ahorro del beneficiario, políticas y programas asociados a licitaciones a grandes constructoras, y el poco interés en hacerse cargo del problema habitacional mediante la construcción de viviendas sociales fuera del área urbana.

Toda la política de vivienda o habitacional se ha visto impactada por la especulación financiera del suelo y el modelo capitalista no regulado. Todo esto ha generado que, al producirse una mayor demanda del suelo, mayor sea su valor. Esto ha llevado a que el incremento del suelo entre 2010 y 2020 aumentara un 218%. (Valencia, 2023)

Los campamentos y las deficiencias de vivienda producidas por la ausencia de visión del Estado y sus políticas públicas han producido un sin número de problemáticas sociales. Un caso emblemático es el de Bajos de Mena en la comuna de Puente Alto o también llamado “El gueto más grande de Chile”, constituido como vivienda social durante la década de los noventa, es un claro ejemplo de hacinamiento y deficiencia de planificación territorial por parte del Estado, la pregunta que surge al observar la concepción y el desarrollo de estos sectores es ¿Cómo las personas habitamos las desigualdades y cómo se limita la movilidad social al ser un segmento habitacional segregado? Los tres kilómetros cuadrados que abarca el sector Bajos de Mena son habitados por aproximadamente 140.000 habitantes (CENSO; 2012), donde la ausencia de instituciones y falta de accesibilidad a servicios en las cercanías del sector impacta directamente en el aumento de la segregación social. A partir de la década de los noventa, la creación de viviendas sociales impactó puntualmente en la disminución del déficit habitacional, logrando en 2010 pasar a menos de un 10%.

De acuerdo a la información disponible en CASEN 2013, cuantitativamente se perciben logros que evidencian un avance respecto al número de viviendas entregadas; aunque con problemáticas sociales que confirman lo anterior como un política pública fallida, con deficiencias sociales que han contribuido a profundizar la desigualdad social.

Otro caso emblemático son los 101 asentamientos que hasta el año 2021 fue posible catastrar en la comuna Viña del Mar, contabilizando 163 comités y cerca de 7.556 familias en ellos. Lo anterior surge a raíz de la ausencia del Estado y la imposibilidad de garantizar una vivienda digna y una planificación territorial integrada. Este caso ha cobrado mayor relevancia debido a las dificultades que tiene el Estado de intervenir y disminuir los índices de desregulación y de segregación social presentes en Viña del Mar y otras localidades del país.

A nivel urbano, se producen desafíos cada vez más alarmantes que repercuten en la calidad de vida, expresando nuevas formas de precariedad habitacional, como por ejemplo los “Guetos verticales” en la comuna de Estación Central. El “Proceso de producción residencial precario” del que han hablado otros autores se relaciona directamente con las nuevas formas de producción habitacional en grandes masas superponiendo el negocio inmobiliario y postergando la calidad y el valor de la habitabilidad (Rojas, 2017).

Existe un nexo entre la violencia ejercida por el Estado con la ausencia de políticas públicas que regulen casos como el de Bajos de Mena, los Campamentos en Viña del Mar y los guetos verticales en Estación Central, como ejemplo de sobrecarga territorial, hiperdensificación y escasez de suelo urbano, puesto que la falta de oferta no es causada ni por la carencia de terrenos ni por regulaciones más estrictas, sino que son el resultado de la especulación sobre el mercado de la vivienda.

Finalmente, cabe cuestionarnos ¿Quiénes se benefician con esta situación de desregulación de suelos y ausencia por parte del Estado?, respuesta que es evidente, y que involucra a diversos grupos económicos que han aprovechado las ventajas del libre mercado y han desarrollado negocios repercutiendo en la calidad de vida de un segmento relevante de población.

Cuadro 1: Evolución por año del valor de la vivienda (UF), número de subsidios otorgados a nivel nacional.

Fuente: Autores con datos de InCiti.com y Observatorio Urbano de MINVU.

V. Plan de Emergencia Habitacional 2022-2025.

El MINVU a través de la Ley N° 21.450 sobre de Integración Social en la Planificación Urbana, Gestión de Suelo y Plan de Emergencia Habitacional ofrece el marco para afrontar la crisis habitacional con un rol más protagonista del Estado y entrega herramientas normativas y de gestión que permiten abordar el desafío de reducir el déficit habitacional y contener su crecimiento, avanzando hacia ciudades más justas e inclusivas.

El Plan de Emergencia Habitacional (PEH) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo tiene como propósito hacerse cargo del déficit habitacional en Chile y convoca a actores del ámbito público y privado a generar una reflexión sobre la relación entre la producción habitacional, la planificación urbana y el diseño de proyectos residenciales en el país (Bustos Peñafiel, 2023). Para ello ha establecido una meta de construcción de 260 mil viviendas en un periodo de cuatro años, para lo cual es fundamental adoptar estrategias para adquirir y gestionar suelo urbano. Si bien el concepto de déficit habitacional se viene tratando desde el retorno a la democracia, ha sido un tema central en la política de vivienda durante los últimos años, considerando que el país ha enfrentado momentos de alta demanda habitacional producto de diversos factores, como la migración campo-ciudad, catástrofes por fenómenos naturales, el crecimiento de poblaciones informales, la escasez de suelo y

La propuesta del PEH como una herramienta de política pública para abordar el déficit habitacional actual plantea la necesidad de considerar no solo la cantidad de viviendas que se deben construir, sino también la planificación y diseño urbano, así como el impacto que estas viviendas tendrán en la configuración de las ciudades.

Si bien en el pasado la producción habitacional estuvo estrechamente vinculada a la planificación urbana, con la incorporación de regulaciones urbanísticas que promovían la integración de la vivienda con el entorno urbano, omitiendo la regulación de mercado del suelo, en la actualidad la producción habitacional se ha centrado principalmente en resolver el déficit cuantitativamente, sin una planificación urbana adecuada, lo que ha provocado un desarrollo urbano fragmentado y precario. (Bustos Peñafiel, 2023).

La necesidad de superar la lógica exclusivamente cuantitativa del déficit habitacional y considerar otros aspectos, como el derecho a la ciudad y la planificación urbana integral, destaca la importancia de comprender el contexto urbano actual, marcado por la segregación social y territorial, abordando de aquel modo con un mayor protagonismo de la institucionalidad pública el desafío de la producción de viviendas.

El déficit habitacional en Chile plantea la importancia de articular la producción habitacional con la planificación y diseño urbano, considerando no solo la cantidad de viviendas, sino también la calidad de vida de las personas y la configuración de la integrada de las ciudades.