Participacion Política de Mujeres Indígenas y Afrodecendientes by ONU MUJERES Ecuador

TRABAJO ACADÉMICO

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes: las experiencias de Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Panamá

OCTUBRE 2013 ONU MUJERES

Coordinación general: Amaya Pérez y Nielsen Pérez Autora: Dra. Cristina E. Bloj Edición: Marisa Elizalde Coordinación de producción: Rossana Gómez y María Cristina Gallegos Diagramación: Sughey Abreu (Inexus Printing) Impresión: Inexus Printing

© ONU Mujeres 2013 Depósito legal ISBN 978-1-936291-79-3 Las opiniones expresadas en el presente material son de la autora y no reflejan necesariamente la opinión de las Naciones Unidas ni de sus Estados Miembros, ni de la Secretaría de las Naciones Unidas. ONU Mujeres es propietaria de los Derechos de Autor de publicaciones y otros materiales que comisione, independientemente de si el trabajo fue escrito por un miembro del personal o un consultor pagado. Autorización para la reproducción del contenido con fines de “uso justo” se puede dar a los medios de comunicación, organizaciones no gubernamentales, instituciones académicas y otras personas, siempre que el debido crédito se dé a ONU Mujeres y el contenido no se altere de ninguna manera.

TRABAJO ACADéMICO

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes: Las experiencias de Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Panamá

ONU Mujeres Santo Domingo, Octubre 2013

La falta de reconocimiento es también una forma de opresión Otilia Lux

Lideresa indígena, Directora Ejecutiva del Foro Internacional de Mujeres Indígenas.

Integrante del Grupo Asesor de ONU Mujeres Guatemala. Ex Diputada del Congreso de la República y ex Ministra de Cultura y Deportes de Guatemala. Ex representante de Guatemala del Consejo Consultivo de la Unesco. Ex Vicepresidenta del Foro Permanente de Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas y ex comisionada de la Comisión del Esclarecimiento de la Violación de los Derechos Humanos de Guatemala.

índice general AGRADECIMIENTOS 11

4.2. Descentralización, gobernabilidad y participación

4.3. La participación de las mujeres indígenas: ACRÓNIMOS 14

el tránsito por las experiencias políticas

66 69

4.4. Las mujeres afrobolivianas en la esfera pública

4.5. Consideraciones del caso

Bibliografía de consulta

5. ESTUDIO DE CASO: COLOMBIA

2.1. Diversidad e interculturalidad

2.2. Interculturalidad

5.1. Contexto general

2.3. Género, autonomía y política local

5.2. Descentralización, gobernabilidad

1. INTRODUCCIÓN

2. GENEALOGÍAS

2.4. Acciones y legislación afirmativa: plataforma para la participación política de las mujeres 30

2.5. ¿Descentralizada y gobernable?: La escala local

y participación

103

5.3. La participación de las mujeres indígenas: el tránsito por las experiencias políticas

106

5.4. Las mujeres afrocolombianas en la esfera pública

115

5.5. Consideraciones del caso

124

Bibliografía de consulta

127

6. ESTUDIO DE CASO: ECUADOR

132

6.1. Contexto general

132

3. DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y AFRODESCENDIENTES 42

3.1. El reconocimiento para los pueblos indígenas

3.2. Los pueblos afrodescendientes: visibilidad y derechos 54

6.2. Descentralización, gobernabilidad

3.3. ¿Promesas incumplidas?

6.3. La participación de las mujeres indígenas:

Avances y cuentas pendientes

y participación

el tránsito por las experiencias políticas

138

140

6.4. Las mujeres afroecuatorianas en la esfera pública

150

4. Estudio de caso: bolivia

6.5. Consideraciones del caso

155

4.1. Contexto general

Bibliografía de consulta

158

7. ESTUDIO DE CASO: GUATEMALA

164

9. ESTUDIO DE CASO: PANAMÁ

220

7.1. Contexto general

164

9.1. Contexto general

220

7.2. Descentralización, gobernabilidad y participación

7.3. La participación de las mujeres indígenas: el tránsito por las experiencias políticas

7.4. Las mujeres afroguatemaltecas en la esfera pública

170 172 184

9.2. Descentralización, gobernabilidad y participación

9.3. La participación de las mujeres indígenas: el tránsito por las experiencias políticas

224

226

9.4. Las mujeres afropanameñas en la esfera pública

235

7.5. Consideraciones del caso

186

9.5. Consideraciones del caso

Bibliografía de consulta

189

Bibliografía de consulta

244

8. ESTUDIO DE CASO: NICARAGUA

194

10. CONCLUSIONES INTEGRADORAS

248

8.1. Contexto general

194 11. RECOMENDACIONES

254

BIBLIOGRAFÍA GENERAL

262

8.2. Descentralización, gobernabilidad y participación

198

241

8.3. La participación de las mujeres

indígenas: el tránsito por las experiencias políticas

200

8.4. Las mujeres afronicaragüenses en la esfera pública

209

8.5. Consideraciones del caso

213

Bibliografía de consulta

216

anexos 273

Índice de cuadros Cuadro 1: Leyes de cuota y paridad en seis

Cuadro 6: Población total y porcentaje de

Cuadro 2: Participación de mujeres en cargos

Cuadro 7: Reconocimiento de derechos a

países de América Latina y el Caribe 31

públicos Judicial (seis países)

Cuadro 3: Alcaldías: candidaturas y cargos

mujeres, indígenas y afrodescendientes 43

poblaciones indígenas y afrodescendientes y MAM 44

electos desagregados por sexo (cinco países), 2010 38

Cuadro 8: Organizaciones y redes de poblaciones

Cuadro 4: Concejos municipales: candidaturas y

Cuadro 9: Participación política de mujeres

Cuadro 5: Modelos de organización territorial

Cuadro 10: Fortalezas y debilidades en la

cargos electos desagregados por sexo (cinco países), 2010 38 indígena (seis países)

afrodescendientes

indígenas y afrodescendientes (2010) 59

participación de mujeres indígenas 62

Cuadro 11: Municipios con autonomías indígena originario campesinas, por departamento 68

Cuadro 12: Población total y mujeres indígenas (porcentajes)

Cuadro 13: Alcaldes/as indígenas de tierras

bajas, departamento de Santa Cruz 76

Cuadro 14: Población total y de población

afroboliviana (porcentajes)

Cuadro 15: Población total y población

de mujeres por pertenencia étnica

Cuadro 16: Acciones afirmativas para afrocolombianos/as

100

Cuadro 17: Población total y afrocolombiana (porcentajes) 115

Cuadro 18: Congresistas afrocolombianas

120

Cuadro 19: Inclusión de mujeres indígenas y

afrodescendientes: Cámara de Representantes 2002-2010 125

Cuadro 20: Población por autoidentificación

étnica a nivel nacional (mujeres)

133

Cuadro 23: Organizaciones afroecuatorianas

de defensa de los derechos de las mujeres y lucha contra la discriminación racial 152

Cuadro 24: Población total y de mujeres

(Censo 2002)

164

Cuadro 25: Composición étnica de la población

(Censo 2002)

164

Cuadro 26: Criterios censales (1981, 1994, 2002) 166 Cuadro 27: Porcentaje de mujeres en cargos públicos (ámbitos ejecutivo y legislativo) 173

Cuadro 28: Poblaciones indígenas (totales de

mujeres y hombres)

195

Cuadro 29: Municipios con población indígena

y representación política

199

Cuadro 30: Población total, población indígena

y afrodescendiente (general y mujeres) 220

Cuadro 31: Participación de las mujeres en

todos los niveles de gobierno (ejecutivo y legislativo) 229

Cuadro 21: Acciones afirmativas para

la población afroecuatoriana

137

Cuadro 22: Cifras y porcentajes de mujeres y

hombres en alcaldías y concejalías (2009) 140

Índice de gráficos Gráfico 1: Índice de madurez de la

Gráfico 6: Alcaldesas y alcaldes electos por

Gráfico 2: Capacitación sobre función pública

Gráfico 7: Representación de concejalas en

descentralización (América Latina)

en mujeres autoridades municipales, según sucondición étnica 61

Gráfico 3: Discriminación política según

condición étnica

Gráfico 4: Organización territorial y político-

administrativa de Bolivia

Gráfico 5: Niveles autonómicos y organización

territorial del Estado

departamento

municipios indígenas

69 76

Gráfico 8: Grupos étnicos en Colombia (porcentajes)

Gráfico 9: Departamentos y población indígena 97

Gráfico 10: Legislación para territorios

Gráfico 11: Representación por género en el

colectivos (Colombia)

Congreso colombiano

104

107

Gráfico 12: Participación de mujeres (nivel

regional y local) en cargos electivos (1998 2011) 108

Gráfico 13: Representación femenina y masculina en concejos (Medellín y Bogotá) 109

Gráfico 14: Representación femenina

y masculina en las JAL (Medellín)

109

Gráfico 15: Representación femenina

y masculina en las JAL (Bogotá)

109

Gráfico 16: Autoidentificación de la población

(censos de 2001 y 2010)

Gráfico 17: Autoidentificación afroecuatoriana

132

135

Gráfico 18: Ubicación de los pueblos

indígenas de Panamá

222

Gráfico 19: Indicadores de igualdad a nivel local

228

AGRADECIMIENTOS Nuestro reconocimiento a todas las personas y organizaciones (locales, nacionales e internacionales) que contribuyeron con sus aportes a la elaboración de este documento.1 También a quienes expresaron su voluntad de colaborar pero, por diferentes motivos, no les fue posible intervenir de manera directa.2 A continuación hacemos explícito nuestro especial agradecimiento a las y los informantes clave que colaboraron activamente en el trabajo de campo, brindando su tiempo y sus invalorables contribuciones en cada país:

BOLIVIA ••ONU Mujeres •• Natasha Loayza: Coordinadora de la Oficina Nacional de Programas, ONU MUJERES Bolivia •• Martha Valles: Coordinadora del Programa de Mujeres Indígenas, ONU Mujeres Bolivia ••Antonella Spada: Coordinadora Adjunta, Programa PAPEP/PNUD

••Rina Zeballos: Presidenta, Movimiento de Mujeres Indígenas Originarias del Qullasuyu (MMIOQ) ••Julia Ramos Sánchez: Secretaria Ejecutiva, Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa. Ex Diputada Nacional y ex Ministra de Desarrollo Rural y Tierras ••María Eugenia Rojas Valverde: Directora, Asociación de Alcaldesas y Concejalas de Bolivia (ACOBOL)

••Elena Apilánez Piniella: Responsable de la Unidad de Género, Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)

••Gina Benito: Exrepresentante de la Comunidad Afroboliviana (2010-2011) de las 16 Naciones de Tierras Altas en el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ)

••Eva Mompó: Unidad de Pueblos Indígenas, Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) ••Mónica Mendizábal: Exintegrante del Equipo Nacional de ONU Mujeres del Programa Regional: Incorporación de las Dimensiones de Equidad de Género, Raza y Etnia en los Programas de Reducción de la Pobreza

1 Incluidas las colaboradoras locales Silvia Alucín y María Cecilia Tellería.

••Raquel Moreno Zumarán: Directora, Fundación Colectivo Cabildeo

2 Claudia Ranaboldo, Xabier Albó, Brigette Budier, Viviana Lima, Julieta Paredes, María Eugenia Choque, Rommy Colque Ballesteros, Silvia García Savino, Bernadine Dixon y Maritza Centeno.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

COLOMBIA ••ONU Mujeres

•• Juan Felipe Etcheverry: Responsable de Comunicaciones, ONU Mujeres Colombia

••Maura Nasly Mosquera: Directora, Fundación para la Formación de Líderes Afrocolombianos Afrolíder Colombia. Integrante de la plataforma de la Confederación Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA)

•• Soraya Hoyos: Especialista de Programas, ONU Mujeres Colombia

••Pastora Puertas Arias: Agenda de Mujeres Afro Afrodita Mujer

•• María Eugenia Morales: Asesora en Temas de Género para la estrategia territorial de ONU Mujeres en Colombia. Apoyo Técnico a la Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer

••Ana Manuela Ochoa Arias: Abogada, Organización Nacional de Indígenas Colombianos (ONIC), Área de la Mujer

•• Margarita Muñoz Pallares: Asociada de Programa, ONU Mujeres Colombia

•• Ana Paula Castro: Abogada con especialización en Derecho Administrativo

ECUADOR ••ONU Mujeres •• María Vicenta Andrade Chalán: Coordinadora Regional, ONU Mujeres. Integrante de la Red de Comunicación Electoral para los Pueblos Indígenas •• Cecilia Valdivieso Vega: Coordinadora del Área de Liderazgo y Participación Política de las Mujeres, ONU Mujeres Región Andina ••Cecilia Velasque: ex Viceprefecta de la Provincia de Cotopaxi 2005-2009 ••Blanca Guamangate: Viceprefecta de la Provincia de Cotopaxi 2010 ••María Arboleda: Consultora y Especialista en Género, RedLamugol

••Pilar Raza y Ana Vera: Asociación de Mujeres Municipalistas del Ecuador (AMUME) ••Sonia Vívero Padilla: Directora, Fundación Afroecuatoriana de Desarrollo Social y Cultural Azúcar ••Luz Haro: Presidenta, Asociación de Mujeres de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador (AMJUPRE). Integrante de la Red de Mujeres Rurales de América Latina y el Caribe ••Alba Moliner: Asociación de Mujeres de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador (AMJUPRE) ••Patricia Palacios: Consultora y Especialista en Gobernabilidad Local

GUATEMALA ••ONU Mujeres •• María Teresa Zapeta Mendoza: Coordinadora Subregional, Programa de Mujeres Indígenas, ONU Mujeres ••Gretel L. Guerra Rivera: Responsable, Proyecto de Género, AECID Guatemala

••Carmen Tacam Poncio: Presidenta de la Junta Directiva de los Cuarenta y Ocho Cantones de Totonicapán ••Ortencia Marina Simón Chalí: Directora Ejecutiva, Asociación Política de Mujeres Mayas (MOLOJ)

••Irma Otzoy: Consultora Indígena Independiente ••Norma Sactic: Exintegrante del Comité Ejecutivo de la UNE. Coordinadora Nacional de Mujeres Mayas, Garífunas y Xincas

NICARAGUA ••ONU Mujeres

••Dorotea Wilson T.: Coordinadora General, Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora

•• Isolda Espinosa González: Coordinadora Nacional, ONU Mujeres Nicaragua

••Haydée Castillo Flores: Coordinadora, Foro de Mujeres para la Integración Centroamericana (FMICA)

••Lola Ocon: Consultora Especialista en Género

PANAMÁ ••ONU Mujeres

••Gerardo Berthín: Asesor de Políticas de Gobernabilidad y Descentralización, Centro Regional para América Latina y el Caribe del PNUD (RSCLAC/PNUD); y colaboradores

•• Sara Omi: Coordinadora Nacional del Programa de Mujeres Indígenas, ONU Mujeres Panamá ••Cecilia Moreno Rojas: Coordinación Regional para Centroamérica, Centro de la Mujer Panameña y Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora ••Juan L. Fagette: Miembro del Consejo Nacional de la Etnia Negra ••Elia Tulipano: Foro Nacional de Mujeres de los Partidos Políticos de Panamá

••Toribia Venado Venado: Subdirectora, Instituto Nacional de la Mujer (INAMU) ••Luz Marina Vergara Morán: Jefa de Cooperación Técnica Internacional, Instituto Nacional de la Mujer (INAMU) ••Sonia Henríquez: Presidenta General, Coordinadora Nacional de Mujeres Indígenas de Panamá (CONAMUIP)

••Vielka Abrego: Presidenta, Foro Nacional de Mujeres de los Partidos Políticos de Panamá ••Neus Bernabeu: Centro Regional para América Latina y el Caribe del PNUD (RSCLAC/PNUD)

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

ACRÓNIMOS BOLIVIA ••ACOBOL Asociación de Alcaldesas y Concejalas de Bolivia ••AIOC Autonomías Indígena Originario Campesinas ••AMAQ Asociación de Mujeres Aymaras del Qullasuyu ••AOPEB Asociación de Organizaciones de Productores Ecológicos de Bolivia ••CADIC Centro Afroboliviano para el Desarrollo Integral y Comunitario ••CEADESC Centro de Estudios Aplicados a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales ••CELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía ••CEMIG Central de Mujeres Indígenas Guarayas ••CEPOS Consejos Educativos de Pueblos Originarios de Bolivia ••CIDOB Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia ••CIP-CI Centro Internacional de Política para el Crecimiento Inclusivo ••CMIB ••CNAMIB

Central de Mujeres Indígenas del Beni Confederación Nacional de Mujeres Indígenas de Bolivia

••CND ••CNMCIOB-BS ••COINCABOL ••CONADES

Consejo Nacional para el Diálogo Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa Coordinadora de Organizaciones Indígenas, Campesinas y Comunidades Interculturales de Bolivia Consejo Nacional de Descentralización

••CONAFRO Consejo Nacional de Afroboliviano ••CONAMAQ Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu ••CONTCUP Confederación Nacional de Trabajadores por Cuenta Propia de Bolivia ••CPE Constitución Política del Estado 2009 ••CSCIB Confederación Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia ••CSUTCB Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos ••DEMI Defensoría de la Mujer Indígena ••EBDH enfoque basado en los derechos humanos ••ERBOL Educación Radiofónica de Bolivia (periódico digital) ••FAM-BOLIVIA Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia ••FAOI-NP Federación de Ayllus Originarios Indígenas del Norte de Potosí ••FDPPIOYCC Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas Originarios y Comunidades Campesinas ••FECAFEB Federación de Caficultores de Bolivia ••FENATRAHOB Federación Nacional de Trabajadoras del Hogar de Bolivia ••FENCOMIN Federación Nacional de Cooperativas Mineras de Bolivia ••FUNDAFROPAP Fundación de Afrodescendientes Pedro Andaverez Peralta ••GAM Gobiernos autónomos municipales ••INE Instituto Nacional de Estadística ••INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes: las experiencias de Bolivia, Participación política de mujeres indígenas Nicaragua y afrodescendientes Colombia, Ecuador, Guatemala, y Panamá

••IWGIA Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas ••JAKISA Jatun Killaka Asanajaqi ••LACPI Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas (2771/2004) ••LCVFD Ley contra la Violencia en la Familia o Doméstica (1674/1995) ••LMAD Ley Marco de Autonomías y Descentralización (031/2010) LPP Ley de Participación Popular (1551/1994) ••LRE Ley de Reforma y Complementación del Régimen Electoral (1779/1997) y Modificaciones (2005) ••MACOJM Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Jesús de Machaca ••MAS Movimiento al Socialismo ••MMIOQ Movimiento de Mujeres Indígenas Originarias del Qullasuyu ••MOCUSABOL Movimiento Cultural Saya Afroboliviano ••MSM Movimiento Sin Miedo ••ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio ••OEP Órgano Electoral Plurinacional ••OPS Organización Panamericana de la Salud ••OTB organizaciones territoriales de base

••PGREP Programa Incorporación de las Dimensiones de Igualdad de Género, Raza y Etnia en los Programas de Lucha contra la Pobreza ••PNADH Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos Bolivia Digna Para Vivir Bien ••PNIO Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades ••REMIOCA Red de Mujeres Indígenas Originarias Campesinas y Afrobolivianas ••REMMA Red de Mecanismos de la Mujer Andina ••RIMISP Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural ••SEPREM Secretaría Presidencial de la Mujer ••SNU Sistema de Naciones Unidas ••TCO tierras comunitarias de origen ••TIOC territorios indígena originario campesinos ••TIPNIS Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure ••UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas

COLOMBIA ••AFROVIDES ••AICO ••AICO ••ASI ••CIT ••CNOA ••CODHES ••CPEM

Asociación de Afrocolombianos para la Vivienda, Deporte, Educación y Salud Asociación de Autoridades Indígenas de Colombia Autoridades Indígenas de Colombia Alianza Social Indígena Confederación Indígena Tayrona Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer

••CRIC ••CRIHU ••CRIT ••DANE ••FCM ••FLACMA ••JAL ••MIC ••OAG

Consejo Regional Indígena del Cauca Consejo Regional Indígena del Huila Consejo Regional Indígena del Tolima Departamento Administrativo Nacional de Estadística Federación Colombiana de Municipios Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales Juntas Administradoras Locales Movimiento Indígena Colombiano Observatorio de Asuntos de Género

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

••OIA ••ONIC

Organización Indígena de Antioquia Organización Nacional Indígena de Colombia

••OPIAC ••PIC

Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana Partido Indígena Colombiano

Asociación Afroecuatoriana de Mujeres Solidarias Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Fundación para el Desarrollo de Servicios e Iniciativa Social Asociación de Municipalidades del Ecuador Asociación de Mujeres de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador Asociación de Mujeres Kichwas de Sucumbíos Asociación de Mujeres Afroecuatorianas Los Ríos Asociación de Mujeres Municipalistas del Ecuador Asociación Afroesmeraldeña para el Progreso de Esmeralda Asociación Social y Cultural para la Integración de la Raza Negra Confederación Afroecuatoriana del Norte de Esmeraldas Centro Cultural Afroecuatoriano Centro para el Desarrollo y la Investigación sobre Movimientos Sociales del Ecuador Centro de Estudios y Difusión Social Centro Ecuatoriano para la Promoción y Acción de la Mujer Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos Centro de Investigación y Cooperación para el Desarrollo Centro de Investigación de la Mujer de Piel Africana Confederación Nacional Afroecuatoriana Consejo Nacional Electoral

••CODAE ••CODENPE ••CONAICE ••CONAIE ••CONAJUPARE ••CONAM ••CONAMU ••CONAMUNE ••CONFENIAE ••COOTAD ••CPE ••CPME ••CPV ••ECUARUNARI ••FEI ••FEINE ••FENOC ••FENOCIN

Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador Confederación de Nacionalidades y Pueblos Indígenas de la Costa Ecuatoriana Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador Consejo Nacional de Juntas Parroquiales del Ecuador Consejo Nacional de Modernización del Estado Consejo Nacional de las Mujeres Coordinadora Nacional de Mujeres Negras Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización Constitución Política de la República de Ecuador de 1998 Coordinadora Política de Mujeres Ecuatorianas Censo de Población y Vivienda Confederación de los Pueblos de Nacionalidad Kichwa del Ecuador Federación Ecuatoriana de Indios Consejo de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicas del Ecuador Federación Nacional de Organizaciones Campesinas Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras

ECUADOR ••AAEMS ••ACNUR ••ADSIS ••AME ••AMJUPRE ••AMNKISE ••AMUAFELR ••AMUME ••ASAFROE ••ASCIRNE ••CANE ••CCA ••CEDIME ••CEDIS ••CEPAM ••CGLA ••CIDEAL ••CIMPA ••CNA ••CNE

••FECONIC ••FOCIFCH ••FODEPI ••FONAKISE ••FUDIME ••FUNAFROE- AZUCAR ••GAD ••IEA ••INEC ••KAS ••MICC

Federación de Comunidades y Organizaciones Negras de Imbabura y Carchi Federación de Organizaciones Campesinas Indígenas de las Faldas del Chimborazo Fondo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas del Ecuador Federación de Organizaciones de la Nacionalidad Kichwa de Sucumbíos Fundación Desarrollo Integral del Negro Ecuatoriano Fundación de Desarrollo Social y Cultural Afroecuatoriana Azúcar Gobiernos autónomos descentralizados Instituto Empresarial Afroecuatoriano Instituto Nacional de Estadística y Censos Fundación Konrad Adenauer Movimiento Indígena y Campesino de Cotopaxi

••MOMUNE ••MPD •• MUNEKILOMBO ••NGAPF ••RED LAMUGOL ••REDJNPE ••REPEM ••SIDENPE ••SIISE ••STFS ••UNOCANC

Movimiento de Mujeres Negras de la Frontera Norte de Esmeralda Movimiento Popular Democrático Mujeres Negras Luchando por el Progreso de Kilombo Nueva Generación de Afros Proyectando al Futuro Red Latinoamericana y del Caribe de Asociaciones de Mujeres Autoridades Electas de Gobiernos Locales Red de Jóvenes de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador Red de Educación Popular entre Mujeres de América Latina y el Caribe Sistema de Indicadores de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador Secretaría Técnica del Frente Social Unión de Organizaciones Campesinas del Norte de Cotopaxi

GUATEMALA ••ACAF Alianza Cívica de Asociaciones Femeninas ••AMUTED Asociación Mujer Tejedora del Desarrollo ••ASOMUGAGUA Asociación de Mujeres Garífunas de Guatemala ••COCODES Consejos Comunitarios de Desarrollo ••CODEDES Consejos Departamentales de Desarrollo ••COMUDES Consejos Municipales de Desarrollo ••CONAVIGUA Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala ••CONMAGAXI Coordinadora Nacional de Mujeres Mayas, Garífunas y Xincas ••CUC Comité de Unidad Campesina ••DEMI Defensoría de la Mujer Indígena

••FODIGUA Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco ••FUR Frente Unido de la Revolución ••MOLOJ Asociación Política de Mujeres Mayas ••ONECA Organización Negra Centroamericana ••ONEGUA Organización Negra de Guatemala ••PLURIJUR Asociación Pluriculturalidad Jurídica de Guatemala ••PNPDIM Política Nacional de Promoción y Desarrollo Integral de las Mujeres ••PSD Partido Socialista Democrático ••SEPREM Secretaría Presidencial de la Mujer ••TSE Tribunal Supremo Electoral ••URNG Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

NICARAGUA ••AAGANIC ••ADEPHCA ••AFCAWA ••AMICA •• AMUJERMUNIC ••AMUNIC ••BICU ••CCPIAN ••CEDEHCA ••CEIMM ••FADCANIC

Asociación Afrogarífuna Nicaragüense Asociación de Desarrollo y Promoción Humana de la Costa Atlántica Organización de Mujeres Afrodescendientes de la Costa Caribe de Nicaragua Asociación de Mujeres Indígenas de la Costa Atlántica Asociación de Mujeres de Municipios de Nicaragua Asociación de Municipios de Nicaragua Bluefields Indian and Caribbean University Comité Consultivo de los Pueblos Indígenas y Afrodescendientes de Nicaragua Centro de Derechos Humanos, Ciudadanos y Autonómicos Centro de Estudio e Información de la Mujer Multiétnica Fundación para la Autonomía y el Desarrollo de la Costa Atlántica de Nicaragua

PANAMÁ ••CEMP ••COMMCA ••CONAMU ••CONAMUIP ••CONAPI ••CONEN ••INAMU ••REMAP ••REMAPE ••UMUMPA

Centro de la Mujer Panameña Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica y República Dominicana Consejo Nacional de la Mujer Coordinadora Nacional de Mujeres Indígenas de Panamá Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá Consejo Nacional de la Etnia Negra Instituto Nacional de la Mujer Red de Mujeres Afropanameñas Red de Mujeres Afrodescendientes Profesionales y Empresarias Unión de Mujeres Municipalistas de Panamá

••FSLN Frente Sandinista de Liberación Nacional ••INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos ••INIM Instituto Nicaragüense de la Mujer ••MAM Movimiento Autónomo de Mujeres ••MIN Movimiento Indígena de Nicaragua ••OMAN Organización de Mujeres Afrodescendientes en Nicaragua ••ONECA Organización Negra Centroamericana ••PNEG Programa Nacional de Equidad de Género ••RAA Regiones Autónomas Atlánticas ••RAAN Región Autónoma del Atlántico Norte ••RAAS Región Autónoma del Atlántico Sur ••UNO Unión Nacional Opositora ••URACCAN Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense ••UTG Unidad Técnica de Género

INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN El presente documento aborda el estudio de la

participación política de las mujeres indígenas y afrodescendientes en seis países de la región: Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Panamá. Está guiado

por el interés de actualizar los marcos normativos e institucionales vigentes en cada uno de estos países (constituciones, leyes de descentralización, leyes orgánicas de las municipalidades, leyes de cuotas); actualizar las condiciones de los sistemas electorales y los sistemas de partidos; registrar diferentes expresiones y concepciones de la participación política y analizar los cambios en las modalidades de liderazgo femenino; y dar cuenta de los avances y retrocesos de la participación indígena y afro en procesos electorales y en sus comunidades y organizaciones, teniendo presente las tensiones entre ciudadanía normativa y sustantiva, y entrecruzando la perspectiva de género y la variable étnica e intercultural. Somos conscientes de que nos precede una muy vasta literatura, que no pretendemos agotar, sino reconocer su aporte que nos ha permitido nutrir el diagnóstico y a la vez desentrañar ciertas cuestiones de índole teórica.

La investigación se enmarca en el proyecto “Fortalecimiento de la gobernabilidad con enfoque de género y la participación política de las mujeres en el ámbito local”, impulsado por el Instituto Internacional de Investigaciones y Capacitación de las Naciones Unidas para la Promoción de la Mujer (INSTRAW), hoy ONU Mujeres, y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Esta iniciativa se ha orientado a la sistematización de experiencias de participación y liderazgo de las mujeres en el nivel local, sobre la base de cuatro ejes: investigación, alianzas estratégicas, fortalecimiento de capacidades e incidencia a nivel municipal. Y se inscribe en una arquitectura conceptual desplegada a nivel internacional que brega por los derechos de ciudadanía de las mujeres y de los pueblos indígenas y afrodescendientes, y que ha condicionado las agendas gubernamentales a través de diversas herramientas y plataformas de acción, entre las que destacamos:

••El Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW) (1979), ratificada por cinco de los seis países comprendidos en este estudio. 3 ••El Programa de Acción Regional para las Mujeres de América Latina y el Caribe, aprobado por la Sexta Conferencia Regional sobre la Integración de la Mujer en el Desarrollo Económico y Social de América Latina y el Caribe (Mar del Plata, 1994). ••La Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer: Plataforma de Acción de Beijing (1995). ••Las directrices comprendidas en el documento resultante de Beijing + 5 (2000). ••Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000), particularmente el tercero, que refiere al empoderamiento de las mujeres y la igualdad de género. ••Los lineamientos comprendidos en el documento resultante de Beijing + 10 (2005). ••Los planes emanados de las conferencias sobre población, seguridad alimentaria, derechos humanos, desarrollo social y desarrollo sostenible (Rivera Lassén, 2010; Schneider, Calvelo y Welp, 2011). En el ámbito estrictamente regional, han sido clave los compromisos aprobados en cumbres mundiales celebradas durante los años noventa, como el Consenso de Quito, firmado por 24 países en el marco de la X Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe en el año 2007;4 la creación del Observatorio 3

A excepción de Nicaragua, el resto firmó y ratificó esta normativa.

El Consenso de Quito (en el artículo 1, inciso 25, numeral viii) establece: “Desarrollar políticas electorales de carácter permanente que conduzcan a los partidos políticos a incorporar las agendas de las mujeres en su diversidad, el enfoque de género en sus contenidos, acciones y estatutos y la participación igualitaria, el empoderamiento y el liderazgo de las mujeres, con el fin de consolidar la paridad de género como política de Estado”. No solo se respaldaron los acuerdos previos, sino también la necesidad de avanzar hacia la paridad de géneros (Archenti, 2011).

de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe

(CEPAL), dedicado a la construcción de información sobre género y, en ese contexto, a la participación política; la Reunión de Especialistas electorales y participación política de las mujeres (Santiago de Chile, 2009); y el Consenso de Brasilia, resultado de la XI Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe (2010), que ratificó las directrices del Consenso de Quito y habilitó un espacio para evaluar los logros alcanzados y los próximos pasos que seguir. En especial, los consensos de Quito y Brasilia ratificaron la necesidad de ampliar la participación política de las mujeres, de alcanzar la paridad, de generar información estadística desagregada, de incorporar variables relacionadas (sexo, etnia y raza) y de construir una plataforma de igualdad de género en los partidos políticos para superar las discriminaciones que alojan. Las acciones afirmativas como las leyes de cuotas y la paridad han tributado en este sentido y contribuyen a achicar las brechas de exclusión de género en la esfera política. Los pueblos afrodescendientes e indígenas suman más de 150 millones de personas en nuestra región. Las mujeres, siendo la mitad de esa población, padecen profundas inequidades de género y étnicas, en sus vidas cotidianas y en escenarios de toma de decisiones, dentro y fuera de sus comunidades de referencia.5 Para desarrollar este análisis partimos de una plataforma de conocimiento generada en la primera fase del proyecto marco que, aunque concentrado exclusivamente en la problemática de las mujeres indígenas, contiene hallazgos valiosos para la reflexión más general, a saber: las dificultades de acceso a la información que se presentan cuando se pretende indagar en el nivel local; la correlación entre etnicidad y pobreza; las tensiones entre gobernabilidad estatal y cosmovisiones diferenciadas en torno al poder y la autoridad; y la necesidad de una coordinación interinstitucional para mejorar el 5

Tal como fuera señalado en la Reunión de Especialistas sobre sistemas de información estadística de los órganos electorales con perspectiva de género, realizada en Santo Domingo, en el año 2010, los Estados de América Latina han hecho esfuerzos por reconocer el impacto de la discriminación étnico-racial, esfuerzos plasmados en compromisos en Durban, en Santiago de Chile y en Brasilia, pero los resultados muestran pocos avances (UNINSTRAW y AECID, 2010).

diseño e implementación de políticas públicas.6 Y si bien se observa un aumento de esta representación en los gobiernos locales no se puede hablar, hasta el presente, de un proceso sistemático, ni generalizable a todos los países, ni a una escala significativa. Los escenarios son más propicios que en el pasado, pero hay mucho camino que transitar y precondiciones que cumplir, entre las que destacamos: la ampliación de la capacidad de interlocución de las organizaciones y de las mujeres indígenas, el diseño de agendas propias y la apertura de la esfera política para impulsar diálogos más horizontales, democráticos, no discriminatorios y con un enfoque de género (UNINSTRAW y AECID, 2009). A nivel subnacional, Bolivia y Ecuador son considerados como laboratorios de expresiones y prácticas políticas. Diversas experiencias muestran el crecimiento de las formas de participación política de los pueblos indígenas en procesos autonómicos y de autodeterminación, de resistencia, de conflicto dentro de estructuras democráticas institucionalizadas o en el orden tradicional de autoridades originarias. Estas experiencias, recientes, han posibilitado la emergencia de nuevos actores/as políticos y nuevas modalidades de ejercicio del poder en lo local, y también a nivel nacional (Berthín, 2010). En líneas generales, han tenido como marco los procesos de descentralización, la inclusión de derechos y la restitución de las facultades a las autoridades regionales y locales. En algunos casos, han significado el reconocimiento de la autonomía de los pueblos indígenas, por ejemplo; en otros, las divisiones territoriales de las propias comunidades, comarcas o resguardos (OIT, 2009). Tal como se señala en el compilado del Seminario Regional sobre Gobiernos Locales y Pueblos Indígenas (2011), estos procesos plantean nuevas relaciones entre las poblaciones étnicas y el Estado, que redefinen la gobernabilidad democrática en sentido más amplio. En líneas generales, la participación de las mujeres y el fortalecimiento de sus liderazgos no han sido considerados en la misma magnitud, aunque los Estados 6

Consultar el inventario de información estadística, indicadores y explotación de fuentes estadísticas existentes en el sistema de las Naciones Unidas, sobre etnia y raza de los países de América Latina y el Caribe, elaborado en el marco del Observatorio de Igualdad de Género de la CEPAL (Rangel, 2012).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

han sustanciado ciertos compromisos internacionales y asistido a las lideresas y dirigencias indígenas en sus relaciones con los distintos niveles de gobierno. Desde el punto de vista metodológico, cimentamos la investigación en una perspectiva predominantemente cualitativa, con el aporte de la visión socioantropológica, complementada con información de corte cuantitativo. Una de las premisas medulares fue la recuperación del “punto de vista de las mujeres” y la triangulación de esta mirada con la información proveniente de fuentes secundarias y bibliográficas, siguiendo una lógica recursiva entre trabajo conceptual y trabajo empírico.7 En cuanto a la elección de los y las informantes claves, se siguió un criterio de representación significativa en función del enfoque propuesto y de los objetivos previstos. El diseño previsto originalmente para el trabajo de campo sufrió, en el proceso, algunas modificaciones. Se realizaron más de 30 entrevistas en profundidad8 incluyendo a referentes nacionales del sistema de las Naciones Unidas, de organismos de cooperación, de partidos políticos, de asociaciones municipalistas, de movimientos sociales indígenas y afro, y a mujeres que han sido o son candidatas y desempeñan o han desempeñado cargos en la política formal, en diferentes niveles de gobierno, en sus comunidades y en organizaciones o redes.9 Un aspecto medular fue documentar los diálogos con estas mujeres, que ilustran sus percepciones, las dificultades para materializar sus prácticas y el tipo de relaciones que definen su accionar político. Complementariamente, se diseñó una guía que fue remitida a todas las personas entrevistadas en el momento de pactar los encuentros de entrevista.10 7

Observar, dialogar, registrar, glosar discursos y prácticas, reconstruir significados e interpretar han sido gestos consustanciales a este enfoque de investigación.

La totalidad de las entrevistas fueron realizadas entre los meses de enero y febrero de 2012. Por su parte, la recuperación de los documentos y publicaciones en formato digital se realizó entre noviembre de 2011 y marzo de 2012.

9 Las unidades de análisis fueron, en algunos casos, ampliadas y, en otros, reducidas (con la incorporación o el reemplazo de informantes claves), conforme a los descubrimientos y los cambios de rumbo que se fueron produciendo durante el trabajo de campo y en contacto directo con las realidades locales. 10 En contados casos estas guías fueron respondidas de manera completa. Ver ANEXO I, Guía de Trabajo.

Es importante remarcar que el ahondar en estos procesos a escala local no significó eludir, y mucho menos desconocer, los nexos con las otras instancias de poder en las que se desenvuelven las mujeres y, en general, el contexto sociopolítico donde están inmersas. ¿En qué medida una mayor presencia de mujeres indígenas y afrodescendientes en el campo político ha contribuido a extender la inclusión del enfoque de género y étnico en las esferas del poder local? ¿El aumento de la participación ha tributado a la calidad de la representación? ¿Cómo estas prácticas y los nuevos liderazgos favorecen la construcción de una nueva subjetividad política? ¿Qué obstáculos enfrentan las mujeres indígenas y negras para desarrollar una carrera política? Estos interrogantes sirvieron de guía para el análisis y enmarcan las siguientes premisas: ••La utilidad de distinguir participación, calidad de la participación y representación. ••La importancia de avanzar en el diseño e implementación de marcos institucionales y jurídicos que contribuyan a garantizar no solo la participación, sino la permanencia de las mujeres en los cargos. ••La necesidad de no tomar como derivaciones forzosas la adopción de estos marcos (cuotas, paridad) las prácticas efectivas inclusivas. ••La importancia de reconocer que estamos frente a procesos siempre inconclusos, que hay que reforzar cotidianamente. ••Y que afrontamos realidades diversas, a pesar de que los países de la región exhiben ciertas semejantes en este campo. Los estudios permiten, justamente, una aproximación a las diversas expresiones de la desigualdad en los distintos campos de la vida social y política, en las interacciones cotidianas y en los contextos de participación (CEPAL, 2011a). Y esperamos, así, actualizar y producir nuevos conocimientos, no solo para mejorar los diagnósticos, sino para fortalecer la incidencia de las mujeres indígenas y afrodescendientes en las políticas públicas con igualdad de género, y amplificar de este modo sus voces.

2 GENEALOGÍAS

GENEALOGÍAS El interés de este apartado es recorrer, brevemente, el horizonte conceptual y ciertas categorías teóricas que se articulan en los procesos de inclusión/exclusión y de participación política en los que se ven envueltas las mujeres indígenas y afrodescendientes.

2. 1.

DIVERSIDAD E INTERCULTURALIDAD La diversidad cultural ha sido abordada, históricamente, desde diferentes paradigmas, al punto de cristalizar en construcciones e imaginarios sociales que van desde visiones románticas, esencialistas, hasta perspectivas racistas, que han permeado en los modos en que los Estados han gestionado la coexistencia y el reconocimiento.11 Estos procesos involucran interacciones, disputas por la identidad y negociaciones, con los Estados, los partidos políticos y, en el caso de las mujeres, también en sus contextos originarios y en los movimientos de mujeres. 12 Un punto central de este debate ha sido, y sigue siendo, cómo conjugar diversidad (cultural/étnica) y desigualdad, lo que plantea el desafío de avanzar en el reconocimiento de las singularidades sin caer en relativismos radicales despolitizados (Díaz Polanco, 2006; Menéndez, 2000, 2010). En otros términos, la pregunta que subyace es cómo se construyen los sujetos sociales desde la alteridad (grupo étnico) y la diferencia (género, religión, situación socioproductiva, entre otros), al tiempo que se considera la situación de subalternidad, colonialidad, dominación. 11 El énfasis que se ha puesto a nivel académico, especialmente a partir de los años ochenta, en la “perspectiva del actor” y en la cultura como red de significaciones (Geertz, 1987), ha contribuido a reconceptualizar la idea clásica de diversidad restringida a costumbres y tradiciones de pueblos considerados como “otros” exóticos. 12

“El reconocimiento de la diversidad significa una nueva forma de construir los universales y las nociones del bien público, a partir de la negociación y el consenso, de la aceptación del conflicto y del reconocimiento de los diferentes sistemas de desigualdad que configuran la sociedad” (Montaño, 2007).

Circunscribir el tratamiento de la diversidad a la alteridad ha sido una de las críticas de las que ha sido objeto cierto multiculturalismo que, partiendo del derecho a la diferencia, ha dejado fuera la consideración de las exclusiones económicas, sociales y políticas que padecen los grupos étnicos.13 Subscribimos, en esta dirección, a la argumentación de Díaz Polanco (2006), al enfatizar que igualdad y diferencia no son nociones contrapuestas, y que es posible pensar la igualdad en la diferencia. Ello implica considerar a los grupos étnicos no como entidades cerradas, sino en sus relaciones históricas. América Latina es una de las regiones con mayor desigualdad en el planeta y los grupos étnicos son de los sectores más desfavorecidos, más allá del reconocimiento de la diferencia como identidad. La condición étnica se define en encrucijadas y procesos dinámicos, en contextos específicos y en posiciones subordinadas (Menéndez, 2000). 14 En líneas generales, entendemos la etnicidad como campo de disputa y de producción de identidades; 13 Boaventura de Sousa Santos diferencia entre un multiculturalismo reaccionario, que reafirma las diferencias y las jerarquías, y uno progresista, que pugna por otra concepción de derechos que no enmascare las desigualdades (Valladares de la Cruz y Castro Lucic, 2008). Por su parte, Díaz Polanco (2006) encuentra en el programa multiculturalista la pretensión de extrapolar la lucha política a la “lucha cultural”, por lo que deviene funcional a las necesidades del capitalismo global. 14 Para ampliar los debates sobre pertenencias étnicas en América Latina, consultar la publicación compilada por Hopenhayn y Sojo (2011). Para profundizar los aspectos de interculturalidad, consultar: Walsh (2002, 2008).

como relación social y política que se trama en contextos hegemónicos de poder. De allí que las luchas por el reconocimiento no se produzcan entre identidades preconstruidas plenamente (así como los núcleos de identificación alrededor de los cuales giran no permanecen inmutables en el tiempo).15 La identidad no remite a puntos fijos, invariables, sino a experiencias y representaciones dinámicas que se resignifican en coordenadas históricas, sociales y políticas situadas. Y estas presunciones tienen consecuencias muy significativas para la interpretación de las luchas políticas de los pueblos. Las identidades se perfilan en un proceso político conflictivo que supone un reconocimiento recíproco y una frontera que requiere de cierta formalización que la legitime (Hopenhayn y Sojo, 2011). Pero para ello es necesario

tener en el horizonte la historia (mundial, regional, local) en la cual se fueron delineando las relaciones de poder que inscriben a los pueblos indígenas y afrodescendientes en sus realidades presentes y locales y en las encrucijadas históricas y estructurales.16 Exige pensar nuevas articulaciones entre particularismo y universalismo, fundadas en un enfoque de derechos, para dar cuenta más ajustadamente de las complejidades que conllevan las relaciones interculturales. La diversidad se dirime en sus historias, en las relaciones estructurales, en las prácticas y representaciones socioculturales y políticas, y en procesos de identificación, autoreconocimiento y reconocimiento de los otros; entre estos, el Estado, como responsable de las políticas de reconocimiento, juega un rol protagónico en la construcción de la diversidad.

2. 1. a.

Etnicidad y pueblos indígenas De acuerdo con estimaciones recientes, se consignan alrededor de 671 pueblos indígenas en América Latina distribuidos de manera heterogénea que representan una población de entre 40 y 50 millones. De ese total, se calcula que un 50% son mujeres, lo que representa por lo menos 20 millones de personas. Se habla de grupos, pueblos o naciones indígenas (sin desconocer las implicancias diferenciales de cada uno de estos apelativos), en cuanto se identifican y autoidentifican diacríticos y lazos ancestrales de referencia/ pertenencia de gran profundidad histórica. Tal como señala Rodolfo Stavenhagen: El concepto de comunidad indígena como descriptor esencial de los modos de vida de los pueblos indígenas ha perdido la funcionalidad que todavía tenía algunas décadas atrás. En la actualidad, el concepto que cobra vigor y significado es el de pueblos indígenas, con sus implicaciones jurídicas, políticas y movilizadoras. Para el liderazgo y las organizaciones indígenas, el concepto de pueblo está vinculado al de libre determinación, que se

ha transformado en toda una agenda de acción política (Stavenhagen, 2011: 242). En líneas generales, distinguimos cuatro fuentes que han contribuido activamente a la conceptualización de lo indígena: a) los organismos internacionales, en función de generar un marco para legislar y desarrollar herramientas jurídicas y políticas; b) las corrientes indígenas, que defienden su derecho a autodefinirse; c) las organizaciones y los sectores políticos, que disputan por el uso o la proscripción de términos como pueblo, nación, etnia; y d) los aportes y la reflexión del campo académico. La bibliografía en todos los casos es muy abundante, pero Lucero (2008) advierte, acertadamente, que el término indígena en sí mismo ha devenido en una suerte de “contenedor” de diferentes grupos ligados a federaciones de trabajadores o étnicas, grupos urbanos, campesinos, organizaciones religiosas. Es interesante subrayar algunos fenómenos contemporáneos de resignificación de esta categoría. Por un lado, el discurso indígena se funda y mantiene

15 Ver: Laclau (1994, 1996) y Moufee (1999), quienes recuperan los aportes de Antonio Gramsci para pensar, en las encrucijadas contemporáneas, los procesos de articulación hegemónica.

16 Tal como plantea Isla (2009: 19), se trata de “procesos complejos y no pueden entenderse con una ecuación simple de resistencia y dominación, sobre todo teniendo en cuenta que en el contexto americano los procesos de descolonización comenzaron hace casi dos centurias”.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

apoyaturas políticas que ligan su alteridad a la “moral”, a valores como la relación espiritual con la tierra, la complementariedad, la toma de decisiones consensuada, el ambientalismo y una cosmovisión armónica entre mundo social y material. Estas apoyaturas conllevan una crítica implícita a las formas occidentales de autoridad, consumo, organización, ciudadanía, justicia (Jaquette, 2011). Al mismo tiempo, en las últimas décadas, se han intentado interpretaciones prácticas del concepto de pueblos indígenas.17 Una de ellas deriva de la migración indígena a las zonas urbanas y de los cambios que se producen en las estructuras comunitarias tradicionales, y de la aparición de comunidades extendidas, binacionales o transnacionales (OIT, 2009). Conjugando lo antes expuesto, para algunos sectores indígenas el hecho de identificarse, incluido lograr reconocimiento legal y derechos, constituye actualmente la fuente de una nueva identidad. Esta identidad mantiene un discurso histórico-político

reivindicativo de la subalternidad, con contenidos que refuerzan la autoestima vulnerada, la legitimación de la acción social y política (contra la discriminación o la expropiación de las tierras) y la percepción de ser responsables frente a sus comunidades y al Estado de la defensa del medio ambiente (Stavenhagen, 2011). En décadas previas a los ochenta, los pueblos indígenas eran considerados dentro de la categoría de campesinos o, en su defecto, como tribus. Pero los movimientos indígenas, una vez organizados, resignificaron sus reivindicaciones identitarias al plantear no solo sus diferencias con el mundo mestizo, sino también al distinguir sus luchas de las del mundo campesino (Jaquette, 2011); aunque, en el caso de muchos pueblos, la línea sea muy difícil de trazar. Más bien lo que ha ocurrido es que se fue desplazando un tipo de referencia, una categoría con una tradición específica en la economía política, para tornar predominante los diacríticos identitarios ancestrales.

2. 1. b.

Una aproximación a la condición étnico-racial De acuerdo con estimaciones recientes, las poblaciones afrodescendientes en la región de referencia representan un 23% de la población total, es decir, unos 120 millones de habitantes (Antón Sánchez y Del Popolo, 2008), de los cuales más de 75 millones son mujeres; aunque con una distribución desigual entre países. Por ejemplo, en Brasil representan el 45% de la población, mientras que en Colombia, alrededor del 10%, y en Guatemala no sobrepasan el 5% (Antón Sánchez y Del Popolo, 2008). Hay que destacar, también, la heterogeneidad social, política, económica y residencial que exhiben (Bello y Paixão, 17 Por ejemplo, el Banco Mundial emplea el término pueblos indígenas en sentido genérico, y distingue las siguientes características, que aparecen en mayor o menor grado: a) una estrecha vinculación con territorios ancestrales y los recursos naturales de esas zonas; b) autoreconocimiento y reconocimiento por parte de otros como miembros de un grupo cultural característico; c) un idioma; d) presencia de instituciones sociales y políticas basadas en las costumbres; y e) una producción principalmente de subsistencia (OP/BP 4.10), enero de 2005, Banco Mundial. Disponible en: http: siteresources.worldbank.org/OPSMANUAL/Resources/2103 841170795590012/OP4.10.July1.2005.Spanish.pdf.

2009), aunque una gran parte se encuentra en situación de pobreza. En lo que respecta a la conceptualización de la condición afrodescendiente, como caso particular de etnicidad, es más contemporánea que la indígena y suele ligarse a las movilizaciones para la preparación de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban en 2001.18 En América Latina y el Caribe alude a las distintas culturas negras o afroamericanas que emergieron de descendientes de africanos/as, que sobrevivieron a la esclavitud o al comercio de esclavos/as, desde el siglo XVI hasta su abolición en el siglo XIX (Antón, 2007). Un diacrítico de esta condición es la carga asociada a la raza y el peso que ha tenido el pensamiento 18 Como bien sabemos, las Naciones Unidas y la OEA contribuyeron a dar visibilidad a esta población al declarar el año 2011 Año Internacional de los Afrodescendientes. Asimismo, cabe destacar el trabajo que se viene desarrollando desde el año 2009 en el marco del Proyecto Regional “Población afrodescendiente de América Latina” del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

biologista para explicar los comportamientos, y que ha servido de argumentación para las construcciones racistas.19 De todas maneras, la población afrodescendiente rescata el término raza desde el valor de la identidad y como tal la convierten en una plataforma de combate al racismo (Rivera Lassén, 2010). Costa (2011) hace énfasis en que la categoría de afroamericano/a está sujeta a significaciones y resignificaciones, dado que el modo en que se nombra refleja un problema conceptual y empírico que remite a los contextos teóricos y políticos que lo promueven.20 El autor encuentra, desde finales del siglo XIX hasta el presente, cinco paradigmas y estilos de convivencia con la afrodescendencia que se han desplegado en la región: el nacionalismo biologicista, el mestizaje, el multiculturalismo, el igualitarismo y el cosmopolitismo, cada

uno con sus consecuencias en materia de política de la identidad. Los marcos legales y las políticas públicas presentan el sesgo de estos paradigmas o de premisas derivadas de alguno de ellos. En particular, las políticas multiculturalistas implementadas desde finales de los ochenta significaron un factor interno y externo importante para promover la “diversidad cultural”. En Colombia, Brasil y Ecuador se adoptaron medidas claves para identificar a los grupos afrodescendientes y se produjeron avances en materia legislativa, tales como la Ley 70 (1993) en Colombia, que veremos más adelante en detalle. El autor concluye que se trata de poblaciones con modos y condiciones de vida muy dispares, cuyo denominador común no puede asociarse exclusivamente a la diáspora africana y al tráfico de negros, sino que uno de los diacríticos identitarios más claros es la experiencia del racismo y la discriminación.

2. 2.

INTERCULTURALIDAD En los contextos latinoamericanos, pese a la condición pluriétnica e intercultural, los Estados mantienen aún un discurso homogeneizante de la ciudadanía, que la reduce a una experiencia única. Por el contrario, entendemos a la ciudadanía como una experiencia plural y multidimensional, como una suerte de metaidentidad que involucra un conjunto amplio de identificaciones, acciones, representaciones e ideas que se construyen en la vida cotidiana, que se transforman y que posicionan a los sujetos frente a sí mismos, frente a otros y de cara al Estado (Bloj, 2008). 19

Para ampliar la información sobre la problemática del concepto de raza y del racismo, consultar: Castellanos Llanos (2010). La autora plantea que el concepto de raza es una construcción social, no una categoría biológica, y que las características fenotípicas obvias, como el color de la piel, no son genotipos diferenciables científicamente para justificar, además, la supremacía de una raza sobre otra. Eduardo Menéndez (2000) pone el acento en que la expansión de las concepciones y prácticas biológicas y sus deslizamientos racistas y étnico-racistas son posibles por la presencia en la vida cotidiana de lo que llama “racismo intersticial”. Habla de una suerte de naturalización de un racismo cotidiano. Consultar, también: Antón Sánchez y Del Popolo (2008) y Costa (2011).

20 Así, se pregunta si sería más adecuado introducir el prefijo afro a la nacionalidad (afrocolombianos, afroecuatorianos, afrouruguayos) o el término afrodescendientes o negros.

La interculturalidad se asume como “proceso dinámico que apunta a la instauración de relaciones democráticas, a la apertura total y a la igualdad de condiciones entre los actores sociales de una sociedad” (Godenzzi, s/f). En esta dirección, la idea de diálogo intercultural se consolida como una propuesta, conceptual y política, para avanzar en las relaciones de los grupos étnicos con las sociedades nacionales, y dentro de ellas, con la pretensión de alcanzar reconocimientos recíprocos de saberes y capacidades para sentarse a la mesa en posición de igualdad.21 Estos diálogos no reflejan situaciones de equilibrio, sino más bien procesos siempre inconclusos de autoreconocimiento, interlocuciones cruzadas, lógicas y saberes en conflicto, condicionados (no absolutamente determinados) por las asimetrías que caracterizan a las sociedades asimétricas de las que somos parte.22 Y la 21 Vease Samaniego Sastre (2005). 22 Daniel Mato (2008) señala, a partir de la reflexión sobre la experiencia de educación intercultural en Ecuador, la importancia de la colaboración intercultural en la producción de conocimientos y el aporte de distintas racionalidades, cosmovisiones, axiomas, de diferentes pertenencias culturales. El enfoque de interculturalidad en la educación bilingüe requiere modelos que incorporen conocimientos ancestrales

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mirada hacia las mujeres indígenas y afrodescendientes es un buen ejemplo para visibilizar las dificultades que afrontan en sus vidas cotidianas, y en el campo político en particular, donde se ven obligadas a negociar sus posiciones con reglas impuestas desde afuera y que no siempre les resultan familiares. En razón de lo expuesto, algunos autores sostienen que, en la región, la interculturalidad no respeta plenamente la doble vía y sigue siendo unidireccional (Samaniego Sastre, 2005). Se hace evidente, entonces, la necesidad de orientar a los Estados hacia el desarrollo de políticas públicas que incluyan una política de la identidad y de interculturalidad de manera equitativa y multidimensional. Este desafío es particularmente imperativo para las mujeres indíge-

nas o afrodescendientes, con los matices de cada caso, ya que están sometidas al mismo tiempo a diversas asimetrías superpuestas (por su condición de mujer,

por su condición étnica, dentro de sus sociedades de origen y en las sociedades nacionales).

En el sentido expuesto, una propuesta intercultural no debiera convertirse solo en una apelación discursiva, sino avanzar hacia el reconocimiento de las condiciones de los actores y actoras, según las concepciones, dispositivos y acciones que lleva implícitos y que hacen efectivos estos diálogos. Y, sin duda, el rumbo que se asuma en cada país, región o localidad, tiene, y ha tenido, consecuencias para la gestión del Estado en el campo de la participación y para la construcción de las subjetividades políticas de las mujeres. Nuevamente aquí, al evocar el problema de las subjetividades políticas, no estamos pensando en abstracciones ni en un corpus de rasgos y atributos fijos, sino en configuraciones dinámicas que se diseñan y rediseñan en el cruce de condiciones objetivas y simbólicas, en las experiencias sociales y políticas, y a partir de ellas (Bloj, 2008; Fernández, 2006). El diálogo intercultural en el caso de las mujeres afrodescendientes pone el acento en la democracia intercultural paritaria como una aspiración de cambio democrático en América Latina y el Caribe (Campbell Barr, 2008).

2. 3.

GÉNERO, AUTONOMÍA Y POLÍTICA LOCAL Como es sabido, al evocar la expresión enfoque de género estamos contemplando no solo la problemática de las mujeres sino, desde una perspectiva relacional, los vínculos entre mujeres y hombres.23 Y, específicamente, al hablar de equidad de género, hacemos alusión a la necesidad de una distribución justa y equitativa entre las mujeres y los hombres con ajuste a los derechos en un determinado contexto social, económico y político. Una pieza clave de esta perspectiva es la noción de autonomía, entendida como la capacidad para tomar

y que promuevan el aporte de estos al desarrollo de nuevos conocimientos, estrategias pedagógicas y campos disciplinares. En lo que respecta a la salud, esta perspectiva es más incipiente aunque es estratégico para la salud sexual y reproductiva de las mujeres indígenas, ya que la sexualidad y el cuerpo están muy atravesados por las significaciones culturales (FIMI, 2009).

23 Para ampliar el panorama de avances de las mujeres en todas las dimensiones, consultar: ONU Mujeres, 2012. En lo que concierne al tema de género y municipalidades, consultar: Massolo (2003, 2006, 2007) y Näslund Hadley, Urban y Pineda Mannheim (2008).

decisiones libres e informadas en un ámbito histórico determinado. El Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (CEPAL, 2011a) reconoce tres dimensiones de la autonomía: a. Física: se trata de la capacidad de tener control sobre el propio cuerpo. b. Económica: la capacidad para adquirir y controlar los recursos económicos, generar ingresos y decidir sobre ellos. c. En la toma de decisiones: la presencia de las mujeres en los distintos niveles decisorios del Estado y la promoción de una participación igualitaria en todos los campos. Así como se habla de techo de cristal, en referencia a los límites con los que chocan las mujeres para alcanzar niveles más altos de la toma de decisiones, también nos encontramos con escenarios que exhiben paredes de cristal, que impiden el abordaje integral o transversal que requiere la adopción de políticas de género. Porque, si bien la autonomía es el resultado de la conjunción de múltiples procesos, un aspecto central es que las

dimensiones que citamos atraviesen tanto las fronteras de la vida pública como privada (CEPAL, 2011a). Además, somos conscientes de que la autonomía se ve azotada por la reproducción de las inequidades de género y las desigualdades sociales, económicas, políticas y de oportunidades. Y asume singularidades adicionales en contextos pluriétnicos, donde las mujeres padecen dobles y triples exclusiones: por las relaciones de género dentro de sus comunidades, por las inequidades como mujeres, por la discriminación como indígenas y afrodescendientes y, por la participación en el movimiento de mujeres. Para afrontar estos desafíos se requiere de políticas públicas integrales, transversales y descentralizadas a nivel local, regional y nacional. La transversalización de la perspectiva de género en las políticas públicas

(mainstreaming)24 es un factor clave para la construcción de la autonomía y para producir cambios en la vida cotidiana y en el ejercicio de los derechos.25 La transversalización es una herramienta analítica y política que conlleva, sin duda, numerosos obstáculos para su implementación (escasa fiscalización, inversión y capacitación de especialistas para implementar estas políticas de manera coordinada) (CEPAL, 2011a), pero existe un conjunto valioso de instrumentos y experiencias que tributan al fortalecimiento de esta direccionalidad en la gestión pública. Los países que más han avanzado son los que han promovido el ejercicio de los derechos de las mujeres en la vida pública y doméstica, fomentando la coordinación institucional e intersectorial. Y la institucionalización de los mecanismos para el adelanto de la mujer (MAM) 24 Consultar: Montaño (2006, 2007); Rico (2008); Rigat-Pflaum (2008); Arriagada (2010); Bonder (2009, 2011). 25 “Transversalizar la perspectiva de género es el proceso de valorar las implicaciones que tiene para los hombres y para las mujeres cualquier acción que se planifique, ya se trate de legislación, políticas o programas, en todas las áreas y en todos los niveles. Es una estrategia para conseguir que las preocupaciones y experiencias de las mujeres, al igual que las de los hombres, sean parte integrante en la elaboración, puesta en marcha, control y evaluación de las políticas y de los programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, de manera que las mujeres y los hombres puedan beneficiarse de ellos igualmente y no se perpetúe la desigualdad. El objetivo final de la integración es conseguir la igualdad de los géneros” (Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, julio de 1997, en CEPAL, 2011: 59).

ha tenido un papel relevante. De acuerdo con los datos consignados por el Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (CEPAL), el 40% corresponde a entidades con rango ministerial en la región; el 21%, a entidades adscritas a la Presidencia; y el 39%, a entidades dependientes de un ministerio (viceministerios, subsecretarías, institutos, consejos, entre otros).26 A nivel local, esta institucionalidad es menor ya que en pocos países se desarrollan políticas municipales de género y planes de igualdad de oportunidades: “Ha sido más frecuente la creación de oficinas de la mujer para atender los problemas específicos de las mujeres. Pero generalmente estas instituciones no han contado con presupuestos ni personal suficiente, han quedado marginadas de la toma de decisión municipal y no se han traducido en un ejercicio de integración en el quehacer municipal” (RSCLAC/PNUD, 2010: 12). El Gobierno local se encuentra en una posición excepcional para contribuir en la lucha global por la igualdad de género y para llegar a tener un gran impacto en la situación de las mujeres y en el statu quo de la igualdad de género en el mundo, en su capacidad de ámbito de gobierno más cercano a los ciudadanos y ciudadanas como proveedor y facilitador de servicios y empleo (Declaración Mundial de la Unión Internacional de Autoridades Locales, 1998).27 No obstante las cualidades diferenciales que exhiben, los municipios no parecen reservar hasta el presente un lugar destacado para las mujeres, en lo que respecta al acceso a los cargos directivos y como alcaldesas; menos aún en casos donde se cruzan las cuestiones de género y las condiciones étnicas. Alejandra Massolo (2003) hablaba de una ausencia de pluralidad de género, a la vez que sistematizaba algunas carencias que expresan los Gobiernos locales, cuestiones que no parecen haberse modificado sustancialmente: a) la descentralización y el “nuevo protagonismo” no han redundado en mayor acceso de las mujeres, lo que señala una gran inequidad de género; b) las experiencias 26 Disponible en: http://www.cepal.org/oig/adecisiones/. 27 Disponible en: http://centreantigona.uab.cat/docs/articulos/ Declaraci%C3%B3%20mundial%20de%20Iula%20sobre%20 les%20dones%20al%20govern%20local.pdf.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

en algunos países confirman la necesidad de avanzar hacia la adopción de acciones afirmativas como las cuotas; c) las iniciativas de articulación y asociación entre mujeres autoridades locales en algunos países marcan un cambio positivo que favorece el empoderamiento y la inclusión; y d) los vacíos de información que hay que seguir llenando con estudios sobre mujeres que gobiernan municipios, o han gobernado, y asociaciones y redes municipalistas.28 Lograr la igualdad de género exige la participación activa de las mujeres en los procesos de toma de decisiones en todos los niveles, desde el hogar hasta las más altas esferas de gobierno. Pero en muchos países, las mujeres no pueden decidir ni

siquiera sobre los aspectos domésticos más básicos, como la adquisición de bienes o el cuidado de su propia salud. En el plano nacional, la representación femenina en el Parlamento ha aumentado considerablemente en la última década, pero a nivel mundial, menos de uno de cada cinco representantes parlamentarios es mujer (ONU Mujeres, 2012: 108). Vemos como estas dificultades se amplifican al vincular la condición étnica y las relaciones de género a pesar de las presiones ejercidas por las organizaciones de mujeres, los foros y los organismos internacionales

2. 4.

ACCIONES Y LEGISLACIÓN AFIRMATIVA: PLATAFORMA PARA LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES A partir de los años ochenta, las mujeres comenzaron a tener mayor protagonismo en el espacio público a través de los movimientos sociales y de las luchas por la recuperación de la democracia y la igualdad. En este período se logró incorporar a la agenda política nuevas problemáticas y derechos, a la vez que se hizo más visible la voluntad de las mujeres de ejercer liderazgos y cargos de toma de decisiones. Estos avances se fueron plasmando en legislaciones y compromisos, internacionales y gubernamentales. Es en este período que se introducen las cuotas de género, o cupos, y se reforman algunos sistemas electorales en favor de la equidad de género. Las cuotas fueron concebidas como herramientas para mejorar la representación de las mujeres, tanto a nivel numérico como sustantivo (Bonder et al., 2009) y garantizar un porcentaje básico (que va del 20% al 50% en la actualidad) en los diferentes niveles de poder y en la administración pública. Normalmente se distinguen tres tipos de cuotas: a) Las cuotas constitucionales y legislativas (consagradas en leyes electorales o en las constituciones), basadas en normas jurídicas que 28 Consultar: PNUD (2011c), donde se presentan experiencias de siete países de la región (Bolivia, Colombia, Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay y Perú), algunos de los cuales se tratan en este documento.

rigen los procesos electorales y obligan a los partidos a confeccionar listas respetando una determinada proporción. Las cuotas legislativas, en particular, obligan a los partidos a postular una cierta proporción de candidatas para los Parlamentos, que generalmente es del 25% al 50%. Ambos sistemas son los más comunes en América Latina y a menudo funcionan de forma simultánea (RSCLAC/PNUD, 2010). b) Las cuotas de los partidos políticos, que son establecidas voluntariamente.29 c) Las cuotas que no se corresponden con el sistema de elección popular,

pero garantizan un porcentaje de mujeres en los cargos designados en el Poder Ejecutivo.30 En el cuadro 1 presentamos una síntesis del estado de situación en los seis países de referencia. 29 Diversos partidos políticos han establecido cuotas internas voluntarias, aunque no se traducen siempre en cumplimiento efectivo.

30 “Panamá incluyó el deber de los gobiernos de garantizar la participación de un 30% de mujeres en la administración pública a través de la Ley de Igualdad de Oportunidades. Colombia aprobó la Ley 581/2000 que establece que un 30% de los cargos en la administración pública y judicial deben ser desempeñados por mujeres. Sin embargo, ambos países muestran debilidades a la hora de garantizar su adecuado cumplimiento e implementar los mecanismos de seguimiento y sanción (Llanos et al., 2008, en RSCLAC/PNUD, 2010: 6).

Cuadro 1

Leyes de cuota y paridad en seis países de América Latina y el Caribe Países con leyes de cuota

Bolivia

Sí. Tipo de cuota: legal

Primera ley

Ley 1.779 1997 30%

Leyes vigentes

Año

Ley 018 del Órgano Electoral Plurinacional, Ley 026 del Régimen Electoral, Ley 4.021, Ley 3.153 Ley 1.475 Estatutaria de Partidos y Movimientos Políticos

Colombia

Sí. Tipo de cuota: legal

Guatemala

2010 2009 2005

Sí. Tipo de cuota: legal

Ley de Régimen Electoral 1997 20%

50% alternada y secuencial Principio de equivalencia y equidad

30% (mínimo)

Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas: Código de la Democracia

Alcance

Parlamento, cargos de representación ciudadana y concejales municipales

2010

Ley 581 2000 30%

Ley Estatutaria de Reforma Política

Ecuador

2010

Cuota y/o paridad

Porcentaje máximo por sexo del 70% en la conformación de las listas de candidaturas en circunscripciones de más de cinco curules

2011

2009 2002

Administración pública y sistema judicial (año 2000)

50% alternada y secuencial

Elecciones pluripersonales parlamentarias, autoridades municipales y cargos de dirección partidaria

Resolución 028 Ley de Elecciones

2000

No existe sistema de cuotas, ni legales ni voluntarias dentro de los partidos.

30 % (mínimo)

Todos los cargos de elección popular, con excepción del Parlamento Centroamericano y cargos dentro de partidos políticos

Nicaragua

Solo existe una cuota voluntaria en los estatutos de los partidos políticos, que establecen la participación de la mujer entre el 25% y 30% en sus listas electorales.

Panamá

Sí. Tipo de cuota: legal

Código Electoral 1997 20%

Texto Único del Código Electoral, modificado por las leyes 17 y 27

2007

Fuentes: Elaboración propia a partir de documentos, legislaciones.31

31 Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (CEPAL, 2011a); Schneider, Calvelo y Welp (2011); textos de las leyes mencionadas, algunos disponibles en línea.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

Las acciones afirmativas se vienen orientando a la representación paritaria aunque, hasta el presente, solo cuatro países de la región la han alcanzado: Bolivia, Ecuador, Costa Rica y Venezuela; dos de los cuales son analizados en este estudio. Hay que hacer mención a la diferencia que supone la adopción de la cuota o de la paridad. Las cuotas fijan un porcentaje mínimo que los partidos políticos deben respetar al confeccionar sus listas de candidatas/os, mientras que la paridad implica un 50% y un 50%, en forma secuencial y alternada. Además del porcentaje, replantea la igualdad de género en la representación política; mientras la cuota es una medida temporal, la paridad se orienta a transformar la estructura asimétrica misma, sostenida en un poder compartido entre hombres y mujeres (UN-INSTRAW y AECID, 2010). Es la expresión más amplia de la universalidad (Montaño, 2007, en CEPAL, 2011a) y apela al concepto

clásico de representación basado en la pluralidad de partidos, ideológica o territorial. Sobre este punto,

Varcarcel (2011) se interroga acerca del significado de la cuota y ratifica la convicción de que la agenda de género tiene que estar orientada a la paridad entendida como igualdad meritocrática para superar el techo de cristal.

En las consultas realizadas por la CEPAL (2009) a líderes/as de opinión, sobre la participación política de las mujeres y los impactos de las cuotas y la paridad, se hace énfasis en la convergencia de una serie de factores para alcanzar la eficiencia de esta política: a) el cumplimiento del mandato de posición; b) la aplicación de sanciones si no se cumplen las cuotas; c) el acceso de las mujeres al financiamiento para las campañas; y d) la voluntad política real de los partidos para efectivizar estos marcos.32 El estudio demuestra, también, que las actitudes hacia estos procesos son positivas de parte de las elites regionales y, específicamente, en la última de las tres consultas se observa que un 64% apoya las leyes de cuotas y que los hombres están a favor de estas leyes (45%), pero en menor 32 Se indica que solo seis países establecen el mandato de posición en las listas y diez fijan sanciones para los que no cumplen con la confección de las listas: Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Paraguay, Perú y República Dominicana.

medida que las mujeres. Se destaca, también, la opo-

sición a la aplicación de sanciones a los partidos que no cumplan con dichas cuotas. La lectura de las diferencias

y regularidades observadas en las tres consultas deja entrever que la percepción sobre los beneficios de la participación de las mujeres se ha mantenido estable, con una valoración positiva, y que las elites reconocen que las acciones afirmativas han contribuido a fortalecer la democracia. Los partidos políticos aparecen como los principales opositores a la paridad de género y, entre ellos, los partidos tradicionales (66%). Cabe mencionar, el reconocimiento que se hace de la influencia positiva que han ejercido los movimientos sociales de mujeres (48%), el contexto electoral (22%), la elección reciente de mujeres presidentas (15%) y los organismos internacionales (12%); solo el 4% menciona las agendas partidarias.

Como se desprende de lo expuesto, la implementación de la cuota o de la paridad no mejora automáticamente el número ni resuelve el problema de la calidad de la representación, como tampoco la ubicación de las mujeres

en las listas, ni el cumplimiento pleno de las normativas, ni la continuidad de las carreras políticas, ni la equidad una vez en el ejercicio de los cargos. Estas medidas tienen que estar acompañadas de cambios en la cultura política y en los sistemas electorales, que son una pieza clave.33 Adicionalmente, hay que considerar si existe obligatoriedad en el cumplimiento y si hay sanciones en caso que no se cumpla, y el tipo de financiamiento que reciben las campañas electorales de las mujeres. Podemos decir, entonces, que los problemas que afrontan las mujeres para participar en el ámbito público no se resuelven con la legislación de cuotas, sino que ellas están obligadas a sortear obstáculos tales como: barreras culturales, violencia política, legislaciones obsoletas, sistemas electorales poco favorables,

entre otros factores que iremos viendo a lo largo del documento. Bonder (2009a) sintetiza algunos problemas recurrentes: uso discrecional de la cuota en

33 Los sistemas electorales se distinguen según apliquen representación por mayoría, representación proporcional o sistemas mixtos. En el primero caso, se elige el candidato/a por mayoría (absoluta o relativa); en el segundo, se busca que la representación refleje la distribución de los sufragios por partidos y fuerzas sociales políticas de una sociedad; y los sistemas mixtos combinan diferentes alternativas.

función de criterios electoralistas; intención utilitaria de la representación femenina; cooptación de cupos, resistencias a distribuir el poder; despolitización del mecanismo, limitado a un mero recurso burocrático; desigualdad de oportunidades para las que no tienen familiares directos o esposos en el poder (padrinazgos); desigualdad de financiamiento de las campañas por los menores ingresos de las mujeres; presiones para ocupar puestos secundarios en las listas o, directamente, abandonarlos; violencia política. Algunos de los problemas puntualizados remiten a prácticas y códigos “informales” que trascienden la implementación o no del dispositivo de cuotas o paridad. De todas maneras, hay que subrayar que en casi todos los países se observan mejoras respecto de la situación previa a la adopción de cuotas. Así, antes de la aplicación de las cuotas, el porcentaje promedio en las cámaras bajas de aquellos países que hoy cuentan con estas medidas, no superaba el 14%. Tras la adopción de las cuotas, el promedio de estos países llegó al 20,5% en 2007 (Llanos et al., 2008) y 20% en 2010 (IDEA Internacional y BID, 2010). Mientras tanto, aquellos países que no tienen sistemas de cuotas apenas cuentan con un 15,4% (IPU, 2010, en RSCLAC/PNUD 2010: 7).

cuenta con la mayor tradición de mujeres en los gabinetes ministeriales, con un 45% en 2010, pero en el caso de otros países veremos que no se alcanza a superar el 15%. A nivel local, la información es muy escasa y fragmentada, lo que dificulta tener un panorama claro. Michelle Bachelet, en una conferencia brindada en Panamá con foco en el proceso de empoderamiento de las mujeres y la igualdad de género, en abril de 2011,35 destacaba que solo 28 países en el mundo han alcanzado el 30% de representación femenina y, de ellos, 6 están en la región. Plantea que a este ritmo llevaría otros 40 años por lo menos alcanzar la paridad de género. El avance no es lineal y muchos de los logros de un período se pierden en el siguiente, pero está a la vista la necesidad de fortalecer el respeto a la diversidad y la inclusión de los grupos que están subrepresentados, como las mujeres, en todos los poderes.

El estudio de Archenti (2011) confirma esta tendencia y también las disparidades por país. En primer lugar, en el último quinquenio, seis mujeres han estado al frente del máximo cargo a nivel nacional.34 A nivel parlamentario, alcanzan un promedio regional del 23%,

aunque en algunos casos se han visto retrocesos como en Colombia, que en 2006 había alcanzado el 12,1% de participación en la legislatura nacional y hoy se ha reducido al 8,4%. La representación en los gabinetes ministeriales no se ha mantenido constante y desde el año 2006 hasta el presente se observa una tendencia creciente pero concentrada en las áreas socioculturales. Como vemos en el cuadro 2, Bolivia

34 Violeta Chamorro en Nicaragua, Mireya Moscoso en Panamá, Michelle Bachelet en Chile, Cristina Fernández en Argentina, Laura Chinchilla en Costa Rica y Dilma Rousseff en Brasil. Para el año 2012 el 42% de la población de América Latina se encontraba gobernada por mujeres, un hecho inédito en la historia de la región.

35 Disponible en: http://www.unwomen.org/es/2011/04/ba chelet-keynote-address-panama-building-gender-equality-and-women-empowerment/.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

Cuadro 2

Participación de mujeres en cargos públicos en todos los niveles de gobierno y el Poder Judicial (seis países) Bolivia

Poder Legislativo

Nicaragua

Panamá

30% Alcance: administración pública y sistema judicial

50% alternada y secuencial. Alcance: elecciones pluripersonales parlamentarias, autoridades municipales y cargos de dirección partidaria

No tiene

30 % (mínimo). Alcance: todos los cargos de elección popular con excepción del Parlamento Centroamericano y cargos dentro de partidos políticos

Nivel nacional

• Cámara de Diputados 23% • Cámara de Senadores 44% (2010-2014)

*Cámara de Representantes 16% *Cámara de Senadores 12% (2010-2014)

Cámara de Diputados 32,6% (2009)

Cámara de Diputados 13,29%

Cámara de Diputados 17,29% (2009)

Parlamentos Nacionales 9% (2011)

Nivel departamental

• Asambleas Departamentales por Territorio 17% • Asambleas Departamentales por Población 42% (2010-2014)

Asambleas Departamentales 17,50% (2007-2011)

S/D

Concejos municipales 13,70% (2007-2011)

Concejalas urbanas 30,2 % (2009)

Concejos municipales 6%

S/D

Concejalas 11% (2011)

*Ministerios 31% *Viceministerios 29 % *Consejerías/ Pro-gramas presidenciales 50% (2010)

S/D

Gabinetes ministeriales 13,9 %

S/D

Gabinetes ministeriales 21%

Concejalías 43% (2010-2015)

Nivel nacional

Gabinetes ministeriales 45% (2010)

Nivel departamental

Gobiernos departamentales 0% (2010)

Gobernaciones 3,12% (2007-2011)

S/D

Nivel municipal

Alcaldías 7% (2010)

Alcaldías 9,94% (2007-2011)

Alcaldías 5,9% (2009)

Alcaldías 1,8% (2007)

Alcaldías 8,6% (2009)

Alcaldías 9% (2011)

En total 26% (2010)

S/D

Poder Judicial 8%

S/D

Tribunal de Justicia: 11% (2011)

Ejecutivo

• Corte Suprema de Justicia 17 % • Consejo de la Judicatura 50% (2010) • Tribunal Constitucional 0% • Tribunal Agrario Nacional 0% (2010)

Fuente: Elaboración propia a partir de documentos y entrevistas.36

36 CEPAL (2011a); CEPAL (2011d); Schneider, Calvelo y Welp (2011); Tello Sánchez y Vega Ugalde (2009).

Guatemala

Porcentaje de cuota

Poder

Judicial

Ecuador

50% alternada y secuencial. Alcance: Parlamento, cargos de representación ciudadana y concejales municipales

Nivel municipal

Poder

Colombia

2. 5.

¿DESCENTRALIZADA Y GOBERNABLE?: LA ESCALA LOCAL Las ciudades transitan por complejas encrucijadas producto del aumento de la población y la pobreza, de los desequilibrios territoriales y medioambientales y de las dificultades para representar los derechos étnicos y culturales (ONU-Hábitat, 2010).37 En algunos casos, se vuelven insostenibles ambientalmente y en otros casos, los Estados toman decisiones inconsultas que atentan contra los intereses de los grupos originarios, como hemos visto recientemente en el Estado Plurinacional de Bolivia, en Ecuador o en Panamá, al contravenir los acuerdos.38 Los municipios son la expresión político-administrativa de las ciudades y por su escala y proximidad exhiben capacidades para: a) identificar problemas y desigualdades en los territorios internos; b) desarrollar un enfoque estratégico (urbano y territorial); c) actuar como bisagras para la articulación de actores/as públicos y privados, y de los diferentes niveles de gobierno; d) facilitar el monitoreo de parte de la ciudadanía y la rendición de cuentas; e) abrir canales de participación a las mujeres, en particular (Bloj, 2008). Por tanto, las alusiones a lo local no se reducen a un ordenamiento territorial, sino a una pluralidad de dimensiones y a una suerte de frontera dentro de la cual se conjugan interacciones y actores/as sociales que despliegan sus vidas cotidianas y sus lógicas. América Latina cuenta con más de 16.000 Gobiernos locales o municipios que, históricamente y en razón

de las características centralistas de la gran mayoría de los países, han estado sujetos a las decisiones de los poderes centrales. En las últimas décadas han

37 “Desde mediados del siglo XX, América Latina ha pasado de ser una región predominantemente rural para convertirse en un territorio donde la mayor parte de la población vive en asentamientos considerados urbanos”. (ONU-HABITAT, 2010). 38 La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas establece, en el artículo 26, que las comunidades indígenas tienen derecho a las tierras que “tradicionalmente han poseído […] o adquirido”. Asimismo, el artículo 32 les otorga derecho a ser consultados sobre las cuestiones relacionadas con los recursos naturales en sus territorios.

asumido mayor protagonismo y autonomía ampliando sus esferas de actuación e incorporando a las funciones tradicionales (gestión administrativa, desarrollo urbano, prestación de servicios públicos) incumbencias en materia distributiva, de desarrollo local y de derechos.39 Esta reorientación ha exigido cambios en los aparatos administrativos y en la cultura política local (CEPAL, 2011a), así como mayores esfuerzos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, dentro de las reparticiones públicas, y con los actores/as de la sociedad civil. El marco inicial de estas adecuaciones han sido los procesos de descentralización/desconcentración que se suceden desde los años ochenta, con diferentes ritmos y énfasis (Berthín, 2010). 40 Pero, ¿cuál es el grado de la institucionalización de los procesos de descentralización?, ¿en qué medida la gobernabilidad local y la descentralización han ampliado el campo de los derechos para las mujeres y fortalecido la práctica democrática cotidiana?

39 Cuando hablamos de gobernabilidad local subscribimos a la argumentación de Gerardo Berthín (2010: 6) al hacer referencia a un espectro amplio de temas y actores vinculados con la planificación y la toma de decisiones políticas, económicas y sociales en el ámbito subnacional. Se hace alusión, así, a un proceso que enfatiza la participación desde abajo, dinamizado por la calidad de la interacción entre gobiernos y gobernados y la articulación de instituciones, estructuras, sistemas, recursos, normas, prácticas, actores y relaciones. Al mismo tiempo, se nutre de elementos propios a la dinámica local, como los enclaves políticos, el ordenamiento territorial, los arreglos institucionales, la descentralización, los mecanismos de rendición de cuentas y participación ciudadana y la capacidad de producir y administrar recursos. 40 De acuerdo con la Organización Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU (2008), se produjeron dos ciclos: en los años ochenta, con la crisis de la deuda y el achicamiento de la administración y, en los años noventa, cuando los países intentaron mejorar las políticas sociales y promover una mayor participación (ONU-HABITAT, 2010). Consultar también el Atlas Latinoamericano de la Descentralización, publicado recientemente. Disponible en: http://www.observatoriodescentralizacion.com/images/ stories/DocPDF/30_anos_de_descentralizacion_enal.pdf.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

Las experiencias son diversas al igual que los avances constitucionales. 41 Pero de todas maneras es posible identificar logros comunes: a) la generalización de elecciones en al ámbito subnacional; b) nuevos marcos normativos a favor de la gobernabilidad local y la descentralización; c) el incremento de recursos subnacionales; d) la ampliación de competencias municipales; e) la implementación de experiencias novedosas de participación ciudadana; y f) el fortalecimiento de las asociaciones nacionales y regionales de autoridades locales (Berthín, 2010). Haciendo un balance, luego de 30 años de descentralización, tenemos que, si en 1980 solo 6 países latinoamericanos poseían autoridades electas, a partir del año 2005, este mecanismo se extendió a la totalidad de los países. Asimismo: “Los recursos subnacionales se incrementan del 11,6% del gasto gubernamental total en 1980, al 18,8% en 2003 y a cerca del 20% en 2011” (Observatorio de Descentralización de FLACMA, 2012). 42 Ecuador y Colombia han conseguido manejar actualmente el 20% o más de los recursos gubernamentales mientras que, en Centroamérica, es mucho menor (Panamá y Nicaragua manejan en torno al 4% de estos recursos). 43 Se ha logrado, también, mejorar la gestión (descentralizada) de los municipios y crear 41

“[…] entre los 19 países de América Latina hoy existen 4 países con constituciones federales (Brasil, México, Argentina y Venezuela) que, en teoría, favorecen la autonomía de unidades de gobierno subnacional y ofrecen un marco normativo propicio para la gobernabilidad local. En estos 4 países, existen 105 Gobiernos estatales y más de 10.500 municipios, con una diversidad de experiencias, y que además sus Gobiernos subnacionales reciben altos porcentajes de recursos de sus respectivos presupuestos nacionales. El caso de los otros 15 países en América Latina que tienen constituciones unitarias es distinto, no solo porque su división política es más centralizada (251 departamentos y más de 5.800 municipios), sino también porque este tipo de arreglos regionales no ofrece por lo general el marco normativo más adecuado para la gobernabilidad local. Aunque es, precisa y paradójicamente, en varios de estos Estados unitarios donde se han dado importantes experimentos de gobernabilidad local y descentralización” (Berthín, 2010: 3).

42 Observatorio de la Descentralización de FLACMA. Disponible en: http://www.observatoriodescentralizacion.com/images/ stories/DocPDF/30_anos_de_descentralizacion_en_al.pdf. 43 Ídem.

Gráfico 1

Índice de madurez de la descentralización (América Latina) 1.0

0.5

0.0 PA

1994

2004

Fuente: Daughters y Harpers (2006).

nuevos mecanismos de participación ciudadana (los presupuestos participativos, por ejemplo); incluso con la incorporación, aunque en una escala muy reducida, de sectores tradicionalmente excluidos, como las mujeres, y las poblaciones indígenas y afrodescendientes. En este contexto, los protagonistas del desarrollo y aquellas personas que determinan las políticas comprendieron que la igualdad de oportunidades y la activa participación de las mujeres, junto con la de los hombres, para el desarrollo social y económico son fundamentales para la efectividad y continuidad de las iniciativas municipales de desarrollo. Al mismo tiempo, las mujeres, tanto de las municipalidades rurales como de las municipales urbanas, tienen grandes expectativas para que sus necesidades y prioridades puedan satisfacerse y que estén en el centro del proceso de desarrollo y no al margen (Näslund-Hadley, Urban y Pineda Mannheim, 2008). A pesar del reconocimiento del valor de la participación de las mujeres para la gobernabilidad y el desarrollo local, y de las expectativas generadas, no se produjo una inclusión masiva en los Gobiernos locales (Massolo, 2006, 2007; Bonder y Rosenfeld, 2011). Durante los años noventa, las organizaciones

de mujeres orientaron su accionar hacia el espacio local. 44 Pero a pesar de la “feminización” que se produjo en la política en América Latina, no se prestó la debida atención a los municipios (Massolo, 2007). La baja participación de las mujeres en este espacio incluso resulta paradójica ya que, históricamente, a nivel comunal han tenido un desempeño destacado, y esta ha sido una plataforma para la construcción de liderazgos (Tello Sánchez y Vega Ugalde, 2009). 45 Por tanto, sigue existiendo una amplia brecha de género y un fuerte predominio de los hombres en los Gobiernos locales. Además se observa, como también señalaba Alejandra Massolo (2007), un patrón territorial claro: mayor proporción de alcaldesas en las zonas rurales y en pequeños centros urbanos. El promedio regional de electas para el año 2009 fue del 8,5%. Los estudios demuestran que la representación femenina en los cargos ejecutivos municipales es más baja que en las concejalías y se verifica una relación favorable con la puesta en marcha del sistema de cuotas. 44 A partir de los noventa también se observan esfuerzos de articulación en organizaciones municipalistas de mujeres (ACOBOL en Bolivia, AMUME en Ecuador, AMUJERMUNIC en Nicaragua, UMUMPA en Panamá, entre otros) o en asociaciones de mujeres de partidos políticos, como sucede en Panamá. Cabe señalar la conformación de la Red Latinoamericana de Mujeres Autoridades Locales, en el marco de la Declaración de Quito, en el año 2007. Y destacamos, también, el aporte de un conjunto de organizaciones regionales: REDLAMUGOL, CLADEM y FLACMA. En el año 2009, en el marco del Noveno Congreso Iberoamericano de Municipalistas en Uruguay, se conforma la Red Iberoamericana por Agendas Locales de Género para promover la incorporación del enfoque de género en las políticas públicas municipales y ampliar la representación femenina en el ámbito local. Por último, es preciso mencionar que la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM) trabaja de forma conjunta con el municipio de Cobija y ACOBOL, con el municipio de Ibarra y AMUME y con el municipio de Castilla y REMURPE, con el objetivo de elaborar Planes Estratégicos Locales que contengan un diagnóstico con perspectiva de género, así como propuestas de capacitación en la región. Recientemente, con el Proyecto GENÉRALO apoyado por la AECID, se pretende reforzar la actuación desde el espacio local para la construcción de la igualdad de género. Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) es la organización de Gobiernos locales y regionales más grande en el mundo. 45 Consultar: Massolo (2003, 2006, 2007); Näslund-Hadley, Urban y Pineda Mannheim (2008); Bonder y Rosenfeld (2011).

Si bien el número de candidatas en algunos países se acerca a la paridad (Bolivia y Ecuador) el porcentaje de electas disminuye abruptamente en todos los casos, hasta llegar a ser, en algunos procesos electorales, insignificante. Para el caso de Nicaragua, no incluido en el cuadro precedente, en el año 2009 el porcentaje de alcaldesas ascendía a 8,6% y a 24% la representación en los concejos (Archenti, 2011). La participación promedio en los ejecutivos no supera el 8%, e incluso en algunos países ha descendido. A nivel de los concejos la meta de la paridad también está lejana, aunque en promedio es más alta que en los ejecutivos (22,2%). El Informe 2011 del Observatorio de Igualdad de Género para América Latina y el Caribe hace notar que los países con mayor participación son los que han tenido algún tipo de acción afirmativa, aunque el porcentaje sigue siendo inferior a las metas de paridad que establecen las cuotas (CEPAL, 2011a). Por su parte, el estudio realizado por Schneider, Calvelo y Welp (2011) sistematiza las condiciones de participación política con enfoque de género y releva el estado de los sistemas de información estadística, a cargo de los órganos electorales, para lo cual se desarrollaron indicadores diferenciales para cada nivel gubernamental (nacional, regional y local). 46 Este estudio revela, como hemos anticipado, que la información sobre participación política de las mujeres en el nivel local es más reducida que respecto de otros niveles de gobierno. De los

seis países que atañen a nuestro estudio, tenemos que: ••Nicaragua: no dispone de datos de ninguno de los indicadores. ••Bolivia: dispone de datos, tanto de cargos como de candidaturas a concejos y alcaldías (no hay de reelección ni de pérdida de acreditaciones). ••Colombia: dispone de datos, tanto de cargos como de candidaturas a cargos de concejos y alcaldías (no hay de reelección ni de pérdida de acreditaciones).

46 Para el estudio se solicitó información a los órganos electorales sobre el indicador partidos políticos (a nivel nacional), que muestra la existencia de registro de porcentajes y números de mujeres candidatas a presidenta de partidos políticos con representación nacional y de mujeres candidatas a secretaria de partidos políticos con representación nacional, en las últimas elecciones.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

••Ecuador: dispone de datos, tanto de cargos como de candidaturas a cargos de concejos y alcaldías (no hay de reelección ni de pérdida de acreditaciones). ••Guatemala: no dispone de datos de candidaturas a concejalas, pero sí a alcaldesas. ••Panamá: no dispone de datos de ninguno de los indicadores. Existen grandes vacíos de información. Y llama la atención que algunos órganos electorales argumentan

que la información existe pero que no disponen de medios para sistematizarla. Hemos mencionado que a la par de las cuotas o la paridad, los sistemas electorales juegan un rol fundamental para garantizar la equidad de género en la representación política, por lo que es importante repasar los sistemas vigentes en los seis casos de estudio. En las elecciones de autoridades locales, se observa cierta homogeneidad regional. En la forma de elegir a los ejecutivos municipales predomina el sistema por mayoría relativa en circunscripciones uninominales en

Cuadro 3

Alcaldías: candidaturas y cargos electos desagregados por sexo (cinco países), 2010 Países

Período

Total de candidatas

Total de candidatos

Total de electas

Total de electos

Bolivia

2010-2015

119 (10,5%)

1.012 (89,5%)

22 (6,5%)

314 (92,7%)

Colombia

2007-2011

575 (12%)

4.065 (87,6%)

100 (9%)

4.540 (97,8%)

Ecuador

2009-2014

149 (11,8%)

1.110 (88,1%)

14 (6,3)

207 (93,7)

Guatemala

2008-2012

84 (3%)

2.617 (96,9)

6 (1,8%)

327 (98,2%)

Panamá

2009-2014

54 (16%)

276 (83,6%)

7 (9,3%)

68 (90,7%)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de UN-INSTRAW y AECID (2010).

Cuadro 4

Concejos municipales: candidaturas y cargos electos desagregados por sexo (cinco países), 2010 Países

Período

Total de candidatas

Total de electas

Total de electos

Bolivia

2010-2014

4.585 (50,7%)

4.465 (49,3%)

761 (42,2%)

1.042 (57,8%)

Colombia

2007-2011

1.033 (15,4%)

s/d (84,5%)

1.691 (14,1%)

10.319 (85,9%)

Ecuador

2009-2014

5.038 (46,1%)

5.884 (53,8%)

452 (28,6%)

1.129 (71,4%)

Guatemala

2008-2012

s/d

236 (7%)

3.135 (93%)

Panamá

2009-2014

528 (17%)

2.506 (82,6%)

61 (9,9%)

555 (90,1%)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de UN-INSTRAW y AECID (2010).

Total de candidatos

Cuadro 5

Modelos de organización territorial indígena (seis países) Unitario

Regional simétrico

Regional asimétrico

Bolivia (distritos municipales

Existencia de espacios políticoadministrativos indígenas

Panamá (comarcas)

indígenas)

Nicaragua

Ecuador (comunas)

Colombia (entidades territo-

(regiones autónomas)

riales indígenas y resguardos)

Ausencia de espacios políticoadministrativos indígenas

Guatemala

Fuente: Elaboración propia a partir de Martí i Puig y Gómez-Reino (2010: 446).

Colombia, Ecuador, Guatemala y Panamá. En Nicaragua,

el candidato o la candidata a alcalde ocupa el primer lugar de la lista de candidatos a concejales, pero en la práctica funciona casi como si fuera uninominal, dado que se sabe que es esa persona la que ocupará el cargo, más aún cuando se elige por mayoría relativa. En Bolivia se aplica un sistema particular: el/la candidato/a a alcalde/sa forma parte de la lista de concejales, pero puede ser electo directamente si obtiene la mayoría absoluta de la votación directa. Si nadie alcanza esa mayoría, el alcalde o la alcaldesa son electos indirectamente por los concejos o juntas municipales por mayoría simple. En cuanto a la elección de cargos en el legislativo municipal, Bolivia, Colombia, Guatemala y Panamá eligen a sus concejos o juntas municipales a través de listas cerradas, en circunscripciones de tamaño variable de acuerdo con el número de población del municipio y la distribución proporcional de los cargos. En Nicaragua existen listas cerradas en circunscripciones de tamaño variable, pero quienes obtienen la mayoría relativa se ven beneficiados con una mayoría con prima (Massolo, 2007). Como mencionamos en la introducción, la autonomía de los pueblos indígenas ha significado, al igual

que en algunos países para los afrodescendientes, el reconocimiento de divisiones territoriales propias, como sintetiza el cuadro 5 para los seis países estudiados. Guatemala es el único país que no cuenta, hasta la fecha, con una organización territorial específica para las poblaciones indígenas.

En estos territorios, los pueblos indígenas mantienen formas de autogobierno regido por principios de autoridad tradicional que en su gran mayoría ejercen los varones. De todo lo expuesto, y lejos de las presunciones, la

brecha entre hombres y mujeres en los puestos de toma de decisiones es mayor a nivel local que en los niveles superiores de gobierno. En segundo lugar, la equidad de género y la participación política de las mujeres (de

indígenas y afrodescendientes, en particular) son piezas claves para mejorar la gobernabilidad local, sobre todo en contextos interculturales y pluriétnicos; sin embargo, las restricciones para acceder a la toma de decisiones, del Estado y de los poderes tradicionales, siguen muy presentes. 47

47 Para ampliar el debate sobre la gobernabilidad, revisar la sistematización de experiencias de Cabrero (2010), un material elaborado en el marco del proyecto regional Iniciativa Indígena del PNUD, iniciado en el año 2009.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

3 DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y AFRODESCENDIENTES

DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y AFRODESCENDIENTES Los derechos conquistados por los pueblos indígenas y afrodescendientes —derechos humanos y colectivos, derechos económicos, sociales y culturales— son resultado de complejos procesos de disputas, negociaciones e institucionalización de leyes y normas, que se han manifestado a lo largo del tiempo.48 En este itinerario, los años noventa constituyen un punto de inflexión, tanto para la población indígena como para la afrodescendiente.49 Particularmente en lo que respecta a la población afro, la perspectiva multiculturalista adoptada para entonces en la región favoreció la expresión de las demandas y la construcción de una agenda transnacional con eje en el combate al racismo y en la promoción de la inclusión social. En países como Colombia y Ecuador se logró incidir tanto en políticas culturales como en la ampliación de la participación política, hasta alcanzar reformas constitucionales y legislativas con enfoque intercultural (Antón Sánchez y Del Popolo, 2008). El cuadro 6 nos permite dimensionar la proporción de estos grupos en los países, así como el porcentaje de mujeres en cada caso. Las mujeres representan la mitad o más de la población en casi todos los países; tendencia que se repite en los pueblos indígenas y afrodescendientes. A pesar de esta magnitud, no han logrado una inclusión significativa en los sistemas políticos, lo que evidencia una gobernabilidad democrática débil en términos de equidad de género y étnico-racial. Frente a esta situación, en el Consenso de Brasilia (2010) se puso especial énfasis, además de en la necesidad de ampliar la participación política y alcanzar la paridad para las mujeres, en lo siguiente: 48 La tasa de pobreza de los grupos indígenas o afrodescendientes puede exceder entre 1,2 y 3,4 veces a la del resto de la población (Rivera Lassén, 2010).

••La persistencia del racismo y las desventajas que conlleva para las mujeres afrodescendientes y de pueblos indígenas. ••El impacto que tiene en la trata de personas, en el comercio sexual, en la violencia y la inseguridad para las mujeres, el crimen organizado y los conflictos armados, con los desplazamientos que provocan. ••El valor del territorio ocupado milenariamente por las mujeres de los pueblos indígenas como base del desarrollo económico y cultural (CEPAL, 2011b). 49 En rigor de verdad, desde hace más de tres decenios los pueblos originarios vienen protagonizando con fuerza luchas políticas por la demanda de derechos: “… el katarismo en Bolivia, que inicialmente representaba a aymaras urbanos y luego asumió la conducción de la Central Obrera Boliviana (COBO); el movimiento miskito en Nicaragua; el movimiento zapatista en Yucatán (México); las federaciones campesinas quechuas en la sierra peruana y ecuatoriana; los organismos territoriales shuar en la selva de Ecuador; entre los más renombrados” (Isla, 2009: 17). En lo que respecta a las mujeres, en el segundo quinquenio de 2000 se instalan en las agendas temáticas como “ciudadanía emergente”, al vincular el enfoque de género a las políticas de desarrollo sustentable y medioambiente (Ecuador, 2008; Guatemala, 2003-2008; México, 2007) y las políticas para las mujeres migrantes (Brasil, 2009; Ecuador, 2006; Guatemala, 2008), entre otros debates (CEPAL, 2011a).

En cuanto a los avances en materia constitucional y legislativa que, directamente o indirectamente, han favorecido la representación política de estos pueblos,

en el cuadro 7 de la siguiente página, se expone una selección para los seis casos de estudio.

Cuadro 6

Población total y porcentaje de mujeres, indígenas y afrodescendientes País

Población total

Población total de mujeres

Porcentaje de mujeres sobre total poblacional

Población indígena total

Población indígena mujeres

Porcentaje de mujeres indígenas sobre total poblacional

Población afro total

Población afro mujeres

Porcentaje de mujeres afro sobre total poblacional

Bolivia

8.274.325

4.150.475

50,16%

5.064.992

2.587.931

31,2%

30.722

S/D

1%50

Colombia

41.468.384

21.132.267

50,95%

1.392.623

627.164

1,51%

4.273.722

2.006.637

4,80%

Ecuador

14.483.499

7.305.816

50,44%

1.018.176

517.797

3,57%

1.041.559

513.112

3,54%

Guatemala

14.713.763 (proyección a 2011)

7.539.798

50,01%

4.428.178

S/D

5.040

S/D

Nicaragua

5.142.098

2.607.607

50,7%

443.847

222.049

4,31%

159.42451

79.257

1,5%

Panamá

3.405.813

1.693.229

49,7%

417.559

205.108

6,02%

313.289

150.180

4,40%

Fuente: Elaboración propia a partir de censos, entrevistas y documentos disponibles.52

50 Porcentaje reconstruido a partir de las entrevistas realizadas para el presente estudio en enero de 2012. 51 Las cifras correspondientes a afronicaragüenses provienen de la encuesta respondida por Dorotea Wilson (RMAAD), en el marco de este estudio, y de datos de la población de la Costa Caribe. Población total: 159.424; mujeres afro: 79.257; el 49,71% de la población afro de la Costa Caribe.

52 Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (CEPAL). Censo 2001, Bolivia (datos oficiales del INE). El Censo 2001 de Bolivia no incluye la categoría afrodescendiente (ver: http://www.eclac.org/celade/agenda/1/31371/ RelatoriaBolivia.pdf). Censo Nacional 2005, Colombia (DANE). Censo Nacional 2010, Ecuador (INEC). Censo Nacional 2002, Guatemala, y proyecciones de población a 2011 (INE). Censo Nacional 2005, Nicaragua y microdatos censales de Nicaragua 2005 (INIDE). CEPAL (2007: 22). Censo 2010, Panamá (INEC). Censo de Población y Vivienda (CPV) 2010, Ecuador (INEC).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

Cuadro 7

Reconocimiento de derechos a poblaciones indígenas y afrodescendientes y MAM País

Bolivia

Colombia

Reformas constitucionales La Nueva Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (2009), en los artículos 2, 26, 30 y 147, garantiza la libre determinación de los pueblos indígenas; su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales; el ejercicio de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos acorde a su cosmovisión; la elección, designación y nominación directa de los representantes de las naciones y pueblos indígenas; y la participación equitativa y en igualdad de condiciones para hombres y mujeres. Los artículos 3, 32, 101 y 395 son específicos para las personas afrodescendientes. La Constitución Política de Colombia (1991), a través de los artículos 55, 107, 171 y 176, garantiza un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, lo que asegura la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas. También hay un reconocimiento de las comunidades negras. Asimismo, se reconoce la equidad de género en el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.

Legislación afirmativa intercultural

Decreto Supremo 319/1945, que abole los servicios de pongueaje y mitanaje, y decreta la prohibición de obligar a los indígenas colonos a prestar servicios gratuitos. Ley 1.100/1989, que aprueba la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW). Adhesión al Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1991). Ley 1.984/1999 de Código Electoral de Bolivia. Ley 1.978/1999, que aprueba y ratifica por Decreto Supremo 9.345 de 13 de agosto de 1970 la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. Ley 1.983/1999: Ley de Partidos Políticos - Corte Nacional Electoral. Ley 2.771/2004: Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos indígenas. Código Electoral: Ley Electoral Bolivia 1.984 (y modificaciones de 2005). Ley 3.153/2005, que modifica el Código Electoral: las listas de concejales municipales deberán incorporar al menos un 30% de mujeres y serán presentadas de modo tal que, al primer concejal hombre-mujer, le corresponda una suplencia mujer-hombre; la segunda y tercera concejalías titulares serán asignadas de forma alternada, es decir, hombre-mujer, mujer-hombre. Ley 234/2008: Ley de Reconocimiento del Pueblo Afrodescendiente de Bolivia. Ley 4.021/2009: Ley del Régimen Electoral Transitorio. Decreto Supremo 29.894/2009, que establece la estructura organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional y la creación del Ministerio de Culturas (Viceministerios de Descolonización y de Interculturalidad). Ley 045/2010: Ley contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación, que establece mecanismos y procedimientos para la prevención y sanción de cualquier manifestación de racismo o discriminación.

Ley 22/1981: Ley contra la Discriminación Racial. Adhesión al Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes en 1991. Red Nacional de Mujeres (1992). Ley 70/1993, que garantiza derechos sobre tierras, derechos políticos e identidad cultural a las comunidades negras, así como dos escaños por circunscripción especial para los afrocolombianos. Ley 581/2000: Ley de Participación de la Mujer en el Sector Público (características, porcentajes, formas de elección). Ley 649/2001: Ley de Minorías Políticas. Ley Estatutaria de Partidos y Movimientos Políticos (Ley 1.475/2011), que establece una cuota del 30%. Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM). Observatorio de Asuntos de Género (OAG).

País

Reformas constitucionales

Legislación afirmativa intercultural

Ecuador

Ley 103/1995: Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia. Ley de Amparo Laboral de la Mujer (1997). Adhesión al Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países En la Constitución de la Independientes en 1998. República de Ecuador de Ley 46/2006: Ley de los Derechos Colectivos del Pueblo Negro o Afroecuatoriano. 1998, el artículo 1 establece: Ley Orgánica de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas del Ecuador (2007). “El Ecuador es un Estado Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas. Código de la Democracia, que constitucional de derechos establece una cuota del 50% (2009). y justicia, social, democráti- Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización co, soberano, independiente, (COOTAD) de 2010. unitario, intercultural, SIDENPE (Sistema de Indicadores de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas del plurinacional y laico”. Ecuador) y SISPAE (Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano), En los artículos 57, 61, 65 y ambos asociados al SIISE, dependiente del Ministerio de Coordinación de Desarrollo 116, el Estado promueve la Social del Ecuador. representación paritaria de Día Nacional del Afroecuatoriano o Día Nacional del Negro Ecuatoriano (1997). mujeres y hombres. A las Reconocimiento Jurídico de la Confederación Nacional Afroecuatoriana (CNA) en comunidades indígenas 2002. les garantiza la posibilidad Decreto 3.544/2003: Reglamento Interno de la Corporación de Desarrollo Afroecuade conservar y desarrollar toriano (CODAE). sus propias formas de Decreto 244/2005, que reconoce a la CODAE como organismo descentralizado y convivencia y organización participativo, con personería jurídica, adscrita a la Presidencia de la República. social, de generación y Acuerdo Ministerial 5.504/2005 y 5.809/2005: Estatuto de la Corporación del ejercicio de la autoridad. Instituto Empresarial Afroecuatoriano IEA. También a participar, meLey 275/2006: Ley de los Derechos Colectivos de los Pueblos Negros o Afroecuatoriadiante sus representantes nos. en los organismos oficiales Decreto 60/2009: Lanzamiento del Plan Plurinacional para Eliminar la Discriminaque determine la ley, en la ción Racial y la Exclusión Étnica y Cultural. definición de las políticas La CODEA pasa a ser Consejo Nacional para la Igualdad del Pueblo Afroecuatoriano públicas que les conciernan. (2011). Anteproyecto de Ley Orgánica de Acciones Afirmativas, Reparaciones y Derechos Colectivos del Pueblo Afroecuatoriano (2011). Naciones Unidas declara el Año Internacional de los Afrodescendientes (2011).

Guatemala

Se reconoce, a partir de 1999, mediante una reforma constitucional, el carácter pluricultural y multilingüe de la nación. En la Constitución Política de la República de Guatemala (2002) vigente, el artículo 66 garantiza la protección a grupos étnicos (no específica derechos políticos de comunidades indígenas o afrodescendientes).

Adhesión al Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes en 1996. Ley de Dignificación y Promoción Integral de la Mujer (1999). Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI) (1999). Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra Pueblos Indígenas en Guatemala (CODISRA) (2002). Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM). No tiene ley de cuotas.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

País

Nicaragua

Panamá

Reformas constitucionales

En la Constitución Política de la República de Nicaragua (2007), en los artículos 5 y 181, se reconoce la existencia de los pueblos indígenas, el pluralismo político, social y étnico, el respeto a la libre autodeterminación de los pueblos. Asimismo, se determina un régimen de autonomía para los pueblos indígenas y las comunidades étnicas de la Costa Atlántica, que contiene: las atribuciones de sus órganos de gobierno, su relación con el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y con los municipios, y el ejercicio de sus derechos.

La Constitución Política de la República de Panamá (2004), establece en el artículo 124 que el Estado dará atención especial a las comunidades campesinas e indígenas con el fin de promover su participación económica, social y política en la vida nacional.

Legislación afirmativa intercultural

Adhesión al Convenio 169 de la OIT sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes en 2010. Ley 028/1987: Estatuto de Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua (Norte y Sur); se derivan de este marco leyes y normas para las comunidades étnicas (Política de Igualdad de Género del Consejo Regional Autónomo de la Región Autónoma del Atlántico Norte). Ley Electoral 331/2000. Ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades (2008). Instituto Nicaragüense de la mujer (INIM). Ley de Trato Digno y Equitativo a Pueblos Indígenas y Afrodescendientes (2009). Comité Consultivo de Pueblos Indígenas y Afrodescendientes con el Sistema de las Naciones Unidas en Nicaragua (CCPIAN-SNU). Procuraduría Especial de Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas. Secretaría para Asuntos Indígenas y Afrodescendientes (2008). Decreto 571 del 25 de Noviembre de 1980: Ley sobre Educación en Lenguas en la Costa Atlántica. Ley General de Salud, que permite a las Regiones Autónomas definir su propio modelo de salud pública, conforme a sus tradiciones, culturas, usos y costumbres (1997). La Ley General de Educación, que establece el Sistema Educativo Autonómico Regional (SEAR) (1997). Ley 445/2002: Ley de Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz, que por primera vez denomina por separado a los pueblos indígenas y los afrodescendientes. Acuerdo Gubernativo 126 del 2004: Día de la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. Aprobación del nuevo Código Penal, en noviembre de 2007, que incorpora una definición de discriminación racial, así como la tipificación de ese delito (artículo 36). Secretaría para Asuntos Indígenas y Afrodescendientes, perteneciente al Ministerio de Relaciones Exteriores, fue creada en 2008 por Decreto Presidencial. Decreto 37 de 2006: Declaración del Día Nacional Garífuna en Nicaragua. Comisión de Asuntos Étnicos, perteneciente al Poder Legislativo, fue creada en 2007 por Decreto del Poder Ejecutivo. No tiene ley de cuotas. No ha adherido al Convenio 169 de la OIT. Consejo Nacional de la Etnia Negra (1997). Ley 16/2002, que regula el derecho de admisión en los establecimientos públicos y dicta medidas para evitar la discriminación. Pro Igualdad de Oportunidades y Acción Ciudadana de la Alcaldía de Panamá (2002). Texto Único del Código Electoral modificado por las Leyes 17 y 27, que establece una cuota del 30% (2007). Consejo de las Ministras de la Mujer de Centroamérica, parte de la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (COMMCA-SG-SICA). Instituto Nacional de la Mujer (INAMU).

Fuente: Elaboración propia a partir de documentos, Constituciones y leyes electorales.53

53 Textos de las Constituciones y las leyes electorales mencionadas, algunos disponibles en línea; PNUD (2011a), García Savino (2010) y Becerra (2010).

Hemos mencionado que los procesos de representación política trascienden la promulgación de leyes (legislaciones, acciones afirmativas, reformas constitucionales). Si bien las formas de institucionalización son una condición indispensable para abrir nuevas alternativas de participación étnica y étnico-racial y

legitimar las ya existentes para las mujeres, hay que considerar toda la trama que involucra: las precondiciones, el acceso efectivo a los cargos, las posibilidades y formas de permanencia, las trayectorias políticas, entre otros aspectos.

3. 1.

EL RECONOCIMIENTO PARA LOS PUEBLOS INDÍGENAS En América Latina hay un número estimado de 50 millones de indígenas, que representan alrededor del 10% de la población. Perciben, en promedio, la mitad del ingreso que el resto de los habitantes, tienen menos acceso a las profesiones y ocupaciones técnicas, a la educación, a la salud y a la participación política. Los niveles de pobreza afectan a esta población más directamente: por cada diez hogares indígenas, siete se encuentran en situación de pobreza, y tres de estos siete, en pobreza extrema (Lux de Cotí, 2010). La incorporación de los derechos indígenas a los sistemas jurídicos nacionales se viene impulsando con más fuerza desde los años noventa; en gran medida, como resultado de las presiones de los movimientos indígenas, que reivindicaban: a) reconocimiento, acceso a toma de decisiones; b) derecho a los territorios ancestrales; c) mayor control de los recursos naturales; y d) protección de las lenguas originarias. Un objetivo medular era alcanzar Estados plurales que, en algunos casos, fueron legitimados constitucionalmente (PNUD y ACCD, 2008).54 Otros factores claves fueron las exigencias impuestas a los Estados por el Convenio 169 de la OIT y la emergencia de nuevos marcos internacionales que no pretendemos listar en su totalidad. El Convenio 169/1989 sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) hasta el momento ha sido ratificado por 22 países.55 54 Está vigente la Iniciativa Indígena como continuación del componente indígena del Programa de Fortalecimiento de los Derechos Humanos (HURIST), en el marco del Programa Global de Fortalecimiento de los Derechos Humanos. Esta iniciativa contribuye a la implementación de las Directrices de los Asuntos de los Pueblos Indígenas, del GNUD, y de su Plan de Trabajo, y se enmarca en el Segundo Decenio de los Pueblos Indígenas del Mundo (2005-2015). Consultar, también, el compilado del Seminario Regional sobre Gobernabilidad Local y Pueblos Indígenas (PNUD, 2011b).

Convenio 169 de la OIT, artículo 1, incisos 1 y 2 Artículo 1(1) El presente Convenio se aplica: (a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; (b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Artículo 1(2) La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. Fuente: OIT (2009: 9).

55 De este total, 14 corresponden a la región y 5, a nuestro estudio: México (1990), Colombia (1991), Bolivia, (1991), Costa Rica (1993), Paraguay (1993), Perú (1994), Honduras (1995), Guatemala (1996), Ecuador (1998), Argentina (2000), Brasil (2002), Venezuela (2002), Chile (2008), Nicaragua (2010). Fuente: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/ratifcs.pl?C169.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

El Convenio de la OIT señala como derechos prioritarios el respeto a sus instituciones y formas de vida, el derecho a desarrollarse económicamente, a mantener y fortalecer sus identidades, y pone énfasis en la necesidad de contar con una acción gubernamental coordinada y sistemática, que incluya la participación y la consulta. Adicionalmente, ha devenido en un parámetro para identificar a las poblaciones indígenas, incluso en Estados que aún no lo han firmado o ratificado (OIT, 2009).

Artículo 5

Años más tarde, la Declaración de Viena, aprobada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (1993), avanzó hacia la crítica al universalismo y el reconocimiento de las particularidades nacionales y regionales y de las libertades y derechos fundamentales. En 2001, se creó el Foro Permanente de

http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/

las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas

(UNPFII), compuesto por ocho representantes gubernamentales y ocho representantes indígenas. El mandato era prestar asesoramiento y recomendaciones al Consejo Social y Económico de la ONU y a todo el sistema sobre temas que competen a los pueblos indígenas.56 Y por Ley 24.874 se adoptó el Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo.

En el año 2007, en respuesta a una demanda histórica y luego de más de 22 años de diálogo, se aprobó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas:

Artículo 1 Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como personas, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos. 56 “A su vez, más de 30 organismos, fondos y programas de la ONU han establecido el Grupo Interinstitucional de Apoyo (IASG). El propósito del IASG es apoyar al UNPFII y en general coordinar con sus miembros una mejor promoción de los derechos de los pueblos indígenas dentro del sistema de la ONU” (OIT, 2009: 32).

Los pueblos indígenas tienen derecho a conversar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, social y cultural del Estado. Fuente: Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Disponible en: DRIPS_es.pdf.

Tal como advierten Valladares de la Cruz y Castro Lucic (2008), esta declaración puso énfasis tanto en los derechos humanos individuales como en los colectivos; en particular, en los derechos de participación y consulta. Sin duda, constituye un hito en las negociaciones entre los Gobiernos y los pueblos indígenas al aportar una plataforma de garantías mínimas (CEPAL, 2011a). No obstante, no es vinculante, y en muchos países se ha hecho caso omiso de estas directrices (CEPAL, 2009). En líneas generales, hay que destacar que de los seis países de estudio, Bolivia, Colombia, Ecuador y Nicaragua han sido pioneros en legitimar la naturaleza multiétnica de sus sociedades en las constituciones (OIT, 2009). Asimismo, los Acuerdos de Paz en Centroamérica, firmados en los años ochenta, hicieron lugar a demandas históricas de los pueblos indígenas. En Nicaragua, en el año 1987, se aprobó el Estatuto de Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua (Ley 28/1987), del que derivaron leyes y normas para las comunidades étnicas (Política de Igualdad de Género del Consejo Regional Autónomo de la Región Autónoma del Atlántico Norte). En Guatemala se reconoce, a partir de 1999, el carácter pluricultural y multilingüe de la nación (FIMI, 2009). Ahora bien, el antropólogo Miguel Bartolomé (2006) se pregunta: ¿qué significa que un país sea pluricultural y multiétnico en términos de inclusión? Plantea que, en principio, significa un reto a la normativa y formas en que el Estado se organiza y que se supone porta

neutralidad de raza o etnia. Implica entonces, como primer paso, reconocer la ausencia de neutralidad y la necesidad de arbitrar nuevas formas de organización, de inclusión y de reconceptualización del Derecho mismo. Parafraseando al autor, diremos que una reflexión que resulta definitoria es que las configuraciones estatales latinoamericanas no solo fueron estructuradas al margen de las poblaciones nativas, sino también en contra de estas. Las actuales demandas indígenas no están orientadas a proponer formas de separatismos, sino básicamente hacia la configuración de regiones o comunidades autónomas dentro del Estado del cual forman parte. Si un Estado multiétnico se asume como una sociedad plural, debe explorar todos los caminos posibles en la búsqueda de inéditas formas de convivencia. Autonomía no es equivalente a segregación, sino a nuevas modalidades de articulación social. La existencia de un pueblo como sujeto colectivo es imposible sin algún nivel de autodeterminación política. Lo que se discute no es la noción de soberanía estatal sobre los ámbitos étnicos, sino asumir que soberanía no debe ser equivalente a hegemonía (Bartolomé, 2006).

Se destaca que la pluralidad de situaciones étnicas exige redefiniciones de las formas de negociación para la inserción de cada grupo dentro de los marcos políticos vigentes. Esto interpela la definición unívoca y liberal de ciudadanía, como dispositivo de “igualdad”, en tanto deja fuera las singularidades y desigualdades que definen a los grupos no hegemónicos. En cuanto a los avances en materia de participación política específicamente, los países han respondido con diferentes modalidades. Algunos han incorporado un sistema que asegura un determinado número de representantes indígenas en las asambleas legislativas nacionales, mientras que otros han creado distritos electorales especiales. Se han revisado, en algunos casos, las leyes electorales y legislaciones a fin de abrir más canales de participación electoral, salteando incluso las estructuras de los partidos políticos (OIT, 2009). Los pueblos indígenas han construido, en un largo trayecto, una plataforma para exigir sus derechos y ganar en autonomía (Tello Sánchez y Vega Ugalde, 2009).57 Los avances son patentes pero insuficientes, como lo veremos ilustrado en cada caso.

3. 1. a.

Las conquistas de las mujeres indígenas: la senda hacia la participación política Las mujeres indígenas han tenido un rol destacado en las luchas por los derechos de los pueblos como colectivo, a la vez que han marcado el camino para la construcción y el reconocimiento de sus propios derechos.58 Han visibilizado las desigualdades que padecen dentro y fuera de sus comunidades, y han desarrollado 57 Para ampliar los debates sobre autonomía indígena, particularmente en el caso de Bolivia y Ecuador, pero con inferencias interesantes para toda la región, consultar también: González, Burguete y Ortiz (2010). 58 Inicialmente, en los foros y delegaciones gubernamentales e internacionales, las mujeres indígenas no tenían un lugar ganado. Incluso no formaron parte de la agenda de Beijing + 5 (1995), por lo que esta conferencia también marca un antes y un después; Beijing + 10 ya las encuentra organizadas y coordinadas en redes. Para ampliar la información sobre este proceso, consultar: Valladares de la Cruz y Castro Lucic (2008).

estrategias con sus organizaciones y redes para erradicar la discriminación y la violencia de las que son blanco. Estas experiencias comenzaron a hacerse más visibles en los años ochenta, cuando emergen como actoras sociales en escenarios políticos nacionales, regionales e internacionales. Y llegan, en los noventa, a posicionarse, de manera más organizada, como movimiento de mujeres indígenas, en los niveles regionales e internacionales (FIMI, 2009). Entre los múltiples logros del movimiento de mujeres indígenas está el haber contribuido a resignificar la identidad étnica en términos positivos, al tiempo de abrir canales de interlocución con otras organizaciones de mujeres del mundo, con los Estados y con los organismos multilaterales (Valladares, 2008). Los marcos internacionales han jugado un papel cen-

tral. A continuación reproducimos los principales

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

Legislación internacional de protección de los derechos de las mujeres de pueblos indígenas: tratados, convenios, pactos y conferencias internacionales 1965 Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, adoptada y abierta a la firma y ratificación por la Asamblea General de la ONU en su resolución 2106 A (XX). 1966 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI). 1989 Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). 1993 Declaración Universal de Derechos Humanos (Declaración y Programa de Acción de Viena), aprobados en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos. 1993 Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, aprobada por la Asamblea General de la ONU en su resolución 48/104. 1994 Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, o Convención de Belém do Pará, Brasil. 1995 Plataforma de Acción de Beijing, aprobada en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, llevada a cabo en Beijing (China). 1999 Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW), adoptado por la Asamblea General de la ONU en su resolución A/54/4. 2000 Consenso de Lima, aprobado en la Octava Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, celebrada en Lima (Perú). 2001 Declaración y el Plan de Acción de Durban, aprobado durante la Tercera Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y otras Formas Conexas de Intolerancia, realizada en Durban (Sudáfrica). 2004 Reunión del Comité Especial sobre Población y Desarrollo. 2005 Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las experiencias culturales, aprobada en la 33a Reunión de la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), celebrada en París, (Francia). 2005 Cuarto Período de Sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas. 2007 Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. 2007 Consenso de Quito. 2010 Consenso de Brasilia. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Noticias Aliadas (2010).

el derecho comunal y el derecho estatal, en los casos en que recurren a la justicia ordinaria (CEPAL, 2011b).61 Asimismo, una premisa básica de la cosmovisión indígena es la complementariedad entre lo masculino y lo femenino, en la cultura y en los ayllus;62 pero esta complementariedad es relativa en la práctica, hecho que no siempre es reconocido por estas mujeres:

instrumentos que han impulsado y apoyado el accionar de estas mujeres. Sin duda, la Cuarta Conferencia de la Mujer de Beijing (1995) constituyó un punto de inflexión también para las mujeres indígenas, en tanto que se hicieron más explícitos la interculturalidad de las sociedades, las condiciones de vida de las mujeres indígenas y sus derechos y reclamos. Cabe destacar, también, la incidencia que tuvo la creación del Foro Internacional de Mujeres Indígenas (FIMI), en el contexto de la Primera Reunión de Enlace Continental de Mujeres Indígenas (Lima, 1999) en apoyo a los procesos de participación, liderazgo y cabildeo (FIMI, 2009). El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas (UNPFII) también ha contribuido a fijar prioridades y realzar la capacidad de las mujeres para la toma de decisiones. De cara a aumentar su representación política,59 es preciso destacar las 77 recomendaciones emanadas de este foro en sus cinco períodos de sesiones (UNIFEM, 2009).

[…] si bien los movimientos indígenas amplían el lenguaje de los derechos para que se incluyan también los derechos colectivos, no reconocen la discriminación de la mujer en el seno de las comunidades indígenas. De hecho, la indigenidad ofrece la “complementariedad de género” como alternativa a la equidad de género, lo que da lugar a un conflicto entre los derechos indígenas y los de la mujer (Jaquette, 2011: 205). Está presente, también, el principio del consenso que supone que todos los miembros de las comunidades participan en los foros de manera equitativa; sin embargo, los hombres no permiten fácilmente que las mujeres lo hagan y las excluyen de sus órganos internos de decisión, como venimos de decir. Como mujeres indígenas, han sido consideradas dentro de sus comunidades, principalmente, para los trabajos domésticos y la producción a escala familiar. La educación, así como la vida social, ha sido privilegio de los varones (Tello Sánchez y Vega Ugalde, 2009:

Las mujeres indígenas enfrentan una triple discriminación (género, etnia y pobreza) que dificulta sus avances integrales, y que se expresa dentro y fuera de sus comunidades (ONU Mujeres, 2012). Están envueltas, como el conjunto de mujeres, en realidades inequitativas, por lo que reclaman el derecho de igualdad en la diferencia. Al mismo tiempo, han bregado por el reclamo inverso, la diferencia en la igualdad. Una dimensión conflictiva a este respecto ha sido la justicia comunal. Los Estados reconocen el derecho de los pueblos indígenas a resolver ciertos conflictos internos de acuerdo con esta normativa originaria, pero se han observado muchos casos de vulneración, frente a los cuales las mujeres quedan inermes por su escasa participación en los espacios decisorios, como las Asambleas Comunales.60 En los temas de violencia de género, tienen menos acceso a la justicia que otras mujeres por estar en un interregno entre

60 Las poblaciones originarias de América Latina han tenido sus propias formas de gobierno y justicia, pero en el presente se han legitimado en las leyes y constituciones de algunos países de la región.

59 “Garantizar la igualdad de acceso de las mujeres indígenas a los órganos gubernamentales y de adopción de decisiones, los partidos políticos, la administración de justicia, los sindicatos, y otros. […] Alentar el nombramiento de mujeres indígenas calificadas para puestos de adopción de decisiones en la administración y la función pública” (Schneider, Calvelo y Welp, 2011: 101).

61 Las observaciones del antropólogo Eduardo Menéndez tributan en este sentido: “[…] han sido los estudios de género los que más han evidenciado las agresiones que padecen y que a veces aparecen legitimadas, culturalmente amparadas en leyes y en la justicia ancestral; es observada como un proceso simbólico cuya legitimidad remite al punto de vista del actor como en el caso de ciertos grupos étnicos latinoamericanos, mientras que la violencia antifemenina observada en contextos urbanos con mayoría de población mestiza es considerada negativa” (Menéndez, 2000). 62 El ayllu es la forma organizativa ancestral de los pueblos indígenas que se rigen por determinados principios convalidados comunitariamente: reciprocidad, minga, complementariedad, rotación de cargos, entre otros. Dos o más ayllus conforman markas.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

69). El idioma español es una herramienta para la exclusión ya que el índice de analfabetismo entre las mujeres es muy elevado y no dominan la lengua de la negociación política. Otro aspecto que destacar es la marcada pobreza de género, ya que desarrollan las estrategias de sobrevivencia para sus comunidades y liderazgos solidarios, y participan, socializan sus conocimientos de salud comunitaria y reproductiva, pero no se les pondera ni se las habilita, generalmente, para acceder y decidir sobre los recursos que ellas mismas generan (FIMI, 2009). Estas alternativas han tensionado las relaciones con el movimiento feminista y con los movimientos sociales en general, a la vez que han motivado nuevos interrogantes y posicionamientos sobre la perspectiva étnica. Frecuentemente, el discurso feminista ha sido tildado por las mujeres indígenas como poco sensible a las visiones multiculturalistas de género (Jaquette, 2011).63 Como se desprende de lo expuesto, las luchas de este colectivo se han afianzado en una posición compleja, al identificarse como mujeres dentro de los pueblos indígenas y como mujeres indígenas en las organizaciones de mujeres (FIMI, 2009). Y, en el marco del paradigma de derechos humanos y de los derechos colectivos, han tenido que construir una “autonomía singular”, negociando dentro de sus pueblos y en un diálogo difícil con el exterior. En cuanto a la participación política, se expresa por diferentes vías y en diversos espacios. Participan en las

organizaciones indígenas matrices y han desarrollado

organizaciones y redes propias en todos los niveles

territoriales (comunitarios, locales, nacionales, regionales e internacionales),64 incluso en encrucijadas muy adversas (aislamiento, dificultades de comunicación, idioma, falta de recursos). 63 Pero no se puede negar la incidencia de los movimientos de mujeres en el reconocimiento de los derechos de las mujeres indígenas, así como en la creación de mecanismos para dar seguimiento a los compromisos internacionales y de los Estados. 64 El Foro Internacional de Mujeres Indígenas, el Enlace Continental de Mujeres Indígenas a nivel de las Américas, la Alianza de Mujeres Indígenas de Centroamérica y México, la Red de Mujeres Indígenas por la Biodiversidad, entre otras. Se reúnen en estas redes cientos de organizaciones comunitarias, locales y territoriales de cada país (FIMI, 2009).

La participación organizada desde el nivel local, nacional y regional les ha permitido [a las mujeres indígenas] avanzar en la confianza en sus capacidades y el manejo de la política para logros que van desde los programas de apoyo para la extrema pobreza hasta la participación con voz propia en comisiones multisectoriales y Gobiernos locales. En países con dictaduras y conflictos armados internos como Guatemala, Nicaragua, Perú y Colombia, ellas han jugado un rol básico en las denuncias de abusos y violaciones por parte de las fuerzas beligerantes asumiendo la responsabilidad total de la familia por desaparición de sus esposos y/o familiares (Rivera Zea, s/f). Estas trayectorias les han permitido tomar mayor conciencia de la necesidad de reforzar sus articulaciones para autorepresentarse desde sus propias voces. Otros de los espacios de participación de las mujeres son los propios Gobiernos indígenas de sus comarcas y territorios. Dentro de este marco, de usos y costumbres tradicionales, las mujeres no están “naturalmente” incluidas en el ejercicio de la autoridad y se les ha reservado el rol reproductivo y de trasmisión de la cultura. Como consecuencia, tienen grandes limitaciones (normativas y culturales) para acceder al espacio público y ejercer determinados oficios. La autoridad la ejercen, mayormente, los varones: La tradición y las costumbres, en tanto núcleos duros de la identidad indígena, han estado sujetas a usos políticos denominados política de la tradición. La tradición es un recurso poderoso que permite reconstruir las relaciones de poder y autoridad, inculcar comportamientos y defender la identidad de un grupo frente a otro. Tiene una dimensión normativa en la medida que es una fuente de reconocimiento político, que también es útil para imponer comportamientos, reprimir disidencia, justificar el orden de cosas y reconstruir relaciones de poder entre los géneros. A este uso de la tradición alude la política de la tradición, que se expresa en la justificación en torno a la subordinación de las mujeres indígenas en el ejercicio de sus derechos civiles y políticos dentro de las comunidades indígenas (Massolo, 2007: 94).

Dentro de sus comunidades, les ha tocado una ardua tarea de sensibilización:

Normalmente las decisiones pasan por el tamiz de una o varias asambleas comunitarias en las que participan los hombres jefes de familia. La mujer solo asiste a la asamblea si es viuda o si el marido está ausente, al menos que se trate de un tema que le incumba muy directamente. En sus mismos entornos, las mujeres indígenas carecen de espacios de sociabilización que les permitan desarrollar sus capacidades como ciudadanas que participan en la toma de decisiones y acciones que les afecten (Tello Sánchez y Vega Ugalde, 2009: 71).

A nivel local, los sistemas de cuotas aplicadas a los municipios de legislaciones nacionales no han tenido impactos muy significativos, lo que no significa que no haya representación. Acordamos con Ranaboldo (2008) cuando identifica alguna de las razones a las que obedece esta situación, vigente hasta la actualidad: 1. Formas corporativistas, partidarias y consuetudinarias de acceso al sistema político. 2. Caudillismo en el ejercicio del poder de parte de los líderes sociales que limitan la participación de las mujeres.

Por último están los espacios de participación en procesos electorales formales. Hoy los liderazgos son más visibles y algunas mujeres han ocupado, y ocupan espacios de poder y cargos de toma de decisiones.65 De todas maneras, la representación es bajísima. Hasta el presente, las cuotas no reservan un porcentaje para las mujeres con identidad diferenciada (FIMI, 2009), y se observa un rezago tanto respecto de los hombres indígenas como de las mujeres no indígenas. Incluso en el ejercicio mismo de los cargos, exhiben dificultades adicionales, como producto de: ••el desconocimiento de reglas que provienen de lógicas políticas poco familiares;

3. Uso oportunista de la participación de las mujeres (necesidad de cumplir con cuotas, el supuesto de la sumisión de las mujeres, entre otros). 4. Control insuficiente de activos (documentación, información). 5. Violencia política. 6. Prácticas y costumbres que atentan contra los derechos de las mujeres (colectivos/tradicionales). No obstante, se han visibilizado logros a lo largo del tiempo, entre los que destacamos: ••La construcción de liderazgos en sus comunidades y en el campo de la representación política formal. ••Legislaciones para la erradicación de la violencia contra las mujeres indígenas.

••las mayores exigencias con bajos niveles educativos;

••La incorporación de las mujeres indígenas como prioridad de las políticas sociales, a pesar de que persiste el imaginario de “vulnerabilidad” compartido con otros colectivos.

••el sometimiento a tutela de otras organizaciones o liderazgos que las silencian (partidos políticos, movimientos de mujeres);

••Una participación más activa como agentes económicos capaces de implementar alternativas con conocimientos y recursos.

••las dificultades para que les sea reconocida la autonomía de sus procesos organizativos. 65 La construcción de estos liderazgos y el proceso de empoderamiento y capacitación han sido apoyados por la cooperación internacional (la AECID ha jugado un rol clave) y el sistema de las Naciones Unidas. El PNUD viene implementando en la región el Programa Mundial de Apoyo al Ciclo Electoral, a través de la Dirección de Políticas de Desarrollo, la Dirección Regional de América Latina y el Caribe (DRALC) y la AECID. El programa tiene como objetivo impulsar la participación política y electoral de los pueblos indígenas, en particular de mujeres y jóvenes. Consultar, también: Cabrero (2010) y PNUD (2011a).

••El acceso a la educación y la ampliación de capacidades, aunque con índices moderados. Entre los retos a futuro, sigue pendiente ampliar la

ciudadanía femenina (proceso siempre inconcluso) y consolidar las subjetividades políticas, atendiendo a

sus propios dilemas (y diferenciaciones internas) y no como un engranaje más de la cadena de los que “no pueden” (niños/as, adultos/as mayores, personas con discapacidad, mujeres y mujeres indígenas); lo

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

que ha provocado, además de asociaciones esencialistas a la pobreza, exclusión y sumisión, un efecto de invisibilización. Tal como se subraya en Reflexiones del Seminario de Gobernabilidad Local y Pueblos Indígenas: “Para la participación política de las mujeres indígenas el

enfoque transversal debe ajustar el balance entre ellas y las mujeres no indígenas, y luego el balance entre mujeres y hombres” (PNUD, 2011c: 63). Y si bien ha habido adelantos en esta dirección, no han sido muy espectaculares hasta el presente (ONU Mujeres, 2012).

3. 2.

Los pueblos afrodescendientes: visibilidad y derechos Existen poblaciones afrodescendientes en casi todos los países de América Latina. Representan entre el 10% y 30% de la población total; aunque, de acuerdo con el organismo del cual proceden los datos, estos porcentajes pueden variar, pero siempre dentro de ese rango (Antón Sánchez y Del Popolo, 2008). A cierta invisibilidad estadística que padecen, que en los últimos censos comenzó a revertirse, se agregan los escasos estudios e información, en general, y de participación política y de las organizaciones sociales y redes, en particular (PNUD y SEGIB, 2010).66 La historia de estas poblaciones ha estado signada por la exclusión y el racismo y, en su gran mayoría (80%), por la pobreza, con las correspondientes consecuencias (dificultades de acceso a la educación, a la salud, al trabajo, a la vivienda). La desigualdad de oportunidades no solo es un obstáculo para la inclusión en sentido amplio, sino para afrontar la propia discriminación racial. Incluso quienes alcanzan educación superior se topan con impedimentos para la inserción laboral, como expresión de que el color de la piel sigue siendo una variable decisiva (Rojas Dávila y Moreno, 2010). A pesar de la existencia de marcos legales nacionales y de la creación de diversas instituciones para asegurar el ejercicio de los derechos, entre 66 Cabe destacar, en lo que concierne a las políticas censales, que el Convenio 169 de la OIT distinguía al menos cuatro dimensiones para criterios: el reconocimiento de la identidad, el origen común, la territorialidad y la dimensión lingüístico-cultural. El estudio realizado por Fabiana Del Popolo (2008) en el marco de CELADE advierte que entre las modificaciones incluidas en los censos, y para el caso de los afrodescendientes, se ha privilegiado la referencia racial como categoría fenotípica percibida; no obstante, es esperable la incorporación progresiva de otros diacríticos de identidad para mejorar las mediciones y registros.

ellos el de la no discriminación, la aplicación de estas normativas es débil y no logran achicar la brecha de desigualdad socioeconómica y de discriminación racial.67 En gran medida, porque las construcciones y los imaginarios racistas siguen siendo hegemónicos en nuestras sociedades. Son pocos los Estados que han otorgado reconocimiento jurídico constitucional a estos pueblos, entre los que se destacan Brasil, Colombia (1991), Ecuador (1998) y Bolivia (2009). A esta lista hay que agregar Panamá que también ha implementado acciones, aunque en menor medida. En otros casos, se han iniciado actividades de promoción afirmativa pero aún no se han traducido en políticas públicas (PNUD y SEGIB, 2010). Colombia, que cuenta con una proporción muy significativa de población negra, tiene una considerable legislación aunque, como veremos más adelante, no siempre se cumple, y reiteradamente se denuncian violaciones a los derechos, políticas públicas poco eficientes y escasos recursos destinados a proyectos y programas. Incluso en algunos países se evidencian retrocesos en el presente: tal es el caso de Ecuador, que contaba con una Defensoría de los Pueblos Afroecuatorianos que luego fue suspendida sin previa consulta a los interesados directos, o de Colombia, donde los programas focalizados se han reducido considerablemente (Afroamérica XXI, 2012).68 67 Consultar: García Savino (2009, 2010a, 2010b) y publicaciones elaboradas en el marco del Proyecto Regional Población Afrodescendiente de América Latina/Programa Regional del RBLAC/PNUD 2008-2011 (disponibles en: http://www. afrodescendientes-undp.org/page.php?page=1). 68 Un ejemplo ha sido el Fondo de Créditos Condonables para Estudiantes Afrocolombianos (Decreto 1627/1996), que actualmente disminuyó en más del 85%.

En lo que respeta a la movilización y participación política, como se constata en los seis países de este

los esfuerzos están destinados a superar la exclusión social y achicar la brecha de desigualdad de oportunidades. La convergencia de estas organizaciones, con los marcos internacionales y las acciones afirmativas emprendidas por los Estados, está generando lentamente una plataforma para el reconocimiento de derechos. De hecho, exhiben hoy mayor visibilidad pública (y estadística) y, aunque muy reducida, también una mayor representación a nivel político.

De acuerdo con la investigación publicada en Actualidad Afrodescendiente en Iberoamérica, las principales organizaciones y redes afros (incluidas organizaciones matrices y de mujeres) estan citadas en el cuadro 8.

En cuanto a los marcos internacionales, la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban en el año 2001, constituye un punto de inflexión en la lucha contra las formas de racismo y en la creación de asociaciones afrolatinoamericanas y redes antirracistas globales (UNIFEM, 2009).

estudio, ha tenido, al igual que para las poblaciones indígenas, un fuerte impulso a partir de los años ochenta y noventa que se tradujo en formación de organizaciones y redes, a la par de los procesos de transnacionalización y diferenciación interna y de cambios en las dinámicas globales de circulación de la cultura y la política de este colectivo (Costa, 2011).69

Entre los objetivos prioritarios siempre ha estado reforzar la visibilización y combatir la discriminación o racismo; como ya hemos mencionado, el “factor raza” contribuye significativamente a profundizar las inequidades (Menéndez, 2000).70 Asimismo, parte de

Entre los objetivos prioritarios siempre ha estado reforzar la visibilización y combatir la discriminación

Cuadro 8

Organizaciones y redes de poblaciones afrodescendientes Nombre Red

Número de organizaciones afiliadas

Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora

Organización Negra Centroamericana – (ONECA)

Articulaçao de Mulheres Negras Brasileiras (AMNB)

Afroamérica XXI

Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA)

Alianza Estratégica Afro Latinoamericana y Caribeña

Proceso de Comunidades Negras (PCN)

Red Afroperuana

Oficinas Regionales de Políticas de Análisis y Promoción de la Equidad Racial (ORAPER)

Fuente: PNUD y SEGIB (2010: 26).

69 El autor sostiene que la difusión global de lo que se interpreta como emblemas de la cultura negra (la capoeira, el samba, el reggae y el hip hop) resulta decisivo.

70 “Hay que insistir en que […] la raza como entidad biológica no constituye un elemento de diferenciación a nivel de los sujetos y de los pequeños grupos, sino que su uso simbólico es el que establece las diferencias” (Menéndez, 2000).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

Acuerdos y convenios internacionales para grupos étnicos (afrodescendientes) y en el tema de la discriminación racial Acuerdos, normas y convenios continentales •• Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos. •• Relatoría Especial sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes, y sobre Discriminación Racial, No 3/05. Convenios internacionales •• Convenio 111 de la OIT: Convenio relativo a la Discriminación en materia de Empleo y Ocupación, 1958. •• Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza, 1960.

•• Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, 1965. •• Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, 1989. •• Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia (Durban, Sudáfrica), 2001. •• Taller Regional para América Latina y el Caribe. Trabajando para alcanzar la equidad étnica en salud: Asegurando que los Objetivos de Desarrollo del Milenio incluyan una perspectiva étnica en América Latina y el Caribe.

Fuente: Afroamérica XXI (2009).71

o racismo; como ya hemos mencionado, el “factor raza” contribuye significativamente a profundizar las inequidades (Menéndez, 2000). Asimismo, parte de los esfuerzos están destinados a superar la exclusión social y achicar la brecha de desigualdad de oportunidades. La convergencia de estas organizaciones, con los marcos internacionales y las acciones afirmativas emprendidas por los Estados, está generando lentamente una plataforma para el reconocimiento de derechos. De hecho, exhiben hoy mayor visibilidad pública (y estadística) y, aunque muy reducida, también una mayor representación a nivel político. En cuanto a los marcos internacionales, la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban en el año 2001, constituye un punto de inflexión en la lucha contra las formas de racismo y

71 Para tener un panorama aún más completo de los marcos jurídicos de derechos humanos y derechos explícitos de la población afrodescendiente de América Central, consultar el cuadro “Centroamérica y México. Reconocimiento del marco legislativo internacional en materia de derechos humanos y lucha contra el racismo”, en Hooker Blandford (2010: 282-284).

en la creación de asociaciones afrolatinoamericanas y redes antirracistas globales (UNIFEM, 2009). Que los Estados asuman los compromisos internacionales junto con la implementación de políticas públicas de acción afirmativa es imprescindible para el reconocimiento y la ampliación de la ciudadanía, en todas sus expresiones, de las poblaciones negras. Pero como señalamos previamente, esto tiene que estar acompañado de cambios culturales, de resignificaciones de la condición étnico-racial, para lo cual es fundamental alcanzar mayor incidencia en el diseño de esas mismas políticas públicas que las tienen como destinatarias, y con el mismo criterio, lograr una representación política extendida en los espacios de toma de decisiones.72

72 Para conocer la situación de las poblaciones afro y las acciones afirmativas en curso, consultar la compilación de Rojas Dávila y Moreno (2010).

3. 2. a.

MUJERES AFRODESCENDIENTES FRENTE AL DESAFÍO DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Epsy Campbell (2008) apunta, acertadamente, que parte del problema en torno a la invisibilidad de la situación de las mujeres afrodescendientes deviene de las dificultades de incorporar a la perspectiva de género la condición étnico-racial.73 En cuanto a las relaciones de género, vemos que las mujeres sufren desventajas frente a los hombres negros: pobreza, acceso a derechos básicos, inclusión en la vida pública, participación política; y solo las brechas educativas se han ido disminuyendo. En la línea de hacer mención a las herramientas y los marcos internacionales que han tributado a favor del

reconocimiento de derechos para las mujeres afrodescendientes, en la Conferencia de Beijing de 1995, ya quedó explícito que la condición racial de las mujeres es un obstáculo para la inclusión en las sociedades, lo cual fue un paso importante. En la Declaración y Plan de Acción de la Tercera Conferencia Mundial contra el Racismo y la Convención Interamericana contra el Racismo (OEA) se identificó también al racismo como

un problema que requiere respuestas urgentes, políticas y jurídicas de los Estados. Asimismo, la creación de espacios interinstitucionales como la Consulta

Interagencial sobre Raza y Pobreza en América Latina y el Caribe (en la que participa el Banco Mundial y el BID), el Diálogo Interamericano, la Fundación Interamericana, así como los organismos del sistema de las Naciones Unidas (CEPAL, PNUD, ONU Mujeres,

UNICEF) han contribuido a plantear la problemática y a avanzar en compromisos. La Declaración de Durban (2001), ya mencionada, significó un salto cualitativo que invoca, como instrumento principal contra la discriminación de las mujeres y el racismo, a la Convención Internacional sobre todas las Formas de Discriminación Racial, y reafirma el valor de las conferencias sobre la mujer y los consensos de Quito y Brasilia.

73 Sonia Montaño (2007) sostiene que solo es posible evidenciar las consecuencias del racismo en la vida de las mujeres afrodescendientes si se considera en el análisis tal perspectiva.

En cuanto a las organizaciones y redes conformadas por mujeres, se destaca el trabajo que viene realizando desde el año 1992 la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas y Afrocaribeñas y de la Diáspora (RMAAD), cuya proyección le ha permitido participar en foros internacionales, a la vez que incidir a nivel nacional y local.74 La primera participación sostenible de las organizaciones de mujeres afrodescendientes a nivel internacional fue en 1994 en la Sexta Conferencia de la Mujer (Mar de Plata, Argentina). Luego, la Conferencia de las Américas del año 2000, preparatoria de Durban, integró la especificidad de las mujeres negras a la agenda. La Declaración de las Américas proponía que: “… la reparación a las víctimas de esas manifestaciones, debería darse por medio de políticas, programas y medidas, inclusive de acción afirmativa, que beneficiasen a las personas, las comunidades y los pueblos afectados”.75 Por último, cabe consignar la formación del Parlamento Negro de las Américas como espacio de articulación política de los y las representantes afrodescendientes, que ha impulsado sostenidamente la participación de las mujeres (Rivera Lassén, 2010). Este parlamento se fundó en el año 2008, en Costa Rica, en el marco del Tercer Encuentro de Parlamentarios de las Américas y el Caribe. 76 En lo que respecta a la participación política electoral, las organizaciones de mujeres afro desde tiempo atrás trabajan para instalar el debate sobre la representación política, insistiendo en la necesidad de contar con mayor capacitación y formación política que les permita posicionarse en la esfera política con mayor destreza. En este sentido, han ganado paulatinamente espacios, aunque reducidos, en las estructuras de 74 Han tenido un rol destacado en diferentes conferencias, marcos de articulación con la sociedad civil y organismos internacionales. 75 Proyecto de Declaración y Plan de Acción de la Conferencia Regional de las Américas (Santiago de Chile, Chile, 2000). Disponible en: http://www.oas.org/dil/esp/RSantiagoS.pdf. 76 Disponible: http://parlamentonegro.blogspot.com/2008/ 06/constitucin-del-parlamento-negro.html.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

poder. De todas maneras, la dificultad de disponer de datos desagregados por etnia en los procesos electorales impide contar con un panorama certero. La cuota, como hemos mencionado al inicio, es una estrategia de inclusión valiosa, sobre todo en los casos en que se ha conjugado con leyes electorales. En Colombia, por ejemplo, la Ley 70/1993 garantiza dos escaños por circunscripción especial para los/as afrocolombianos/as, así como derechos sobre la tierra, la identidad cultural y los derechos políticos. Pero la situación de las mujeres no ha mejorado significativamente. En la región, la población afrodescendiente que ocupa cargos en las Cámaras de Senadores y Diputados apenas llega al 1% del total de los legisladores y, en el caso de las mujeres, es aun más bajo: del total de mujeres que integran los parlamentos en la región solo un 0,10% son afrodescendientes.77 Y esta “ausencia” en los espacios de toma de decisiones dificulta modificar las estructuras de exclusión arraigadas. En la Declaración de Quito (2007), la RMAAD ya expresaba un punto de vista crítico sobre las cuotas y enfatizaba que la democracia paritaria no se resuelve solo con la inclusión de género, sino que es necesario contemplar la inclusión étnico-racial (cuota para afrodescendientes) porque, de lo

contrario, el sistema tiende a reproducir la exclusión. Para el año 2007, los siguientes datos eran elocuentes: “… de los 620 puestos para mujeres parlamentarias en América Latina, de más de 4.000, únicamente 7 son ocupados por mujeres negras”. 78 Esta exclusión en general no significa que algunas mujeres, individualmente, no hayan ganado lugares en la esfera política, incluso a nivel local. El sondeo preliminar realizado en el año 2008 por Epsy Campbell indicaba que, de los seis países de este estudio, Nicaragua, Panamá y Colombia contaban con una legisladora cada uno y Colombia, con una senadora. Se podría decir, entonces, que en el campo político formal solo 4 mujeres estarían representando al conjunto de 77 Colombia es un caso interesante para considerar, ya que la población afrodescendiente es significativa (cerca de 12 millones) y en su historia ha tenido no más de 7 representantes mujeres en 13 años; muchas de ellas han utilizado la cuota afrodescendiente para llegar a la Cámara de Representantes y, en un caso, al Senado. 78 RMAAD, Declaración de Quito, hacia la Novena Conferencia Regional sobre la Mujer, 2007.

mujeres afro que rondan los 75 millones. Pero además, de aproximadamente 650 mujeres que habían alcanzado esta posición, solo el 1% era afrodescendiente. Como ministras se consignaban 2, en Colombia y Brasil, países en los cuales la población negra es alta (25% y 48% respectivamente). En cuanto al Poder Judicial, hasta esa fecha, se identificaban solo 2 mujeres (una en Panamá que, a su vez, es la Presidenta de la Corte Suprema de Justicia, y otra en Brasil). Esta subrepresentación deja en evidencia que las cuotas, aisladas de otras políticas afirmativas, no han logrado revertir las inequidades de género, en particular para las mujeres negras. El movimiento de mujeres negras ha aportado al debate sobre la paridad la propuesta de una democracia intercultural paritaria, insistiendo en el impacto que tiene la variable étnico-racial para reducir la brecha de desigualdad. Esta orientación de la democracia se propone como una vía para cuestionar las reglas vigentes del juego político, a la vez que para atender a las demandas de inclusión étnicas, raciales y de género. La paridad sin una perspectiva intercultural seguirá encubriendo las asimetrías, al asumir falsos universalismos que hacen suponer que todas las mujeres están en las mismas condiciones. Este proceso exige actualizar los debates para deconstruir estos universalismos y repensar los alcances de los Estados que se asumen pluriculturales y multiétnicos (Campbell Barr, 2008). Aumentar la participación política va a contribuir a visibilizar y desarrollar estos pueblos y comunidades que encuentran limitaciones, que se vienen reproduciendo de generación en generación, para representar sus intereses y derechos. A este respecto, en la reunión celebrada en Santo Domingo en el año 2010, impulsada por UN-INSTRAW y la AECID, sobre sistemas de información estadística de los órganos electorales con perspectiva de género, se recomendó, entre otros: implementar cuotas en los partidos políticos y en las leyes electorales para garantizar la participación y representación de afrodescendientes y fomentar dentro de los propios espacios y organizaciones el reconocimiento de esta población en el escenario político.

3. 3.

¿PROMESAS INCUMPLIDAS? AVANCES Y CUENTAS PENDIENTES Existe un consenso extendido respecto de la necesidad de implementar políticas y reformas legislativas que favorezcan el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes. Pero enfrentamos el problema de garantizar no solo el acceso formal, sino también la aplicación efectiva de estos derechos y la transformación de un contexto de cultura política adversa, porque la pertenencia étnica sigue siendo un condicionante, negativo, para la inserción política. Una dificultad adicional, particularmente en el caso de las mujeres, es la ausencia de información desagregada por género y grupos étnicos. El estudio de Schneider, Calvelo y Welp (2011) confirma que la mayoría de los órganos electorales no cruzan los datos y no existe un mecanismo que los obligue a hacerlo;

aunque lentamente en la actualidad están incorporando divisiones especiales. Solo los órganos electorales de Colombia y Venezuela registran información desagregada por grupo de pertenencia étnica o nación. El resto de los países no produce o no registra dicha información. Cuando analizamos los motivos esgrimidos por los órganos electorales para explicar la no producción del dato se advierte que todos hacen alusión a la inexistencia de una ley que los obligue a dar cuenta de ello (Schneider, Calvelo y Welp, 2011: 50). Presentamos, a continuación (cuadro 9), un panorama de la participación política de las mujeres indígenas y afrodescendientes en los seis países, reconstruido a partir de diferentes fuentes.

Cuadro 9

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes (2010) Participación política de grupos étnicos79 Ley de cuota por etnia

Cargos legislativos alcanzados a nivel nacional y regional80

Cuota

Asambleístas departamentales: 70 mujeres, 18% (2006-2010);

Ley de Agrupaciones Bolivia

Ciudadanas y Pueblos

Concejalías municipales: 23 mujeres (2010) (ACOBOL), 3

50%

afrodescendientes (2012): 1 alcaldesa, 1 concejala y 1 diputada

Indígenas (2004)

nacional (entrevista, 2012) 2 para las comunidades

Ley 649 de Minorías Políticas (2001), que reglamenta Colombia

los artículos 176 y 108 de la Constitución Política de Colombia

negras, 1 para las comunidades indígenas, 1 para las minorías políticas y 1 para

4 alcaldesas indígenas (2011) (Antioquia: San Carlos, Vigía del Fuerte y Repelón; Huila: Campoalegre)

los colombianos residentes en el exterior

79 En las fuentes consultadas no hay datos que discriminen entre comunidades indígenas y afrodescendientes.

80 En las fuentes consultadas no hay distinción entre el nivel nacional y el local de los cargos ocupados por mujeres indígenas.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

Participación política de grupos étnicos79 Ley de cuota por etnia

Cuota

Cargos legislativos alcanzados a nivel nacional y regional

2 mujeres (2009-2013) Nivel local: 3 mujeres afrodescendientes concejalas y 1 Ecuador

vicealcaldesa (AMUME, 2011);

No tiene

26/28 mujeres indígenas concejalas (entrevista, 2012); 13% mujeres indígenas en juntas parroquiales (AMJUPRE); 3 mujeres indígenas asambleístas (1 prefecta, 1 viceprefecta), (entrevistas, 2012)

Guatemala

No tiene

Nicaragua

Ley Electoral 331/2000

4 mujeres (2008-2012)

5 cargos

1 mujer (1990-1996) 1 mujer (2011)

A las comarcas de San Blas y de Kuna Yala les Panamá

Artículo 141 de la Consti-

corresponden

1 mujer autoridad indígena

tución Política de 1994 (no

dos circuitos

(cacica de comarca)

vigente)

electorales y cada

1 diputada indígena

circuito elige un legislador para la Asamblea Fuentes: Elaboración propia a partir de fuentes de referencia. 81

Hay que hacer notar que los sistemas de cuotas no discriminan tampoco por grupos étnicos, por lo que no existen cuotas para mujeres indígenas o afrodescendientes. Las cuotas asumen a las mujeres como un grupo homogéneo, lo que se traduce en inequidad y reproducción del status quo (Rivera Lassén, 201). Además de no contar con cuota afirmativa, están las limitaciones producto de los bajos niveles educativos, las dificultades lingüísticas, la escasa capacitación sobre procesos políticos, los liderazgos masculinos, las concepciones y prácticas diferenciadas alrededor de lo que se entiende de manera hegemónica como 81 García Savino (2010) y PNUD (2011a). Algunos datos fueron reconstruidos a partir de las entrevistas realizadas en enero y febrero de 2012.

descentralización, autonomía, autodeterminación, poder (Ranaboldo, 2008). A nivel local, las encuestas realizadas a lideresas en

el marco del estudio de Tello Sánchez y Vega Ugalde (2009) revelan datos elocuentes al respecto. La pertenencia étnica implica una desventaja educativa, en primera instancia, y se destaca que un 30% de las alcaldesas y concejalas indígenas que participaron de la encuesta, habían completado solo el ciclo primario. Para el año 2009, solo un 15% de las mujeres indígenas que ejercían cargos electos municipales habían alcanzado nivel universitario, frente a un 50% a 58% de blancas y mestizas, una situación que afectaba de manera directa el proceso de empoderamiento. El siguiente gráfico ilustra lo expuesto.

logran un reconocimiento como lideresas o representantes de sus comunidades y, por esta vía, pueden llegar a la política formal. El estudio también señala que son pocas las que ganan prestigio público por mérito propio. En muchos casos, se pone en juego la posición política o de autoridad comunitaria del marido o el padre: otro mecanismo de subordinación. Más adelante veremos que esta situación se repite en varios de los países estudiados. Dado que las cuotas no consideran la representación femenina indígena o afrodescendiente, se reducen las oportunidades de acceder a una candidatura electoral y en los espacios decisorios locales (Tello Sánchez y Vega Ugalde, 2009).

Gráfico 2

Capacitación sobre función pública en mujeres autoridades municipales, según su condición étnica

B 18.2 US$ 40%

38%

51%

Blanca Indígena Afrolatina

Mestiza

2% Fuente: Tello Sánchez y Vega Ugalde (2009: 62).

Otro aspecto para subrayar es la discriminación política que las mujeres indígenas y afrolatinas señalan

haber padecido, contrariamente a las mujeres blancas, aunque sí reconocen la discriminación hacia las minorías étnicas. Las mujeres indígenas y afrodescendientes tienen mayor inclusión en los municipios pequeños, donde

Gráfico 3

Discriminación política según condición étnica 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 1,000 0,00

Blanca Alguna vez

Indígena A menudo

Afrolatina Constantemente

Haciendo un balance, en particular respecto de la participación de las mujeres indígenas, retomamos en el cuadro 10 de la siguiente página, la síntesis de debilidades y fortalezas realizada por Ranaboldo, Cliche y Castro (2006) para cinco países de América Latina y el Caribe (Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala y Perú), pues consideramos que tiene actualidad y que puede ser extensiva, en gran medida, a la situación de las mujeres afrodescendientes. América Latina se replantea desde hace décadas el rol de los municipios, los modos de gestión, los actores de la participación ciudadana, en el marco de los procesos de descentralización que, como hemos enfatizado, se desenvuelven con ritmos y efectos muy desiguales. Asimismo, a pesar de que se ha ganado terreno en las constituciones, existe un desfasaje entre el discurso de inclusión (reforzado por las leyes de cuotas, la paridad, las acciones afirmativas) y la práctica para las mujeres indígenas y afrodescendientes. Si las mujeres en general padecen de subordinación, las mujeres indígenas (y afrodescendientes) están aún más sometidas por las normas ancestrales y las desigualdades de género, lo que las obliga a realizar esfuerzos adicionales. Por lo tanto, entre las prioridades de género hay que incluir la discriminación racial y étnica, así como replantear la paridad entre las propias mujeres (Bonder, 2009b).

Mestiza Nunca

Fuente: Tello Sánchez y Vega Ugalde (2009: 67).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

Cuadro 10

Fortalezas y debilidades de la participación de mujeres indígenas Fortalezas Posicionamiento del tema indígena en los ámbitos internacionales y nacionales. Visualización de la magnitud y diversidad de los pueblos indígenas en ALC.

Propuestas de políticas indígenas tienden a democratizar la gobernabilidad y los gobiernos locales, buscando superar inequidades y discriminaciones históricas. Mayor capacidad de ejercicio de la ciudadanía y de interpelación para el respeto de los derechos de los pueblos indígenas.

Debilidades Escasa visibilidad de la problemática específica de las mujeres indígenas. Incoherencias y contradicciones en la información censal en relación con la evolución de su participación política; insuficiencias generales en la desagregación de género de la data disponible. Tensiones entre las formas de concebir el gobierno y la gobernabilidad por parte de los estados nacionales y la comunidad internacional, y la visón indígena de los mismos conceptos (influidos por usos y costumbres, estructuras tradicionales de organización indígena, tendencias hacia la autodeterminación y la autonomía). Posturas conservadoras de las organizaciones tradicionales indígenas que influyen de manera crítica en las posibilidades de empoderamiento de las mujeres.

Existencia de demandas de las mujeres en distintas dimensiones (política, económica, social, cultural) que pueden estar estrechamente ligadas al acceso a la información y el ejercicio de los derechos propios, representan una continuidad entre esferas públicas y privadas y

La oportunidad de una esfera local de gobierno no se traduce de manera automática en la participación activa de las mujeres, ni a nivel de ejecutivo ni legislativo de los gobiernos municipales, ni de las instancias y mecanismos de vigilancia ciudadana.

plantean una interpelación política. Mecanismos de acción afirmativa como los sistemas y leyes de cuotas representan una oportunidad. Las esferas locales de gobierno ofrecen mayores oportunidades para la participación de los pueblos indígenas.

En las organizaciones mixtas, asignación a las mujeres de cargos menores y relativos a sus roles tradicionales. Dificultad para estructurar una agenda propia en el marco de una agenda común de reivindicación y propuesta indígena. Las posturas de las mujeres indígenas tienden a adecuarse/asimilarse a las tendencias que expresan las organizaciones indígenas, matrices en su mayoría dirigidas por líderes varones.

Fuente: Ranaboldo, Cliche y Castro (2006), en Ranaboldo y Solana (2008: 11-12).

4 ESTUDIO DE CASO: BOLIVIA

ESTUDIO DE CASO: BOLIVIA En el Estado Plurinacional de Bolivia se ha reemplazado la noción de Estado nación por la de Estado plurinacional, lo que implica un reconocimiento de la diversidad étnica y cultural como parte sustancial de su identidad nacional.82 De acuerdo con los datos del último censo, el Censo de Población y Vivienda 2001 (Instituto Nacional de Estadística, 2002), el país cuenta con 8.274.325 habitantes, y sobre ese total se calcula una población indígena que ronda el 62%; mientras que la población afrodescendiente es bastante más reducida.83

4. 1.

CONTEXTO GENERAL Geográficamente, la manera más extendida de dividir el país es en dos regiones: tierras altas y tierras bajas. Las primeras concentran gran cantidad de población indígena, mientras que en las segundas hay mayor diversidad, aunque en menor proporción.84 Del total de la población indígena, el 31% se reconoce como quechua y el 25%, como aymara, siendo los pueblos más representativos que, originalmente, habitaban en tierras altas (Altiplano y Valles). El 44% restante se distribuye entre 34 pueblos dispersos en tierras bajas (Oriente, Chaco y Amazonia); los que conviven con migrantes internos reconocidos como comunidades 82 Este nuevo Estado: “asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural: […] suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble)”. Disponible en: cmsdata.iucn.org/downloads/_cartilla_vivir_bien.pdf. 83 Aunque cabe señalar que el Censo 2001 no contenía una pregunta específica de autoidentificación para los pueblos afrodescendientes, sino que los registraba en la categoría de otros, lo cual ha despertado severas críticas. 84 Albó y Romero (2009) subrayan que el término indígena lo prefieren los habitantes de tierras bajas y los que están más atravesados por los documentos internacionales como el Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, en la región andina le asignan un sesgo discriminatorio por su filiación con la categoría de indio, y se utiliza como alternativa el término originario. Además, los andinos y los llamados colonizadores se autoreconocen como campesinos.

interculturales (Brants, 2011). Gran parte de esta población es rural y hablante de lenguas indígenas, a diferencia de los asentamientos urbanos, en los cuales solo un 36% las domina (UN-INSTRAW, 2006: 10, Anexo I Bolivia). Las luchas sostenidas por el reconocimiento de los derechos y por el territorio han tenido sus frutos a lo largo del tiempo.85 La llegada de Evo Morales al poder en 2006 representó un giro radical en términos de inclusión ya que la problemática indígena pasó a ser un tema transversal en las políticas gubernamentales, como parte del llamado proceso de descolonización del Estado. Asimismo, se han producido transformaciones a nivel demográfico, residencial, ocupacional 85 Como hemos mencionado, los años noventa marcan un punto de inflexión con la Marcha por el Territorio y la Dignidad, liderada por los indígenas del departamento de Beni. Luego se han sucedido otras tantas hasta la actualidad; en la VII Marcha Indígena realizada contra el gobierno de Evo Morales, impulsada por CIDOB y apoyada por CONAMAQ, se logró incidir en: la definición del concepto de Territorio Indígena Originario Campesino; los requisitos para el acceso a la autonomía; la aprobación de los estatutos autonómicos; los límites; y el régimen económico-financiero (Wessendorf, 2011). En el año 2011, se convocó a la VIII Marcha Indígena por el conflicto con los habitantes del TIPNIS, que se oponen a que su territorio sea atravesado por una carretera; conflicto que aún sigue sin resolverse. Para ampliar la perspectiva sobre este conflicto, consultar la publicación de la Fundación UNIR Bolivia (2011).

e identitario que han contribuido a resignificar la condición indígena y mestiza.86 Haciendo un breve repaso de la experiencia organizativa de los pueblos indígenas, es importante destacar que desde mediados del siglo XX en adelante el término campesino se utilizó para designar a los habitantes rurales de las tierras altas, incluidas en esta categoría las comunidades indígenas y campesinas, por lo que las organizaciones sindicales nucleaban a todos por igual. Se forma, así, en 1979 la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos (CSUTCB). En los años ochenta, los habitantes de tierras bajas comienzan a visibilizar sus reclamos colectivos y la autoafirmación como indígenas; lo que deriva, en 1982, en la fundación de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), que hoy representa a los 34 pueblos.87 Posteriormente, en 1997, nace el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), que interpela a la organización sindical y reivindica las formas tradicionales de autoridad; la emergencia de CONAMAQ obliga, en cierto modo, a reorientar la organización sindical y fusionar reclamos de clase y étnicos. Este proceso se corona con la llegada al poder de Evo Morales, el “primer presidente indígena”. En cuanto a los niveles organizativos actuales, CONAMAQ, CIDOB y CSUTCB representan hoy a la mayoría de los pueblos indígenas y campesinos (OIT, 2009).88 También hay que destacar, la presencia de la Confederación Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia (CSCIB), que agrupa a los Reconstituidos Pueblos Originarios de Bolivia (llamados colonizadores), y que está integrada por 86 Según consta en el estudio realizado por Paz Arauco y Gray Molina (2011), 6 de cada 10 bolivianos se definen como descendientes de un pueblo originario y 5 de cada 10, como mestizos; de estos últimos un 50% también reconoce alguna pertenencia étnica. Los autores citan, también, los resultados de la Encuesta Nacional de Estratificación y Movilidad Social (EMES, 2009), para subrayar que, entre los bolivianos que se definen como mestizos, el 29% se considera quechua; el 12%, aymara; el 3%, chiquitano; el 3%, mojeño; el 1%, guaraní; y el 2% restante reconoce una identidad ligada a algún otro pueblo originario. 87 La nueva Constitución habla de 36 nacionalidades étnico-lingüísticas, sin embargo en la mayoría de los textos y documentos se reconocen 34.

24 federaciones regionales y departamentales que nuclean a cerca de un millón de colonos de siete departamentos del país (UNIFEM-Región Andina, 2009). La Coordinadora de Organizaciones Indígenas Campesinas y Comunidades Interculturales de Bolivia (COINCABOL) reúne a las siguientes cinco organizaciones: CIDOB, CSUTCB, CNMCIOB-BS, CSCIB y CONAMAQ. 89 El Estado Plurinacional de Bolivia es uno de los países más desiguales de la región. La pobreza en el año 2007 alcanzaba a un 54% de la población, y un 31,2% se consignaba como indigente (CEPAL, 2011c). Frecuentemente, se establece una correlación entre pobreza y etnicidad, y su impacto principalmente en las mujeres. Sin embargo, sabemos que “no todos los pobres son indígenas, ni todos los indígenas, pobres” (Paz Arauco y Gray Molina, 2011). Vale la pena recalcar esta observación porque la etnicidad suele estar rodeada de desventajas que parecen ser consustanciales, reflejando una suerte de determinismo. La exclusión de estos pueblos, al igual que de los afrodescendientes, tiene raíces históricas; aunque en las últimas décadas han alcanzado mayor protagonismo y participación en el escenario político local con su contribución, desde sus organizaciones, de saberes y experiencias para la elaboración y formulación de leyes con base intercultural y la transformación de la cultura local desde sus propios cotidianos. La incorporación de la perspectiva de género y étnica, en la Nueva Constitución Política del Estado (CPE) ha jugado un rol 88 “En el marco de la Asamblea Constituyente, que dio lugar a la adopción de la nueva Constitución Política del Estado Boliviano en enero de 2009, las tres organizaciones acordaron un Pacto de Unidad, que llevó a la elaboración de propuestas conjuntas para el establecimiento de un Estado plurinacional. Además, participaron en distintos mecanismos consultivos de diferentes niveles: Consejos Educativos de los Pueblos Originarios de Bolivia (CEPOS); Consejo Nacional de Descentralización (CONADES); y Consejo Nacional para el Diálogo, constituido en 2006 por el sistema de las Naciones Unidas en Bolivia” (OIT, 2009: 69). 89 Dentro del proyecto Diálogo sobre Derechos Indígenas e Interculturalismo, se formó el Consejo Nacional para el Diálogo (CND) entre los pueblos indígena originario campesinos (PIOC) y el sistema de las Naciones Unidas (SNU), en el que participaron CIDOB, CONAMAQ, CSUTCB, CNMCIOB-BS y CSCB, así como organizaciones regionales y departamentales afiliadas a estas matrices.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

clave, al igual que una serie de legislaciones afirmativas como las cuotas y la paridad.90 El Estado cuenta con el Órgano Electoral Plurinacional - Tribunal Supremo Electoral, que promueve, por

un lado, la equidad de género e igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres; y, por otro, garantiza el reconocimiento de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos y las comunidades interculturales y afrobolivianas que conforman el Estado Plurinacional de Bolivia (UN-INSTRAW y AECID, 2010: 33).

En cuanto a los mecanismos para el adelanto de la mujer, dentro del Ministerio de Justicia se creó el Viceministerio de Igualdad de Oportunidades, abocado a las políticas de género. También dentro del mismo ministerio se encuentra el Viceministerio de Justicia y Derechos Fundamentales y el de Justicia Indígena Originario Campesina. Asimismo, dentro del Ministerio de Culturas, se creó por la CPE de 2009, el Viceministerio de Descolonización, orientado al desarrollo de políticas plurales que responden a la nueva concepción del Estado y que afectan directamente a los grupos étnicos y a las mujeres.

4. 2.

DESCENTRALIZACIÓN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN Autonomía Indígena Originario Campesina y 10 son municipios creados recientemente, que funcionan desde las elecciones de abril de 2010) y territorios indígena originario campesinos. Desde que entró en vigor la CPE, ya no se considera al cantón como una unidad territorial y no pueden establecerse autoridades públicas a este nivel (ni corregidores ni agentes cantonales).

Gráfico 5

Niveles autonómicos y organización territorial del Estado

Central - Nacional

Estado

El país se organiza en 9 departamentos, 112 provincias, 337 municipios (de los cuales 11 han accedido a la

Gráfico 4

Organización territorial y políticoadministrativa de Bolivia

Antes

Municipio

Provincia

Departamento

Fuente: CIDOB (2010: 13).

Regiones

Territorio indígena originario campesino

Regional Municipal

Auton. Indígena O.C.

Fuente: ACOBOL (2011a: 10).

Ahora

Cantón

Departamental

90 Ley Orgánica de Municipalidades de 1985; Decreto Supremo 24.864 de 1994; Ley 674 contra la Violencia en la Familia o Doméstica (LCVFD) de 1995; Ley 1.551 de Participación Popular de 1996; Ley de Régimen Electoral (LRE) de 1997 y modificaciones de 2005; Ley 2.028 de Municipalidades de 1999; Ley de Partidos Políticos de 1999; Ley de las Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas (LACPI) de 2004; Plan Nacional para la Igualdad de Oportunidades (PNIO): Mujeres Construyendo la Nueva Bolivia para Vivir Bien de 2008; Constitución Política del Estado (CPE) de 2009; Ley 031 Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) de 2010; Ley de Servidoras y Servidores en Género en la Administración Pública de 2010/2011; Institucionalidad de la Mujer en la Gestión Municipal; Propuesta de Ley contra el Acoso y la Violencia Política en razón de Género (2011).

La CPE de 2009 profundizó el proceso autonómico en todos los niveles, al adscribir nuevas competencias a nivel municipal a los Gobiernos autónomos municipales (GAM) y a las autonomías indígena originario campesinas (AIOC).91

El Gobierno autónomo municipal (GAM) es el responsable de ejercer el poder público en su jurisdicción (ACOBOL, 2011a).92 Está a cargo de un alcalde y de un Concejo integrado por autoridades elegidas en votación universal, directa y secreta. En estos 337 municipios se eligen actualmente de manera directa a alcaldes y alcaldesas y a 1.885 concejalas/es titulares e igual cifra de suplentes (ACOBOL, 2011). La participación de la población indígena en la gestión local ha sido siempre limitada, igual que el control

sobre los recursos económicos, aunque a partir de la aprobación de la Ley de Participación Popular (LPP) en 1994 ha crecido hasta alcanzar niveles de subalcaldías (Brants, 2011); la población afro está aún menos representada.

En cuanto al municipio indígena, esta figura fue reconocida en el artículo 5 de la Ley 2.235 del Diálogo Nacional 2000 en el año 2001, y las autoridades tradicionales en las áreas rurales son el Cabildo Indígena y el Corregidor, representante local del Estado cuya función es velar por el orden público (Brants, 2011). La autoridad indígena originario campesina (AIOC) fue establecida por la CPE en el artículo 289: “el 91 Reunimos aquí gran parte de las legislaciones que se aplican a nivel municipal, cuyos textos pueden consultarse en línea: Decreto Supremo 24.447, de 20 de diciembre de 1996, reglamento a las leyes 1.551 de Participación Popular y 1.654 de Descentralización Administrativa; Decreto Supremo 24.864, de 4 de octubre de 1997, de Igualdad de Derechos y Oportunidades entre Hombres y Mujeres; Ley 2.028, de 28 de octubre de 1999, de Municipalidades; Decreto Supremo 26.142, de 6 de agosto de 2001, de Mancomunidades; Decreto Supremo 26.564, de 2 de abril de 2002, de Reglamento de los Mecanismos de Participación y Control Social; Ley 2.150, de 20 de noviembre de 2000, de Unidades Políticas Administrativas (UPAS); Ley Especial, complementaria al Código Electoral, a la Ley de Partidos Políticos y a la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, para la elección y selección de prefectos(as) de departamento; Propuesta de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia a la Asamblea Constituyente sobre autonomía municipal plena, gobiernos municipales autónomos, democráticos y transparentes: 2 de marzo de 2007.

autogobierno de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias”. Y es uno de los pilares del nuevo ordenamiento territorial. Hasta el presente, como venimos de señalar, son 11 los municipios que han optado por esta autonomía en el marco del Referéndum Autonómico del 6 de diciembre de 2009.93 Como se desprende del cuadro 11, los departamentos de Cochabamba, Tarija, Beni y Pando no cuentan con municipios indígenas. La mayoría de ellos están ubicados en tierras altas. El reconocimiento de estos territorios indígenas es resultado de un largo proceso que despunta con la Ley de Participación Popular, y con las llamadas organizaciones territoriales de base (OTB) que luego pasaron a ser reglamentados como potenciales distritos indígenas, es decir, subjurisdicciones dentro del municipio cuyo reconocimiento quedaba a decisión de cada alcalde.94 La base territorial son las tierras comunitarias de origen (TCO), término incorporado en la Ley INRA de 1996 pero que en la Constitución y en las reformas legislativas recientes se ha dispuesto con una nueva nominación: territorios indígena 92 De acuerdo con el Código Electoral: son candidatos a alcalde quienes estén inscritos en primer lugar como concejales de los partidos; y será elegido/a por mayoría absoluta de votos válidos (Ley 1.984 de Código Electoral: capítulo II; Gobierno Municipal: artículo 94; Ejercicio Gobierno Municipal: artículo 4; Constitución Política del Estado de Bolivia: artículo 94, incisos 3, 4 y 5). En caso de que el alcalde no obtenga mayoría absoluta, el concejo será quién tomará a los dos candidatos que hubieran logrado el mayor número de votos y hará la elección, por mayoría absoluta de votos de los concejales electos. En el caso del concejo será proporcional. Las listas son cerradas, y los candidatos/as a alcalde son los primeros de las listas de concejales. La circunscripción electoral de los municipios es plurinominal (los munícipes serán elegidos en cada municipio de la misma manera que los diputados. Ley de Reglamentaria de Elecciones: capítulo 5. Consultar el portal de la FAM. Disponible en: http://www. legislacionmunicipal.fam.bo/cgdefault.asp. 93 Portal del Viceministerio de Autonomías de Bolivia. Disponible en: http://www.autonomia.gob.bo/portal3autonomias_ indigenas. 94 Consultar: Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas (IWGIA). Disponible en: http://www.iwgia.org/.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

Cuadro 11

Municipios con autonomías indígena originario campesinas, por departamento Departamento

Municipio indígena originario campesino

Chuquisaca

Mojocoya; Tarabuco; Huacaya

La Paz

Jesús de Machaca; Charazani

Potosí

Chayanta

Santa Cruz

Charagua

Oruro

Salinas de Garci Mendoza; Pampa Aullagas; Chipaya, San Pedro de Totora

Fuente: Concejala. Revista de la Asociación de Concejalas de Bolivia - ACOBOL, núm. 4, junio de 2010. 95

originario campesinos (TIOC).96 El informe elaborado por Chumacero (2011) en base a datos a febrero de 2011, sobre el saneamiento y titulación de las tierras comunitarias de origen, indica que las TCO tituladas suman alrededor de 20,7 millones de hectáreas; entre

las más grandes se destacan: Nor Lípez, Sur Lípez, Guarayo, TIPNIS y Monte Verde.97 Hay que recordar que el régimen de autonomía alcanza también al pueblo afroboliviano, tal como se consigna en el artículo 30, parte I, y artículo 32 de la CPE.

95 Disponible en: http://www.munitel.cl/file_admin/archivos_ munitel/oportu/oportu2.pdf. 96 La relación entre distritos indígenas y TCO puede ser de superposición dentro de un mismo municipio o se pueden presentar los diferentes casos que sistematizan Albó y Romero (2009): a) la TCO es parte de un solo municipio; b) una o un conjunto de varias TCO coinciden prácticamente con el territorio de un municipio o la mayor parte de este (quizás con ajustes menores); c) la TCO coincide prácticamente con el territorio de dos o más municipios (quizás con ajustes menores); d) la TCO es parte de dos o más municipios; e) la TCO es parte de dos o más departamentos; f) la TCO es discontinua a lo largo de uno o varios municipios.

97 El TIPNIS es un territorio indígena dentro de un área protegida en el que conviven grupos indígenas, no sin conflictos, donde hay colonizadores y campesinos que se dedican a la producción de hojas de coca (Chumacero, 2011). El TIPNIS ha cobrado protagonismo reciente por el conflicto desatado con el gobierno de Evo Morales, por un proyecto de carreteras que atraviesa estas tierras. Para ampliar las referencias sobre este conflicto, consultar: Fundación Unir Bolivia (2011).

4 3.

LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES INDÍGENAS: EL TRÁNSITO POR LAS EXPERIENCIAS POLÍTICAS

Respecto de los avances en materia de participación política ya presentamos un balance para los seis países.100 De acuerdo con los resultados de las elecciones del 4 de abril de 2010, se eligieron 22 98 En 1996, se crea el Foro de Mujeres Políticas, cuyo objetivo fue luchar por la aprobación de la Ley de Cuotas, sancionada un año después. Luego de la reforma electoral, pasó a denominarse Foro Político de Mujeres, y continúa con la labor de ganar espacio de participación política, vigilando la aplicación de las cuotas y apoyando a las mujeres autoridades locales. En 1998, se creó la Asociación de Concejalas de Bolivia (ACOBOL), miembro de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-BOLIVIA), cuya misión es fortalecer el rol de las mujeres en la política, así como transversalizar el enfoque de género en la planificación y el desarrollo local. ACOBOL ha participado activamente en temas de capacitación, fortalecimiento de liderazgos, y reformas legislativas (Tello Sánchez y Vega Ugalde, 2009). Consultar, también, Fundación Colectivo Cabildeo (2011). 99 Una visión general de la participación de las mujeres en el nivel autonómico local la encontramos en ACOBOL (2010 y 2011a). 100 Para ampliar lo que concierne a las mujeres en Bolivia y los desafíos para las políticas de género e interculturalidad, consultar: Mokrani Chávez (2010).

Gráfico 6

Alcaldesas y alcaldes electos por departamento 90 80

80 70 60

45 38

Alcaldesas

Pando

Beni

Potosí

Santa Cruz

Tarja

Cochabamba

La Paz

Oruro

Chuquisaca

De la población de Bolivia, el 50% son mujeres que cuentan con una tradición destacada de lucha y organización.98 Desde comienzos del siglo XX organizadas en sindicatos y en diferentes asociaciones, han reclamado por el reconocimiento de derechos humanos fundamentales, comenzando por el derecho al voto y siguiendo por los derechos civiles y políticos. Hacia fines del siglo XX y principios del siglo XXI, las luchas por la emancipación comienzan a orientarse hacia la equidad de género y una mayor presencia en las arenas políticas (Fundación Colectivo Cabildeo, 2009, 2011a). En el nivel local, también se cuenta con una gran trayectoria organizativa en: a) asociaciones municipales, incluidas entidades femeninas como las organizaciones de regidoras y las de alcaldesas y concejalas; b) redes y ONG de mujeres; c) instituciones públicas; d) centros de investigación, documentación y capacitación, entre otros.99

Alcaldes

Fuente: Concejala. Revista de la Asociación de Concejalas de Bolivia ACOBOL, núm. 4, junio de 2010. 101

alcaldesas por listas separadas y por voto directo,

y se observa una reducción de dos cargos respecto de la elección anterior, así como la exclusión de las mujeres indígenas de estos procesos electorales.102 Al ser entrevistada para este estudio, María Eugenia Rojas Valverde, Directora de ACOBOL, subrayó que a

101 Disponible en: http://www.munitel.cl/file_admin/archivosmunitel/oportu/oportu2.pdf. 102 En las nueve ciudades capitales del país, solo dos mujeres alcanzaron este cargo, en Oruro (candidata del Movimiento sin Miedo) y en Beni (MAS). En las tierras bajas fueron siete los alcaldes indígenas elegidos (cinco en Santa Cruz y dos en Beni) y solo una mujer. Elidia Urapuca, en Asunción de Guarayos (Santa Cruz), por el MAS, advierte que a estos datos hay que agregarles el triunfo de las alcaldesas de las provincias de La Paz (Santiago de Huata, San Pedro de Tiquina, Comanche, Pelechuco y Taraco), Chuquisaca (Camargo), Cochabamba (Toco y Pasorapa), Oruro (Carangas) y Potosí (Tomave y Tahua) que “forman parte de la compleja gama etnolingüística de la población indígena campesina boliviana”. La presencia de mujeres indígenas es casi nula (Komadina, 2010).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

esta cifra hay que agregarle cinco electas más, por lo que asciende a un total de 27. Y como se desprende del gráfico 6, Pando, Beni y Oruro fueron los departamentos que registraron el mayor porcentaje de alcaldesas. Un dato interesante, que corrobora lo observado en diversos estudios es que exceptuando los municipios de Cobija y Oruro, las electas representan a municipios de menos de 25.000 habitantes (los de tipo D). Respecto de la filiación política, el 73% corresponde al MAS, le sigue la agrupación ciudadana Consenso Popular, el Movimiento sin Miedo, el Consejo de Ayllus y Taraku Marca, el Pueblo Unido y Primero el Beni (ACOBOL, 2010). De acuerdo con datos del Órgano Electoral Plurinacional (OEP), el departamento de La Paz es el que cuenta con menor porcentaje a pesar de tener la mayor cantidad de municipios; igual comportamiento se observó en Tarija, Chuquisaca y Potosí. Siguiendo una tendencia ya afirmada, Oruro, Pando y Beni exhiben los porcentajes más altos. Las elecciones departamentales y municipales de abril de 2010 resultaron emblemáticas, ya que se realizaron en el marco del nuevo ordenamiento territorial constitucional con los niveles de autonomías subnacionales (departamentales, regionales, municipales e indígenas). Asimismo, se realizaron en un contexto en que la Constitución y las normas electorales han ampliado los derechos para las mujeres en los procesos electorales (paridad y alternancia en las listas de candidatas y candidatos).103 Por último, también se destaca la intención de aplicar un nuevo sistema de gobierno que combina la democracia representativa con la democracia comunitaria, basada en los usos y costumbres de los pueblos indígenas (Komadina, 2010). En líneas generales, si bien se consignan avances no se cumple con la paridad del 50%, pero se ha alcanzado el 43% en la representación local como concejalas titulares, lo que ha significado un crecimiento significativo respecto de períodos previos. Este avance contrasta con los cambios que se han producido en el nuevo gabinete de ministros/as para la gestión 2012, que ha roto la equidad de género que se había logrado en la gestión anterior (de los 20 integrantes del nuevo gabinete solo fueron nombradas siete mujeres, algunas de las cuales 103 Consultar: Fundación Colectivo Cabildeo (2011, 2011a, 2011b).

fueron ratificadas en su segunda gestión), aunque sigue siendo un porcentaje relevante comparativamente a otros países.104 Además, de estas siete mujeres, solo una es de extracción indígena (N. Achacollo, Ministra de Desarrollo Rural). En este sentido es interesante la valoración que realiza Julia Ramos, Secretaria Ejecutiva de la Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa (CNMCIOB- BS), conocida también como Bartolinas y uno de los apoyos políticos más sólidos de organizaciones de mujeres al actual mandatario:

J. R.: Nosotras como Bartolinas tampoco decíamos: “No, ese era mi cargo, ese era mi espacio”. Nosotras decimos: “Podemos estar en cargos como no podemos estar en cargos, pero estamos viendo y vigilando cómo eso se lleve adelante, porque este Gobierno tampoco puede ser un Gobierno indígena como dicen todos, no puede ser que nosotros los indígenas nos entremos a repartir el poder ahí adentro”. También tienen que estar de las ciudades, de otros sectores, para que entre todo, porque decimos: “[Es] un Gobierno participativo y de la diversidad que tenemos nosotros y el Estado Plurinacional que lo engloba todo”. Eso es lo que se está haciendo hasta ahora y Bartolinas [está] trabajando en ser el pilar fundamental de la formación de este proceso; con altas y bajas, seguimos adelante, y con una dura, duraaa… [busca la palabra], [con el duro] reto de que sigamos fomentando los liderazgos de mujeres campesinas, indígenas y originarias (entrevista de enero de 2012). Cabe consignar como un problema relevante que, en la medida que ha ido creciendo el protagonismo femenino, también lo ha hecho el acoso y la violencia política; violencia que va desde el maltrato psicológico, físico, hasta la muerte, y que obstaculiza las aspiraciones de las mujeres. No podemos dejar de mencionar el 104 Las mujeres quedaron al frente de los ministerios de: Planificación del Desarrollo; Desarrollo Productivo y Economía Plural; Transparencia y Lucha contra la Corrupción; Comunicación; Desarrollo Rural y Tierras; Autonomías; y Justicia.

reciente asesinato (en marzo de 2012) de la concejala Juana Quispe Apaza, por el municipio de Ancoraimes de la provincia Omasuyos del departamento de La Paz, integrante de la Federación Departamental de Mujeres Campesinas Indígenas y Originarias de La Paz Bartolina Sisa. Esta muerte se presume un acto de violencia política de género, lo cual advierte sobre la gravedad de la situación. La Directora de ACOBOL, María Eugenia Rojas Valverde, nos da cuenta de las actividades que se vienen desplegando frente a esta problemática:

Población total y mujeres indígenas (porcentajes) Población total

8.274.325

Población de mujeres

4.150.475

50,16%

Población indígena total

5.064.992

61,21%

2.587.931

51%

Población indígena, mujeres

Fuente: Elaboración propia a partir de documentos y censos disponibles.106

C. B.: Me contaban que están trabajando en violencia política, tema que no se puede eludir al trabajar participación política.

Esta población femenina está distribuida más o menos equitativamente entre el área rural y el área urbana (UN-INSTRAW y AECID, 2006: Anexo I Bolivia).

M. R.: Exactamente, esa es una de mis tareas: impulsar el proyecto de ley. En mayo del año pasado se formaron tres mesas de trabajo interinstitucionales, esto aparte de una alianza que se formó entre el Viceministerio de Igualdad de Oportunidades, la Plataforma de Mujeres Asambleístas, la Alianza de Mujeres por la Revolución Cultural, que está conformada por varias organizaciones sociales, y el Comité Impulsor de la Agenda Legislativa de las Mujeres… Una de las mesas ha trabajado en la normativa general, la otra mesa en la normativa específica y la última en normativa económica financiera. Hemos participado en la mesa de normativa específica que ha impulsado tres leyes, una de ellas es la Propuesta de Ley contra el Acoso y la Violencia Política, además de la Ley Integral contra la Violencia y la Ley 1.674. En el tema que nos corresponde en el año 2010 habíamos realizado un trabajo de análisis y revisión de todo lo que es la Nueva Constitución Política del Estado y las leyes marco.

De acuerdo con el Plan Nacional para la Igualdad de Oportunidades: Mujeres Construyendo la Nueva Bolivia para Vivir Bien (2008), la pobreza tiene rostro de mujer indígena y campesina.107 Las desigualdades socioeconómicas y las asimetrías de género dificultan alcanzar mayores niveles de autonomía, en general, y de participación política en particular. Las mujeres indígenas desarrollan sus prácticas políticas en diferentes escenarios y motivaciones: en las

organizaciones sociales y movimientos propios, en los municipios y comunidades indígenas, en el Estado, en las ONG, en los centros de producción de conocimiento, entre otros. No pretendemos agotar aquí la lista, sino hacer mención a las citadas en repetidas ocasiones durante las entrevistas realizadas.

Actualmente sigue en tratamiento la Propuesta de Ley contra el Acoso y la Violencia Política en razón de Género (2011) que, sin duda, en caso de ser aprobada representará un salto cualitativo. 105 En lo que respecta a la situación de las mujeres indígenas, al igual que para el total de habitantes, el 51% son mujeres.

Cuadro 12

105 Para ampliar el contenido de la propuesta consultar: ACOBOL y One World Action (2010); ACOBOL y UNFPA (2010); ACOBOL (2011c); y ACOBOL, Viceministerio de Igualdad de Oportunidades y Comité Impulsor de la Agenda Legislativa desde las Mujeres (2011). También se puede problematizar el tema siguiendo la publicación de One World Action (2009), titulada Violencia política en razón del género en Bolivia. 106 CEPAL (2011a); Censo 2001( datos oficiales del INE). El Censo 2001 de Bolivia no incluye la categoría afrodescendiente (ver: http://www.eclac.org/celade/agenda/1/31371/ RelatoriaBolivia.pdf). 107 Disponible en: http://www.hsph.harvard.edu/population/ womenrights/bolivia.women’splan.08.pdf.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

La participación política de la mujer indígena dentro del proceso señalado se interpreta a través de dos caminos: la vía campesina y la vía indígena, lo primero claramente enmarcado en reivindicaciones de tierra, y lo segundo en defensa del territorio en su integral escenario, obviamente ambas en su amplio reconocimiento de participación y aporte a procesos históricos en el país (Choque Quispe, 2009: 8). En lo que respecta a las organizaciones propias, además de la participación en las organizaciones matrices como CONAMAQ, están agrupadas en la Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa (CNMCIOB-BS), que se funda en

1980 ligada a la estructura sindical y constituye uno de los apoyos políticos claves del Gobierno de Morales, en el que desempeña roles ministeriales y cargos de jerarquías, que actualmente se han visto reducidos. Julia Ramos, Secretaria Ejecutiva de esta agrupación, tiene a su cargo los nueve departamentos y once regionales del país. Frente a la pregunta por la organización a nivel local, expresa:

Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Julia Ramos, Secretaria Ejecutiva de la CNMCIOB-BS J. R.: La base es la comunidad. O sea, la estructura como se organiza es la comunidad. C. B.: ¿Tienen representantes mujeres en la comunidad? J. R.: La presidenta o la secretaria es de la comunidad y tiene su organización de mujeres; luego ahí se junta un grupo de comunidades, la llamamos la subcentral, la subcentral de mujeres; luego vendrían las regionales que ya es mucho más grande, es un región; y luego viene la central provincial, [que] puede ser compuesta por dos o tres municipios; […] en mi departamento que es Tarija son seis provincias, hay seis ejecutivas provinciales y tengo dos regionales […], y esas ya se juntan a las seis provinciales y forman la departamental de Tarija; y luego se juntan las nueve departamentales y más las regionales que vienen de sus departamentales y hacen la

Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolinas. Asimismo, la Confederación Nacional de Mujeres Indígenas de Bolivia (CNAMIB), creada en 2008 en la Asamblea Nacional Extraordinaria de las Mujeres Indígenas de Bolivia, también tiene 11 regionales en la que se impulsa la participación de las mujeres en todos los ámbitos y la creación de alianzas a nivel continental. Organizaciones matrices y sectoriales como la Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa (CNMCIOB-BS), la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), la Confederación Nacional de Mujeres Indígenas de Bolivia (CNAMIB), el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), el Centro Afroboliviano para el Desarrollo Integral y Comunitario (CADIC), la Confederación Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia (CSCIB), la Asociación de Organizaciones de Productores Ecológicos de Bolivia (AOPEB), la Federación de Cafetaleras de Bolivia (FECAFEB), la Federación Nacional de Cooperativas Mineras de Bolivia (FENCOMIN), la Federación Nacional de Trabajadoras del Hogar de Bolivia (FENATRAHOB), la Confederación Nacional de Trabajadores por Cuenta Propia de Bolivia (CONTCUP), la Coordinadora de la Mujer y las 26 afiliadas, que a su vez articulan organizaciones periurbanas y rurales, conforman una alianza plural y diversa cuya cobertura alcanza a más de 1.000 organizaciones con presencia en los espacios departamentales, municipales e indígenas” (Uriona Gamarra, 2010: 39). Luego existen un conjunto de organizaciones de alcance regional y local, algunas asociadas a las organizaciones matrices: ••Central de Mujeres Indígenas del Beni (CMIB); ••Organización de Mujeres Aymaras del Kollasuyo (OMAK), que inició sus actividades en el año 1982 y reúne a mujeres aymaras y quechuas de la zona andina; ••Federación de Ayllus Originarios Indígenas del Norte de Potosí (FAOI-NP);

••Jatun Killaka Asanajaqi (JAKISA); ••Asociación de Mujeres Aymaras del Qullasuyu (AMAQ); ••Central de Mujeres Indígenas de Guarayas (CEMIG); ••Central de Mujeres Indígenas de Santa Cruz; ••Federación Única de Organizaciones Populares de Mujeres de El Alto; ••Coordinadora Campesina de Mujeres del Trópico de Cochabamba (reúne a las productoras de coca); ••Movimiento de Mujeres Indígenas Originarias del Qullasuyu (MMIOQ). Hay que considerar, también, al conjunto de ONG (Fundación Colectivo Cabildeo, entre otras, que trabaja en cercanía con Bartolinas)108 y de redes nacionales e internacionales, entre las que se destaca la Red de Mujeres Indígenas Originarias Campesinas y Afrobolivianas (REMIOCA), que tiene como particularidad nuclear a mujeres sin distinción de pertenencia étnica. Una característica que se subrayaba en el estudio de UN-INSTRAW y AECID (2006, Anexo I Bolivia) y que persiste en la actualidad, de acuerdo con las percepciones de gran parte de las entrevistadas, es que, a pesar de las trayectorias políticas construidas en sus propias organizaciones y de los logros en materia de autonomía, exhiben altos niveles de dependencia de las agrupaciones matrices o de la cooperación internacional, tanto en el accionar como en el posicionamiento político y en las formas organizativas. En la entrevista realizada a Mónica Mendizábal, feminista y exintegrante del Equipo Nacional de ONU Mujeres,109 se hace hincapié en ciertos aspectos en particular: en la diversidad de concepciones de poder que atraviesan las formas organizativas de las mujeres indígenas y que se pueden ligar directamente con diacríticos identitarios, posiciones dentro de la estructura social, y categorías sociales a través 108 Esta Fundación concentra su actividad en dos departamentos: Oruro y Potosí. 109 Programa Regional: Incorporación de las Dimensiones de Equidad de Género, Raza y Etnia en los Programas de Reducción de la Pobreza.

de las cuales se identifican diferentes colectivos: “Epistemológicamente hay una ruptura total entre como se percibe la realidad siendo una mujer privilegiada [de] clase media y como [la] percibe una mujer indígena, y cuando digo indígena, hablo de como ahora se conoce esa realidad, indígena originaria, hablo de aquellas que no son sindicalizadas. Las indígenas y las campesinas son sindicalizadas, las originarias, estamos hablando de autoridades originarias…”. En las categorías locales existe una diferencia sustancial entre una originaria y una sindicalizada, además de las que existen con las interculturales o colonizadoras, que no serían ni sindicalizadas ni originarias. Desde la perspectiva de la entrevistada, la lógica sindical impone estructuras que no les son propias a las mujeres, con sesgos autoritarios y verticales. Estas formas se expresan en el ejercicio de los liderazgos de sindicalizadas y originarias: entre estas últimas “… hay una rotación de poder y de cargos anual, de modo que la persona incluso con menos capacidades u oratoria puede ejercer la autoridad, lo que no ocurre entre las mujeres sindicalizadas”. En el triángulo que forman las sindicalizadas, originarias y colonizadoras, las interculturales o colonizadoras están más directamente asociadas a la agrupación Bartolinas y al Gobierno actual. Los grupos de mujeres “originarias” cuestionan las formas de poder que éstas encarnan y suelen ser objeto de descalificaciones.

Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Rina Zeballos, Presidenta del Movimiento de Mujeres Indígenas Originarias del Qullasuyu (MMIOQ) C. B.: ¿Qué relación tiene tu organización con las colonizadoras? R. Z.: Con las colonizadoras no hemos trabajado. C.: ¿Qué tipo de movimiento han creado? R. Z.: Es inventado. Colonizadoras empieza desde los ochenta, ochenta y cinco. ¿Por qué dicen colonizadoras? Porque mucha gente que no tiene tierras o que no ha habido lluvias, que no

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

ha producido aquí en Potosí, en Oruro, el mismo Altiplano de aquí, de La Paz, entonces ha agarrado pequeños terrenos en las Yungas, en las tierras bajas; entonces a estas personas los mismos que vivían en el lugar ya le llamaron [así], han venido a colonizar, se dice colonizar, como de la Colonia. Ahora le ponen “intercultural” porque supuestamente hay aymaras, quechuas, todos un poco se han ido a querer vivir en zonas bajas. Están en todos lados. Tienen una relación directa con el Gobierno.

En Cochabamba, por ejemplo, hay muchos colonizadores que han ido a sembrar la coca… Tienen mucha relación con Bartolinas y con el Gobierno.

También se vinculan las prácticas de las sindicalizadas con la corrupción política, como se deja entrever en el siguiente fragmento:

R. Z.: Ahora hay una discriminación peor que antes, porque te discriminan de frente. Había alguna

mujeres trabajando “de pollera” en el Gobierno, entonces las sacaron y pusieron a otras personas. Para entrar a trabajar ahora tienes que darle plata

y ser del entorno de la persona. Eso es lo que está pasando actualmente. C. B.: ¿Las Bartolinas participan de eso?

R. Z.: De eso participan. Ahorita las Bartolinas…, quieres trabajar en el Gobierno, necesitas un aval de ellos, porque necesitas un aval.

C. B.: ¿Un aval de quién? R. Z.: De las Bartolinas, para trabajar en algún otro ministerio necesitas un aval de ellos, tienes que pagar 300 dólares por una firma. Si pagas te dan un aval, ya con eso puedes entrar o no. Eso no pasa solamente con las mujeres, también con los hombres. Porque antes no había la corrup-

ción de la mujer, pero han aprendido más fácil lo que es la mala práctica de la corrupción. Las mujeres dirigentas están ya corruptas también. Qué pasa también, las mujeres líderes, dirigentes, ellas son las que hacen aquí en la ciudad, pero ninguna

hace en el territorio. Ahora es la oportunidad, espero que saquen de mí la oportunidad de llegar a la comunidad. Ahora quién viene a la ciudad:

las mujeres líderes que ya están corruptas, ya conocen las leyes, ya están en el camino. Pero andate a la comunidad del rincón: no conocen la ley, no saben qué derecho tiene la mujer. Por eso es mi lucha para llegar a ese rincón, espero seguir teniendo apoyo de ONU Mujeres, de cualquier otra organización, para llegar no a las ciudades, sino a aquel rincón donde digan que la palabra del hombre es palabra y de la mujer nada.

Si bien existía un pacto entre las cinco organizaciones más representativas (CIDOB, CSUTCB, CNMCIOB-BS, CSCIB y CONAMAQ), este se rompió, entre otras razones, a partir del conflicto en el TIPNIS. Según relata Mendizábal: “… se habla de las trillizas y las mellizas; las trillizas se quedaron juntas, y las mellizas por otro lado: CIDOB y CONAMAQ. Por eso ahora podemos hablar de un pacto dividido de las trillizas y las mellizas. Entonces el proyecto político no pasa ya por la representatividad en el Gobierno, sino por la resistencia, la reivindicación de sus derechos colectivos; es otra cosa ya”. En lo que respecta a la participación en los municipios autónomos indígenas, al amparo de la Ley de Agrupaciones

Ciudadanas y Pueblos Indígenas (Ley 2.771/2004), que regula la postulación de candidatas/os a procesos electorales, y de la reforma del Código Electoral de 2005, las mujeres se han posicionado mejor en la vida política local (Brants, 2011). Como anticipamos, en el marco de los usos y costumbres, las reivindicaciones de género siguen siendo un tema conflictivo; no obstante, se ha podido avanzar dentro de sus comunidades, y en menor medida fuera de ellas, aunque aún con límites respecto de las áreas de incumbencias y los espacios que les son habilitados. En cuanto a las formas de participación política originarias, la matriz es el ayllu o sistema de organización social, económico y político, y las markas agrupan a más de un ayllu. A partir de 1952, en regiones del Altiplano este tipo de organización fue desplazado por la sindical campesina, mientras que en otras como Potosí y el sur de Oruro se mantuvo. La reconstitución del ayllu es considerado como un reencuentro con la identidad y con el sistema ancestral y la

complementariedad.110 Sin embargo, las mujeres tienen vedado el acceso a la Asamblea Comunal, a la que solo pueden asistir varones casados y propietarios de tierras, así como a otros espacios de representación. En el discurso indígena estas exclusiones suelen ser atribuidas a la herencia colonial, con el argumento de que anteriormente las mujeres sí ocupaban niveles jerárquicos y ceremoniales (Choque Quispe, 2009).111 Rina Zeballos relata el momento en que comienzan las mujeres indígenas a tener mayor presencia a nivel local: R. Z.: En 1999 empiezan a participar las mujeres en los municipios como concejalas, en 1999 empiezan a entrar a las alcaldías las mujeres indígenas. ¿Qué pasa?, ¿qué encontramos?: en varias provincias, que las mujeres han sido machucadas, golpeadas, obligadas a firmar el aval a un hombre para que entre ese hombre como alcalde. Esa fue la razón de cambiar nuestra organización, ahí decimos vamos a refundar, pero yo ya con esa capacidad, ya terminando mis carreras; entonces dije: “Aquí vamos a hacer un grupo de mujeres multidisciplinarias, de diferentes profesiones”, y lo refundamos como Movimiento de Mujeres Indígenas Originarias, para defender a estas mujeres, vulneradas de sus derechos, obligadas a firmar un aval para estos hombres abusadores. Esa es la razón de fundar este movimiento de mujeres indígenas. Vale la pena transcribir parte de una experiencia colectiva a nivel local en la que se expresan las dificultades que emergen en los propios contextos:

Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Rina Zeballos: Presidenta del Movimiento de Mujeres Indígenas Originarias del Qullasuyu (MMIOQ) R. Z.: En Independencia, cuando yo convoqué a hombres y a mujeres para la reunión, para ese 110 Consultar los resultados de la investigación realizada por la Fundación Colectivo Cabildeo (2011b). 111 Para ampliar el tema de la organización política en los ayllus en el Altiplano y la construcción de las relaciones de género, ver: Nina Huarcacho (2009).

taller, para explicarles sobre qué era la investigación, llego yo, y eran puros hombres, ¿y las mujeres?, ¡ah! es que están en la casa. Ni una mujer ni siquiera de las Bartolinas. Si dicen Bartolinas, somos a nivel nacional, pero no es así, es como que se representan pero no están llegando a todo rincón de población donde la mujer está sufriendo. Entonces bueno les dije: “Un representante vaya a traernos a las mujeres, porque sin mujeres yo no empiezo aquí. Vamos a hacer una comisión, ustedes van a ser las mujeres y ustedes me van a cocinar, y ustedes cocinen ahora, porque no hay mujeres”. Me hicieron caso. Hicieron la comida y las mujeres se sentaron en la plaza y dije: “¿Por qué no vienen las mujeres?”. “No quieren venir, tienen miedo”. “Yo voy a ir a traerlas. Hermanas, por favor, pasamos por esto, estoy aquí”. “Saben chicotearnos los hombres”. Les dije: “Aquí nadie les va a pegar; ahora la ley, desde la Constitución Política del Estado, nos faculta, nos garantiza que si nosotras no nos hacemos respetar, pues nadie nos va a respetar, hermanas. Ya vamos, venga, vámonos a comer […]”. Ahí les he dado a los hombres: “¿Por qué tienen que pegarle a las mujeres? La mujer sabía este artículo qué dice, esta ley qué dice: hay que respetar a las mujeres. Ahora hemos venido a hacer una investigación sobre la tenencia de territorio y tierra de las mujeres. En esto tengo dos investigadoras que van a investigar junto con las mujeres, no quiero palabra de los hombres”. Así me respetaron. En tierras bajas la mujer es un poco más abierta, es más fácil llegar, no es tan duro con las mujeres de tierras bajas, ellas son más abiertas, más unidas de alguna manera. Recientemente vamos a hacer, con el movimiento de mujeres, talleres sobre incidencia en políticas públicas y tenencia de tierras. Eso con ONU Mujeres lo estamos haciendo. Como resultado, tenemos que la representación de las mujeres dentro de los 11 municipios indígenas autónomos ha crecido muy poco a nivel de alcaldesas.

Cabe destacar que 5 de estos municipios (Jesús de Machaca, en La Paz; Pampa Aullagas y Chipaya, en Oruro; y, Huacaya y Tarabuco, en Chuquisaca) votaron

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

A nivel de las concejalías, el aumento de la participación ha sido más significativo. De un total de 55 concejales, 23 son mujeres, lo que equivale al 43%, un porcentaje semejante al de concejalas electas en los Gobiernos municipales. La mayor representación se ha logrado en Charazani y Mojocoya (60%) y el resto ronda el 40%; a excepción de Chayanta, que exhibe un 20%. De las 23 concejalas, 17 pertenecen al partido de gobierno (MAS), 3 al Movimiento Sin Miedo (MSM) y 3 al

Gráfico 7

Representación de concejalas en municipios indígenas 6

Villa Mojocoya

Hombre

2 3

San Pedro de Totora

Chayanta

Charagua

Tarabuco

Chipaya

Salinas de García Mendoza

Pampa Aullagas

Huacaya

Jesus de Machaka

5 4

Charazani

de acuerdo con las reglas de usos y costumbres, con participación de candidatos por organización y seleccionados en cabildos y asambleas. Pero, a raíz de que carecen de estatutos autonómicos aprobados hasta el momento, tuvieron que adoptar el voto secreto para legalizar la elección. En los otros 6 municipios (Villa Mojocoya, en Chuquisaca; Charazani, en La Paz; Totora y Salinas de Garci Mendoza, en Oruro; Chayanta, en Potosí; y, Charagua, en Santa Cruz) se votó siguiendo el sistema de un ciudadano, un voto (Komadina, 2010).112 Solo por considerar un ejemplo, veamos el cuadro 13 de alcaldes y alcaldesas electos en el departamento de Santa Cruz.

Mujer

Fuente: Concejala. Revista de la Asociación de Concejalas de Bolivia ACOBOL, núm. 4, junio de 2010. 113

Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Jesús de Machaca (MACOJM). Desde el año 2009, se estableció la paridad del 50% y el 50%, con la debida alternancia (artículo 8). Asimismo, la Ley 4.021/2009 Electoral Transitoria fijó, en el artículo 35, las circunscripciones especiales para los pueblos

Cuadro 13

Alcaldes/as indígenas de tierras bajas, departamento de Santa Cruz N0.

Provincia

Municipio

Organización Social

Alcaldes/a

Pueblo Indígena

Resultados en Porcentajes

Ñuflo de Chávez

Concepción

MAS-IPSP

Carlos Cuasace

Chiquitano

37,1%

Ñuflo de Chávez

San Javier

OICH (Organización Indígena Chiquitana

Daniel Añez*

Chiquitano

34,7%

Ñuflo de Chávez

San Antonio de Lomerío

MAS-IPSP

Miguel ípamo

Chiquitano

40,6%

Velasco

San Rafael

OICH

Jesús Poiché

Chiquitano

37,2%

Guarayos

Ascensión de Guarayos

MAS-IPSP

Elida Urapuca

Guarayo

43,2%

* Candidato definido por consenso en Asamblea de la Central Indígena Palkonela de San Javier (CIP-SH), representa al área urbana. Fuente: Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (2010: 8).

112 Cuatro de los 11 municipios que han optado por la autonomía indígena, aún no han logrado consenso para definir sus estatutos autonómicos.

113 Disponible en: http: //www.munitel.cl/file_admin/archivos_ munitel/oportu/oportu2.pdf.

indígenas con la posibilidad de un/a representante y un/a suplente en cada una (Schneider, Calvelo y Welp, 2011). Al desmonopolizar las candidaturas de los partidos políticos tradicionales se ha profundizado, en cierto modo, la democratización de las elecciones, aunque las candidaturas indígenas compiten con estructuras más sólidas y que cuentan con mucho mayor financiamiento (Tello Sánchez y Vega Ugalde, 2009). En cuanto a los resultados a nivel departamental y regional de abril de 2010, ninguna mujer fue electa como gobernadora en ninguno de los 9 departamentos (solo

una se había postulado como candidata). En Beni, además del gobernador, fueron elegidos 8 cargos de subgobernador y en Tarija, 11, pero ninguno le correspondió a una mujer. Como saldo tenemos que a nivel ejecutivo el panorama es desalentador, pero a nivel de las asambleas departamentales, aunque alejado de la paridad, se muestra más equitativo (Komadina, 2010). En cuanto a la elección de asambleístas departamentales titulares de pueblos indígenas a nivel nacional, en las elecciones de abril 2010 se eligieron 21% de mujeres titulares y 79% de hombres (Komadina, 2010). Los pueblos indígenas de tierras bajas lograron elegir dos asambleístas mujeres por territorio, en Beni y Santa Cruz, candidatas

por el MAS-IPSP, a pesar de que, como venimos de decir, las organizaciones indígenas podrían haber participado por sus canales. No ha habido, en conclusión, avances muy significativos: solo se lograron 4 escaños titulares frente a 15 de los varones; y a la inversa, 15 mujeres suplentes y 4 varones, lo que exhibe una reproducción de las

relaciones de subordinación e inequidad de género en los procesos democráticos de los pueblos indígenas. De todas maneras la representación, tanto a nivel nacional como local, sufrió un leve aumento respecto de los inicios de los años noventa, y el cúmulo de experiencias en diferentes localidades y regiones, así como la visibilidad de los liderazgos, ha crecido junto con los aportes organizativos, productivos, políticos y comunitarios que han hecho las mujeres indígenas en Bolivia;114 incluso en temas en los que han permanecido tradicionalmente excluidas, como el derecho a la tierra. Otro problema que las entrevistadas mencionaron, y al cual ya nos referimos, es la violencia intrafamiliar. Tal como señala Mónica Mendizábal, a partir de su trabajo en la zona de Oriente, en Santa Cruz, Beni y Pando: “…

definitivamente el nivel de naturalización de la violencia es muy fuerte. Es tan fuerte la violencia que no la reconocen las mujeres indígenas”. En la misma dirección tributan las consideraciones de Rina Zeballos:

C. B.: Pero ¿la mujer reconoce que hay violencia de género en el pueblo indígena? R. Z.: Reconoce, pero ¿qué pasa en el mundo del indígena? Existe eso desde el papá, desde la casa, que el hombre te pegue, te machuque; es tu marido, tienes que aguantar; la mujer dice: “Como yo soy mujer, mi marido tiene que pegarme”. Eso es una cultura machista patriarcal, viene junto con los españoles, antes no había, había dualidad, no había esa discriminación, ese machismo, vino con los españoles. Porque con los españoles eran para la cama, para la cocina y no tenían ni voz ni voto para nada. Por eso cuando me hablan de independencia yo les digo: “Han adquirido machismo patriarcal, pero ahora ¿qué debemos hacer? Salir de esa situación, volver a nuestra realidad”. La violencia, así como otro tipo de exclusiones, pone en evidencia las asimetrías de género en los pueblos indígenas.

Como un caso particular de violencia, la violencia política encuentra un terreno fértil frente a los “aparatos políticos” y a las lógicas masculinas que los guían. 114 El proyecto “Reconstruyendo prácticas democráticas, interculturales y paritarias de mujeres indígenas y de sectores urbanos populares en las ciudades de La Paz y El Alto”, impulsado por la Fundación Colectivo Cabildeo entre septiembre de 2009 y junio de 2010, es una experiencia que ha tenido como objetivo analizar las practicas y discursos de las mujeres lideresas, dirigentas y de base de organizaciones sociales de las juntas vecinales del distrito 13 de la ciudad de La Paz y de la Federación de Mercados de la ciudad de El Alto. “En este marco, […] [las mujeres] participan activamente en procesos de deliberación y construcción de argumentos dirigidos a reconstruir y fortalecer prácticas políticas organizacionales que cuestionen el sistema político patriarcal y colonial, al mismo tiempo que busquen el ejercicio de formas de democracia más directas y más participativas” (Fundación Colectivo Cabildeo, 2011: 6).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

También las diferencias se expresan dentro del colectivo de mujeres en cuanto a las formas de construcción del poder y de los liderazgos; los criterios de actuación dependen, en gran medida, de identificaciones más amplias con categorías como originarias o sindicalizadas. Mónica Mendizábal plantea el siguiente cuadro de situación respecto de la relación de estos grupos:

C. B.: ¿En qué va a derivar este enfrentamiento entre las mujeres sindicalizadas ligadas a las Bartolinas y las de CONAMAQ Y CIDOB? M. M.: No se han enfrentado, se han dividido, pero dialogan, hablan, más bien hablan. No creo que dialoguen, no se escuchan mutuamente. C. B.: ¿Y qué rol juegan las colonizadoras? M. M.: Son orgánicas al Gobierno, están muchísimo más subordinadas que las Bartolinas; son precisamente las que no tienen tierra, o sea, no son ni sindicalizadas ni originarias, y se

sindicalizan instrumentalmente, pero son, como su nombre lo dice, colonizadoras sin tierra; van a un lado, ocupan, como nómades, explotan, van a otro lado y así están durante siglos. C. B.: ¿Y cómo se organizan? M. M.: Eso sí es una estructura patriarcal, son unos cuatro, cinco hombres. C. B.: ¿Y están en el Gobierno los hombres? M. M.: Sí, sí. C. B.: ¿Y ellas no tienen representación propia? M. M.: No, son mixtas, y ellos eligen por ellas. Tenemos entonces que el crecimiento en número y calidad de la representación de las mujeres indígenas exige mantener un estado de profunda reflexión dentro de sus comunidades y fuera de ellas, ya que, en sus propias palabras, siguen ocupando “el último nivel en la estructura de la subordinación”, a pesar de las conquistas.

4. 4.

LAS MUJERES AFROBOLIVIANAS EN LA ESFERA PÚBLICA La población afroboliviana representa un porcentaje muy pequeño del total de habitantes, pero no contamos con datos desagregados para identificar el número de mujeres dentro del conjunto. Cuadro 14

Población total y de población afroboliviana (porcentajes) Población total

8.274.325

Población afro total

30.722

0,3%

Fuente: Elaboración propia a partir de documentos y censos disponibles. 115

115 CEPAL (2011a); Censo 2001 (datos oficiales del INE).

En cuanto al problema de la visibilización, los censos juegan un rol político clave, y en el Censo 2001 el autoreconocimiento no estaba incluido en las preguntas, sino que se limitaba a la inscripción en el rubro otros; no en vano fue calificado como una expresión de discriminación étnico-racial.116

Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Gina Benito, exrepresentante de la Comunidad Afro Boliviana en CONAMAQ G. B.: […] otra lucha que tenemos en este momento es que nos tomen en cuenta en el nuevo censo que vamos a hacer en el 2012. 116 Consultar: http://www.afroamerica21.org/spanish/2009/ 01/afrobolivianos.html. El Censo 2001 no incluye la categoría afrodescendiente; Del Popolo (2008).

urbanas, donde desempeñaban tareas de cuidados y servicio doméstico, en particular las mujeres. En la actualidad, están asentados mayormente en la región de los Yungas, departamento de La Paz. En la provincia Nor Yungas encontramos población negra en los pueblos de Coroico, Tocaña, Mururata y Coripata, y en las comunidades de Chijchipa, San Joaquín, Santa Ana, Santa Bárbara, Comunidad Marca, Suapi, Coscoma, Cala Cala, Dorado Chico, Dorado Grande, Arapata, Chilamani, San Félix y Ciénagas. En la provincia Sud Yungas están asentados en Chicaloma, Chulumani y Huancané, y en las comunidades de Colpar, Naranjini y Villa Remedios. 118

C. B.: ¿Hay un ítem en el nuevo censo? G. B.: Ahora dice “pueblo afroboliviano”; pero ahí hay un problema también, porque lamentablemente si el padre dice que es aymara, los menores de edad por más que sean afro van a ser lo que el padre diga y ahí está la gran dificultad. Esa es la gran dificultad que nos pone el hecho de que sea por línea paterna. C. B.: ¿Entonces qué están sugiriendo como criterio?

Actualmente la mayoría de los afrobolivianos habitan en las tierras de las antiguas haciendas, formando pequeñas comunidades de entre diez y treinta familias que habitan en viviendas esparcidas en las vastas laderas yungueñas. Comparten las tierras con vecinos indígenas, de lengua y cultura aymara, por lo que han adoptado muchas costumbres de esa comunidad (García Savino, 2010: 43).

G. B.: No, lo que estamos viendo es que todos

sean de acuerdo a lo que se autoidentifican.

C. B.: Yo creo que otra dificultad es que el censista no llega hasta la última región, pero los que censan ¿quiénes son?, ¿los propios maestros de ahí? G. B.: Son personas que contratan de las mismas comunidades. Un aspecto que remarca la entrevistada precedente es que los/as censistas no logran tener acceso a localidades muy apartadas, por lo que también el número de personas se reduce, sobre todo, cuando se trata de población rural. Por consiguiente, se dificulta contar con datos sobre mortalidad, alfabetismo, educación, ingresos, empleo, calidad de vida, incidencia de pobreza. Menos aún se dispone de información sobre participación política de las mujeres y sobre el resto de indicadores de género.117 Las poblaciones negras fueron traídas como esclavas a Bolivia, desde el inicio de la colonización española, procedentes de Angola, Congo, Ghana y Sudán (Becerra, 2010). Una vez instaladas se insertaron en el sector agrícola-ganadero (en el área rural) y en las áreas 117 El Centro Afroboliviano para el Desarrollo Integral y Comunitario (CADIC) firmó un acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística (INE) para colaborar con la planificación del próximo censo de población y vivienda (2012), con el fin de contar con información desagregada que permita identificar mejor a la población afroboliviana y disponer de información para incidir en políticas públicas orientadas a combatir la pobreza, la discriminación y el racismo.

Una de las características de estas poblaciones es que son migrantes motivados por la necesidad de comercializar sus productos agrícolas (coca, caña de azúcar, frutas, plátano, café) o ganaderos y por el seguimiento de las familias. Generalmente migran hacia los centros urbanos y hoy encontramos un porcentaje importante en ciudades como La Paz, Santa Cruz, Cochabamba y Sucre. En general exhiben una vida precaria, sobre todo en el área rural, con altos índices de pobreza, inseguridad alimentaria, hacinamiento y dificultades de acceso a la educación básica, aunque se calcula que el 83% de los jefes y jefas de hogar saben leer y escribir. En cuanto a la educación superior, solo el 3% logra alcanzar este nivel.

En cuanto a la legislación afirmativa que ha favorecido los derechos de las poblaciones afrobolivianas, las reformas son muy recientes y su aplicación todavía no puede ser evaluada en 118 Proyecto: Incorporación de las Dimensiones de Equidad de Género, Raza y Etnia en los Programas de Reducción de la Pobreza en cuatro países de Latinoamérica (UNIFEM, 2009). Programa Inclusión de Género, Raza y Etnia en Programas de Pobreza en Bolivia.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

perspectiva (Becerra, 2010). Las tres normativas claves datan del año 2008 en adelante: 1. Ley 234/2008 de Reconocimiento del Pueblo Afrodescendiente de Bolivia. Se reconocen por primera vez los derechos colectivos, igual que le fueran reconocidos a los pueblos indígenas. Nueva Constitución Política del Estado (2009). 2. Decreto Supremo 29.894/2009, que establece la Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional y la creación del Ministerio de Culturas, dentro del cual se crean los Viceministerios de Descolonización y de Interculturalidad. 3. Ley 045/2010 contra el Racismo y toda Forma de Discriminación, que establece mecanismos y procedimientos para la prevención y la sanción de cualquier manifestación de racismo o discriminación. Cabe consignar que, igualmente, no se cuenta con un organismo estatal que tenga incumbencia exclusiva en las políticas públicas dirigidas a los pueblos afrobolivianos, y tampoco se puede hablar de que haya políticas y acciones afirmativas en sentido estricto, a diferencia de lo que sucede con la población indígena. Los logros en materia de reconocimiento de derechos son el resultado de un largo proceso que tiene su corolario en la Asamblea Constituyente, donde las poblaciones afrodescendientes tuvieron un rol activo, que les permitió visibilizar su situación y plantear demandas específicas, individuales y colectivas, algunas de las cuales fueron recogidas en la CPE, en el artículo 32 del capítulo primero, “Modelo de Estado”, donde se señala que el pueblo afroboliviano “goza, en todo lo que corresponda, de los derechos económicos, sociales, políticos y culturales reconocidos en la Constitución para las naciones y pueblos indígena originario campesinos”. En lo que respecta a los derechos a la tierra, la ley les concede la misma posibilidad que las poblaciones indígenas de acceder a las autonomías territoriales pero, tal como advierte Gina Benito, exrepresentante de la Comunidad Afro Boliviana (2010-2011) de las 16 Naciones de Tierras Altas en el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), “podemos

pero todavía no tenemos territorio ancestral como las naciones y pueblos indígenas”. En palabras de Raquel Moreno Zumarán (entrevista de enero de 2012), Directora de la Fundación Colectivo Cabildeo, no hay que olvidar “que los afro son afroaymaras en su manera de pensar, de vestirse, y que tienen costumbres afro es verdad, pero sus raíces, su identidad es afroaymara, hablan aymara”. En el artículo 402 de la CPE se establece: “promover políticas dirigidas a eliminar todas las formas de discriminación contra las mujeres en el acceso, tenencia y herencia de la tierra”.119 Pero las dificultades que tienen

las mujeres afrodescendientes no son muy distintas a las que padecen las mujeres indígenas, puesto que para los usos y costumbres los varones heredan la tierra. La discriminación en diferentes órdenes de la vida cotidiana, dentro de las propias comunidades, si bien es admitida sigue siendo un tema árido de abordar. En líneas generales, las mujeres afro han partici-

pado en las luchas por la inclusión de los derechos en la Constitución y en legislaciones y normativas varias, aunque demuestran niveles incipientes de or-

ganización. Entre las organizaciones sociales más reconocidas, se encuentran: a) el Centro Afroboliviano para el Desarrollo Integral y Comunitario (CADIC), que tiene un rol destacado como brazo político del movimiento afroboliviano; b) el Movimiento Cultural Saya Afroboliviano (MOCUSABOL), fundado en 1988 por jóvenes migrantes de Nor Yungas, que también apunta a la visibilización mediante la reafirmación de las identidades y el fortalecimiento de los procesos organizativos, la ciudadanía y los liderazgos; c) la Fundación de Afrodescendientes Pedro Andaverez Peralta (FUNDAFROPAP); d) el Consejo Nacional Afroboliviano (CONAFROB), aún en formación.120 Las reivindicaciones principales han estado orientadas a la visibilización y a achicar las brechas de desigualdad. Pero el panorama es poco alentador ya que estas mujeres tienen desventajas en casi todos los indicadores sociales, además de ser objeto de violencia dentro de sus comunidades. Gina Benito a este respecto sintetiza el objetivo prioritario: “Y ahí estamos en la lucha, 119 Disponible en: http://www.eclac.cl/oig/doc/Bol_Constitucion_2008.pdf. 120 Para ampliar este panorama, consultar: UNIFEM Región Andina (2009); UN-INSTRAW y AECID (2006).

donde vamos trabajando la comunidad afro, el hecho

de que nos tomen directamente en cuenta como pueblo afro”. Asimismo, se reclama por mayor protección de

usos, costumbres y tradiciones; capacitación; políticas públicas específicas; dotación de tierras saneadas y títulos de propiedad individuales y colectivos; aplicación de normas jurídicas que garanticen la equidad de género; el respeto a la identidad étnico cultural; y la difusión de su historia en la educación escolar, entre otros (UNIFEM, 2009), como reflejo de un país que se dice pluricultural. Cabe destacar que, desde el movimiento social se impulsó la realización, en el año 2008, del Primer Encuentro Nacional de Mujeres Afrodescendientes de Bolivia, en el que se acordó la necesidad de trabajar simultáneamente las problemáticas de las políticas públicas, la comunidad, la familia y los derechos de las mujeres afrobolivianas. Un aspecto interesante de este encuentro fue que dejó explícito que, hasta ese momento, la participación en los diferentes escenarios públicos había tenido como prioridad la lucha por los derechos del conjunto de la población afro, pero que había que fortalecer los propios liderazgos y la promoción de las mujeres.121 En el año 2009, se realizó el Segundo Encuentro en el que ya se trataron temas más específicos como los derechos en la Nueva Constitución Política del Estado, la trasmisión a las mujeres en las comunidades y la necesidad de capacitarse para afrontar el desafío de la participación política (UNIFEM, 2009: 33). La mayoría de las organizaciones del Estado Plurinacional de Bolivia tiene por misión contribuir al desarrollo del pueblo afroboliviano en los ámbitos local, regional y nacional, principalmente en las áreas de investigación, comunicación, difusión, fortalecimiento institucional, género, relaciones internacionales, educación, salud y derechos humanos, trabajar por la integración y la visibilización de los afrodescendientes para fortalecer su autodeterminación, identidad, autoestima, procesos organizativos, ciudadanía real y explícita, por el cumplimiento de sus derechos y obligaciones

por medio de proyectos sociales y otros en temas de Estado, cultura, liderazgo, etnicidad y productividad; finalmente, rescatar la memoria oral, promoviendo la reescritura de la historia desde la perspectiva de los afrodescendientes (Rangel, 2009: 98). En estos movimientos prima una concepción organizativa mixta, dual, aunque, en los hechos, predominan los liderazgos masculinos. Este discurso es sostenido por muchas mujeres afro que reivindican este ejercicio que supone, en teoría, que tanto varones como mujeres estarían en la misma jerarquía para compartir y ejercer el poder. Tal como se visualiza en la entrevista a Mónica Mendizábal, este posicionamiento no deja de generar tensión:

C. B.: Yo estuve con la representante de la Fundación Azúcar en Colombia; es muy joven pero tiene un criterio mucho menos feminista, y más mixto, entonces tiene la idea de que hay que incluir a los hombres en el manejo de la organización, porque los hombres son los hijos de las madres. M. M.: Acá dicen lo mismo. Ellas denuncian la subordinación al patriarcado, pero no se revelan contra nada… Se subordinan, no sé, al hombre, salvo excepciones. Becerra (2010), hace hincapié en que Bolivia no ha desarrollado una política pública orientada a este colectivo. Cuenta solo con un plan marco que contempla el reconocimiento de los derechos de manera general, el Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos Bolivia Digna Para Vivir Bien (PNADH), aprobado mediante el Decreto 29.851 de 10 de diciembre de 2008. El objetivo de esta herramienta es reforzar la protección y el ejercicio efectivo de los derechos contemplados en la CPE. En lo que respecta a la participación en procesos electorales, en líneas generales se plantea la dificultad

121 Martha Inofuentes es reconocida como la primera mujer lideresa afroboliviana. Ha participado a nivel internacional y nacional como representante del CADIC.

de hallar datos sistematizados. En la entrevista con María Eugenia Rojas Valverde, Directora de ACOBOL, queda explícita esta situación:

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

C. B.: ¿Con qué información contás sobre la participación política de las mujeres afrobolivianas a nivel local? M. R.: Tengo cero estadística con ese tema, la participación de ellas ha sido casi nula. Antes teníamos participación de alguna mujer en Caranavi, pero una o dos [Caranavi es una de las provincias cafetaleras más jóvenes del departamento de La Paz]. Sin embargo, al consultar fuentes vinculadas a las organizaciones de mujeres afrobolivianas, se ha podido reconstruir información, así como contar con valoraciones al respecto:

C. B.: ¿Cómo evaluás la situación de las mujeres afrobolivianas —en lo que concierne a la participación— respecto de las mujeres indígenas? M. R.: De hecho, son menos en porcentaje poblacional: el 1% del total de la población, en el censo anterior. En el siguiente se incrementará, pero la mujer afro tiene un nivel de representatividad política interesante. En La Paz hay una alcaldesa, una concejala municipal y una diputada nacional: tres negras en el poder; eso es fuerte para una población que antes no estaba visibilizada. Es interesante lo que viven, pero su reflexión no está pasando por la participación política, su reflexión está pasando por el cuerpo, la diferencia, el racismo: es increíble, están por ahí. No han hecho su reflexión a nivel político. Estamos trabajando con ellas, y hemos hecho un evento el año pasado de cuatro días donde han reflexionado el racismo… son sus procesos. C. B.: Pero si la participación política no está en la agenda como un tema principal, ¿cómo llegaron estas mujeres al poder? M. R.: Se afiliaron al MAS, y ahí entraron de frente.

Cabe destacar varias cuestiones de este fragmento de entrevista. La primera es que, en relación a la población femenina, hubo un aumento de la visibilidad y de la presencia electoral. La segunda es que se hace alusión directa el peso que tienen los partidos como plataforma para las mujeres, en particular el MAS. En tercer lugar, muchas entrevistadas sostienen que hay todavía necesidad de una reflexión identitaria, por lo que las luchas por el empoderamiento político estarían en segundo plano. A nivel local, Martha Inofuentes, militante del Movimiento Cultural Saya Afroboliviano, ha ocupado el cargo de Subalcaldesa del macrodistrito paceño Periférica, y Vicky Pinedo es la única concejala afroboliviana en todo el país (se desempeña en el Gobierno municipal de La Paz). En cuanto al fortalecimiento de los liderazgos femeninos y el empoderamiento, Gina Benito sostiene que se está frente a una coyuntura en la cual se puede

establecer una política de participación más autónoma,

lo que requiere de una capacitación extensiva e intensiva para las mujeres:

C. B.: ¿Cómo están pensando la formación de las lideresas? ¿Están haciendo algo para empoderar y fortalecer a las mujeres afrobolivianas? G. B.: Sí. C. B.: ¿Qué están haciendo? ¿Me podrías contar? G. B.: Hemos hecho proyectos de alianzas, hemos trabajado con organizaciones de formación de liderazgo, como también estamos ahora en formación a mujeres afro con la Fundación Diaconía, que es un ONG. Lo que hemos visto como gran dificultad es que los procesos tienen que ser en las ciudades, y eso limita que las mujeres participen, lo que ahora quisiéramos es llevarlos a los territorios. Un punto clave, señalado recurrentemente en el trabajo de campo en todos los países, es la necesidad

Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Gina Benito, exrepresentante de la Comunidad Afroboliviana en CONAMAQ C. B.: Son pocas las mujer afro que han pasado por la gestión pública, pero ¿en dónde encontraron las debilidades? ¿Cuáles creés que son las debilidades más grandes que hay que fortalecer para que se generen más liderazgos femeninos?

C. B.: ¿En qué proyectos están pensando? G. B.: Escuela de líderes, eso es lo que necesitamos para poder fortalecernos en Caranavi, por ejemplo. C. B.: ¿Con ONU Mujeres tienen alguna relación o proyecto en esta dirección?

G. B.: Lo primordial es que la formación llegue a las comunidades, pero si tú vas hacia la comunidad, ves la necesidad tanto como las ganas de participar, tanto de tías como de jovencitas. También en cuanto a educación no hay una buena estructura, no hay inmuebles, no hay ítems; el Estado nos manda un profesor para primero, segundo, tercero, cuarto y quinto, y ahí van niños que tienen mayor posibilidad de participar y formarse, porque mayormente más se van a la agricultura, a trabajar al lado de sus padres y pocos son los que estudian. El hecho de que no hay estudios superiores, no hay aunque sea una posibilidad de que los jóvenes puedan tranquilamente acceder… También quieren los jóvenes el hecho de poder rescatar esa sabiduría ancestral mediante la cultura, y no tienen espacios para hacerlo; mediante la comunicación —y esa es una forma de formar su liderazgo— van perdiendo el miedo a poder expresarse.

G. B.: Mediante CONAMAQ sí trabajamos con ONU Mujeres; ahora no, pero pensamos visitarlos. C. B.: ¿La escuela de líderes ya está funcionando? G. B.: Está [funcionando] en 3; son 16 naciones y el pueblo afro como aliados en CONAMAQ, y apenas está en 3. C. B.: ¿Cuáles son? G. B.: Ahora está en Oruro y Potosí. C. B.: ¿Para la gente de ahí o pueden ir de otro lado? G. B.: La idea es que a Oruro vaya la gente de las cuatro naciones, pero lamentablemente no se ve, y en Charcas igual, solo ellos están participando.

de rediseñar las metodologías de la capacitación, para “acercar la formación al territorio”, llevando las herramientas desde las ciudades hacia las regiones y localidades más aisladas, donde las mujeres tienen mayores dificultades de acceder al conocimiento, y potenciando los conocimientos locales. En la misma dirección, Rina Zeballos advierte: “Si bien hemos avanzado desde [hace] tantos años con las organizaciones, lo que falta es ahora trabajar con los

Del conjunto de testimonios se desprende que el pueblo afroboliviano requiere de mayor apoyo para desarrollar una participación política activa porque, hasta la fecha, la representación electoral de mujeres y hombres es muy reducida. Especialmente las mujeres no cuentan con tradición en la gestión pública (ni local ni nacional), lo que genera un círculo vicioso del cual una de las vías para salir es alcanzar mayor formación y fortalecer los liderazgos.

rincones de la comunidad, con aquella mujer que no ha salido de su pequeño mundo encerrado”.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

4. 5.

CONSIDERACIONES DEL CASO Las mujeres bolivianas, históricamente, han tenido protagonismo político, pero sobre todo desde sus organizaciones. En la política formal, el indicador más importante en las elecciones de 2010 fue el crecimiento de las concejalas titulares electas, respecto de la elección de 2004, postulaciones que vinieron en su mayoría ligadas al MAS o al movimiento Bartolina Sisa, la CSUTB o la Confederación Sindical de Comunidades Interculturales, entre otros (Komadina, 2010). Asimismo, aumentó la representación en la Asamblea Constituyente y en la Asamblea Legislativa Plurinacional, pero disminuyó a partir de 2012 a nivel ministerial. Pese a que la paridad está vigente, al igual que la alternancia, en los hechos no se cumplen plenamente. Se constata que la participación de las mujeres ha crecido a nivel legislativo, pero no a nivel ejecutivo (Uriona Gamarra, 2010). En lo que respecta a las mujeres indígenas y afrobolivianas, considerando los matices en cada caso, no han tenido avances muy significativos en los niveles de representación política. Aunque hay que destacar que la legislación de paridad y alternancia en las listas electorales ha sido prometedora, al igual que la nueva estructura territorial y el reconocimiento de las autonomías indígenas. De hecho, a nivel local, se incrementó el número de mujeres en las autonomías indígenas, pero la cantidad de titulares aún no alcanza la paridad; las elegidas concejalas titulares por usos y

costumbres a las asambleas departamentales no han alcanzado más del 21% (frente al 79% de hombres). En los hechos, quedan relegadas a ocupar los cargos de suplentes, lo cual es significativo porque las candidaturas a suplentes aparecen, hoy, como la nueva estrategia de discriminación, al ser concebidas como “representaciones de segunda categoría”. En las entrevistas realizadas se hace énfasis en que

los partidos políticos sitúan a los hombres en los lugares preferenciales de las listas, y las mujeres son colocadas

como “de relleno”. Komadina (2010) subraya que esta situación es también evidente en las elecciones por usos y costumbres de los pueblos indígenas (asambleas y cabildos), porque tanto hombres como mujeres

eligen a hombres como titulares. Contrariamente a esta última percepción, Mónica Mendizábal critica las formas tradicionales electorales en favor de las originarias, rescatando los avances que se han producido en ambos planos:

M. M.: Como nunca, en el Gobierno de Evo Morales hay una mayor participación política, logramos una paridad, un cincuenta a cincuenta en el Ejecutivo, que ahora ha bajado. Pero sube el Legislativo: la Asamblea Plurinacional [está] monitoreada por dos mujeres a la cabeza. Ahí hay compensación, pero ese no es el único poder, en estos poderes de dirigencia intermedia, media y de base es fenomenal, y ahí sería no sé cuánto. No es muy largo tu viaje, pero el contacto con mujeres indígenas sería bueno para ti: ahí ejercen el poder real, hay alcaldesas, hay concejalas. Los indicadores los tenemos en el documento. En la última elección de alcaldesas, como nunca, hay una participación política fuerte; sin embargo, es una participación femenina diferente, en términos liberales, más homogeneizantes de este feminismo que te hablo. Yo lo pienso así: es una participación política no cualificada, pero hasta cierto punto es [esto] cierto. Mujeres semianalfabetas, a las que con tres horas de anticipación les dan los proyectos, para que tres horas después levanten la mano. ¡De qué estamos hablando! Sin embargo, ese ejercicio es formador para la mujer, hay un ejercicio real, concreto, que la mujer está haciendo, concejalas, alcaldesas. Las alcaldesas tienen una presión política salvaje en este país, del mismo grupo del partido, de todos: una instancia política bastante patriarcalizada, en el silencio, en el no escuchen. La figura de la mujer “levantamanos” ha sido recurrentemente citada en las entrevistas como un claro indicio de subordinación en la práctica política. Otras estrategias en la misma dirección son: la incomunicación

de parte de los titulares (generalmente hombres), el aislamiento, la presión, la estigmatización, como formas de violencia política. Sin negar el aprendizaje que significa este tránsito, no es casual que muchas mujeres no repitan un segundo período de gestión, lo cual resulta desalentador ya que la práctica es clave para retroalimentar los liderazgos femeninos y las carreras políticas. A continuación, diferentes entrevistadas brindan su visión de los beneficios y obstáculos del pasaje por la experiencia política.

Fragmento 1 Mónica Mendizábal: Sin embargo, ese hecho ya es formador, y las mujeres están mamando conocimientos, saberes colectivos, empoderamiento colectivo. [Estoy] ejerciendo mi rol de acercar recursos financieros, técnicos y de acompañar procesos políticos sostenidos. No marcan el choque cultural, sino que desde hace muchísimo tiempo antes del Presidente Morales ellas siempre han estado conociendo esa intermediación con el Estado, o sea, el desinterés a saber que ahí está el poder, el fetiche de la ley y toda la vaina, están ahí coqueteando y jalando; sin embargo, no les molesta ese aparato liberal, sino el patriarcado: nos discriminan, no nos miran, no nos toman en cuenta. Trabajan las mujeres muchísimo, esto tú también sabes, no han descargado su vida doméstica, trabajan mucho ruralmente, leen muchísimo. Otro obstáculo es que muchas mujeres no hablan el español, sino solo las lenguas originarias, por lo que quedan a merced de la comunicación de los varones o de otras mujeres que siempre son muy pocas. C. B.: Pero tienden a no repetir gestión. M. M.: En este momento no, hay un empoderamiento, hay una fuerza colectiva. En este momento, el nivel de agresión y de afrenta hacia ellas es igual, no mayor pero sí igual que antes, incluso menor, porque tener un presidente indígena marca un escenario.

Fragmento 2 Julia Ramos: […] he llegado a ser Ministra de Desarrollo Rural, que es un ministerio tan grande…, es un ministerio que he podido sacar y del que yo realmente no sabía nada, ni jota. Hubiera querido que me digan: “Compañera, si alguna vez vas a ser ministra, así tienes que hacer en el ministerio, estas son tus responsabilidades, estos tus viceministerios”. ¡Nada! Es como decirte, a ver, Cristina, decirte que en este cuarto encuentres una aguja; si tú recién has entrado aquí, ¿por dónde empezarías a buscar? Así yo he sentido cuando he llegado a ser ministra y, ¡pucha!, hay que llorar a veces, saber escuchar, y ¿qué hago? Y a veces la prensa también te presiona: “Y qué viceministra esta…”. ¡Pues, ya! Por ahí meto la pata, y ¿cómo hago?… Primero tienes que hacer un reconocimiento de todo, ¿no?

Fragmento 3 María Eugenia Rojas Valverde: En el presente Gobierno y con el impulso de la Constitución Política del Estado, se avanza más allá de la cuota, porque en la constitución no vas a encontrar una cuota. Yo creo que hemos avanzado más allá de la cuota. Hay un reconocimiento de esa lucha histórica, y a esa reivindicación se la hace ahora en este Gobierno y en esta Constitución. Yo me animaría a hablar del tema más allá de la cuota. Las mujeres están exigiendo un derecho a su participación y ese tema está sobre la mesa. Por otra parte, el tema de la permanencia es preocupante porque tenemos las estadísticas y en esta gestión tenemos apenas un 6% de reelectas. En las primeras estadísticas que hemos compartido, la permanencia es del 6% de concejalas que son reelectas. No se ha podido recoger esa sabiduría de las que ya estaban, en muchos casos de diez años; entonces eran expertas en negociación, en estrategia política, pero de nada sirvió porque los partidos políticos y las organizaciones políticas no valoran el tema del conocimiento o de lo mucho que puedan saber, se da prioridad al tema del

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sistema de sindicalistas, que son las Bartolinas o la CP, o cualquier otra organización social de base donde eligen sus candidatos, organizan sus partidos políticos, los lanzan, pero no lanzan a una persona que tenga una trayectoria. Existe un tema de sistema de rotación… Entre los logros, se hace hincapié en la importancia de la vocería, de romper el silencio (aunque el silencio es una forma de resistencia en algunos casos, según Mónica Mendizábal), de dialogar y participar en los marcos donde se toman las decisiones. Esta entrevistada explica: “Una mujer indígena me dijo: ‘Antes no hablábamos, ahora hablamos’. Ahora denuncian más los embates patriarcales, están adelante, están firmes, son muy pocas las que tiran la toalla por lo que hicieron”. Uno de los principales desafíos es democratizar la política sobre la base del género a la vez que de la interculturalidad. La discusión sobre la democracia paritaria y la democracia intercultural paritaria, invita a repensar la democracia y las medidas de discriminación positiva —cuotas de representación—. Este tipo de paridad intercultural tiene como objetivo construir una fórmula política que abra espacios a las demandas de los sectores subordinados, contribuyendo a la aceleración de un cambio social y político en las relaciones de poder entre hombres y mujeres. Esto implica un cambio de mentalidad en la sociedad respecto al concepto de democracia representativa y nación homogénea. Para ello es imprescindible deconstruir todo tipo de universalismos sobre la mujer y asumir explícitamente una construcción democrática real sobre la “pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico” (CPE, artículo 1) que subyace en realidades como la boliviana (Fundación Colectivo Cabildeo, 2011c: 15-16). Hay que hacerlo al mismo tiempo desde las políticas del Estado; y dentro de las propias comunidades indígenas, campesinas, afrobolivianas, ya que las mujeres restringen su accionar o callan, bien en nombre de la

disciplina partidaria que imponen las dirigencias políticas, bien en nombre de la organización originaria.

Otro aspecto que subrayar es la necesidad de contar con datos actualizados sobre las mujeres indígenas y afrobolivianas, en particular sobre estas últimas, sobre las cuales hay menos información disponible, por las razones ya planteadas. En lo que concierne a la capacitación, en todas las entrevistas quedó consignada su necesidad, según manifiestan tanto las mujeres indígenas como afrobolivianas, para ampliar la ciudadanía política, pero con metodologías más acordes a sus lógicas, con un número reducido de participantes y con una formación inicial en derechos, leyes y violencia. Hemos seleccionado los siguientes fragmentos que ilustran estas propuestas.

Fragmento 1 Rina Zeballos: Mi plan es no capacitación, sino formación: formar sobre sus derechos colectivos. Quiero decir, por ejemplo, en un taller de formación deben participar como máximo 40 mujeres, no más allá, porque cuando son 50, 60 mujeres es mucho y no te atienden, no captan lo que estás hablando; es mejor 30 o 40, ese es límite para formar a las mujeres en todos sus aspectos, sobre sus derechos, la tenencia de tierra, su salud. En violencia, por ejemplo, en eso digo que la ley y la justicia están muy lejos de la mujer. Este taller va a ser sobre la incidencia en políticas públicas, tierra y territorios, recursos naturales; lo que estoy poniendo es articulación de las organizaciones y fortalecimiento a las organizaciones de mujeres, cómo debemos unirnos las mujeres y cómo las mujeres a través de las organizaciones pueden participar en los gobiernos.

Fragmento 2 C. B.: ¿Tienen alguna escuela impulsada desde ACOBOL? María Eugenia Rojas Valverde: No es una escuela formal, es una escuela informal en la que

conformamos un grupo de capacitadores en diferentes temáticas. Estamos sensibilizando con el tema de género y derechos humanos y estamos entrando con la formación del conocimiento básico de la gestión municipal. Ellas están conociendo por primera vez, están conociendo el municipio, el marco legislativo nuevo del Gobierno, que a partir de la posición política del Estado devienen cinco leyes estructurales, entre estas está la Ley Orgánica Electoral, la Ley del Tribunal Electoral, la Ley Marco de Centralización y Autonomía. Además, está la ley de discriminación, de educación. En el marco de lo que es la Ley de Autonomía y Descentralización, se descentralizan cinco niveles: el nivel nacional, el departamental, que ahora son los Gobiernos autónomos, las autonomías indígena originario campesinas, luego las autonomías municipales y las autonomías regionales, que se formarán a partir de los municipios. En estas autonomías se tiene que realizar el estatuto autonómico y se tienen que realizar sus cartas orgánicas municipales, que reparan lo que se toma como sus constituciones políticas. Hay un proceso dentro de lo que se llama cartas orgánicas municipales que tiene que pasar por tres fases: la fase de la preparación, la fase de la elaboración y la de la aprobación. Son tres fases largas, porque tiene que, primero, realizar ordenanzas, convocar a la gente. Hemos llegado a un 45% de los municipios, entonces lo que hemos hecho es, primero, transferir la información, el conocimiento para la interpretación de estas leyes. Posterior a este trabajo se socializó el tema de cómo implementar las cartas orgánicas municipales; hemos estructurado primero el enfoque desde la asociación para mirar el tema de las cartas orgánica, hemos incidido mucho en el tema de liderazgo. C. B.: ¿Notás más dificultad en las mujeres indígenas? M. R.: Sí, definitivamente, el nivel realmente diverso y diferente; cuando conversas o hacemos reuniones con los capacitadores te dicen que Oruro, por ejemplo, presenta niveles de conocimiento y niveles de escolarización muy bajos,

y hay que ir muy lento. Además, en el tema de ejecución de los proyectos, tenemos muchos obstáculos, en el sentido político, y tenemos que equilibrar temas técnicos y temas políticos.

Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Julia Ramos, Secretaria Ejecutiva de la Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa C. B.: ¿Cómo concebís que hay que apoyar a las mujeres en los nuevos liderazgos? J. R.: Nosotras como Bartolinas tenemos un convenio también para tener esa legalidad con el Ministerio de Educación —seguro que habrás escuchado hablar de la Escuela de Gestión Pública Plurinacional—; entonces nosotras también como Bartolinas hemos hecho un convenio: en cada departamental de Bartolinas va a haber una escuela. C. B.: ¿Todavía no está en marcha? J. R.: En Tarija no tenemos, nos íbamos a ir con los demás departamentos, pero ahora estamos en busca de fondos… ¿Cómo podemos instaurar un buen equipo en cada departamento para que ya no vengan aquí, a la nacional? Es muuuucha plata que se gasta: hay que bajar más a las bases para que ellas sepan sus derechos, conozcan en salud, en educación, en los derechos propios de la mujer en la Constitución, que conozcan cómo están estructurados los municipios, cómo están estructuradas las gobernaciones, cómo están estructurados el Poder Ejecutivo, el Legislativo, cómo está estructurado todo el Gobierno, porque el día de mañana tienen que llegar a algún cargo. Y si entras en un cargo, ya entras sabiendo qué vas a hacer; no como nosotros, que íbamos a descubrir qué estábamos haciendo. Eso queríamos preparar, porque nosotras entonces podemos estar en otro espacio, pero hay una debilidad que ha descabezado la organización: cómo movemos

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una ficha y ya está la otra ahí para continuar, entonces vamos copando todos los espacios. C. B.: Entonces la idea es generar escuelas… J. R.: Escuelas de formación de nuevos líderes. Pero ahora también el otro tema: nosotros tenemos un duro reto también, con el Gobierno hemos construido también el Fondo Indígena con el que nos sacamos proyectos. Ahora no va vía Gobierno departamental ni vía municipio. Nosotras presentamos ahorita los proyectos como Pacto de Unidad, y como Bartolinas somos parte de este Pacto de Unidad donde están las cinco organizaciones… Entonces ellos ahora quieren tomar demasiadas atribuciones; de todos modos decimos que no tiene que ser así: lo que haiga en la tierra es para todos. Entonces, con ese Pacto de Unidad ahorita estaríamos firmes firmes, estaríamos: Bartolinas, CSUTCB, Comunidades Interculturales, CIDOB y CONAMAQ. De un directorio de los cinco que es el pacto, somos directorio titular nosotros. Si tú presentas 100 proyectos al Fondo Indígena, este directorio se reúne y tenemos que sacar una resolución sobre esos 100 proyectos que entran —ya está respaldado con los montos, todo—. Ahorita tenemos 5.000 proyectos presentados al Pacto de Unidad, de los cuales nosotros tenemos 500 proyectos como Bartolinas a nivel nacional, y deben estar ejecutándose ahorita cerca de unos 80 proyectos, más o menos a nivel nacional. C. B.: ¿Qué tipo de proyectos? ¿Todos productivos? J. R.: Todos productivos; y hay que mostrarlo, por eso decimos que estas escuelas, que todo tiene que ser diverso, su especialidad… tener un equipo técnico para mejorar […]. Ahorita tenemos esa cantidad de proyectos, pero hay muchos proyectos que están en ideas, en perfiles, a medio proyecto, a proyectos de diseño final, pero no en formato del Fondo sino en formatos de municipios, de gobernación, y recién [entonces] proyectos en formato del Fondo, también tenemos ese estudio. ¿Por qué tenemos ese

problema? Porque cada federación quisiéramos tener un agrónomo, un economista y un abogado; [este último] para que escapemos de las leyes que estamos, y el economista para que nos ayude a elaborar los perfiles con buen estudio económico, y el agrónomo porque como son proyectos que tienen que ver con la tierra, tienen que estar ahí ellos… es lo básico que deberíamos tener en cada federación.

Además de hacer hincapié en las temáticas priorita-

rias, se insiste en compatibilizar el empoderamiento y la capacitación con políticas públicas (salud, educación,

prevención de violencia), que contribuyan a mejorar la situación global de las mujeres como vía para ampliar el campo de las oportunidades.

Un último aspecto para considerar, y que creemos fundamental, es la reflexión en torno al binomio “participación y representación”. En la línea que lo hemos enunciado, se plantea que el hecho de ingresar a los cargos no resuelve de manera automática la calidad de la representación:

C. B.: ¿Hay tres mujeres indígenas en la Asamblea Nacional? Rina Zeballos: Son diputadas y senadoras. Pero nunca dicen nada las mujeres. Yo digo que, estando en el lugar donde están ahora, deberían trabajar para las mujeres y poner las propuestas y hacerse escuchar, salir al frente y decir: “Nosotros queremos para las mujeres esto”. Ahí es donde los hombres dicen: “Tú no me vas a hacer esto, tú solamente vas a ser ‘levantamanos’”. Sí estamos; si bien desde aquellos tiempos, organizaciones internacionales han ayudado a muchas organizaciones, ONG, organizaciones de mujeres, que un poco han despertado para ser parte del Gobierno, parte de la administración pública, pero no tienen propias decisiones estas mujeres. C. B.: Pero ¿no creés que se va aprendiendo, a lo mejor levantando manos, pero después adquieren una experiencia?

R. Z.: Se puede hacer, lo que pasa es que estas mujeres cuando entran a la política se encierran; ese es mi planteamiento ahora: que las mujeres nos unamos y aprendamos; si no sabemos, si esta hermana sabe, [debemos] aprender cómo podemos desarrollar a las mujeres en diferentes espacios políticos. Eso es lo que estoy ahora buscando yo. […] Las mujeres que han entrado hasta ahora en el Gobierno, en el municipio, no están actuando como deberían actuar, entonces nosotros como movimiento de mujeres no estamos participando en el Gobierno.

No basta, entonces, con desarrollar políticas tendientes a aumentar el número de mujeres en los procesos electorales y en la esfera política en general, aunque ellas son necesarias, sino que paralelamente hay que generar cambios en la cultura política que contribuyan a mejorar la calidad de esta representación y el diseño de agendas que permitan incidir en las políticas de Estado y en los contextos originarios. Además de garantizar en el país el cumplimiento efectivo de la paridad y la alternancia, reforzando la equidad y rediseñando el enfoque intercultural.

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5 ESTUDIO DE CASO: COLOMBIA

ESTUDIO DE CASO: COLOMBIA De acuerdo con datos del último censo, el Censo de Población y Vivienda 2005, la República de Colombia cuenta con una población de 41.468.384 habitantes, compuesta por descendientes europeos, indígenas, afrodescendientes y rom o gitanos. Dentro de la categoría de afrocolombianos se distinguen diferentes grupos. De acuerdo con las observaciones realizadas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (2010), el país exhibe una situación un tanto crítica, ya que el 46% de la población total vive en situación de pobreza y el 17,8%, en extrema pobreza; cifra que aumenta en las zonas rurales a 32,6% (Humanas Colombia, 2010a).

5. 1.

CONTEXTO GENERAL En lo que respecta a las mujeres, ellas representan alrededor del 50% del total de la población: el 45% en el caso de los pueblos indígenas y el 47% dentro de la población negra. Según datos del Departamento Nacional de Planeación (2010), la población indígena está representada por 87 pueblos que se reconocen como tales. Pero a este respecto en la entrevista realizada a Ana Manuela Ochoa Arias, Abogada de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), ella subraya que las propias organizaciones indígenas no cuentan con datos demográficos propios: “… trabajamos con los del censo. Muchas organizaciones indígenas y muchos cabildos tienen censos propios pero no se han cruzado entre sí”. Al mismo tiempo, se pone en duda el número de pueblos indígenas que son reconocidos oficialmente; a su entender: “Hay 102 pueblos pero, según la cifra del Estado, hay 87. De esos 102, hay unos 10 pueblos que tienen menos de 100 personas, en peligro de extinción por la situación (en la Amazonia sobre todo). Para la Corte Constitucional, hay 35 que están en peligro de extinción, pero no por la situación demográfica, sino por el conflicto armado”. Estos pueblos habitan en 28 de los 32 departamentos en

Gráfico 8

Grupos étnicos en Colombia (porcentajes)

Rom 0,01% Raizal 0,07% Palenquero 0,02% Indígena 3,36%

Negro, mulato, afrocolombiano 10,31%

Ninguno 86,23% Censo DANE, 2005

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2010: 12).

Cuadro 15

Población total y población de mujeres por pertenencia étnica Población total

41.468.384

Mujeres

21.132.267

50,95%

Total población indígena

1.392.623

3,35%

Mujeres indígenas

627.164

Total población negros, mulatos, afrocolombianos

4.273.722

Total población rom o gitana

4.858

Mujeres negras, mulatas, afrocolombianas

2.006.637

45% de la población indígena 1,51% de la población total 10,30% 0,001% 48% son mujeres 47% de la población afro 4,80% de la población total

Fuente: Elaboración a partir de estudios y censos.122

Entre las etnias más numerosas se encuentran las siguientes: wayúu, nasa, senú y emberá; y entre las que están en peligro de extinción, la nukak makú que, producto de los desplazamiento y el exterminio, hoy suman solo 500 personas (Wessendorf, 2011). Asimismo: “El proceso de afianzamiento de la identidad ha conducido a que algunas personas se reconozcan como pertenecientes a etnias ya extinguidas como los tayronas, quimbayas, calima, yariguíes, chitareros y panches” (Departamento Nacional de Planeación, 2010: 4).

Gráfico 9

Departamentos y población indígena 58.10%

50%

42.41%%

40%

40.47%%

39.61%%

30% 20%

21.03%%

18.77%%

Putumayo

61.69%

Cauca

70% 60%

Vichada

Amazonas

La Guajira

Vaupés

Guanía

10%

En lo que concierne a legislación afirmativa, la Constitución Política de 1991 introdujo varios artículos a través de los cuales se reconocen derechos a los pueblos indígenas:

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2010: 13).

los que se divide el país, y están distribuidos, fundamentalmente, en los Andes, la Amazonia, el Pacífico, los Llanos Orientales y la península de La Guajira. Los departamentos andinos de Cauca y Nariño y La Guajira concentran aproximadamente el 80% de los indígenas.123

122 CEPAL (2011a); Censo Nacional 2005 (datos oficiales del DANE); Acción Social (2008).

123 Cabe consignar que el Censo 2005 contempló la identificación de las comunidades indígenas y afrocolombianas (por pertenencia étnica, según áreas y grupos de edad). Esto ha permitido contar con más datos sobre las mujeres en particular. De todas maneras, no se ha llegado a un único estándar y uso de criterios censales, en particular para la población indígena (UN-INSTRAW, 2006: Anexo II Colombia).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

•• Principios fundamentales: el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana (artículo 7), la oficialidad de las lenguas y dialectos de los grupos étnicos en sus territorios y la enseñanza bilingüe en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias (artículo 10). •• Derechos fundamentales: todas las personas gozan de derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen, lengua, religión (artículo 13). •• Derechos sociales, económicos y culturales: las tierras de resguardo son inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63); los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural (artículo 68). •• De la nacionalidad: son nacionales colombianos por adopción los miembros de los pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos, con aplicación del principio de reciprocidad según tratados públicos (artículo 96). •• Organización del Estado: circunscripción especial para asegurar la participación de los grupos étnicos en el Senado y en la Cámara de Representantes (artículos 171 y 176). •• Jurisdicciones especiales, rama judicial: las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con sus normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y las leyes (artículo 246). •• Organización territorial: son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas (artículo 286). La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable (artículo 329). Los territorios indígenas estarán gobernados por

consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán, entre otras funciones, la de velar por la preservación de los recursos naturales (artículo 330). Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2010: 1-2).

Ese mismo año se ratifica el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas, aunque recién en 2009 se apoya la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (sitio web del Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, IWGIA).124 En lo que respecta a la población negra, Colombia es uno de los países de la región que cuenta con mayor proporción. Dentro de esta categoría se distinguen fundamentalmente cuatro grupos: los grupos asentados en el corredor del Pacífico colombiano, los raizales (archipiélago de San Andrés y Providencia y Santa Catalina), los palenqueros (comunidad de San Basilio de Palenque) y la población que reside en las cabeceras municipales o en las grandes ciudades. El Departamento Nacional de Planeación distingue como áreas socioculturales de comunidades afrocolombianas o negras a las siguientes: costa atlántica, litoral pacífico, Chocó, Atrato medio, zona minera de Antioquia, Magdalena medio, Valle del Cauca, valle del Patía, Urabá, San Andrés y Providencia y eje cafetero.125 En líneas generales, esta población atraviesa condiciones de vida muy desfavorables, con altos niveles de exclusión. En los últimos años se han hecho esfuerzos para incrementar la visibilidad no solo a nivel estadístico, sino también de estas condiciones sociales desfavorables. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) ha avanzado en el 124 Disponible en: http://www.iwgia.org/. 125 Históricamente, se asentaron en zonas cálidas, selváticas o en las costas. La mayor concentración se encuentra actualmente en las zonas costeras de la región del Pacífico (departamentos del Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño) y del Caribe (departamentos de La Guajira, Magdalena, Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Sucre y Antioquia). Asimismo, se sitúan en las regiones de los valles del Magdalena, Cauca, San Jorge, Sinú,

procesamiento de información socioeconómica, aunque aún sigue habiendo muchos vacíos en cobertura y representatividad (Cruces, Gasparini y Carbajal, 2010).126

diferentes pueblos, para elaborar una propuesta para la Política Pública de Mujer y Género y la Política

Dentro del organigrama del Ministerio del Interior y de Justicia, se creó una Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom, encargada de la coordinación interinstitucional para garantizar los derechos consagrados en la Constitución y en las legislaciones. En cuanto a los mecanismos para el adelanto de la mujer (MAM), Martha Sánchez (2011) en el marco de una iniciativa impulsada por la AECID, trazó un mapa que permite visualizar los avances y rezagos, en todos los niveles de gobierno. A nivel departamental se registró una “institucionalidad muy frágil”, ya que de 32 departamentos, solo 13 cuentan con algún nivel de institucionalidad y 4 de ellos, en un primer nivel de decisión como secretarías (Antioquia, Córdoba, Norte de Santander y Valle). En cuanto al panorama municipal, este se consigna más crítico ya que, considerando Bogotá como Distrito Capital y las 32 capitales de los departamentos, solo en 5 ciudades existe algún tipo de mecanismo para la equidad (Bogotá,127 Cali, Medellín, Bucaramanga, Pasto y Cartagena), y únicamente en Medellín tiene rango de secretaría.

En cuanto a organizaciones municipalistas, cuenta con la Federación Colombiana de Municipios que tiene un capítulo específico para mujeres. Asimismo, desde el año 2008, está en marcha la Red de Mujeres Autoridades por la Democracia y la Paz, que ha elaborado su agenda con foco en la eliminación de la pobreza y la participación como vía para ampliar la ciudadanía e impulsar ordenanzas que fomenten estos temas a nivel local.

Bogotá D. C. también cuenta con institucionalidad y con política. Se encontraron otros 4 municipios con políticas para la equidad de género formulada y 1 de ellos con Secretaría de Equidad de Género. Es decir, existe algún nivel de institucionalidad en 7 municipios de 1.096 (0,6%), con política en 9, es decir, en el 0,8% de ellos (Sánchez, 2011: 5). Bogotá cuenta con una Gerencia de Mujer y Género

del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC) que estuvo a cargo de Candelaria

Martínez, mujer afrocolombiana y lideresa reconocida, y de Rosa Helena Jacanamijoy, otra destacada indígena del Putumayo; se ha trabajado desde aquí con un equipo de la Gerencia de Etnias del IDPAC, conformado por un grupo de mujeres indígenas de 126 Cesar, Atrato, San Juan, Baudó, Patía y Mira. Otros núcleos significativos son antiguos palenques, haciendas, minas o plantaciones bananeras. 127 El estudio de Cruces, Gasparini y Carbajal (2010) fue elaborado en el marco del Proyecto Regional Población Afrodescendiente de América Latina (PNUD).

Pública Indígena.128

En el anexo “Documento ejecutivo: visita del Relator Especial de las Naciones Unidas para los derechos humanos de los pueblos indígenas”, del Departamento Nacional de Planeación (2010), se destaca que la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM), como parte de las políticas de igualdad, tiene a su cargo las políticas públicas orientadas a las mujeres indígenas. Entre los logros de esta consejería se destacan: la formulación de Planes Nacionales de Desarrollo, una política social orientada a la igualdad de oportunidades; la política afirmativa Mujeres Constructoras de Paz y Desarrollo; y logros en el ámbito legislativo y jurisprudencial.129 Asimismo, incluye un Observatorio de Asuntos de Género (OAG), que contó para su creación con el apoyo del PNUD, la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI) y la agencia Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ); entre los cinco ejes sobre los que trabaja se incluye la participación política. En el discurso oficial, estas iniciativas expresan la voluntad política de fortalecer la participación de las mujeres, y de las indígenas, a través de la construcción de una agenda con enfoque de género y étnico, avanzando en la transversalización de género, y considerando la situación diferencial de las mujeres en situación de desplazamiento. Para la población negra, la Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, dependiente del Ministerio del Interior y 128 Para evaluar los ejes de la política pública de género en esta ciudad, consultar: Alcaldía Mayor de Bogotá (2005). 129 Disponible en: http://www.eclac.cl/mujer/noticias/paginas/8/36338/Colombia.pdf.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

de Justicia, es el organismo responsable, a nivel nacional, de diseñar y coordinar políticas específicas. En líneas generales, los Gobiernos subnacionales son lo que más promueven acuerdos con las organizaciones afrocolombianas. Y se calcula que alrededor de 25 organizaciones mantienen vínculos con organismos impulsores de equidad (CODAE; CONAPRED; Comisión Nacional de la Etnia Negra; Dirección de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras; INADI; SEPPIR; entre otras). Cabe mencionar, también, el convenio que han firmado algunas universidades (10% del total) para garantizar un cupo para la

formación de afrocolombianos/as. Las áreas más frecuentes en las que el Gobierno y las organizaciones coordinan acciones son: cultura, educación, salud, y defensa de los derechos (PNUD y SEGIB, 2010).130 Como es sabido, una problemática que distingue a este país es el conflicto armado, que afecta, particularmente, a las poblaciones indígenas y negras y, dentro de ellas, a las mujeres. Las cifras sobre personas afectadas, ofrecidas por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) y por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, difieren sutilmente: la primera sostiene

Cuadro 16

Acciones afirmativas para afrocolombianos/as País

Área

Programa

Descripción

Cátedra de Estudios Afrocolombianos

Su objetivo es abordar el significado histórico, geográfico, político y cultural de las comunidades afrocolombianas. Su implementación comenzó a partir del 2000 (Ley 70 de 1993).

Programa de créditos educativos para comunidades afrocolombianas

Asigna créditos reembolsables por presentación de servicios mediante trabajo comunitario, social, académico, de acuerdo con un proyecto de trabajo presentado al solicitar el crédito, el cual es avalado por una organización de base (1996, Icetex).

Programa de cuotas

Dentro de las universidades con sistemas de admisión especial, sólo 5 universidades cuentan con cupos para minorías étnicas entre los que se incluyen afrodecendientes. Distrital Francisco José de Caldas, Del Rosario, De Antioquia, Tecnológica de Pereira, y De Caldas. Los cupos son de 2 a 5 cursos.

Cultura

PIAAA

La Alcaldía de Bogotá en Decreto 151 de 2008 Adopta los Lineamientos de Política Distrital y el Plan Integral de Acciones Afirmativas, para el Reconocimiento de la Diversidad Cultural y la Garantía de los Derechos de los Afrodecendientes residentes en Bogotá D.C. para el período 2008-2016.

Territorios

Programa de titulación de tierras

Reconocer a las comunidades negras como grupo étnico el derecho a la propiedad colectiva. El proceso de titulación de tierras colectivas comenzó en 1995 con la expedición del Decreto 1.745. Durante los ochos primeros años de vigencia de las normas se han adjudicado aproximadamente 4.555.384 hectáreas en 6 departamentos en la cuenca del Pacífico.

Educativa

Colombia

Fuente: PNUD y SEGIB (2010: 42).

130 Para profundizar el análisis de las políticas públicas dirigidas a la población afrocolombiana, consultar el trabajo de Gustavo de Roux (2010), realizado en el marco del Proyecto Regional Población Afrodescendiente de América Latina del PNUD.

100

que hasta 2010 había 3.630.987 personas desplazadas, mientras que la Agencia Presidencial maneja la cifra de 3.400.716. Uno de los vacíos más importantes remite a la situación de las mujeres, porque no se cuenta con información desagregada y porque las mediciones no siempre consideran algunos tipos de daños, como la violencia sexual y los efectos en el cotidiano (responsabilidades productivas y reproductivas) cuando la pareja es asesinada o desplazada. Las consecuencias del conflicto se manifiestan en diversidad de situaciones: “desplazamiento forzado y su consecuente incremento de la pobreza, secuestro, ejecuciones extrajudiciales, mutilación por minas antipersonales, expropiación de tierras, múltiples tipos de violencia sexual y violaciones específicas de los derechos humanos de las mujeres” (Paz con Mujeres, 2012b). Para la población negra, la Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, dependiente del Ministerio del Interior y de Justicia, es el organismo responsable, a nivel nacional, de diseñar y coordinar políticas específicas. En el año 2010 por Resolución 1.960, se hizo un llamado a la creación de un marco para monitorear y reportar los casos de violencia sexual en un conflicto (ONU Mujeres, 2012).131 Los pueblos y comunidades indígenas y grupos afrocolombianos son particularmente vulnerables en el marco del conflicto armado, debido a que ocupan territorios estratégicos para las partes del conflicto, las redes de narcotráfico y empresas colombianas y extranjeras. Uno de los derechos violados es la falta de la consulta previa e informada sobre decisiones que los afectan 131 “Cinco resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas reconocen el impacto del conflicto sobre las mujeres, determinan que la violencia sexual en un conflicto es una cuestión de paz y seguridad internacionales y han puesto en marcha una serie de medidas concretas para asegurar la rendición de cuentas. […] En 2008, el Consejo de Seguridad adoptó la resolución 1820, que reconoció el uso de la violencia sexual como ‘táctica de guerra para humillar, dominar, infundir temor, dispersar y/o reubicar forzosamente a miembros civiles de una comunidad o grupo étnico’. […] En 2009, la resolución 1888 sentó las bases para la designación de la Representante Especial del Secretario General sobre la Violencia Sexual en los Conflictos” (ONU Mujeres, 2012).

Fuente: ONU Mujeres (2012: 88).

(Alta Comisionada, 2009). El desplazamiento de pueblos indígenas se ha incrementado en los últimos cinco años de manera desproporcionada en comparación con el resto de la población (Relator Especial, 2010). Al menos 34 grupos indígenas se encuentran en peligro de extinción física y/o cultural a causa del conflicto armado y el desplazamiento (Corte Constitucional, 09). La afectación aguda y diferencial del conflicto armado sobre los grupos indígenas se suma al efecto ya desproporcionado que este tiene sobre las mujeres y niñas. El conflicto armado somete a las mujeres indígenas a prostitución forzada, violencia sexual y enamoramiento de mujeres y jóvenes como táctica bélica, principalmente por parte de los actores armados ilegales. Muchísimos de los casos de

violencia sexual que fueron reportados por la Corte Constitucional ante la F iscalía tienen por víctimas a mujeres, niñas y adolescentes indígenas en todo el país (Humanas Colombia, 2010: 1).

Según datos de la ONIC (2010) entre enero y agosto de 2010 fueron asesinados 110 indígenas, y muchas comunidades fueron afectadas por más de 210 acciones bélicas que tuvieron lugar en sus territorios. Para el mismo año también se registran desplazamientos violentos de indígenas, que se calcula perjudicaron a

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

101

1.146 personas, mujeres y hombres (Wessendorf, 2011: 129). Además, las mujeres fueron en el 100% de los casos víctimas de violencia sexual, siendo señalado el ejército como uno de los principales responsables, a pesar de que son denunciados en muy pocos casos. En el diálogo mantenido con Ana Manuela Ochoa Arias, Abogada de la ONIC (Área de la Mujer), se hace hincapié en dos de los contextos dentro de los cuales se ejerce violencia sobres las mujeres indígenas (intrafamiliar y conflicto armado) y en los diferentes tipos de desplazamientos de que son objeto:

C. B.: El problema de la violencia sexual intrafamiliar ¿es mayor al interior de las comunidades o en la sociedad en general? A. O.: En las dos. C. B.: ¿Y los desplazamientos hoy siguen siendo tan frecuentes y violentos como antes? A. O.: No está en el mismo nivel que hace unos años, pero sí hay mucho. El tema es que hoy es un desplazamiento silencioso, que nadie se da cuenta. C. B.: ¿Quiénes son los responsables de los desplazamientos en general? A. O.: Todos. El ejército, la guerrilla y los paramilitares, los narcos: son todos, las bandas criminales (ahora le dicen bacrim). Hay amenazas y la gente se va, hay asesinatos a líderes, hay casos de masacres. Es en todo el país la situación. En el último tiempo ha sido muy fuerte en Nariño y en el occidente (Agua y Cauca), pero en los años anteriores, en el norte. C. B.: ¿Qué tipo de desplazamientos se producen? A. O.: La gente desplazada tiene tres modalidades: interno (se van a otros resguardos o comunidades); a otros países (sobre todo los indígenas que viven en fronteras, van muchos a Venezuela); hacia las grandes ciudades. En Bogotá hoy hay muchos indígenas desplazados. No tengo números aquí…

102

El informe realizado por la Consejería de Mujer, Familia y Generación de la ONIC hace un balance del proceso y subraya que la cifra de violencia sobre las mujeres indígenas fue en aumento desde 1998 hasta la fecha, destacándose particularmente el período de gobierno del ex Presidente Uribe (2002-2010), en el que se evidenció un incremento del 450% (ONIC, 2010a).132 […] la protección de derechos para las mujeres indígenas aún debe recorrer un largo camino en materia de formulación de mecanismos, normas, leyes y políticas públicas con enfoque diferencial que se ajuste a sus particularidades; en tal sentido, la Corte Constitucional ha comenzado a sentar precedentes en la materia, cuando en 2008, reconociendo el estado de cosas inconstitucional, al que se encontraban sujetas las mujeres víctimas del desplazamiento forzado, emite una sentencia judicial, el Auto 092, que obliga al Estado colombiano a diseñar e implementar una serie de programas destinados a atender de forma diferencial e inmediata a las mujeres y, en especial, a las mujeres indígenas, a través, entre otros mecanismos, de la participación activa de las mujeres indígenas en el diseño e implementación de los programas (ONIC, 2010a: 4). La población negra también se encuentra afectada en sus territorios por el conflicto armado, aunque no

disponemos de cifras como en el caso de las mujeres indígenas.133 Los pueblos indígenas y afrocolombianos son particularmente vulnerables al conflicto armado, en tanto que sus territorios son estratégicos para algunas de las partes, “… para las redes de narcotráfico y para grandes empresas económicas colombianas y extranjeras” (Humanas Colombia, 2010a: 14). La reparación y la restitución de tierras ordenadas por la Corte Constitucional, desde el año 2004, no se han cumplido cabalmente, pero un hecho muy alentador es la aprobación reciente de la Ley de Víctimas y Restitución de 132 Consultar también el siguiente portal que cuenta con información al respecto: http://www.indigenousportal.com/ Gender/Mujeres-ind%C3%ADgenas-en-Colombia-Tejiendovida-y-pensamiento-en-las-diferentes-regiones-delpa%C3%ADs.html. 133 La investigación realizada por Miguel García Sánchez (2011) brinda un panorama de la percepción y las actitudes de la población negra frente al conflicto armado.

Tierras (2011).134 Las mujeres indígenas han tenido un rol

en el armado de esta ley, contribuyendo a imprimir el enfoque étnico, como lo señala Ana Manuela Ochoa, Delegada a la Consejería de la Mujer en la Mesa de Concertación Nacional: “… quedará un capítulo para mujeres indígenas, con un enfoque diferencial étnico dentro del enfoque de género”; y lo confirman las expresiones

vertidas en ONU Mujeres Colombia por Margarita Muñoz Pallares y Juan Felipe Etcheverry respecto de cómo “el conflicto armado, el desplazamiento y la restitución de tierras han también potencializado formas de participación indígenas y afro, que, entre otros logros, han derivado en esta ley”.

5. 2.

DESCENTRALIZACIÓN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN Colombia es un Estado social de derecho, estructurado como República unitaria, descentralizada (artículo 1 de la Constitución Política de Colombia). Está dividida en departamentos (32), distritos (10, incluido Bogotá), municipios (1.102), corregimientos departamentales (20), resguardos indígenas (735)135 y alrededor de 8.000 centros, que incluyen caseríos, corregimientos e inspecciones de policía municipales y departamentales. El proceso de descentralización despunta, como en muchos países de la región, hacia mediados de los años ochenta. A partir de reformas legales que aumentan los recursos municipales y de la reforma constitucional de 1986 que aprueba la elección popular de alcaldes, se desarrolla una redistribución de competencias y recursos del nivel nacional hacia los Gobiernos territoriales. Este giro fortaleció los Gobiernos locales mientras que el departamento, como figura de nivel intermedio, ha tenido un protagonismo más tardío. La descentralización en este país respondió a la necesidad de brindar respuestas a las presiones internas en el país y también a las tendencias mundiales y regionales (FLACMA, 2011). La Constitución de 1991 coronó este proceso, en el que se distingue como innovación la elección popular de las autoridades locales (EPAL), la revocatoria de mandatos de alcaldes y gobernadores, la constitución de cabildos abiertos, las consultas, entre otras (Massolo, 2007).

Hoy, los municipios son un pilar de la estructura territorial. Todos tienen asignados las mismas competencias bajo el principio de homogeneidad y se han fortalecido en términos financieros (FLACMA, 2011). Los instrumentos jurídicos que los regulan son la Constitución Política de 1991 (con las reformas del año 2005) y la Ley 136/1994 sobre el Sistema Municipal.136 La autoridad política son los alcaldes/as y los concejos municipales, integrados por no menos de 7 concejales ni más de 21 miembros.137 La duración de los mandatos es por 4 años (al igual que la de los gobernadores, autoridad de los departamentos), por voto popular y por mayoría simple. Las listas son abiertas en conjunto con concejales, con voto preferente.138 La circunscripción electoral es proporcional con cifra repartidora. Para la fecha en que fue finalizado este estudio, las últimas elecciones a gobernadores/as, alcaldes/as, asambleas departamentales, concejos municipales y juntas administradoras locales tuvieron lugar en octubre de 2011, de acuerdo a lo estipulado por la Ley 163/1994. La primera elección para el cargo de gobernador/a por voto popular se realizó en el año 1992, pues antes este cargo era designado por el Presidente o Presidenta. En estas últimas elecciones se eligieron 32 gobernadores/as, uno/a por cada departamento. Y la primera elección de alcaldes/as se realizó en el año 136 Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (CEPAL); consultar: http://www.banrep.gov.co/ regimen/resoluciones/cp91.pdf.

134 Disponible en: http://www.mij.gov.co/Ministerio/Library/ News/Files/CARTILLA%20LEY%20DE%20V%C3%8DCTIMAS %20Y%20RESTITUCI%C3%93N%20DE%20TIERRAS70.PDF.

137 Departamento Nacional de Planeación. Disponible en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=CpCS1dVT

135 Datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) al 31 de diciembre de 2011. Disponibles en: http://www.dane.gov.co.

138 Inicialmente eran elegidos por períodos de dos años, luego de tres y a partir del año 2004 permanecen por cuatro años en los cargos.

Qf4%3D&tabid=273.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

103

1988 para 1.009 mandatarios/as municipales, puesto que con anterioridad eran elegidos/as por los gobernadores/as. En la última elección, se votaron 1.102 cargos para alcalde/sa; 4 más que en las elecciones del año 2007.139 De acuerdo con el sistema electoral vigente, en cada departamento se conformará, por elección popular, una Asamblea Departamental, la cual estará integrada por no menos de 11 miembros ni más de 31; esta asamblea tiene autonomía administrativa y presupuesto propio. En cuanto al Concejo Municipal, está integrado por no menos de siete y un máximo de 21 miembros, proporcional a los habitantes. Las Juntas Administradoras Locales (JAL) se crearon en el año 1968; en 1986 fueron reformadas y posteriormente legitimadas por

la Constitución (artículo 318). Son el instrumento de control y administración de apoyo para los concejos y alcaldías y funcionan en áreas urbanas y rurales (comunas y corregimientos respectivamente). La elección a las JAL es por voto popular, también por un período de cuatro años, y están integradas por un mínimo de cinco miembros. Los habitantes del Distrito Capital, Bogotá, no eligen ni gobernador ni diputados a la Asamblea Departamental, solo votan para alcalde mayor, concejales y miembros de las JAL. Otra excepción en el país son San Andrés, Providencia y Santa Catalina: se elige un/a gobernador/a para los tres, y solo Providencia, el único municipio, elige alcalde/sa y Concejo Municipal. Los/as candidatos/as que aspiran a gobernaciones, alcaldías, asambleas departamentales,

Gráfico 10

Legislación para territorios colectivos (Colombia)

Convenio 169 OIT Pueblos Indígenas Territorios Indígenas

Sentencia C-169_2001 de la Corte Constitucional

Decreto 2164-2005 (Tierras indígenas) Reglamenta Cap. XIV Ley 160_94 CONPES 2773 de 1995 (Pueblos indígenas) Declaración naciones Naciones Unidas Unidas Pueblos Pueblos indígenas 2007

Ley 21 (Pueblos indígenas y Tribales) Ley 139_1994 (Incentivo Forestal)

Decreto 900_1997 incentivo forestal conservación

Ley 731_2002 (Mujeres Rurales) Decreto 1320_1998 (Consulta previa comunidades indígenas y negras) T. Colectivos (En general)

Política Pública

Ley 812_2003 (Plan 2003-2006) Ley Ley1151_20037 1151_20037(Plan (Plan2006-20010) 2006-2010) Ley 160_1994 (Tierras) (derogadaspor por Ley 2007) (derogadas Ley1152 1152 2007)

Actividades Productivas

Ley 685 de 2001 (Minería) Ley Forestal (Nuevo proyecto de ley en proceso, enero, 2008)

Ley 70_1993 (ComunidadesNegras) Territorios Afro-Colombianos

CONPES 3310 (Acción Afirmativa Población Negra)

Fuente: Cárdenas (2006: 17).

139 Norosí, en el departamento de Bolívar; San José de Uré y Tuchín, en el departamento de Córdoba; y Brazuelo de Papayal en 2011.

104

Ley 1152_2007 (Estatutos DR/Tierras) (Estatuto DR/Tierras)

Decreto 1745 de 1995

concejos municipales o JAL se pueden inscribir con el

aval de un partido o movimiento político o con firmas; cada partido o movimiento determina el orden de los/as candidatos/as en la lista y decide si opta por conformarlas con voto preferente (lista abierta) o no preferente (lista cerrada). Los/as candidatos/as a

ocupar cargos plurinominales deben alcanzar el umbral que equivale al 50% del cociente (total de votos válidos dividido por el número de curules a cubrir); los uninominales (alcaldes/as y gobernadores/as) se eligen por mayoría simple.140

Existen, además, los territorios colectivos, que ocupan en total alrededor de 5 millones de hectáreas. Se trata de resguardos indígenas y territorios para afrocolombianos cuya legislación se sintetiza en el gráfico anterior. En la senda trazada para el reconocimiento de estas poblaciones, la Constitución de 1991 es un punto de inflexión en tanto consagra derechos fundamentales (étnicos, sociales, culturales, territoriales, económicos, de autonomía, de participación, entre otros), por lo que abre camino para la inclusión (UN-INSTRAW, 2006: Anexo II Colombia) y la propiedad de las tierras ancestrales. Los territorios de afrodescendientes están ubicados

en los departamentos de Chocó, Antioquia, Nariño, Valle del Cauca, Cauca, Risaralda. Fueron reconocidos inicialmente por la Constitución, pero la Ley 70/1993 y sus reglamentaciones posteriores definieron el funcionamiento y el autogobierno. Tal como se establece, para recibir una propiedad colectiva cada comunidad formará un Consejo Comunitario como forma de administración interna, cuyas funciones son las siguientes: Artículo 5: […] delimitar y asignar áreas al interior de las tierras adjudicadas; velar por la conservación y protección de los derechos de la propiedad colectiva, la preservación de la identidad cultural, el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales; escoger al representante legal de la respectiva comunidad en cuanto persona jurídica, y hacer de amigables componedores en

los conflictos internos factibles de conciliación (Ley 70/1993). Los consejos comunitarios están integrados por la

Asamblea General y la Junta del Consejo Comunitario.

La Asamblea General es la máxima autoridad y es responsable de la elección de la Junta. La Junta es la autoridad de dirección, coordinación, ejecución y administración interna de la comunidad y tiene un período de actuación de tres años. La Asamblea General, conformada por personas de prestigio dentro de las comunidades, se reúne anualmente para dar seguimiento al trabajo de la Junta, estableciéndose el consenso como la forma más adecuada para la toma de decisiones en ese espacio.

En lo que respecta a los resguardos indígenas, hay que decir que exhiben una mayor experiencia en organización, autogobierno y administración (Cárdenas, 2006). De acuerdo con datos del Censo 2005, el 79% de la población indígena está asentada en los resguardos constituidos legalmente o en territorios aún no legitimados, que varían en dimensión y en población.141

Fragmento de la entrevista realizada a Ana Manuela Ochoa Arias, Abogada de la ONIC, Área de la Mujer A. O.: … los resguardos indígenas son una figura de la época de la Colonia que está más referida al territorio. Hay resguardos que pueden tener más de 300 mil hectáreas. Y eso pasa más en zonas selváticas, en la Amazonia; y hay resguardos que pueden tener 80 hectáreas. Hay zonas donde los grupos indígenas hicieron el esfuerzo para que los resguardos sean uno solo y hay otras donde la gente no se preocupa y entonces puede haber 80 resguardos que corresponden a un solo pueblo indígena. Un resguardo puede formar parte de varios municipios. Según datos del Departamento Nacional de

140 Registraduría Nacional del Estado Civil. Disponible en: http:// www.registraduria.gov.co/Informacion/elec_2011_abc.htm. Consultar también: Consejo Nacional Electoral de la República de Colombia. Disponible en: http://www.cne.gov.co/CNE/.

141 Casi una tercera parte del territorio nacional son resguardos indígenas, rodeados por empresas petroleras, mineras, bananeras, extractoras de recursos, de ganadería y cultivos como la coca.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

105

Planeación (2010) más del 50% de los resguardos se encuentran en los departamentos de La Guajira, Cauca y Nariño, y en total cuentan con una población de 1.042.579 habitantes. Siguiendo con el proceso de reformas y ordenamiento territorial, en junio de 2011 el Congreso Nacional aprobó la Ley 1.454, tras la cual se han dictado nuevas normas y modificado otras.142 En el título 1, “Disposiciones generales”, se hacen explícitos los siguientes principios rectores: autonomía, descentralización, participación, diversidad y multietnicidad.

Cabe mencionar que entre las instancias de participación ciudadana se destacan los consejos comunales, creados con el objetivo de que los ciudadanos puedan plantear sus demandas y articular acciones con el Gobierno, en el territorio. Para tal fin se realizan reuniones, en las que participan autoridades nacionales, alcaldes, concejales, diputados y la sociedad civil, en ciudades capitales o en municipios claves de una región, a fin de abordar las problemáticas identificadas por los vecinos y evaluar las posibilidades de solución. El Distrito Capital, Bogotá, presenta algunas particularidades en la gestión territorial y contiene numerosos cabildos indígenas. 143

5. 3.

LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES INDÍGENAS: EL TRÁNSITO POR LAS EXPERIENCIAS POLÍTICAS Colombia es citada como un ejemplo en la región por reglamentar tempranamente una cuota para la parti-

cipación de las mujeres en cargos de la administración pública en todos los niveles (UN-INSTRAW, 2006: Anexo

II Colombia). Luego, en 1999 se estableció una Ley de Cuotas del 30% para ambas cámaras legislativas, pero dos años más tarde se declaró su inconstitucionalidad.144 En el año 2000 se aprobó la Ley 581/2000, por la cual se

afirma el 30% de participación femenina en cargos de designación a nivel decisorio, administrativos y judiciales, 142 Disponible en: http://www.bibliotecajuridica.com.co/LEY_1 454_DE_2011.pdf. 143 “Los pueblos indígenas registrados como cabildos en la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia y posesionados ante el Alcalde Mayor de Bogotá son: Cabildo Indígena Muisca de Suba, Cabildo Indígena Muisca de Bosa, Cabildo Indígena Inga, Cabildo Indígena Ambiká Pijao y Cabildo Indígena Kichwa de Bogotá. Además, se han identificado procesos organizativos a través de sus autoridades tradicionales reconocidas por sus comunidades y avaladas desde sus territorios ancestrales, como: pueblo nasa, pueblo yanacona, pueblo pastos y pueblo misak; así como presencia de población emberá, katio, wounaan, tubú, coreguaje, huitoto, muinane, arhuaco, wayyu, kankuamo, kamentsá, tikuna, wiwa, entre otros” (fuente: http://indigena.todosatierra.com/?p=38). 144 Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (CEPAL). Disponible en: http://www.eclac.cl/ cgibin/getprod.asp?xml=/oig/noticias/paginas/5/36135/ P36135.xml&xsl=/oig/tpl/p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xsl.

106

pero no incluye los cargos electivos legislativos.145 Para el año 2008, por ejemplo: “Solo 137 entidades del Estado, de un total de 1.174 instituciones, la aplican. En la rama judicial la norma no ha sido efectiva, pero sí ha ayudado a que más mujeres lleguen a cargos importantes en la rama ejecutiva” (Humanas Colombia, 2008). A nivel local, la implementación de esta cuota ha variado

de municipio en municipio pero, como veremos más adelante, hay bajos niveles de acatamiento, frente a lo cual las organizaciones sociales de mujeres han lanzado iniciativas para mejorar el acceso a cargos jerárquicos en la administración municipal.146 Tampoco se ha cumplido el llamado Pacto de Octubre, celebrado en 2005, entre los partidos políticos, por el que se comprometían a promover la participación femenina en sus listas.

Marco legal del derecho a la participación y acceso a espacios de decisión de las mujeres a. Ley 152 de 1994: establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (artículo 9, numeral 5). b. Ley Estatutaria 581 de 2000: establece la cuota del 30% para la administración pública.

145 Consultar texto constitucional. Disponible en: http://www. eclac.org/oig/doc/Col_Ley581.pdf. 146 Näslund-Hadley, Urban y Pineda Mannheim (2008).

Vale la pena traer aquí algunos de los ejes de la discusión que se dio en el Congreso, porque dejan entrever aspectos significativos, sobre todo en el campo de los detractores de la aprobación de esta ley estatutaria que favorece la igualdad de oportunidades. Los argumentos en contra se apoyaron en premisas que podemos tildar de racistas, al subrayar que sería el inicio de la demanda por cuotas para mujeres indígenas y

c. Ley 823 de 2003: dicta normas sobre igualdad de oportunidades para las mujeres. d. Ley Estatutaria 1.475 de 2011: establece la cuota del 30% mínimo y máximo del 70%. e. Ley 1.434 de 2011: crea la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer en el Congreso.

afrodescendientes.

f. Ley 1.450 de 2011: expide el Plan Nacional de Desarrollo y establece (artículo 177) que el Gobierno nacional, a través de la Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, adopte una política de equidad de género. g. Documento de Política Pública CONPES 140 de 2011: metas y estrategias para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Observatorio de Asuntos de Género (2011) y Díaz Ch. (2011).

Luego de un largo debate parlamentario en torno a la Ley de Cuotas, finalmente se tomó en consideración la propuesta de que las listas de los partidos políticos no incluyan ni más de 70% de mujeres ni menos de 30%. Esta iniciativa fue respaldada por de la Red Nacional de Mujeres, la Mesa de Género (de organismos de cooperación internacional) y la gran mayoría de las congresistas. Aunque no existe en nuestro país una Ley de Cuotas para los cargos de elección popular, en febrero de 2011 ha sido aprobada en debates de Cámara y Senado una Ley Estatutaria de Reforma Política, que incluye medidas a favor de la inclusión y representación política de las mujeres, entre ellas, la obligación de incorporar dentro de los estatutos de los partidos garantías para la equidad de género en la definición de candidaturas, un incentivo de 5% para la financiación de partidos según número de mujeres electas en corporaciones públicas y un porcentaje máximo por sexo de 70% en la conformación de las listas de candidaturas en circunscripciones de más de cinco curules (JAL, Concejos, Asambleas, Senado y algunos departamentos para Cámara de Representantes) (Paz con Mujeres, 2012)).

Haciendo un breve repaso de la participación femenina en la administración pública y en procesos electivos, la legislación afirmativa ha contribuido a un mayor acceso, aunque el número sigue siendo reducido.147 Según datos del Departamento Administrativo de la Función Pública correspondientes al año 2010, salvo la rama legislativa y la rama judicial, el resto de entidades dan cumplimiento a la cuota mínima del 30% de cargos ocupados por mujeres; en el caso de la rama ejecutiva asciende al 40% y en la Registraduría Nacional del Estado Civil, al 36%, por lo que son los espacios con mayor porcentaje, seguidos por los órganos de vigilancia y control (35%).148 En el Congreso de la República se ha mantenido baja la participación Gráfico 11

Representación por género en el Congreso colombiano 88%

83%

Mujeres Hombres

17%

Senado

12%

Cámara

Fuente: Paz con Mujeres (2012) a partir de “Las mujeres del nuevo Congreso” en Observatorio de Humanas: las mujeres en los medios.

147 Consultar: Observatorio de Igualdad de Género para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Observatorio de Asuntos de Género (2009, 2010, 2011a, 2011b, 2011c, 2011d, 2011e). 148 Disponible en: http://equidad.presidencia.gov.co/OAG Documents/Politica-Estado-Participacion-femeninadesempeno-cargos-publicos.pdf.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

107

en los últimos cuatro periodos, aunque se percibe un leve aumento en 2010. Asimismo, la brecha entre hombres y mujeres sigue siendo grande y, en porcentajes netos, las mujeres no alcanzan al 20%, ni en el Senado ni en la Cámara de Diputados.149 El Registrador Nacional del Estado Civil realizó en noviembre del 2011 un balance de los comicios del 30 de octubre en el marco del foro Balance Elecciones 2011: Autoridades Locales.150 En el nivel regional y local (ejecutivo y legislativo), tenemos un panorama semejante al que venimos de mencionar. Las candidaturas más parejas se dan a nivel de las JAL y la brecha más grande está en los cargos para gobernaciones, alcaldías y concejos. En el caso de las gobernaciones hubo una

disminución en las elecciones del 30 de octubre de 2011, respecto del período anterior. De acuerdo con la información vertida por la Registraduría Nacional del Estado Civil (2011) fueron elegidas solo tres gobernadoras en todo el país, en los siguientes departamentos: Huila, Quindío y San Andrés. Para las alcaldías, se registra un leve aumento del 2%, y habrían sido electas 106 mujeres en los últimos comicios (lo anterior de acuerdo con la revisión realizada al listado oficial, que no especifica procedencia étnica de la alcaldesa electa). El cuadro siguiente brinda una síntesis comparativa de los períodos comprendidos entre 1998 y 2011, que permite inferir los avances y retrocesos que se dan en el tiempo y demuestran la variabilidad y dinámica, no lineal, que conllevan estos procesos.

Gráfico 12

Participación de mujeres (nivel regional y local) en cargos electivos (1998-2011)

18,00% 16,00% 14,00% 12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00%

1998-2000

2001-2003

Gobernaciones

3,20%

6,25%

3,12%

Asambleas departamentales

5,26%

13,84%

15,62%

17,50%

Alcaldías

5,20%

7,30%

7,60%

9,94%

Consejos municipales

10,32%

12,89%

13,71%

13,70%

Fuente: Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (2011).

149 Consultar también el estudio comparado de diferentes periodos electorales que realiza Bernal Olarte (2011). 150 Foro organizado por la revista Semana y la Universidad Sergio Arboleda.

108

2004-2007

2008-2011

En cuanto a las brechas de género, es evidente que el acceso para las mujeres a la gobernación es aún más dificultoso que a las alcaldías; aunque en ambos casos la diferencia es muy significativa. En el ámbito

legislativo, se sigue la misma tendencia, como vemos

en dos Gobiernos locales con población numéricamente importante y políticamente influyentes: el Distrito Capital y Medellín.

Gráfico 13

Representación femenina y masculina en concejos (Medellín y Bogotá) Consejo de Medellín 2008-2011

Consejo de Bogotá 2008-2011

14% 25%

Mujeres

Hombres

75%

86%

Fuente: Paz con Mujeres (2012) a partir de “Las mujeres del nuevo Congreso” en Observatorio de Humanas: las mujeres en los medios.

Si bien el porcentaje de mujeres en los concejos municipales varía, no ha logrado llegar a representar una tercera parte de las curules, ni siquiera en las principales ciudades del país como las expuestas.151

Por último, en la elección de las juntas administradoras locales (JAL) los datos son más alentadores aunque no logran tampoco llegar al mínimo del 30%, como vemos en los casos siguientes.

Gráfico 14

Gráfico 15

Representación femenina y masculina en las JAL (Medellín)

Representación femenina y masculina en las JAL (Bogotá) 78%

24%

74%

Mujeres Hombres

22%

26%

Mujeres Hombres

76% 2004-2007

2008-2011

Fuente: Paz con Mujeres (2012a), a partir de Resultados elecciones 2007. Juntas Administradoras Locales, disponible en: http:// www. bogota.gov.co.

Fuente: Paz con Mujeres (2012a), a partir de Situación de las mujeres de Medellín 2005 – 2008, Alcaldía de Medellín, CINDE.

151 Para tener un panorama más exhaustivo y actualizado a este respecto en el Distrito Capital de Bogotá, consultar: Ana Isabel Arenas Saavedra (2010).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

109

Retomando lo ya dicho sobre la importancia de contar con un sistema electoral que beneficie a las mujeres, la figura del voto preferente ha desfavorecido estas candidaturas, en tanto las obliga a competir con los hombres para obtener votos personales en lugar de articularse con los partidos políticos; los partidos políticos tampoco promueven la inclusión de las mujeres (Paz con Mujeres, 2012).152 Conforme a las observaciones de Robledo Silva (2010), en el marco de una iniciativa de la AECID, a diez años de la aplicación de la Ley 581/2000 se evalúa que el establecimiento de cuotas sin bien ha sido importante no fue determinante para que crezca la presencia femenina en la toma de decisiones.

centra hoy mayormente en cuatro estructuras matrices de nivel nacional: la Organización Nacional Indígena

de Colombia (ONIC); la Confederación Indígena Tayrona (CIT), de la Sierra Nevada de Santa Marta; la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonia (OPIA); y la Asociación de Autoridades Indígenas de Colombia (AICO).

En cuanto a los territorios ancestrales, hemos mencionado que la Constitución reconoce la ju-

risdicción especial de las autoridades tradicionales indígenas, que es ejercida por usos y costumbres.

ciones una curul cada uno. Tanto AICO como ASI han mantenido la representación en el Congreso, lo que las convierte en las dos fuerzas políticas indígenas más importantes registradas en el Consejo Electoral; mientras que el MIC o el Partido Indígena Colombiano (PIC) ya no aparecen en la escena política electoral desde tiempo atrás (Moreno Múnera, 2006).

Estos territorios son considerados entidades de la administración pública en el ámbito local y están regidos por sus propias autoridades y regulados por la ley consuetudinaria de cada comunidad. El Decreto 2.164/1995 estableció los siguientes términos y definiciones para diferenciar estas dotaciones: territorios indígenas; comunidad o parcialidad indígena; reserva; autoridad tradicional; y cabildo indígena. Interesa puntualizar las dos últimas categorías. En primer lugar, la autoridad tradicional se define como “los miembros de una comunidad indígena que ejercen, dentro de la estructura propia de la respectiva cultura, un poder de organización, gobierno, gestión o control social” (Departamento Nacional de Planeación, 2010: 17). Por su parte, el cabildo indígena es concebido como una “entidad pública especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por esta, con una organización sociopolítica tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento interno de cada comunidad” (Departamento Nacional de Planeación, 2010: 17). En este esquema también está la figura de los consejos indígenas que son órganos de gobierno autónomos en el territorio (OIT, 2009). Cada entidad territorial cuenta con asociaciones de cabildos y de resguardos así como autoridades tradicionales, que suman cerca de 300 en todo el país. Los resguardos indígenas están representados ante el Estado nacional por los cabildos que son elegidos por la comunidad.

152 Consultar el artículo: “Más mujeres, ¿menos género?”, disponible en el portal Votebien 2010: http://bit.ly/cqKKWb.

La articulación de los Gobiernos y los pueblos indígenas tiene dos espacios bien definidos: la Mesa

Los avances consignados no han impactado en la situación de las mujeres indígenas y afrocolombianas.

En líneas generales, la participación de los pueblos originarios tiene un punto de inflexión con la conformación, en 1971, del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), que comienza a diferenciarse del movimiento campesino, al reivindicar diacríticos identitarios y organizativos originarios. En los años ochenta, las organizaciones indígenas se agruparon en la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), la cual tuvo un rol destacado en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, al lograr el reconocimiento de la representación de la circunscripción nacional indígena en el Congreso de la Nación. Posteriormente, se creó el Movimiento Indígena de Colombia (MIC), con personería jurídica como partido político, que actuó como una suerte de brazo político de la ONIC con fines electorales. En el proceso eleccionario del año 1992 se produjo un sismo en el movimiento indígena, que derivó en la configuración de tres movimientos y organizaciones: MIC, Alianza Social Indígena (ASI) y Autoridades Indígenas de Colombia (AICO), del Cauca, que lograron en esas elec-

110

A nivel de las organizaciones, la participación se con-

de Concertación Nacional, donde se acuerdan con el Gobierno las políticas globales sobre pueblos indígenas,153 y la consulta previa, establecida por la Corte Constitucional en el año 2002, como derecho fundamental, que suele ser pasado por alto.154

¿Qué rol tienen las mujeres en este entramado? ¿En qué medida participan de las decisiones en las organizaciones indígenas y fuera de ellas? El diálogo siguiente nos

brinda algunos indicios al respecto.

Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Ana Manuela Ochoa Arias, Abogada de la ONIC, Área de la Mujer C. B.: En cuanto a la representación política, ¿qué rol tienen las mujeres indígenas dentro y fuera de las organizaciones indígenas?

ejemplo, a nivel regional está el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), o la Organización Indígena de Antioquia (OIA), o el Consejo Regional Indígena del Tolima (CRIT).

A. O.: Los cabildos son una forma. Ley de cuotas indígenas no hay. Nosotros siempre hacemos la evaluación de cómo está nuestra participación a nivel interno y externo de las mujeres. A nivel interno, se aprendió de la época trágica de los pueblos indígenas, donde las mujeres no aparecían en los escenarios de participación. Si nos vamos a la ley de origen de los pueblos indígenas, a lo que dicen los mitos sobre cómo deben participar las mujeres…, el Área de Mujeres de la ONIC se ha apoyado mucho en la ley de origen (cada pueblo indígena tiene la suya). Lo que dicen los mitos sobre la presencia de la mujer lo hemos buscado, analizado, para tener un argumento, para decir que tenemos derechos. Porque la lógica que se había instaurado era que no. Ahora ya hay mujeres representantes de los cabildos, de los resguardos. No en el mismo número, pero ya hay y tenemos mucho interés de fortalecer la participación de las mujeres en esos escenarios (como cabildas).

C. B.: ¿Y a nivel local? A. O.: También nos hemos ocupado de pensar en esas organizaciones zonales o locales que forman parte de la ONIC y… ¿cuántas mujeres hay?, lamentablemente no hay. El año pasado contaban con una mujer representante de las organizaciones regionales que era parte de la ONIC, porque estas organizaciones son las que luego conforman la Asamblea de Autoridades de la ONIC y toman decisiones importantes. En estos momentos la Asamblea está conformada por hombres. No ha tenido nunca una presidenta o una consejera mayor mujer. C. B.: ¿Consejera local? A. O.: Cuenta con diez consejeros actualmente y de esos hay una mujer (Dora Tabera). C. B.: ¿En Bogotá?

C. B.: ¿Cuántas hay? A. O.: No tengo idea de cuántas. Hay zonas donde uno podría decir cuántas hay, pero no sé…. No tenemos un número. El otro punto es la participación de las mujeres en las organizaciones indígenas: hay nacionales, regionales, zonales y locales. Por

A. O.: Sí, es en Bogotá donde funciona este consejo. Es la única consejera de la ONIC. En el Gobierno no hay nadie… ni consejeras, ni alcaldesas, nada. Que yo sepa, no. En lo interno está así la situación. Ha habido avances y el congreso que se hizo en el 2007 generó una condición distinta para las

153 Estas mesas han despertado muchas expectativas entre las organizaciones indígenas, aunque no está muy claro si se respetarán en todos los casos las decisiones que se tomen en estos espacios a favor de las realidades indígenas.

154 “Este derecho está cimentado en la Constitución Política de 1991, la Ley 21 de 1991 que ratifica el Convenio 169 de la OIT, la Ley 70 de 1993 sobre Comunidades Negras y la Ley 99 de 1993 sobre Medio Ambiente” (Departamento Nacional de Planeación, 2010: 23).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

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mujeres, pero antes del congreso no había una Consejería de Mujeres que estuviera al mismo nivel que la Consejería del Territorio o de Salud o Educación. Y en las organizaciones regionales que hacen parte de la ONIC hemos impulsado que haya consejerías de mujeres que estén al mismo nivel que las otras y que puedan influir en las decisiones. Entonces hay varias consejerías de mujeres que se han creado al interior de nuestras organizaciones, pero no tengo el dato. Porque hay consejerías y programas de mujeres, pero estos últimos no tienen incidencia directa. La apuesta es a crear consejerías. C. B.: ¿A nivel local qué organizaciones indígenas hay? A. O.: Hay en cada ciudad. Muchos pueblos se relacionan directamente con las alcaldías a través del Colombia, con la Ley 649 de Minorías Políticas del año 2001, reglamenta el artículo 176 y el artículo 108, inciso 7, de la Constitución Política de Colombia para asegurar la participación de los pueblos indígenas en el Senado de la Nación a razón de dos curules, conformándose una circunscripción especial para los indígenas. Por su parte para la Cámara de Representantes (Cámara Baja), el artículo 1 de la Ley establece una circunscripción nacional especial para asegurar la participación de los grupos étnicos, las minorías políticas y los colombianos residentes en el exterior. Esta circunscripción consta de cinco (5) curules distribuidas así: dos (2) para las comunidades negras, una (1) para las comunidades indígenas, una (1) para las minorías políticas y una (1) para los colombianos residentes en el exterior (Schneider, Calvelo y Welp, 2011: 51). La diputada Orsinia Polanco Jusayú, taita (líder) en su comunidad wayúu (compuesta por 23 clanes, distribuidos en 8 resguardos indígenas), departamento de La Guajira, fue la primera mujer indígena en ocupar la

curul que corresponde a la circunscripción de los pueblos indígenas en la Cámara de Representantes, en las elecciones 2006.155 Aída Quilcué Vivas también participó

por el Movimiento Social e Indígena para ocupar una de las tres curules, en el Senado en su caso, pero no

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resguardo. Y hay un relacionamiento muy fuerte, porque los resguardos reciben dinero del sistema general de participación y eso hace que los cabildos tengan una relación directa para proyectos, para ejecutar esas transferencias con las alcaldías. Por eso es importante que haya mujeres en los cabildos. Ahora los cabildos tienen una junta que los acompaña. Por ejemplo, en mi comunidad, en una organización indígena de la Sierra Nevada de Santa Marta, hay 3 mujeres de 26 miembros: entre esas está la consejera de mujeres, una cabilda menor y una representante de los estudiantes, creo. Entonces así es la situación. Casi siempre la vocería, por lo general, la va a llevar el cabildo gobernador, o de la organización o del resguardo indígena. Casi siempre hay acuerdos internos, pero hay una persona que lleva la vocería y casi siempre son hombres.

lo logró.156 Clemencia Herrera, originaria de la región amazónica, fue la tercera candidata a la Cámara por la Alianza Social Indígena (ASI).157 Los resultados de la circunscripción especial nacional por comunidades indígenas en el Senado arrojan que las mujeres no lograron alcanzar ninguna curul, como siempre se ha dado históricamente. En cuanto a la Cámara de Representantes, las candidatas mujeres fueron tres, en representación de las fuerzas de más peso en la política indígena: Orsinia Patricia Polanco Jusayú (Polo Democrático), Fanny Kuiru Castro (ASI) y María Lastenia Pito Ramos (AICO), pero ninguna resultó electa; solo ganó una curul un hombre, por el Polo Democrático Alternativo (Misión de Observación Electoral, 2011). En la Cámara de Representantes, en el año 2002 se ganó una curul para las mujeres y luego en las elecciones 2006 y 2010 se perdió (Bernal Olarte, 2011). 155 De acuerdo con la Constitución de 1991, de 102 senadores y 166 representantes, le corresponden 3 curules a los pueblos indígenas: 2 para el Senado y 1 para la Cámara de Representantes. 156 Las otras dos curules para el Senado hasta el presente nunca fueron ocupadas por mujeres. 157 Fuente: http://www.noticiasaliadas.org/articles.asp?art= 6118.

A nivel local, el caso de Ati Seygundiba Quigua Izquierdo (indígena arhuaca) es emblemático y sentó

jurisprudencia. En el año 2003, ganó una banca en el Concejo Municipal de Bogotá por el Polo Democrático (y fue reelegida en el año 2007). Pero esta elección fue cuestionada por no contar con la edad mínima (25 años). Ello desató un debate jurídico, por entender que esta limitación vulneraba el derecho a la identidad cultural, al contravenir los requerimientos de la comunidad indígena. Otros dos casos de un tenor semejante tuvieron lugar en el resguardo indígena de Ipiales para escoger al cabildo gobernador (autoridad indígena), dentro de una jurisdicción especial indígena, y a la alcaldesa local de La Candelaria (Díaz Ch., 2011). Según los hallazgos de la investigación, y teniendo presente las providencias emitidas entre 2005 y 2009, se concluye que realmente los pocos fallos relacionados con el derecho a la participación y acceso a espacios de decisión se han concentrado en temas de constitucionalidad de las acciones afirmativas en la materia, especialmente en la Ley 581 de 2000, Ley de Cuotas, o en analizar la situación específica en casos relacionados con la participación de mujeres indígenas (caso Ati Seygundiba Quigua Izquierdo y resguardo indígena en Ipiales). Asimismo, que en menores casos, existen pronunciamientos no solo de la Corte Constitucional, sino de órganos como el Consejo de Estado en situaciones en donde se cuestionan procedimientos para ocupar cierto cargos, la legalidad y validez de estos (Díaz Ch., 2011: 239).

En las elecciones regionales y locales de octubre de 2011, ninguna gobernadora indígena fue electa. A nivel de las alcaldías, a partir de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (2011), constatamos que han ocupado el cargo de alcaldesas cuatro mujeres indígenas en todo el país (departamento de Antioquia: San Carlos, Vigía del Fuerte y Repelón; departamento de Huila: Campoalegre). El criterio adoptado fue considerar los partidos políticos que las impulsaron (AICO y AFROVIDES), conscientes de que no es un resultado totalmente confiable, en tanto que los partidos de base étnica no llevan exclusivamente en sus listas a indígenas o afro y, viceversa, no todas las candidatas indígenas o afro llegan por partidos de base étnica.

Frente a la pregunta de si está o no en la agenda fortalecer la participación política electoral de las mujeres indígenas, Ana Manuela Ochoa Arias (ONIC) da cuenta

de la perspectiva de la organización, un aporte importante para subrayar: A. O.: Para nosotros, la apuesta es fortalecer la participación en los Gobiernos indígenas propios. Eso tiene algunas dificultades para nosotros. Con la Constitución del 91 hubo un interés y por eso se crearon partidos políticos indígenas, pero que en el último tiempo se han ido alejando de las necesidades y de la visión de las organizaciones indígenas, de los Gobiernos indígenas. Nuestra apuesta hoy es que las mujeres participen de los Gobiernos indígenas internos, porque para nosotros, más que los diputados, son los que están tomando las decisiones. Por eso, para nosotros, es importante que las mujeres indígenas se empoderen y empiecen a participar en esos escenarios propios, porque la apuesta de las organizaciones indígenas es seguir fortaleciendo los espacios propios, como los cabildos, las organizaciones, las asambleas de autoridades, los congresos indígenas. Que las mujeres participen en esos escenarios y que digan ahí qué es lo que quieren: esa es nuestra primera apuesta.

Si bien queda clara la orientación que define Ochoa, no significa que todas las organizaciones indígenas de Colombia se planteen la misma. Hay un límite para establecer este tipo de generalizaciones, que incluso, en la mayoría de los casos, resultan poco esclarecedoras. De todas maneras, esta prioridad no deja afuera la posibilidad de que intervengan en otros espacios de articulación de políticas como han sido los debates y la participación en la definición de la Ley de Víctimas,

asesorías, consultas, mesas de concertación.

C. B.: ¿En qué puntos fortalecerían la alianza con los Gobiernos? A. O.: No en el escenario político electoral. A nosotros, lo que nos interesa es fortalecer los escenarios propios de los pueblos indígenas.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

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C. B.: ¿Qué les interesa negociar entonces con el Estado? A. O.: Políticas públicas, leyes, territorio, política pública sobre pueblos indígenas, política de protección de mujeres indígenas en relación con el conflicto armado con el Ministerio de Defensa. Estos son los temas prioritarios para nosotros. Acabamos de trabajar la Ley de Víctimas y Reparación, y hay toda una agenda donde está el territorio, regalías, biodiversidad. Somos conscientes de que se requiere urgente una política pública para pueblos indígenas de protección ante el riesgo de extinción, [de protección a] las mujeres víctimas de violencia sexual. En todo caso, cabe subrayar la importancia de las políticas públicas para mejorar la situación de los pueblos indígenas y de las mujeres en particular, y de la presencia de las mujeres para incidir de manera directa en la dirección y en el diseño de estas. A lo largo de todas las entrevistas se ha hecho alusión, también, a la relación entre participación y representación que, en el siguiente diálogo, se expresa alrededor de la crítica a quién fuera concejala por el municipio de Bogotá:

C. B.: Pero hubo una concejala, que es Ati Quigua. A. O.: Pero eso es distinto, ella fue concejala de un partido político (Polo Democrático) en la ciudad de Bogotá (en el Concejo Municipal). Pero ella no fue reconocida como representante de la ONIC o del movimiento indígena. Para nosotros no, para las mujeres indígenas no. No tuvo incidencia para las mujeres indígenas. Yo nunca vi que impulsara debates sobre mujeres indígenas o sobre la violencia, o el desplazamiento o el impacto del conflicto armado. Esas cosas específicas no las vi. Por ejemplo, hemos tenido algunas representantes (período pasado) a la Cámara de Senadores, también del Polo Democrático. [Hubo una] muy buena, no me acuerdo el nombre, pero tampoco vi que fuera la representante de las mujeres

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indígenas, que tuviera un discurso como mujer indígena, un discurso general. Pero tampoco las organizaciones la vieron como representante, y tampoco pasa eso con los hombres. Sí hubo un corte entre la política electoral y la política organizativa. Para nosotros, un tema es la organización política de los pueblos indígenas, los Gobiernos propios, y otra cosa es lo político. Hay que hacer alianzas, hay que tener capacidad para conversar con ellos para que incidan en otros escenarios. Como contraargumento, se ha destacado en algunas entrevistas realizadas que Ati Quigua promovió, durante su gestión como concejala, un acuerdo muy valorado entre el Concejo y la Alcaldía distrital para que la política pública indígena fuera concertada entre la administración distrital y las autoridades y organizaciones indígenas con asiento en el distrito (Acuerdo 359/2009).158 Cabe destacar que, además de que no se puede inferir como derivación forzosa de la participación en la esfera política la calidad de la representación, hoy algunos pueblos indígenas están cuestionando que miembros de sus comunidades se autoatribuyan ser candidatos/as sin previa consulta a las autoridades tradicionales. Ello no es casual, ya que los y las indígenas que llegan a ocupar curules lo hacen, en muchos casos, a través de partidos políticos que no son indígenas. Asimismo, en una entrevista realizada en ONU Mujeres Colombia, con Margarita Muñoz Pallares y Juan Felipe Etcheverry, se hace mención a que incluso dentro de los partidos indígenas no todos los candidatos lo son. En todo caso, y tal como señala Catherine Walsh (2002, 2008), las formas organizativas indígenas, se trate de movimientos o de “partidos” con fines electorales, de una u otra manera interpelan las reglas y las lógicas tradicionales de la democracia representativa. Mencionamos anteriormente los obstáculos más frecuentes que deben sortear las mujeres, y que se agravan en el caso de las indígenas, dentro y fuera de sus comunidades (tiempos, estilos de práctica, 158 Disponible en: http://indigena.todosatierra.com/?p=38.

violencia política, entre otros). Ana Manuela Ochoa Arias (ONIC) señala algunos de estos obstáculos en el siguiente diálogo:

A. O.: Es un poco complejo porque las negociaciones se acaban a las 4 de la mañana, entonces llego a mi casa y mi esposo puede no creerme… y hay otras discusiones que se acaban a las 7 de la mañana, y eso en el mundo indígena es complicado. Es complejo cómo y cuándo se toman las decisiones. Lo otro es que yo creo que tengo un reconocimiento entre las organizaciones, y cuando tengo que hablar de mujeres indígenas no creen que solo sé de mujeres indígenas, sino que puedo hablar de otras cosas. Por eso, para la participación, yo creo que es muy importante la trayectoria, tener un reconocimiento de que se tiene una visión integral de lo que pasa con los pueblos indígenas, y no solamente de las mujeres indígenas.

importante. Una mujer sabia tiene un papel con más fuerza, más importante que el hombre. Tampoco los grupos son homogéneos. En otros campos (domésticos) la mujer ha sido reconocida en sus comunidades, pero no así en lo que concierne a la vida pública, reservada como en todos los pueblos indígenas mayormente para los hombres, por lo que se hace aún más dificultoso construir una trayectoria como actoras políticas. Ellas están rodeadas de atributos, como la honestidad, la claridad en

sus principios, la responsabilidad de unir a la familia, la horizontalidad; “las mujeres no se venden por cualquier cosa”, argumenta Ana Ochoa. Estas valoraciones, que a

primera vista resultan halagadoras, no hacen más que reforzar los estereotipos esencialistas.

Por último, queremos destacar que la formación o capacitación aparece como un objetivo prioritario en los discursos de todas las mujeres indígenas entrevistadas. Además, se subraya la participación en el Consejo Nacional de Mujeres Indígenas, y el crecimiento en los últimos años (especialmente a comienzos de 2012) de la inclusión en la Mesa de Concertación, dentro de la cual se demanda la formación de un espacio o subcomisión para mujeres indígenas. Esta subcomisión facilitaría la construcción de una agenda propia (étnica y de género) más autónoma de las estructuras indígenas matrices.

C. B.: ¿Y la práctica cotidiana es muy machista? A. O.: Depende. Hay regiones que sí, hay otras en las que hay un trato igual, y hay regiones donde está muy claro cuál es el rol de las mujeres y los hombres, y cómo se complementan. El rol de la mujer [está] muy ligado a lo doméstico, en general, y siento que, en temas ligados a la espiritualidad, el papel de la mujer es muy

5. 4.

LAS MUJERES AFROCOLOMBIANAS EN LA ESFERA PÚBLICA La población negra llegó a Colombia proveniente del África ecuatorial, desde donde fue trasladada como esclava en el siglo XVI para trabajar en las cosechas de algodón, azúcar y tabaco. En la actualidad representa cerca del 11% de la población total.159

Cuadro 17

Poblaciòn total y afrocolombiana (porcentajes) Población total Población afro

159 Cabe señalar que no existen certezas respecto de la cifra total de la población afrodescendiente; si bien por la metodología de autorreconocimiento en el Censo 2005 se calculan 4 millones de personas, también se habla extraoficialmente de que bordean los 10 millones de habitantes (Acción Social, 2008).

Población afro, mujeres

41.468.384 4.273.722

10,30% 47% de la población afro

2.006.637

4,80% de la población total

Fuente: Extracto del cuadro 15 de este documento.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

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Tal como exhibe el cuadro 17, el 47% de la población afro son mujeres; una cifra menor al porcentaje global de mujeres con respecto a la población total del país. Estas poblaciones habitan en las costas, los valles interandinos, el norte del departamento del Cauca, Urabá, y en las zonas urbanas y rurales de las ciudades más grandes del país. Los departamentos con mayor población afrodescendiente en el Pacífico son: Chocó (74%), Valle (27%), Cauca (22%) y Nariño (18%); y en el Caribe: San Andrés y Providencia (57%) y Bolívar (27%) (Acción Social, 2008). Respecto de la información por municipio, en términos relativos, los de mayor cantidad de habitantes afro son los ubicados en el litoral del Pacífico y en la costa atlántica. Pero, en términos absolutos, la mayor cantidad de población negra está en Cali (1.064.648), Bogotá (900.717), Barranquilla (689.974), Cartagena (598.307), Medellín (376.589) y Santa Marta (218.238) (Departamento Nacional de Planeación, 2010). En líneas generales, la identidad de la población afrocolombiana no responde a un canon único, aunque tiene una plataforma común en la dimensión racial. Y se ha generado un debate en torno a cómo es nombrada. Traemos aquí algunas referencias realizadas por dos entrevistadas; en primer lugar, las valoraciones de Pastora Puertas Arias, responsable de la Agenda de Mujeres Afro Afrodita Mujer:

P. P.: Nos denominamos mujeres negras, mujeres raizales, mujeres afrorrenacientes, afrocolombianas. C. B.: ¿Y afrodescendientes? P. P.: Esa es una discusión que… C. B.: ¿Me podrías contar por qué decías que hay una discusión en torno a cómo se nombran? P. P.: Sí, hay una discusión, para poder realmente conectarse a un discurso como mujeres afro, que es como nos nombramos. La ley 70 designa que somos población negra; las investigaciones posteriores y quienes nos negamos decimos que ese nombre, negro, no nos designa como pueblo étnico; el pueblo étnico no tiene color,

116

el pueblo étnico tiene cultura y no tiene que adoptar un nombre que fue impuesto por quienes secuestraron y quienes sometieron a nuestros ancestros. Sí, a veces se toma la afrodescendencia, porque hay quienes plantean el término afrodescendencia. [Pero algunos] dicen que eso no definiría lo que somos nosotras en particular, porque la afrodescendencia sería todo el mundo, si reconocemos la teoría de que África es la cuna de la humanidad. Eso en términos antropológicos, pero esto viene dentro de un término muy, muy, muy…, digamos, político, y no antropológico. Otros dicen que no, porque hemos desarrollado la Ley 70 que habla de la población negra y eso haría perder, digamos, el contexto de los reclamos. […] En eso las mujeres afro deberían pelearse su primer punto como derecho, pero no dentro de una reparación simplemente histórica, sino porque tienen el derecho, porque son las que han realmente han incidido, han llevado, han poblado, ¿sí? En segundo lugar, en la entrevista con Maura Nasly Mosquera, Directora de la Fundación para la Formación de Líderes Afrocolombianos Afrolíder, ella plantea las dificultades para acordar un modo de “autonominarse” que no resulte discriminatorio. Se destaca el término afrodescendiente como un recurso del discurso de los organismos internacionales para “unir” a la población en América y también para responder a las demandas de quienes no están de acuerdo con la denominación negros. Esta discusión no es banal, por su carácter histórico, identitario y político. Alrededor del 50% de los hogares afro se encuentra en situación de pobreza —en los dos primeros quintiles— (Rivera Lassen, 2010).160 Ello conlleva déficits educativos, 160 Dadas las dificultades que exhibe la población afrocolombiana, el Programa de País para Colombia 2008 2011 del PNUD desarrolló estrategias metodológicas con enfoque territorial y de derechos humanos para fortalecer capacidades y empoderar a los actores/as de la sociedad civil, y generar políticas públicas. Proyección Milenio es una propuesta en dirección al logro de los ODM que se llevó a cabo en diez municipios de la región del Cauca (PNUD, 2010a). Consultar, también: Cruces, Gasparini y Carbajal (2010).

de salud, de vivienda, entre otros. Los departamentos que

registran las condiciones más desfavorables son: Chocó, Cauca y Nariño de la región del Pacífico; y Atlántico, Bolívar y Sucre de la región del Caribe. Perciben muy bajos ingresos per cápita anual y presentan dificultades para la inserción productiva. Manifiestan debilidades institucionales y limitaciones en el nivel territorial en cuanto a la descentralización y en el desempeño de los municipios con mayoría de afrocolombianos; y dificultades para construir los liderazgos y demandar sus derechos (Acción Social, 2008). En cuanto a las mujeres, son las que registran los indicadores más desfavorables: presentan mayores tasas de mortalidad

en los contextos urbanos (Roux, 2010); desempleo en un 20,4% y dificultades para insertarse en el mercado de trabajo en igualdad de condiciones respecto de los hombres (discriminación racial y de género); y altos porcentajes de trabajo en el hogar sin remuneración. Cabe destacar que en materia educativa se observa una tasa de alfabetización levemente mejor que en los hombres (Cruces, Gasparini y Carbajal, 2010).161 Como es sabido, todo grupo étnico se va construyendo en un proceso de autoreconocimiento y afirmación desde adentro y desde la mirada del otro; y, en este proceso, el Estado tiene un rol clave a través de acciones y legislaciones afirmativas. Urtado Saa (2010) señala que la presión ejercida por diferentes grupos sociales en la Asamblea Nacional Constituyente y la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 derivaron en que Colombia pueda ser considerada una nación pluriétnica y multicultural. La Asamblea Nacional Constituyente sancionó el artículo transitorio 55 que reconoció a las poblaciones afrodescendientes como grupo étnico. Posteriormente, se aprobó y reglamentó la Ley 70/1993, ya mencionada, que constituye otro punto de inflexión, tal como lo reconoce la gran mayoría de las entrevistadas y las investigaciones en general. 161 Para ampliar este diagnóstico, ver también el informe elaborado por la Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (2011), que hace referencia expresa a la situación de las mujeres en cuanto a: derechos ciudadanos, situación socioeconómica, políticas públicas a nivel local, entre otros. 162 Se constata la expedición de 113 títulos colectivos. Ver también: http://www.colombiaaprende.edu.co/html/mediate- ca/1607/article-84457.html.

Con los cambios constitucionales y la sanción de la Ley 70 se generan tres procesos fundamentales. Primero, jurídicamente se acaba la invisibilidad de la gente negra. Segundo, se divide en dos la historia de los estudios de las poblaciones negras al dejar de ser este un tema minoritario, como ocurría en décadas anteriores. Se implantan así desde el Estado y la academia los mecanismos necesarios para que se realicen nuevos y diferentes trabajos por medio de posturas epistemológicas y de metodologías diversas para dar cuenta de la realidad de la población afro. Tercero, se crean la cátedra de etnoeducación y la de estudios afrocolombianos (Hurtado Saa, 2010: 87). A partir de esta ley acceden a títulos de propiedad de los asentamientos colectivos denominados comunidades negras, ubicados especialmente en el Pacífico colombiano y la comunidad de San Basilio de Palenque en el Caribe.162 El territorio es una referencia de gran importancia para estos grupos en tanto significa el reconocimiento de sus linajes ancestrales, así como el acceso a los recursos y a las formas propias de explotación. Asimismo, junto a las minorías y los pueblos indígenas, han adquirido el derecho a la participación y se han creado curules para estas poblaciones.

El estudio de García Sánchez (2011), sobre actitudes y percepción de la población afrocolombiana en diferentes campos (entre los que citamos el conflicto armado), aborda el tema de la participación política desde las diferentes formas de involucramiento: “patrones de participación política”, ámbitos, identidades partidarias, entre otros. Entre la riqueza de las conclusiones destacamos lo siguiente: Existe un apoyo masivo, por parte de los encuestados, a que los ciudadanos se involucren o participen en organizaciones comunitarias, campañas políticas y protestas legales. Un menor apoyo se registra hacia la vinculación de las personas en bloqueos de vías. Finalmente, se evidencia una muy baja aprobación a las invasiones de propiedad y al involucramiento ciudadano en acciones violentas para derrocar el Gobierno. En el caso de la participación en organizaciones comunitarias y campañas políticas, la población afrocolombiana registra niveles de

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

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apoyo estadísticamente superiores a los del resto de la población colombiana (García Sánchez, 2011: 88). Al desagregarse la información por región, se observa que las comunidades afrodescendientes de la región del Pacífico evidencian actitudes más favorables que el resto de la muestra, hacia la participación ciudadana.

Esta apreciación coincide con lo expresado por los entrevistados Margarita Muñoz Pallares y Juan Felipe Etcheverry (ONU Mujeres Colombia) al insistir en que: “En términos de reconocimiento y de relaciones de poder son más fuertes los pueblos afro del Pacífico (Chocó) que los del Atlántico… sus estructuras organizativas también son más fuertes”. Respecto de las organizaciones de la sociedad civil donde eligen participar, están las religiosas y las asociaciones

de padres de familia y, en menor medida, los comités o las juntas y las asociaciones profesionales. En cuanto al comportamiento electoral, el porcentaje de población afrocolombiana que participó en las elecciones presidenciales de 2011 es levemente menor que el de la población no afro. Los patrones a nivel regional, siguiendo la tendencia ya señalada, demuestran que en la región del Pacífico los niveles de voto son superiores. Por último, se indica que la simpatía por los partidos políticos es levemente mayor al de la muestra nacional y, desagregado por región, las zonas con mayores niveles de identificación hacia algún partido son el Caribe y, nuevamente, el Pacífico. Un dato para subrayar es que se identifica la preferencia por el partido liberal, aunque el partido político más reconocido es la Asociación de Afrocolombianos para la Vivienda, Deporte, Educación y Salud (AFROVIDES) (García Sánchez, 2011). En el caso de las mujeres, como señala Lozano Lerma (2011), los liderazgos en sus comunidades estuvieron ligados a las actividades como parteras, cantadoras, curadoras; la religión y la medicina han sido los dos

campos en los que se han destacado y han sido reconocidas. Se mantiene la tradición de la familia extensa, en la cual a las mujeres se les asigna, y ellas asumen, el rol de trasmisoras de la cultura (Conferencia Nacional De Organizaciones Afrocolombianas, 2011). Muchas y muchos no estarán de acuerdo en considerar a las mujeres negras afrocolombianas como sujetos sociales o actoras políticas. Esto depende de la noción que se tenga de política. “Si por política

118

se entiende (...) el espacio en el que se realizan las práctica políticas (...), la política es básicamente un espacio de acumulación de fuerzas propias y de destrucción o neutralización de las del adversario con vistas a alcanzar metas estratégicas. Práctica política, por tanto, es aquella que tiene como objetivo la destrucción, neutralización o consolidación de la estructura del poder, los medios y modos de dominación, o sea, lo político” (Lozano Lerma (2011), “Las mujeres negras como sujetos sociales o actoras políticas”, ponencia presentada en el foro Experiencias de las Mujeres Afrocolombianas y la Cooperación Internacional en Colombia, en Lozano Lerma, 2011: 3). El rol de articuladoras de la familia y sostenedoras de la cultura ha quedado cristalizado en las relaciones de género,

sin que por ello estemos negando el valor que posee; la crítica, en todo caso, apunta a la falta de reconocimiento de las capacidades para desenvolverse en otros campos (económico, político). La entrevistada Pastora Puertas hace énfasis en los trabajos históricos asumidos por las mujeres negras, los estereotipos alrededor de ellos, la figura de la “madre comunitaria” que obedecería a un “perfil maternal innato”, así como el desempeño en la cocina como parte del “conocimiento ancestral y de

herencia, también, que es innato, ¿no?, es un poco innato, es de la cultura”. La aceptación por parte de las mujeres

de estas aptitudes (dones) permite inferir cómo los discursos hegemónicos sobre los roles de género se han ido tramando y sentando las bases de las relaciones inequitativas de género. Asimismo, se destaca lo que la entrevista llama “desequidad163 en el acceso a los programas y oportunidad de empleo, ingresos mínimos no satisfactorios y, en general, un desequilibrio inmenso”.

Estas cristalizaciones invisibilizan el accionar de las mujeres en actividades y espacios no tradicionales; incluso en los casos en que han tenido presencia política, lo han hecho desde las sombras. Así lo explica Maura Nasly Mosquera, Directora de Afrolíder: M. M.: La participación es fuerte, la participación de las mujeres que son las encargadas de llevar las razones, de moverse; siempre dicen que es 163 Término transcrito tal como fuera pronunciado por la entrevistada en referencia a la desigualdad o inequidad.

Moreno Zapata (2011) toma en consideración cua-

porque tienen tiempo: “… ah, pues, que tienen más tiempo, están desocupadas, pueden ir, pueden hacer”. Entonces, son las que dinamizan, las que realizan las actividades dentro de la comunidad, pero ya cuando se entra a unos escenarios de poder de decisión ya la cosa es distinta. Como lo decía Maura, las mujeres estamos en la base, dinamizando, moviendo, haciendo muchas cosas, pero a la hora de hablar ya nosotras mismas nos quedamos, y otros hacen que nos quedemos, y eso se estructura en la sociedad, […] ¡ah!, la sociedad patriarcal que existe donde la función de la mujer está más abajo.

tro espacios de participación para hacer un balance general. A nivel ejecutivo, se observa un aumento de la población negra en las elecciones de alcaldes y gobernadores, sobre todo en los municipios con altos

porcentajes de población afro, en los que los cargos electivos son ocupados mayormente por ellos mismos. En los comicios departamentales y en las ciudades con alta concentración de población afro, se registran los primeros líderes y lideresas que han ocupado cargos de poder: la actual alcaldesa de Cartagena, primera

Los hombres han sido quienes más se han visibilizado en los espacios políticos nacionales (Cámara de Representantes y Senado). Las mujeres comienzan a empoderarse en los años ochenta y noventa y, al igual que en el resto de los países de la región, comienza a asomar en las arenas electorales. Así lo relata Pastora Puertas: “En 1987, la fundamos aquí, en Bogotá, a raíz de investigar que la violencia contra las mujeres, las desequidades contra las mujeres se dan más que todo en el plano de una dependencia de poderes económicos, ese poder económico que ejerce fundamentalmente el hombre de la familia, que da esas desventajas y esa situación de sometimiento y subyugación, sobre todo en el campo de la etnicidad”. Por un lado, hace énfasis en el momento histórico y, por otro, en las reivindicaciones en juego: autonomía, derechos de género, derechos colectivos, organización, entre otros. La Constitución de 1991 refuerza la inclusión en la escena política, aunque algunas mujeres ya habían desempeñado cargos electivos (por ejemplo, Dorila

Perea de Moore y Eva Álvarez como gobernadoras del Chocó). Algunos estudios previos, así como las percep-

ciones que se recogen en las entrevistas realizadas, permiten estimar que el bajo número de mujeres que han accedido a la toma de decisiones es un punto crítico.164 A pesar de las recomendaciones de la Comisión para el Avance de la Población Afrocolombiana en 2009, donde se encomienda al Gobierno buscar mecanismos para mejorar la participación y la representatividad política, las mujeres negras no aparecen consideradas en la agenda gubernamental.

mujer afro en esta alcaldía, y el actual gobernador del departamento de Cesar. En el caso de los departamentos y municipios pequeños se da también un proceso interesante: como el departamento de Amazonas, que en el período 2004-2008, tuvo una gobernadora (Gloria Orobio) así como una alcaldesa (Cúcuta). Otros nombres significativos a nivel local son Aura Dalia Valencia (Directora de la Red Nacional de Mujeres

Afrocolombianas) que se desempeñó como concejala y Marta Debi Aguilar que integra la Junta de Acción Comunal. En la región de Buenaventura se pudo reconstruir, a partir de las entrevistas realizadas, que hay en la actualidad cuatro concejalas afro, pero no lo hemos podido cotejar con otras fuentes. En líneas generales, fuera de los departamentos de San Andrés y Chocó, la representación es esporádica.165 En los más de 1.100 municipios, solo 9 alcaldesas negras fueron electas en los últimos comicios

164 No son muchos los diagnósticos sobre gobernabilidad local y participación femenina en el mundo afro. Además de los ya mencionados en otros capítulos, destacamos el estudio de Casiani Herrera y León Sierra (2011), impulsado por el PNUD Colombia y el área de Gobernabilidad Local. Los autores presentan una interesante reflexión con base en la población de Cartagena, particularmente de las comunidades de Arroyo de Piedra, Bayunca, Islas del Rosario y Barú, sobre los liderazgos femeninos y masculinos, las fuentes de promoción de la participación, la elección de candidatos, las preferencias en torno a la edad y al sexo. Queda expuesto en el análisis, entre otros muchos aspectos, la baja confianza en la política y el escaso conocimiento, comparativamente a los hombres, que tienen las mujeres sobre los espacios de participación política, como los concejos comunitarios. 165 Entre las iniciativas para fortalecer a futuro esta dimensión de la autonomía, el proyecto Afropaz se desenvuelve a nivel comunitario y de desarrollo local, coordinado por

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

119

Cuadro 18

Congresistas afrocolombianas Periodo

1994-1998

1998-2002

2002-2006

2006-2010

2010-2014

Candidatas afro al senado

1 Partido liberal

2 Partido liberal y movimiento afrocolombiano

1 Partido liberal

2 Partido liberal y movimiento afrocolombiano

3 Partido liberal y 2 movimientos afrocolombianos

Senadora electa

Piedad Córdoba

Votación senadora electa

25.541

53.303

40.653

42.904

41.812

Candidatas por circunscripción especial versus total candidatos

1 Candidata (12 candidatos)

Suspensión por sentencia

7 candidatas (23 candidatos)

9 candidatas (48 candidatos)

10 candidatas 63 candidatos

Representante electa

Zulia Mena Organización de Barrios Populares

María Isabel Urrutia Movimiento Popular Unido

María Isabel Urrutia Alianza Social Afrocolombiana

Ninguna

Votación

39.109

40.968

7.751

Senado

Cámara de Representantes

Fuente: Moreno Zapata (2011: 18), a partir de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

(departamento de Casanare: Maní; departamento de Chocó: Quibdó; Magdalena: Fundación); y, en algunos casos, han llegado a las candidaturas por partidos políticos tradicionales o movimientos independientes o por AFROVIDES.166 A nivel legislativo, el cuadro 18 ofrece un panorama actualizado y comparativo. Haciendo historia, en la circunscripción nacional especial por comunidades negras en la Cámara de Representantes, Zulia María Mena García fue elegida por el partido Alianza Social Indígena (ASI), en el año

el Secretariado Nacional de Pastoral Social (SNPS/ Cáritas Colombiana) y la Asociación Nacional de Alcaldes y Gobernadores y Departamentos con Población Afrodescendiente (AMUNAFRO), para organizaciones sociales, autoridades étnicas y consejos comunitarios. Se lleva a cabo en nueve municipios con población afro: Providencia (San Andrés), Luruaco (Atlántico), San Onofre (Sincelejo), María la Baja y Mahates (Bolívar), Villa Rica y Puerto Tejada (Cauca), La Tola y Francisco Pizarro (Nariño).

166 Consultar: Asociación Nacional de Alcaldes y Gobernadores de Municipios y Departamentos con Población Afrodescendiente (AMUNAFRO).

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1994. Le siguió María Isabel Urrutia en las elecciones 2002, por el Movimiento Popular Unido (MPU), que mantuvo la curul en las elecciones 2006, pero en esa ocasión en representación de la Alianza Social Afrocolombiana (ASA). Si bien el número de candidatas ha crecido, se destaca al mismo tiempo la fragmentación y dispersión de los movimientos políticos de la población negra. Vemos que, en las elecciones de 2010, se postularon como candidatas 10 mujeres por la circunscripción especial, pero ninguna llegó a ser electa. En esta cir-

cunscripción los partidos han demostrado ser débiles, por lo que nunca han obtenido cada uno más de una curul y se han fragmentado para las coyunturas electorales (Misión de Observación Electoral, 2011). Otro dato para considerar es la tendencia histórica de la disminución de votos para las mujeres que han aspirado a la reelección, salvo el caso de la Senadora Piedad Córdoba. La trayectoria de María Isabel Urrutia es un ejemplo de ello: en su primer período, como representante a la Cámara obtuvo 40.968 votos; en el segundo, 7.751; y en el tercero no llegó a ser

electa. Lo que queremos significar es que los lide-

razgos femeninos presentan mayores dificultades para permanecer en el tiempo, lo que en algunos casos

obedece a evaluaciones desfavorables legítimas de la representación que ejercen y, en otros, es a causa de las presiones y de la violencia política que padecen.167 En las Asambleas Departamentales, de los 32 departamentos, solo hay 7 diputadas afro.168 La experiencia de Buenaventura es citada en todas las entrevistas, justamente por la continuidad que exhiben las mujeres afro en las concejalías: “En 2004 ya hubo 3; en 2008 hubo 4 y, ahorita, en 2012 otras 4” (entrevista a Pastora Puertas). Todos los espacios, y el pasaje por los concejos municipales en particular, son experiencias relevantes en la trayectoria política de las mujeres con miras a la construcción de los liderazgos y las carreras; tal es el ejemplo de la Senadora Piedad Córdoba (primero fue parte del Concejo de la ciudad de Medellín y luego fue electa por la Asamblea del Departamento de Antioquia), que se mantuvo en la arena política pasando por las diferentes instancias de gobierno y de aprendizaje, en definitiva. De todas maneras, hay que decir que en las elecciones de 2010 se evidenció un “crecimiento histórico

de votación en las curules para comunidades negras”

(5,2% de la votación general para la Cámara de Representantes). A nivel regional, creció mucho en la región Caribe, pero se ha planteado la duda acerca de quiénes son los votantes por la circunscripción especial: ¿la comunidad afro o la no afro?169 El segundo espacio que señala Moreno Zapata (2011) son los movimientos políticos afro. La creación de la

figura de la circunscripción especial tuvo incidencias en la conformación de nuevas organizaciones. En las

167 Ver la evaluación pública de gestión en Semana: http://www. semana.com/wf_InfoBlog.aspx?IdBlg=51&IdEnt=2295. 168 Moreno Zapata (2011) indica que se analizaron los 8 departamentos con mayor porcentaje de población afro y que se verificaron imágenes en la web para inferir la pertenencia étnica. Cita el ejemplo de Guillermina Bravo Montaño, Diputada de la Asamblea del Valle. Por su parte, Campbell Barr (2007), con anterioridad, ponía el énfasis en que en un país donde la población afro es muy significativa desde el punto de vista numérico (algunos consideran que llega a cerca de 12 millones) no se ha logrado tener más de 7 diputadas en 13 años.

últimas elecciones, se presentaron 67 listas de partidos, fundaciones o movimientos, con 170 candidatos en total (en 2004 fueron 23). Solamente el Movimiento Popular Unido (MPU) obtuvo dos veces la curul y, como ya hemos mencionado, se observa una gran dispersión de agrupaciones con escasa trayectoria política (ya sean organizaciones sociales o consejos comunitarios). Los partidos políticos mayoritarios no participan en la lista de la circunscripción especial y los candidatos exhiben carencias en cuanto al proyecto político que encarnan, la legitimidad, el conocimiento de la problemática afro. En lo que respecta a las mujeres negras,

en muy pocas ocasiones, al igual que las indígenas, se ubican en los primeros lugares de las listas, salvo que

sean figuras públicas reconocidas, como sucedió con Vanessa Alexandra Mendoza, nativa del departamento de Chocó y primera miss Colombia Negra, que en las elecciones de 2010 fue candidata a la Cámara por la Asociación Nacional de Estudiantes Afrocolombianos (ASNEA), y la propia María Isabel Urrutia, única medalla de oro olímpica en la historia del país. Incluso las listas de movimientos de mujeres afro han llevado en los primeros lugares a hombres; tal es el caso del Colectivo Ángela Davis de Barranquilla y de la Asociación de Mujeres Afrocolombianas Hijas de Yemayá. El tercer espacio es el Gobierno mismo, dentro del cual la población étnica tiene una escasa consideración. La comunidad afro ha propuesto una Ley de Cuotas, ya que se considera fundamental, además de participar en el resto de los poderes, tener incidencia directa en los espacios de toma de decisiones de las políticas públicas. En la historia del país se registran solo tres ministros negros y de ellos, solo una mujer: Paula Marcela Moreno Zapata, que fue en el año 2007 la primera en ocupar este cargo. En la actualidad, no hay ningún representante afro, ni mujer ni hombre, en puestos jerárquicos (solo asesores en la Alta Consejería

para Asuntos Afrocolombianos).

En el cuarto espacio, de negociación y consulta, los

más reconocidos son los consejos comunitarios y la

169 Los representantes afro gozan de cierto desprestigio en la actualidad a partir de denuncias, sanciones, vínculos con los paramilitares y detenciones de algunos congresistas. Esto ha dejado en evidencia la necesidad de ejercer un control más riguroso de la cualificación de los candidatos y de sus agendas.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

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Comisión Consultiva de Alto Nivel. Nuevamente, aquí los representantes en su mayoría son varones, y un número muy reducido de mujeres logra liderar las asociaciones de consejos comunitarios. Siguen siendo frágiles los liderazgos y la vocería comunitaria. Al respecto, es ilustrador el siguiente diálogo en la entrevista con Pastora Puertas, quien sintetiza muchos aspectos ya mencionados sobre la representación política.

P. P.: No hay un partido o movimiento, hay unas actividades. Es una situación muy incipiente que se quiere dar, como en unas organizaciones. Hay unas dinámicas, pero como movimiento no hay una articulación; por eso no hay un movimiento, y quienes avalan, quienes salen en eso no salen avalados por un partido afro. C. B.: ¿Y las mujeres participan? P. P.: Y, mucho menos las mujeres. Las mujeres participan, digámoslo así, pero no definen, y tienen muchas limitaciones o tenemos muchas limitaciones. Por ejemplo, una vez me postulé como edil de la localidad Candelaria (Bogotá), y ganamos, pero el que encabezaba la lista era un hombre del Chocó, ¿sí? Y yo era su segundo renglón, él nunca permitió que yo accediera también a ejercer en el período que me correspondía. O sea, esos acuerdos no, porque siempre es como obligatorio el 30% de ocupar. Entonces “llevemos una lista”, pero eso no basta… no basta porque en el tema también viene la cuestión de los choques, de las contradicciones. Y, respecto de los espacios de participación, tenemos las siguientes valoraciones:

C. B.: ¿Qué opinión te merecen las consultivas? P. P.: Más que todo se dan, digámoslo así, a nivel urbano. A nivel de la alcaldía, en cada ciudad hay una consultiva. C. B.: ¿Qué poder de decisión tienen esas consultivas?

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P. P.: La verdad es que no tienen mucho poder de decisión, empezando porque se han degradado; políticamente se han degradado porque los dirigentes que supuestamente representan a la comunidad representan solamente, bueno, sus intereses particulares. La situación es que hay mucha inequidad. C. B.: ¿Y quiénes son los interlocutores de las consultivas? P. P.: Se nombran por asamblea […], eso es algo que se vino degradando. El espacio se crea por la Ley 70 como espacio permanente de negociación con el Estado para que se formen programas y políticas que beneficien a la población; pero eso se vino degradando, […] incluso hasta los partidos tradicionales políticos meten sus manos allí y hacen las mismas sinvergüenzadas; digámoslo así: que los políticos tradicionales te compran el voto, te sacan, te borran. C. B.: Pero esas consultivas son elegidas, ¿no? P. P.: Y ahí vienen los manejes… Ese espacio es el de concertación, pero es un espacio mixto porque esas consultivas no forman un espacio autónomo, que se llama así, de las comunidades. Allí hay una pelea muy tenaz, porque se ha montado realmente mucha corrupción, […] porque son organizaciones que prácticamente no se especializan en nada, no tienen un perfil definido. Entonces, esa elección que se hace o ese aval que se da para una persona no sale realmente apoyado por una comunidad como tal, sino que sale por un jefe de una organización, por un director que formó su organización y tiene todas las cosas y todos los papeles, entonces avala; y ahí puede avalar a cualquier persona, puede no ser un dirigente de la comunidad, uno reconocido de la comunidad, puede avalar a alguien que diga: “Aváleme, y yo te pago”. ¿Entonces, qué pasa con una persona que llega allá? Primero, no conoce realmente el proceso, no tiene una identidad con el pueblo afro, no tiene realmente una conciencia étnica, porque, quiero decir, no

incipiente, al transitarse por un proceso de fortalecimiento de sus organizaciones y consejos comunitarios, que requieren de consolidación. En las entrevistas con las mujeres afro hallamos un denominador común: la

solamente es una identidad… Y eso es lo que ha sucedido: no ha habido unos avances en esos espacios que se ganaron por medio de la Ley 70.

necesidad de transitar por aprendizajes e instancias de poder que permitan iniciar y mantener carreras políticas sobre plataformas y conocimientos más sólidos.

C. B.: ¿Y qué pasa con las mujeres afro en esos espacios? P. P.: ¡Meeenos! Solamente en la primera etapa que se ganó ese espacio, fue la primera mujer, Zulia María Mena, una mujer que venía de los barrios, de la OBAPO,170 de los barrios populares, una mujer muy joven en esa época que apoyamos muchas, incluso sin conocernos. Pero un movimiento de mujeres la apoyó y salió ella electa.

Tal como destaca María Eugenia Morales, Asesora en Temas de Género de ONU Mujeres Colombia, quien también brinda apoyo técnico a la Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, las mujeres

afro tienen muchas dificultades para realizar procesos sistemáticos que les permitan avanzar en la participación, y advierte acerca de los déficits que exhiben las

políticas públicas colombianas. De los fragmentos precedentes interesa enfatizar: la

diferencia que se establece entre participar y decidir/ definir; la idea de ser “el segundo renglón” de listas encabezadas por hombres; el cumplimiento formal de la cuota, que luego puede no traducirse en verdadera participación; la corrupción y los intereses individuales frente a los colectivos como prácticas corrientes; la

degradación de los mecanismos participativos y las reducidas posibilidades de las mujeres de incidir. Las formas organizativas de las mujeres negras han tenido mayormente una impronta cultural y, como vemos, han chocado con dificultades para iniciar una trayectoria en la esfera política decisoria o consultiva.171 Estructuras comunitarias conservadoras y contextos racistas se superponen y potencian, por lo que ellas padecen doble o triple exclusión.

M. M.: ... yo creo que eso tiene otros agravantes y es la lógica que se ha instalado en el Gobierno. Existe el programa afro de la Presidencia, que lo que se les ocurrió fue impulsar un diplomado para 50 mujeres de todo el país en una semana; o sea, las van a traer una semana para que estudien, y ya. Y entonces yo decía: “¿Un diplomado en una semana?, ¿qué sistematicidad, que apropiación y qué confrontación, sobre todo, se puede hacer en una semana?”. Transcribimos a continuación parte del diálogo mantenido con Morales a fin de especificar las acciones que se están llevando a cabo desde la Alta Consejería.

No es casual, entonces, su baja participación tanto en

organizaciones de la sociedad civil como en partidistas

(OEA, 2011).172 Esta participación, además de acotada, es

170 Organización de Barrios Populares. 171 Hay que considerar, también, las organizaciones, plataformas y redes (regionales, nacionales y locales) en las que participan, entre las que destacamos, sin pretender agotar la lista, las siguientes por ser las más nombradas por las entrevistadas: Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA); Red Nacional de Mujeres Afrocolombianas Kambirí; Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora; Federación Afroamérica XXI y Afroamérica XX - Colombia; Agenda de Mujeres Afro Afrodita Mujer; Fundación para la Formación de Líderes Afrocolombianos Afrolíder; así como un conjunto de organizaciones y redes locales y cabildos de todas las regiones.

M. M.: En Colombia no existe una política pública nacional de equidad para las mujeres; ha habido algunos intentos, pero digamos que no se han logrado cristalizar. Con este período de gobierno presidencial, las mujeres de las redes y organizaciones nacionales han empezado a hacer un diálogo con la Vicepresidencia. No 172 La necesidad de incrementar la representatividad política y el fortalecimiento institucional para las mujeres en particular se analiza en el estudio de Gustavo de Roux (2010), que plantea una serie de lineamientos para orientar las políticas públicas. Consultar, también: Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (2011).

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había consejera, entonces lograron incidir en el Plan Nacional de Desarrollo para que hiciera referencia al compromiso del Gobierno nacional para formular una política nacional de género. C. B.: ¿No étnica hasta ahora? M. M.: No, no, una política pública de equidad de género para las mujeres, que tenga en cuenta la diversidad cultural, urbana, rural, todo, un enfoque diferencial, todo. Se está iniciando en un espacio tripartito en donde se concierta todo el proceso. C. B.: ¿El nivel local interviene? M. M.: No, ahí el nivel local, no. Una de las acciones que se programaron fue una reunión con todas las responsables de derechos de las mujeres en las regiones. Metodológicamente, como el articulado plantea que es una construcción participativa de la política, insistimos para que hubiera una amplia participación de las mujeres; entonces, estamos haciendo 13 consultas regionales, juntando algunos departamentos; ya hemos hecho 11 en donde han participado mujeres de 30 departamentos y vamos a hacer 12 consultas sectoriales, ya hemos hecho 8 consultas sectoriales. En la convocatoria a las consultas

regionales, digamos que se convoca la diversidad de las mujeres, entonces allí participan las mujeres afro, indígenas; un criterio es que quienes participan lo hacen como organizaciones, porque tampoco podemos decir: “Todas las mujeres del país participan”. Entonces estamos en la recolección de todos esos insumos, tanto en las consultas nacionales como regionales. A partir de allí, bueno, se definieron los ejes de la política, etcétera; se escribe el documento preliminar y vamos a hacer un encuentro nacional de validación de la política que será por allá, como en marzo… En temas de género, se ha avanzado poco… Hay incluso más avances en las regiones en ese sentido… Hay 8 departamentos en donde hay políticas públicas adoptadas como mecanismo, digamos, de Estado a través de ordenanzas. Una política pública sólida contribuye a reducir las inequidades de género, por lo que resulta fundamental, tal como sugiere la entrevistada, avanzar en esta dirección. Un aspecto en el cual se ha hecho énfasis es en el fortalecimiento productivo de las mujeres como una vía para consolidar la autonomía y la plataforma para situarse en condiciones más favorables para la participación.

5. 5.

CONSIDERACIONES DEL CASO Para abordar la participación política de las mujeres indígenas y afro en Colombia tuvimos en cuenta, además de los matices de cada etnicidad, algunos elementos comunes: el impacto del conflicto armado; la brecha que existe entre la normativa y el cumplimiento real de las cuotas; el sistema electoral vigente y las prácticas de los partidos políticos; los obstáculos que encuentran dentro y fuera de sus comunidades para desempeñarse en la vida pública; las brechas de participación entre hombres y mujeres; los accesos efectivos que han tenido a cargos de poder; y diferentes formas de discriminación, que van desde cristalizar estereotipos hasta trasmitirlos culturalmente en las comunidades y en los medios de comunicación (AECID, 2008).

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Antes mencionamos que, en la actualidad, al frente de la gestión local, hay 106 mujeres alcaldesas, de las cuales solo muy pocas son indígenas y afro; y planteamos las dificultades para contar con información por etnia. Otro dato elocuente es que, en las elecciones parlamentarias de 2010, aunque siempre ha fluctuado el número, se perdieron curules para los dos grupos de mujeres (Misión de Observación Electoral, 2011),173 como lo sintetiza el cuadro 19. 173 Las circunscripciones de Cundinamarca, Guainía y la de afrodescendientes e indígenas rompieron en la última elección con la tendencia de mujeres electas (Misión de Observación Electoral, 2011).

la participación y representación política de las mujeres.

Cuadro 19

Inclusión de mujeres indígenas y afrodescendientes: Cámara de Representantes 2002-2010 Circunscripción

Afrodescendientes

Indígenas

Curules

••Realizar el seguimiento de los indicadores de los ODM y cumplir la meta planteada. ••A través del Observatorio de Asuntos de Género (OAG), realizar alianzas con los órganos electorales y formular recomendaciones para introducir variables de género en los instrumentos respectivos.

Curules ganadas por mujeres 1 (2002) 1 (2006) 0 (2010)

••Reactivar el Pacto para la Inclusión Efectiva de las Mujeres con los partidos y trabajar con la bancada de mujeres en el Congreso de la República.

0 (2002) 1 (2006) 0 (2010)

Fuente: Bernal Olarte (2011: 97).

¿Qué agenda común se identifica en el país? De las investigaciones consultadas, y de las entrevistas realizadas, aparecen como los temas más preocupantes los siguientes: la violencia intrafamiliar; la violencia derivada del conflicto armado; la baja participación en espacios organizativos de la comunidad y espacios públicos; la situación productiva; la falta de capacitación; los indicadores sociales; los reclamos por el derecho a la tierra para las poblaciones y para las mujeres; la educación intercultural; y la institucionalidad de los derechos con enfoque diferencial. Y ampliar la participación política de las mujeres para que puedan incidir en los espacios de toma de decisiones es una garantía inexorable para que estos temas sean incluidos en las agendas públicas. Colombia manifiesta avances en el plano legislativo para la participación de las mujeres, pero no los suficientes como para asegurar un ejercicio político equitativo: condición necesaria de una democracia intercultural y pluriétnica. Tal como se sintetiza tras la Reunión de Especialistas en sistemas de información estadística de los órganos electorales con perspectiva de género, realizada en 2010 en Santo Domingo (UN-INSTRAW y AECID, 2010), Colombia tiene varios desafíos pendientes en materia de participación: ••La Ley de Cuotas ha sido positiva; sin embargo, se requieren mayores acciones para incentivar

••Priorizar el eje de participación política en los lineamientos de la nueva consejera presidencial y continuar con los programas que se implementaron en la Política Nacional Mujeres Constructoras de Paz y Desarrollo. ••Ampliar la batería de indicadores de participación política sobre los que el OAG hace seguimientos. ••Continuar con la divulgación de las cifras e indicadores a través de la página web y boletines e informes nacionales e internacionales del OAG. Las dificultades de las mujeres indígenas y afro para construir y representar una agenda de mujeres con enfoque diferencial en los diferentes espacios de participación; las dificultades que afrontan dentro de sus comunidades por la rigidez de las estructuras ancestrales; la diferenciación entre capacidad y capacitación y la necesidad de fortalecer los liderazgos; la utilidad de contar con registros desagregados por etnia y con información confiable; la importancia de consolidar los ámbitos de consulta previa, concertación y diálogo entre actores estatales y las comunidades, a fin de tener una real incidencia en las políticas públicas; la prioridad de mejorar el cabildeo como práctica extendida en las comunidades; la necesidad de iniciar una trayectoria desde la experiencia de base, de acción comunal, para contar con herramientas que permitan afrontar la complejidad de la esfera política: estos son algunos temas que fueron recurrentemente problematizados a lo largo del trabajo de campo en este caso y que debemos seguir explorando.

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Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

129

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130

6 ESTUDIO DE CASO: ECUADOR

ESTUDIO DE CASO: ECUADOR La República del Ecuador está ubicada hacia la costa del océano Pacífico de América del Sur, sobre la línea ecuatorial. Desde el punto de vista geográfico-territorial, ambiental, étnico, lingüístico y cultural, exhibe una gran diversidad. De acuerdo con el último censo, realizado en 2010, cuenta con una población total de 14.483.499 habitantes, con presencia de indígenas, mestizos, afrodescendientes (UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador) y montubios (ahora reconocidos como nueva etnicidad, antes identificados como campesinos).

6. 1.

CONTEXTO GENERAL De acuerdo con los criterios de autoidentificación, la población se distribuye de la siguiente manera:

Gráfico 16

Autoidentificación de la población (censos de 2001 y 2010) 71,9

Mestizo

77,4 7,4

Montubio

7,2

Afroecuatoriano Afrodecendiente

5,0 7,0 6,8

Indígena 6,1

Blanco Otro

10,5

0,4 0,3 2010

2001

*Para el 2010 la Autoidentificación es según cultura y costumbres

Fuente: Censo de Población y Vivienda 2010 (INEC). 174

El mayor porcentaje lo representa la población mestiza. “Entre 2001 y 2010, los hogares afroecuatorianos

132

crecieron de 150.288 a 280.412, es decir, un 86,6%: uno de los pueblos con mayor crecimiento. Le siguen los hoga-

res indígenas con un 34,7% y los mestizos con 21,3%, según los resultados del Censo de Población y Vivienda 2010”.175 La población afro subió del 5% a 7,2%, y la montubia ascendió al 7,4%. Estos cambios obedecen en parte a la iniciativa de los pueblos afroecuatorianos de diversificar sus formas de autoidentificación (negros, mulatos, entre otros), las que luego agrupó el Instituto Nacional de Estadística y Censos de Ecuador (INEC). Las mujeres representan el 50,44% del total de la población. Las mujeres indígenas representan algo más del 50% de la población indígena total; las mujeres afro exhiben un porcentaje levemente inferior al 50% de la población afro total. Si bien el Convenio 169 de la OIT, ratificado en el país en el año 1998, estableció los criterios básicos

174 Portal del INEC. Disponible en: http://www.inec.gob.ec/cpv/ index.php?option=com_wrapper&view=wrapper&Itemid=49&lang=es. 175 Portal INEC. Disponible en: http://www.inec.gov.ec/ cpv/?TB_iframe=true&height=450&width=800’%20 rel=slbox.

Cuadro 20

Población por autoidentificación étnica a nivel nacional (mujeres) Autoidentificación según cultura y costumbres

Sexo

Hombre

Porcentaje

Mujer

Porcentaje

Indígena

500.379

7,0%

517.797

7,1%

Afroecuatoriano

528.447

7,4%

513.112

7,0%

Montubio

570.613

7,9%

500.115

6,8%

Mestizo

5.115.645

71,3%

5.301.654

72,6%

Blanco

433.643

6,0%

448.740

6,1%

Otro

28.956

0,4%

24.398

0,3%

Total

7.177.683

100%

7.305.816

100%

Fuente: Censo de Población y Vivienda 2010 (INEC). 176

para definir la condición indígena, las diferencias en cuanto al peso demográfico de estos pueblos han despertado polémica. La Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) sostiene que hay un subregistro muy significativo y estima que representan un 40% del total y no un 7%.177 A raíz de estas contiendas, el INEC encargó una revisión de los criterios y la incorporación de preguntas, que luego fueron aplicadas en el Censo 2010 y que también abarcaron a la población afroecuatoriana (Chisaguano, 2006).178 Este problema no es privativo del Ecuador, ya que lo hemos constatado en varios países abordados en este estudio. En la entrevista realizada a un equipo de especialistas (en enero de 2012), María Arboleda, Consultora y 176 En el Censo 2010 por primera vez se solicita indicar la autoidentificación por “cultura y costumbres”. Fuente: Anuario Estadístico 2012. Instituto Nacional de Estadística y Censos. Ecuador. Disponible en: http://www.inec.gob. ec/estadisticas/index.php?option=com_remository&Itemid=&func=startdown&id=1217&lang=es&TB_iframe=true&height=250&width=800. 177 El subregistro obedece a diferentes causas, políticas y metodológicas: cómo medir, cómo llegar a determinados lugares rurales, el idioma español, entre otros.

Especialista en Temas de Género en la RedLamugol, argumentaba lo siguiente al respecto:

M. A.: El tema de las estadísticas sobre la población, en la diversidad, para nosotros es un tema largo; lo hemos discutido y hemos pasado por muchas broncas políticas. Claro, si tú ves estos polos: una población del 7,1 [por ciento] en los últimos censos, y hasta el 47 por ciento reivindicado por los indígenas, [esto] tiene no solamente un carácter político, sino también político de disputa por los recursos. En los últimos 20 años, tenemos Estados que han ido acercándose a lo que antes se llamaba Estado social de derechos, y ahora es el Estado de derechos, entonces hay 178 En esta dirección, y para consensuar las “mediciones étnicas”, en el año 2007 se formó la CONEPIA (una asamblea nacional en la que participaron más de 50 organizaciones, en especial la CONAIE, el Consejo de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicas del Ecuador, la Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas Indígenas y Negras y diferentes agrupaciones afroecuatorianas y montubias). Disponible en: http://ipsnoticias.net/ nota.asp?idnews=96938.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

133

una disputa por cuánto recurso público, de políticas públicas, va a las poblaciones que estén en esta situación. La forma en que Ecuador decidió “resolver” este problema es con la autoidentificación. Nosotros tenemos ya 12 años al menos de trabajo con autoidentificación, de modo que aquí es un país en que tú nunca podrías decir: “Esa persona es afro”, a menos que ella se haya identificado [así]; además por encima de que tú la veas, de que su piel sea así, es necesaria políticamente la autoidentificación. Estas observaciones, además de enfatizar el carácter netamente político de las estadísticas y sus repercusiones para los pueblos, aclaran que los datos de los dos últimos censos (de 2001 y, en particular, de 2010) son el resultado de cómo la gente reconoce o no su pertenencia étnica. En cuanto a la población afroecuatoriana, los asentamientos se concentraban, mayormente, en Esmeraldas y en el valle del Chota, Salinas y la cuenca del río Mira (provincias de Imbabura y Carchi). Actualmente, la mayor parte se encuentra en la provincia de Guayas (36%), seguida por Esmeraldas (25,5%) y Pichincha (13%); también se constata una presencia considerable en Manabí, El Oro y Los Ríos. En línea con lo mencionado, aumentó su autoidentificación en 21 provincias del país: un hecho sin precedentes. En el gráfico número 17 podemos apreciar los valores provinciales, aunque aún no se dispone de información desglosada por sexo, cantones, parroquias y edad. Se constata entonces que, desde el punto de vista estadístico (y en relación con los datos que arroja el Censo 2010), en la actualidad habría en el país un mayor porcentaje de población afroecuatoriana que indígena.179 Este aumento responde a una serie de factores, entre los destacan, a partir de las entrevistas, la labor del movimiento social afroecuatoriano en campañas de autoidentificación étnica (Fundación Azúcar, Red de Jóvenes de la Fundación Azúcar, Afroamérica XXI, FORMACTAE en Quito, FECONIC en Valle del Chota, 179 Disponible en: http://centroafroecuatoriano.org.ec/sitio/ index.php?option=com_content&task=view&id=65&Itemid=60&limit=1&limitstart=1.

134

entre otras organizaciones provinciales de Esmeraldas y Sucumbíos). En cuanto a la población indígena, se reconocen 14 nacionalidades y 16 pueblos indígenas,180 con presencia en las tres regiones del país: Amazonia (achuar, a’i cofán, huaorani, kichwa, secoya, shiwiar, shuar, siona y zápara); en la costa (awá, chachi, epera y tsa’chila); y en el área andina (nacionalidad kichwa).181 Cada nacionalidad ha preservado relativamente su lengua y cosmovisión. En los últimos años, y principalmente en la costa, se han dado procesos de reconstitución identitaria de varias comunidades y se han reconocido pueblos como los manta huancavilca-puná. También existen otros como los tagaeri, los taromenane y los oñamenane, de la nacionalidad huaorani, en las provincias de Orellana y Pastaza en la Amazonia, que se mantienen más aislados de la sociedad nacional (Fundación Konrad Adenauer, 2007), y a distancia de los inmigrantes y colonos mestizos y blancos que llegaron a partir de los años setenta impulsados por las políticas gubernamentales de auspicio a compañías multinacionales para la explotación de petróleo (UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador). Un gran porcentaje de las poblaciones indígenas se identifica como kichwa (75,23%); el 6,85%, del shuar; y el 12,46% no identifica su pertenencia, aunque se reconoce como indígena. Más del 50% de esta población se concentra en ciudades, y el 12,1% de este total, aproximadamente uno de cada diez de estos indígenas, se ha asentado en los dos centros principales: Quito y Guayaquil. En lo que respecta a la lengua, uno de los diacríticos de identidad, hay reconocidas 13 lenguas, pero en el último censo se advirtió que: “… un 32,6% de los indígenas ya no hablan la lengua madre, el 28,5% es bilingüe, aunque todavía el 34,5% es monolingüe en sus idiomas maternos, concentrados en las zonas más apartadas del sector rural”.182 180 En el Censo 2001 se reconocían 13 nacionalidades, pero estudios recientes indican 14. 181 Dentro de esta nacionalidad se reconocen diferentes pueblos: karanki, natabuela, otavalo, kayambi, kitukara, panzaleo, salasaka, chibuleo, puruhá, waranka, kañari, saraguro, kisapincha, entre otros. 182 Ver el artículo “Ecuador: ¿cómo estamos los pueblos indígenas según el Censo 2010?”, publicado en Kaos en la red. Disponible en: http://www.kaosenlared.net/america-latina/ item/9898-ecuador-%C2%BFc%C3%B3mo-estamos-los-pueblos-ind%C3%ADgenas-seg%C3%BAn-el-censo-2010?.html.

Gráfico 17

Autoidentificación afroecuatoriana 39,9

43,9

2001

2,5 Esmeraldas

Manabi

4,1

8,5

Santa Helena

6,7

9,7

Guayas

3,1

4,5

Pichincha

4,8 5,4

Imbabura

5,4 6,4

Carchi

7,7

Santo Domingo

2010

3,5 4,9 Orellana

Fuente: Antón Sánchez (2011), a partir de datos del INEC.

De acuerdo con los indicadores socioeconómicos, estas poblaciones exhiben serias dificultades de acceso a servicios públicos, empleo, educación; el analfabetismo afecta a la población indígena en un 20,4% (pero más a las mujeres, entre las que llega al 26,7%), y no se observan, en este sentido, variaciones respecto del Censo 2001, lo que advierte acerca de la presencia de políticas públicas muy insuficientes orientadas a estos grupos. La reforma constitucional de 1979 fue el puntapié inicial para el reconocimiento de derechos políticos a la población analfabeta, en su gran mayoría indígena y femenina (Massolo, 2007). Años más tarde, en la Constitución Política del Estado (CPE) de 1998,183 se reconoce al Ecuador como una nación multiétnica y pluricultural, y se instaura un ordenamiento jurídico acorde con este pluralismo (Antón Sánchez, 2005). La Constitución ecuatoriana, en su artículo 1, señala: “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico”. Y, en el caso específico de los pueblos indígenas, la participación es un derecho que se ejerce: “mediante sus representantes en los organismos oficiales que determine la ley, en la definición de las políticas públicas que les conciernan, así como en el diseño y decisión de sus prioridades en los planes y

proyectos del Estado” (artículo 57, apartado 16) (Wessendorf, 2011: 151). En el año 2007, el Congreso Nacional, con más de 200 representantes de pueblos indígenas, aprobó la Ley Orgánica de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas del Ecuador, por la que se legitiman tres organismos

públicos indígenas: el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas del Ecuador (CODENPE), el Fondo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas del Ecuador (FODEPI) y la Secretaría Nacional de Salud Intercultural de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas del Ecuador (OIT, 2009). Es interesante destacar que este proceso fue el resultado de la incidencia sostenida del movimiento indígena y del bloque de diputados del movimiento Pachakutik (brazo político de la CONAIE). En ese entonces, al frente del CODENPE estaba una mujer indígena (Lourdes Tibán), que se ha convertido en una referente política para las mujeres.184 Existe también, en el presente, la Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso, la Dirección de Educación Indígena Bilingüe e Intercultural y una serie de entidades donde convergen la preocupación étnica y la institucionalidad de género. En la Constitución de 2008, se modificaron algunos de estos derechos colectivos, por ejemplo, al ampliarse el derecho a participar con representantes en

183 Disponible en: http://www.eclac.org/oig/doc/CU_Constitucion_1998.pdf.

184 El CODENPE desarrolló el Sistema de Indicadores de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (SIDENPE), asociado al Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), que permitió visibilizar mejor la situación de los pueblos indígenas.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

135

organismos oficiales en el diseño de planes y políticas públicas que les afecten (artículos 57 y 16). También se define el castellano, el kichwa y el shuar como idiomas oficiales de la relación intercultural; y se desarrolla el concepto del buen vivir (sumak kawsay), ligado a la sostenibilidad ambiental y al equilibro del hombre con la naturaleza.185 Se reconocen derechos humanos y colectivos de los pueblos indígenas: el derecho a la identidad, a la cultura, a la justicia, de conformidad con sus costumbres, y el derecho consuetudinario,186 la posesión de las tierras comunitarias y la participación en el usufructo de estas, entre otros. En lo que respecta a la participación, se preserva el derecho a la instancia de consulta previa en relación con los planes y programas vinculados a sus tierras y que los afecten ambiental o culturalmente, y a participar en los beneficios derivados de esos proyectos; el derecho a no ser desplazados; el derecho a acceder a políticas públicas y educación intercultural bilingüe; el derecho al reconocimiento de sus sistemas, conocimientos y prácticas de medicina tradicional; y el derecho a “participar, mediante representantes, en los organismos oficiales que determine la ley”.

En lo que respecta a los pueblos afroecuatorianos, en la CPE de 1998 se hace mención explícita a su reconocimiento; en el capítulo 5 “De los derechos colectivos. Sección primera. De los pueblos indígenas y negros o afroecuatorianos”, en el artículo 83, se establece: “Los pueblos indígenas que se autodefinen 185 En particular, este último punto generó controversias. El Presidente Correa se oponía, en un primer momento, a la inclusión en la Constitución de 2008 de una instancia de consulta previa para alcanzar el consentimiento sobre la explotación de los recursos naturales (la extracción de petróleo en la región amazónica), pero finalmente se aprobó, y se incluyó a los afroecuatorianos y montubios. El mandatario también respaldó la explotación de recursos naturales en territorios de las comunidades, lo que genera hasta la actualidad serias discrepancias con el movimiento indígena. Durante 2010, la aplicación de los derechos indígenas establecidos en la Carta Política (artículo 57, inciso 17) fue el principal punto de fricción; en el año 2011, el nombramiento del líder indígena Ricardo Ulcuango como Embajador en Bolivia desató una nueva ola de críticas (Araki, 2011). La aprobación de la Ley de Recursos Hídricos (conocida como ley de aguas) y el tratamiento de las diversas propuestas para la Ley de Tierras son otros puntos de fricción.

136

como nacionalidades de raíces ancestrales y los

pueblos negros o afroecuatorianos forman parte del Estado ecuatoriano, único e indivisible”. En el artículo

siguiente se distinguen los 15 derechos colectivos que serán garantizados a partir de la promulgación de esta Carta Magna. El texto constitucional de 2008 “desarrolla un concepto más amplio de derechos colectivos para el pueblo afroecuatoriano e incorpora como sujeto de derechos, en lo que sea aplicable, al pueblo montubio” (Arias, 2008).

En el año 2005 (Decreto 244) se crea, como organismo estatal descentralizado, la Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano (CODAE) con el objetivo de impulsar políticas públicas tendientes a erradicar el racismo y la discriminación para el pueblo afro.187 Este organismo ha estado integrado por representantes del Gobierno central y delegados de los pueblos afro. Desde el año 2011, pasó a ser el Consejo Nacional para la Igualdad del Pueblo Afroecuatoriano, en cuyo marco se elaboró el Anteproyecto de Ley Orgánica de Acciones Afirmativas, Reparaciones y Derechos Colectivos del Pueblo Afroecuatoriano. Esta propuesta legislativa desarrolla los 21 derechos colectivos que establece la Constitución de 2008 y hace énfasis “en el derecho a la reparación, a no sufrir racismo, ni discriminación, como una estrategia para superar el racismo estructural y aportar a la construcción del Estado plurinacional e intercultural” (CODAE, 2011).188 La Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana es el organismo responsable

de coordinar las políticas de participación con enfoque intercultural, independientemente del grupo étnico de que se trate. Los responsables de ejercer la función electoral son: el Consejo Nacional Electoral (CNE), 186 Con el propósito de afrontar la problemática de la convivencia de dos o más sistemas jurídicos en el territorio y las descalificaciones que recaen sobre el indígena, el CODENPE suscribió un convenio con el Ministerio Público para crear la Unidad de Justicia Indígena: “Las fiscalías indígenas tienen por objeto velar por el respeto y la vigencia de los derechos de los indígenas en los procedimientos jurídicos nacionales en los que se esté procesando a un indígena” (Tibán, 2008). 187 Portal CODAE. Disponible en: http://www.codae.gob.ec/ index.php?option=com_content&view=article&id=144:que-es-la-codae&catid=34&Itemid=54. 1 88 Disponible en: http://www.codae.gob.ec/.

Cuadro 21

Acciones afirmativas para la población afroecuatoriana País

área

Programa

Descripción Entre los objetivos que persigue la Ley del 22 de mayo de 2006 está garantizar el goce pleno y el ejercicio de los derechos colectivos, impulsar la vigencia y reconocimiento de los afroecuatorianos y su integración al desarrollo económico, social, cultural y político, en la búsqueda de lograr la igualdad ante la sociedad.

Legislativa

Ley de derechos Colectivos de los pueblos Negros o Afroecuatorianos

Ecuador

Social

Plan Nacional de desarrollo 20072010: pueblos afroecuatorianos

La ley dispone que todas las manifestaciones culturales afroecuatorianas constituyan parte del acervo cultural de la nación. Se reconocen los derechos de los pueblos negros o afroecuatorianos que han venido ocupando y usando los territorios ancestrales. En materia de educación, la formulación de políticas de etnoeducación del pueblo negro en igualdad de condiciones; se establece que los mejores estudiantes negros del país tendrán acceso a crédito estudiatil en el Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas (IECE). Se establecen acciones y programas a emprenderse para la mejora de la calidad de vida de los afroecuatorianos para el período 2007-2010. Los sectores son: empleo, salud, vivienda, crédito, territorios, educación, derechos humanos, identidad cultural y participación/fortalecimiento organizativo. En dicho plan se proponen metas y accriones para alcanzarlas, que se concretan en 9 políticas subdivididas en 23 programas y proyectos.

Fuente: PNUD y SEGIB (2010: 42).

el Tribunal Contencioso Electoral y la Corte Nacional Electoral.189 En el primero de estos órganos existe re-

presentación étnica, y de los cinco miembros que lo integran, dos son mujeres y uno es indígena; mientras que el Tribunal Contencioso Electoral no cuenta con este tipo de representación (PNUD, 2011a). En cuanto a los mecanismos para el adelanto de la mujer (MAM), se creó en el año 1997 el Consejo Nacional de las Mujeres (CONAMU), organismo adscrito a la Presidencia (anteriormente Oficina Nacional de la Mujer y Dirección Nacional de la Mujer). La creación de este órgano fue, en gran medida, producto de los compromisos derivados de Beijing 1995 y de las presiones del movimiento de mujeres. El marco de acción de este consejo son los Planes de Igualdad de Oportunidades, herramienta técnico-política para la promoción de la equidad.190 A nivel municipal, se creó en el año 1993 la Asociación de Mujeres 189 Disponible en: http://www.eclac.cl/cgibin/getprod.asp?xml= /oig/noticias/paginas/5/42625/P42625.xml&xsl=/oig/tpl/ p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt.

Municipalistas del Ecuador (AMUME), integrada por alcaldesas y concejalas de todo el país.191 Se fundó con el objetivo de fortalecer la organización y la capacidad de gestión de las mujeres autoridades locales, promover y garantizar la gestión municipal con una visión equitativa e incluyente, incorporar el enfoque de género en las políticas públicas locales, entre otros (Sánchez Pinto, 2007).192 Esta asociación impulsa la Escuela de Formación Política. También se incluyen en el mapa institucional local, la Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos (CGLA) y la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME). 190 “Según el índice de equidad de género (IEG) de Social Watch, Ecuador fue uno de los diez países que más avanzaron en el mundo entre 2004 y 2007” (Comisión de Transición hacia el Consejo Nacional de las Mujeres y la Igualdad de Género, 2009). 191 Ver: PNUD (2011a). 192 El 10 de enero de 2012, AMUME se pronunció críticamente frente a las expresiones del Presidente de la República, el 31 de diciembre de 2011 en la Asamblea Legislativa, por considerar que había utilizado un discurso ofensivo para las mujeres.

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6. 2.

DESCENTRALIZACIÓN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN Ecuador es un país unitario que cuenta con 24 provincias, 226 cantones, 796 juntas parroquiales rurales y 462 juntas parroquiales urbanas. Se organiza de manera

tal que: dos o más provincias pueden conformar una región; los cantones o municipios integran las provincias; y los cantones, a su vez, están conformados por parroquias rurales y por la cabecera cantonal, con sus parroquias urbanas. Cabe mencionar que el país se encuentra en este momento en un nuevo proceso de regionalización, por lo que es esperable que se produzcan cambios en la configuración actual. En 1993 se aprobó la Ley de Modernización del Estado, que establece los principios básicos para regular la descentralización y crea el órgano de coordinación y control de estas políticas: el Consejo Nacional de Modernización (CONAM). Este proceso se consolidó legalmente con la promulgación, en el año 1997, de la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales y, poco después, con la Ley 27 Especial de Descentralización del Estado y Participación Social.193 Posteriormente, la CPE de 1998 ratificó que el “Estado es de administración descentralizada”,194 por lo que se diferencian regímenes autónomos, como es el caso de los/as alcaldes/as, que son elegidos/as por voto popular, y de los dependientes, como los/as gobernadores/as nombrados/as por el Ejecutivo. Además, se estableció un régimen especial de administraciones territoriales que responden a criterios demográficos y ambientales (Galápagos es un caso). Por último, el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Administrativo y Descentralizado (COOTAD), aprobado en el año 2010, dota a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) de mayor autonomía (política, administrativa, financiera), define los distritos metropolitanos descentralizados y el régimen de los diferentes niveles de Gobiernos autónomos, así como los regímenes especiales, sobre la

193 Disponible en: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/6608. pdf?view=1. 194 En el año 2004, por Decreto Ejecutivo 1.683, se publica el Plan Nacional de Descentralización.

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base del sistema nacional de competencias. Dado que es un marco relativamente nuevo, aún no se conoce en toda su magnitud y alcance (Rassa Parra, 2011). Como hemos insistido desde el inicio, los procesos de descentralización en la región avanzan a ritmos e intensidades diferentes en cada país, y hay casos, como este, en los que se constatan avances considerables. Un aspecto para destacar de esta normativa es que en la letra ratifica la voluntad de aplicar los principios de interculturalidad, plurinacionalidad y equidad de género, generacional e intercultural.195 En particular, el impacto en las mujeres autoridades locales ha sido significativo y se puede seguir a través de los artículos 317 y 327.196 En este documento se ratifica entonces la voluntad de tributar a la equidad de género en la gestión pública a todo nivel, con paridad y alternabilidad, aumento del número de mujeres en los cargos e incorporación a la agenda de temas propios. El COOTAD establece que la segunda autoridad del Ejecutivo debe ser electa siguiendo el principio de paridad: cuando fuere posible deberán elegirse viceprefectas y vicealcaldesas (AMUME, 2011); pero, de hecho, esto no se cumple, salvo en pocas provincias y cantones. A nivel provincial, se eligen gobernadores o prefectos. A nivel cantonal, se eligen alcaldes y alcaldesas y Consejos Cantonales, integrados según el tamaño de la población. El nivel territorial más pequeño son las 195 Texto disponible en: http://www.mcpolitica.gob.ec/mp3/ COOTAD.pdf. 196 El artículo 317 de este código establece que: “Los consejos regionales, concejos metropolitanos y municipales procederán a elegir de entre sus miembros a la segunda autoridad del Ejecutivo del correspondiente Gobierno, de acuerdo con el principio de paridad entre mujeres y hombres en donde fuere posible […]”; y el artículo 327 indica que: “La comisión permanente de igualdad y género se encargará de la aplicación transversal de las políticas de igualdad y equidad; además ﬁscalizará que la administración respectiva cumpla con ese objetivo […] En lo posible, cada concejal o concejala, consejero o consejera pertenecerá al menos a una comisión permanente respetando el principio de equidad de género, generacional e intercultural en la dirección de las mismas” (Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados, 2011).

parroquias, y se eligen juntas parroquiales conformadas por cinco miembros, independientemente del tamaño de la junta. Este sistema de representación es por mayoría relativa, en el caso de alcaldes y alcaldesas, y por distribución proporcional, según método D’Hondt, para concejales y concejalas. El tipo de lista para estas candidaturas es abierta. En el caso del Ejecutivo local, la circunscripción electoral es uninominal.

metropolitanos, circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y montubias y el Consejo de Gobierno de la provincia de Galápagos (Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados, 2011).

En cuanto a las circunscripciones indígenas, afro o montubias, en la región andina se ha avanzado legis-

En las circunscripciones étnicas, a diferencia de otros países de la región, como Colombia, no se eligen autoridades; en el caso indígena, las únicas estructuras de poder son la CONAIE y el CODENPE.

Artículo 10: Niveles de organización territorial. El Estado ecuatoriano se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. En el marco de esta organización territorial, por razones de conservación ambiental, étnico culturales o de población, podrán constituirse regímenes especiales de gobierno: distritos

En 2012, se presentó a la Asamblea Nacional el Proyecto de Ley Orgánica de Tierras y Territorios, elaborado por la Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria. Esta ley contó con el aval de diferentes sectores campesinos, indígenas, afro y montubios, aunque la CONAIE no participó, puesto que cuenta con un proyecto propio. Asimismo, como parte de la política pública, el Gobierno ha entregado hasta el momento 142 títulos de propiedad, que beneficiarán a 600 familias afrodescendientes al sur de Guayaquil. Este programa de legalización de tierras es impulsado por la CODAE, en coordinación con la Secretaría de Pueblos, el Ministerio de Patrimonio y el Ministerio Vivienda, en el marco del Plan Nacional para el Buen Vivir.

lativamente, aunque se presentan algunos problemas para el reconocimiento pleno del derecho a la tierra. En el COOTAD se hace explícita la posibilidad de conformar circunscripciones territoriales indígenas o afroecuatorianas, con Gobiernos autónomos que se regirán por principios de interculturalidad, plurinacionalidad y derechos colectivos.197 Y, bajo el título II “Organización del territorio”, el COOTAD establece:

197 Constitución de la República del Ecuador (2008).

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6. 3.

LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES INDÍGENAS: EL TRÁNSITO POR LAS EXPERIENCIAS POLÍTICAS Ecuador es considerado pionero en lo que respecta a la inclusión de cuotas de género, ya que la primera fue implementada en el año 1997 con la Ley de Amparo Laboral de la Mujer, que establece una cuota del 20% en las listas partidarias para la elección de asambleístas (Archenti, 2011). Luego, la CPE de 1998 mantuvo una cuota mínima de mujeres (20%) en las elecciones pluripersonales. En el año 2000, una reforma electoral elevó al 30% el mínimo para las listas partidarias, y estipuló un aumento del 5% para las elecciones subsiguientes.198 La CPE de 2008 “establece mandatos centrales para la igualdad, la no discriminación y el buen vivir” (AMUME, 2011). En el artículo 116, determina para las elecciones pluripersonales un sistema electoral conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad, paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres; lo que incrementa la cuota para las elecciones pluripersonales parlamentarias y autoridades municipales al 45%, al igual que para los cargos de decisión partidaria (artículo 108). Por último, la Ley Orgánica Electoral corona el proceso al promover la representación paritaria (50% y 50%) en instancias de dirección y decisión, así como en los partidos y movimientos políticos.199 Ley Orgánica Electoral, Código de la Democracia (2009) Artículo 3: El Estado promueve la representación paritaria de mujeres y hombres en los cargos de nominación o designación de la función pública, en sus instancias de dirección y decisión, y en los partidos y movimientos políticos. En las 198 Constitución de la República del Ecuador (2008). Consultar también: Reglamento General a la Ley de Elecciones del Ecuador/2000 (en: http://www.eclac.org/oig/doc/ EcuadorReglamentoLeyElecciones.pdf) y la Resolución 0282002-TC (en: http://www.eclac.cl/cgibin/getprod.asp?xml=/ oig/noticias/paginas/5/42625/P42625.xml&xsl=/oig/tpl/ p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt). 199 Consultar el texto completo en: Ley Orgánica Electoral, Código de la Democracia (2009).

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candidaturas para las elecciones pluripersonales será obligatoria su participación alternada y secuencial. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa para garantizar la participación de los sectores discriminados. Haciendo un balance de los efectos que han tenido estas acciones afirmativas a nivel electoral, se evidencia una mejora en la participación femenina en los parlamentos, los ejecutivos locales y los consejos. A nivel legislativo nacional, aunque el número de asambleístas descendió en las elecciones de 2009 (32,6%, lo que equivale a 44 mujeres), respecto a las de 2007, sigue siendo alto comparativamente con otros países analizados en este documento. De acuerdo con información del Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (CEPAL), los resultados de las elecciones 2010 arrojan que las mujeres alcanzaron una proporción de puestos del 32,3% (Archenti, 2011). En los cargos menores (plurinominales) la paridad tuvo un mayor impacto entre 2000 y 2004, pero luego se estancó o descendió. Las concejalías se mantuvieron cerca del 30%, pero tampoco crecieron en las últimas elecciones. A nivel ejecutivo local, las alcaldesas, para el año 2009, representaban apenas el 5,88%, aunque era una duplicación del porcentaje entre los años 2000 y 2009: un dato que resulta significativo (Comisión de Transición hacia el Consejo Nacional de las Mujeres y la Igualdad de Género, 2009). En las elecciones de julio de 2011, se eligieron vicealcaldesas en los municipios de Ambato y Esmeralda (AMUME, 2011). Cuadro 22

Cifras y porcentajes de mujeres y hombres en alcaldías y concejalías (2009) Alcaldías

Concejalías

207 hombres (94,12%)

1.132 hombres (71,60%)

14 mujeres (5,88%)

449 mujeres (28,40%)

Fuente: Elaboración propia a partir de AMUME (2011).

El número de hombres en las concejalías superaba en más del doble al de mujeres, pero la brecha era mucho mayor a nivel ejecutivo en las alcaldías: de un total de 221 puestos solo fueron elegidas 14 mujeres, que representan el 5,88%.200 En la Asamblea Nacional se registraba un 67,74% de hombres frente a un 32,26% de mujeres y en los GAD municipales había un 71,60% de hombres y un 28,40% de mujeres. En consideración de AMUME (2011: 2), este panorama indicaría que se corre el riesgo de cristalizar “una paridad sin paridad, una democracia de papel”. Por su parte, Archenti (2011) plantea que entre los problemas más visibles para hacer efectiva la paridad se encuentra el sistema electoral vigente de listas abiertas, que permite organizar la lista sin respetar la alternancia, y al igual que en muchos de los países estudiados, la violencia política hacia las mujeres, que obstaculiza y desalienta la participación.201 En la Primera Reunión Descentralizada de la Red Latinoamericana y del Caribe de Asociaciones de Mujeres Autoridades Electas de Gobiernos Locales (RedLamugol), realizada los días 2 y 3 de septiembre de 2010, en la que se compartieron experiencias de los diferentes países, se llegó a varias conclusiones relevantes, entre las que destacamos para el caso de Ecuador: la necesidad de fortalecer la asociación de las mujeres autoridades locales y su accionar político y definir cómo aplicar políticas públicas para beneficiar a las mujeres en sus territorios. Asimismo, entre el 28 de marzo y el 1 de abril de 2012 tuvo lugar la III Gran Asamblea Nacional de AMUME: Mujeres Construyendo Equidad y Democracia. En este espacio, de capacitación, encuentro y diálogo de mujeres autoridades locales y lideresas para potenciar la participación local y la equidad de género, participaron más de 300 personas. Entre los temas principales, se trató la interculturalidad, la violencia política y los problemas que enfrentan las mujeres en las campañas electorales. 200 Dentro del número de mujeres electas a nivel ejecutivo, en las elecciones de julio de 2011 se eligieron vicealcaldesas en los municipios de Ambato y Esmeralda (AMUME, 2011). 201 En la misma dirección, Goyes (2008) advertía que hasta las elecciones de 2006 el cupo se había cumplido relativamente, no así la forma alternada y secuencial, que es una medida de acción positiva relevante.

En cuanto a la problemática de la participación indígena,

Ecuador es considerado (junto con Bolivia) un país ejemplar en prácticas políticas indígenas en el ámbito local, por el ejercicio intercultural con base en la gobernabilidad local (PNUD, 2011b). Estas prácticas son el resultado de largas luchas de las organizaciones indígenas y de las experiencias transitadas en los Gobiernos locales, que les han permitido ir ganando experiencia en el ejercicio del poder, en legitimidad y decisión (UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador). Las primeras iniciativas de organización indígena tuvieron esta base comunitaria local, pero desde los años ochenta en adelante comienzan a agruparse con carácter regional y nacional. Otro rasgo para destacar es que inician sus acciones con una impronta sindical campesina, que no solo incluye a la población indígena, para centrarse a partir de los años noventa en la representación de los derechos colectivos e ingresar en la esfera político electoral. Tal como subraya la entrevistada Cecilia Velasque, indígena kichwa y ex Viceprefecta de Cotopaxi, en referencia a este pasaje del discurso campesino al indígena: “Nosotros decimos que fue un proceso de blanqueamiento, porque decían que en el Ecuador no había indígenas, solo había campesinos, porque vivíamos en el campo simplemente”. Lejos de pretender hacer una lista exhaustiva de las organizaciones de referencia para los pueblos indígenas ecuatorianos, mencionamos a continuación las que fueron citadas con frecuencia en las entrevistas, ya sea en referencia a su historia o a su representatividad: Federación Ecuatoriana de Indios (FEI), pionera del movimiento indígena; Federación Nacional de Organizaciones Campesinas (FENOC); Federación Nacional de Organizaciones Campesinas Indígenas y Negras (FENOCIN); Confederación de Pueblos de la Nacionalidad Kichwa del Ecuador (ECUARUNARI) o Ecuador Runakunapak Rikcharimuy; Consejo de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicas del Ecuador (FEINE); Federación de Organizaciones Campesinas Indígenas de las Faldas del Chimborazo (FOCIFCH); Confederación de Nacionalidades y Pueblos Indígenas de la Costa Ecuatoriana (CONAICE); Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana (CONFENIAE); Movimiento Indígena y Campesino de Cotopaxi (MICC); Federación Shuar de Zamora Chinchipe; Unión de Organizaciones Campesinas del

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Norte de Cotopaxi (UNOCANC); Red de Jóvenes de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (REDJNPE).202 Destacamos, en particular, la conformación en el año 1986 de la CONAIE, representante de las 14 nacionalidades y los más de 18 pueblos del Ecuador, que orientó su accionar hacia las reivindicaciones sociales, civiles y políticas de la población indígena, por lo que se convirtió en una de las principales interlocutoras de los pueblos indígenas ante el Estado.203 Cabe subrayar, también, al Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo País, brazo político de la CONAIE y referencia en los procesos electorales. En lo que respecta a la participación femenina en las organizaciones y los movimientos, las mujeres comienzan a visibilizarse a partir de los años ochenta, momento en que los movimientos de mujeres centran sus esfuerzos en la defensa de los derechos y la promulgación de leyes favorables a las mujeres, independientemente de la condición étnica. Se pensaba entonces que el cambio de legislación se traduciría en resultados concretos e inmediatos en cuanto a la realidad de la mujer. La experiencia, sin embargo ha demostrado lo contrario. Si bien ha habido cambios normativos en los ámbitos civil, laboral, penal, electoral e incluso constitucional, aún existe un acentuado déficit en materia democrática que repercute en el proceso de construcción nacional de ciudadanía, especialmente dentro de un contexto pluricultural como es el ecuatoriano (Pacari, 2005: 1). Aunque las organizaciones indígenas matrices han estado y están dirigidas mayormente por hombres, las mujeres han ido abriéndose algunos espacios en el marco de la CONAIE, con la creación de las Secretarías

de la Mujer a nivel local, regional y nacional y la Dirigencia de la Mujer y la Familia.

En Ecuador, las mujeres indígenas analfabetas obtuvieron en 1979 el reconocimiento de su derecho al voto, que en las dos décadas siguientes les abriría espacios para una participación política en 202 Ver: UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador; PNUD, 2011a. 203 La CONAIE ha impulsado la Escuela de Formación Política a nivel nacional, inspirada en la experiencia de la Dolores Cacuango de la regional ECUARUNARI.

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el marco de los movimientos indígenas. La década de 1990 presenció un cerco de los movimientos indígenas a los centros del poder estatal, que coincidió con una creciente crisis económica y política del país. El levantamiento paralizó gran parte del territorio y abrió una larga negociación para que el Estado considerara los derechos de los pueblos y nacionalidades originarias. Como resultado, se logró el reconocimiento de los derechos de los pueblos en los enunciados constitucionales, así como la aplicación de políticas públicas interculturales en los campos de la salud, la educación y la administración de justicia, entre otros (Massolo, 2007: 82). Ya hemos hecho mención al rol de las mujeres en la cosmovisión indígena. No obstante, se observa su intención de romper con los estereotipos tradicionales y reforzar su participación política, con incidencia en el poder de las comunidades y en la sociedad. De hecho, para la Asamblea Constituyente del año 2007, la Red Provincial de Organizaciones de Mujeres Indígenas Kichwas y Rurales de Chimborazo elaboró una propuesta para la igualdad, centrada en la violencia de género y en la participación en las instituciones de gobierno indígenas y en la toma de decisiones. Junto con CONAMU y CONAIE, las mujeres indígenas intervinieron en las consultas públicas para garantizar los derechos colectivos, culturales, económicos y del territorio, combatir la discriminación étnica y de género, entre otros: un trabajo que dio sus frutos y se plasmó en la CPE 2008 (ONU Mujeres, 2012). Además de participar en las organizaciones matrices, aunque en una proporción muy reducida a nivel de la dirigencia, también han creado estructuras propias (regionales y locales), que a la vez se convierten en plataformas para la capacitación de sus liderazgos.204 Nuevamente, sin pretender agotar la lista, presentamos a continuación algunas de las organizaciones más mencionadas, por contar con dirigencia femenina, por ofrecer capacitación o por ambas consideraciones: 204 Entre ellas, mencionamos: la Asociación de Mujeres Indígenas de Chimborazo La Minga; el Consejo Coordinador de Mujeres Indígenas del Ecuador; el Consejo de Mujeres de Ecuarunari; la Asociación de Mujeres Kichwas de Sucumbíos (AMNKISE); aunque somos conscientes de que esta breve lista es una mínima expresión del conjunto de organizaciones que existen en todas las regiones y localidades.

••La CONAIE cuenta con diez cargos de dirigencia, de los cuales solo tres son ocupados por mujeres. ••La ECUARUNARI es una estructura que también posee diez cargos de dirigencia, pero en este caso una sola mujer está a cargo de la Secretaría de Mujeres. Esta organización cuenta con la Escuela de Formación Política de Mujeres Indígenas Dolores Cacuango, que en diez años de existencia ha formado a alrededor de 300 mujeres. ••La CONFENIAE es una estructura regional que tiene a su cargo la Escuela de Formación Política de Mujeres Líderes de la Amazonia, con el apoyo de la CONAIE. ••La CONAICE es una regional que también cuenta con una escuela de formación política de mujeres que recibe el apoyo de la CONAIE. ••La AMNKISE es una organización local de mujeres afiliada a la federación FONAKISE, que tiene una escuela de formación política para jóvenes, con énfasis en las mujeres. ••La Escuela de Lideresas en Derechos de las Mujeres de Chimborazo, a cargo del Centro de Estudios y Difusión Social (CEDIS), se especializa en mujeres indígenas lideresas de entre 15 años y 50 años y brinda capacitación continua a nivel local y provincial. ••El Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo País, brazo político de la CONAIE desde 1996, actualmente diseña un programa de cuadros indígenas que incluirá a mujeres.205

Educación Popular entre Mujeres de América Latina y el Caribe (REPEM); Sendas; ADSIS; Ayuda en Acción; CIDEAL; entre otros. En cuanto a la presencia de centros de investigación y universidades donde se forma en temas de género, podemos citar, entre muchos otros: FLACSO, Universidad de Cuenca y Universidad Intercultural de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas del Ecuador. También tienen intervención destacada los programas impulsados por la cooperación internacional y los organismos de las Naciones Unidas (ONU Mujeres, PNUD, AECID, IBIS, CEDIME, CARE Ecuador, Unión Europea en Ecuador, entre otros organismos y fundaciones),207 aunque las mujeres indígenas ecuatorianas reclaman mayor protagonismo dentro de estos espacios. Hoy, las lideresas son conscientes de la necesidad de alcanzar metas en la dirigencia y también de las limitaciones para ello, dentro y fuera de sus estructuras y comunidades, y a nivel de la política formal.

Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Cecilia Velasque, ex Viceprefecta de la Provincia de Cotopaxi 2005-2009 C. B.: ¿Vos creés que dentro de los pueblos indígenas hay trabas para la participación política de las mujeres, y cuáles serían, a tu criterio? C. V.: Por supuesto que sí, muchas.

En las asociaciones municipalistas como AMUME, la participación de las mujeres indígenas es limitada, pero tienen un rol más activo en el Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador (CONAJUPARE) y en la

Asociación de Mujeres de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador (AMJUPRE).206 Asimismo, se han conformado

redes y ONG con epicentro en la defensa de derechos, como el Centro Ecuatoriano para la Promoción y Acción de la Mujer (CEPAM); la Coordinadora Política de Mujeres Ecuatorianas (CPME); la Coordinadora Política de Mujeres de Cuenca; el Grupo Randi Randi; la Red de 205 Fuente: UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador; PNUD, 2011a. 206 En el transcurso del trabajo de campo (en enero de 2012) tuvimos la posibilidad de participar en reuniones de representantes de estas juntas en la sede de AMJUPRE.

C. B: ¿Sigue siendo mal visto que una mujer participe en política? C. V.: No, no está mal visto. El problema es que el liderazgo está concentrado en los varones; los mayores espacios de visibilización están concentrados en los varones; el mayor movimiento que pueda tener el varón está en el varón, por supuesto, y no en las mujeres. ¿Y dónde se construyen los liderazgos?, ¿o dónde se visibiliza el accionar político? Es en las reuniones, en los talleres, es en las movilizaciones, es cuando tú tomas la palabra en una reunión, ¿no es cierto? Y son esos espacios donde las mujeres tenemos menos acceso. 207 PNUD, 2011a.

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C. B.: ¿Pero es una pelea dentro de la organización indígena que ustedes están dando?

C. B.: ¿Y cómo es la situación de la mujer en las comunidades indígenas hoy?

C. V.: Yo digo que no hay una pelea, la pelea es nosotras que estamos tan poco empoderadas del tema, digo yo, y eso hace que seamos demasiadamente lentas en conquistar el espacio. Entonces, cuando se eligen candidatos y candidatas, siempre tenemos [vacantes] para llenar los cuadros de mujeres, y cuando les decimos: “A ver, compañera, ¿usted?”, dicen que no, no y no: “Porque no quiero, no”.

C. V.: Depende, depende de las regiones, depende de las culturas, depende del nivel educativo. Pero en general podríamos decir que las mujeres indígenas no podemos diferenciar —aunque personalmente no estoy de acuerdo— que hay derechos propios que tenemos que ejercer y tenemos que reclamar; si no, reclamamos derechos colectivos sin reclamar ese derecho individual como mujer y como indígena. También eso se debe al constante decir: “No es que somos complementarias; somos complementarios, somos solidarios, somos recíprocos”. Yo soy indígena, yo defiendo mi cultura, pero en la vida práctica no somos ningunas complementarias, no lo somos. Sin embargo, el carácter de los pueblos y las nacionalidades es trabajar por los derechos colectivos. Pero eso no quita que tienes que trabajar por los derechos individuales.

C. B.: ¿Por qué te parece que no quieren? C. V.: Es el tema de las reglas [la alusión es a las reglas de la política formal] y el temor a entrar a un espacio que no conocen, […] enfrentarse a un debate, porque no han tenido esa experticia. C. B.: ¿Pensás que falta capacitación? C. V.: ¡Exactamente! O sea, hay capacitación, pero no suficiente. Y creo que las ONG han fallado. Yo soy una de las que [las] cuestiona muchísimo: las ONG nos han amontonado más responsabilidades de tareas que liberarnos de tareas domésticas. Y [al] incorporar a los compañeros varones para que nos ayuden en las tareas domésticas, ¿quién cuida las gallinas? No es el hombre, ¡[somos] nosotras! ¿Quién cuida a los niños? ¿Quién cuida los huertos? Algunos aspectos para resaltar son: la falta de empoderamiento, producto de la poca experiencia en la carrera política, y el miedo a no ser capaces de afrontar estos espacios, que tienen reglas desconocidas, con una

capacitación insuficiente.

Con el movimiento de mujeres, como mencionamos antes, la polémica se suscita en torno a la cosmovisión diferencial de las relaciones de género, entre otros aspectos, y un tema crítico es la justicia comunitaria. Destacamos en esta dimensión la experiencia local de las mujeres kichwas de la sierra de Cotacachi.208 Retomamos a continuación el testimonio de Cecilia Velasque:

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Alejandra Massolo (2007) destaca como un rasgo diferencial del Ecuador la gran presencia de lideresas intelectuales que han transformado la base de la representación y los liderazgos femeninos, antes sujetos a los “dones” atribuidos tradicionalmente.209 Asimismo, se ha producido otro fenómeno interesante, tal como destaca Arboleda en la entrevista realizada a propósito de este estudio en 2012: un 208 Estas mujeres han intentado poner en marcha algunos de los principios básicos de la CPE en relación con la administración de la justicia indígena, que tradicionalmente no aborda la violencia contra las mujeres. Por esta razón, han desarrollaron sus propios Reglamentos de Buena Convivencia, con el apoyo del Centro de Atención Integral de la Mujer, ONU Mujeres, CONAMU y la alcaldía. Se reserva a la justicia del Estado el procesamiento de delitos graves, como la violación, pero se condenan todas las formas de violencia y la limitación a la participación de las mujeres en los asuntos públicos y económicos (ONU Mujeres, 2012). El accionar de la Asociación de Mujeres Indígenas de Chimborazo La Minga también es señalado como una experiencia interesante, al abrir canales para la participación equitativa de mujeres y hombres en diferentes esferas del cotidiano indígena. 209 Ejemplos de esto son las dirigentes indígenas Mónica Chuji Gualinga, Nina Pacari, Cecilia Velasque, Lourdes Tibán, Blanca Guamangate, Blanca Chancoso, entre muchas otras.

proceso de recuperación de la identidad indígena y la reivindicación, incluso, de la vestimenta tradicional como la pollera, en el caso de las mujeres, y el guango (el moño largo) en los hombres. El problema de la relación entre política —incluyendo la local— y mujeres indígenas y sus organizaciones es complejo, con múltiples frentes que incluyen la divergencia hacia lo que se concibe como descentralización y autonomía, así como la disputa entre derechos colectivos tradicionales y derechos individuales universales (Ranaboldo, Cliche y Castro, 2006). Aquello cruza distintos campos, desde el interno relativo a la familia, la comunidad y la organización o movimiento social, hasta el campo multicultural y multiclasista de la participación política (Arboleda, 2006) (Ranaboldo y Solanas, 2008: 19).

C. B.: ¿En qué año? C. V.: En 2005, las elecciones fueron en 2004, pero yo ejercí desde enero de 2005 al 30 de julio de 2009. Primera mujer consejera de mi provincia. Habían llegado antes las mujeres, pero en la calidad de alternas. Yo soy la principal y hay suplentes, y luego se principalizan cuando no está el principal. En mi caso, fue un hombre el alterno, y yo la primera indígena en ese espacio. Segunda cosa: [fui] la primera mujer vicepresidenta del Consejo Provincial de Cotopaxi, es decir, la primera viceprefecta.

Arboleda (2009) argumenta que, a pesar de que el machismo y la discriminación dentro del Movimiento Indígena y Campesino de Cotopaxi y del Movimiento Pachakutik son considerables, la situación está cambiando como resultado, en parte, de las nuevas normas electorales que obligan a incluir candidaturas femeninas. En esta provincia, Cotopaxi, aproximadamente el 60% de la población es indígena y alrededor del 80% se encuentra en situación de pobreza. La experiencia de gobernabilidad indígena y de mujeres es destacada por todos los y las especialistas. De hecho, en este lugar fue elegida, por primera vez en Ecuador, una mujer indígena como viceprefecta, y es la provin-

cia pionera en respetar, en las últimas elecciones, el binomio prefecto-viceprefecta, con ajuste a la CPE y a la nueva normativa del COOTAD. Retomamos nuevamente la entrevista a Cecilia Velasque:

C. B.: ¿Has participado desde siempre en la política local? C. V.: Sí, siempre fui dirigente. Mi padre era líder y yo me crié en eso. C. B.: ¿Cual fue la primera elección en tu provincia en la que participaste? ¿Por el Movimiento Pachakutik, verdad?

C. V.: Sí, en la provincia de Cotopaxi se eligen siete consejeros, y entre esos siete consejeros, yo fui primero electa consejera provincial, primera mujer.

C. B.: ¿Has sido primero consejera y luego viceprefecta? C. V.: Me eligieron primero de consejera y en ese espacio de los siete me eligieron para vicepresidenta, y yo fui la Vicepresidenta del Gobierno Provincial de Cotopaxi. Yo tuve seis votos a favor y uno en contra, ¿qué más puedo decir ahí? C. B.: ¿Cómo fue esa experiencia para ti? C. V.: Toda mi vida siendo dirigente, toda mi vida siendo activista de las mujeres, siempre por los derechos de las mujeres, era primero una responsabilidad supergrande. El nivel educativo fue, por supuesto, el que me ayudó bastante, por haber… C. B.: Sí, por haber estudiado en su momento. C. V.: Sí, cuando yo tenía los debates con los exdiputados, exprefectos, exconsejeros, exalcaldes… —porque los seis que me acompañaban eran ya gente que había pasado por toda la política de la provincia, incluso a nivel nacional—, yo cuando debatía en los medios de comunicación, la gente decía: “¿La pobrecita podrá?”. ¡Pobrecita! ¡Si sabrá hablar! Yo no tuve dificultades, yo nunca estaba delante de cámaras, atrás de los micrófonos, porque cuando

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estaba en los levantamientos, en las luchas, yo me escondía porque simplemente no me llamaba la atención, pero aquí me tocó estar en esta realidad, entonces no tenía problema de debatir. Lo único que he aprendido como lección hasta este día es que no tienes que ofrecer algo que no conoces y yo, en mi proselitismo político, jamás dije: “Voy a hacer esto, esto y esto”. Necesito entrar para ver qué hay y qué se puede hacer desde ahí. C. B.: ¿Y cómo te fue? ¿Qué pudiste hacer? C. V.: Y, pude ganar siendo mujer, siendo la primera vez que participaba, siendo indígena gané en primer lugar. Yo tuve 36.000 votos, y el que me sigue me sigue con 27.000 votos. C. B.: O sea, tuviste mucho apoyo de la comunidad. C. V.: De la población, mucho apoyo, y esto me hizo que yo tenía que ser más responsable en mi función. La primera votada, la segunda autoridad de mi provincia: era un reto obviamente para mí muy grande, y creo que lo hice con bastante responsabilidad —está pendiente escribir un libro de la vida de todo lo pasado en este proceso—. Yo creo que acerté, porque cuando salí de ser viceprefecta, yo vine a trabajar acá, en Quito, obviamente a continuar con mis trabajos, porque siempre trabajé en ONG y estaba en ONU Mujeres. Cuando me pidieron regresar a mi provincia, yo regresé gracias al pedido de la gente de mi provincia, y hoy creo que hay todo ese reconocimiento, entonces creo que acerté. C. B.: ¿Y hoy a qué te dedicás? ¿Seguís participando en política? C. V.: No. En este momento soy la Directora de Gestión Ambiental de la Provincia, o sea, después de ser autoridad, soy técnica y directora únicamente de la parte ambiental, que es uno de los temas de mayor complejidad para América Latina en su conjunto y mucho más en estos espacios. Un primer aspecto que sobresale en el fragmento precedente es el valor que se le atribuye a la educación

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o formación para realizar una carrera política, lo que implica ser aceptada como candidata y ocupar, efectivamente, un espacio de toma de decisiones. También se desprende que las mujeres enfrentan problemas adicionales, como desconfianza de sus capacidades de vocería, presiones y exigencias. Otra cuestión medular es la dificultad para familiarizarse con los códigos y procedimientos de la política formal. En la misma dirección tributan las observaciones de Pilar Raza, Coordinadora Nacional de AMUME: “Las mujeres, cuando llegan, se ven obligadas a pelear su valía, su calidad de autoridades,

y entonces es durísimo que ellas entren al campo político formal. En su mayoría son personas que vienen con una actuación pública no formal, no estatal. Lo que es durísimo para ellas es que este poder es un poder que no han conocido, un poder durísimo”. Mónica Chuji Gualinga, quien actualmente dirige la Fundación Tukuishimi Todas las Voces,210 subraya que si bien las mujeres siguen desempeñando los roles “esperables” en sus comunidades, manifiestan hoy la voluntad de participar y contribuir a fortalecer las organizaciones indígenas. Indica que esto es más frecuente entre las mujeres jóvenes, sin hijos, separadas o solteras, ya que el resto ve limitada sus posibilidades y comprometida la continuidad en los cargos, pues suelen transitar por una experiencia de dirigencia sin repetirla. Frente a la pregunta acerca de por qué las mujeres que

han pasado por los Consejos de Gobierno de la CONAIE, en particular, no se han posicionado públicamente, Chuji

argumenta que en la Amazonia, a diferencia de la costa y la sierra, hay muchas más mujeres que dirigen las organizaciones locales y provinciales, pero tienen poca visibilidad y están aisladas de donde se genera la información y la incidencia a nivel nacional. En el caso de la provincia de Orellana, por ejemplo, subraya que hay una presidenta de la organización provincial que hace vocería y también una diputada shuar. En el caso de la sierra, observa una mayor apertura “para dar vocería a las mujeres o confiarles alguna representación pública”. A nivel internacional indígena, destaca la escasa presencia de mujeres y subraya que son espacios “dominados por hombres”; aunque advierte, nuevamente, que las contadas mujeres que intervienen tienen poca 210 Exasambleísta, Secretaria Ejecutiva de la CONAIE y Secretaria General de Comunicación en el primer gobierno de Rafael Correa.

visibilidad, lo cual no quiere decir que no sean activas. También hace énfasis en la necesidad de entrenar a las mujeres, darles formación e información nacional e internacional: “Esto fortalece la organización y, obviamente, le permite a la mujer tener otro tipo de experiencias, de buenas prácticas, con mujeres de otros continentes, con otros países que pueden servirnos en un momento determinado a las mujeres, a nivel nacional, a nivel regional o en la misma comunidad”. Por último, recalca que las mujeres, a pesar de todos estos obstáculos, intervienen en las decisiones comunitarias y en las de las organizaciones, ya que lentamente los varones empiezan a confiar en los liderazgos femeninos. Fuera del ámbito de la comunidad, advierte que se están buscando espacios y coincide con la mayoría de las entrevistas realizadas para la elaboración de este documento en que la formación es una cualidad diferencial para desarrollar la participación política.211 En cuanto a los procesos electorales, Nina Pacari (2005), una referente política de los nuevos liderazgos, advierte que en el marco de un sistema político monoétnico y patriarcal como el vigente en Ecuador, los avances legales no han tenido gran impacto en las mujeres indígenas. Los partidos y movimientos políticos no toman en cuenta las normativas étnicas y de género, y no incorporan mujeres indígenas ni afroecuatorianas en las listas. Como es sabido, el movimiento indígena tuvo por primera vez presencia electoral en los comicios de 1996, una vez conformado el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo País (UN-INSTRAW, 2006: Anexo III Ecuador). Tal como plantean las entrevistadas, la constitución de este movimiento marca un punto de inflexión para la política indígena. Veamos a continuación algunas consideraciones en dos testimonios al respecto: el de Cecilia Velasque y el de Blanca Guamangate, actual Viceprefecta de la Provincia de Cotopaxi.

Fragmento 1 C. V.: Luego del levantamiento indígena se logra en el 95 constituir el movimiento político Pachakutik, que es el brazo político de la CONAIE. ¿Por qué se logra? […] con la finalidad, primero, 211 Servicio Informativo sobre América Latina y el Caribe producido por Comunicaciones Aliadas (2010).

de que los pueblos indígenas —tanto hombres como mujeres— no sean solamente alternos o que sirvan para que los políticos entren a las comunidades, a las organizaciones para pedirles los votos. Dijimos: “Estamos en la capacidad, participemos y construyamos el poder local”. Este movimiento nació para construir el poder local, y es por eso que en el 96 logramos tener alcaldías presididas por indígenas, bastantes concejales; logramos tener también algunos diputados, si no me equivoco ocho diputados en ese entonces —ahora se llaman asambleístas—; a nivel nacional tuvimos ocho indígenas.

Fragmento 2 B. G.: Pachakutik aparece más bien porque aquí, en Ecuador, todos los de la poblaciones indígenas, las poblaciones marginales terminaban siendo presa fácil de los movimientos políticos. “¡Aquí hace falta un movimiento político!”. Pero que los apoyara, y ahí surgió. Es interesante enfatizar que, a partir de la conformación de Pachakutik, los pueblos indígenas ganan en autonomía electoral, lo cual les ha permitido ampliar su representación en la política formal. A modo de repaso, en el período comprendido entre 1998 y 2000 solo una indígena fue elegida vicepresidenta del Congreso. Posteriormente, Mónica Chuji se desempeñó como asambleísta constituyente en el año 2008.212 A nivel local, en las elecciones de 2000, de 80 mujeres candidatas (8%), no fue electa ninguna indígena. En los comicios de 2004, fueron candidatas 129 mujeres, 9 de ellas del Movimiento Pachakutik; de este total se eligieron 13 mujeres, 3 del Pachakutik, que lograron estar al frente de las alcaldías (Pacari, 2005). En la elección de consejeros para la provincia de Cotopaxi en el año 2006, fueron calificadas 11 listas en el Tribunal Electoral, con 33 candidatos en total, más sus alternos; de esos 11 candidatos que lideraron las listas, solo 2 eran mujeres.

212 Consultar para el mismo período la información resumida en PNUD, 2011a.

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De acuerdo con la información reconstruida a partir de las entrevistas realizadas (en enero de 2012), como asambleístas (provinciales) representantes en la Asamblea Nacional hay en la actualidad tres mujeres, también por el movimiento Pachakutik: Lourdes Tibán, por Cotopaxi;213 Diana Tamaín, por Morona Santiago; y una tercera por la provincia de Orellana. Dentro de las 24 provincias, se cuenta con una prefecta en la provincia de Orellana (y cinco prefectos hombres indígenas) y, como ya hemos mencionado, una viceprefecta en Cotopaxi: Blanca Guamangate.

Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Blanca Guamangate, Viceprefecta de la Provincia de Cotopaxi B. G.: Soy Blanca Guamangate, soy de la provincia de Cotopaxi, formo parte del pueblo kichwa de la serranía en la región interandina, soy la Viceprefecta de la Provincia de Cotopaxi. C. B.: ¿Cómo llegaste a ocupar ese cargo? B. G.: Yo empecé en el 89 a los 17 años, empecé junto a mi padre. Mi padre fue un líder, un dirigente; podría decir que él fue el primer fundador del sistema de escuelas indígenas de Cotopaxi, de aquella educación que antes en el Ecuador no existía. Él empezó en el 80, en el 89 ingresé yo, a los 17 años, a ser educadora comunitaria bilingüe. Pero al rato que ya no fui a la comunidad, tenía que hablar más kichwa, porque ahí había más población indígena. Entonces ahí empecé, tres años [después], yo estuve en el levantamiento del 92; empecé todo lo que significa el proceso organizativo, por mi mente ni aparecía que iba a ser autoridad. Desde el 89 hasta el 93 estuve de educadora comunitaria, después del 93 ya terminé también sacándome el título de profesora primaria, apoyado con un sistema de educación intercultural bilingüe. C. B.: ¿Cuándo te integrás a los movimientos políticos indígenas? 213 Tibán es la Presidenta de la Comisión de los Derechos Colectivos de la Asamblea Nacional de Ecuador (2011-2013).

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B. G.: Eso todavía es después, porque el movimiento político Pachakutik aparece recién en 1996. Yo, mientras tanto, logro terminar mi carrera universitaria aquí. Yo daba clase los fines de semana, hacía mis talleres de liderazgo, fui una joven que nunca me quedé. Me gradué en el 97 y empecé a trabajar en cooperativismo apoyada por un equipo alemán: hombres y mujeres que trabajaban en lo que es cooperativismo; porque cooperativismo con ellos no era solo financiar o prestar dinero, ni cobrar, era capacitación y apoyo de los emprendimientos del suelo familiar. Un año después, en el 98, comienza la caloría política de bajar un presidente. En 1997, comenzamos el trabajo electoral fuertemente por la Constituyente. En ese año, casi metimos dos asambleístas: éramos la primera fuerza en la provincia de Cotopaxi. Me mandan, entonces, a trabajar aquí en la Constituyente, aquí en Quito. En esa Constituyente entra Nina Pacari como primera mujer asambleísta, y logramos como siete asambleístas, de Cotopaxi teníamos uno y a nivel de las seis provincias teníamos seis. Las fuerzas que dominaban en la política aquí eran: socialcristianismo, democracia popular, izquierda democrática, y los pachakutik eran los últimos. C. B.: ¿La Constitución del 98 es clave para los derechos? B. G.: ¡Sí! En el 98 aparece la Constitución, y logramos poner unos artículos pequeños de derechos colectivos para defender la educación bilingüe. En Cotopaxi yo era la técnica de resolución de conflictos. C. B.: ¿Para quién trabajabas? B. G.: Para un proyecto que se llamaba Proyecto de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador del CODENPE. Las mujeres comenzamos a luchar y a tener nuestro espacio recién en 2000. Luego regresé con fuerza, volví a trabajar en el Consejo Provincial como asesora del prefecto. Pasé ahí 4 años. Nunca pensé que mi trabajo fuera tan importante que bajó otra presidencia,

Respecto de las concejalías, se consignan aproximadamente entre 26 y 28 mujeres concejalas.214

en este caso Lucio Gutiérrez, que comienza a luchar por la nueva Constitución, y en esta aparecen los nuevos sectores sociales. Tuvimos la suerte de que un hermano mío llegó a ser asambleísta en 2007. En 2008 las condiciones fueron otras, ya había propuestas de Gobiernos locales, de educación bilingüe.

En una de las entrevistas realizadas en la oficina de ONU Mujeres Ecuador, que contó con la presencia de funcionarias del sistema, dirigentes de AMUME e investigadoras especialistas en temas de género, uno de los puntos tratados fue, justamente, la dificultad

para contar con información sistematizada y fiable sobre la participación política de las mujeres indígenas y afroecuatorianas. Pilar Rassa, dirigenta de AMUME,

C. B.: ¿Cómo pudiste realizar tu campaña política? ¿Con qué financiamiento?

brinda su perspectiva al respecto:

B. G.: De préstamos, la política es de aventureras. C. B.: ¿Cuándo empezaste en el cargo? B. G.: Llevo dos años y medio. En 2009 entro en la administración como viceprefecta. Entonces ahí comienzo realmente como autoridad, antes era la que armaba y desarmaba, ahora tomaba decisiones. C. B.: ¿Qué tipo de trabajo haces en la Universidad Andina? B. G.: Estaba haciendo una gestión por un curso que estamos haciendo para docentes. Soy yo la Presidenta de la Comisión Permanente de la Niñez y Adolescencia; vía ordenanza yo misma lideré en Cotopaxi como viceprefecta esta propuesta. La experiencia comienza así: paso a ser viceprefecta, con esta ordenanza yo soy la viceprefecta pionera en lo que tiene que ver con ordenanzas sobre niñez y adolescencia en Cotopaxi. En el país, ya no es solo Cotopaxi, estamos casi con 15 provincias. También hay alcaldesas electas por Pachakutik en los siguientes cantones: Nabón, Orellana y Cañar. En la

mayoría de las parroquias rurales y de los cantones rurales, se llegó a contar con 28 alcaldes indígenas en todo el país, pero actualmente la cifra ronda las 17 parroquias. Según los datos vertidos por la Presidenta de la

Asociación de Mujeres de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador (AMJUPRE), el 13% de las juntas parroquiales estarían a cargo de mujeres, pero no se cuenta con información para diferenciarlas étnicamente.

P. R.: Yo no soy concejala, no soy autoridad local, pero la experiencia en el trabajo con las autoridades locales es muy rica, y te quería contar una de las experiencias que nosotros hemos tenido sobre lo que se está planteando. Considerábamos nosotras que una de las primeras cosas que debíamos tener eran datos de cuántas concejalas afro existen y cuántas concejalas indígenas, para lo cual acudimos a los órganos competentes. No pudimos. Ni en organismos como, por ejemplo, el CODAE. Les pedimos, no nos pudieron dar; pedimos al CODENPE, pedimos a la CONAIE, no pudimos conseguir nada. ¿Por qué queríamos esto? Porque nosotras queríamos incluir en nuestro plan estratégico un enfoque diverso, y para esto los criterios de esas mujeres. Entonces, ¿qué hicimos?: pedimos al CODENPE, pero no nos supieron dar, al Consejo de Afroecuatorianas, no pudimos llegar allá. ¿Cómo hacer? Acudimos a la CONAIE, y nos dijeron que tenían en tales y tales provincias, y claro son las provincias donde mayor porcentaje de indígenas existe. Entonces dijimos: “¡Llamemos!”. Te comento la experiencia: llamamos a la secretaria y le preguntamos: “Por favor, ¿nos puede indicar los nombres de las compañeras indígenas que existen en su cantón?”. Y saltaba: “No, no, aquí no existe ninguna indígena”. O sea, bien difícil ¿no? La secretaria entonces me decía: “Pilar, se enojan conmigo cuando les pregunto”. Tú lo notabas inclusive en alguna de las compañeras que contestaba, hasta 214 Intentamos corroborar este dato con otras entrevistadas, pero no hubo coincidencia; algunas de ellas hablan, en lugar de entre 26 y 28, de un máximo de 8 concejalas.

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por su dialecto, por su forma de hablar: sabíamos que eran indígenas, y no lo asumían… Entonces, decían: “Ay, sí, sí, aquí habemos cuatro, y siete, son tal y tal, y tal”… y, bueno, tú te encuentras ahí con una barrera. Nosotras, honestamente te digo, hemos logrado tener un número muy importante en dos talleres que se hicieron, uno en Esmeralda y el otro en Imbabura; en el barrio específicamente logramos tener un número muy importante de mujeres indígenas, pero no logramos tener un dato certero que nos digan las autoridades locales. Todas eran autoridades locales, pero no logramos tener un número

certero, que nos digan que en el Ecuador existen 50, 100 mujeres autoridades locales que son indígenas y 100 mujeres que son afro; no, no tenemos la cifra. Yo, ese dato, por ejemplo, no te lo puedo dar, a pesar de que lo hemos intentado.

En todos los casos de estudio se presenta esta misma dificultad, por lo que Ecuador no es la excepción. Es importante comenzar a reconocer este vacío para poder avanzar en estudios pormenorizados por país que permitan reconstruir los datos y cotejarlos desde diversas fuentes.

6. 4.

LAS MUJERES AFROECUATORIANAS EN LA ESFERA PÚBLICA Como mencionamos antes, las comunidades afroecuatorianas son un componente poblacional importante en el país, no solo cuantitativamente,

sino por sus contribuciones culturales, económicas y políticas. Comenzaremos por señalar la legislación afirmativa destinada a este grupo poblacional:

Legislación afirmativa para afroecuatorianos y afroecuatorianas • Día Nacional del Afroecuatoriano o Día Nacional del Negro Ecuatoriano (1997).

• Ley 275/2006: Ley de los Derechos Colectivos de los Pueblos Negros o Afroecuatorianos.

• Constitución Política de la República del Ecuador (1998).

• Constitución Política de la República del Ecuador (2008).

• Reconocimiento Jurídico de la Confederación Nacional Afroecuatoriana (CNA) (2002).

• Decreto 60/2009: Lanzamiento del Plan Plurinacional para Eliminar la Discriminación Racial y la Exclusión Étnica y Cultural.

• Decreto 3.544/2003: Reglamento Interno de la Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano (CODAE). • Decreto 244/2005: por el que se reconoce a la CODAE como organismo descentralizado y participativo, con personería jurídica, adscrito a la Presidencia de la República. • Acuerdo Ministerial 5.504/2005 y 5809/2005: Estatuto de la Corporación Instituto Empresarial Afroecuatoriano (IEA). Fuente: Elaboración propia a partir de Afroamérica XXI (2009).

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• Ley del COOTAD (2010). • La CODEA pasa a ser Consejo Nacional para la Igualdad del Pueblo Afroecuatoriano (2011). • Anteproyecto de Ley Orgánica de Acciones Afirmativas, Reparaciones y Derechos Colectivos del Pueblo Afroecuatoriano (2011). • La Organización de las Naciones Unidas declara el Año Internacional de los Afrodescendientes (2011).

A partir del año 2004, el Sistema de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), del actual Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, puso en marcha el Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano (SISPAE): un esfuerzo catalogado como único en América Latina, ya que desde el Censo 2001 y la Encuesta de Hogares mantiene actualizados los indicadores demográficos de pobreza, educación, salud, empleo, entre otros, diferenciados por etnia, sexo, edad y asentamiento. Ese mismo año, el SIISE, a través del INEC, y con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), trabajó con organizaciones afro para realizar por primera vez la Encuesta Nacional sobre Racismo y Discriminación Racial en el Ecuador en 22 provincias del país (Antón Sánchez y Del Popolo, 2008). En lo que concierne a la participación política, a lo largo de la década del noventa y junto con el movimiento indígena, comienzan a hacerse más visibles las demandas de los pueblos afroecuatorianos y a desarrollarse organizaciones y movimientos desde bases locales y regionales. Los procesos de fortalecimiento y construcción de la identidad negra en el Ecuador han venido desarrollándose a lo largo de las últimas décadas impulsados, en parte, por la fuerte agenda social y política indígena, por alianzas y diferencias con ellos, y por la Asamblea Constituyente de 1998 que, por primera vez y después de más de 170 años de vida republicana, reconoció en la Constitución Política a los pueblos negros o afroecuatorianos, otorgándoles derechos colectivos (Medina y Castro, 2006: 41; Walsh y García, 2002: 320, en Araki, 2011). Estas organizaciones centraron sus demandas, inicialmente, en la visibilidad, para avanzar luego hacia el reconocimiento de derechos económicos, sociales, políticos, territoriales y culturales. Como mencionamos al inicio de este apartado, la CPE de 1998 establece el reconocimiento como pueblo y la afirmación de 15 derechos colectivos, además de brindar la posibilidad de crear circunscripciones territoriales (Antón Sánchez, 2005). Posteriormente, la CPE de 2008 reconoce al pueblo afro como “sujeto y titular de derechos colectivos” y deja de lado el apelativo negro para sustituirlo por afroecuatoriano, con el propósito de desactivar un uso terminológico racista. Consagra, también, el principio de la no discriminación y la condena al racismo,

para lo que exige al Estado implementar acciones afirmativas que los garanticen (Antón Sánchez y Del Popolo, 2008). En líneas generales, existe consenso acerca de que las organizaciones afro han tenido un desarrollo lento, que hasta la actualidad se consigna incipiente. Recién en 1999 se logró nuclear a todas las iniciativas regionales y locales (urbanas y rurales) en el Primer Congreso Nacional del Pueblo Afroecuatoriano. En el año 2002, se creó la Confederación Nacional Afroecuatoriana (CNA), que alcanzó reconocimiento legal en noviembre de 2002. Desde entonces, la legitimidad de esta instancia ha sido puesta en jaque en reiteradas oportunidades por organizaciones provinciales, como la Confederación Afroecuatoriana del Norte de Esmeraldas (CANE) o la Federación de Comunidades y Organizaciones Negras de Imbabura y Carchi (FECONIC) (Medina Vallejo y Castro Torres, 2006). En lo que concierne a la trayectoria de las mujeres en sus organizaciones, hay que destacar que en el marco de este primer congreso se conforma la Coordinadora Nacional de Mujeres Negras (CONAMUNE), comprometida con el empoderamiento de las mujeres y la defensa de los derechos.215 Las instancias de decisión de CONAMUNE son: el Congreso Nacional de Mujeres Negras del Ecuador, en el que participan con voz y voto más de 300 representantes elegidas en asamblea en cada una de las provincias; la Coordinación Central, en la que participan 3 representantes de las 10 provincias que la conforman; y las Coordinadoras de Turno de cada provincia.216 El Centro Cultural Afroecuatoriano (CCA) ya existía desde 1981, aunque fue reconocido jurídicamente en 1992; sus acciones, desde entonces, han estado orientadas al fortalecimiento identitario y cultural y a la lucha por la visibilidad, los derechos y la formación de liderazgos.217 Las dos instituciones (CONAMUNE y CCA) fueron el marco para la implementación del proyecto 215 La actual Coordinadora Nacional de CONAMUNE es Livis Gonzales. Esta organización tiene sede en Quito y filiales provinciales en Pichincha, Esmeraldas, Guayas, El Oro, Imbabura, Carchi, Los Ríos, Sucumbíos, Orellana y Pastaza. 216 Disponible en: http://www.codae.gob.ec/index.php?option =com_wrapper&view=wrapper&Itemid=67. 217 Disponible en: http://imagenes.tupatrocinio.com/imagenes/3/8/4/4/03844030101353526853656566534569/ pdfcentroculturalafroecuatoriano.pdf.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

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Cuadro 23

Organizaciones afroecuatorianas de defensa de los derechos de las mujeres y lucha contra la discriminación racial Esmeraldas: Movimiento de Mujeres Negras de la Frontera Norte de Esmeraldas (MOMUNE); Mujeres Negras hacia el Desarrollo; Mujeres Negras Luchando por el Progreso de Kilombo (MUNEKILOMBO); Asociación Afroesmeraldeña para el Progreso de Esmeralda (ASAFROE); y Coordinadora Nacional de Mujeres Negras (Capítulo Esmeralda de CONAMUNE). Imbabura: Grupo Santa María de Guallupe; María del Trabajo; Grupo de Mujeres Piel Canela; Ayúdanos a Vivir; Comuna Guallupe; Juntas de Aguas de Guallupe; y Grupo de Amas de Casa Nuevos Horizontes del Chota. Carchi: Asociación Las Sagrarias; Gotitas de Esperanza (niños especiales); María del Carmen; Las Africanas; Perlas del Mira; Luz y Vida; Asociación de Mujeres Medallita Milagrosa; Asociación de Mujeres Amistad; Luz y Alegría; y Asociación de Mujeres Nuevos Horizontes. Guayas: Asociación Afrocomunitaria de Mujeres Samaritanas; Asociación Afroecuatoriana de Mujeres Solidarias (AAEMS); Fundación Afroamérica XXI Ecuador; Asociación de Negros Alonso de Illescas; Fundación Desarrollo Integral del Negro Ecuatoriano (FUDINE); Asociación Afroecuatoriana Mujeres de Lucha; y Fundación de Negros del Ecuador General Juan Otamendi. El Oro: No se encontraron organizaciones. Los Ríos: Sede de CONAMUNE; Abriendo Caminos; Asociación de Mujeres Afroecuatorianas Los Ríos (AMUAFELR); Mujeres al Poder; Alicia Malseñor Walker. Orellana y Sucumbios: No se encontraron organizaciones. Zamora Chinchipe: No se encontraron organizaciones. Pichincha: ASCIRNE; Fundación Ochún; Centro de Investigación de la Mujer de Piel Africana (CIMPA); Fundación de Desarrollo Social y Cultural Afroecuatoriana Azúcar (FUNAFROE AZUCAR); Grupo de Danza Kumbaya; Grupo Emaya; Movimiento Café; Raíces del Bongó; Nueva Generación de Afros Proyectando al Futuro (NGAPF). Bolívar, Cañar, Azuay, Chimborazo, Cotopaxi y Tungurahua: No se encontraron organizaciones. Fuente: Fundación de Desarrollo Social y Cultural Afroecuatoriana Azúcar (2010).

Consolidación de Liderazgo y Empoderamiento de Mujeres Negras Organizadas en Ecuador, iniciado en el año 2001 en seis provincias de la frontera norte del país: Carchi (Mira), Esmeraldas (Esmeraldas y San Lorenzo), Imbabura (Ibarra), Orellana (Coca), Pichincha (Quito) y Sucumbíos (Lago Agrió).218 En líneas generales, las mujeres afro exhiben indicadores poco alentadores en los rubros de empleo, remuneración, 218 El proyecto, de tres años de duración, contó con el apoyo de la ONG internacional italiana Cooperazione Internazionale (COOPI) y la Comisión Europea. Consultar en: http://conamune.atspace.org/es_el_proyecto.html; http://conamune. org/documentos.html.

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instrucción académica; e incluso persisten altos niveles de pobreza y analfabetismo (Fundación de Desarrollo Social y Cultural Afroecuatoriana Azúcar, 2010).

Fragmento de la entrevista realizada en enero de 2012 a Sonia Vívero Padilla, Directora de la Fundación de Desarrollo Social y Cultural Afroecuatoriana Azúcar S. V.: Yo soy Sonia, Sonia Vívero, soy ecuatoriana, del pueblo afrodescendiente del país. C. B.: ¿De qué parte del país venís?

S. V.: Soy quiteña, mis padres son migrantes del Valle del Chota, pero yo nací aquí. Tengo varios, un montón de años —más de los que se creería [risas]—, trabajando en el proceso de las organizaciones afrodescendientes a nivel nacional. Y, por ende, inmiscuida en el movimiento internacional, principalmente en el movimiento de mujeres negras de la región a través del continente, a través de las Red Afrocaribeña, Afrolatina y de la Diáspora. Aquí, en el Ecuador, estoy al frente de una organización sociocultural afroecuatoriana que se llama Azúcar; su razón social es Fundación de Desarrollo Social y Cultural Afroecuatoriana Azúcar y tiene 18 años de vida y 11 años de vida jurídica, con estatuto. Somos una organización sin fines de lucro, un espacio multidisciplinario que desde 2006 mantiene esta casa cultural, que es uno de los proyectos de la fundación con el propósito de visibilizar ese quehacer político —no partidista—, esa incidencia que desde el común de los mortales, la sociedad civil, hacemos a diario, y que muchas veces no queremos verla o no la reconocemos: esto es Ébano, y esta casa cultural, como digo, es un espacio multifacético que trabaja en formación, educación, visibilización a través de todo lo que encierra la cultura que reconoce a un pueblo y en la parte de emprendimiento, de buscar la mejor calidad de vida, de las mujeres principalmente. C. B.: ¿Es solo de mujeres la organización o reúne mujeres y hombres? S. V.: Se inició en 1993 solo con mujeres, pero el quehacer ha demostrado —como es lógico, como dice también la Madre Tierra, como dicen también los compañeros del movimiento indígena— que la Pachamama es la que pare, y entonces somos nosotras las que también damos vida, y como damos vida, obviamente, nuestras familias van creciendo; y en estas familias que van naciendo, van creciendo, también hay hombres. Y si nosotros penamos en el trabajo de empoderamiento, de identidad, de reconocimiento, de equidad por el que luchamos las mujeres como mujeres, no lo podemos lograr si no permitimos que los hombres también sean parte de estos procesos,

y más aún si somos las que damos vida, y de esas vidas son hombres los que nacen. Entonces, esta es una familia ampliada, una organización de mujeres donde trabajamos con jóvenes y niños, niños hombres y niñas mujeres, y eso no quiere decir que dejemos de pensar en nuestro objetivo principal y en nuestra razón de ser. C. B.: Pero ¿se ha mantenido la misión de empoderamiento de las mujeres? S. V.: De empoderamiento de las mujeres, sí. Tanto es el caso que, como fundación, la parte femenina forma parte del Movimiento de Mujeres Negras del Ecuador y, por ende, hemos participado activamente en muchísimas de las actividades que el movimiento de mujeres diversas realiza y [a las que] convoca. Porque, al final, si tenemos agendas propias como mujeres negras, también tenemos agendas comunes con las mujeres diversas, y una de esas agendas comunes es la participación política. Por ejemplo, solas, con un porcentaje pequeño que somos o que nos reconocemos como afrodescendientes, no podríamos pensar en tener un movimiento de mujeres, [se corrige] un movimiento político de mujeres negras solas… que sería un éxito, pero obviamente un éxito que no nos llevaría más que a una pérdida segura: eso hay que tenerlo claro. Es interesante remarcar en el fragmento precedente varias cuestiones relevantes. En primer lugar, el objetivo de la visibilización del pueblo afro como una primera instancia del proceso de la lucha por los derechos; en segundo lugar, el rol que cumplen las actividades culturales como vía para el reconocimiento identitario; y, en tercer lugar, el apelar a la Pachamama como emblema para mantener ciertos equilibrios en las relaciones de género que, sin duda, son asimétricas. Arboleda (2010) toma como ejemplo el caso de Esmeraldas (que puede servir también para pensar otros casos) y retomando el trabajo de Fernández-Rasines hace énfasis en que históricamente se han expresado diferenciaciones por género, etnia y clase: el matrimonio restrictivo interracial, la discriminación y el sometimiento a la servidumbre son ejemplos de ello. Además, destaca

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que el proceso de la agenda de la Mesa de Mujeres de la Asamblea para el Cambio, impulsado por el primer al-

una estrategia política autónoma en sus cargos. Para responder a estas preguntas además se requiere de un seguimiento de los casos y de la reconstrucción de las trayectorias políticas de las mujeres.

En términos de representación electoral, la información de la que disponemos, como ya planteamos, es muy escasa y fragmentada. A nivel local, Lucía Sosa, maestra e ingeniera, fue la primera mujer que alcanzó la Prefectura de Esmeraldas en el año 2005, en representación del Movimiento Popular Democrático (MPD).219 Actualmente, Mary Mosquera ocupa el cargo de Vicealcaldesa, y dentro del mismo municipio un 80% de mujeres se desempeñan en cargos departamentales (AMUME, 2011). También en la provincia de Esmeraldas se consignan al menos tres mujeres afro concejalas: dos en Rioverde y una en San Lorenzo.

Retomamos a continuación la entrevista a Sonia Vívero Padilla:

A nivel legislativo nacional, Alexandra Ocles, se ha desempeñado en el cargo de Asambleísta Constituyente por Pichincha; también ocupó puestos ejecutivos y trabajó como consultora del Eje de Participación Política y Educación Ciudadana, en el Proyecto de Incidencia Política en Organizaciones Afroecuatorianas; en el año 2010, fue nombrada en la Secretaría de Pueblos y Participación Ciudadana. Mae Montaño actualmente es Directora del Movimiento Nacional CREO (Creando Oportunidades), también ocupó el cargo de Asambleísta Constituyente entre 2007 y 2008, y antes el de Gerenta de la Autoridad Portuaria de Esmeraldas (entre 1997 y 2003) y Presidenta de Corpecuador (entre 1999 y 2003).

S. V.: Sabe que no, no hay… En los poderes locales no hay; hay dos o tres alcaldes hombres, pero de mujeres, no tengo conocimiento.

calde afrodescendiente de Esmeraldas, ha tenido una incidencia relevante en las políticas públicas locales.

Entre los interrogantes que planteamos en reiteradas oportunidades, además del binomio participación representación, se encuentra el tema de si las mujeres, cuando asumen, defienden las agendas de mujeres. Se las suele acusar de que una vez que asumen los cargos se diluyen los objetivos de género de su gestión. Frente a este tipo de imputaciones es importante desarrollar análisis pormenorizados en cada elección, cómo se llega a integrar una lista, a través de quiénes o de qué partido, qué acuerdos llevan a las mujeres a ser candidatas y qué posibilidades tienen de llevar adelante 219 Lucía Sosa declara haber sido víctima de violencia política durante su gestión, al recibir amenazas de muerte que despertaron el rechazo a estas manifestaciones y el apoyo del pueblo esmeraldeño.

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S. V.: La primera experiencia fuerte para las mujeres negras fue la Constituyente de 2008, ahí hubo varias mujeres negras participando —a ver, dos, tres—. En total hubo siete asambleístas afroecuatorianos. Y luego, claro, tuvimos un ministro de cultura afro y luego una ministra de los afro. C. B.: ¿Hay alguna alcaldesa afro en este momento?

C. B.: ¿Y en los consejos? ¿En el Legislativo? S. V.: No. Hubo una compañera en el Tribunal Electoral pero ya no está. Ahora en esta Asamblea

tenemos una sola asambleísta afroecuatoriana. Resulta que no es solamente necesario el ser afroecuatoriana o afroecuatoriano para decir que tenemos participación, porque muchos afrodes-

cendientes, como la asambleísta Zobeida Gudiño, no responden a un proceso del movimiento afro. Ella lo reconoce y lo afirma, entonces va por su cuenta. Cuando se le ha increpado, se le ha dicho: “¡Hey!, ¡algo se tiene que hacer!”. Ella dice:

“Vayan, pero búsquenme, aprovéchenme”. Pero ese “búsquenme y aprovéchenme” es porque yo no sé

en qué, dónde está [imita a la asambleísta]; sin embargo, hay que ir hasta ahí, hay que buscarla y aprovecharla. C. B.: ¿Está en la agenda de las mujeres negras ampliar la participación política en este momento? S. V.: Uno de los trabajos más fuertes que he tenido

como coordinadora de la región ha sido el ir buscando la participación política de las mujeres. Está en la

agenda de nosotras, está en la agenda continental y, por ende, está en la agenda del país.

Además de aumentar en número, la representación también requiere construir una agenda de mujeres afro. Por cierto, en esto se marca una diferencia con las posibilidades que ofrece el movimiento Pachakutik para la población indígena, más allá de ser objeto de críticas por la política inclusiva insuficiente hacia las mujeres. En opinión de Cecilia Valdivieso, Coordinadora del Área de Liderazgo y Participación Política de las Mujeres de la Región Andina (ONU Mujeres), en el movimiento de mujeres negras se ha producido una ruptura frente a las otras etnias.

nueva diferenciación, un intento de construir una agenda de las mujeres diversas como las llama, justamente, María [en alusión a María Arboleda presente también en la entrevista], y desde esta óptica recuperar las diversidades de las mujeres. Las mujeres negras no se han integrado todavía a ese proceso; es difícil ubicar, además, a lideresas que puedan estar al frente del movimiento para incorporarse al resto del movimiento de mujeres diversas.

Esta escasa integración es atribuida, con fundamentos, a la dificultad para definir las propias reivindicaciones e integrarse a una agenda nacional de mujeres desde sus condiciones diferenciales.

C. V.: No se observan intentos de articulación ni alianza. Actualmente, se está gestando una

6. 5.

CONSIDERACIONES DEL CASO A pesar de las disposiciones constitucionales, leyes y políticas afirmativas (la paridad, por ejemplo), la implementación de estas iniciativas es limitada, lo que genera tensiones y conflictos recurrentes entre el Estado y los pueblos indígenas (OIT, 2009; Wessendorf, 2011); de la misma manera que entre el Estado y la población afrodescendiente. Todo el cuerpo legislativo, los avances en la descentralización, en la institucionalidad y en el reconocimiento de la multidiversidad no han logrado aún potenciar procesos más sostenidos de participación política e igualdad de oportunidades, en particular para las mujeres rurales e indígenas (Ranaboldo y Solanas, 2008), y para las afroecuatorianas. Es fundamental remarcar que AMUME reclama una cuota de representación para las mujeres indígenas, afro y montubias,

e insiste en que: “En efecto, el crecimiento cuantitativo es importante en este relativo corto tiempo; sin embargo, para pasar de la paridad en el papel y aplicar los principios de ‘proporcionalidad, igualdad del voto, equidad, paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres’ es necesario exigir que haya el 50% de mujeres, pero no solo para la postulación de listas pluripersonales, sino para la designación de escaños,

y ahí debe establecerse un porcentaje para mujeres indígenas, negras y montubias” (AMUME, 2011: 2). Para el caso de los pueblos indígenas, en el año 2008, las conclusiones del Programa de Fortalecimiento de los Derechos Humanos para los Pueblos Indígenas en América Latina (HURIST), del PNUD, no resultaban muy alentadoras, al detectarse las siguientes carencias: ••fragmentación del movimiento indígena; ••debilidad de los organismos del Estado que trabajan con estos temas; ••falta de mecanismos claros y políticas públicas para implementar derechos colectivos; ••discriminación contra los pueblos indígenas; ••desconocimiento de los derechos (Convenio 169 de la OIT, entre otros); ••necesidad de crear más diálogo entre las organizaciones y el Estado. Este diagnóstico se aplica a grandes rasgos a la situación actual, en particular para las mujeres. Las

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políticas desarrolladas por el Estado no han incluido de manera sistemática a estas poblaciones en la toma de decisiones, tampoco han respetado derechos como la “consulta previa, libre e informada” en las exploraciones o la explotación de recursos naturales en territorios indígenas (un tema al que ya hemos aludido).220 En este contexto, es importante relevar los asuntos de las mujeres indígenas y de las comunidades indígenas con sus formas propias de actuar y gobernar sobre sus territorios, lo que ha introducido en el país un enfoque de reforma del Estado desde uno nacional a uno plurinacional y de Gobiernos locales de tipo “occidental” a intentos de expresar otras formas de organización y gobierno basados en la identidad cultural. Vale destacar que los territorios indígenas en el Ecuador se caracterizan por su gran importancia estratégica para la soberanía alimentaria y los derechos de la naturaleza. Estos y otros temas, como los de la gestión y propiedad del agua, la producción de hidrocarburos y otros, ponen de manifiesto que hay una línea no estudiada en torno a la geopolítica de los territorios y el género (Arboleda, 2009: 12). Con foco en la situación de las mujeres, Nina Pacari (2005) identifica algunos problemas de base que explican el reducido número de mujeres candidatas y en funciones en el país, una situación que tampoco ha variado substancialmente desde entonces. Entre estos problemas se encuentran: ••el problema del analfabetismo; ••la falta de capacitación para mejorar la calidad de la gestión; ••la falta de experiencia política del movimiento indígena; ••la incipiente fortaleza electoral del movimiento indígena; 220 Ver el artículo “Ecuador: ¿cómo estamos los pueblos indígenas según el Censo 2010?”, publicado en Kaos en la red. Disponible en: http://www.kaosenlared.net/ america-latina/item/9898-ecuador-%C2%BFc%C3%B3mo-estamos-los-pueblos-ind%C3%ADgenas-seg%C3%BAn-el-censo-2010?.html.

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••la falta de una cultura política acorde con la política formal; ••las distancias geográficas y el aislamiento. Se ha reiterado que dentro del movimiento Pachakutik las mujeres han logrado un protagonismo mayor que en los partidos tradicionales, ya que estos no muestran disposición para incluir a mujeres indígenas y afrodescendientes en sus listas. En el caso de las mujeres afro, si bien se cuenta con acciones afirmativas, las múltiples desigualdades y discriminaciones que padecen las sitúa en desventaja para emprender el tránsito hacia la participación política en sus organizaciones y, con mayores dificultades, en los procesos electorales. Un aspecto sobre el cual hay que detenerse, a la hora de abordar la problemática de la participación política femenina, es sobre las diferentes formas de construc-

ción del poder entre mujeres y hombres, y entre mujeres de procedencias étnicas. El avance en esta dirección

permite comprender las lógicas imperantes y considerar los obstáculos que de allí se derivan. Así lo señala Ana Vera (AMUNE):

A. V.: Las mujeres indígenas construyen su poder, parte de su poder, [de una forma] que no es la forma en que las mestizas lo construyen. Construyen su poder en relación con el manejo de una multiplicidad de recursos que tampoco responden a la separación que los occidentales tenemos entre lo doméstico y lo productivo. Para ellas, es más un flujo entre el hogar y lo productivo, donde ellas manejan lo doméstico, el huerto, pero también manejan recursos como el páramo o los animales, el agua, los paisajes, la producción de artesanías. Entonces, en las culturas indígenas, la producción del poder de las mujeres tiene mucho que ver con su amplitud en el manejo de estos recursos. Por ejemplo, es muy diferente el poder de una mujer indígena que hace una sopa y le puede poner carne de borrego, al de una que no le puede poner carne de borrego, o es diferente el poder de una mujer que tiene un grupo de borregos, que ahora que está mucho más emancipada puede

vender, que la que no tiene borregos. Las mestizas no construimos nuestro poder así, en cambio, entre las afro (estoy citando un texto de Paloma Fernández-Rasines que sostiene que el poder de las mujeres afro es construido de un modo mucho más complejo y que tiene que ver con su rol de eje de un tipo de familia donde los hombres por herencia esclavista van entrando y saliendo de la familia), la mujer es el eje de la familia, la mujer es la que gestiona los recursos. En ambos casos, tanto indígenas como afro, las dos tiene en sus manos como parte de su poder el manejo de los poderes simbólicos y espirituales.

En este contexto, y en el entendido de que las formas de construcción del poder están en relación con una cosmovisión, la capacitación y la mejora de las condiciones socioeconómicas son aspectos cruciales para avanzar en los procesos de empoderamiento y liderazgo. En este sentido, es fundamental que se puedan implementar políticas públicas orientadas a achicar las brechas en las esferas más sensibles y de mayor fragilidad.

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Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

161

7 ESTUDIO DE CASO: GUATEMALA

ESTUDIO DE CASO: GUATEMALA La República de Guatemala, bajo un sistema democrático y representativo, está regida por la Constitución Política de la República de 1985 y la reforma realizada en 1994, en la que se reconoce como un Estado libre, independiente y soberano. Del total de sus 14.713.763 habitantes, alrededor del 50% son mujeres, de acuerdo con el último censo.

7. 1.

CONTEXTO GENERAL En el territorio nacional conviven cuatro grupos o pueblos: mayas, xincas, garífunas y ladinos. El pueblo maya incluye 21 grupos y representa la mayor parte de la población indígena, seguido por xincas y garífunas, de origen afroantillano. Lo población mestiza o ladina representa poco menos de la mitad del total y es el grupo más numeroso (UNDAF, 2009). Acorde con esta diversidad, se reconocen 24 lenguas indígenas.

Cuadro 25

Composición étnica de la población (Censo 2002) Principales etnias

Cuadro 24

Población total y de mujeres (Censo 2002) Población total

14.713.763

Población de mujeres

7.539.798

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística.221

El tratamiento de la diversidad cultural de Guatemala ha estado caracterizado por una fuerte dominación y opresión contra los pueblos indígenas y contra las mujeres, dando lugar al racismo, a diversas formas de violencia contra las mujeres y a la discriminación estructural, legal, institucional y cotidiana (UNDAF, 2009: 12). 221 Disponible en: http://www.ine.gob.gt/np/poblacion/index. htm.

164

Ahora bien, las cifras brindadas por los censos y las metodologías aplicadas siempre han sido conflictivas, como en casi todos los países.

Población

Maya

4.411.964

Garífuna (afro)

5.040

Xinca

16.214

Ladino

6.750.170

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística. 222

La falta de datos y registros estadísticos sobre los pueblos indígenas es la expresión de una práctica institucionalizada del Estado para invisibilizarlos y negar sus derechos fundamentales. La ladinización (proceso coercitivo de asimilación cultural que 222 Disponible en: http://www.ine.gob.gt/np/poblacion/index.htm.

convierte a los indígenas en ladinos o mestizos) ha sido una aspiración de las elites, que consideran que los indígenas obstaculizan la modernización del país (Wessendorf, 2011: 88). Sin embargo, en los últimos treinta años el reconocimiento de las diferentes identidades ha avanzado, producto de las demandas de los grupos étnicos y de sus esfuerzos de visibilidad. Esto se ve reflejado en las preguntas y las categorías de respuestas, incorporadas en los censos nacionales realizados, fundamentalmente, a partir del año 2000. Las comunidades presentan cifras significativamente diferentes a los oficiales. Así lo reflejan las palabras de Ortencia Simón Chalí, Directora Ejecutiva de la Asociación Política de Mujeres Mayas (MOLOJ):

C. B.: ¿Cuánta población maya calculás que hay? ¿Estás de acuerdo con los datos del censo?

Un aspecto recurrente en los países estudiados, que explica en parte el subregistro censal, son las dificultades lingüísticas que afectan, en mayor medida, a las mujeres. En el marco de las Naciones Unidas se adoptaron dos herramientas de planificación estratégica que han tributado a la desagregación de datos por pertenencia étnica: la evaluación común para el país (ECP) y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD). En la evaluación común para Guatemala de 2004 se utilizaron datos desglosados para los pueblos indígenas, incluso de mujeres y niños, y se diferenció entre población urbana, rural e indígena; entre las conclusiones se destaca la mayor discriminación que

sufren las mujeres indígenas, el limitado acceso a la tierra, a la educación, al empleo y a la salud, y el problema del analfabetismo. Por su parte, la estrategia del MANUD

O. S.: Bueno, unos que se manejan por otros estudios hablan de un 70%, hasta un 80% de indígenas, ves la diferencia…

(2005-2009) también incorporó una diferenciación étnica y de género. Incluso tuvo en cuenta la represen-

C. B.: Y dentro de ese total, ¿cuántas mujeres?, ¿más del 50%?

tatividad de los pueblos indígenas y de las mujeres en los cargos públicos; e incluyó la calidad de los servicios

O. S.: Más del 50%, claro.

básicos culturalmente sensibles (López, 2010).

Tras el análisis de un conjunto de indicadores sociales, se puede inferir que la situación de la población indígena es bastante crítica en casi todas las áreas.

C. B.: ¿Y garífunas? O. S.: Garífunas es muy poco… como un 2%. Por esta razón distintas organizaciones, entre ellas MOLOJ, han impulsado el lanzamiento de un observatorio para supervisar la marcha del Censo 2012. Así lo continúa explicando Ortencia Simón Chalí:

O. S.: A través de la cooperación española podemos hacer una articulación con el INE, para que abra el espacio para que las mujeres indígenas aportemos en la producción de las boletas. Externamente, vamos a observar cómo se va a desarrollar el censo, qué medidas va a haber

en la parte metodológica y todo eso técnico. Y vamos a formar a 30 mujeres por comunidades lingüísticas para que sean como traductoras en algún momento.

El 31,5% de la población indígena vive con menos de un dólar al día, y la pobreza afecta al 50%; en tanto que dentro de la población no indígena, solo el 11% vive con menos de un dólar al día, y la pobreza afecta al 21%.

Es decir, que la población indígena es 2,8 veces más pobre que la no indígena; además, como resultado de los entornos de pobreza y de las necesidades básicas insatisfechas, la esperanza de vida en este grupo es menor en 13 años al resto de la población (Wessendorf, 2011). La población indígena de entre 15 y 31 años presentan un promedio de 3,5 años de escolaridad, y solo el 5% de los y las universitarios/as son indígenas. Los índices de fracaso y deserción escolar se relacionan, en gran medida, con la poca expansión

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

165

Cuadro 26

Criterios censales (1981, 1994, 2002) Año

Fuente

Criterios de clasificación Se utilizó como base la “estimación social que se tenía de la persona”, lo que supone que la persona

1981

IX Censo

que recaba la información para el censo haría una evaluación basada en su propia percepción de si una persona pertenecía a la categoría de “indígena” o “no indígena”.

1994

2002

X Censo

Se preguntaba a los encuestados lo siguiente: ¿Es indígena? (sí/no) ¿En qué lengua o idioma parendió a hablar? (cuatro idiomas principales + español) ¿Habla usted alguna lengua maya? (cuatro idiomas indígenas principiales + español) ¿Usa traje maya? (sí/no)

XI Censo

Se preguntaba a todos los encuestados lo siguiente: ¿Es indígena? (sí/no) ¿A qué grupo étnico pertenece? (27 opciones; 21 grupos mayas, xincas, garifunas, ladinos, ninguno, otro) A personas de 3 años y más: ¿Idioma paterno? (27 opciones; 21 grupos mayas, xincas, garifunas, ladinos, ninguno, otro) ¿Otros idiomas? (27 opciones; 21 grupos mayas, xincas, garifunas, ladinos, ninguno, otro)

UNDP: Informe de Desarrollo Humano, Guatemala, 2005.

de la educación bilingüe intercultural, ya que menos de un tercio está matriculado dentro de este sistema (UN-INSTRAW, 2006). Asimismo, padecen discriminación, violaciones a sus derechos y despojo de sus territorios y recursos naturales, además de no lograr una incidencia política relevante que les permita revertir estas coordenadas y asimetrías. Por su parte, la población afrodescendiente es reconocida como garífuna. Actualmente, existe un debate en torno a la consideración de estos grupos, ya que su piel negra y su herencia mestiza han hecho que esta categorización se vuelva un tanto problemática. La población garífuna es originaria de la isla de San Vicente, donde se produjo el mestizaje entre grupos indígenas del Caribe y esclavos/as africanos/as, que llegaron a la isla en el 1635 (año en que se produjeron dos naufragios de embarcaciones que transportaban esclavos/as africanos/as), y a quienes se sumaron fugitivos/as de islas cercanas. Llegaron a Guatemala, más específicamente a Livingston y a Puerto Barrios, en 1802. A pesar de las fuertes presiones de asimilación, han mantenido una especificidad cultural con rasgos caribeños y africanos. Y, a diferencia de los

166

grupos indígenas, presentan un promedio de educación más alto, que llega a 6,8 años (Barrett, 2010). La historia política de Guatemala, caracterizada por la violencia, ha dejado sus marcas en las poblaciones étnicas.

Como es sabido, durante 36 años, entre 1960 y 1996, el país estuvo envuelto en un conflicto armado entre las fuerzas militares y las fuerzas de izquierda. En ese lapso de tiempo, se sucedieron distintos presidentes militares que mantuvieron una política intensamente represiva. Se calcula que hubo, aproximadamente, 250.000 víctimas mortales (en su mayoría indígenas), de las cuales 45.000 continúan desaparecidas. Quienes sobrevivieron se vieron forzados a desplazamientos y migraciones que afectaron sus vidas cotidianas y agudizaron la pobreza imperante. La violencia política

afectó también al tejido social comunitario, especialmente en las áreas rurales donde las masacres produjeron efectos muy importantes en la estructura social de las comunidades indígenas (Beristain, 1998).

Debajo de esta guerra civil se encontraba un crudo etnocidio: la comisión clarificadora local de la ONU rastreó un 93% de asesinatos (más de 200.000) adjudicados al Estado guatemalteco.

El pueblo maya fue víctima del 83% de estas matanzas, sin mencionar las desapariciones y los desplazamientos. Dado su aislamiento y su estatus negociable de “indígenas”, las comunidades garífunas tuvieron una pequeña ventaja: eran en gran parte consideradas como lugares seguros, y algunos mayas huyeron hacia allí por refugio. No obstante, las víctimas del 17% restante de los incidentes se encuentran sin contabilizar. Considerando estos números, en conjunto con otros factores, el etnocidio fue un esfuerzo de la elite para “curar” el largo “problema indígena” guatemalteco de una vez por todas. Es probable que los garífunas se encuentren entre las víctimas en esos abusos de los derechos humanos (Barrett, 2010: 1).

educacionales en las escuelas y se demanda el apoyo para la creación de una universidad maya. También se pone énfasis en el lenguaje y en los territorios sagrados. Estas consideraciones son parte de un proceso de reparación, dado que fueron las principales víctimas del enfrentamiento armado. Por el contrario, la población garífuna que ha padecido por igual la exclusión social, incluso antes de la guerra civil, no es reconocida de la misma manera (Barrett, 2010).

En 1985 comienza la apertura democrática y se promulga una nueva Constitución Política. Pero recién en 1996 se firman los Acuerdos de Paz entre

el Gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), mediados por la intervención de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). A partir

de ese momento, el reconocimiento oficial del multiculturalismo en el país apareció inicialmente como una promesa para la inclusión política de los pueblos indígenas y afrodescendientes. Sin embargo, no se produjeron cambios sustanciales.

La identidad y los derechos de las poblaciones indígenas son tratados específicamente en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas de 1995, en el que se afirma que Guatemala es un país “multiétnico, pluricultural y multilingüe” y que “las partes reconocen y respetan la identidad y los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los pueblos maya, garífuna y xinca”. Las secciones de este acuerdo más destacadas tratan sobre la identidad indígena, la lucha contra la discriminación, los derechos culturales, los derechos civiles, políticos, sociales y económicos, las comisiones equitativas, los recursos.223 La población maya es el único grupo que se menciona de forma especial: se contempla la enseñanza de sus conceptos 223 Todos los acuerdos, incluido el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, se pueden encontrar en la página web de la Misión Permanente de Guatemala ante las Naciones Unidas. Disponible en: http://www.guatemalaun.org/paz.cfm.

En el año 1999, se ratifica el convenio 169 de la OIT y se reconocen un conjunto de derechos, entre los que se incluyen los de participación. Se dispone que los Gobiernos deberán “consultar a los pueblos interesados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (artículo 6.1, a), y deberán “establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan” (artículo 6.1 b). Se reconocen derechos de propiedad sobre las tierras que tradicionalmente han ocupado (artículo 14.1) y se contempla la utilización, administración y conservación de los recursos naturales (artículo 15.1), así como el derecho a no ser trasladados sin consentimiento (artículo 16.1). 224 En Guatemala, como en todos los países con grandes porcentajes de población indígena, la propiedad de la tierra es un núcleo problemático. Con el fin de enfrentar esta realidad —y en virtud de lo establecido en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos— se conformó la Comisión Paritaria sobre Derechos Relativos a la Tierra de los Pueblos Indígenas, cuya función es llevar a cabo

estudios sobre las tierras, así como proponer medidas adecuadas. Uno de los logros obtenidos fue la creación del Fondo de Tierras en 1999, con la misión de desarrollar e implementar una política nacional de acceso a la tierra, incluido un programa de regularización de títulos de propiedad. En este espacio participan el Gobierno, representantes indígenas y miembros de organizaciones de campesinos y trabajadores agrícolas. 224 Datos extraídos de OIT (2002), Guatemala: leyes y regulaciones en materia indígena (1944-2001), Tomo II. Costa Rica, OIT, disponible en http://www.congreso.gob.gt/Docs/PAZ.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

167

Sin embargo, su funcionamiento es reiteradamente cuestionado por los pueblos indígenas, ya que muchas tierras comunales no están regularizadas, no tienen titulación, ni delimitación.225 Para ilustrar esta problemática, citamos a continuación las palabras de Norma Sactic, miembro de la Coordinadora Nacional de Mujeres Mayas, Garífunas y Xincas: N. S.: Hay tierras de grupos colectivos, pero pocos. Los otros litigios que se están llevando a cabo no avanzan, porque en los órganos de justicia no es prioridad, no entienden la prioridad de por qué se habla de tierras y territorios en Guatemala; se van más a la parte legal, de quién es dueño y quién no, y si no va para afuera. Entonces no hay un reconocimiento de sus títulos de propiedad, que desde hace siglos tienen los abuelos. Sí, hay riesgos; de hecho está pasando en el Polochic, hay mucho desalojo violento. Tampoco hay una opción B para decir: “Se van de aquí, pero pueden hacer algo”. Este conflicto se ha agravado en los últimos tiempos, como lo plantea la Asociación Pluriculturalidad Jurídica de Guatemala (PLURIJU) al reproducir parte del informe elaborado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que visitó el país entre el 7 y el 10 de marzo de 2012. En este informe se denuncia la falta de medidas gubernamentales para garantizar los derechos sobre la tierra y los recursos naturales. El país no cuenta con un sistema catastral que reconozca los territorios ancestrales y los proteja y, por esta razón, en ocasiones son comprados por empresas sin supervisión del Estado. Tampoco se controla adecuadamente la ejecución de proyectos de inversión para extraer recursos naturales, lo que contraviene las normas internacionales vigentes y puede generar desplazamientos forzosos de comunidades indígenas en todo el país con uso de la violencia. A pesar de que el derecho de la población indígena a la tierra está respaldado por la Constitución Política, por el Acuerdo sobre Identidad y Derechos ya mencionado y por el 225 Ver Fondo de Tierras, disponible en: http://www.fontierras. gob.gt. Ver también: R. Stavenhagen, Informe de la misión a Guatemala (Documento de la ONU: E/CN.4/2003/90/ Add.2), de 24 de febrero de 2003, en OIT (2009: 75).

168

Convenio 169 de la OIT, el no contar con una política definida se ha permitido el saqueo del patrimonio indígena y profundizado la exclusión social. Frente a estos avasallamientos, los grupos indígenas se han organizado en distintos colectivos. Entre ellos,

se destaca la antes mencionada PLURIJU, abocada a proteger la libre determinación de los pueblos indígenas desde su condición política y su desarrollo económico, social y cultural, así como a proveer asistencia profesional y técnica a grupos y organizaciones sociales, instituciones públicas o privadas, para el desarrollo y la ejecución de políticas, programas y proyectos que promuevan y protejan los derechos humanos. Desde 1993 funciona la Fundación Rigoberta Menchú Tum, dirigida por la premio nobel de la paz que le da nombre; esta organización intervino en la firma de los Acuerdos de Paz y actualmente continúa dedicada a la administración de justicia por el genocidio cometido en el país durante el conflicto armado. También hay que considerar la actuación destacada del Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco (FODIGUA), creado por Acuerdo Gubernativo 435/94: una organización estatal nacional, integrada por personas propuestas por el Gobierno central y por las organizaciones indígenas, cuyo objetivo es fortalecer y promover el desarrollo humano de los pueblos maya, garífuna y xinca, el ejercicio de la ciudadanía con un enfoque multicultural y la transformación del Estado en función de su realidad multiétnica y multilingüe.226 Se suma a estas iniciativas el Comité de Unidad Campesina (CUC), fundado en 1978 por campesinos y trabajadores del campo que se unieron para reivindicar mejores salarios y luchar contra la militarización y la discriminación hacia los pueblos indígenas.227 Dentro del ámbito agrario, se distingue también la Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC), creada en 1993 como instancia de coordinación indígena y campesina político-reivindicativa, orientada a incidir en las políticas públicas para el desarrollo rural integral, insistiendo en la equidad de género y la interculturalidad, como figura en sus principios fundacionales.228 226 Para más información, ver: www.fodigua.gob.gt. 227 Para más información, ver: www.cuc.org.gt. 228 Para más información, ver: www.cnoc.org.gt.

En lo que respeta a los MAM, con la creación de la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM) despuntó un proceso de institucionalización del enfoque de género en las políticas públicas. Entre los principios del organismo está el combate al racismo y la discriminación. Además, hay esfuerzos para garantizar la autonomía de las mujeres y de sus organizaciones; la autonomía partidaria de los mecanismos institucionales para el avance de las mujeres como la SEPREM, la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI), el Foro Nacional de la Mujer (FNM) y la Coordinadora Nacional para la Prevención de la Violencia Intrafamiliar y contra las Mujeres (CONAPREVI), entre otras; la autonomía política de estos mecanismos a nivel departamental y municipal; y la institucionalización y aplicación de la Política Nacional de Promoción y Desarrollo Integral de las Mujeres y el Plan de Equidad de Oportunidades 20082023 (SEPREM, 2009a).229 Esta política nacional incluye el fomento a la participación femenina y la referencia a los grupos étnicos:

1. Garantizar que el Estado y sus instituciones políticas y sociales integren en sus estructuras normas, mecanismos, procedimientos, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos y el principio de paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres, entre mujeres mayas, garífunas, xincas y mestizas. 2. Garantizar la representación y participación, en la toma de decisiones, de las mujeres mayas, garífunas, xincas y mestizas para la incidencia en la gestión del desarrollo nacional y local.

3. Adoptar las medidas necesarias que garanticen la plena participación sociopolítica y la representación de las mujeres mayas, garífunas, xincas y mestizas en la toma de decisiones, y su representación en todas las estructuras de poder en el ámbito local, nacional e internacional. 4. Garantizar la representación y participación de las organizaciones de mujeres mayas, garífunas, xincas y mestizas de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones del Estado y en la política exterior. 5. Promover la participación de las mujeres mayas, garífunas, xincas y mestizas en los niveles de dirección del sector público a nivel local y nacional. 6. Asegurar la integración de las prioridades de las mujeres mayas, garífunas, xincas y mestizas en los objetivos del desarrollo local y nacional. 7. Garantizar la representación y participación sociopolítica de las mujeres mayas, garífunas, xincas y mestizas organizadas, en las diversas cumbres, foros, convenciones y conferencias internacionales (SEPREM, 2009a: 35). De todas maneras hay que subrayar que en las entrevistas realizadas se mencionó cierto impasse (inmovilidad política) que vendrían sufriendo tanto la SEPREM como la DEMI.

229 Ver el portal de la SEPREM en: seprem.gob.gt.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

169

7. 2.

DESCENTRALIZACIÓN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN El territorio nacional se divide en 8 regiones, 22 departamentos y 334 municipios. Hacia fines de los años ochenta toma impulso el proceso de desconcentración y descentralización, entre cuyas consecuencias directas se encuentra el aumento de la capacidad decisoria de los niveles subnacionales, en particular del nivel comunitario (UNDAF, 2009). En esta dirección se promulgan, en el año 2002, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11/2002),230 las reformas al Código Municipal (Decreto 12/2002) y la Ley General de descentralización (Decreto 14/2002).231 La organización territorial y político-administrativa que configuran estos marcos ha propiciado un mayor desarrollo y participación a nivel local, lo que ha favorecido a los pueblos indígenas y a los/as pequeños/as productores/as rurales, y también a las mujeres (UNDAF, 2009). El nuevo Código Municipal estable que el Gobierno local está presidido por un/a alcalde/sa y un Concejo Municipal, cuyos integrantes son electos de manera directa, por sufragio universal y secreto, por un período de cuatro años (con la posibilidad de ser reelectos). El sistema de representación es mayoritario

para el puesto de alcalde/sa y proporcional para el de concejal/a; y la circunscripción electoral es uninominal para el cargo de alcalde/sa y plurinominal para el de concejal/a.232 Los municipios cuentan con autonomía y administración descentralizada. En lo que respecta

a la inclusión de la población indígena en la política local, los debates toman mayor fuerza a partir de las

230 En la Ley de los Consejos se establece el respeto a las culturas indígenas y la promoción de una democracia participativa en equidad e igualdad para mayas, garífunas y xincas. Disponible en: http://sistemas.segeplan.gob.gt/ discode/sche$portal/documentos/ley_concejos_desarrollo_guatemala.pdf. 231 Ver además la reforma del Código Municipal en el Decreto 12/2012, disponible en: http://www.femica.org/archivos/ nuevo_codigo_guate.PDF; http://www.seprem.gob.gt/ad ministrador/files/PNPDIM%20y%20PEO1.pdf. Disponible en: http://www.contraloria.gob.gt/i_docs/i_ldesce.pdf. 232 Para más información, ver: http://www.eclac.cl/cgibin/ getprod.asp?xml=/oig/noticias/paginas/5/42625/P42625. xml&xsl=/oig/tpl/p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt.

170

jornadas constituyentes de 1984 pero se afirma, al menos discursivamente, en la estructura decisoria y en las normativas vigentes, en las que se reconoce el carácter multiétnico de la sociedad y se prevé la participación indígena en todos los niveles: El sistema está integrado por niveles de la siguiente forma: el nacional, con el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural; el regional, con los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural; el departamental, con los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDES); el municipal, con los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDES), y el comunitario, con los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES). En estos distintos niveles está prevista la participación indígena (PNUD, 2010: 43). A nivel municipal, el nuevo código reconoce el derecho a una personalidad jurídica y a alcaldías indígenas, donde estas existan; así lo fija la letra del Decreto 12/2002: Artículo 20: Las comunidades de los pueblos indígenas son formas de cohesión social natural y como tales tienen derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica, debiendo inscribirse en el registro civil de la municipalidad correspondiente, con respeto de su organización y administración interna que se rige de conformidad con sus normas, valores y procedimientos propios, con sus respectivas autoridades tradicionales reconocidas y respetadas por el Estado, de acuerdo a disposiciones constitucionales y legales. Artículo 55: El Gobierno del municipio debe reconocer, respetar y promover las alcaldías indígenas, cuando estas existan, incluyendo sus propias formas de funcionamiento administrativo. Este instrumento jurídico, de conformidad con el artículo 65, reconoce las alcaldías auxiliares, también llamadas comunitarias, como entidades representativas de las comunidades y no solo como delegados del Gobierno. Por ello, tal como se proponía en los Acuerdos de Paz, los/as alcalde/as comunitarios/as, intermediarios entre la municipalidad y las comunidades, pueden ser escogidos por la comunidad en lugar de ser designados

por el alcalde o alcaldesa municipal. Asimismo, en el artículo 36 se garantiza la conformación de una comisión de educación bilingüe intercultural como parte de las comisiones del Concejo Municipal. Por estas vías, las comunidades indígenas han logrado mayor legitimidad política a nivel local, así como cierto manejo de los servicios y recursos públicos. En las

valoraciones locales, estas experiencias municipales

indígenas han mejorado la gobernabilidad e impulsado procesos de toma de decisiones más participativos y transparentes (presupuestos participativos, asambleas

populares para el control de las autoridades elegidas y mesas de concertación para la resolución de conflictos). Así lo expresa Irma Otzoy:

Fragmento de la entrevista realizada en febrero de 2012 a Irma Otzoy, Consultora Indígena Independiente C. B.: ¿Cómo se organizan esas comunidades? ¿Tienen autonomía?

I. O.: Bueno, algunos sí tienen Gobierno propio, que se llaman alcaldes auxiliares, y en las aldeas y en lo cantones hay representantes que son gente elegida por la comunidad, y tienen un cargo de dos años; es un cargo tipo voluntario.

I. O.: No. Estamos vinculados al sistema político nacional a través de municipios, departamentos y, en escala menor, están las aldeas. Dentro de los municipios están las aldeas, dentro de las aldeas, los caseríos, los cantones.

C. B.: ¿Con quién tratan? ¿Con los concejales? I. O.: Antiguamente se relacionaban con toda la corporación municipal, pero después de la firma de la paz surgieron los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES) y los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDES), que son coordinadoras comunitarias. Así van en representación y eligen sus representantes. Hay mucha participación política de las personas a nivel de los consejos.

C. B.: ¿Todos estos niveles territoriales tienen Gobierno propio? I. O.: Todos tienen Gobiernos locales. C. B.: Los alcaldes o alcaldesas dirigen la municipalidad, pero los cantones no tienen Gobierno ¿o sí? Desde estas bases, las comunidades y organizaciones indígenas se orientan a establecer nuevos vínculos con el Estado, basados en la autonomía y enfocados

a reducir las exclusiones políticas (además de las desigualdades en sentido amplio).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

171

7. 3.

LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES INDÍGENAS: EL TRÁNSITO POR LAS EXPERIENCIAS POLÍTICAS La población de mujeres de Guatemala asciende a 7.539.798, y siguiendo la tendencia regional, representan prácticamente la mitad de los habitantes. El país cuenta con legislación afirmativa en materia de equidad de género aunque, en los hechos, las inequidades son muy marcadas en todos los campos. En el artículo 4 de la Constitución se reconoce la igualdad entre mujeres y hombres, y se han realizado reformas al Código Civil, al Código de Trabajo, a la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado.233 Al realizar un panorama general se observa que en el año 1995 se ratificó el Protocolo Facultativo de la CEDAW. Desde el año 1996 está vigente la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar, y en 1999 se promulgó la Ley de Dignificación y Promoción Integral de la Mujer. A estos marcos se suman la Ley de Acceso Universal y Equitativo de Servicios de Planificación Familiar, de 2005; la Ley contra el Femicidio y otras Formas de Violencia contra la Mujer, vigente desde 2008; y la Ley contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas, de 2009. Cabe consignar, también, que la Ley General de Descentralización asume un enfoque de género en su formulación (Mendizábal Prem y Asturias de Castañeda, 2010). De acuerdo con el relato histórico que realiza Montenegro (2002), las luchas de las mujeres se han desarrollado en el marco de dictaduras, guerras, sistemas 233 “Se reformaron los artículos 11, 12 y 13 del Código de Trabajo, el cual estableció prohibiciones para los patronos. Se eliminó en la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado, la obligación a las mujeres de contribuir al régimen más tiempo que los hombres, al solicitar el otorgamiento de pensión por jubilación y por los períodos pre- y postnatal en que no había cotizado. Se modificaron varios artículos del Código Civil. En el artículo 4 se eliminó la discriminación contra los hijos e hijas de madres solteras, permitiendo a la madre soltera inscribirlos con sus dos apellidos. El artículo 109 que confería al cónyuge varón la representación conyugal, y que salvo excepciones calificadas, se otorgaba al cónyuge mujer fue modificado para permitir la representación por igual a ambos cónyuges. Fue derogado el artículo 114 que regulaba que el marido podía oponerse a que la mujer se dedicara a actividades fuera del hogar” (Mendizábal Prem yAsturias de Castañeda, 2010: 15).

172

autoritarios y poco incluyentes, y solo en los períodos democráticos han visto reconocidos algunos de sus derechos fundamentales. En 1945 se logró el derecho al voto para las mujeres que sabían leer y escribir, y recién en 1965 se extendió a todas las mujeres. Las primeras oportunidades de participación política se abrieron a comienzos del siglo XX, cuando comenzaron a sumarse a las luchas gremiales y a las asociaciones mutuales, para abogar por derechos laborales. En la década del setenta, tomaron protagonismo junto a los movimientos de la Teología de la Liberación de la Iglesia Católica. A comienzos de los años ochenta se produjo una identificación más clara con los partidos políticos como la Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG), el Partido Revolucionario (PR), el Partido Socialista Democrático (PSD) y el Frente Unido de la Revolución (FUR). Durante el conflicto armado, diversas organizaciones de mujeres preexistentes continuaron trabajando (Alianza Cívica de Asociaciones Femeninas (ACAF), Fundación Dolores Bedoya de Molina y Tierra Viva,234 entre otras), con énfasis en la defensa de los derechos humanos. También se organizó en esta etapa el Grupo de Apoyo Mutuo, organización de familiares de personas detenidas y desaparecidas. No obstante aún no se visualizaban organizaciones de mujeres con una perspectiva explícitamente feminista, las que surgieron a partir de los noventa. Como se puede inferir de esta breve reseña, y a pesar de las normativas vigentes, la inclusión de las mujeres en los procesos políticos electorales transitó por caminos intrincados. En 1956 se eligió por primera vez a una mujer

para el cargo de Diputada del Congreso de la República en Guatemala. En 1995 la izquierda participó por vez primera en un proceso electoral, tras lo cual llegaron 12 mujeres a ocupar escaños en el Congreso (Montenegro, 2002).

Sin embargo, la participación no ha crecido mucho más con el pasar de los años, como lo demuestran los

234 Esta organización fue creada en 1988; actualmente sus ejes de acción son la participación cívico-política de las mujeres, los derechos sexuales y reproductivos, la educación no sexista y no racista y la no violencia contra las mujeres. Ver: www.tierra-viva.org.

porcentajes de cargos ocupados por mujeres anteriormente citados. La participación de las mujeres se ha incrementado mucho más dentro de las organizaciones que en los cargos políticos de toma de decisiones. En el año 2007 el Tribunal Electoral reglamentó la Ley Electoral y de Partidos Políticos, promulgada como parte de los compromisos adquiridos con la firma de los Acuerdos de Paz, pero hasta la fecha no se estableció una ley de cuotas por género. A nivel local, el Código Municipal asume el concepto de equidad de género, entendido como la no discriminación entre ambos sexos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pero resulta complejo achicar la brecha de equidad sin contar, por lo menos inicialmente, con un marco que obligue a garantizar la representación femenina. Tras un breve balance de la participación de las mujeres en el ámbito público se observan los siguientes porcentajes: Cuadro 27

Porcentaje de mujeres en cargos públicos (ámbitos ejecutivo y legislativo) Cargos

Porcentaje de mujeres

Sistema de justicia

Gabinetes ministeriales

13,9%

Órgano legislativo nacional

13,29%

Alcaldías

1,8%

Concejos

8,8%

Fuente: Elaboración propia a partir de CEPAL (2011a) y Schneider, Calvelo y Welp (2011).

Particularmente a nivel local, la inequidad de género en el ejercicio del poder es un fenómeno extendido en Centroamérica, y Guatemala no es la excepción (UNINSTRAW, 2006). En el período 2007-2011, solo el 1,8 % de las alcaldías estaban ocupadas por mujeres: uno de

los porcentajes más bajos de la región. Las relaciones inequitativas de género, de base, sumadas a las

desigualdades de acceso a la educación de las mujeres guatemaltecas son factores decisivos que afectan estas cifras y que se ven reforzados por la ausencia de una reglamentación que modifique las pautas electorales, como las cuotas. Por otro lado, las tasas de abstención indígena de participación en los procesos electorales han sido históricamente altas. Esto obedece, en gran medida, a dificultades de registro y de acceso a zonas rurales, a la indocumentación, a problemas para la identificación de refugiados y desplazados, entre otros. Si bien la representación indígena a nivel local es proporcionalmente mayor que a nivel nacional, en el caso de las mujeres el número de cargos conseguidos es muy insignificante (UN-INSTRAW, 2006). Esta tendencia se mantiene hasta el presente. En cuanto a la participación de las mujeres indígenas, tal como señala Norma Sactic (Coordinadora Nacional de Mujeres Mayas, Garífunas y Xincas), “si la mitad de la población guatemalteca son mujeres, la mayoría de estas son indígenas”. Siete de cada diez mujeres pertenecen a uno de los tres pueblos étnicos pero, a pesar del peso poblacional, sus posibilidades de acceso a los cargos públicos son aún mucho más limitadas que para las mujeres no indígenas. De acuerdo con la información proporcionada por Sactic, actualmente no hay ninguna alcaldesa indígena en ejercicio, hay 5 concejalas en funciones, y de los 158 diputados en el Congreso, solo 4 son mujeres indígenas. Estos datos han sido corroborados tanto por Irma Otzoy como por Gretel Guerra: en los 334 municipios no hay ninguna mujer indígena al frente; ni afroguatemalteca.

Fragmento de la entrevista realizada en febrero de 2012 a Gretel Guerra Rivera, Responsable del Proyecto de Género de la Oficina Técnica de Cooperación (OTC) de la AECID en Guatemala C. B.: Actualmente, ¿tenés idea de qué porcentaje de mujeres indígenas tiene algún tipo de participación política en el Gobierno a nivel local? G. G.: En el Gobierno, nada, no hay alcaldesas. Tuvimos alcaldesas. En este año estamos

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pendientes de ver pero, en este momento, no hay nadie, ni concejalas ni nada. Está casi que en retroceso total. Incluso hubo una alcaldesa histórica porque fue una alcaldesa indígena, dentro del departamento de Sololá. […] Ya se tuvo la experiencia de una mujer indígena, y fue muy buen proceso. Tuvo su período completo, una gestión, tampoco hubo reelección. Hemos tenido gobernadores indígenas muy buenos, de hecho, en Quetzaltenango hemos tenido procesos de mujeres. C. B.: En Chichicastenango, ¿puede ser? G. G.: En Chichi no sé; sé que en Quetzaltenango, en Cobán también, en niveles de gobernadoras, por ejemplo: de ahí te podría decir, y pará de contar, no da para mucho. C. B.: Y ¿concejalas tampoco? G.G.: Concejalas ha habido, pero tienes un problema porque no es normal decir concejalas, entra a ver qué puesto es concejala. No podemos quedarnos y trazar una línea de base; porque te diré una cosa: en el movimiento de mujeres van a decir que toda la vida ha habido mujeres indígenas, pero lo que nunca se han preguntado es en qué puestos o en qué niveles, como beneficiarias de base para la demanda o para la toma de decisión. Eso no hay que perderlo. En su gran mayoría, las mujeres indígenas exhiben una pobreza muy marcada: están subempleadas, dedicadas a la crianza de animales, a la recolección de la producción agrícola, en maquilas y en el trabajo doméstico. Además dentro de los roles naturalizados, como en la mayoría de los pueblos de la región, son las trasmisoras de los conocimientos ancestrales de salud y educación (Lux de Cotí, 2010); y tienen dificultades para ser visibilizadas en sus contextos originarios como tomadoras de decisiones o autoridades. Sin embargo, en los últimos tiempos se han producidos algunos procesos de acceso al poder de mujeres, dentro de los propios sistemas de autoridades.

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Fragmento de la entrevista realizada en febrero de 2012 a Carmen Tacam Poncio, Presidenta de la Junta Directiva de los Cuarenta y Ocho Cantones de Totonicapán, y a Eusebio Hernández, Vicepresidente C. T.: Soy Carmen, tengo 27 años y me siento feliz haciendo mi servicio o trabajo. Lo llevo a cabo durante un año. La organización tiene el nombre de Cuarenta y Ocho Cantones de Totonicapán, con ocho municipios representados por alcaldes comunales. C. B.: ¿Son todos indígenas? C. T.: Sí, son todos, el 90% de la población es indígena. C. B.: ¿Hay alguna mujer? C. T.: En cuanto a la presidencia de la Junta, es la primera vez que este cargo lo ocupa una mujer. C. B.: ¿Como fue tu elección? ¿Qué proceso político has realizado? C. T.: El 2, 3 de octubre en la zona donde yo vivo nos convocan a una asamblea en donde se decide una terna entre 20 a 25 personas que presentan el currículo y los servicios que prestan. Se eligen 16 personas, presididas por un alcalde comunal, un secretario, alguaciles y un delegado de los baños de aguas calientes (termales), y entonces también hay una junta directiva, se tiene al promotor de los baños de agua caliente, y respectivamente a sus delegados. Eso se hace en cada una de las comunidades. Posteriormente, cada alcalde comunal va a representar a la comunidad, a su zona o a su cantón, en una asamblea donde están representados los 48 cantones. Entonces los alcaldes pasan y dicen de qué comunidad vienen, qué servicios han hecho. Pero solo los alcaldes pasan, la asamblea decide, y cada comunidad tiene derecho a un voto. C. B.: ¿Cuál es el rol que tenés? ¿Para qué te eligen? ¿Qué significa ser la presidenta de esa estructura?

C. T.: El trabajo del presidente de los 48 cantones es coordinar el trabajo de los demás. No somos gestores de proyectos, pero sí velamos por nuestros recursos naturales, bosques, agua, tierra; también velamos por los bienes del pueblo y los derechos de los pueblos indígenas y los derechos de las mujeres. C. B.: ¿Cómo velan por el derecho de las mujeres? ¿Dónde participabas antes de este cargo? C. T.: Es una historia compleja porque nunca pensé que iba a llegar a ser presidente, porque nunca antes una mujer fue presidente, no por falta de capacidad, sino porque nunca antes hubo una mujer. C. B.: Es un hecho histórico. C. T.: Sí, porque la organización tiene 186 años. C. B.: ¿Cómo se llama exactamente? C. T.: Consejo de los Cuarenta y Ocho Cantones. El vice, que está aquí con nosotras, es Eusebio Hernández… Después está el prosecretario, el tesorero, David Ordóñez, Bernabé Chillas, Ismael Castro, [de la] zona 3, Julio Vázquez, vocal 3, Miguel Mendoza. C. B.: Todos los demás son hombres y vos la única mujer. E. H.: La respetamos mucho a ella. C. T.: Cuando me presenté, algunas personas no aceptaban que yo llegue ahí. Algunos no aceptaban porque no era casada. C. B.: ¿Vos tenés estudios? C. T.: En ciencias jurídicas y sociales. C. B.: ¿Se oponían mujeres y hombres? C. T.: Sí, la mayoría votaron. C. B.: ¿Vos venís de una trayectoria de participación en tu comunidad?

C. T.: Directamente, no. Estamos organizados por sectores en cuanto a la seguridad ciudadana. Mi papá organizó eso, y trataba de apoyarlo en lo que yo podía, en el mejoramiento de caminos. Tratamos de formar un grupo con unas señoras; desafortunadamente, por el espacio no se podía apoyar a los jóvenes. La ventaja como el espacio no es tan grande, es que todos nos conocemos. C. B.: ¿Cuál es tu objetivo en la presidencia? ¿Dónde pones más el interés? C. T.: Allá se sufre mucho de la violencia intrafamiliar… Y en ayudar a las mujeres adolescentes a que despierten el interés de ser alguien en la vida, a sacar lo que llevan dentro, que se den cuenta de que valen demasiado, y que van más allá de formar una familia. Identificamos, en el fragmento precedente, algunos aspectos que se reiteran en la mayoría de los seis países estudiados: la presencia de mujeres que se desempeñan en cargos de dirección, en sus comunidades o fuera de ellas, y que provienen de familias con tradición de liderazgo (en particular de los padres): una relación que “facilitaría” el reconocimiento, lo que es otra expresión de la subordinación. También se subrayan las dificultades en el ejercicio mismo del poder en los contextos indígenas, sobre todo para aquellas que no cumplen con los estándares familiares. De todas

maneras, habría que profundizar el seguimiento de esta experiencia para evaluar en qué medida refleja un proceso de autonomía y de mejora de la representación femenina.

A nivel de las organizaciones sociales, las mujeres han sostenido sus luchas a través del tiempo. Así, entre los

años 2006 y 2007, se inició la Agenda Articulada de Mujeres Mayas, Xincas y Garífunas, con el objetivo de incorporar en las políticas públicas las demandas de este colectivo. En el presente, la Agenda desarrolla los siguientes ejes: 1) economía, trabajo y migración, 2) educación desde la identidad cultural, 3) salud integral desde la identidad cultural, 4) tierra, territorio, vivienda y recursos naturales, 5) participación política, 6) acceso a la justicia, 7) abordaje del racismo y violencia contra

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la mujer, 8) espiritualidad y lugares sagrados, 9) mecanismos institucionales para la protección y el desarrollo de las mujeres mayas, xincas y garífunas. El quinto de estos ejes se centra en la participación política, con las siguientes líneas de trabajo principales: promover el derecho a la consulta previa, libre e informada sobre políticas sociales y económicas que afecten a las mujeres; fomentar y consolidar la participación política activa en espacios de toma de decisiones en el ámbito local, municipal, regional y nacional; promover la participación en la formulación de políticas públicas y en la auditoría de programas y proyectos del Estado.235 Entre las organizaciones incluidas en este proceso se encuentran: la Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala (CONAVIGUA) que, desde sus inicios en 1985, nuclea a las afectadas por la violencia y la desaparición de maridos y familiares en las comunidades; la Asociación Mujer Tejedora del Desarrollo (AMUTED), que ha puesto el foco en mejorar tanto las condiciones de las mujeres en sentido amplio, como la participación política electoral en general, en el marco de cuyos esfuerzos ejecutó, en 2009, el Proyecto de Formación Política a Mujeres y Hombres del Occidente de Guatemala; la Coordinadora Nacional de

Mujeres Mayas, Garífunas y Xincas (CONMAGAXI), integrada por 13 organizaciones a nivel nacional, que ha tenido un rol destacado en la defensa del derecho al voto como ejercicio ciudadano de las mujeres. Dentro de las iniciativas principales se destacan: la labor de exhortar al Tribunal Supremo Electoral (TSE) para acercar los centros de votación a las poblaciones rurales (donde la participación electoral es más baja), el trabajo en la esfera de las políticas públicas y la realización de talleres de formación de lideresas. Por su parte, la Asociación por Nosotras Ixmukané recientemente se constituyó como movimiento departamental, conformado por 18 organizaciones en 14 departamentos. Este movimiento se orienta al desarrollo integral de las mujeres y jóvenes mediante la incidencia en las políticas públicas a nivel municipal, departamental y nacional. Adicionalmente, la DEMI, una institución gubernamental pero con participación de las mujeres indígenas, atiende las situaciones particulares de vulnerabilidad, 235 Disponible en: http://ommguatemala.org/v1/agenda-articulada-de-las-mujeres-mayas-xincas-y-gar%C3%Adfunas.

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indefensión y discriminación, con el fin de promover el respeto y el cumplimiento de los derechos de las indígenas. Esta organización fue creada conforme a lo establecido en los Acuerdos de Paz, específicamente en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas. Su objetivo principal es impulsar acciones para la promoción, la defensa y el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres indígenas. Tiene programas para apoyar a la población indígena en lo relativo a la participación política y electoral, en cuyo marco se han realizado cursos de capacitación para mujeres indígenas sobre el derecho a la participación política.236 En la perspectiva de algunas entrevistadas, como mencionamos anteriormente, este organismo no está teniendo un funcionamiento adecuado. En cambio, dentro de este espectro de organizaciones, tiene un gran reconocimiento entre las mujeres la Asociación Política de Mujeres Mayas (MOLOJ), vinculada de manera directa al fortalecimiento de la participación política y el liderazgo político-social, con la reivindicación de un enfoque multilingüe, pluricultural y multiétnico. Desde esta asociación se despliegan programas y proyectos para preparar a las mujeres mayas interesadas en intervenir en la esfera pública. Así lo explica Ortencia Simón Chalí, Directora Ejecutiva de la MOLOJ:

O. S.: MOLOJ tiene 92 socias constitutivas a nivel de los 13 departamentos; luego están las redes de mujeres mayas, que es donde coordinamos los procesos con las organizaciones, alrededor de 50 organizaciones… Cada organización tiene su propia naturaleza, su propia misión y visión, que nosotras respetamos. Todas son diferentes, el tema que los vincula a MOLOJ es el interés por la participación política. Porque nosotras decimos que las mujeres saben lo que quieren, y lo único que a veces necesitan es un poco de acompañamiento en la incidencia política. Y continúa haciendo énfasis en las actividades centrales y en las alianzas políticas desplegadas: 236 Los datos fueron extraídos del informe PNUD (2011a).

O. S.: Nosotras empezamos a hacer todo ese análisis y revisión, también monitoreo, de cómo ha estado la participación política de las mujeres. En 2006, 2007, se inaugura la Agenda Articulada de Mujeres Mayas, Garífunas y Xincas, y nosotras seguimos con el hecho de la participación política. Es así como, en 2007, en un año electoral, también acompañamos a las mujeres que lo solicitaron, facilitando información y todo lo que ellas requerían. En 2008, también hicimos una sistematización de la experiencia de ellas. En 2007, logramos identificar todos esos obstáculos que no permiten que las mujeres avancen. Entonces, ya con base en esa experiencia, en 2008, nos aliamos con Convergencia Cívico Política de Mujeres, que son mestizas con una trayectoria de experiencia política. La capacitación es un aspecto clave para la organización, y se desarrolla a nivel local.

O. S.: Hay tres niveles de formación. El primer nivel, directamente el primer contacto que tiene MOLOJ con las mujeres que participan, es a nivel local. Este curso se coordina con una de las organizaciones locales, de manera que se posicione la organización local y la experiencia de MOLOJ. Este primer curso se llama Castajitar en una Vida Sin Violencia —es un término maya que significa despertar—, pero ese despertar en este idioma maya me dice acción, nada de que solo despertar y ahí te quedas, sino acción, ¿está? Abordamos el primer tema desde la cuestión histórica, porque no podemos entender el presente si no vemos hacia atrás: el racismo, la discriminación. Otros de los módulos son: los derechos específicos de las mujeres indígenas con base en el marco jurídico nacional e internacional; la identidad cultural; y los mecanismos de prevención de la violencia (y cuando hablamos de violencia es en todas sus manifestaciones, no solo la violencia intrafamiliar, sino también toda la violencia política, económica, todo). Por ser el primer encuentro,

las mujeres no es que cambien de la noche a la mañana… Trabajamos cada módulo en cinco horas, son cuatro o cinco encuentros cada mes. Después de ese curso, vemos quiénes son las más interesadas en seguir, y pasan al segundo nivel, a un curso sobre participación cívica y política. Este curso ya es regional, entonces las mujeres se encuentran con otras realidades, con otras experiencias, se animan a salir de la casa. Ahí también vemos quiénes son las que están más interesadas todavía en seguir, y pasan, sí, a los diplomados. El diplomado tiene un aval académico; ahorita tenemos el aval de la Universidad de La Salle de Costa Rica. Mañana estamos clausurando dos diplomados: uno sobre gestión legislativa y otro sobre pensamiento político de las mujeres mayas. Esta etapa dura alrededor de 150 horas; de clases presenciales son alrededor de 120 más, y el resto es de investigación y asesoría con la responsable de las tesinas. Ahorita, pues, estamos concluyendo los dos procesos, porque sí hay que darle seguimiento a la agenda mínima también, a la legislativa, tenemos iniciativas ahí; MOLOJ no va a estar siempre para impulsarlas… A pesar de que la participación política de las mujeres indígenas es una cuenta pendiente, se registran cambios positivos a lo largo del tiempo, en la valoración de la directora de la MOLOJ:

O. S.: Yo dije que en este proceso electoral hubo un retroceso para las mujeres indígenas en cuestión de mujeres electas. Los avances no han sido cualitativos, han sido leves, pero también las pocas experiencias nos han dejado lecciones muy grandes. Sí, en la administración hubo cuatro diputadas, ahora hay tres y una que no sabemos si se va a quedar finalmente o no: existe una duda todavía. C. B.: Y ¿a nivel local? O. S.: A nivel local, ninguna mujer alcaldesa electa indígena.

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C. B.: ¿Hay vicealcaldesa? O. S.: Una, que posiblemente si faltara el alcalde asumiría ella, en Chimaltenango. C. B.: ¿Hay vicealcalde?, ¿no existe esa figura?, porque en Bolivia sí, hay vice. ¿Y concejala? ¿ninguna? O. S.: Concejala sí, hay, pero muy pocas. Estamos en ese conteo, porque ahorita no están desagregados esos datos. No hay, y los datos que nosotras tenemos… Nosotras impulsamos una base de datos desde la autoidentidad de las mujeres; no podemos decir: “Ella es indígena, y ella no”, si no se identifica ella misma. Nosotras, con los datos que tenemos, comparando con otros años, con otros procesos electorales, podemos decir —aunque no es mucha la diferencia— que de 2007 a 2011 la participación de las mujeres sí aumentó; que no fueran electas, eso es otra cosa; aumentó la participación, no la representación. Entonces, ahí es donde nosotras podemos decir, por ejemplo en la cuestión del ejercicio ciudadano, que más del 71% somos mujeres. Si en 2007 nosotras contabilizamos alrededor de 3 o 4 candidatas a alcaldesas, esta vez tuvimos 20 mujeres que participaban. No ganó ninguna, pero aumentó la participación de 4 a 20: un buen aumento; y están buscando las alcaldías, no están buscando concejalías. Aunque todavía no se traduzca en la obtención de cargos, el leve aumento de la participación significa un mayor número de candidatas y mujeres en el poder y, en cierto sentido, el camino hacia lograr una mejor calidad de la representación, aunque las “fuerzas opositoras”, como las califica la entrevistada, pongan trabas.

O. S.: Se fortalece y se potencializa el machismo; nos damos cuenta cómo en dos de los municipios donde las mujeres tenían liderazgos fuertes hizo que se unieran todos los hombres en contra de ellas para que perdieran, con la mentalidad

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de que no es posible que una mujer venga a gobernar: ese es el trabajo que nos cuesta. Es muy complicado, nosotras no vamos a justificar, porque hasta cierto punto el cuestionamiento es hacia las organizaciones que promovemos la participación política: tanto trabajo, tanta inversión y no hay mujeres electas; pero esa decisión no está en nuestras manos, no está en nuestras manos, y hasta cierto punto esto no es un argumento de consuelo. Como les decía yo a las compañeras, es algo que más les da acompañamiento a ellas, porque ese día de las elecciones nosotras estuvimos monitoreando a las mujeres con las que teníamos contacto, y la verdad es que todas se fueron a resguardar en lugares seguros ante todas las agresiones. A la par del protagonismo femenino, ha aumentado la violencia política hacia las mujeres, hasta convertirse en un obstáculo medular para la incorporación de las indígenas a los ámbitos de decisión y para la continuidad de sus carretas políticas; la descalificación, el desprestigio, la falta de reconocimiento hacia las capacidades son las primeras manifestaciones de violencia. Pero tal como advierte Gretel Guerra Rivera (AECID), la violencia de género, en todas sus expresiones (política o intrafamiliar) no es privativa de la política formal, sino

que la ejercen los varones dentro de las comunidades indígenas, que son catalogadas como machistas. A este respecto subraya lo siguiente:

C. B.: ¿Que valoración tienen respecto de las relaciones de género en las culturas indígenas de Guatemala? ¿Muchas expresiones de machismo? Porque parece que las mujeres indígenas tienen que ir sacando una capa tras otra para ir visibilizándose. G. G.: ¿Cuál ha sido el fracaso que hemos tenido en el tratamiento del tema de la violencia contra mujeres indígenas? Muy sencillo: queremos aplicarle la norma occidental a una cultura donde no va a pasar. Yo digo, entonces, ¿por qué

no hacemos el esfuerzo de estudiar cómo resuelven sus problemas, no específicamente los de violencia, sino sus otros problemas, los generales? Y, entonces, empieza a permear con ese mecanismo la problemática de la violencia; pero perméala así, no empieces a montarles cargos con abogadas, con psicólogas. Es que les montamos una estructura en la que nunca van a encajar, y encima los obligamos a que calcen, y si no calzan ahí es porque quieren seguir así. No hacemos ese esfuerzo y desde ahí ves cómo todo esto pasa por la participación política, porque al momento que estas mujeres indígenas pueden estar en el espacio de toma de decisiones, lo primero que va a decir es: “Ojo, el tema violencia hablémoslo desde mucho más atrás, no empecemos por la violencia hacia las mujeres indígenas con la violencia del hombre, empecemos desde la violencia de la sociedad, desde la violencia de otra cultura que siempre me va a ningunear. Violencia es [algo] más amplio”.

y violencia contra las mujeres indígenas. A nivel local, recientemente se aprobó la creación de las oficinas de la mujer; a nivel de las municipalidades, es todavía muy débil porque se politiza la asignación o el nombramiento, no se garantiza que tenga una vinculación con las mujeres. La participación política sigue siendo un reto. Estamos en las reformas a la ley electoral, al artículo donde las planillas son agrupadas por mujeres y hombres indígenas y no indígenas para que pudiera haber equidad; sin embargo, no hay voluntad política. No hay voluntad política para poner cuota de mujeres a futuro. Yo creo que en las reformas de que se habla al sistema político está el tema del voto extranjero, la asignación presupuestaria a los partidos políticos, el reducir el número de diputados, pero no se habla de sistemas fundamentales. Actualmente, las organizaciones de mujeres indígenas están participando activamente para reformar el Código Electoral. La propuesta inicial era modificar nueve

Estas violencias son la expresión de una estructura, inequitativa, que obstaculiza el avance de las mujeres indígenas en todos los campos. A este respecto, las valoraciones de Norma Sactic resultan elocuentes:

N. S.: A partir de los apoyos, yo creo que se hacen más visibles los esfuerzos y expresiones de las mujeres indígenas, se empiezan a formalizar todas las organizaciones. Sin embargo, creo que ha sido muy limitante cambiar los números en cuanto al Parlamento, porque el sistema de partidos políticos en Guatemala es muy clasista, no tiene cuotas, se juegan otros intereses como para poder tener las sillas ganadoras. En la formación política de las mujeres se ha hecho bastante, se les ha dado los mecanismos, las herramientas técnicas legislativas, desde las organizaciones, desde el Estado. Solo tenemos dos mecanismos a favor de las mujeres: la Secretaría Presidencial de la Mujer, que es el ente rector de una política pública de la mujer, y la Defensoría de la Mujer Indígena, que atiende el tema de discriminación

artículos, pero en la negociación con las demás organizaciones de género se consensuó focalizar la reforma en un artículo. En estas instancias que son claves para abrir el camino de la participación también aparecen las dificultades de limar asperesas entre las mujeres indígenas y las mestizas. Para explicar este proceso retomamos las palabras de la representante de MOLOJ, Ortencia Simón:

O. S.: Estos nueve artículos tienen que ver con el analfabetismo, la cuestión económica; tienen que ver con el financiamiento de los partidos; tienen que ver con la estructura de los partidos políticos. Sin embargo, la Comisión de la Mujer del Congreso de la República también convida, y se forma una mesa técnica conformada por organizaciones de mujeres y representantes de las diputadas para impulsar la reforma de la ley electoral. Sin embargo, cuando hacemos la presentación de la propuesta que tenemos de los nueve artículos, prácticamente ni con las mujeres podemos avanzar. Decían que eran muchos

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artículos, que no podemos cambiar todo de una sola vez, y tienen razón; sin embargo, nosotras tenemos que consensuar en un artículo o en dos: prioricemos las nuestras de manera de facilitar la participación de todas. Así fue como en esa mesa se consensuó que fuera el artículo 212. ¿Por qué el artículo 212? Porque habla de la participación dentro de las planillas, de las listas, y es ahí donde nosotras impulsamos el criterio étnico y el criterio de género, esos dos criterios (lo de género quizás por ser mujeres). De hecho este criterio iba, pero ya en la última reunión donde tenía que discutirse la redacción del artículo, entre mujeres, en la mesa técnica, también se pidió que se obviara el enfoque étnico. Asimismo, ya mencionamos que dentro de la estructura político-administrativa vigente hay un espacio de participación a nivel local: los Consejos de Desarrollo. Con la intención de fortalecer la participación de la sociedad civil, en particular de indígenas y mujeres, en el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural se creó el proyecto Diálogo entre Ciudadanos Indígenas, impulsado por las Naciones Unidas y el Estado de Guatemala (GUA/31.906, dentro del programa global HURIST), implementado localmente por el Programa de Alianzas con la Sociedad Civil (PASOC, también del PNUD). Según la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, este es “un medio principal de participación de la población maya, xinca, garífuna y la no indígena, en la gestión pública, para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo” (PNUD, 2010). Sin embargo, en estas instancias también surge el enfrentamiento entre la perspectiva de género mestiza y la indígena. Así lo explica Norma Sactic:

N. S.: El otro mecanismo que tenemos es el Sistema de Consejos de Desarrollo. Hay un espacio para mujeres, pero aquí en Guatemala todavía hay mucho de choque con el tema del espacio para mujeres mestizas y mujeres indígenas. Hemos pasado por procesos muy complicados, donde nos hemos visto excluidas,

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porque se sigue usando nuestra identidad para negociar proyectos, para hablar por nosotras. Es necesario revisarlo. El tema étnico acá es un problema, es una complejidad. ¡Nadie lo aborda! Sin embargo, es necesario debatir ese tema, porque ahí nos jugamos roles de cargos de decisión. Como se desprende de las palabras de un gran número de entrevistadas, la construcción de una política

de género, donde las mujeres indígenas se vean representadas e incluidas, despierta ciertas tensiones que se hacen presentes en todas las instancias de demanda por los derechos. Es un tema que exige una reflexión cons-

tante, en particular a la hora de afrontar el diseño e implementación de políticas públicas para la equidad de género en contextos pluriétnicos. De todas maneras, aunque el contexto es complicado, no podemos dejar de reconocer que existen políticas y coordinaciones interinstitucionales orientadas a favorecer la participación política de las mujeres indígenas. Como mencionamos anteriormente, Guatemala ratificó la CEDAW y el Convenio 169 de la OIT. Además, cuenta con normativas propias, como el Acuerdo Gubernativo 356/96 de septiembre de 1996, por el cual se creó el programa de Promoción de la Mujer Rural (Promujer); el Acuerdo Gubernativo 525/99 de 1999, por el cual se creó la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI); y el Decreto Legislativo 42/2001, que estableció la Ley de Desarrollo Social, con especial atención a los pueblos indígenas y otros grupos de población considerados de mayor vulnerabilidad social.237 237 Asimismo, se llevan adelante programas y proyectos de desarrollo, como el proyecto de turismo comunitario y ecológico Kichinkonoyel, en cuyo marco se realizaron capacitaciones de participación cívico-política y se apoyó la producción de artesanías típica e industrial con enfoque de género. En esta línea se inscribe también el Programa de Desarrollo Económico desde lo Rural, cuyo objetivo principal fue mejorar la competitividad de los encadenamientos productivos de base rural con fuerte participación indígena. Otra iniciativa es el Proyecto de Apoyo a la Reforma de la Educación en Derechos Humanos en Guatemala (2001-2004), que entre sus objetivos tenía la formación profesional de mujeres indígenas y el fortalecimiento de la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI). Debemos mencionar también el Proyecto Derecho a la Ciudadanía para las Mujeres Indígenas en San Andrés de Sajcabajá (2001-2002), abocado a promover los

Para terminar de describir las instancias y actores que contribuyen al fortalecimiento de la participación femenina, debemos mencionar la coordinación internacional con el Programa Maya de Naciones Unidas que entre sus tres componentes tiene uno de participación política, cuyo objetivo es contribuir al mejoramiento de la situación del pueblo maya y de los pueblos xinca y garífuna, para alcanzar el pleno ejercicio de sus derechos ante los sistemas de justicia, educación y política. Este programa comenzó en febrero de 2009 con cobertura en 12 departamentos, y hasta el momento ha capacitado a 14.971 personas en liderazgo a nivel nacional, el 61% mujeres. Por su parte, ONU Mujeres lleva adelante desde el año 2008 el Programa de Mujeres Indígenas. Realizamos una entrevista con María Teresa Zapeta Mendoza, comunicadora social maya quiché (originaria de Santa Cruz del Quiché), quién se desempeña como Coordinadora Subregional de este programa. Bajo su coordinación están tres países: Guatemala, Honduras y Panamá, que se organizan desde la sede de esta subregión, situada en México. En el marco de este programa se realizan acciones para promover la participación política de las mujeres indígenas, en coordinación con diversas organizaciones sociales locales y nacionales y medios de comunicación. El programa tiene fecha de finalización en diciembre de 2012, pero hay interés en que pueda mantenerse en el futuro. En el diálogo con la coordinadora, ella hizo énfasis en diversos aspectos que pretendemos subrayar:

los de población indígena, y a nivel de gestión de recursos quedábamos invisibilizadas, porque había recursos para mujeres o indígenas. Entonces, los pueblos indígenas [decían] que no, que aquí los derechos colectivos y el tema de las mujeres indígenas quedaban como en segundo plano. Y el movimiento de mujeres [decía] que no, que aquí todas somos iguales, que hablar de la diversidad es dividirnos, que todas sufrimos violencia, que sufrimos del patriarcado, que todas tenemos que hablar de todas. Entonces, de este trabajo en lo personal, trabajando en la asesoría, fue que terminé de convencerme de la importancia de no seguir invisibilizadas, y empezamos a plantearlo. En ese proceso, de hecho, UNIFEM en su momento facilitó, acompañó y apoyó el Encuentro de Mujeres en Centroamérica. En primer lugar se marca como objetivo prioritario alcanzar una mayor visibilidad. Como señaló Otilia Lux, Directora del Foro Internacional de Mujeres Indígenas, en el discurso brindado el 8 de marzo de 2012, Día Internacional de la Mujer: “La falta de reconocimiento es también una forma de opresión”. Asimismo, las mujeres indígenas navegan entre dos o más aguas sin poder consolidar sus propias demandas: no son respetadas plenamente en sus derechos, ni por los pueblos indígenas ni por el movimiento de mujeres. Esto trae a escena, nuevamente, la polémica entre derechos individuales y colectivos, así como la pregunta respecto de los alcances del reconocimiento de la diversidad y sus implicancias para

el movimiento de mujeres. El debate sobre derechos colectivos y derechos individuales y la construcción de un

T. Z.: Te comparto que antes yo estaba como defensora del movimiento indígena DEMI. Una de las apuestas que hacíamos desde la institución, pero también en alianza con otras coordinaciones regionales y nacionales, era la visibilidad de las mujeres indígenas en las distintas instancias, tanto del Estado como de organismos. Siempre insistíamos en que las mujeres indígenas, y el móvil de mujeres indígenas, estaban en medio de dos grandes movimientos: los de mujeres y

enfoque de género que recoja las particularidades culturales de estos grupos se reactualiza constantemente.

Ortencia Simón Chalí comenta al respecto:

derechos fundamentales de las mujeres indígenas de San Andrés, para impulsar el desarrollo con una perspectiva de igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres.

O. S.: Sí, hay diferentes tendencias, pero las mujeres mestizas —y tiene que ver ese rol de esa relación de poder, de liderazgo— hoy a las mujeres indígenas siempre nos ven en un segundo plano, cuestionan cada proceso de selección y nombramiento de x o y funcionaria, pero para las mujeres indígenas ni este proceso ni lo otro nos

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ha beneficiado […]. ¿Qué mensaje nos están dando de que siempre la titular es una mestiza? Que la sub, la vice puede ser una indígena… Entonces allí están los obstáculos que yo veo, y también cómo ir cambiando ese imaginario entre nosotras mismas. Es la parte que nosotras vemos también entre mujeres indígenas, pues hay muchas diferencias, pero estamos intentando, intentando; y hay un ejercicio en la elaboración del plan de oportunidades —que es el que operativiza la política pública—, por ejemplo allí, en ese proceso sí habían indígenas, pero no es como visible. Cuando nosotras cuestionábamos la ausencia de indígenas en el grupo, ellas decían: “Que nosotras trabajamos por las indígenas, trabajamos por las indígenas”. Pero no, ¿dónde están las indígenas en esta mesa? Cuando nosotras cuestionábamos eso, ya en el próximo proceso ya estaban las mujeres indígenas, entonces ya había quién nos debatía, pero en un eje. Por ejemplo, en el eje de identidad cultural de las mujeres mayas, garífunas y xincas lográbamos unirnos las mujeres indígenas para defender ese eje. Cabe mencionar también que las candidaturas de las mujeres indígenas se canalizan a través de los partidos políticos, como ocurre en la mayoría de los países estudiados.

Fragmento de la entrevista realizada en febrero de 2012 a María Teresa Zapeta Mendoza, Coordinadora Subregional del Programa de Mujeres Indígenas de ONU Mujeres C. B.: ¿Hay mujeres indígenas del partido de gobierno? T. Z.: Muchas. Hay de todos los partidos, de todos los colores, de extrema derecha, centro, izquierda. En estas elecciones ha habido más mujeres. El problema es que están en las últimas casillas de las listas. C. B.: Son candidatas pero no llegan.

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T. Z.: Están pero no llegan, por eso hay muchas mujeres del Gobierno que saben que tienen muchas posibilidades por haber trabajado con el Gobierno, y se postulan al proceso de Defensoría de la Mujer Indígena. Para la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo, la diferencia es que no hay selección previa; el Presidente decide. Todas las organizaciones elevan las propuestas al Presidente. Son tres instancias o mecanismos: dos de la mujer y una de pueblos indígenas, que es la Comisión contra el Racismo. C. B.: Y a nivel local, ¿qué mecanismo hay de la mujer que funcione? T. Z.: Las oficinas municipales de la mujer deberían tener ese proceso de postulación por las organizaciones. C. B.: ¿Existen? T. Z.: No todas las municipales lo reconocen, pero algunas sí. Es la esposa del alcalde. Está la Comisión de la Mujer de los Consejos de Desarrollo, que esta lo logra, de hecho, por las organizaciones, que tienen que acreditarse. C. B.: ¿Para el área étnica no hay nada? T. Z.: Para la Comisión de Pueblos hay una Comisión de Pueblos Indígenas. C. B.: Pero no de mujeres. T. Z.: Hay de mujeres y hay de pueblos. C. B.: ¿Hay alguna intención de generar algún tipo de mecanismo de mujeres? T. Z.: No. Zapeta destaca, asimismo, que el Programa de Mujeres Indígenas tiene cuatro líneas principales, pero que se ha profundizado más en dos de ellas: el trabajo con el Instituto Nacional de Estadística y las instancias de formación para la participación política.

mujer indígena. Entonces, esa es una de nuestras políticas, y dentro de pueblos indígenas, que también es una de nuestras políticas. Igual, no dejamos a las mujeres indígenas ahí, sino decidimos trasladarlas al área de género y mujeres indígenas, porque nos pasaría lo mismo: se diluiría dentro de la visión pueblos indígenas el tema de género. Y va a primar siempre, tanto dentro del movimiento de mujeres como dentro del movimiento de indígenas, la colectividad. Y creemos que si hablamos de equidad y de igualdad, sí necesitamos para el tema de mujeres esas acciones afirmativas hacia las mujeres indígenas, para que puedan llegar a estar en el mismo nivel que el movimiento de mujeres históricas; de lo contrario toda la vida van a estar en desventaja.

T. Z.: […] la participación política y las políticas públicas, el cabildeo… todo lo que las organizaciones ayudan para participar e incidir: algunas becas, participación y preparación de insumos para eventos internacionales claves, como el Foro Permanente, el comité de la CEDAW. Se han apoyado distintos eventos y ahí es donde más hemos profundizado. La tercera área es todo lo referente al acceso a la justicia y el abordaje de la violencia en los dos sistemas, tanto el oficial como el ancestral. Ahí también hemos profundizado bastante, de alguna manera hemos tratado como de seguir las prioridades de las organizaciones sociales. Ahí es donde tienen más experticia, y donde tienen ya más el camino recorrido. Y la cuarta área, que nos costó mucho trabajarla, es todo el apoyo a las entidades de desarrollo rural, el acceso a los activos para las mujeres y el tema del acceso a la tierra; el tema del apoyo a las instancias de desarrollo es un mundo inmenso, luego a los activos es otra cosa. Se hace hincapié, así, en la importancia de incidir en las políticas públicas para fortalecer la participación y en el aporte que realizan las organizaciones sociales en este proceso. Por otra parte la AECID, a través de su Oficina Técnica de Cooperación (OTC), ha puesto en marcha programas y proyectos de desarrollo financiados por el Gobierno de España.

Fragmento de la entrevista realizada en febrero de 2012 a Gretel L. Guerra Rivera, Responsable del Proyecto de Género de la OTC de la AECID en Guatemala G. G.: En la cooperación española ahora tenemos todo lo que es la línea sectorial, para poder hacer estas acciones afirmativas en puntos específicos: género es uno de ellos. Dentro de género hay un tema pendiente: es género y mujeres indígenas. Porque comprendemos que las mujeres indígenas dentro del género se nos diluyen dentro del colectivo del movimiento, y se va a priorizar el movimiento, mas no así esa especificidad como

Sus líneas de trabajo son: gobernabilidad, desarrollo local sostenible y cohesión social. Apoya de manera muy activa iniciativas de formación política y liderazgo de pueblos indígenas, particularmente de mujeres y jóvenes. Un aspecto para subrayar del diálogo con Gretel Guerra Rivera es la orientación que asume la AECID favoreciendo políticas diferenciales para indígenas, tras el reconocimiento de la necesidad de acciones afirmativas específicas que les permitan achicar las brechas de desventajas respecto de las mujeres no indígenas.

Dentro de este entramado también se destaca el Fondo Nacional pro Democracia (NED, por sus siglas en inglés), que financia proyectos para apoyar la participación de mujeres, y de poblaciones indígenas en particular. Asimismo, el Instituto Centroamericano de Estudios Políticos (INCEP) se especializa en la formación, la investigación, el análisis y la comunicación sociopolítica, y cuenta con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer de Alemania.238 En líneas generales, existe consenso acerca de que se avanza muy lentamente en materia de participación e incidencia política, en especial en lo que concierne a procesos electorales y cargos públicos. Un primer paso sería reglamentar una ley de cuotas y plantear el debate del lugar que se podría reservar, dentro de ellas, a las mujeres indígenas. 238 Gran parte de estos datos fueron extraídos de PNUD (2011a).

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7. 4.

LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES AFROGUATEMALTECAS EN LA ESFERA PÚBLICA En primer lugar, hay que mencionar que no fue posible acceder a datos oficiales sobre la población femenina garífuna, aunque de acuerdo con información reconstruida a partir de entrevistas habría alrededor de 80.000. La mayoría habita en Livingston (a 35 kilómetros de la capital), Puerto Barrios e Izabal, y su situación es semejante a la ya descrita para otros países de la región (dificultades para acceder a la educación, a un empleo formal y a la autonomía económica); no obstante, en los últimos años se han registrado algunos avances, como el aumento de las tasas de escolaridad de las niñas. El aumento de la escolaridad en la población afro, en general, es un indicador alentador (García Savino, 2009). Vinculada a la dimensión educativa, una de las obervaciones críticas planteadas es que en los textos escolares no se incluye la historia, las costumbres y las tradiciones de esta población. Además, sus luchas por el reconocimiento no son visibilizadas en la medida que se esperaría.239 En síntesis, la exclusión, la pobreza y la invisibilización han sido factores claves para comprender el escaso crecimiento de la participación de las mujeres garífunas en puestos de poder. Aunque con acceso restringido a los espacios de poder, la comunidad afrodescendiente ha encontrado

vías de participación a través de sus organizaciones,

entre las que podemos mencionar: la Organización Negra Centroamericana (ONECA), la Organización Negra Guatemalteca (ONEGUA) y la Asociación de Mujeres Garífunas de Guatemala (ASOMUGAGUA). La ONECA se conformó en el año 1995 como experiencia de articulación regional en la forma de una red de organizaciones, una red que, incluso, ha llegado a traspasar las fronteras de Centroamérica para abarcar también a la diáspora residente en los Estados Unidos. Entre los objetivos que orientan su accionar se destacan: la lucha por la institucionalización de mecanismos estatales de promoción de

239 La problemática de autoreconocimiento de estos grupos en el país se ha complejizado por la tendencia histórica de considerarlos parte del pueblo indígena.

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la igualdad racial y la lucha contra el racismo y la discriminación; la promoción de políticas públicas en materia de cultura, educación y salud; y la presencia en el sistema de las Naciones Unidas. En este espacio se creó la Secretaría de la Mujer, como parte de una estrategia para facilitar la articulación de las mujeres afrocentroamericanas y de la diáspora, y avanzar en acciones afirmativas con perspectiva de género. Por su parte, la ONEGUA se dedica a fomentar el desarrollo integral de la comunidad garífuna guatemalteca, especialmente en el marco cultural, social y educacional. La única organización fundada con una perspectiva de género en este país es la ASOMUGAGUA. Fue conformada en 1997 con los objetivos declarados de visibilizar y educar a las mujeres, niñas y jóvenes garífunas, por medio de la implementación de actividades de sensibilización sobre salud reproductiva, discriminación y violencia; el desarrollo de proyectos productivos tendientes a reducir la pobreza; y la capacitación de las mujeres en talleres con eje en la autoestima y el fortalecimiento de los liderazgos.240 El protagonismo de las poblaciones afrocentroamericanas a nivel de sus organizaciones ha crecido considerablemente, y hoy se cuenta con más de 35 organizaciones, de las cuales 15 son de mujeres. Incluso, en muchas de las mixtas, la participación femenina es muy activa, por lo que se han colocado en el centro del debate temas que afectan sus cotidianos y los de toda la población afro, como el VIH/SIDA, los procesos migratorios, la violencia de género, la cosmovisión de sus pueblos, la espiritualidad, las dimensiones económica y política (García Savino, 2009). En la perspectiva de la entrevistada Dilia Palacios, la primera guatemalteca en llegar al puesto de Comisionada Presidencial Garífuna, en una entrevista otorgada a la Secretaría Regional Latinoamericana (UITA), la situación de las mujeres afroguatemaltecas es más compleja que la que atraviesan las indígenas, 240 Para más información, ver la página oficial de esta organización. Disponible en: http://www.geocities.com/asomugagua/.

ya que la “negritud” como emblemática étnico-racial esta negada en Guatemala; esta invisibilización se traduce en ausencia de políticas públicas y en muy poca participación es espacios de decisión.

D. P.: Si las mujeres mayas tienen pocas oportunidades, nosotras tenemos aún menos. Vivimos en una condición de vida pobre, sin oportunidades, y solo se nos vincula al baile o a la práctica de hacer trenzado en el pelo. Por ejemplo, cuando alguien me ve, lo primero que me dice es que seguramente soy buena para el baile, pero nunca me han preguntado qué profesión tengo o qué pienso de determinado tema. La discriminación de la mujer maya y la de la garífuna coinciden en varios aspectos, en el tema de salud, infraestructura, educación, quizás, pero estamos después de ellas. Somos las últimas en ser beneficiadas. Hay oportunidades para la población maya, pero no para nosotras, las negras. Yo no conozco un proyecto autosustentable para ayudar a las garífunas.

de Promoción Educativa contra la Discriminación de 2002; el Decreto 57/2002 que penaliza la discriminación; y el Acuerdo Gubernativo 126/2004 que proclamó el día 21 de marzo como Día Nacional de la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (García Savino, 2009). Adicionalmente, el Acuerdo Ministerial 741/2010, de la cartera de Cultura y Deportes, estableció el 25 de julio como el Día Nacional de las Mujeres Garífunas, con el objetivo de reforzar la identidad afro de las mujeres garífunas, y como parte de la diversidad étnica nacional con derechos adquiridos. En el año 2011, el Comité Político de las Mujeres Afroguatemaltecas logró introducir la Agenda Política de las Mujeres Garífunas en la SEPREM, para exponer

Aunque el país no cuenta con abundante legislación afirmativa orientada específicamente a la población afrodescendiente se destacan algunas acciones y leyes antidiscriminatorias, como la Ley del Día del Garífuna (Decreto 83/1996); el Acuerdo Gubernativo 390/2002, mediante el cual se creó la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas de Guatemala; la Ley

sus demandas étnicas específicas y divulgar esta información en instituciones y partidos políticos, con el fin de generar compromisos hacia estos reclamos. El proceso de articulación de esta iniciativa se impulsa desde el año 2009, con el acompañamiento técnico de la SEPREM, en cumplimiento del mandato de la Política Nacional de Promoción y Desarrollo Integral y del eje de identidad cultural de las mujeres mayas, garífunas y xincas, a través del cual se promueven y garantizan los derechos (individuales y colectivos) de todos los pueblos. El reconocimiento de la agenda de género garífuna es un gran paso que se pretende sea extensivo al resto de los ministerios, en particular al Ministerio de Salud y Asistencia Social, al Ministerio de Trabajo, y al de Educación.241

241 Para más información, consultar la página oficial de la SEPREM. Disponible en: http://www.seprem.gob.gt/noticia. php?noticia=271.

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7. 5.

CONSIDERACIONES DEL CASO Una de las particularidades de Guatemala que destacamos anteriormente, en cercanía con la realidad colombiana, es la historia de violencia. A las viejas formas, asociadas al enfrentamiento armado, se agregan otras quizás menos visibles, o encubiertas, que afectan particularmente a las mujeres, como el racismo institucionalizado, la violencia de género, la violencia política, la trata de personas, el turismo sexual, entre otras (García Savino, 2009). Y las mujeres indígenas y garífunas, dentro del colectivo de mujeres, son las más vulneradas. El período posterior a la firma de los Acuerdos de Paz abrió una oportunidad para la reedificación del aparato estatal —sobre todo en materia de seguridad y justicia, garantía de los derechos humanos y participación ciudadana, particularmente de los pueblos indígenas—. A pesar de ello, muchos de los compromisos para garantizar la seguridad, el pleno ejercicio de la ciudadanía y el avance en la construcción del Estado de derecho están pendientes (UNDAF, 2009). Existe en el país legislación antidiscriminación que no

garantiza, evidentemente, la eliminación de las múltiples aristas en las que se expresa el racismo; estas represen-

taciones, y las prácticas derivadas, siguen vigentes en la sociedad, a lo que se agregan las desigualdades socioeconómicas y las asimetrías de género.

En cuanto a la participación política, local y en los

diferentes niveles y espacios, aunque las mujeres indígenas están muy lejos de alcanzar un protagonismo equitativo, respecto de las mujeres no indígenas y de los hombres indígenas, cuentan con una tradición de lucha con la que han conquistado logros y ciertas garantías constitucionales. En cambio, la situación de las garífunas resulta más compleja. En parte, porque no son tan representativas numéricamente, lo que restringe la capacidad de presión; y en parte, también, porque presentan niveles de organización más incipientes, además de padecer invisibilización o negación histórica, que es, sin duda, otra forma de violencia. Asimismo, la ausencia de una ley de cuotas

no solo deja entrever una voluntad política favorable

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endeble a la participación de las mujeres, sino que actúa, directamente, como una traba. Citamos a continuación

las expresiones de Gretel Guerra Rivera (AECID) al respecto.

G. G.: Está en eso, se incentiva la participación. De hecho, en el tema de la participación política, tú te preguntas cuántas mujeres indígenas hay trabajando en esto. Hay una que ha hecho un muy buen trabajo, tengo que reconocérselo, y ¡chapeau!, porque, digo, es la que ha mantenido el discurso en la reforma a la ley de partidos políticos en cuanto a la cuota, la cuota de mujeres indígenas. Yo creo que las mujeres indígenas de esta organización, MOLOJ, fueron astutas. Se va a discutir ahorita la ley de cuotas dentro de la modificación a la ley de partidos políticos. “¡Perfecto!”, han dicho, “vamos a apoyar la ley de cuotas, pero asegurando mujeres indígenas, porque se ha ido aprendiendo de la historia que no peleamos solo por mujeres, aseguremos mujeres indígenas, porque luego en el camino se diluyen”. El panorama de la participación política de las mujeres indígenas y afrodescendientes demuestra que persisten los factores que limitan el ejercicio ciudadano, tanto el derecho al voto como la incorporación más plena en la vida pública y la incidencia en las políticas de Estado. Retomamos a continuación la entrevista a Gretel Guerra Rivera (AECID):

G. G.: Por la experiencia que tengo yo de acá, hay que tener en cuenta que debemos ser muy cuidadosos cuando hablamos de dónde quieren incidir, porque desafortunadamente generamos todas las condiciones para que entren, pero nunca se les generan las herramientas suficientes para que conozcan el Estado al que van. Y van a caer ahí y todo, entonces, ¿qué es lo que pasa?, muchos han padecido esa confusión entre soy

Incluso, como señala Ortencia Simón Chalí, hubo un retroceso en las últimas elecciones.

Estado, soy sociedad civil, cuestiono como Estado […]. Entonces, yo creo que más que incentivar a que participen, yo creo que hay que acercar la estructura del Estado para que la conozcan, y que conozcan dónde les compete estar. Porque les decimos: “Métanse en Estado”, pero es que ni siquiera lo conocen, y no lo conoce nadie, porque luego ves a una sociedad civil demandando vivienda al Ministerio de Educación, porque es que no lo conocen, ni sus competencias, y de hecho, como no lo conocen, tampoco lo demandan, porque no saben cuál es el mandato, a dónde demandar y a quién demandar. Yo sostengo que la participación política debe pasar por que conozcan el Estado. Sí, porque normalmente se habla de incidencia política, y vas a ver que reducen toda la incidencia política a marchas y a hacer agenda de mujeres y a que posicionen nuestras agendas: es una cosa tan efímera. Yo digo: “Enséñame cómo funciona el Estado, para qué sirve, hasta dónde llega el mandato, hasta dónde llega la competencia, qué legislaciones hay que puedan servirle a la sociedad civil, porque ya están creadas, para ir a auditar”. Guatemala tiene un sistema completo de Consejos de Desarrollo que es la última maderilla, y muchos le echan pestes, pero le echan pestes no a la letra, le echan pestes al funcionamiento y a por qué está la práctica así, porque a una sociedad civil que tiene como un peso ahí la enviamos, pero ni siquiera le decimos a qué, a lo más que hemos llegado es a asesorarlas para que hagan su plan, un plan que luego nadie se lo come, mientras que tendríamos que asesorarlas y decir: “Señores, aprendamos a implementar la ley, a conocer las leyes”. Por ahí no pasa nadie, todo es actores, incidencia, lobby, cabildeo, y para de contar, yo creo.

O. S.: Yo dije que en este proceso electoral hubo un retroceso para las mujeres indígenas en cuestión de mujeres electas, pero también las pocas experiencias nos han dejado lecciones muy grandes. Creo que si solo nos reducimos a ver cantidades, nos vamos a frustrar, pero si vemos los avances, los resultados cualitativos… Desde MOLOJ estamos satisfechas por el trabajo que se ha hecho porque, como te decía, que no hayan sido electas, eso sí se sale de nuestras manos, pero que haya candidatas con una propuesta clara de lo que quieren… Creo que hay un avance por la constante solicitud de intercambio de experiencias, porque si no hubiera es porque no estaríamos haciendo bien nuestro trabajo; entonces, creo que tenemos que ver cuáles fueron los otros elementos que influyeron en esta baja elección de mujeres, [porque] participación sí la hubo. Somos conscientes de que no se puede circunscribir el análisis de la participación política a la cantidad de cargos ocupados, porque se dan en paralelo procesos de

empoderamiento, capacitación, cultura política, que van consolidando los liderazgos en el tiempo. Además, estos procesos no son lineales y varían con la dinámica social y las coyunturas históricas. De todas maneras, uno de los objetivos del movimiento de mujeres indígenas es transformar el Código Electoral para ampliar estas posibilidades tras la búsqueda de la paridad. Así lo expresa Ortencia Simón Chalí: “… lo que busca-

Las personas entrevistadas coinciden en que la re-

presentatividad de la mujer indígena en los espacios políticos es muy escasa, y en el caso de las afrodes-

cendientes, es prácticamente inexistente. Incluso se hace énfasis en que las que han participado en alcaldías han desempeñado sus cargos exitosamente; sin embargo, no han repetido sus experiencias en la gestión pública.

mos es la paridad con las mujeres y con los indígenas, con los hombres indígenas y con las mujeres mestizas, y aumentar la participación de las mujeres. Vemos la participación política como una forma de transformar la realidad social, cultural, política y económica y la capacitación política en un sentido amplio. Especialmente en la toma de decisiones, vemos los órganos del Estado como espacios donde las mujeres debemos estar, porque históricamente hemos estado ausentes; queremos

cambiar, pero ¿cómo cambiar si estamos siempre lejos o el Estado está lejos de nosotras?”. Permanecer

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lejos de las “usinas de poder” retroalimenta el circuito de exclusión de la toma de decisiones.

En lo que concierne a las mujeres afroguatemaltecas, Dilia Palacios plantea como meta prioritaria acortar la brecha de discriminación racial: “Se debe trabajar intensamente en el área de formación ciudadana, en el sector educativo, y llegar con oportunidades para ellas. Ni siquiera en el tema de salud reproductiva hay cono-

cimiento, no hay educación”.

¿Cómo incidir? ¿Desde qué políticas públicas? ¿Qué capacitación hay que brindar? Una de las primeras respuestas es la necesidad de asesorar sobre cómo hacer lobby y cabildeo, así como familiarizar a estas mujeres con las reglas del juego político; en este sentido, MOLOJ recibió el reconocimiento del conjunto de las entrevistadas.242 Por último, en el discurso del movimiento de mujeres, también está muy presente la preocupación por la construcción de una perspectiva de género que contemple la diversidad cultural de las mujeres mayas, xincas y garífunas. Los avances en materia de igualdad de

género son discretos, pero más aún lo es la consideración de la variable étnico racial. Como acabamos de exponer, siguen prevaleciendo políticas racialmente excluyentes, en un contexto de resistencia a la inclusión de estas mujeres en esferas de poder. Así lo expresa la Directora de MOLOJ:

O. S.: Tal vez mi encuentro con el feminismo no fue agradable, me tocó estar en procesos de negociación donde yo tenía que defender mis derechos, y no es que yo esté peleando con ellas, yo respeto su posición, pero si no comparto algunas cosas les tengo que decir, y así ha sido. Creo que una de las cuestiones que nosotras hemos abordado, por ejemplo, es cómo se debe crear un enfoque de género en la educación. C. B.: ¿Intercultural? O. S.: Bueno, depende… Sí, pero debemos partir de nuestra realidad. Queremos que las teorías 242 Teresa Zapeta Mendoza también hace alusión a la trayectoria y el reconocimiento que tiene el accionar de MOLOJ.

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que nos vengan vengan a cambiar nuestra realidad o sean capaces de generar una nueva forma para que no nos sintamos extranjeros, extraños, porque muchas veces queremos decir que el enfoque de género va aquí, y a lo mejor no es lo que responde a nuestra realidad. Otro de los temas que están sometidos a discusión es el reconocimiento de las diversas formas de concebir y construir el poder y el desplegar una práctica política

desde la condición femenina y étnica. En esta dirección, la creación de la Agenda Articulada de Mujeres Mayas, Garífunas y Xincas es fruto de una alianza estratégica que ha favorecido la reflexión sobre estos y otros aspectos medulares de las relaciones entre etnicidad, ciudadanía y género, que deben ser redefinidas desde una perspectiva intercultural. Reforma política y del Estado. El país ha iniciado un proceso de reforma política y de reforma del Estado. Si bien este proceso ha tenido altibajos a lo largo de las diversas administraciones de gobierno, es hoy irreversible de cara a un mayor grado de conciencia social y política, y a una creciente fiscalización y propuesta ciudadana sobre los asuntos públicos. Entre los ejemplos que tienden a destacar se encuentran: la creación de casi una decena de instituciones públicas para promover los derechos y la identidad de los pueblos indígenas; el inicio de la modernización del sistema electoral y de partidos políticos; el avance en la desmilitarización y democratización de los sistemas de inteligencia y de seguridad pública; y como corolario, el surgimiento de una nueva cultura de gestión pública orientada a afincar los principios de la transparencia, la participación ciudadana y la lucha contra la impunidad (UNDAF, 2009). Desde el 11 de septiembre de 2011, el país cuenta con nuevas autoridades, y se espera que siga adelante con el proceso de consolidación de la democracia, desde un enfoque de derechos e intercultural que contribuya a mejorar la gobernabilidad local y la inclusión de las mujeres indígenas y garífunas en la toma de decisiones.

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Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

191

8 ESTUDIO DE CASO: NICARAGUA

ESTUDIO DE CASO: NICARAGUA Desde el punto de vista geográfico, la República de Nicaragua se divide en tres regiones: del Pacífico, Central y del Atlántico. Esta última, ubicada en la macro región del Caribe, representa el 46% del territorio, rural y selvático, que cuenta con población mayoritariamente indígena. Esta zona también presenta un alto nivel de analfabetismo (casi un 30%), limitado acceso vial y desvinculación del resto del país, lo que agrava su extrema situación de pobreza.

8. 1.

CONTEXTO GENERAL La región del Pacífico resulta ser más privilegiada, por contar con infraestructuras productivas y recursos, que la caracterizan con un mayor nivel de desarrollo relativo y menor nivel de pobreza (Delgadillo, 2007). Según el último Censo de Población y Vivienda (INEC, 2005), Nicaragua tiene una población total de 5.142.098 habitantes (49,3% hombres y 50,7% mujeres). En esta ronda censal se apeló al criterio de la autoidentificación étnica (a diferencia del censo del año 1995, en el que la identificación se medía por la lengua hablada desde la niñez). Un total de 443.847 personas se identificaron con alguna comunidad étnica (49,9% hombres y 50,1% mujeres), lo que representa el 8,6% del total. En su Constitución Política del año 2007 se declara como “Estado independiente, libre, soberano, unitario e indivisible” y reconoce el “pluralismo político, social y étnico”, sobre la base del respeto a la libre autodeterminación de los pueblos indígenas y las comunidades étnicas que lo componen.243 Los pueblos indígenas y las demás comunidades étnicas (incluida la población afronicaragüense) configuran una heterogénea trama. En la Costa Atlántica se ubican los 243 Disponible en: http://www.inifom.gob.ni/informacion_publica/leyes_decretos/ContitucionPolitica.pdf.

194

grupos miskitos, mayangna-sumus, ulwas y ramas, descendientes de los pueblos originarios de la región antes de la Conquista, y los grupos garífunas (descendientes de pueblos africanos e indígenas arawakos), creoles, mestizos de la Costa Caribe, asentados en la región a partir de la Conquista. En el Pacífico, residen las comunidades xiu-sutiava, nahoa-nicarao, chorotega-nahua-mange y monimbó (masaya); en el norte se encuentran las de cacaopera-matagalpa, sébaco y matagalpas (Delgadillo, 2007; Escoto, 2010). Del total de la población indígena, el 28,5% se reconoce como miskito, el 26,5% como mestizo de la Costa Caribe y el 10,8% como chorotega-nahua-mange. Estos tres grupos se encuentran entre los más numerosos, mientras que los grupos minoritarios son los ulwas (0,2%), los garífunas (0,8%), los ramas (1%) y los mayangna-sumus (2,3%) (Escoto, 2010; Delgadillo, 2007). Hay que subrayar que la relación con la tierra y con los recursos naturales es clave para comprender los procesos de construcción de las identidades étnicas, en los que se imbrican los vínculos de reciprocidad en cuanto dimensión constituyente de la subsistencia económica y alimentaria, y también ritual. Pero, históricamente, el acceso a la tierra ha resultado conflictivo debido a “la ausencia de políticas gubernamentales, […] las invasiones y ocupaciones

de sus territorios, el avance agresivo y progresivo de la frontera agrícola y el saqueo y explotación indiscriminada de sus recursos, que han ayudado a

perpetuar la pobreza y a impulsar un proceso demográfico, cultural y político de recomposición étnica y cultural” (Delgadillo, 2007: 26).

Cuadro 28

Poblaciones indígenas (totales de mujeres y hombres) Población indígena Etnia

Mujeres

Hombres

Total

Cacaopera-matagalpa

7.505

7.735

15.240

Chorotega-nahua-mange

22.299

23.703

46.002

Creole-kriol (afro)

10.366

9.524

19.890

Garífuna (afro)

1.682

1.589

3.271

Mayangna-sumu

4.875

4.881

9.756

Mestizo de la Costa Caribe

55.535

56.718

112.253

Miskito

61.705

59.112

120.817

Nahoa-nicarao

5.600

5.513

11.113

Rama

2.094

2.091

4.185

Ulwa

337

361

698

Xiu- sutiava

10.067

9.882

19.949

Otros

6.812

6.928

13.740

No sabe

23.446

24.027

47.473

Ignorado

9.726

9.734

19.460

Total

222.049

212.798

443.847

No pertenece a pueblo indígena

4.698.252

Fuente: Elaboración propia a partir de microdatos censales de Nicaragua, extraídos de Delgadillo (2007).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

195

Durante el siglo XIX, en las regiones del Pacífico y Centro Norte, el Estado impuso una homogeneización cultural a las comunidades y pueblos indígenas que desafiaban la “unidad” del nacionalismo mestizo. Como consecuencia de esta imposición hegemónica, las comunidades debieron reivindicar a lo largo del tiempo su condición étnica, sus tradicionales formas de organización, su cultura, en un proceso de autoreconocimiento como pueblos en una sociedad multiétnica. Por el contrario, en la Costa Caribe del Atlántico, el proceso de afirmación identitaria indígena y afrodescendiente facilitó el control sobre sus instituciones, tierras y recursos naturales (PNUD, 2010). En 1979, al llegar al poder, el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) tuvo que afrontar la resistencia armada, apoyada por Estados Unidos, en la que participaron los pueblos indígenas de la costa del Caribe (principalmente el grupo miskito), por lo que se reflotaron las históricas tensiones entre el Pacífico y la región caribeña. Para poner fin a la resistencia indígena, en el año 1987 se crearon las Regiones Autónomas del Atlántico Norte (RAAN) y Regiones Autónomas del Atlántico Sur (RAAS), basadas en una nueva Constitución Política y en la promulgación de un Estatuto de Autonomía (Ley 028/1987), reglamentado en el año 2003. Dorotea Wilson, Coordinadora General de la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora (RMAAD) relata, a partir de su experiencia política directa como alcaldesa en los años ochenta en Puerto Cabeza y luego como concejala por el Gobierno autónomo, el contexto de origen de los Gobiernos autónomos. También hace mención a que, en ese entonces, una mujer afrodescendiente estaba al frente de la región autonómica (Alta Hooker), quién en el año 1994 fue diputada electa ante la Asamblea Nacional por la región autónoma y actualmente es rectora de la Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense (URACCAN). Dorotea brinda este testimonio:

C. B.: Y ¿cómo se llegó a esta lucha para la autonomía de las regiones?

196

D. W.: Fue un proceso bien duro y con mucha sangre, muy violento. Porque este proceso tenía que ver con el famoso proyecto Navidad Roja. Navidad Roja fue una expresión bien dura y bien fuerte en la costa, donde comunidades enteras se trasladaron y se fueron a territorios hondureños. La contra, siendo apoyada por… C. B.: La contra del Gobierno de… D. W.: Sí, del sandinismo. La contrarrevolución, que se alzó en armas y tuvo mucho apoyo de los Estados Unidos y de empresarios, grandes nicaragüenses que se involucraron en las armas para apoyar y para derrocar al Frente. Ese proceso llevó a que muchas comunidades perdieran sus cosechas, perdieran sus viviendas, perdieran sus tierras, se trasladaran a territorio hondureño, muchos murieron en el trayecto y otros se alzaron. C. B.: ¡Mirá vos! Comunidades indígenas. D. W.: Sí, comunidades indígenas más que todo. Se alzaron en armas en contra del Gobierno… los miskitos, más que nada. Y tuvieron sus grandes líderes, que ahora están con el Gobierno, ahora están con alianza con el Frente. C. B.: Los líderes partieron hacia Honduras, y después ¿cuándo retornan? D. W.: Bueno, sí, en los ochenta, en los noventa, hubo la gran repatriación a sus lugares de origen y hubo un proceso de pacificación. C. B.: Y ahí hubo una restitución de tierras, de títulos de tierras, ¿o no? D. W.: Sí, sí. Regresaron a sus lugares de origen, encontraron su tierra, se volvieron a ubicar, se los reconoció, se hicieron viviendas, hubo todo un proyecto de reconstrucción del municipio de Waspam que se reconstruyó totalmente con agua, luz, energía.

Las Regiones Autónomas Atlánticas (RAA) brindaron

un marco para el ordenamiento jurídico y de políticas públicas que favoreció a los grupos étnicos. En este marco se destacan, además del Estatuto de Autonomía ya citado, la Ley de Lenguas (162/1993); la Ley 445/2003 del Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las RAA; la creación de dos centros de educación superior: URACCAN (1992) y Bluefields Indian and Caribbean University (BICU) (1990); y el desarrollo de sistemas de educación y salud descentralizados. Estos esfuerzos han significado el reconocimiento de los pueblos indígenas de la costa, el reconocimiento de la naturaleza multiétnica de toda la sociedad nicaragüense y una apuesta a la convivencia social y a la construcción de una gobernanza multicultural. No obstante, tal como plantea Maritza Delgadillo (2007): “… no ha sido suficiente para reducir la pobreza y las desigualdades sociales; no basta legislar, hace falta también voluntad política para hacer cumplir las leyes y estatutos”. Cuando en 1990 el FSLN perdió las elecciones nacionales y las ganó la Unión Nacional Opositora (UNO), encabezada por Violeta Chamorro, la política agraria se orientó a colonizar los territorios indígenas, a promover las titulaciones individuales y a crear áreas protegidas en esos territorios sin recurrir a los mecanismos de consulta. La vuelta del sandinismo al poder en el año 2007, y la consolidación en el Gobierno en 2010, planteó nuevas alternativas ligadas a la afiliación política. Los Consejos del Poder Ciudadano (CPC) han devenido, de acuerdo con una visión crítica del Gobierno de Daniel Ortega, en vías para obtener beneficios que eluden el

camino democrático establecido por la Ley 475/2003 de Participación Ciudadana (Wessendorf, 2011). Haydée Castillos, del Foro de Mujeres para la Integración Centroamericana y Directora del Instituto de Liderazgo de Las Segovias, relata que desde los años noventa, el Foro viene impulsando la elaboración de la Ley de Participación Ciudadana. Ella formó parte del primer Consejo de Desarrollo Departamental, creado en 2004 como espacio de convergencia de diferentes sectores y actoras y actores que tiempo atrás habían estado enfrentados políticamente. Respecto de la participación política de los pueblos indígenas en la coyuntura actual, deja entrever claramente una posición crítica hacia la estructura partidaria del FSLN, al poner énfasis en que lidera los departamentos y las alcaldías de manera discrecional. Caracteriza el proceso de la siguiente manera: “No hay una cabeza, el rol

de esa cabeza lo juega el secretario del partido, que es realmente un adefesio, porque eso no es una estructu-

ra del Estado, sino que es una estructura partidaria”.

El Gobierno de Ortega está signado, en el entender de algunas entrevistadas, por grandes contradicciones en las políticas dirigidas a los pueblos indígenas, lo que ha derivado en una relación muy inestable. Entre otros tantos contrasentidos, se subraya que luego de la aprobación de la Ley 445 de reconocimiento territorial a los pueblos indígenas de las Regiones Autónomas del Atlántico, y de la ratificación en el año 2010 del Convenio 169 de la OIT, se aprobó la Ley de Régimen Jurídico de Fronteras (tras los conflictos con Costa Rica), que afectó directamente los territorios donde están asentados estos pueblos.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

197

8. 2.

DESCENTRALIZACIÓN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN Nicaragua está organizada en 15 departamentos, 2 regiones autónomas y 153 municipios (Ley 59/1989).244

Como mencionamos antes, la Constitución Política reconoce la multietnicidad y la pluriculturalidad del país y, por ende, los derechos de los pueblos indígenas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica, el usufructo de sus recursos naturales, la preservación de sus culturas y lenguas y la garantía de su autonomía. Se establecen dentro de la normativa los Consejos

Regionales Autónomos como la instancia máxima de autoridad del Gobierno regional autónomo y los cargos de Coordinadores de Gobierno como ejecutivos y representantes del Presidente o Presidenta en las regiones autónomas.

Los diferentes niveles de gobierno con autonomía política y administrativa son: central, regional, municipal y territorial-comunal; aunque, a pesar de las normativas, aún no se manifiesta una coordinación fluida entre ellos. A continuación desarrollamos los alcances de cada nivel: COMUNITARIO. Legalmente reconocido por la Constitución Política, la Ley 28 (Estatuto de Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua) y la Ley 445 (Ley del Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz). MUNICIPAL. Legalmente reconocido y reglamentado por la Ley 40 y su reforma de Ley 286 (Autonomía Municipal), que establece que los municipios de las Regiones Autónomas se rigen por las leyes antes mencionadas y por la Ley de Autonomía Regional. REGIONAL. Establecido en la Ley 28 de Autonomía Regional y su Reglamento. NACIONAL. La Ley 290 de Organización, Jurisdicción y Procedimientos por la que el Poder Ejecutivo brinda a los ministerios y entes autónomos la 244 Disponible en: http://www.eclac.cl/cgibin/getprod.asp? xml=/oig/noticias/paginas/5/42625/P42625.xml&xsl=/oig/ tpl/p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt.

198

potestad de organizarse y tener presencia “en todo el territorio nacional” sin reparar en las limitaciones o conflictos que esta potestad pueda tener en las Regiones Autónomas, producto de las legislaciones anteriormente detalladas, las cuales tienen el mismo o mayor rango legal (Ley 28) (PNUD, 2011b: 31). Dentro del Gobierno y de la administración de los municipios, con autonomía política, hay que considerar a los Concejos Municipales que tienen carácter deliberante, normativo y administrativo. Cada concejo está presidido por un alcalde o alcaldesa elegido/a en su seno (artículo 18 de la Ley 40/1988 de Municipios); se trata de un cargo ocupado por la primera persona de la lista de concejales/as, es un cargo uninominal. En el caso de los/as concejales/as los cargos son plurinominales.245 Hoy, en contravención del artículo 147 de la Constitución Política, los alcaldes y las alcaldesas municipales pueden ser reelectos, a raíz de un fallo de la Corte Suprema de Justicia del año 2009 (Wessendorf, 2011). Conforme el artículo 89 de la Constitución de Nicaragua y el Estatuto de Autonomía, a las comunidades étnicas y los pueblos indígenas de la costa atlántica, organizados en las dos regiones autónomas (RAAN y RAAS), se les otorga el derecho de preservar sus propios modelos de organización social y de administrar sus asuntos locales conservando sus tradiciones con una representación de 45 miembros: Consejo Autónomo Regional, Gobierno Autónomo Regional, Asamblea Territorial y Asamblea Comunal.246 Se destaca también el Consejo de Ancianos (Almuk Nani), una organización comunitaria precolombina 245 Disponible en: http://www.eclac.cl/cgibin/getprod.asp?xml= /oig/noticias/paginas/5/42625/P42625.xml&xsl=/oig/tpl/ p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt. 246 “El artículo 4 de la Ley 445 sobre las tierras comunales indica que ‘la Asamblea Comunal constituye la máxima autoridad de las comunidades indígenas y étnicas. Corresponde a las autoridades comunales la representación legal de las comunidades…’. El mismo artículo establece que ‘la Asamblea Territorial es la máxima autoridad del territorio y se convoca según los procedimientos establecidos por el conjunto de comunidades que integran la unidad territorial’. El artículo 5 de la Ley 445 se refiere a las autoridades comunales como

Cuadro 29

Municipios con población indígena y representación política N.o

Municipio

Etnia

Representación política

Waspam

miskito, sumo-mayangna, miskito, creole, mestizo,

Puerto Cabezas

sumomayangna, sumo-mayangna, mestizo, miskito,

Bonanza

creole

Rosita

sumo-mayangna, mestizo, creole, mestizo

Siuna

sumo-mayangna, creole, miskito

Desembocadura

miskito, ulwa, mayangna, creole

Laguna de Perlas

creole, miskito, garífuna

Bluefields

creole, mestizo, rama, ulwa

Corn Island

creole, miskito, mestizo

Mozonte

matagalpas

Telpaneca

matagalpas

Totogalpa

matagalpas

Cusmapa

matagalpas

San Lucas

matagalpas

Sébaco

matagalpas

San Isidro

matagalpas

Matagalpa

matagalpas

San Dionisio

matagalpas

San Ramón

matagalpas

Muy Muy

matagalpas

Jinotega

matagalpas

Pantasma

matagalpas

León

de Sutiaba

Masaya

masaya, monimbó

Ometepe

de Urbaite y Las Pilas

Rivas

de Nancimí, El Zapotal y Nahualapa

Regiones y Gobiernos autónomos y Gobiernos comunales Gobiernos comunitarios integrados por juntas directivas, consejos de ancianos y estructuras coordinadoras

Coordinadora Chorotega Coordinadora Diriangén Coordinadora Nicarao

Fuente: Rizo (2005).

órganos de administración y de gobierno tradicionales que representan a la comunidad. Los artículos 11 y 15 de la misma ley establecen que la municipalidad, el Gobierno regional y el Consejo Regional deben respetar el derecho de propiedad comunal de los pueblos indígenas y las comunidades étnicas sobre sus tierras y recursos naturales dentro de su jurisdicción” (OIT, 2009: 57).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

199

compuesta por ancianos de gran reputación en la sociedad indígena.

fiscales, tres vocales y dos invitados especiales: uno de la RAAN y otro de la RAAS.248

La Ley Electoral 331/2000 (artículos 141 y 142) destina cinco escaños a la representación de los pueblos indígenas de la costa del Caribe, además de los parlamentos o con-

En los últimos años se fundó la Asociación de Mujeres

sejos regionales propios ya mencionados (Schneider, Calvelo y Welp, 2011).

En el año 1993 se constituyó la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC),247 integrada por los 153 municipios del país. Estos municipios, conformados en Asamblea General, generan el máximo órgano de Gobierno local, integrado por alcaldes y alcaldesas. A su vez el Consejo Nacional de AMUNIC es un órgano intermedio de carácter consultivo, que cuenta con 17 miembros que representan a los departamentos o regiones autónomas. La Junta Directiva, electa por la Asamblea General cada dos años, preside y es el órgano de administración de la Asociación. Según el estatuto vigente, la Junta Directiva está integrada por un presidente, dos vicepresidentes, un secretario, dos tesoreros, dos

Municipalistas de Nicaragua (AMUJERMUNIC) y el Instituto Nicaragüense de la Mujer (INIM), pero no

cuenta con programas específicos de promoción de la participación política de la mujer indígena (PNUD, 2011a). La Unidad Técnica de Género (UTG) fue creada en 2008 como una dependencia de la Presidencia de la Asamblea Nacional, con el propósito de garantizar que las leyes y las resoluciones se encuadren progresivamente en una perspectiva de género (Rodríguez Gustá, 2011). El Programa Nacional de Equidad de Género (PNEG) funciona desde el año 2006, con énfasis en la participación política, la superación de la pobreza, la erradicación de la violencia y la mejora de indicadores sociales como educación, salud, empleo; en este contexto, la participación política es asumida en los enunciados como una herramienta de equidad y para favorecer el establecimiento de una ley electoral de cuotas (Tello Sánchez, 2009).

8. 3.

LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES INDÍGENAS: EL TRÁNSITO POR LAS EXPERIENCIAS POLÍTICAS Del total de la población, las mujeres representan el 50,7%. A pesar de que la Constitución Política establece, en el capítulo dedicado a los derechos políticos, la igualdad incondicional y absoluta entre el hombre y la mujer en la participación en los espacios públicos y en la gestión estatal (artículo 48), el país no cuenta con

un mecanismo de cuotas. Nicaragua y Guatemala son los dos casos estudiados que no han aprobado una legislación afirmativa que reglamente la participación política en esta dirección. A pesar de esto, el reconocimiento y

el ejercicio de las regiones autónomas han sido claves para favorecer el acceso de las mujeres al Parlamento y, también, para las mujeres indígenas.

200

pobreza (pobreza de género y pobreza en general), el hambre, el analfabetismo, el desempleo. En esta dirección, el empoderamiento de las mujeres es entendido como la capacidad de autoafirmación y de realización de acciones y gestiones orientadas al cambio. Tal como sostiene Espinosa (2005: 37-38): “Para evaluar los avances en el proceso de empoderamiento de las mujeres es preciso recurrir al concepto de autonomía. Esta se entiende como la capacidad de la persona de ejercer control sobre su vida; es decir, decidir lo que ella debe hacer y participar activamente en las decisiones de los grupos a los que pertenece”.

Dentro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de cara al año 2015 la equidad de género es una meta prioritaria reconocida como una vía para combatir la

Como ya mencionamos, los mecanismos para el adelanto de la mujer (MAM) contribuyen, en gran medida, a concretar los mandatos expuestos. Nicaragua creó en el año 1987 el Instituto Nicaragüense de la Mujer (INIM),

247 La personalidad jurídica le fue otorgada por la Asamblea Nacional mediante el Decreto Legislativo 973/1995.

248 Asociación de los Municipios de Nicaragua (AMUNIC). Disponible en: www.amunic.org.

responsable de que la Asamblea Nacional impulsara la

Ley 648/2008 de Igualdad de Derechos y Oportunidades.

Esta normativa promueve la igualdad y la equidad en los derechos humanos, políticos y socioculturales, y exhorta a establecer mecanismos para que los organismos gubernamentales (nacionales, regionales y municipales) garanticen efectivamente estos objetivos. Establece, además, que los partidos políticos deberán incluir en sus estatutos internos una disposición que incluya la participación de las mujeres en los procesos de elección y toma de decisiones, procurando mantener un criterio de equidad (artículos 10 y 11). Como se espera que suceda con los MAM, el INIM es el encargado de formular las políticas públicas en la dirección señalada; sin embargo, en el discurso de gran parte de las entrevistadas se desliza una visión muy crítica asociada al desempeño de estos organismos y del Gobierno en general. Así lo expresa Haydée Castillos:

2009, representaba el 17,29%. El Observatorio Electoral de la Unión Europea (UE) elaboró un informe sobre las elecciones generales de 2011 en el que consigna avances en el equilibrio de género en la Asamblea Nacional. El número de mujeres parlamentarias se incrementó de 20 a 36, lo que significa haber pasado del 21% al 39%. Este aumento no es consecuencia de ninguna reforma a la Ley Electoral (aún pendiente), sino de los estatutos internos del FSLN, en los que se ha incorporado una cuota para mujeres del 30%, y del Partido Liberal Constitucional que ha hecho lo propio pero con un porcentaje del 40% (Unión Europea, 2011).

Fragmento de la entrevista realizada en febrero de 2012 a Dorotea Wilson, Coordinadora General de la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora C. B.: Vos me contabas, Dorotea, cómo está dividido el país ¿no? Decíamos que son cinco departamentos y dos comunidades autonómicas.

H. C.: El INIM es casi inexistente. Tanto que han cambiado como seis representantes, cinco representantes, cinco directoras del instituto en un solo período de gobierno. Casi una por año. La autoridad de ahora es la que más ha durado. Pero no hay ninguna incidencia del INIM en ninguna política de Estado. Todo viene desde ella, desde la esposa del Presidente, Rosario, del Consejo del Poder Ciudadano. Ella dirige, exactamente. Y el Consejo de Comunicación del Gobierno. Entonces, todo viene de esa línea. Pero nosotras sentimos que hay un retroceso bárbaro. Porque hay un enfoque familista. Se volvió a mezclar el Estado, el partido, la familia, la Iglesia. Las mujeres fueron reconocidas como ciudadanas, con derecho a elegir y ser electas, en 1954. Desde entonces han ejercido su derecho a la ciudadanía de forma limitada, ya que por muchos períodos estuvieron ausentes de los cargos de elección popular. En los años ochenta, las electas diputadas a la Asamblea Nacional constituían el 12%, proporción que se elevó al 19% en 1990, cuando asumió la presidencia una mujer por primera vez (Violeta Chamorro). En 1996, la presencia femenina en el poder legislativo alcanzó el 10% mientras que para el año 2001 ascendía al 21%. Para el año

D. W.: Dos regiones autónomas, y es bien interesante cuando se habla del Gobierno regional y cuando se habla de las regiones autónomas, porque en el país está toda la estructura nacional, hay una Constitución, hay una división político-administrativa, pero aparte de eso nos regimos por tres leyes: la ley nacional, la ley del municipio y la ley de estos Gobiernos regionales. Estos Gobiernos regionales autónomos se constituyeron en el 90. Aunque el Estatuto de Autonomía fue aprobado en el 87, su implementación o la composición de estos parlamentos regionales comienzan a funcionar a partir del 90 con 45 parlamentarios y parlamentarias regionales. No dictan leyes. No dictan leyes, porque todo tiene que venir a la Asamblea Nacional. C. B.: ¿Ah, sí? D. W.: Verdad, y hay representaciones de esos Gobiernos regionales o de ese parlamento regional ante el Gobierno nacional. C. B.: En la Asamblea Nacional.

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D. W.: Ante la Asamblea Nacional [aclara]. Las que son electas diputadas ante la Asamblea Nacional automáticamente pertenecen a la Asamblea Regional, o viceversa. Entonces, este parlamento está constituido por 45 hombres y mujeres. En algunos años hubo una presencia muy fuerte de mujeres indígenas o mujeres multiétnicas, porque las regiones están regidas por la multietnicidad. No es solamente un grupo étnico, sino que en algunas regiones hay seis grupos étnicos, en otras hay cuatro o cinco. En una región la mayoría es negra, en el sur, y en otra región la mayoría es indígena, en el norte. Entonces este parlamento funciona como un parlamento regional. Tiene su estructura, tiene su Gobierno, su Poder Ejecutivo. C. B.: Tiene un Ejecutivo y su Legislativo la comunidad autónoma. D. W.: Entonces funciona con su Casa de Gobierno, su estructura, sus instituciones y funciona también lo que sería el Parlamento regional con esa composición en la que el Ejecutivo es miembro del Parlamento. No van a elecciones para ser elegidos para gobernador, sino que son elegidos dentro del seno del Consejo Regional Autónomo.

D. W.: Los comunitarios. C. B.: Ah, los comunales. D.W.: Están los Gobiernos comunales. C. B.: ¡Eso!, los comunales. D. W.: ¿Verdad? Tenemos los consejos de ancianos, los comunales. Exactamente. C. B.: ¿De toda esa estructura, cuántas mujeres participan en la actualidad? D. W.: A nivel del poder local hay una gran mayoría de mujeres. En los poderes locales. No así en lo nacional. C. B.: En los municipios.

C. B.: ¿Esa es la diferencia con los departamentos comunes?

D. W.: En los municipios, digamos. Por ejemplo, en las estructuras municipales donde están los concejos municipales de todo el país, después vamos a la región autónoma. Estamos hablando de todo el país, hay un buen porcentaje. Hay vicealcaldesas en el país, hay alcaldesas en algunas cabeceras departamentales y hay concejalas… muchas mujeres.

D. W.: Exacto, exacto.

C. B.: ¿Indígenas?

C. B.: Los departamentos comunes ¿quién los elige?

D. W.: Indígenas en las comunidades autónomas hay. En esas elecciones municipales no es como para los Gobiernos regionales, que hay una ley que los rige, que tienen que ser grupos étnicos. A nivel de la alcaldía puede ir un mestizo, puede ir cualquier otro no indígena o no afro.

D. W.: Los departamentos comunes no están a nivel de poder local, están a nivel municipal, son los municipios que eligen a su alcalde. C. B.: ¿Por voto popular? D. W.: Exacto. Nosotros tenemos alcaldías, además de Gobiernos regionales. Tenemos alcaldías que son a nivel municipal y tenemos Gobiernos a nivel regional.

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C. B.: Y más chico que la alcaldía no hay nada ¿no?

C. B.: Pero la conducción máxima regional es de un indígena o un afro, depende de si es norte o sur. Pero mujer no hay al frente de la región. D. W.: De los Gobiernos regionales no, ahorita no. Pero tuvimos.

C. B.: Ah, ¿tuvieron?

nacional, protestando y todo eso ¿verdad? Yo veo, de nuevo, el utilitarismo de las mujeres. Van de relleno de vicealcaldesas.

D. W.: Tuvimos una mujer negra al frente del Gobierno regional autónomo, tuvimos una mujer indígena al frente de la alcaldía y ahora tenemos una mujer indígena que está en la Asamblea Nacional como diputada. Desde AMUNIC se hace énfasis que la brecha existente entre hombres y mujeres se evidencia, también, en la participación a nivel local. En 1996 resultaron electas 8 mujeres, lo que significó ganar una representación del 5,44% del total. En el período siguiente (2000), de los 151 municipios, resultaron electas 15 mujeres (9,9%), en el año 2004 representaban el 9,8%. En 2005 hubo 18 mujeres (14%), y en el período 20092010 fueron electas 23 alcaldesas y 95 vicealcaldesas: un incremento muy significativo respecto de elecciones anteriores (Espinoza Rojas, 2011).249 Estos datos convierten a Nicaragua en el país, dentro de los seis estudiados, con el mayor número de alcaldesas y vicealcaldesas electas en ejercicio actualmente.

Respecto de los procesos de gobernabilidad local, Haydée Castillos enfatiza que la política partidaria del FSLN en este nivel es preponderante:

Al pasar por encima de las reglas de la democracia, se restaría oportunidades a la producción efectiva de un cambio legislativo y una práctica, ajena a la corrupción, vinculada a la equidad de género. Al respecto, la entrevistada continúa argumentando:

H. C.: Mirá, me parece que hacer este análisis en el caso de Nicaragua pasa por un tema mucho más global, que es el peligro que tenemos de la democracia. La falta de gobernabilidad, el autoritarismo, la imposición. Y nosotras, desde el movimiento feminista, tenemos la claridad de que donde no hay un marco democrático… Si ya en el marco democrático es difícil que los intereses de nosotras avancen, cuando está en peligro, y con un sistema mucho más autoritario, vertical, dictatorial, nuestras propuestas avanzan todavía mucho más lentas. Desde el movimiento de mujeres feministas, y sobre todo en referencia a la situación que venimos de aludir, se considera una menor legitimidad del Gobierno del Frente, al denunciarse reiteradamente la violencia política y el desamparo de que son víctimas las mujeres, así como la ceguera del Estado frente a sus reclamos de participación política.

H. C.: Eso a nosotras nos preocupa. Porque visto desde las mujeres, desde nosotras, desde el feminismo, sentimos que se está atentando contra la descentralización municipal, contra la desconcentración, contra el poder local, y todo porque hay una estructura supracentralizada que depende mucho del Gobierno nacional.

C. B.: O sea que todo el movimiento de mujeres está en contra del Frente en este momento.

C. B.: ¿Pero cuál es el fenómeno? H. C.: Que las propuestas para alcaldes o alcaldesas están siendo puestas a dedo. No hay una consulta, me imagino que habrás leído los periódicos, que hay todo un revuelo a nivel 249 Artículo de la comunicadora de AMUNIC, publicado con el título “Mujeres en el poder local” en La Prensa el 1 de abril de 2011. Disponible en: http://www.laprensa.com. ni/2011/04/01/opinion/56545.

H. C.: La mayoría. ¿Por qué sobre todo el movimiento feminista? Porque nos han confrontado de una manera, nos han excluido, nos han agredido: es una situación bastante tensa. Luego ya varía, de acuerdo a algunos liderazgos. Habrá alguna que te va a decir que no, que trabajan bien, y todo. ¿Por qué? Porque cuando uno trabaja, por ejemplo, los derechos económicos, no

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hay pleito. Porque estás hablando de hambre cero, estás hablando de frijoles, proveerán a las mujeres créditos. Las tensiones están cuando vos te metés al tema de la participación política o de los derechos sexuales y reproductivos, que ya sabemos que toca lo de fondo y lo estructural. El Movimiento Autónomo de Mujeres en el año 2012 se ha pronunciado en los siguientes términos hacia el Gobierno: “El Estado de Nicaragua tiene deudas pendientes con las mujeres tales como la suscripción del Protocolo Facultativo de la Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (CEDAW); la ratificación del Tribunal Penal Internacional; el cumplimiento de las resoluciones de los Comités de Derechos Humanos; del Comité contra la Tortura y las derivadas del Examen Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos, especialmente la destinada a restablecer el derecho de las mujeres a salvar su propia vida y garantizar un efectivo acceso a la justicia. En la actualidad el Estado está obligado a contener el alto índice de impunidad, la despartidización y el tráfico de influencias en la aplicación de la ley; el incremento de la trata de personas y las altas tasas de violencia sexual existentes (Movimiento Autónomo de Mujeres, 2012). El Movimiento Autónomo de Mujeres (MAM) es un espacio social y político de participación que reivindica la igualdad, entre otros valores, y la construcción de un sistema político, económico y social con “democracia paritaria”. Justamente, en el ámbito público, la organización insiste en ciertos ejes, como la democracia paritaria; la ciudadanía plena; la equidad de género; el reconocimiento y el ejercicio de los derechos de las mujeres; el establecimiento de un Estado de derecho moderno y laico; la construcción de las mujeres como sujetos políticos y agentes económicos con autodeterminación, identidad y autonomía; y la configuración del Movimiento como actor político colectivo, autónomo de partidos políticos y de otras corporaciones de intereses.250

250 Portal disponible en: movimientoautonomodemujeres.org.

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El movimiento feminista y las organizaciones de mujeres comparten la visión de que desde el FSLN no habría voluntad política de acortar la brecha y aumentar la representación de género en las estructuras gubernamentales; en palabras de Haydée Castillos: “es un partido, yo creo, que jamás nunca va a poder conciliar su estrategia con los derechos de las mujeres. Es más bien un partido que amenaza la integridad de las mujeres”. En la valoración de la entrevistada, las mujeres que integran la estructura partidaria mantienen una relación de subordinación que las inclina a votar en contra de legislaciones como el aborto terapéutico. Continúa así argumentando: “Estuvimos juntas en la revolución y venimos del mismo partido. Y cuando las interpelamos, dijeron que no podíamos; porque si decíamos que no, entonces no podíamos ser diputadas. Este sería un ejemplo claro de violencia política, ya que si bien se incorporan mujeres, no se traduce en una mejora de la calidad de la representación de los intereses de las mujeres, y se debilitan, incluso, avances en áreas tan sensibles como los derechos sexuales y reproductivos, así como el propio debate sobre el derecho a una plena participación política”. En particular, sobre la participación de las mujeres indígenas, mencionamos que el 50,1% de las mujeres se autoidentifica como perteneciente a un pueblo indígena o una comunidad étnica. Sin embargo, en los cargos legislativos alcanzados en Nicaragua por mujeres indígenas a nivel nacional y regional,251 tal como se muestran en el cuadro 9 “Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes (2010)”, se consigna solo una mujer en el período 1990-1996 y solo una mujer en 2011. A nivel local, no contamos con información actualizada.

La Ley Electoral 331/2000 destina cinco escaños a la representación de las comunidades indígenas del Atlántico norte y sur, además de consagrarles parlamentos o consejos regionales propios (artículos 141 y 142). Sin embargo, todavía existen muchos obstáculos que frenan una participación más amplia de las mujeres indígenas en la esfera pública y electoral. Entre esos obstáculos podemos visualizar: la pobreza extrema en 251 En las fuentes consultadas no hay distinción entre nivel nacional y local para los cargos ocupados por mujeres indígenas.

las zonas rurales, la discriminación, la falta de educación y preparación, el desconocimiento de las leyes nacionales sobre la participación política. Adicionalmente, se observan contradicciones o falta de coordinación de los diferentes movimientos de mujeres, indígenas y afrodescendientes. Citamos, a modo ilustrativo, fragmentos extraídos de una encuesta y de varias entrevistas efectuadas en el trabajo de campo.

Encuesta respondida en febrero de 2012 por Maritza Centeno, Representante de los Pueblos indígenas de Matagalpa ¿Encuentra diferencias significativas en las prácticas políticas de uno u otro grupo de mujeres? M. C.: Sí. Las mujeres organizadas en los movimientos feministas durante muchos años han mostrado fortaleza, capacidad de gestión, movilización e incidencia política para defender los derechos individuales de las mujeres y trabajar por la protección de las mismas. Por el contrario, las mujeres indígenas y afrodescendientes no hemos logrado construir un movimiento que tenga la capacidad de incidir políticamente en las tomas de decisiones gubernamentales a favor de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas, quedándonos siempre en segundo plano después de los varones. ¿Ha aumentado la representación de las mujeres indígenas y afrodescendientes en los partidos políticos, en los parlamentos, en el Gobierno nacional y en los Gobiernos locales? M. C.: No. ¿Podría argumentar por qué considera que no ha aumentado? M. C.: Porque se percibe a nivel local, regional o nacional la participación de las mujeres indígenas y afrodescendientes en los grandes espacios de toma de decisiones. En Nicaragua, especialmente, se ha creado el mito de que solo en la Costa Caribe existen indígenas, negando la existencia —y por ende nuestros derechos— de

las mujeres indígenas del Pacífico centro y norte, en donde habitamos las matagalpas, chorotegas y nahoas. ¿Considera que la participación más equitativa de las mujeres indígenas y afrodescendientes en la toma de decisiones ayudaría a visibilizar más los problemas que afectan a estos grupos y a representar mejor los intereses de las mujeres? M. C.: Definitivamente sí. Porque somos nosotras quienes vivimos nuestra propia realidad y, por ende, las indicadas para exponer los problemas que viven nuestras comunidades. Nuestra cosmovisión está ligada a la sagrada madre tierra y los elementos dadores de la vida, y es ahí donde somos afectadas por las políticas estatales. La vida colectiva, o la vida en comunidad, es completamente diferente a las demás formas de vida, y por eso considero que personas ajenas a nuestras realidades no están capacitadas para vivir nuestro sentir y hablar por nosotras, aunque sus intenciones siempre sean las mejores. ¿Qué obstáculos percibe para ampliar la participación política de las mujeres indígenas y afrodescendientes a nivel local? M. C.: La inexistente organización de mujeres indígenas y afrodescendientes, la obstaculización de parte de los hombres, quienes mayoritariamente dirigen las estructuras de los pueblos indígenas y no permiten el paso a las mujeres. En el caso del Pacífico centro y norte, la negación de nuestra existencia, la obligatoriedad de pertenecer y accionar favorablemente hacia los partidos políticos (los mismos que no trabajan a favor de los derechos de los pueblos indígenas), las obligaciones hogareñas, como únicas responsables de la educación y el cuidado de los hijos. A continuación, Haydée Castillos expresa su perspectiva respecto de las limitaciones que viven las mujeres, tanto en la región del Pacífico como a nivel nacional.

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Fragmento 1 H. C.: Nosotras estamos trabajando y el movimiento en Nicaragua es un movimiento fuerte, agresivo, con una gran capacidad de propuesta. El gran problema es que la cooperación tiene que invertir en el fortalecimiento institucional de las organizaciones de mujeres, porque a lo que el Frente está apostando es a cortarnos la cooperación para que las organizaciones se desarticulen. Y ya lo estamos viviendo. Ya hay muchísimas organizaciones de mujeres en el país desapareciendo. No hay recursos para movilizarse, para hacer las propuestas, para los recursos humanos, para juntarnos, para los talleres, claro. Con el nivel de pobreza y hambre que hay en los territorios las mujeres nos dicen: “Haydée, yo quisiera estar todo el día en el taller, pero si pago el bus para ir al taller, no comen mis hijos”. […] Y en realidad nosotras sentimos que lo que hay son políticas asistencialistas y clientelistas para ganar adeptos. Pero no es una política de generar empoderamiento, o sea, autonomía económica. ¿De qué me sirve a mí que me den un chancho, una gallina? Nosotros necesitamos que la mujer reciba educación. Por eso nosotras invertimos en la beca, la gestión del conocimiento… ¡El despertar! ¡Los derechos! Todo eso. Pero como eso es lo que nosotras hacemos, nos ven como amenaza.

Fragmento 2 C. B.: ¿Y quién conduce el pueblo indígena en Mozonte? H. C.: Es que hay dos Gobiernos: el municipal que es el del Estado, que está presidido por un alcalde hombre, un vice… Toda la estructura es indígena: el alcalde, vicealcalde, concejales y concejalas. C. B.: ¿Todos son hombres? H. C.: Y, hombres… pero ahí hay una mujer en el Concejo Municipal. Luego está, en paralelo, el pueblo indígena de Mozonte, que es la estructura ancestral que tiene un Consejo de Ancianos y

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tiene una Junta Directiva. Ahí nosotras venimos haciendo un trabajo de largo aliento para que esas estructuras estén presididas por mujeres. Entonces, en la Junta Directiva se ha ido logrando que la presidenta en los últimos períodos sea mujer, y que haya una proporción importante de mujeres. La presidenta del Consejo de Ancianos se llama alcaldesa de Bara, es una mujer, que es Doña Fermina Gómez. La mayoría eran hombres, porque son las estructuras que vienen desde la comunidad con todo el machismo, la visión cultural y todo lo demás. Entonces encontramos que, por lo menos tenemos que la alcaldesa de Bara tiene un cargo estratégico importante; pero en el Consejo de Ancianos, que es el mayor tomador de decisiones, allí hace falta hacer mucho más trabajo. Ahí hay una gran contradicción. En la comunidad, culturalmente, cuando usted habla de quién tiene la autoridad, generalmente es el hombre, y el más maduro, es el anciano hombre. Entonces, ahí hay una tarea pendiente: romper para que se tenga en cuenta a las mujeres como autoridad y a las además ancianas. Pero además eso va a llevar tiempo, porque el Consejo de Ancianos es hasta que uno se muere.

Fragmento 3 H. C.: En ese período nosotras empezamos a generar una cantidad de iniciativas desde los territorios de políticas municipales de género. En la creación de la Ley de los Pueblos Indígenas del Pacífico, Centro y Norte de Nicaragua, ahí nosotras invertimos recursos, capacitación, asesoría y todo para esa ley, que está ahorita durmiendo el sueño de los justos en la Asamblea Nacional. [Una ley] en la que las mujeres indígenas han invertido mucho tiempo, energía, capacidad de propuesta, liderazgo e incidencia en el Parlamento para que se apruebe. Me parece que como proceso es positivo, porque las ha ayudado a ellas a abrirse un campo, a abrirse camino, a abrir su vocería. Ya cuando nos vamos al nivel municipal la cosa es también compleja. Uno, porque no hay una cultura de participación. Entonces, ya decía yo que

las autoridades entiendan que los hombres y las mujeres tienen que participar en la gestión municipal. Ha sido un proceso que a nosotros nos ha llevado como 15 años en el territorio discutiendo con los actores liderazgos, tanto del Gobierno, del Estado, como de la sociedad civil. Y luego con un énfasis primordial en la perspectiva y el enfoque de género. Pero sentimos que todo ese proceso que venía en avanzada se ha estancado un poco. Se hace también hincapié en que el partido de gobierno ha desarrollado una estrategia de cooptación de liderazgos femeninos, como en el caso de alcalde-

sa de un pequeño pueblo indígena llamado Mozonte.

Haydée Castillos comentó al respecto:

H. C.: La metieron de candidata a alcaldesa, pero además el Frente ya había negociado esa alcaldía con los liberales. O sea, que de todas maneras no la iba a ganar. Y la dejaron afuera. Entonces la quemaron; sin embargo ella sigue ligada al Frente. Yo siento que hay un rol, una visión utilitaria por parte de los partidos políticos respecto de los liderazgos indígenas, no hay un compromiso ético real, profundo, en entrarle a su empoderamiento, a su apropiación, y en el caso de las mujeres es mucho más difícil. Frente a este panorama, algunas entidades estatales, organizaciones indígenas, ONG y agencias internacionales se han propuesto encauzar de manera más contundente los derechos constitucionales, para lo que brindan capacitaciones y recursos a fin de garantizar oportunidades efectivas de participación indígena en las estructuras de gobierno, tanto a nivel nacional como en las autonomías regionales y locales. La Procuraduría Especial de Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas,

aunque no contempla proyectos de formación política electoral, tiene como objetivo garantizar el respeto de los pueblos indígenas, el cumplimiento de sus derechos como ciudadanos y la participación de estos en la vida política del país. El Estado ha ramificado en diferentes áreas la Procuraduría de los Derechos Humanos, con la finalidad de brindar una mejor

atención a la ciudadanía. Las universidades de la costa del Caribe, desde una perspectiva intercultural, están acompañando los procesos de desarrollo de los pueblos indígenas y afrodescendientes con programas especiales de capacitación en participación política y electoral. El CEIMM-URACCAN, creado en 2002, está constituido por lideresas miskitas, garífunas, creoles y mestizas que llevan adelante iniciativas para la lucha contra el racismo y la discriminación y la defensa de los derechos de las mujeres, con el fin de fortalecer el liderazgo de las mujeres indígenas y afrodescendientes en su capacidad de incidir en los espacios de poder local y regional (PNUD, 2011a). Por su parte, dentro de la BICU, ya mencionada, funciona el Centro de Mediación, el Observatorio de Derechos Humanos y un programa de capacitación y desarrollo para la construcción de capacidades para líderes comunitarios, autoridades y pobladores de la comunidad indígena. La Asociación de Mujeres Indígenas de la Costa Atlántica (AMICA), reconocida por la Asamblea Nacional de Nicaragua en 1991, es una organización de mucha relevancia en el panorama político de la mujer indígena, que ha liderado la defensa de sus derechos y la participación en las decisiones a nivel de las comunidades. Se crea como respuesta a la marginación a la que estaban sometidas las mujeres en la región, sobre todo en los asuntos públicos del municipio y de las regiones autónomas (cubre las dos regiones autónomas de la costa atlántica). Además, es miembro del Movimiento Indígena de Nicaragua (MIN) y desarrolla diversos programas de capacitación en temas de género, medio ambiente, legislación, procesos electorales, entre otros temas básicos (PNUD, 2011a). Es importante remarcar el peso político que tiene a nivel local, con presencia en todas las cabeceras municipales y en más de 259 comunidades indígenas, con la meta de alcanzar las 387 comunidades de esta región y sumar las del Pacífico.252 Dentro del sistema de las Naciones Unidas, es relevante el aporte realizado desde el Área de Gobernabilidad del PNUD, en cuanto a los estudios sobre pueblos indígenas y afrodescendientes y gobernabilidad local, ya mencionados. También se 252 Disponible en: http://www.miskito-nicaragua.de/miskito/ amica1.htm.

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han impulsado desde ONU Mujeres (antes UNIFEM) y desde la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) capacitaciones e iniciativas de fortalecimiento del liderazgo que han beneficiado a centenas de mujeres (también a hombres y jóvenes), con el apoyo de las universidades regionales BICU y URACCAN. Como se presenta en la mayoría de los casos, las entrevistadas hacen alusión a la necesidad de fortalecer

la capacitación en el territorio de manera tal de tener en cuenta las concepciones, saberes y metodologías

que se expresan en el cotidiano y en los contextos rurales. En la entrevista a Haydée Castillos, ella pone en evidencia ciertos puntos de fricción que pueden presentarse entre el movimiento feminista y las mujeres indígenas.

H. C.: Siento que, a nivel del territorio, el conflicto no es conceptual ni nada, porque allá uno vive las cosas más intensamente en el día a día, en la vida cotidiana. Es complejo, porque estamos en un territorio donde hay una gran cosmovisión cristiana, donde hay machismo y patriarcado; ya sabes que esos son territorios donde hay mucho analfabetismo… Entonces, cuando nosotras llegamos como feministas, con un planteamiento sobre el tema del aborto terapéutico, sobre el tema del acceso a la toma de decisiones, sobre el tema de la seguridad física de las mujeres, la autonomía económica, todos esos temas, eso choca con toda esa visión androcéntrica y patriarcal. En esos municipios hay un caldo de cultivo, que es la pobreza, la falta de educación. Entonces, todos esos niveles de exclusión hacen que este tipo de cosas se vean todavía en un imaginario mucho más lejano y complejo. C. B.: Sí. ¿Es rural la zona más que nada? H. C.: Es rural, campesina, indígena. Lo que nosotras hemos hecho es idear metodologías didácticas, procesos más abiertos, más flexibles, de mucho diálogo, y también abrirnos nosotras a entender la cosmovisión de ese pueblo indígena. Ahora, yo el conflicto lo veo más arriba, no

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tanto en el nivel territorial. Me parece que las contradicciones son naturales, en el sentido de que todavía en los pueblos indígenas hace falta mucho reflexionar, interiorizar todo este asunto de la visión de género, y [lo que es] todavía más complejo, que encontremos —valga la redundancia— el punto de encuentro entre lo étnico y lo de género. Nosotras hicimos allá, por esa contradicción, una estrategia de género y etnia en el pueblo indígena. Buscamos una consultoría, hicimos un proceso participativo con hombres y mujeres, teníamos un Consejo de Ancianos… Más allá de que hay diversas posturas al respecto, no podemos dejar de tener en cuenta las diferentes cosmovisiones y lógicas que presentan las mujeres

indígenas. Y, sin duda, la inclusión del enfoque de género, en contextos en los cuales las relaciones de género no son visualizadas con los mismos parámetros de equidad, complejiza el panorama. Haydée Castillos plantea que hace falta cultivar liderazgos más cercanos a las realidades cotidianas de estas mujeres y más abiertos y flexibles. No obstante, considera que Nicaragua cuenta con un gran potencial:

H. C.: Tenemos mujeres lideresas indígenas con una gran trayectoria, valentía, inteligencia, que se han sobrepuesto y que conviven y que son parte de nosotras, del movimiento feminista. Muchísimas lideresas, sobre todo de la Costa Caribe, porque ese reconocimiento fue mucho antes, desde el tiempo de la revolución. Y por eso ahora hemos empezado a cultivar lo del liderazgo del Pacífico norte-centro. En Dixon y Torres (2008) se cita, respecto de las mujeres de la costa Atlántica, el Diagnóstico de género en las Regiones Autónomas de la Costa Caribe en el que se observa que: “Además de la discriminación institucional, pesa la herencia indígena de una estructura social donde las decisiones las toman los hombres. ‘Los consejos de ancianos, los jueces rurales, los líderes comunitarios, los partidos políticos indígenas y los directorios de las empresas en la costa atlántica están integrados en

90% por hombres. Así ha sido desde hace tiempo y eso apenas va cambiando’ (Declaración de Hooker)”. La convergencia de mujeres indígenas y no indígenas, en un esfuerzo por mancomunar las luchas, es propiciada por diversas organizaciones. Entre ellas, se menciona el Instituto de Liderazgo de Las Segovias (departamento de Nueva Segovia, región Norte) que lleva adelante investigaciones sobre la situación de las mujeres, con el fin de profundizar la incidencia en el campo de las políticas públicas. Se hace especial énfasis en la educación como mecanismo para el empoderamiento de las mujeres indígenas, que son la prioridad del Instituto. El fortalecimiento de los liderazgos de las mujeres indígenas a nivel municipal, principalmente, con alcance a toda la región de Centroamérica, es una propuesta estratégica para afrontar la violencia política. Así lo plantea Haydée Castillo:

H. C.: Nosotras venimos en un proceso de largo aliento que lleva como 15, 17 años promoviendo la ciudadanía de las mujeres. Empezamos desde sexo y género hasta el nivel de complejidad de la política pública. Talleres, capacitación, reflexión, diagnóstico, marchas, movilización, políticas de género, presión a las alcaldías. Y ahora nosotras empezamos a ver todo un nivel de liderazgo que ya hace la diferencia en el territorio. Es la que protesta, la que propone, la que cuestiona, la que [dice]: “¡Eh!, ¿y eso?”. Entonces, creo que muchos de los cambios van a venir desde

los territorios, desde lo local. Ahora vamos a hacer una propuesta, se me olvidaba decirte esto: existe la Confederación de Municipios, la Confederación para el Desarrollo Local en Centroamérica, y estamos haciendo una propuesta para que esta confederación integre las perspectivas de género, para visualizar lo de género en lo local. El año pasado nos reunimos en la República Dominicana. Había alcaldesas, vicealcaldesas, concejalas, y nosotras que somos de organizaciones de mujeres trabajando en el desarrollo local. Los testimonios que contaron esas mujeres es de morirse. Mujeres que han sido hasta amenazadas con asesinatos si se postulaban a alcaldesas, a vicealcaldesas y a concejalas. El nivel de conflicto político en los mismos partidos para presionarlas, para que no se propongan a los cargos y a los puestos. Y el pleito de ellas con los ejércitos y las policías por el tema de la violencia de género en esos municipios. ¿Ves por qué tiene tanto sentido trabajar este tema? A igual que en el conjunto de casos de estudio de este trabajo, la violencia política, además de ser una violación lisa y llana a los derechos humanos, se convierte en uno de los principales obstáculos para dar continuidad a las experiencias femeninas en la escena política; ha devenido, así, en una estrategia para desalentar y neutralizar el peso de la representación de las mujeres y mantener el statu quo.

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8.4.

LAS MUJERES AFRONICARAGÜENSES EN LA ESFERA PÚBLICA La población afrodescendiente de Nicaragua se ubica principalmente en las Regiones Autónomas Norte y Sur de la Costa Caribe. En la RAAN se concentran mayormente en el municipio de Bilwi y en la RAAS en Bluefields, Laguna de Perlas y Corn Island. Lejos de constituir un conjunto homogéneo, estas comunidades, urbanas y rurales, están conformadas por afrodescendientes de habla hispana ubicados en la costa del Pacífico; por creoles de habla inglesa que se establecieron en la costa del Caribe o del Atlántico; por garífunas provenientes de Honduras ubicados en la costa atlántica; y por afrodescendientes de las Indias Occidentales, principalmente procedentes de Jamaica. Respecto de la situación de estas mujeres en el país, en la entrevista realizada a Sasha Castillo Ordoñez (realizada en 2011), integrante del CEIMM-URACCAN y activista creole de la Costa Caribe, ella señala como las principales preocupaciones: la discriminación racial y frente a los recursos económicos; la violencia de género; la corrupción; y la prostitución. Destaca la labor de las organizaciones regionales, como la Organización de Mujeres Afrodescendientes de Nicaragua (OMAN), parte de la Organización Negra Centroamericana (ONECA), y las contribuciones que realizan para superar estos obstáculos, apostando a la capacitación de las mujeres. En cuanto al ejercicio efectivo de los derechos, subraya que no se ha avanzado mucho a pesar de las legislaciones y normativas vigentes; pero hace énfasis en las regiones autónomas como un aporte incuestionable a la participación de las mujeres.

S. C.: En la actual realidad del país y de nuestra región, lo importante es fortalecernos desde las bases, desde las comunidades, que las autoridades que ya están en nuestras propias instituciones autonómicas se fortalezcan y realmente trabajen de la mano con las comunidades para impulsar los diferentes procesos que queremos. Pero sí es importante entonces que podamos estar representados en la Asamblea Nacional y en el Parlamento los diferentes grupos. En Nicaragua hace falta mucha educación

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en el aspecto de la historia y la realidad que vive esta parte del país, que ha sido históricamente excluida de la vida política, social y económica del resto del país. También necesitamos trabajar hacia eso, y tener representación en estos cargos ayudaría a visibilizar más esta realidad del país. Ha habido un poco de avance en el Gobierno actual. Hay diferentes personalidades de las regiones autónomas que están participando en ministerios, en organizaciones y de cerca con el Estado, y se ha visibilizado un poco más a las regiones autónomas. Sí es importante estar dentro de estos poderes nacionales, pero como costeños y costeñas debemos fortalecer más nuestras propias autoridades, nuestras propias instituciones autonómicas.

Encuesta respondida en febrero de 2012 por Dorotea Wilson, Coordinadora General de la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora Perfil sociodemográfico: ¿conoce el número de afrodescendientes que residen en su país?, ¿conoce la distribución regional y local? D. W.: En las Regiones Autónomas de la Costa Caribe se ubican 631.795 personas, de las cuales se identificaron como afrodescendientes la cantidad de 159.424 personas (el 25,23% de la población de la Regiones Autónomas de la Costa Caribe y el 2,91% de la población nacional). Las mujeres autoidentificadas como afrodescendientes suman 79.257 (el 49,71% de la población afrodescendiente en ambas regiones). En la RAAN se ubican 249.716 personas, de las cuales se identifican como afrodescendientes 14.234 personas (el 5,7% de la población de la RAAN). Las mujeres autoidentificadas como afrodescendientes suman 7.127 (el 50% de la población afrodescendiente en la RAAN). En la RAAS se ubican 382.079 personas,

de las cuales se identifican como afrodescendientes 145.190 (el 38% de la población de la RAAS). Las mujeres autoidentificadas como afrodescendientes suman 72.130 (el 49,68% de la población afrodescendiente de la RAAS).

•• Ley General de Educación de 1997, que establece el Sistema Educativo Autonómico Regional (SEAR).

La Constitución Política de Nicaragua es una de las más completas de Centroamérica en lo que respecta al contenido legislativo de los derechos de los pueblos afrodescendientes: reconoce la multietnicidad del pueblo nicaragüense, la igualdad de derechos y la protección ante la ley, y establece la no discriminación por motivos de raza. De esta manera, aun cuando no reconoce explícitamente el término pueblos afrodescendientes, los derechos específicos deben derivarse de estos elementos generales mencionados, así como del reconocimiento de las particularidades de la Costa Caribe de Nicaragua, cuando se hace alusión a los pueblos indígenas y a las comunidades étnicas. En este sentido, la creación del régimen de autonomía para las regiones de la Costa Caribe ha sido relevante, porque incluye el reconocimiento de las distintas formas de propiedad, el respeto a la libre autodeterminación de los pueblos y el derecho a la educación intercultural en lengua materna, entre otros aspectos (Hooker Blandford et al., 2010). A consecuencia de este reconocimiento a medio camino, las poblaciones negras no se ven beneficiadas por las políticas públicas ni por los programas, hecho que agrava las situaciones de precariedad ya existentes (Afroamérica XXI, 2009).253 Resumimos a continuación la normativa sobre afrodescendientes vigente en la actualidad en el país.

•• Ley 445 de 2002: Ley de Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz, que por primera vez denomina por separado a los pueblos indígenas y los afrodescendientes. •• Acuerdo Gubernativo 126 de 2004: Día de la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial. •• Aprobación del nuevo Código Penal, en noviembre de 2007, que incorpora una definición de discriminación racial, así como la tipificación de este delito (artículo 36). •• Secretaría para Asuntos Indígenas y Afrodescendientes, perteneciente al Ministerio de Relaciones Exteriores, creada en 2008 por Decreto Presidencial. •• Ley de Trato Digno y Equitativo a Pueblos Indígenas y Afrodescendientes (2009). •• Decreto 37 de 2006: Declaración del Día Nacional Garífuna en Nicaragua. •• Comisión de Asuntos Étnicos, perteneciente al Poder Legislativo, creada en 2007 por Decreto Ejecutivo.

Encuesta respondida en febrero de 2012 por Dorotea Wilson, Coordinadora General de la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora

•• Decreto 571 de 25 de noviembre de 1980: Ley sobre Educación en Lenguas en la Costa Atlántica. •• Ley General de Salud de 1997, que permite a las Regiones Autónomas definir su propio modelo de salud pública, conforme a sus tradiciones, culturas, usos y costumbres.

253 Ver, en el anexo II, la Proclama de las Mujeres de la Costa Caribe.

¿Ha aumentado la representación de mujeres indígenas y afrodescendientes en los partidos políticos, en los Parlamentos, en el Gobierno nacional y en los Gobiernos locales? Si considera que sí, defina en qué instancia y responda a la siguiente pregunta: ¿su percepción es que este aumento ha mejorado la representación

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

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en el sistema político y favorecido los liderazgos locales? D. W.: En los últimos diez años se observa mayor participación de mujeres afrodescendientes en cargos de elección popular en los niveles municipales (concejalas), regionales (consejos autónomos) y de diputadas, manteniéndose en este último caso al menos una diputada afrodescendiente en el Parlamento nacional durante varios períodos consecutivos. Las mujeres afrodescendientes han venido creciendo en liderazgo a nivel local y paulatinamente incrementando sus niveles de representación. Esto, a su vez, favorece el crecimiento en su propio liderazgo, es decir, ambos aspectos se vienen desarrollando paralelamente: en la medida en que crece el liderazgo de las mujeres y surgen más líderes, en esa misma medida va creciendo su nivel de representación en el sistema político local, regional y nacional. ¿Qué obstáculos percibe para ampliar la participación política de las mujeres indígenas y afrodescendientes a nivel local? Especificar. D. W.: Existe una multiplicidad de obstáculos que limitan la participación política de las mujeres afrodescendientes. Ubico entre los más relevantes: la visión de las mujeres respecto de sí mismas, hay muchas mujeres que todavía delegan a los hombres (padres, hermanos, esposos o compañeros) su representación; la visión de la sociedad y sus instituciones, como las Iglesias, que ubican el papel de la mujer en función de las tareas de la reproducción, como administradoras del hogar, y no en una función pública; el machismo en las organizaciones políticas, que históricamente han ubicado a hombres en la función pública, desconociendo la relevancia del papel de la mujer; la falta de políticas públicas específicas de parte del Estado hacia las mujeres afrodescendientes. La visibilización de la situación de las mujeres afrodescendientes es el resultado de la movilización de las propias mujeres, a través de diferentes canales y

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organizaciones de la sociedad civil, como la ONECA; el Centro de Derechos Humanos, Ciudadanos y Autonómicos (CEDEHCA); el CEIMM-URACCAN; Voces Caribeñas; la OMAN; la Organización de Mujeres Afrodescendientes de la Costa Caribe de Nicaragua (AFCAWA); la Asociación Afrogarífuna Nicaragüense (AAGANIC); la Asociación de Desarrollo y Promoción Humana de la Costa Atlántica (ADEPHCA); la Nicaribbean Black People Association; la Fundación para la Autonomía y el Desarrollo de la Costa Atlántica de Nicaragua (FADCANIC). En la consolidación de una plataforma de participación política y social han contribuido ampliamente los organismos internacionales y de cooperación internacional (ONU Mujeres, UNFPA, OEA, CEPAL, AECID, entre otros), mediante el impulso de marcos normativos que “presionan” a los países a firmar acuerdos y compromisos por los derechos de las mujeres afrodescendientes. La investigación de Hooker Blandford et al. (2010), que analiza las normativas existentes para la población afrodescendiente en los países de América Latina y el Caribe, ubica a Nicaragua como uno de los países que presenta un espectro amplio de mecanismos promovidos por el Estado en esta materia, con dos instancias estatales y una mixta. Las estatales son: la Comisión de Asuntos Étnicos y la Secretaría de Asuntos Indígenas y Afrodescendientes. Ambas tienen por ob-

jetivo promover leyes de acción afirmativa dirigidas a estos pueblos y coordinar todos los asuntos relativos a indígenas y afrodescendientes contemplados por las organizaciones, los tratados y los acuerdos internacionales. La instancia mixta, la Comisión Nacional para la Eliminación de la Discriminación Racial,

fue creada en el año 2001. Está conformada por instituciones del Estado, organismos de la sociedad civil y movimientos de los pueblos indígenas y afrodescendientes. Pese a que las iniciativas están en marcha, la articulación en la práctica resulta ineficaz, incluso con incoherencias entre lo establecido por las constituciones nacionales y las normativas ordinarias. Retomamos nuevamente en este punto algunos fragmentos de la entrevista realizada a Dorotea Wilson, en los que hace referencia a su experiencia en los espacios de participación, en su condición de mujer y afrodescendiente.

cómo defenderse. Yo creo que eso fue trasladándose de generación en generación y eso marcó; además vieron los resultados y los frutos que se obtienen de ello, de la lucha. Entonces esa resistencia y esa forma de lucha que es diferente a los pueblos afro está marcada en la historia.

C. B.: Hablame de tu experiencia por el pasaje de la política. ¿En dónde encontraste los mayores obstáculos para desarrollar tu capacidad política? D. W.: Tuve un espacio mixto. Los espacios mixtos son bien dominantes, bien aplastantes. En carne propia sentía que yo podía decir una cosa válida, pero cuando el hombre después de mí intervenía —el hombre, un hombre, alguien, un compañero de la estructura—, lo de él valía, y eran las mismas cosas con otras palabras, porque no había, y no hay todavía, una política diferenciada, una política dirigida a mujeres negras en este país. Se firman convenios, se firman tratados internacionales, tenemos Durban, Durban +10, evaluación de Durban, monitoreo de Durban, plan de acción de Durban, pero en la concreta, [golpea la mesa] cuando vemos cuáles son las políticas dirigidas a este sector, a esta población, no hay.

C. B.: ¿Mucha pasividad encontrás? D. W.: Yo digo que lo afro es más de diálogo, de ver y de mandar y de luchar para sí mismo, para la identidad, para visibilizarse, pero también para obtener un producto, un resultado. Entonces su lucha también depende de si lo pueden hacer en grupo. Si no hay consenso para impulsar una

acción, entonces no se hace; mientras que los indígenas sí logran consenso de forma muy rápida y muy emprendedora entre los diferentes grupos de los comunitarios. Y es por su vida comunitaria, ellos llevan vida y tienen vida comunitaria, mientras que los afro están más ubicados en el casco urbano,

Destacamos también la relación que establece entre los diferentes modos de lucha entre mujeres y hombres indígenas y afrodescendientes, en la perspectiva histórica, política y social del país.

C. B.: Dorotea, vos me decías que las expresiones políticas de los pueblos indígenas son un poco más violentas que las de los afro. ¿Cómo ves esa construcción política desde tu perspectiva? D. W.: Sí, hablábamos de las diferentes formas de lucha, ¿verdad? Porque yo creo que los indígenas fueron guerreros en el pasado y la historia nos dice que ellos ayudaron a Sandino, cuando Sandino entró a la costa atlántica. Mujeres indígenas se sentaron encima de las armas para que los españoles no siguieran masacrando a la población y ayudaron a Sandino para que saliera con vida de Bonanza y también del muelle de Puerto Cabezas. Entonces, en la historia indígena (y cuando digo indígena son los del continente y de Nicaragua, los indígenas del Pacífico, que fueron grandes guerreros), la sobrevivencia de los pueblos dependía mucho de su resistencia y de

tienen más mundo, salen del país, se embarcan, inmigran, van a buscar mejores condiciones, y también con una perspectiva más de futuro, con más visión y preparación; yo creo, que tiene mucho que ver con la educación, tienen un nivel educativo importante. La Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora, con sede en Nicaragua, apuesta a potenciar las capacidades de liderazgo y empoderamiento de las mujeres, a través de la implementación de talleres de capacitación y formación. Al respecto, Dorotea Wilson nos dice:

D. W.: Nosotros tenemos talleres, cursos, seminarios, tenemos preparación. A nivel local, todo el año tenemos módulos y [tratamos] varios temas: el tema de la autonomía, el tema de los derechos sexuales y derechos reproductivos, el tema de la participación ciudadana, la participación política: cómo llegar, cómo hacer. Tenemos formación, no una escuela así como se concibe, pero tenemos formación política como red. Nos

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financia la cooperación española, el Fondo de Población del UNFPA y UNICEF. Sí, todo el sistema de las Naciones Unidas. C. B.: ¿Quién brinda la capacitación, Dorotea? D. W.: Tenemos facilitadoras, tenemos una metodóloga. O sea, tenemos todo organizado. Y tenemos alianzas con feministas del país que, dependiendo de los temas, ellas llegan a la región a impartirlos. Y entregamos folletos, entregamos documentos, investigaciones, o también tejemos alianzas donde compañeras del Caribe llegan

al Pacífico a dar también diferentes temas de formación que se imparten sobre las diferentes expresiones del movimiento en Nicaragua. C. B.: Bien, ¿e indígenas también tienen? D. W.: Indígenas también, porque el grupo es multiétnico. Se refleja, así, la voluntad de construir una agenda de mujeres diversas, aunque en este caso el desarrollo es aún muy incipiente.

8. 5.

CONSIDERACIONES DEL CASO La situación política, económica y social de las mujeres indígenas y afrodescendientes en Nicaragua manifiesta un cierto grado de avance, desde la última década del siglo pasado, a nivel normativo y de mecanismos de adelanto. Sin embargo, esto no se traduce en un ejercicio efectivo de los derechos, y menos en el campo de la representación política. Entre las razones esbozadas encontramos: la estructura partidaria del FSLN, que coopta los liderazgos indígenas, por lo que subordina los intereses de las mujeres; la estructura ancestral indígena, que no promueve los liderazgos femeninos, al concebir a los ancianos como encargados legítimos de la toma de decisión y el poder; la pobreza y sus consecuencias, en términos de las dificultades que plantea para el acceso a la educación, la salud, la vivienda, entre otras; el desconocimiento de las reglas del juego político, de las legislaciones, de la estructura del Estado; y la falta de diálogo entre los movimientos y las organizaciones de mujeres indígenas y no indígenas. Por una parte, desde el Foro de Mujeres para la Integración Centroamericana y el Instituto de Liderazgo de Las Segovias, se apuesta al empoderamiento, a fortalecer una conciencia de género y a promover el diálogo y la comprensión entre mujeres mestizas, indígenas y afrodescendientes, en pos de una proyección conjunta y una incidencia política más eficiente en las políticas

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públicas locales y nacionales. Así se expresa en los siguientes fragmentos de la entrevista con Haydée Castillos que transcribimos a continuación.

Fragmento 1 H. C.: Yo creo que cada vez están siendo más difíciles las necesidades estratégicas de las mujeres, el derecho a llevar una vida sin violencia, el derecho al acceso a la toma de decisiones, a deconstruir este mundo que no nos visibiliza (que en el contexto político y de la cooperación en el país no es prioridad). Además muchos no quieren trabajar con nosotros porque no se quieren conflictuar con el Gobierno. Y ahí necesitamos una cooperación solidaria y una visión estratégica. Para nosotras, el Instituto de Liderazgo de Las Segovias, la Universidad de Segovia, los procesos de gestión del conocimiento, enseñar los derechos humanos… para mí sigue siendo el camino. Si vos le das derechos económicos, créditos —y esto sin acompañarlo con una conciencia de género—, el crédito termina en manos de los hombres. Yo creo que con ese proceso de formación en gestión, de acceso a las tecnologías, por parte de la mujer, estamos en el camino.

Fragmento 2

Fragmento 4

H. C.: Lo que pasa es que en el mismo proceso de construcción de género a nosotras nos enseñan siempre a competir entre nosotras, no a sentirnos complementarias. Yo creo que este es un tema que nosotras tenemos que abordar en el movimiento feminista y en el movimiento social: cómo abogar por una mayor sororidad y mayor reconocimiento. Cómo hago yo como mestiza para sentirme representada en la voz seria de una mujer indígena, afro, negra, y como hago yo como negra, afro, indígena para sentirme representada en esa mestiza, y además feminista. Verás, yo creo que también en el movimiento feminista tenemos que abrirnos más a esa otra cosmovisión, y esa otra cosmovisión abrirse más a nosotras, porque es un asunto de ida y de vuelta.

C. B.: Y entonces ¿que están proponiendo?

Fragmento 3 H. C.: Tenemos como plan estratégico, como prioridad, la incorporación de la perspectiva multicultural y étnica porque reconocemos que no solo Nicaragua, sino Centroamérica es una región multicultural. Ahorita tenemos este programa con la cooperación austríaca en el que están incluidos la URACCAN, el CEIN y también el colectivo NOC y otras organizaciones indígenas de Guatemala, con los que estamos tratando de hacer un tejido organizacional para compartir visiones, metodología, el tema del empoderamiento de las mujeres, y hacer investigaciones conjuntas. Tenemos bastantes dificultades de recursos. Es parte de las cosas que estamos conversando con ONU Mujeres para ver exactamente qué nos interesaría como Foro de Mujeres para poder actualizar ese estudio de cómo está la participación política de las mujeres en la región, y poder ver cómo está la representación de la mujeres indígenas, afro, negras, y cómo estamos también las mestizas en ese proceso de participación.

H. C.: Nosotras estamos haciendo un movimiento ciudadano para decir que, o se cambia el Consejo Supremo y la Ley Electoral, o no hay cambio. Y una propuesta que yo le hice a Isolda […] fue que estudiemos la Ley Electoral. Claro, eso es bien delicado, y para ONU Mujeres también. Entonces, yo le digo a Isolda: “Hagamos una estrategia”. ¿Qué es lo que estamos haciendo? Estudiando la Ley Electoral, y que de ahí vayamos generando… Por

otra parte, desde la Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora y desde el grupo Voces Caribeñas, la labor principal

se concentra en fortalecer la autoestima, en afianzar el interés de participar en la política partidaria y en apropiarse de las legislaciones que benefician a esta población, con miras a generar un partido político regional propio que incluya una representación en partes iguales de hombres y mujeres afrodescendientes. Asimismo, se proponen incidir para que en la reforma de la Ley Electoral se incorpore una cuota de paridad para la mujer, lo que se resume en el concepto de demo-

cracia intercultural paritaria.

Fragmento 1 C. B.: ¿Y cuál te parece que sería el fuerte? ¿Qué hay que fortalecer en las mujeres afro para que tengan una mejor base para participar? ¿Cuáles serían tus prioridades? D.W.: Convencerlas y hablar con ellas de que no hay otra forma para llegar a los espacios de incidencia y al poder que meterse a través de los partidos políticos, si ese es el sistema que tenemos en este país. Estamos en la esfera, estamos en los alrededores, estamos al frente de las ONG, estamos al frente de redes: las mujeres negras estamos en un millón de cosas, menos en partidos políticos. Porque no nos gustan, porque son machistas,

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porque son dominantes, porque son exclusivos, porque no dan oportunidades. Pero ¿cómo hacer? Ahora, en el Caribe tenemos una gran posibilidad, porque tenemos las suscripciones populares. C. B.: ¿De qué se trata eso? D.W.: Que podemos ir por un partido regional conformado por uno mismo. Ese es uno de los retos que nosotros tenemos. C. B.: ¿Impulsar un partido político de mujeres afro? D. W.: De afro. Mujeres y hombres. C. B.: Claro, pero con una representación de 50 y 50. D. W.: Exacto. Tomar eso como un reto porque la ley está ahí. O sea, la parte jurídica ya está ahí. No estamos haciendo nada fuera de lo común, ni estamos quitando espacio a nadie, porque ya estamos ahí, ya tiene su expresión. Como vemos, las conquistas en términos normativos chocan con la implementación efectiva y también con las realidades socioculturales, por lo que se hace necesario no solo mejorar las políticas públicas con

216

Fragmento 2 D. W.: Como grupo étnico, estas son las propuestas que vamos a llevar: reformar la cédula y que tenga tu identidad étnica, tu adscripción étnica. C. B.: ¿Y que se incluya en los censos la adscripción? D. W.: Y la reforma a la Ley Electoral para la cuota por circunscripción, que se diga mujer y que tenga ese enfoque. C. B.: ¿Qué porcentajes? ¿Están pensando en algo concreto, o no? D. W.: Estamos pensando, nosotros vamos por el 50 y 50. Ya se está trabajando y se está hablando de eso. Y nosotras, el grupo de Voces Caribeñas, ya estamos trabajando. O sea, nosotros trabajamos la reforma desde el año pasado, porque pensamos que iban a tocar la Ley Electoral el año pasado, pero no se tocó. enfoque de género e intercultural, sino también ampliar los canales y espacios de participación para favorecer el encuentro de las mujeres.

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9 ESTUDIO DE CASO: PANAMÁ

ESTUDIO DE CASO: PANAMÁ Según los datos del Censo 2010, la República de Panamá tiene 3.405.813 habitantes. La población indígena total asciende a 417.559, mientras que la población afrodescendiente está compuesta por 313.289 personas.254 Como señalamos anteriormente para otros países comprendidos en este estudio, el registro de afrodescendientes fue reconocido por primera vez en este censo; aunque la metodología fue cuestionada, ya que los datos no coinciden con las cifras del Registro Electoral.

9. 1.

CONTEXTO GENERAL Cuadro 30

Población total, población indígena y afrodescendiente (general y mujeres) Población total

3.405.813

Población de mujeres

1.693.229

Población indígena total

417.559

Población indígena mujeres

205.108

Población afro total

313.289

Población afro mujeres

150.180

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Censo 2010.255

Las primeras personas provenientes de África en llegar al istmo de Panamá eran esclavos/as traídos/as por la colonia española; a sus descendientes se los denomina afrocoloniales. Luego llegaron antillanos y antillanas de habla francesa e inglesa, traídos para realizar la 254 Disponible en: http://estadisticas.contraloria.gob.pa/Resultados2010/tabulados/Pdf/Comentario_Poblacion.pdf.

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construcción del canal de Panamá; a sus descendientes se los llama afroantillanos (Antony, 2011). En 2007, se creó el Consejo Nacional de la Etnia Negra, destinado a velar por el progreso de los derechos económicos, culturales, civiles y políticos. A lo largo de la historia, esta población ha sido víctima de discriminación y segregación y pese a que en la actualidad se han puesto en vigor leyes y mecanismos antidiscriminación, la exclusión social y la estigmatización son todavía una realidad para este grupo étnico. Uno de los mayores problemas que enfrenta la población afrodescendiente es el de la identificación, lo que constituyó un nudo del conflicto en la realización del Censo 2010, porque la pregunta que determinaba la pertenencia al grupo dependía de la adscripción. A continuación reproducimos la valoración al respecto de Cecilia Moreno, Coordinadora Nacional de la Red de Mujeres Afropanameñas:

C. M.: Hemos tenido que lidiar también un poco con la falta de identidad. Hay muy poca identidad, a diferencia de otros países como Brasil, Ecuador, 255 Disponible en: http://estadisticas.contraloria.gob.pa/Resul tados2010/tabulados/Pdf/Cuadro20.pdf;http://estadisticas.contraloria.gob.pa/Resultados2010/tabulados/Pdf/ Cuadro26.pdf.

que han obturado, en parte también, una transmisión más fluida de la herencia cultural y de las prácticas de toda índole que caracterizan a esta población. Para ilustrar este punto retomamos parte de la entrevista a Cecilia Moreno:

tal vez. Pesa mucho el prejuicio, el estigma y todos estos estereotipos que se han montado en torno a lo que es la herencia africana. Muchas personas obviamente niegan esa identidad, y eso fue lo que dificultó en el caso del censo aplicar la pregunta, porque se preguntaba si uno se consideraba negro o afrodescendiente. En Ecuador, fue distinto, se les preguntaba si habían tenido algún abuelo afrodescendiente o negro. C. B.: Claro, preguntaban por el origen. C. M.: Lateralmente. O sea, no te tiraban la pregunta directamente. La extensión de esta metodología trajo como resultado que el porcentaje de población afrodescendiente reconocido en el censo sea, de acuerdo con la percepción de los grupos afro, mucho menor al real. Continuamos citando las palabras de Cecilia Moreno:

C. M.: Yo creo que el problema es la deuda histórica que existe en el mundo con los afrodescendientes, que se les negó su identidad, su historia. Aquí no se conoce la historia de los afrodescendientes. Acá ningún libro de historia habla de los afrodescendientes, sino que solo se habla de los esclavos. Nadie habla de la historia, ni de dónde vinieron esos esclavos. Ellos no tienen patria, no tienen origen, fueron creados por la buena —digamos— por el Espíritu Santo, de la costilla del español debe ser, porque no hay historia. Entonces nosotros tenemos que comenzar a irle creando esa conciencia y esa autoestima, diríamos nosotros, de esa identidad. La invisibilización no es una problemática contemporánea, sino que se arrastra desde el período colonial, y se ha afirmado a lo largo de la historia, como consecuencia de la resistencia al reconocimiento y a la identificación dentro de la sociedad global, por un lado, con el desconocimiento del aporte cultural y productivo y, por otro, con la omisión de preguntas pertinentes en censos y encuestas (PNUD, 2011a). Ya

C. M.: Si hilamos muy fino, se podría llegar hasta un 70% de la población afrodescendiente en el país, […] porque para nosotros borrarse el color oscuro de la piel, ya es convertirse en blanco, para muchos panameños. Entonces, qué dice uno, que si solamente nos guiamos por los rasgos físicos, uno podría decir: “Bueno, 50% de la población panameña es negra”. Pero, en verdad, a esa persona pregúntale quién es su abuelo y si hubo algún abuelo afro. Entonces, siempre insistimos a la persona, a los afrodescendientes, que la descendencia no se adquiere por la cultura ni se adquiere por la voluntad, se adquiere por la sangre. O sea, yo no tengo el pelo así porque yo lo quise ni porque me enseñaron a tenerlo así.

insistimos en el valor que tienen los censos y la visibilización estadística como hechos políticos.

La lucha de los/as afropanameños/as por el reconocimiento y la igualdad se dificulta, en gran medida, por cuestiones derivadas de la adscripción étnica, ligadas a las estigmatización racista y a la invisibilización consecuente de la presencia africana en el país; obstáculos

En el sentido expuesto, los procesos de autoafirmación identitaria son claves para las minorías étnicas dentro de las sociedades nacionales y, en particular, para las mujeres. Algunos procesos semejantes han atravesado las comunidades indígenas, pero estas tienen una tradición de lucha de más larga data, en virtud de la cual han logrado un mayor reconocimiento de sus derechos consuetudinarios por parte del Estado panameño. Actualmente, se reconocen en el país siete pueblos o naciones indígenas: ngäbe, kuna, emberá, wounaan, buglé, naso tjerdi y bribri; que representan el 12,7% de la población total de acuerdo, nuevamente, con los datos del Censo 2010. Estas

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

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poblaciones están asentadas en el territorio como lo ilustra el mapa siguiente: Gráfico 18

Ubicación de los pueblos indígenas de Panamá

Bri-bri Bugle Embera Wounaam Kuna Mandugandi Kuna Wargandi Kuna Yala Naso Ngabe Rios y lagos

Fuente: www.pueblosoriginariosenamerica.org.

La figura jurídica a través de la cual se han legalizado sus territorios es la comarca, a la vez que se ha reconocido, como veremos más adelante, no solo el territorio sino la estructura político administrativa que responde a los usos y costumbres (Wessendorf, 2011). Estas poblaciones, cuyo mayor porcentaje habita en comarcas, desarrolla una actividad económica centrada básicamente en la agricultura y la artesanía. No obstante, a pesar de ser expertos artesanos, no han logrado consolidar canales de comercialización que les permitan generar mayores ingresos (hay pocas ferias y el costo para obtener un puesto en ellas suele ser muy alto). Al mismo tiempo, el cultivo de tierras se ha ido reduciendo progresivamente, por lo que la gran mayoría se encuentra en situación de pobreza y pobreza extrema, y recibe apoyo de planes de

222

emergencia y subsidios estatales. Adicionalmente, está la ayuda de la cooperación internacional para programas y proyectos puntuales. Panamá ha tenido cuatro Constituciones Políticas, de los años 1904, 1941, 1946 y 1972; esta última ha sido modificada por los actos reformatorios de 1978, por el acto constitucional de 1983, los actos legislativos de 1993, de 1994 y de 2004. El Estado reconoce derechos indígenas en la Constitución Política; en 1925[…] se reforma la Constitución de 1904, introduciendo por primera vez la posibilidad de crear comarcas bajo leyes especiales, segregadas de una o más provincias; contenido similar se plasmó en la parte sobre la división política del país en 1941. En 1946, se incorpora un capítulo sobre las colectividades campesinas e indígenas y se establecen compromisos en materia territorial, política, económica, social y cultural. Respecto a las precedentes, la Constitución de 1972, modificada en 2004, es más avanzada, pese a no responder plenamente a los intereses indígenas. Contiene más de 20 artículos vinculantes directos a raza, grupo étnico, lenguas aborígenes, comunidades o grupos indígenas y comarcas (CEPAL, 2005: 16). En un largo y lento proceso, los derechos indígenas se han ido contemplando en la Constitución Política de la República, así como en legislaciones, decretos y acuerdos. Sin duda, una de las conquistas más importantes ha sido el reconocimiento de las comarcas. La primera en crearse es la comarca de San Blas mediante la Ley 16, de 19 de febrero de 1953, que luego pasa a denominarse comarca Kuna Yala por la Ley 99, de 23 de diciembre de 1998. La comarca Emberá de Darién se organizó por Ley 22, de 8 de noviembre de 1983. Después se promulgó la Ley 24, de 12 de enero de 1996, por la cual se creó la comarca Kuna de Madungandí; la Ley 10, de 7 de marzo de 1997, legalizó la constitución de la comarca Ngäbe Buglé; y, finalmente, la comarca Kuna de Wargandí se constituyó a través de la Ley 34, de 25 de julio de 2000 (CEPAL, 2005). En total son cinco comarcas reconocidas. En el año 1998, se promulgó la Ley 41, a través de la cual se aceptan los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de los pueblos indígenas en materia de

conservación y utilización de los recursos naturales renovables que se encuentran en sus territorios.256

En el año 2010 son siete los acontecimientos que han afectado principalmente a todos los pueblos indígenas de este territorio: 1. La aprobación de la Ley 30, que afecta a todo el país, pero que golpeó duramente a los más necesitados.

cualitativo en el reconocimiento de la condición indígena y de los derechos que los asisten en los países independientes. Dentro de las reivindicaciones planteadas por la población indígena, este asunto está presente, pero hasta el momento no ha sido debidamente atendido. En líneas generales, en lo que respecta a legislación afirmativa para las mujeres, se han firmado y ratificado las siguientes normativas internacionales: la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará) de 1994; y el Protocolo Facultativo de la CEDAW para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. En lo que respecta a la creación de mecanismos para el adelanto de la mujer (MAM), en el año 2008, se creó el Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), organismo responsable de coordinar y ejecutar políticas de igualdad de oportunidades para las mujeres, en espacios interinstitucionales y con la sociedad civil.257

2. La no ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. 3. Las inundaciones que, como siempre, golpearon en las áreas más pobres. 4. La continua situación de pobreza y pobreza extrema en las zonas indígenas del país. 5. El tráfico de drogas a través de la mayoría de los territorios indígenas. 6. El aumento de los procesos migratorios a los centros urbanos. 7. La aprobación de la Ley 88, que oficializa los alfabetos de los idiomas indígenas del país y promueve la educación bilingüe intercultural (Wessendorf, 2011: 114). Como venimos de señalar, la Ley 88/2010 oficializa los alfabetos y la educación bilingüe intercultural, lo que ha significado una conquista relevante ya que una de las vías para reducir la brecha de exclusión es el acceso a la educación. En este sentido, hay que subrayar que aún persisten vacíos normativos, así como límites que exhibe el Gobierno y las políticas públicas para garantizar el ejercicio de los derechos ya incorporados a las legislaciones. Entre los desafíos más urgentes está cómo lograr que las comunidades indígenas puedan alcanzar mejores condiciones socioeconómicas para salir de la pobreza en la que están inmersas. Por último, cabe destacar entre las asignaturas pendientes del Gobierno la adhesión al Convenio 169 de la OIT, instrumento jurídico internacional que hasta la fecha no se ha ratificado, pues significa un salto 256 El texto de la Ley 41 está disponible en: http://www.lawyers abogados.net/es/recursos/Ley-41-1998-Ley-GeneralAmbiente.htm.

A continuación presentamos un fragmento de la entrevista realizada a Toribia Venado Venado (indígena de la comarca Ngäbe Buglé), Subdirectora del Instituto Nacional de la Mujer (INAMU) y Luz Marina Vergara Morán, Jefa de Cooperación Técnica Internacional del Instituto Nacional de la Mujer (INAMU).

L. M.: Bueno, le cuento, doña Toribia Venado podría decirle más que yo; a ella no le gusta que yo lo diga, pero sí lo tengo que decir, porque para nosotros es relevante para el tema que usted está tratando, el tema de participación política y toma de decisiones que nosotras queremos también impulsar. Este es el mandato del Consenso de Brasilia: no solo trabajar los puestos de elección popular, sino también los de la toma de decisiones. Toribia es representante de la etnia ngäbe, una etnia indígena. Está aquí con nosotros en un puesto de toma de decisión, es importante decirlo, porque ella también ha vivido bastantes procesos de esta naturaleza en su área de convivencia personal. 257 Ver: INAMU (2011).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

223

C. B.: ¿Viene de la comarca? L. M.: Sí, sí, viene de la comarca, o sea, no es una persona que nació en Panamá y se ha radicado en Panamá, viene de la comarca, y hay evidencias de eso.

Como señalamos para otros países, una de las demandas de las mujeres indígenas es tener una participación más directa, como en este caso, en los organismos de toma de decisiones.

9. 2.

DESCENTRALIZACIÓN, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN El Estado panameño reconoce una sola nación, pero como es sabido existe una multiplicidad de culturas en su interior, cada una con sus respectivos saberes ancestrales, autoridades, idiomas, cultura. A pesar de esto, no hay, hasta la fecha, un reconocimiento de la condición de país pluricultural, plurilingüe y plurinacional, como sí ha ocurrido en varios de los casos estudiados (Ecuador y Bolivia, por ejemplo). La división política comprende 9 provincias, 75 dis-

tritos o municipios, 3 comarcas indígenas de nivel provincial y 620 corregimientos, de los cuales 2 son comarcales. En cada distrito hay un alcalde o alcaldesa

y dos suplentes, además de un Concejo Municipal, integrado por un mínimo de cinco representantes ante la Asamblea Nacional de Corregimientos. La alcaldesa o el alcalde se eligen por mayoría relativa y los representantes de los corregimientos por distribución proporcional.258 Como se trata de un régimen unitario, el Gobierno central tiene supremacía sobre los Gobiernos locales. Mencionamos antes que la legalización de las tierras indígenas se realizó bajo la figura jurídica de la comarca y que existen hoy cinco comarcas reconocidas por ley. Dichas circunscripciones territoriales se rigen por sus tradiciones y sus costumbres y gozan de autonomía administrativa. La organización política está compuesta por las autoridades tradicionales y las autoridades oficiales. Las primeras se expresan 258 Fuente: Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (CEPAL). Disponible en: http://www.eclac. cl/cgibin/getprod.asp?xml=/oig/noticias/paginas/5/42625/ P42625.xml&xsl=/oig/tpl/p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt.

224

en instancias colectivas, es decir en congresos (generales, regionales, locales), y a través de dignatarios encargados de ejecutar los acuerdos y disposiciones legales, como los caciques y cacicas o sahílas. Las segundas están compuestas por gobernadores, alcaldes y corregidores. La coexistencia de estas dos lógicas, la ancestral y la estatal, no está exenta de conflictos, tal como se expresa en la entrevista realizada a Sara OMI, Coordinadora Nacional del Programa de Mujeres Indígenas para Panamá impulsado por ONU Mujeres:

S. O.: Pero dentro de los territorios indígenas, quien tiene mayor poder y autoridad es el Congreso General, aunque el Gobierno diga que es el Administrativo, es por eso que hay muchos conflictos internamente dentro de las comarcas. Por eso estas autoridades se tienen que coordinar con las autoridades tradicionales al momento de llevar a cabo, sobre todo, un programa o un proyecto interno adentro de la comarca. Porque a veces muchos dirán: “Yo soy el alcalde y soy el que manda y doy la orden para que tu entres y hagas”, entonces, cuando se dan cuenta las autoridades, hay un choque. A diferencia de las poblaciones indígenas, las afrodescendientes no tienen territorios comarcales, ni el reconocimiento de un idioma diferenciado, pero tampoco todas las comunidades indígenas tienen territorios con autonomía. A continuación, volvemos a citar las palabras de Sara Omi, quien describe el nivel de organización de estos pueblos:

S. O.: Hay doce estructuras naturales, doce estructuras tradicionales, ya que hay siete pueblos indígenas. Entonces, dentro de ellas hay cinco comarcas: la comarca Ngäbe-Buglé, la comarca Emberá-Wounaan, Kuna Yala, Kuna de Madugandi, Kuna de Wargandí. El pueblo kuna tiene tres comarcas. Pero en la creación de esas comarcas, al momento de las limitaciones, de hacer los estudios de límites, se crean las leyes especiales para cada comarca, pero independientemente. Cuando se delimitaron los territorios, quedaron muchas comunidades fuera de la jurisdicción de las comarcas, que son comunidades que han ocupado los territorios que ocupaban ancestralmente. Estos territorios lucharon también para alcanzar el rango de comarca, pero hubo un Gobierno que dijo: “No más comarcas, porque son un sinónimo de pobreza”. Eso no quitó que estas comunidades dejaran de luchar por alcanzar el respeto por sus territorios y practicar su propia identidad cultural como pueblo. Hoy son denominadas tierras colectivas. Este caso es el del pueblo emberá y wounaan, que aún se mantiene. Se ha creado una ley especial, que es la Ley 72, que crea el procedimiento especial para la adjudicación de las comunidades que quedaron fuera de la jurisdicción de la comarca. Del lado oeste, donde está la comarca Ngäbe-Buglé está el pueblo naso y bribri. El pueblo naso reclama aún hoy en día por las tierras, para que estas tierras sean determinadas como comarcas, pero aún la lucha continúa […]. Todas las comunidades están organizadas: la máxima autoridad está regida por un cacique; para el pueblo naso, su máxima autoridad se denomina rey y para el pueblo bribri, igual, se apega a esos mismos lineamientos. Entonces para el pueblo ngäbe-buglé, emberá y wounaan son caciques la máxima [autoridad], para los kuna es el shaíla dumagan. En este caso, las doce estructuras, recientemente (hace tres años, cuatro años, por ahí), sintieron que tenían la necesidad de organizarse. Organizarse significaba que los siete pueblos se tenían que unificar a través de las doce estructuras tradicionales para tener una misma visión, para ser un ente político ante el Estado

panameño, y así poder hacer una defensa concretamente ante todas las situaciones que puedan suceder. Este [organismo] se llama Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá, sus siglas se denominan COONAPIP. Esta institución mencionada por la entrevistada, la COONAPIP, aglutina a la mayoría de los Congresos Generales Indígenas. Fue fundada en 1991 por las autoridades tradicionales y los representantes de los congresos indígenas, con el fin de trabajar para lograr la unidad nacional de los pueblos, el fortalecimiento de su estructura propia y su autodeterminación, así como para asegurar la valoración cultural, y la sostenibilidad del medio ambiente y los recursos naturales de las comunidades indígenas. Para terminar de describir el contexto debemos aclarar, conforme a lo explicado en el registro de campo, que muchas de las tierras ocupadas por indígenas se encuentran ubicadas fuera de los territorios comarcales; y que recién con la promulgación de la Ley 72, de 2008, se reconoció la propiedad colectiva de estas tierras. La negativa gubernamental a legalizar nuevas comarcas indígenas,259 especialmente la reclamada por el pueblo naso, se fundamenta en el bajo número de integrantes. Se les ha ofrecido la creación de una comarca conjunta con la población bribri, pero ambos pueblos rechazan esta propuesta que, en cierto modo, pretende encubrir la disputa por la explotación de los recursos naturales de los territorios indígenas. La disputa entre el Gobierno y los pueblos indígenas por los recursos naturales, la explotación de estos y la distribución de los beneficios por esa explotación es un problema de larga data, pero se ha agudizado en los últimos tiempos, por ejemplo, en torno al conflicto por la construcción de nuevas instalaciones hidroeléctricas en territorios indígenas. En esta defensa ha tenido un rol protagónico Silvia Carreras, recientemente nombrada Cacica de la Comarca Ngäbe-Buglé.260 259 Para profundizar sobre el tema, ver: Abrego, Miller, Degaiza y García (2009). 260 Una de las tareas realizadas en el trabajo de campo, a propuesta de Sonia Henríquez, indígena kuna y Presidenta General de la Coordinadora Nacional de Mujeres Indígenas

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

225

9. 3.

LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES INDÍGENAS: EL TRÁNSITO POR LAS EXPERIENCIAS POLÍTICAS De los 3.405.813 habitantes de Panamá, 1.693.229 son mujeres. En el país existen distintas leyes e instituciones destinadas a velar por la igualdad de género. Entre estas podemos nombrar la Ley 4, del año 1999, que instituye la igualdad de oportunidades para las mujeres y aborda el desarrollo humano y económico, el poder y la participación política, la equidad jurídica, la familia, el trabajo, la violencia de género, la salud, la vivienda, la educación y la cultura. También reconoce grupos de especial interés, entre los cuales están las niñas, las jóvenes, las adultas mayores, las indígenas, las campesinas, las afropanameñas, las mujeres con discapacidad y las mujeres privadas de libertad. Es interesante enfatizar a este respecto la oposición que existe en el movimiento de mujeres, y también entre las mujeres indígenas y afro, a ser ubicadas dentro de la grilla pública junto a aquellos grupos “que no pueden tener autonomía”, como son los niños o los ancianos; se trata de una histórica demanda que no todos los Gobiernos han contemplado en sus normativas y fundamentos de política pública. En lo que respecta a la participación en la vida política, las mujeres panameñas tienen una historia de lucha: adquirieron el derecho a votar en el año 1941; unos años más tarde, en 1946, fue elegida por primera vez una candidata para ser parte del Parlamento; y en 1999 fue electa por primera vez una mujer para ejercer la presidencia de la República (Tulipano, 2009). Sin embargo, la participación política de las mujeres aún está en vías de crecimiento. De acuerdo con lo enunciado por Michelle Bachelet (2011), ex Directora Ejecutiva de ONU Mujeres y ex Secretaria General Adjunta de las Naciones Unidas, en el encuentro con las mujeres lideresas de Panamá, este país tiene el porcentaje más

226

de Panamá (CONAMUIP), acompañada por un grupo de mujeres encabezadas por Henríquez, fue asistir a la rendición de cuentas frente a la comunidad indígena tras las negociaciones realizadas por Silvia Carrera en la Asamblea Nacional. Este acontecimiento reunió, fundamentalmente, a representantes de organizaciones indígenas y a habitantes de la comarca en cuestión.

bajo de Latinoamérica de representación de mujeres en el Parlamento, solo 6 de los 71 escaños, lo que se traduce en un 8,5% del total.

Con respecto a las instituciones orientadas a la igualdad de género, hay algunas dedicadas específicamente a atender el tema de los derechos políticos, como las Secretarías de Asuntos Femeninos de Partidos Políticos y el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos, una organización no gubernamental fundada el 22 de junio de 1993. También debemos mencionar la Unión de Mujeres Municipalistas de Panamá (UMUMPA), que surgió al amparo y bajo el padrinazgo de la Asociación de Municipios de Panamá, con el propósito de incorporar a las mujeres en el proceso de fortalecimiento de la democracia local. A nivel regional, existe el Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica y República Dominicana (COMMCA), que es el órgano de carácter político del Sistema de la Integración Centroamericana, especializado en género y derechos humanos de las mujeres. Este organismo promueve propuestas de políticas en el ámbito regional orientadas a transformar la condición, la situación y la posición de las mujeres de la región y a adoptar políticas y estrategias sostenibles en materia de equidad de género. Dentro de los mecanismos asociados a la participación política, uno de los más importantes es la cuota electoral, que se incorporó en el año 1997, por medio de la Ley 22, para establecer un porcentaje mínimo igual al 20%. Luego, en el año 2007, las leyes 17 y 27 modificaron el Código Electoral para aumentar la cuota al 30% y establecer su alcance a todos los cargos de elección popular, con excepción del Parlamento Centroamericano y los cargos dentro de los partidos políticos. A su vez, la Ley 60 de 2002, estableció que, del 25% del financiamiento público electoral dedicado para la capacitación de los partidos, el 10% fuese asignado para las mujeres.261 Pero, al detenernos en el funcionamiento de la cuota según esta ley, podemos 261 Disponible en: http://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISP AN/PDF_NORMAS/2000/2002/2002_525_1925.PDF.

observar que produce una participación desigual. El artículo 239 de esta ley vigente establece que: En sus elecciones internas, los partidos políticos garantizarán que, como mínimo, el treinta por ciento (30%) de los candidatos aspirantes a cargos dentro del partido o a postulaciones a cargos de elección popular, sean mujeres. Los partidos políticos establecerán en su régimen interno los procedimientos para hacer efectiva dicha disposición, convocando la participación de sus miembros, acogiendo y facilitando las candidaturas en cumplimiento de lo dispuesto en este artículo en los casos en que la participación femenina, de manera comprobada por la Secretaría Femenina del partido, sea inferior al porcentaje de que trata esta norma, los partidos políticos podrán completarlo con otros aspirantes a los respectivos cargos. El establecimiento del sistema de cuotas implanta una discriminación positiva para garantizar la participación femenina en el ámbito político. No obstante, la misma normativa favorece la desigualdad al permitir que los partidos políticos llenen el porcentaje vacante con otros miembros varones del partido que aspiren a los cargos en cuestión. Actualmente, las mujeres están luchando por la paridad electoral. Esto se discutió en el seno de la Comisión Nacional de Reformas, en la que fue aprobada por los partidos políticos y la sociedad civil; pero en la Asamblea Nacional de Panamá todavía queda pendiente el paquete de reformas electorales que incluye la propuesta de paridad entre hombres y mujeres. Archenti sintetiza esta situación: En Panamá, la equidad de género está contemplada en las reformas al Código Electoral acordadas por diversos sectores de la sociedad panameña en enero 2011, que deben ser analizadas y, en su caso, aprobadas por el Congreso (unicameral). La propuesta del Tribunal Electoral sostiene que en las postulaciones a cargos de elección popular existía equidad de género, con excepción de los cargos de Presidente y Vicepresidente (Archenti, 2011: 34). Según consigna la autora, el actual Presidente se manifestó en desacuerdo con esta medida, con

el argumento de que la ley “forzaba” la paridad, lo cual no sería deseable para las mujeres que aspiran a ganar los cargos con los votos. Por tanto, este proceso se encuentra frenado; así lo explica Cecilia Moreno, Coordinadora Nacional de la Red de Mujeres Afropanameñas:

C. M.: El Presidente dijo que las mujeres tenían que ganarse sus puestos. Es decir, prácticamente no estaban de acuerdo con la paridad. Es como una orden para sus diputados. El fiscal (electoral) estaba a favor de nosotras. Incluso logró que la comisión que estaba haciendo las reformas aprobara la moción sin reforma de la paridad y que quedara incluida como la propuesta que iba a ir a la Asamblea, y eso fue así. Fue discutida toda, al 100%, todos los capítulos que incluían temas relacionados a las mujeres, como el tema de la paridad y el tema de las primarias en las listas de postulación. Todo el mecanismo que se va a utilizar se mantuvo como lo habíamos puesto nosotros, y así fue a la Asamblea. Y acabo de escuchar que la dejaron para discutirla en marzo. Sumado al tema de la paridad, se cuestiona el sistema de elecciones primarias porque, tal como sostiene Elia Tulipano, fundadora del Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos de Panamá: “… la primaria es el primer filtro del partido, es lo más cruel y canalla para las mujeres, porque al no salir en la primera no hay opción de estar”. De esta manera, las exclusiones que se dan en la primera etapa hacen difícil cumplir con la cuota y con el propósito final de alcanzar un espacio en la toma de decisiones. Por esta razón, las mujeres demandan que las Secretarías de Asuntos Femeninos de Partidos Políticos fiscalicen el cumplimiento de la cuota; sin embargo, de acuerdo a la información brindada por la entrevistada, la Asamblea de Diputados no aprobó esta propuesta. Otro aspecto que está en discusión es el porcentaje asignado a la capacitación de los partidos. Tulipano, quien ha intervenido directamente en el tema, brinda un panorama del proceso:

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

227

E. T.: Del porcentaje que es preelectoral, a su vez hay un porcentaje para capacitación en los partidos, que es del 25%. El 25%, que en base a votos le va a corresponder a cada partido, va a ser para capacitación; de ese porcentaje del 25%, nosotras logramos en 2002 que se estableciera que el 10% era para capacitar a las mujeres; mas no podemos todavía, hasta el día de hoy, establecer los impactos de ese 10% por aspectos que tienen que ver con la reglamentación, por aspectos que tienen que ver con organismos como el Tribunal Electoral, por el seguimiento de parte del Tribunal Electoral y por el seguimiento de las propias mujeres, porque todo no se lo podemos dejar al ente electoral que sea que lo haga. Lo que hemos procurado, con el apoyo de la diputada Dana Castañeda, es aumentar ese 10% de ese 25% a 50% de ese 25%. Y fue aceptado, por los menos fue aceptado en comisión; está en la banca y creemos que esto sí tiene mayor posibilidad —que la paridad— de pasar.

En el transcurso del tiempo, la participación política femenina se ha ido modificando, gracias al camino emprendido por las mujeres. Estos cambios han posibilitado un aumento de la participación, aunque muy lento (Tulipano, 2009). Porcentualmente, la representatividad actual de las mujeres se resume en el cuadro 31. Los gráficos que se encuentran a continuación ilustran el proceso a nivel local en los poderes ejecutivo y legislativo. A pesar de las conquistas en materia de derechos políticos de las mujeres, lo que observamos, además del porcentaje no muy significativo de mujeres en puestos de toma de decisiones (en particular a nivel ejecutivo), es una tensión entre la normativa legal y la práctica real, ya que, como mencionábamos anteriormente, el porcentaje de la cuota no se cumple, además aún quedan conquistas institucionales pendientes, como el tema de la paridad. Hay un largo camino por recorrer para profundizar la igualdad de género en la esfera de la participación

Gráfico 19

Indicadores de igualdad a nivel local Poder local (alcaldesas)

Poder local (concejalas)

110.0

88.0

66.0

66.0 6.58 6.58 6.58 6.59 0.79 0.79 0.79 0.79 0.79

22.0

87.1 87.1 87.1 97.1

90.1 90.1 90.1 90.1 90.1

9.9 9.9

Fuente: Observatorio de Igualdad de Género (CEPAL), disponible en: http://www.cepal.org/oig/adecisiones/#

228

9.9

12.91 12.91 12.91 12.91 9.9 9.9

0.0

9.3

13.51 13.51 13.51 13.59 9.3 9.3

22.0

0.0

44.0

Cuadro 31

Participación de las mujeres en todos los niveles de gobierno (ejecutivo y legislativo) Cargos

Porcentaje de mujeres

Gabinetes ministeriales

21%

Parlamentos nacionales

Alcaldesas

Concejalas

11%

Tribunal de Justicia

11%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CEPAL (2011).262

política, que no es ajena al conjunto de derechos de las mujeres como colectivo. Una de las cuestiones para profundizar en los análisis es el enfoque de género compartido (la agenda de mujeres diversas, en otros términos), ya que muchas veces las diferencias ideológicas o la falta de incorporación de los distintos intereses que tienen las mujeres indígenas y afrodescendientes complejizan el desarrollo de esta lucha. Un aspecto que merece destacarse, planteado por Luz Marina Vergara Morán (INAMU), es el relativo a las dificultades que enfrenta el organismo para acceder a proyectos y financiamiento de la cooperación internacional para fortalecer la participación de las mujeres. Esto obedece, en la perspectiva de la entrevistada, a una singularidad del país.

La desigualdad se disimula por los logros económicos de un país que ha crecido, pero cuyos frutos no disfruta por igual, en este caso, toda la población femenina. Así, se cae en una trampa. Respecto de las mujeres indígenas, según el Censo 2010, son 205.108 en todo el país. Las poblaciones indígenas panameñas tienen una larga historia de lucha, en la que las mujeres han tenido un papel protagónico y gracias a la cual varias comunidades han conseguido el reconocimiento de sus territorios y de su autonomía en la figura de las comarcas. No obstante, como señala Sara Omi, Coordinadora Nacional del Programa de Mujeres Indígenas para Panamá de ONU Mujeres, “la participación de la mujer indígena siempre, en todos los ámbitos de la sociedad, ha quedado como invisibilizada”.

La conquista de los derechos políticos es un recorrido complejo, y la perspectiva de género en las realidades indígenas acarrea las complejidades adicionales que ya planteamos. Las mujeres indígenas están comprometidas con la consecución de la unidad de la familia y la comunidad, con las tareas domésticas, con la educación de los hijos, lo que las convierte en las principales transmisoras de las lenguas y culturas de sus pueblos; también son quienes mantienen la vestimenta tradicional.263 Simultáneamente, y más invisibilizado, está su desempeño en las tareas productivas y agrícolas, en sus comarcas y en la vida urbana. Los obstáculos que venimos de mencionar se expresan, principalmente, tanto dentro como fuera de sus comunidades de referencia. Hay que considerar, también, los problemas de pobreza que contribuyen a limitar la participación efectiva de las mujeres. De acuerdo con el informe alternativo realizado en 2009 por la Coordinadora Nacional de

L. V.: Hay pobreza, hay desigualdad, pero la pobreza no está en todas las áreas, sino en unas más que en otras, y eso nos hace un poco dificultosa la captación de fondos de cooperación; además, el número de la población hace un ingreso per cápita muy alto para las condiciones que tenemos. […] ese proceso ha sido tan rápido que así se ha provocado el desarrollo que tenemos: cuando nos despertamos, ya tenemos otro edificio con nosotras. 262 Sobre la base de datos procesados a partir de la información proporcionada por fuentes oficiales nacionales.

263 Para la confección de la vestimenta tradicional se utilizan molas, textiles bordados de manera artesanal. Tras años de falsificación, los pueblos indígenas comenzaron a luchar por el reconocimiento de la propiedad intelectual sobre estas confecciones. Actualmente, cuentan con tres importantes registros de derechos colectivos de propiedad intelectual basados en conocimientos tradicionales, protegidos por la Ley 20, que contempla los conocimientos artísticos, musicales, literarios, biológicos, médicos, ecológicos. Para más información, ver: Yahelys Arenas (2010).

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

229

Mujeres Indígenas de Panamá (CONAMUIP), el 84% de las poblaciónes indígenas viven en situación de extrema pobreza. Esto se complejiza con el incumplimiento de las políticas públicas por parte del Gobierno; con la falta de designación presupuestaria consonante con la realidad indígena y una participación en la administración de esta; con la falta de integración en los trabajos públicos, sin discriminación; con la poca ayuda financiera brindada para emprendimientos económico-productivos. Debemos mencionar, nuevamente, que el analfabetismo es una variable que tributa en gran medida a reducir la participación política, por la falta de conocimiento de los propios derechos, a lo que se agrega la incipiente implementación de la educación bilingüe (en colegios y universidades). Queda en evidencia la deuda frente al reconocimiento del derecho al conocimiento para las mujeres indígenas, lo que también se expresa en las comarcas, aunque aquí abarca otros aspectos de las relaciones de género como la participación política. Por último, también se ven complicadas en lo que concierne a la salud, ya que la infraestructura es escasa en relación con los problemas recurrentes que afrontan las indígenas.264 No obstante el panorama general poco alentador, debemos mencionar que existen algunos mecanismos orientados al reconocimiento de derechos de las mujeres indígenas. Por ejemplo, la Ley de Igualdad de

Oportunidades para las Mujeres dedica una sección a la elaboración de programas y servicios de capacitación sobre derechos, así como a sensibilizar contra la discriminación, dentro y fuera de los sectores indígenas. Esta ley también se pronuncia en torno a la conservación del patrimonio cultural y territorial, entre otras cosas. En cuanto a las organizaciones de mujeres indígenas, se registran diferentes instancias, algunas pertenecientes a las comarcas, como la Asociación de Mujeres Ngäbe, la Coordinación General de Mujeres Ngäbe-Buglé, la Coordinadora Comarcal de Mujeres Emberá-Wounaan, la Organización Comarcal de Mujeres Kunas Olowaili, el Taller de Mujeres Kunas Kikadiryai, y otras con alcance más amplio, como la 264 La población indígena tiene una alta tasa de mortalidad por complicaciones en el embarazo y el parto, así como por cáncer cérvico-uterino y mamario, un factor crítico al que se suma el hecho de que la población kuna yala es la quinta con mayor incidencia de HIV y SIDA.

230

Coordinadora Nacional de Mujeres Indígenas de Panamá

(CONAMUIP), fundada en 1993 por tres grupo étnicos (kuna, emberá y ngäbe) y que logró la personería jurídica en 1999.265 En general, estas organizaciones tienen entre sus actividades principales la realización de talleres de capacitación en las comarcas. A continuación reproducimos un fragmento de la entrevista realizada a Sara Omi, donde explica las actividades efectuadas últimamente por la CONAMUIP.

S. O.: Se está realizando un trabajo sobre todo de capacitación en derechos humanos de mujeres, y sobre discriminación, incluyendo liderazgo, autoestima, todo esto. Lo hicimos a nivel de los siete pueblos indígenas. […] Fuimos a los territorios, fuimos a la comarca Kuna Yala, a la Ngäbe, al pueblo wounaan, al pueblo emberá, a las tierras colectivas, al pueblo bribri, al pueblo naso. Creo que en general se llegó. […] En principio eran calculados para 25 mujeres, pero obviamente se llega a más. Y eso es muy bueno, muy positivo, ya que [hay] interés de las mujeres de asistir, de participar, de conocer. Creo que es algo valioso para ellas. También debemos mencionar la Red de Mujeres Indígenas sobre Biodiversidad y la Fundación para la Promoción del Conocimiento Indígena, que trabaja el tema del empoderamiento y, según nos contó la referente entrevistada, ofrece capacitación sobre el cambio climático con el fin de llevar adelante negociaciones al respecto, una cuestión de frecuente disputa para las comunidades. De hecho, actualmente se está discutiendo la implantación de una planta hidroeléctrica en la comarca Ngäbe Buglé, donde se enfrentan dos posiciones: por un lado, la del Gobierno, que postula que el tema atañe a toda la ciudadanía panameña y propone la realización de un referéndum; por otro, la de ngäbes y buglés, que no quieren permitir que se realicen los proyectos hidroeléctricos. Una de las figuras centrales en esta contienda es la cacica 265 Para más información, ver el Directorio de Organizaciones Indígenas (disponible en: http://www.redindigena.net/ dirint/panama.html) y el sitio oficial de la CONAMUIP (disponible en: http://www.CONAMUIP.org/web/index. php?option=com_content&view=frontpage&Itemid=67).

de la comarca en cuestión, Silvia Carrera, que asumió en febrero del año 2012 y a la que le tocó liderar una movilización de más de 5.000 mujeres, hombres, niños y niñas de su comarca, que cortaron los tramos occidentales de la Carretera Interamericana. En virtud de las luchas protagonizadas en gran medida por mujeres, se ha logrado negociar la reforma a la Ley de Recursos de Minería, para impedir la explotación de minas y recursos hídricos en esta comarca. Además, este conflicto tuvo un gran impacto en la población femenina por los sucesos acaecidos en la represión a la protesta, donde se investigan denuncias de violación sexual a mujeres indígenas de la etnia ngäbe-buglé.266

Hay que hacer mención a la labor de institutos de investigación como el Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP), que lleva adelante proyectos de desarrollo rural con enfoque étnico en Panamá centrados en la gobernabilidad local y el género. Uno de los objetivos del centro, justamente, es prestar servicios para mejorar el empoderamiento de las mujeres del medio rural, que son las que cuentan con más dificultades para acceder a capacitación continua. En lo que respecta a los organismos internacionales, ONU Mujeres lleva adelante desde el año 2008 el Programa de Mujeres Indígenas. Ya hemos hecho referencia a que la coordinación subregional está cargo de la comunicadora social María Teresa Zapeta Mendoza, maya quiché originaria de Santa Cruz del Quiché (Guatemala). Este programa finalizó en diciembre del 2012, pero hay expectativas de que tenga continuidad. La coordinadora sostiene que, de los tres países, donde se observa el mayor desarrollo organizativo es en Guatemala, siendo Panamá donde las mujeres indígenas están en mayor desventaja respecto de las otras. El hecho de que el programa tenga sede en Guatemala puede ser un factor decisivo en términos de incidencia política. 266 Para más información, ver el diario Panamá América, del lunes 13 de febrero de 2012; el sitio web Escribanas, una agencia consultora de comunicación social que apoya a las mujeres, disponible en: http://escribanas.wordpress.com/2012/02/13/ cacica-ngobe-bugle-silvia-carrera-los-liderazgos-queconstruyen-las-mujeres-indigenas/; y el comunicado del Enlace Continental de Mujeres Indígenas de las Américas, del 6 de marzo de 2012, “Panamá: mujeres indígenas defienden derechos del pueblo ngäbe buglé”, disponible en: http://www. iwgia.org/noticias/buscar-noticias?news_id=468.

Entonces, como en el resto de los países estudiados, hay que diferenciar la participación política de las mujeres indígenas en diferentes espacios, además de la conformación y participación en las organizaciones matrices indígenas y de mujeres. Asimismo, es preciso distinguir, de un lado, el desempeño como autoridades en sus comarcas y, de otro lado, la representación en el sistema político formal. Lentamente se van produciendo

ciertas mejoras en ambos casos. De hecho, la elección de la primera mujer cacica de la comarca Ngäbe Buglé, Silvia Carrera, así como su desempeño, ha alcanzado una gran visibilidad. A este respecto Sara Omi observa:

S. O.: Dentro de la comarca Ngäbe Buglé, casualmente ayer, la licenciada Toribia Venado hablaba de que sí hay mujeres, por ejemplo, en la parte política que se lanzaron. Hay una diputada, la primera diputada mujer indígena que llega a la Asamblea. Ella es del pueblo ngäbe, se llama Crecencia Prado, es la primera mujer en la Asamblea Indígena. Dentro de los territorios hay corregidoras, digo, representantes de corregimientos, hay como seis mujeres, en la comarca Ngäbe. En Kuna Yala también hay (tiene que haber), en la comarca Emberá también hay representantes de corregimientos. Alcaldesas… creo que son mínimas, no son muchas. No le podría decir detalladamente si las hay. En lo que respecta a la representación política formal, habría un mínimo de alcaldesas y de representantes de corregimientos, pero no hemos podido contar con la información completa. A nivel legislativo, de las siete diputadas mujeres que hay actualmente en la Asamblea Nacional, una es indígena. El siguiente fragmento de entrevista ilustra más claramente este panorama.

Fragmento de la entrevista realizada en febrero de 2012 a Toribia Venado Venado (indígena de la comarca Ngäbe Buglé), Subdirectora del Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), y Luz Marina Vergara Morán, Jefa de Cooperación Técnica Internacional del Instituto Nacional de la Mujer (INAMU)

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

231

C. B.: ¿Y qué pasa con las mujeres indígenas? En las comunidades y en la participación política del Estado, ¿cómo es el panorama hoy?, ¿ha mejorado?, ¿ha retrocedido? L. V.: Yo le voy a decir mi opinión, porque no creo que ella se lo diga [alude a Toribia Venado, también presente]. Yo las pongo de ejemplo a las mujeres indígenas, porque en Panamá las cifras han podido mejorar en el contexto […] por la participación de ellas. Si no hubiera sido por las mujeres indígenas, nosotros hubiéramos tenido unos datos más reducidos, porque es muy significativa la participación de ellas en los puestos de elección, en comparación con el resto de los puestos. C. B.: ¿En las comarcas? ¿O me estás hablando del Estado? L. V.: En las comarcas hay seis representantes en puestos de corregimientos, pero… T. V.: Más la diputada. L. V.: Una parlamentaria… T. V.: La primera en la historia. C. B.: Que empezó ahora, en 2009, ¿verdad? T. V.: Sí.

L. V.: Hubo una vicegobernadora que ya no está. C. B.: Y hay una mujer que ganó la comarca… L. V.: Esa es la cacica, pero eso es aparte. Esas son las autoridades tradicionales. T. V.: Es la primera también en la historia. L. V.: Yo digo que ese espacio de las seis más la legisladora, ¡eso fue un trabajo! Lo fueron haciendo ellas; no, es que eso fue un trabajo…

En el diálogo precedente se diferencia la participación a nivel de las autoridades tradicionales y la participación a nivel local en los corregimientos, por ejemplo, lo que otorga una perspectiva más alentadora, a pesar de atribuirse a la participación indígena una gran parte del aumento de los índices de participación femenina en el país.

En la lucha por los espacios de participación política aparece claramente el problema, ya aludido, de la construcción de un enfoque de género que recoja la diversidad étnico cultural. De acuerdo con lo revelado en el trabajo de campo, podemos decir que la relación de las organizaciones de mujeres indígenas con los movimientos de mujeres tiene particularidades y reveses. Para profundizar en torno a esta cuestión retomamos la mirada de Sara Omi, Coordinadora del Programa de Mujeres Indígenas:

L. V.: Pero de seis, una indígena. T. V.: No, seis representantes de corregimientos, más una diputada.

C. B.: ¿Cuál es, en este momento, la relación con las organizaciones de mujeres en general?

L. V.: ¡No! Que en la Asamblea Nacional de seis mujeres, una es indígena…

S. O.: Desde mi punto de vista están un poco divididas, a pesar de que CONAMUIP, que es el ente político, es la única organización fuerte, […] está pendiente de todo lo que sucede, pues ellos tienen un espacio dentro del Instituto Nacional de la Mujer… pero la relación con las otras organizaciones no es tan buena ni tampoco tan mala.

T. V.: ¡Ah! Sí, sí. L. V.: O sea, que representativamente es algo. Igual con las representantes y los representantes: son 600 y pico los corregimientos y fueron 17 mujeres… 601 son. T. V.: Más… hay una que salió por la comarca… hay una kuna y una emberá.

232

Por otra parte, Elia Tulipano en la entrevista destaca las complejidades que implica el trabajo que se realiza

desde el Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos,

con las mujeres indígenas, fundamentalmente por las

condiciones diferenciales que estas exhiben en materia educativa, cultural, de cultura política, entre otras.

E. T.: El trabajo de las mujeres indígenas es muy duro, mucho más duro que el trabajo político, porque tenemos la impresión de que por la misma cultura, dependiendo de la comunidad que sea, por ejemplo, que para las mujeres ngäbes, quizás, es más sencillo ser candidatas que para las mujeres kunas. Entre las kunas nosotras no hemos logrado ninguna, no hay ninguna que me acuerde, que conozca. Entre las mujeres kunas, el porcentaje de mujeres candidatas fue muy bajo, no salió ninguna en esta última contienda electoral, mientras que las ngäbes tienen un porcentaje alto de mujeres electas, de representatividad. Eso mismo que se da en las kunas se aplica un poco en las emberás, a pesar de que las emberás sí tienen más influencia latina que la que tienen las kunas. La cultura kuna es mucho más cerrada. Entonces, para nosotras tener una mujer cacica que está mostrando toda una gran lucha es un logro significativo.

Indígenas, que sirva de guía política en el presente y en el futuro es una de las metas para seguir. De acuerdo con Sara Omi, la creación de esta agenda está planteada entre las mujeres indígenas como una necesidad imperiosa, tal como se desprende del siguiente diálogo de entrevista:

S. O.: La creación de la agenda se ha impulsado recién con la CONAMUIP —o sea, la Coordinadora de Mujeres Indígenas—. La necesidad de las mujeres indígenas a nivel nacional fue tomada por la coordinadora, porque esta abarca a los siete pueblos indígenas y todos los territorios a nivel nacional de pueblos indígenas, tanto co-

marcas como tierras colectivas, que son territorios que quedaron fuera de las jurisdicciones de las comarcas.

C. B.: Comarcas autónomas. S.O.: En este caso, como vemos, la participación de

la mujer indígena siempre, en todos los ámbitos de la sociedad, ha quedado como invisibilizada. Pues

Se desprende de lo expuesto que el empoderamiento

de las mujeres indígenas plantea desafíos propios del reconocimiento de la diversidad y la necesidad de

ajustar los mecanismos de transmisión de la cultura y las reglas políticas, un hecho mencionado en casi todos los países de este estudio. Es evidente que las estrategias de resistencia y de empoderamiento están atravesadas y son concebidas desde cosmovisiones diferenciadas, acordes con las experiencias cotidianas y los contextos históricos, sociales y políticos en los que se desenvuelven las mujeres indígenas. Es fundamental, entonces, ante todo lograr identificar estas particularidades, analizar en qué medida intervienen en las concepciones sobre el poder y su ejercicio y ver cómo incorporarlas en la implementación de políticas orientadas a la equidad de género, con enfoque étnico. Este itinerario aún tiene muchos mojones que atravesar en el país y en la región en general. La construcción de una agenda indígena, impulsada fundamentalmente por la Coordinadora de Mujeres

siempre hay un aporte grande en todo el proceso del empoderamiento de las mujeres indígenas, pero con ellas mismas. En sus propuestas querían que ONU Mujeres, a través del Programa de Mujeres Indígenas, las apoyara en ese fortalecimiento a nivel nacional, para fortalecer a todas las mujeres líderes de base que están en sus comarcas y crear una agenda política propia de las mujeres indígenas, con visiones propias de las mujeres indígenas, y que esta sea reconocida por el Instituto Nacional de la Mujer y el Estado panameño. Creo que en la participación, desde esa visión como mujeres indígenas, han pensado que es importante tener su propia política a nivel de política pública, por decirlo así, a nivel nacional. C. B.: ¿Y en qué hacen foco las mujeres indígenas en su propia agenda? ¿Qué prioridades tienen según tu criterio?

S. O.: Las prioridades: tener participación en todos los temas, sobre todo en educación, en salud,

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

233

en mejores condiciones de vivienda. Creo que es

más bien en el emprendurismo que están enfocados estos lineamientos, y sobre todo en el

desarrollo de sus propias capacidades dentro de ellas y en la administración de justicia sobre todo.

Creo que de acuerdo a estos cinco puntos que acabo de mencionar está enfocada la creación de la agenda política de las mujeres indígenas...

Es posible desprender de aquí algunas pautas que permiten ratificar que la participación en sentido amplio es uno de los principales reclamos de las mujeres indígenas, junto con aquellos requerimientos que exige esta participación: capacitación, empoderamiento, justicia. En esta agenda se destaca la necesidad de que intervengan en sus comarcas, y la necesidad de construir su propia política desde el poder local. Este proceso se relaciona directamente con la construcción de un enfoque para el abordaje de las políticas de género

que refleje las expectativas del conjunto de mujeres, pero que responda, también, a las particularidades de las mujeres indígenas en el país.

Fragmento de la entrevista realizada en febrero de 2012 a Sara Omi, Coordinadora Nacional del Programa de Mujeres Indígenas para Panamá de ONU Mujeres C. B.: ¿Qué relación se ha planteado la agenda indígena de las mujeres con la agenda de género en general? Porque vos decís reivindicar una agenda propia de las mujeres indígenas, ¿ahí hay alguna tensión con la tradicional reivindicación del movimiento feminista? S. O.: En el tema del feminismo, casualmente, recientemente estuvimos viendo que el feminismo como tal dentro de las mujeres indígenas o no es muy bien conocido o hay lideres que sí lo conocen pero que tampoco están alineados al concepto feminista, porque siempre se habla de que como mujeres indígenas o como pueblos indígenas pertenecemos a una misma comunidad, y esto se basa más bien en la complementariedad

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entre hombres y mujeres dentro del territorio indígena, porque es la mujer la que mantiene la propia espiritualidad de cada pueblo indígena. Entonces, creo que en el rango feminista, que aún no está plenamente o concretamente trabajado por decirlo así, hace falta más diálogo, más investigaciones de las propias mujeres, porque obviamente dentro de un pueblo indígena habrá mujeres que piensan muy distintas a otras. Eso es muy importante para las mujeres indígenas. Y en cuanto a género, es como decía, recientemente se está hablando, se está discutiendo; sobre todo en territorio indígena es [un tema] muy desconocido. Creo que ahora se está implementando. C. B.: Eso es importante, que los temas de género comiencen a introducirse en la agenda de las mujeres indígenas también. S. O.: Sí, sí. Lo digo porque, casualmente, Panamá tiene a nivel de pueblos indígenas una particularidad diferente a los otros países que tienen pueblos indígenas, sobre todo en la organización territorial de los pueblos. C. B.: A ver, ¿cómo es? S. O.: En este caso, le explico para que también vea el panorama de cómo las mujeres en el tema este feminista no logran concretizar, que diga una mujer indígena: “Yo soy feminista”. […] porque como le decía Panamá tiene una estructura particular diferente a los otros países donde hay pueblos indígenas, por la parte de la territorialidad. En este caso, al momento de elaborar un programa, de llevar un proyecto dentro de un territorio indígena, primero hay que hacer las comunicaciones o las consultas a las autoridades tradicionales, que son quienes dan el permiso para poder entrar al territorio. Nosotros, como ONU mujeres, no nos escapábamos de eso. También sentimos la necesidad de que había que trabajar con las autoridades tradicionales para que también conozcan cuál es esa participación

de las mujeres, cuáles son esos liderazgos, cuál es el empoderamiento. Y resulta que en esa conversación con la autoridad tradicional que maneja a todas las autoridades, la CONAPI, [advertimos que] hay un desconocimiento total de la importancia o el rol que juegan las mujeres indígenas dentro de los territorios o a nivel nacional, o cuál es el acompañamiento. Ahí había de verdad mucho desconocimiento, porque el cacique mismo preguntaba: “Pero ¿cuáles son esos derechos que dicen las mujeres indígenas?, ¿son iguales a los de una mujer blanca, los de una mujer negra?” O sea, no conocen en realidad cuáles son esos derechos. Creo que también ONU Mujeres sintió la necesidad de acompañarlos a ellos en el proceso del fortalecimiento de la Secretaría de la Mujer que existe dentro de la Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas.

discutan el tema de género, para que conozcan qué es el tema de género, cuál es el rol que desempeñan las mujeres indígenas dentro del medio, y para que se cree la Secretaría de la Mujer. Queremos destacar varios aspectos que contiene el recuadro anterior. En primer lugar, la relación que existe entre los mecanismos de autoridad, los territorios y sus principios organizativos (la complementariedad entre ellos) y la cosmovisión indígena, como sucede en el resto de los países estudiados; en segundo lugar, las dificultades para familiarizarse con los temas de género que plantean las mujeres indígenas; en tercer lugar, el marcado desconocimiento por parte de las autoridades tradicionales, varones, de los derechos de las mujeres, un tema de discusión frente a las relaciones de género que se desarrollan en estos contextos; y, en cuarto lugar, la necesidad de que se

C. B.: Existe, entonces, una Secretaría de la Mujer.

incremente el diálogo y la capacitación de las mujeres indígenas en los temas de género. Por último, es preci-

S. O.: Sí, existe una secretaría, pero todavía no se ha concretizado.

so destacar que el reciente nombramiento de Silvia Carrera al frente de una comarca como la Ngäbe Buglé, signada por las divisiones y los conflictos de gobernanza, ha permitido, paradójicamente, que la imagen negativa que tenía la comarca derivada de estos conflictos se esté revirtiendo.

C. B.: Entonces no existe hasta el momento. S. O.: En este caso, ONU Mujeres está también apoyando un pequeño proyecto para que

9. 4.

LAS MUJERES AFROPANAMEÑAS EN LA ESFERA PÚBLICA Como presentamos inicialmente, el número de afrodescendientes en Panamá, según el Censo 2010, asciende a 313.289 personas, de las cuales 150.180 son mujeres. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que, como ya mencionamos, hay conflicto entre los cálculos oficiales y las cifras que manejan las comunidades afro. En lo que respecta a la situación de la legislación dedicada a esta población podemos decir que se ha logrado, a partir del año 2000, una serie de leyes que garantizan algunos de sus derechos más postergados; a continuación presentamos una lista de las leyes con mayor incidencia al respecto.

• Ley 4/1999, que establece la igualdad de oportunidades para las mujeres en Panamá. •Ley • 9/2000, que establece el Día de la Etnia Negra. •Ley • 16/2002, que regula el derecho de admisión en los establecimientos públicos y dicta medidas para evitar la discriminación. •Ley • 11/2005, que prohíbe la discriminación laboral.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

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•Decreto • 641/2002, que establece la remoción de letreros, signos y símbolos que consignan la reserva del derecho de admisión en los establecimientos públicos. •Decreto • Ejecutivo 124/2005, para la inclusión plena de la etnia negra panameña. •Decreto • Ejecutivo 116/2007, por el cual se crea el Consejo Nacional de la Etnia Negra. Fuente: Afroamérica XXI (2009).

Dentro de la Ley 4/1999 de igualdad de oportunidades, hay una sección dedicada a las mujeres afropanameñas, en la que se establece que el Estado deberá adoptar medidas para eliminar los prejuicios y estereotipos raciales en textos y programas educativos; y fomentar el estudio de las raíces africanas, de sus valores y prácticas culturales. Además, se garantiza la creación de mecanismos para presentar denuncias de discriminación y prácticas racistas que atenten contra la dignidad y los derechos de las mujeres afrodescendientes.267 Los grupos afropanameños habitan en su mayoría en zonas metropolitanas, a diferencia de los pueblos indígenas que lo hacen mayormente en áreas rurales. En el contexto urbano, la situación laboral de las mujeres, como fruto de la división histórica inequitativa del trabajo, las ha colocado en condiciones de subordinación y discriminación, lo que se suma a la herencia del sistema esclavista colonial, que cristalizó un imaginario social que las ha confinado a roles domésticos, reproductivos y de cuidados. No es casual, entonces, que una gran parte de la población femenina afropanameña tenga como fuente principal de trabajo las tareas ligadas a los servicios domésticos (como cocineras, mucamas o niñeras). La mayoría presenta baja escolaridad y ha asumido la jefatura de la familia a muy temprana edad (Antony, 2011). Sin embargo, como advierte Cecilia Moreno, Coordinadora Nacional de la Red de Mujeres Afropanameñas, a diferencia de las indígenas, tienen un abanico más amplio de posibilidades, a su criterio, justamente por su condición de habitantes de las ciudades. 267 El texto de esta ley está disponible en INAMU (2011).

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C. M.: En el caso de la mujer negra, que es una mujer urbana, tiene acceso a otros servicios, a educación. Ha mejorado su calidad de vida un poco más. El problema de la mujer negra no es la calidad de vida, en términos generales. Sí hay mujeres pobres. Yo diría que en la pobreza de todos los bolsones de Panamá predominan las mujeres negras. Sin embargo, la mujer tiene más oportunidades de poder escalar un poquito más y tener por lo menos un empleo, ir a la universidad. El problema de las mujeres afrodescendientes en este caso es esa barrera o ese techo de vidrio, el racismo que a veces limita a la mujer negra a poder crecer o atreverse. A pesar de que se enfatiza la triangulación de la discriminación de género, etnia y clase, se advierte más presente en el cotidiano el racismo hacia las mujeres negras.

Cabe consignar que la inmigración negra a Panamá tiene dos fuentes principales: una colonial, esclavista, y otra más reciente. La primera, producto de la trata de esclavos/as durante el proceso colonial y sus descendientes. La segunda refiere a la situación de la población afroantillana, hijos e hijas de los obreros que llegaron como mano de obra para la construcción del canal de Panamá, a principios del siglo XX. Esta segunda oleada migratoria ha tenido más beneficios que la primera; entre ellos, ha tenido mayor acceso a la educación de nivel universitario. La historia de Juan Fagette, miembro del Consejo Nacional de la Etnia Negra, da testimonio de lo mencionado:

J. F.: A diferencia de otros países de América Latina, en Panamá un alto porcentaje de la población negra es bilingüe y habla inglés. Entonces, el inglés es una ventaja competitiva. Fueron los negros los que construyeron el canal. Bilingües. Hablaron inglés. Fueron traídos de las Antillas. Se quedan en el país y sus hijos siguen hablando en inglés. Eso se multiplica en la población afroantillana, que representa un porcentaje bien importante de la población en la región metropolitana. Entonces, los negros en la

región metropolitana muchos hablaban inglés y eran una mano de obra calificada porque tenían un nivel universitario. A pesar de ser obreros, mis papás me dieron estudios, estudié ingeniería. Ellos podían estudiar. Los hijos de los obreros del canal podían estudiar. Y es porque tenían en ese momento una ventaja comparativa. De todas maneras, la posibilidad de una educación superior no se tradujo directamente en el empoderamiento de la mujer afrodescendiente, así lo explica también Fagette: J. F.: Porque la mayoría de las mujeres son las que van a la universidad, tienen título universitario y todo eso. Pero hay una compra de cerebros. Las mujeres afro destacadas terminan trabajando en el mundo blanco y se crea una enajenación. Se van por ahí los cerebros.

Los temas claves abordados por estas son el empoderamiento, la capacitación en derechos humanos, la violencia de género y la discriminación racial.

Este fenómeno se asocia a los problemas de adscripción que atraviesan a la población afropanameña. En torno a la participación en organizaciones, debemos aclarar que hay menos años de historia respecto de la trayectoria de lucha de las mujeres indígenas, al igual que en el conjunto de países de este estudio. Reproducimos a continuación las apreciaciones de Cecilia Moreno: C. M.: Las mujeres indígenas nos llevan por lo menos una década de distancia. Ellas tienen coordinadoras internacionales y han logrado por lo menos en el país tener mejores instituciones, que no hemos logrado nosotras. No existen ONG de mujeres negras. No, no existen. Existe una red nacional de mujeres, que es la que hemos constituido. Es la única organización de mujeres afro que existe actualmente. Claro, eso nos da cierta ventaja porque trabajamos bastante unidas y tenemos un programa común. No estamos en competencia con nosotras. Eso es una gran ventaja. Eso nos ha ayudado a avanzar un poquito más rápido. Para todos somos referentes en el tema de mujeres afrodescendientes.

Como expone la entrevistada el nivel de organización es incipiente. De acuerdo con la información recogida, solo podemos reconocer tres entidades que trabajan la problemática de género dentro de la Coordinadora Nacional de Organizaciones Negras Panameñas. Estas son: la ya mencionada Red de Mujeres Afropanameñas (REMAP), que surge en 1996 como un programa del Centro de la Mujer Panameña (CEMP) y agrupa a más de 200 mujeres localizadas en distintas regiones del país; la Red de Mujeres Afrodescendientes Profesionales y Empresarias (REMAPE); y el Centro de la Mujer Panameña (CEMP).268 Existen pocas organizaciones y con una configuración relativamente nueva en comparación con las organizaciones mixtas, que son más de 20.

De hecho, las mujeres negras en Panamá experimentan el racismo y la discriminación. Esto explica el escaso acceso al campo político formal. La estigmatización se traduce en graves problemas para el desarrollo de los procesos de identificación, para el cotidiano, y para asumir compromisos a nivel político. Por tanto, centrar la atención en la participación

política de las afrodescendientes, implica analizar al mismo tiempo los problemas de autoestima y de visibilización, así como la resistencia que expresan los grupos hegemónicos para la inclusión. De esta mane-

ra lo percibe la Coordinadora Nacional de la Red de Mujeres Afropanameñas, Cecilia Moreno:

C. M.: Nosotras, como mujeres afrodescendientes, tenemos que trabajar el tema de la autoestima y de la identidad. En Panamá, si nosotros queremos realmente que las mujeres afrodescendientes comiencen a visibilizarse o a verse en términos de igualdad de la mujer, tenemos que ir dando mayores espacios de participación a las mujeres afrodescendientes. El otro aspecto que yo creo que también hay 268 Ver el sitio oficial de la Coordinadora Nacional de las Organizaciones Negras Panameñas, disponible en: http:// diadelaetnia.homestead.com/coordinadora.html.

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

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que trabajar es el tema del crédito, o sea, el tema del emprendimiento. Hay muchas mujeres pobres, mujeres afrodescendientes pobres, entonces, si nosotros no empoderamos un poco más a esos grupos va a ser muy difícil revertir el proceso. El tema de los créditos, la parte del fortalecimiento económico, y el tema de la identidad son dos temas fundamentales. Son previos a la participación, porque eso de alguna manera contrarresta todo lo que es el sistema de estereotipo, el racismo, todo lo que existe en el ambiente. Porque en parte es que la gente no reclama sus derechos. La gente es sometida, discriminada, pero no hay una reacción, lo aceptan pasivamente. Yo tengo que comenzar a trabajar el tema de la identidad para lograr ese empoderamiento de la mujer negra, porque si las mujeres negras se sienten orgullosas de ser negras y además quieren también defender sus derechos, eso va a generar una base política de ellas, ellas van a exigir esos espacios. Pero si yo no fortalezco su identidad, ¿qué hago yo con ponerlas en la Asamblea? A pesar esta compleja situación a la que se enfrentan las mujeres, se ha podido avanzar en distintas direcciones. En materia de derechos políticos, han participado activamente en la incorporación de una secretaría afrodescendiente en el Partido Revolucionario Democrático (PRD). Así lo relata una de las protagonistas de este logro, Cecilia Moreno:

C. M.: El año pasado, se reforman los estatutos, se comienza un proceso de reforma de los estatutos. Nosotras dijimos: “Bueno, este es nuestro momento. Si nosotras no logramos meter el tema en el estatuto ahora, olvidémonos de ese tema”. Entonces, trabajamos en función del estatuto, de la reforma del estatuto. Se realizaron congresos en todo el país, congresillos del PRD. La consigna era que todos los congresillos aprobaran la propuesta que nosotros estábamos haciendo de incluir la secretaría afrodescendiente dentro del partido. Primero

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nos reunimos con Reynaldo, con el CEN del partido, y le presentamos nuestra propuesta de reforma, el proyecto de reforma que queríamos incluir en el partido. Y a él le pareció interesante porque veía que es proselitismo político (queremos fortalecer las bases, va a haber gente moviéndose, siempre hay que pensarlo por ahí). “Sí, lo suscribí, me parecía interesante, pero ahora hay que aprobar eso en los congresillos”, nos dice. Olga fue la que se mandó para todos los congresillos a nivel nacional, yo me fui a San Miguelito, y acá en Panamá. Finalmente, todos los congresillos —como predominantemente los miembros del partido son negros— aceptaron. Cuando la gente vio esta propuesta dijeron que sí, unánimemente aprobaron la propuesta. Eso: pasaron los congresillos y pasó el Congreso Nacional para aprobación del estatuto y se fue incorporado una secretaría afrodescendiente del partido. Junto a las conquistas, aparecen ciertos obstáculos, de orden político, cultural y social. Pero lo más llamativo son las limitaciones que genera el mismo movimiento de mujeres en la percepción de Cecilia Moreno. Al igual que sucede con las mujeres indígenas, la adopción de una perspectiva de género plantea dificultades para responder a las necesidades diferenciales de las minorías étnicas.

C. M.: En el año 96 se crea lo que llamamos aquí el Consejo Nacional de la Mujer, CONAMU, que es un espacio como el CONEN, Consejo de la Etnia Negra, o sea, es un espacio de concertación entre el Gobierno y la sociedad civil, promovido por las mujeres. Y a través de toda esta experiencia de incidencia del movimiento de mujeres, se crea el Instituto de la Mujer. El CONAMU se crea como ahí, al final de la década anterior, y se escogen sus representantes. Todavía en aquel momento no existían organizaciones de mujeres afro, se crean posteriormente; pero una vez que las organizaciones de mujeres afro comienzan a trabajar se solicita la incorporación

al CONAMU como todos los otros grupos. Hay mujeres indígenas, campesinas, hay mujeres de la tercera edad, mujeres jóvenes, mujeres no sé qué, religiosas. Y nosotras solicitamos el espacio para las mujeres afrodescendientes en varias ocasiones. Irónicamente, las que se opusieron fueron las mujeres […]. Las mujeres que estaban allí, las feministas, consideraron que aquí, en Panamá, no era necesario crear, por el tema de la identidad, un espacio para mujeres afro. Yo creo que también había un problema, no era solo la exclusión, también eran los líderes. Aquí había un problema más allá de la exclusión, aquí había un problema de los liderazgos políticos, del poder. Si hay otra organización que yo no controlo, yo no la quiero. Y ese era el problema.

sectores representados, de sindicatos, de las instituciones, de las organizaciones, de los cultivos, todas están, todas se aglutinan allí. Esa instancia, ese Consejo, es como el órgano consultor del Instituto; de esa forma nosotras como mujeres indígenas tenemos el nivel de participación igual que las demás; ahí ponemos sobre la mesa cuáles son los principales puntos de la agenda que ellos tratan de alinear con el Instituto Nacional de la Mujer.

Cabe señalar que una de las reivindicaciones que realizan las mujeres negras es la representación ante el INAMU, representación que sí poseen las comunidades indígenas. Sobre este aspecto se consultó a Toribia Venado y a Luz Marina Vergara Morán (INAMU) quienes manifestaron lo siguiente:

C. B.: ¿Vos me decís la ley de creación del instituto?

C. B.: ¿Las organizaciones tienen una representación en el Instituto? ¿Cómo funciona? ¿Cómo participan las agrupaciones indígenas, las agrupaciones afro?, si participan o no participan. T. V.: Sí, se participa a través de una representación de mujeres que es el Consejo Nacional de las Mujeres, CONAMU, ahí están todas las mujeres agrupadas. C. B.: ¿Por organización o individualmente se puede participar? T. V.: Todas están como CONAMU, pero se busca la representación de todas, o sea, de los sectores más representativos de las mujeres. C. B.: ONG, movimientos… T. V.: No, por participación individual no, sino por sector; […] allí entonces están todos los

C. B.: ¿Y las mujeres afro también tienen representación? L. V.: La ley cuando se hizo no hizo manifestación de eso, porque yo me imagino que lo contemplaba en el grupo de la alianza de mujeres.

T. V.: No, en la creación del CONAMU, cómo se constituía el CONAMU, lo que se reafirmó con la Ley 71 de creación reciente; no se incluyó en su contexto como sector al movimiento afro, estaban los siete pueblos indígenas, a través del CONAMUIP, pero está revisándose… C. B.: ¿Se está queriendo incorporar o no? T. V.: Cuando la presidenta del Instituto, la licenciada Markelda, asume, los grupos afro ya han hecho varias peticiones, lo que pasa es que eso también tiene un proceso interno. Si fuera por la licenciada Markelda, ya todo estuviese aceptado, pero hay que agotar procedimiento, o sea, hay que reformar el propio reglamento. Sin embargo, a los grupos afro siempre ha habido una preocupación por darles cierta participación y tomarlos en cuenta, y hacer todos aquellos procesos para que, finalmente, ellos puedan ser aceptados y puedan participar. C. B.: Pero ¿hay algo que impide que participen además de la ley? ¿Hay alguna traba o resistencia aparte de eso?

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L. V.: En la última reunión del año pasado de las reuniones del CONAMU, no sé, hace mucho, pero creo que fue así, ellas como organización afrodescendiente hicieron su petición. C. B.: ¿Hicieron el reclamo? L. V.: No, ellas han hecho el reclamo, pero no como grupo, no tienen un grupo, sino una persona que presenta una solicitud. Pero es muy diferente en el caso de la CONAMUIP. La CONAMUIP ha sido un ente que, como organización, se ha fortalecido; es la agrupación que aglutina a todos los grupos indígenas. Otra que está adentro de la CONAMUIP es la Alianza de Mujeres; entonces son todas las ONG asociadas que forman la Alianza, son los espacios abiertos, yo creo que eso también juega ¿verdad? En las expresiones de las entrevistadas se hace énfasis en la diferencia que existe entre la experiencia organizativa de las mujeres indígenas, que se nuclean alrededor de la CONAMUIP, junto a las mujeres de los siete pueblos, que pueden accionar desde una representatividad legitimada y la experiencia de las mujeres afropanameñas. A estas últimas no se les reconoce una demanda colectiva de integración al consejo que asesora al Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), sino que se considera que estas iniciativas proceden de voces individuales. Otra traba que enfrentan las mujeres afropanameñas, al igual que el conjunto de mujeres, es la violencia política, como una práctica frecuente en todos los países que abarca este estudio. En el siguiente relato vemos un claro ejemplo de esta violencia en lo que sucedió a Haydée Milanés y Mario Miller, en la perspectiva de Cecilia Moreno y Juan Fagette:

C. M.: Lo que pasa es que a Haydée le pasó lo mismo que a Mario Miller. Le buscaron un mecanismo para sacarla de la Asamblea y anularle su diputación: eso es violencia política. A los

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dos negros más negros le encuentran alguna cola y los sacan de la Asamblea. Acá a Haydée le inventaron que no era panameña, que había falsificado su registro de nacimiento; al final, todo eso se demostró que era una falsedad, pero ya la habían sacado y ya había terminado el período. J. F.: Es el racismo subyacente que nos ha manipulado por 500 años. Es la tremenda inseguridad de siempre. Ya te dije, si tú haces el experimento de la muñeca blanca y la muñeca negra, la muñeca blanca va a ganar. Haciendo un balance de la participación política de las mujeres afropanameñas tenemos el siguiente panorama: a nivel nacional, de las seis diputadas mujeres, hay una sola mujer negra (este dato es por demás elocuente respecto de la escasa representatividad que exhiben en los ámbitos legislativo y ejecutivo), a nivel local, aunque carecemos de datos para establecer cuántas mujeres negras son alcaldesas y concejalas, podemos confirmar por reconstrucciones realizadas a partir de las entrevistas que se cuenta con una alcaldesa en Santa Isabel y una vicealcaldesa en San Miguelito.

Un aspecto para subrayar es que no todas las mujeres negras que acceden a un cargo en el espacio público se reconocen como afrodescendientes o se identifican como tales (aunque desde el punto de vista de sus rasgos físicos lo parezcan). Es un fenómeno al cual hace alusión el movimiento de mujeres negras, porque las pocas representantes que hay no siempre están sensibilizadas con las problemáticas propias; o, dicho de otro modo, no están comprometidas con los reclamos de derechos humanos y colectivos de las mujeres afropanameñas. En este complejo entramado político, la brecha entre la participación política efectiva electoral, que como

vimos es muy insignificante, y la representatividad

se hace aún más amplia. El gran reto está no solo en crear las condiciones de igualdad para participar, sino también para representar.

9 5.

CONSIDERACIONES DEL CASO Podemos decir que tanto las mujeres indígenas como las afropanameñas han encontrado vías de participación política, pero más en sus organizaciones que en la política formal. En líneas generales, los ejes de las organizaciones, de ambos grupos étnicos, están centrados en el trabajo en torno a la identidad y la autoestima,

la capacitación en derechos, el empoderamiento de la mujer y la capacitación como lideresas. De esta manera,

a través de distintos procesos, los colectivos sociales femeninos han logrado ciertas acciones afirmativas desde el Estado. Sin embargo, aparece una marcada tensión entre la norma y la práctica efectiva.

Además, como planteamos antes, la ley de cuota electoral no ha logrado una mayor representatividad de la mujer; en términos generales, el porcentaje establecido no llega a cumplirse. Esto se debe a que los mismos mecanismos habilitados por la normativa lo permiten, ya que las elecciones primarias actúan como filtro, impidiendo que las mujeres lleguen a postularse porque los cargos que quedan libres pueden ser ocupados por otros candidatos. A lo dicho se suma la inexistencia de controles o de sanciones que exijan a los partidos cumplir con la cuota. Las mujeres, desde distintas instancias están luchando para mejorar el funcionamiento de la ley, un proceso en el cual han planteado una reforma, que incluye la implementación de la paridad (este proyecto todavía se halla en discusión). La situación es mucho más compleja para las mujeres indígenas y afrodescendientes. Las palabras de Cecilia Moreno, Coordinadora Nacional de la Red de Mujeres Afropanameñas, dan cuenta de ello:

C. M.: Se crea el Instituto de la Mujer, hay leyes contra la violencia, leyes de oportunidades. Pero en las mujeres negras, nada de eso ha impactado en su realidad. Siguen siendo las más pobres, siguen siendo las más excluidas, las menos educadas, las más ignorantes en términos de acceso a la educación. Hay tantos avances, tantos mecanismos, pero ¿qué pasa? Lo que hace que eso ocurra es ese techo de vidrio que les impide a esas

mujeres tener acceso al otro lado. O sea, todo parece ser democrático, pero hay barreras ideológicas y barreras que nosotros las reducimos a un término: racismo. Las mujeres indígenas son mujeres que sobreviven. Viven de un plan de emergencia, un plan del Estado, subsidios del Estado, de las transferencias económicas. Porque ya ni se siembra en la zona andina, ni se cultiva la tierra. Viven en los peores estados de pobreza. Entonces, yo no puedo pensar que a pesar de que llevan una década de lucha, no han logrado avanzar demasiado en su condición. Tal como se desprende de lo observado a lo largo de este estudio, la lucha se libra en varios flancos: por un lado, se necesita un reconocimiento legal e institucional del Estado que sea realmente efectivo, por otro, también un reconocimiento social. Ambos van de la mano para hacer que las mujeres pertenecientes a minorías étnicas puedan asumir un rol protagónico en el campo político. Asimismo, para alcanzar tales objetivos es imprescindible la construcción de un enfoque de género que contemple las características socioculturales de cada grupo y potencie estas características para lograr un liderazgo femenino acorde a las realidades de las mujeres indígenas y afrodescendientes. Ya se han dado pasos en este sentido, aunque como nos advirtieron las representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes entrevistadas, todavía queda mucho por hacer. A continuación reproducimos un fragmento de la entrevista realizada a Elia Lopéz de Tulipano, quien representa la perspectiva del Foro Nacional de Mujeres de Partidos Políticos de Panamá:

E. T.: Nosotras tenemos que ofrecernos herramientas para todas, teniendo cuidado de las diferencias culturales que tenemos, […] por los estilos mismos de hacer política. No es lo mismo asumir estilos distintos de hacer poética, de

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caminar, de proyectarse: esa parte nosotras sí la tomamos en cuenta, porque indudablemente no podemos llevar los mismos lineamientos a otra provincia donde el sistema o la forma de hacer política es totalmente distinta. Las condiciones no son iguales a pesar de que, territorialmente, cuando se trata de mujeres, hay muy poca diferencia entre la forma de hacerlo o las oportunidades para ser candidatas. No se pueden establecer mayores diferencias en ese sentido. Pero sí hemos tenido ese cuidado de que las formaciones contribuyan de manera que, dentro su cultura, sus tradiciones, ellas puedan encontrar lo que se le ofrece para mejorar. La intersección de la problemática de género con las minorías étnicas requiere de un accionar cauteloso (Strzelecka, 2009). Los movimientos de mujeres nunca han hablado con una única voz. Justamente esta multiplicidad es lo que ha enriquecido la lucha. Muchos “movimientos feministas postcoloniales y antirracistas han sido una respuesta a los discursos del feminismo blanco cuya lucha se ha desarrollado en torno al patrón de mujer blanca, urbana, occidental, heterosexual, de clase media o medio-alta, y que no reflejaba los intereses de los grupos no adscritos a este modelo”. Ya que “estaban enfocados exclusivamente en la desigualdad de las mujeres y en los efectos del sexismo, por lo que eran de escasa utilidad para aquellas mujeres que estaban sometidas a discriminaciones raciales, de clase y sexistas” (Strzelecka, 2009: 108-109). Una de las claves para avanzar es la capacitación. Y un testimonio interesante al respecto nos ofrece Toribia Venado (INAMU), a partir de la reconstrucción de su propia trayectoria:

C. B.: ¿Dónde se capacitan las mujeres indígenas para la participación? T. V.: La historia de eso fue lo siguiente, y le voy a decir por qué. Nosotros teníamos nuestra cultura, nuestro contexto interno, autonomía interna. Podemos dar ejemplos de lucha desde hace tantos años, 15 o 20 años. Vienen las corrientes de

242

las feministas, vienen los convenios internacionales firmados y ratificados, la moda del género, de la igualdad de oportunidades para la mujer, pero nosotros cerramos filas, no aceptamos eso. Eso contradice nuestra cultura, o sea, era impresionante, eso chocaba con la cultura de nosotros. ¿Qué pasa? Cuando viene el grupo de las mujeres no indígenas, en la época misma en que hubo aquella revolución […], una pequeña representación de mujeres indígenas acudió a esas capacitaciones, a esos procesos, a todos estos debates: qué era el género, qué era el feminismo […]. Ese proceso fue lento, lento, lento, y cuando nos tocó a nosotros hablar de sustentar… Yo, por ejemplo, en lo personal dije que no, yo cerré filas cuando yo veo que están hablando de igualdad de oportunidades, de participación política, los mismos derechos para hombres y mujeres, porque eso chocaba y trastocaba con nosotros. Pero cuando uno se va a la norma y la norma dice “igualdad de derechos —casi dice— para hombres y mujeres”, entonces nosotros comparábamos: si hay una igualdad para hombres y mujeres no indígenas y las mismas normas no indígenas decían que no había excepción si eras afrodescendiente, si eras mujer, si eras indígena, no había [diferencia], o sea, ¡era igual para todas! Nosotros comenzamos a agarrar esos convenios, todos esos tratados, y a analizarlos y a pasarlos por la estructura tradicional. Ahí es cuando nosotros comenzamos a analizar, a pensar sin trastocar lo que es de nosotros propiamente interno; nosotros agarramos las áreas de los derechos humanos de las mujeres, porque nosotros conocíamos hasta derechos humanos, pero no de las mujeres; […] cuando ya nosotros conocimos que eso estaba fundamentado, que teníamos ese derecho, comenzamos a estudiar, a capacitar, a hablar con las mismas mujeres. Primero que todo para que se avocaran, tuvieran esa firmeza y entereza de salir adelante a defender los derechos humanos de las mujeres, pero como indígenas; cuando surge ese grupo de mujeres que van entre ellas razonando, reflexionando, comparando, entonces se forma aquel grupo de mujeres entre la cadena de mujeres,

igual que lo hicieron cuando surgieron los análisis feministas, así mismo, dentro de la propia cultura. Entonces comenzamos nosotros a tomar a todas las mujeres, niñas, jóvenes, ¡todas!, y a presentarlo, a sustentarlo, a debatirlo. ¡Claro!, nos echaron agua, nos dijeron que no teníamos derecho…

sensibilizar sobre derechos fundamentales, nos quedó un espacio, era el espacio del poder político, de la toma de decisiones. Eso quedó como postergado para más adelante; entonces, cuando ya pusimos bien las bases de lo que eran los procesos de formación y sensibilización entre nosotras mismas, nos fuimos a los procesos electorales.

C. B.: ¿Desde dónde lo hacías vos con tu grupo?

C. B.: ¿Por dónde empezaron? ¿Por las organizaciones tradicionales, por la comarca tradicional, o empezaron por la administrativa política, en el Gobierno nacional?

T. V.: Desde la misma comunidad, en iniciativas como mujeres sueltas. Después formamos las organizaciones exclusivamente de mujeres en el territorio, pero eso llevó tiempo, llevó años. Después de eso que lleva años para capacitar y

T. V.: En lo institucional tradicional, se empezó por ahí porque es lo que está consolidado.

De esta trayectoria es interesante remarcar la insistencia en que hay que iniciar la formación a nivel comunitario, desde el territorio, como una plataforma para sensibilizar a toda la comunidad, comenzando por las organizaciones y autoridades tradicionales para ir creando las condiciones para una apertura a la equidad política de género. A partir de lo expuesto hasta aquí, coincidimos con Schneider, Calvelo y Welp (2011) cuando recomiendan la creación de unidades o divisiones de etnia o pueblos

originarios para que trabajen mancomunadamente con las unidades de género de los órganos electorales, los MAM y las instituciones específicas. También se necesitan más estudios que den cuenta de la situación en la que se encuentran estas mujeres localmente; no contamos hoy con investigaciones suficientes, en particular sobre la inserción política, por lo que hay que redoblar los esfuerzos en esta dirección para contar con un diagnóstico más certero a nivel local.

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10 CONCLUSIONES INTEGRADORAS

10.

CONCLUSIONES INTEGRADORAS Nos proponemos en este apartado, hilvanar algunas conclusiones a partir de la lectura comparada de las seis experiencias y del gran caudal de investigaciones y estudios consultados. No pretendemos con ello establecer generalizaciones, ya que los países, grupos y procesos estudiados están muy lejos de ser homogéneos, sino que intentaremos dejar planteados algunos tópicos comunes. Las mujeres en la región han emprendido desde hace más de tres décadas un camino de reclamos por los derechos, lo que las ha situado y visibilizado en el espacio público, además de acercado a los espacios de poder. Pero las mujeres indígenas y afrodescendientes no han alcanzado estos objetivos en la misma magnitud. Los Estados de la región se reconocen multiculturales y pluriétnicos pero no asumen plenamente las consecuencias de tales enunciados. La gran mayoría de estas mujeres padecen situaciones de pobreza y exhiben indicadores desalentadores; la exclusión, la

discriminación y el racismo condicionan desfavorablemente sus experiencias y oportunidades de vida y de participación política.

Las trabas para acceder a información desagregada por género y etnia, en las estadísticas y en los sistemas y procesos electorales, contribuyen a reforzar esta ex-

clusión e invisibilización. Los organismos estatales y la mayoría de las organizaciones indígenas y afrodescendientes reconocen no contar con registros ni disponer de datos actualizados; y cuando los hay, no están sistematizados ni accesibles. Aunque se evidencian progresos, sobre todo en la visibilización en las estadísticas sociodemográficas, todavía nos enfrentamos a subregistros y a diagnósticos insuficientes para la toma de decisiones. A nivel local, este problema se amplifica. Tal como señalan diversos estudios, y las propias protagonistas, las fuentes municipales y comunitarias evidencian grandes limitaciones y vacíos de información que, en algunos casos, ha sido posible

llenar a partir de la reconstrucción de la información recogida en las entrevistas; todo esto nos confronta

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a problemas metodológicos adicionales de chequeos cruzados de esos datos. En lo que respecta a la participación política, las trayectorias y experiencias de las mujeres indígenas y afrodescendientes son más recientes que las del resto de las mujeres; en particular, las mujeres afro exhiben menores niveles organizativos y una marcada fragmentación. En cuanto a las mujeres indígenas, sus organizaciones matrices están en su mayoría a cargo de hombres; a pesar de los aportes que realizan las mujeres, no son reconocidas para asumir cargos de dirección. Respecto a la inclusión en los Gobiernos indígenas tradicionales, aunque varía de acuerdo con el grupo, las jerarquías

establecidas por usos y costumbres asignan a las mujeres roles secundarios y limitan su desempeño como

actoras políticas. Las relaciones de género dentro de las comunidades exhiben profundas asimetrías y altos niveles de subordinación, aunque no siempre esta realidad es reconocida por las propias mujeres. Los espacios donde han podido desplegar una participación más activa han sido sus propias organizaciones y en el trabajo comunitario.

En el caso de las mujeres afrodescendientes, y tomando como referencia a Ecuador y Colombia, países que

cuentan con el mayor porcentaje de esta población dentro de los seis estudiados y que han desarrollado un amplio espectro de acciones y legislaciones afirmativas, la participación femenina en todos los niveles y el diálogo intercultural son muy incipientes. Sus formas organizativas tienen, mayormente, una impronta cultural y no se han consolidado en las esferas decisorias, en gran medida como resultado de la convergencia de comunidades muy conservadoras y realidades nacio-

nales caracterizadas por discursos y prácticas racistas, explícitas o encubiertas.

Sobre la inclusión en los procesos electorales, hicimos énfasis en que tanto las mujeres indígenas como las afrodescendientes están subrepresentadas en todas las instancias y espacios de toma de decisiones. No sig-

nifica que no se evidencien ciertos progresos, pero estos no son lineales, y los logros conseguidos en determinados momentos se han perdido en otros. La aplicación de las leyes de cuotas es un punto de inflexión a este respecto. De los seis países estudiados, solo dos

aún no han reglamentado cuotas para los cargos de elección popular (Nicaragua y Guatemala), mientras que otros dos (Ecuador y Bolivia) han alcanzado la paridad. Pero en ningún caso se ha establecido una cuota

para mujeres indígenas o afro en el marco de la política formal, aunque está presente esta reivindicación en el discurso de estas mujeres. En líneas generales, el im-

pacto de la cuota y la paridad es heterogéneo y no ha resuelto, como sería esperable, los problemas de fondo que restringen la participación y representación política. La igualdad formal no deriva forzosamente en igualdad sustantiva.

En relación con los Gobiernos locales, insistimos en que han sido revalorizados como espacios de participación ciudadana. En los casos en que se han aplicado cuotas

en elecciones municipales, se observa un aumento de la presencia femenina, fundamentalmente en los concejos. Pero la proporción de mujeres alcaldesas se ha mantenido muy baja, lo que confirma la “falta de pluralidad de género a nivel local” (Massolo, 2007). Se puede inferir así que el impacto de las cuotas es mayor cuando rige la obligatoriedad, como sucede con la conformación de listas plurinominales. Los cargos

unipersonales siguen sujetos a la voluntad de los partidos políticos, con predominio masculino. A esta falta de pluralismo de género hay que agregar la discriminación étnica que se ve reflejada en

el número insignificante de alcaldesas indígenas y afrodescendientes y en los tímidos avances que reproducen la tendencia a una mayor incorporación a nivel legislativo. De las múltiples directrices emanadas de los consensos de Quito (2007) y Brasilia (2010), la paridad se

proyecta como una de las claves para acortar la brecha de desigualdad entre hombres y mujeres. Pero, como se

ha podido evaluar hasta el presente, las legislaciones afirmativas, aunque necesarias, no son suficientes, puesto que en su legitimización e implementación intervienen diversos condicionantes de contexto y de cultura política. El hecho de ser candidatas, ganar elecciones, aumentar el número de mujeres indígenas y afro en cargos electivos y públicos no garantiza per se que tengan poder de decisión, ni que se mejore la calidad de la representación. De hecho, en muchos casos, estas mujeres cuando logran acceder a las listas lo hacen para desempeñar puestos no jerárquicos. Asimismo, y tal como ilustra una de las entrevistadas suelen ser “el segundo renglón” de listas encabezadas por hombres. Los liderazgos masculinos siguen prevaleciendo, a lo que se agrega la disputa con otros colectivos de mujeres por los lugares en las listas. Hay que insistir, entonces, en estudiar estos fenómenos en calidad de procesos de participación político electoral y no de acceso a los puestos de poder, para dar cuenta de la complejidad del tema y de la necesidad de analizar el conjunto de las dimensiones que entran en juego y no solo ponderar el número de mujeres en cargos públicos y electivos, aunque esto constituya una condición de partida. Conforme a esta lógica, es posible identificar un conjunto de obstáculos que afrontan las mujeres indígenas y afro para ampliar su ciudadanía política

y garantizar su inclusión en la esfera política en general y local. Son de diverso orden y se manifiestan en

distintos momentos de las trayectorias políticas; Massolo (2007) distingue obstáculos de partida, de entrada y de permanencia. En este caso, seleccionamos los mencionados en repetidas ocasiones por las entrevistadas. Se trata de obstáculos que, en algunos casos, se desprenden de la experiencia personal de transitar por las arenas políticas y, en otros, de impulsar procesos de empoderamiento y acompañamiento.

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En el horizonte de las relaciones de género, cabe destacar los estereotipos y roles cristalizados, la construcción de imaginarios que las confinan al mundo privado doméstico y las relaciones asimétricas, dentro y fuera de sus comunidades. Estos roles hacen que tengan que distribuir sus tiempos para asumir, además de las tareas propias de la vida privada (productivas y de cuidados), las que demanda la actividad pública. La rigidez de las estructuras ancestrales en el caso de las mujeres indígenas juega un rol preponderante y limitante. Y, en el caso de las mujeres afro, las construcciones y prácticas racistas refuerzan el contexto de exclusión. Son las mujeres más pobres, dentro del cuadro de feminización de la pobreza, sobre todo en las áreas rurales. La desigualdad socioeconómica contribuye ampliamente a la inequidad de oportunidades. La falta de conocimientos (sobre sus derechos, sobre gestión pública, sobre el funcionamiento del Estado, sobre los procesos electorales y las reglas vigentes) y la escasa capacitación para asumir una participación informada son problemas citados recurrentemente que dejan entrever la falta de políticas al respecto. En este sentido, hay que insistir en la diferencia entre capacidad y capacitación, cuya indiferenciación intencionada hace que se las impute de ser “incapaces” para llevar adelante tareas de dirigencia, cuando, en realidad, carecen de la capacitación necesaria para emprender sus experiencias de liderazgos en igualdad de condiciones. La escasa disposición de los medios de comunicación hegemónicos para difundir las candidaturas de mujeres indígenas y afrodescendientes va en detrimento de su exposición pública en los procesos eleccionarios y de los logros de una gestión. Los sistemas electorales vigentes en la mayoría de los países no se han adecuado a las medidas afirmativas. Los partidos políticos no cumplen con el compromiso, asumido en sus propias legislaciones, de incorporar a las mujeres indígenas y afrodescendientes dentro de sus filas y listas. Y, cuando lo hacen, las relegan a

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puestos secundarios, a ocupar cargos de bajos niveles decisorios. Asimismo, la alternancia no está bien reglamentada o implementada, y no se aplican sanciones por el incumplimiento de esta normativa ni de otras vinculadas. Se hace un mal uso de la alternancia como recurso para cumplir con determinados requisitos y luego desplazar a estas mujeres sin rendir cuentas de ello. En estricta relación con lo anterior, afrontan las campañas políticas con muchos menos recursos que el resto de los candidatos. Cuando acceden a los cargos por los partidos tradicionales se les exige e impone reglas y condiciones que desconocen, lo que a su vez dificulta la consecución de las agendas propias y deriva en imputaciones y descalificaciones por adoptar lugares pasivos de “levantamanos”. La poca capacidad de incidir desde adentro, el desprestigio y las críticas que reciben desde afuera

desalientan la continuidad de la experiencia política. En consecuencia, es frecuente que no se

postulen para un nuevo período cuando logran concluir uno. A veces, esto obedece a la propia voluntad o a la imposibilidad de cumplir con todos los mandatos, por motivos de violencia política o por experiencias negativas. Muchas de ellas se han visto envueltas en procesos de corrupción que han sido justificados con razón, en algunos casos, por “desconocimiento del manejo de los fondos públicos” y, en otros, por no poder dar cuenta de las acciones. Estas situaciones refuerzan la baja autoestima y contribuyen a retroalimentar los circuitos de desconfianza, automarginación y exclusión. La construcción de una agenda de mujeres con enfoque diverso/diferencial sigue siendo un

desafío. Como mencionamos a lo largo del documento, la reivindicación de un tratamiento especial de la condición indígena o afro puede generar tensión con los discursos y prácticas que enfatizan las demandas de género por encima de la pertenencia étnica. Esta polémica de larga data se reactualiza en cada contexto alrededor de la posibilidad de elaborar agendas comunes de mujeres diversas (Arboleda, 2012) o agendas diversas para mujeres diversas.

en particular, a los cuales se les supone una mayor apertura para la inclusión; además de que las mujeres inician, generalmente, sus carreras en los microámbitos donde son reconocidas por sus desempeños comunitarios.

La violencia política merece una consideración especial por los peligros que entraña (tanto a nivel real l como simbólico). Y se ha incrementado al tiempo que ha ido en aumento la representación femenina; estas expresiones de intolerancia, que en algunos casos han derivado hasta en muertes, intimidan y desalientan. Tener presente este conjunto de dificultades es la plataforma para identificar las transformaciones que se deben producir y las incidencias que se espera alcanzar. En esta dirección, las políticas públicas juegan un rol central, así como las actitudes y propuestas de las mujeres indígenas y afrodescendientes para empoderarse, desarrollar sus liderazgos, generar consensos y reforzar alianzas. Hasta el presente, las políticas públicas de la mayoría de los países estudiados no han logrado reconocer ampliamente y neutralizar estos obstáculos. Un factor decisivo en este sentido es la baja presencia de estas mujeres en los ámbitos en los cuales estas políticas deben diseñarse e implementarse. Los mandatos de transversalidad y las acciones afirmativas de género y étnico-raciales no traspasan las fronteras de los MAM, en los casos en que estos están institucionalizados y funcionan en sentido sustantivo y no figurado (a nivel nacional y local). A este panorama hay que adicionar la ya mencionada ausencia de datos desagregados por género y etnia sobre participación política. Así, se atribuye a los MAM

la responsabilidad de desarrollar una política de presión más activa sobre este punto y, también, en relación con los incumplimientos de los Estados de los pactos de consulta previa y de no intervención en los territorios para fines económicos, que contravienen las autonomías y los principios ambientales. Las mujeres indígenas se ven particularmente afectadas en estos procesos y con instancias de intervención muy acotadas.269

No podemos desconocer que los municipios vienen abriendo canales de participación ciudadana que han favorecido a las mujeres con políticas y mecanismos que les han permitido hacer llegar sus demandas e intervenir en procesos de cambio; un ejemplo muy valioso es el de los Presupuestos Sensibles al Género (PSG), que son usinas de iniciativas, aunque el lugar que se les ha concedido a las mujeres indígenas y afrodescendientes hasta el presente es mínimo. No obstante, mantienen un protagonismo activo como lideresas comunitarias. Este panorama es bastante semejante en países como Bolivia y Ecuador, en los que la población indígena tiene un peso muy significativo, así como en aquellos donde la población afrodescendiente lo tiene, como Colombia o Panamá. Tal como se señala en las conclusiones del Seminario Regional sobre Gobiernos Locales y Pueblos Indígenas (PNUD, 2011a) los Gobiernos locales de la región se caracterizan “más por su falta de capacidad que por su eficacia”. Este reconocimiento tiene implicancias para la gobernabilidad y para la promoción de la representatividad de las mujeres. Incluso no se logran institucionalizar alianzas que permitan sortear o negociar en mejores términos los conflictos y enfrentamientos entre las poblaciones indígenas y los Estados.270 Uno de los pilares para la inclusión de las mujeres indígenas y afrodescendientes es el reconocimiento de la diversidad y su incorporación a la fundamentación

La estructura excluyente de los procesos decisorios hegemónicos coarta el desarrollo de las carreras políticas femeninas. Esto llama aún más la atención a nivel de los Gobiernos locales, y de las áreas rurales

e implementación de las políticas públicas. Para ello es imprescindible seguir profundizando en las cosmovisiones y los sistemas normativos en los que se desenvuelven estas mujeres y que no se corresponden punto a punto con los valores y reglas de la democracia como la conocemos. Hay que adentrarse en la cultura política local, en los mandatos y prescripciones (Conde, Seara y Valcárcel, 2012) para comprender las

269 Aunque hay excepciones, como ocurre en el presente en Panamá con Silvia Carrera, Cacica, quien está al frente de las negociaciones con el Estado para reivindicar la oposición de la comunidad a la construcción de empresas hidroeléctricas.

270 El TIPNIS en Bolivia, la construcción de hidroeléctricas en Panamá, la Ley de Recursos Hídricos y los conflictos por las petroleras en Ecuador, entre otros, dan cuenta de este problema.

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lógicas diferenciadas de construcción del poder, las potencialidades y los impedimentos. La educación y la capacitación son dimensiones fundamentales para achicar la brecha de desigualdad, y para allanar el camino para devenir actoras políticas. La demanda de las lideresas y de las organizaciones indígenas y afrodescendientes se orienta a lograr una relación más directa con el Estado y los organismos (sistema de las Naciones Unidas, cooperación internacional, ONG) que apoyan la formación y el empoderamiento, y a tener una intervención más activa en el diseño y los contenidos, con un mayor acercamiento al territorio local. Esta demanda incluye propuestas de cambio en los lugares y las modalidades de capacitación, en función de revalorizar los sistemas de aprendizaje y de comunicación locales. Hoy nos encontramos con mujeres indígenas y negras que acceden a estudios primarios y secundarios, cuando no a la universidad, y que cuentan con herramientas sólidas para aportar, sobre la base de sus propias trayectorias, al conocimiento desde adentro de sus comunidades. A lo largo del estudio también quedó claro que los sistemas electorales son determinantes, pues establecen los mecanismos de elección, las condiciones y los modos de registro que pueden favorecer o no la inclusión de estas mujeres.

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La convergencia de estos caminos contribuye a derribar los techos de cristal y a resignificar las relaciones de género a fin de desnaturalizar los roles asignados y las asimetrías así como la discriminación racial. Porque a pesar de las dificultades enunciadas, las mujeres expresan una voluntad de capacitarse y empoderarse para decidir, dentro y fuera de sus comunidades. Es evidente que hay un trayecto iniciado en el que se han ido delineando nuevas subjetividades políticas que reúnen la dimensión de género y la etnicidad. Queda mucha senda por transitar en materia de inclusión de las mujeres indígenas y afrodescendientes en los procesos de gobernabilidad local, y en todos los niveles decisorios. Para acompañar estos procesos es necesario avanzar en análisis pormenorizados que permitan hacer un seguimiento de los casos y reconstruir las trayectorias políticas de las mujeres, para ilustrar las diferentes realidades y expectativas de participación política y fortalecer la práctica comunitaria y las voces de las mujeres en sus comunidades, insistiendo en la importancia de lograr una mayor participación política –electoral y política en sentido amplio- para participar activamente en las decisiones y en la construcción de los escenarios políticos.

RECOMENDACIONES

11.

recomendaciones Entre los desafíos que afronta la región está presente mejorar las condiciones para reducir la exclusión social, lograr el bienestar de las mujeres afrodescendientes e indígenas, y ampliar la participación, ya que se trata de grupos subrepresentados. Teniendo en cuenta los resultados del estudio, los innumerables aportes precedentes de los especialistas de cada país y las conclusiones vertidas, se presenta una lista de sugerencias, en la que se privilegian las que se desprenden del trabajo de campo. Distinguimos temas y subtemas a fin de ordenar la exposición, pero sabemos que están intrínsecamente relacionados y que requieren de implementaciones coordinadas para potenciar las cadenas de sinergias en el campo de la participación política.

La información: pieza clave para la participación política y para el diseño de políticas públicas inclusivas RECOMENDACIóN

Insistimos en los déficits que dificultan el contar con diagnósticos e información actualizada. Con miras a sortear este obstáculo se hace necesario:

• Arbitrar los medios para disponer de información y mecanismos regulares de actualización sobre indicadores de participación política, desagregados por género y etnia, para los diferentes niveles de gobierno.271 • A través de los MAM y de manera coordinada con diferentes organismos nacionales y locales, impulsar alianzas con los órganos electorales para introducir el registro de indicadores electorales (candidaturas, resultados, reelección) desagregados por etnia y género.272 • Mejorar los canales de difusión de las informaciones (páginas web, boletines, campañas, eventos) a fin de que resulten accesibles a las mujeres indígenas y afrodescendientes y todos los actores y actoras. • Seguir avanzando en la búsqueda de visibilidad estadística en los censos y estadísticas subnacionales, desde una perspectiva intercultural y de género. 271 Estas recomendaciones están en línea con las conclusiones emanadas de la Reunión de Especialistas sobre Sistemas de Información Estadística de los Órganos Electorales con Perspectiva de Género, realizada en Santo Domingo en el año 2010 (UN-INSTRAW y AECID, 2010). Asimismo, el inventario estadístico de Rangel (2012), impulsado por el Observatorio de Igualdad de Género de la CEPAL, afirma que deberían

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considerarse al menos 27 indicadores básicos de seguimiento del Consenso de Brasilia en relación con los aspectos étnico raciales. Se parte de la base de que algunos ya están disponibles, otros son muy difíciles de obtener y otros requieren ser construidos.

272 Colombia ha evidenciado esfuerzos en esta dirección, tal como se consigna en el documento.

La capacitación: herramienta indispensable para fortalecer los liderazgos de mujeres indígenas y afrodescendientes RECOMENDACIóN

Un aspecto central es el fortalecimiento de las capacidades y habilidades de las mujeres, tanto de aquellas que aspiran a ocupar espacios de representación como de las que actualmente se desempeñan como autoridades locales o funcionarias; el cumplimiento de esta meta contribuye a garantizar la incidencia y la continuidad de las trayectorias y carreras políticas. A tal fin surgen las siguientes propuestas para tomar en consideración:

• Acercar la capacitación y las políticas a las mujeres en sus territorios, sobre todo para aquellas que por diferentes motivos (aislamiento rural, pobreza, idioma, analfabetismo) no tienen acceso al conocimiento, y sus cotidianos se desenvuelven a gran distancia de los espacios de toma de decisiones. • Reforzar la intervención de las protagonistas en el diseño y los contenidos de las capacitaciones y de los procesos de empoderamiento, recuperando los saberes y metodologías locales que responden a las necesidades y condiciones de cada país y municipio. • Tal como se dispusiera en el Consenso de Brasilia, propiciar acuerdos de capacitación entre los MAM y los órganos electorales para formar recursos humanos en el análisis de género y en la elaboración de indicadores (Schneider, Calvelo y Welp, 2011) con enfoque étnico-racial. • Incluir en las capacitaciones módulos específicos de formación en derechos de las mujeres indígenas y afrodescendientes; en género y procesos electorales; en género, etnia y participación política; en legislación y sistema político vigente; en gestión y funcionamiento del Estado; en gestión de recursos en las municipalidades, entre otros. • Impulsar debates sobre discriminación étnica y de género en los contextos y comunidades originarias, así como en los organismos públicos en general y de los Gobiernos locales en particular. • Incrementar el desarrollo de propuestas de capacitación virtual, asegurando la capacitación de estas mujeres en nuevas tecnologías (TIC) y también el acceso a estas. • Sensibilizar y capacitar a los hombres de las comunidades de referencia, así como a los candidatos y funcionarios, para que puedan asumir una corresponsabilidad sobre la implementación de los derechos de participación política. • Arbitrar algún tipo de mecanismo para valorar el impacto de la formación, a fin de conocer los resultados obtenidos y reorientar el diseño si es necesario (Massolo, 2007).

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Organización social y redes de mujeres RECOMENDACIóN

Las organizaciones y redes son espacios donde las mujeres indígenas y afrodescendientes desarrollan una intensa actividad participativa y política, aunque con diferentes grados de formalización e incidencia. Estas organizaciones desempeñan un rol clave en la defensa de los derechos humanos y colectivos de las mujeres, y en el combate a la discriminación étnica y racial. Partiendo de este reconocimiento, es importante:

• Contribuir a desarrollar la capacidad de estas organizaciones para la defensa de los derechos y para la negociación con las autoridades y entidades públicas. • Estimular la presencia femenina en el seno de las organizaciones mixtas, así como el desarrollo de organizaciones propias de mujeres. • Impulsar mecanismos y alianzas para mejorar la incidencia en la política local. • Apoyar la expansión de las asociaciones municipalistas y las redes de mujeres autoridades municipales y la inclusión de mujeres indígenas y afrodescendientes en sus estructuras y agendas. • Favorecer el diálogo entre las mujeres autoridades locales, parlamentarias, feministas, organizaciones indígenas y afro, a fin de articular agendas de género con enfoque diferencial. • Seguir profundizando el debate y la reflexión conjunta sobre derechos individuales y colectivos. • Difundir las experiencias de ejercicio del poder, haciendo hincapié en los obstáculos y los logros para arbitrar un mecanismo de acompañamiento para las mujeres en sus trayectorias políticas.

Acciones y legislaciones afirmativas: plataforma necesaria pero no suficiente RECOMENDACIóN

Hicimos énfasis en la necesidad de avanzar en legislación afirmativa pero sin descuidar el resto de los factores que intervienen en la eficacia de estas medidas. En esta dirección, se propone:

• Extender las cuotas y la paridad a la mayoría de los espacios de poder e incluir, en este marco, cuotas para mujeres indígenas y afrodescendientes, en consenso con el movimiento de mujeres y en el horizonte de la construcción de una democracia intercultural paritaria.

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• Resolver el problema de la alternancia para garantizar que, cuando se produce la baja de una mujer, no sea reemplazada por un hombre, sino por otra mujer indígena o afro. • Arbitrar los mecanismos de control y sanción para achicar la brecha entre la promulgación de la legislación afirmativa y la implementación de estas. • Crear mecanismos de apoyo para fortalecer la participación pública y política de las mujeres indígenas y afrodescendientes, sobre la base de la no discriminación, en todos los espacios de toma de decisiones. • Garantizar el reconocimiento de los territorios, las autoridades y las formas organizativas de los pueblos indígenas y afro para avanzar hacia la superación de las estigmatizaciones (CEPAL, 2011a). • Apoyar acciones para el financiamiento de las campañas políticas de estas mujeres que son las que exhiben menos capacidad económica. • Eliminar de las campañas electorales los contenidos racistas y discriminatorios de género, implícitos o explícitos, hacia estos colectivos de mujeres. • Mejorar la calidad de los liderazgos, la ampliación y la profesionalización, tomando en consideración las experiencias transitadas, los obstáculos y las potencialidades. • La gobernabilidad local y la participación • Los Gobiernos locales se han situado en el escenario político como los espacios más propicios para generar procesos de inclusión ciudadana y de las mujeres. Dadas las dificultades por la representación reducida de las mujeres indígenas y afrodescendientes, se proponen los siguientes lineamientos en función de contribuir a superar esta subrepresentación: • Reforzar el rol de los municipios, al tiempo que los procesos de descentralización, en el diseño e implementación de políticas públicas con eje en las mujeres de pertenencia étnica, mediante la asignación de mayores recursos locales y la promoción de un desarrollo integral, desde una perspectiva de derechos. • Promover una nueva cultura política de desarrollo local con enfoque intercultural y de género. Crear MAM en los municipios y extender la elaboración de planes de igualdad de oportunidades que institucionalicen estas preocupaciones. • Desarrollar y ampliar mecanismos de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos de las mujeres, con enfoque intercultural (presupuestos participativos, sensibles al género, herramientas para etiquetar gastos de género para indígenas y afro).

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• Apoyar la gestión de las mujeres indígenas y afrodescendientes al frente de municipios y concejos, a fin de que puedan desarrollar políticas que tributen en su beneficio, consensuarlas y legitimarlas por ordenanzas, leyes y legislaciones. • Promover reformas en las políticas electorales y en los sistemas de cuotas y paridad que favorezcan la inclusión en las listas y en la actividad pública. • Instalar una agenda de género y étnico-racial que incluya el debate sobre gobernabilidad local y mujeres indígenas y afro. • Impulsar la ampliación de la representación, a nivel regional y local, de las mujeres indígenas, en particular, como autoridades en sus territorios. • Arbitrar los medios para facilitar diálogos más fluidos entre las lideresas y las organizaciones y autoridades de sus territorios originarios. • Fortalecer la capacidad de incidencia y liderazgo a nivel local (regional y nacional), la creación de alianzas estratégicas, las acciones de lobby y cabildeo, como prácticas medulares para el diseño e implementación de políticas públicas inclusivas.

Políticas públicas: pieza clave para la autonomía de las mujeres indígenas y afrodescendientes RECOMENDACIóN

Las políticas públicas deben garantizar el desarrollo integral de las mujeres indígenas y afrodescendientes y la autonomía en todas sus dimensiones. Esta meta debe formar parte de una agenda local elaborada de manera participativa y con enfoque intercultural:

• En el marco de las políticas públicas locales y nacionales, aumentar los recursos destinados a las metas de igualdad de género y étnico-raciales. • Elaborar políticas que refuercen el empoderamiento, los liderazgos, las acciones afirmativas y la igualdad de acceso a programas sociales y productivos, para garantizar la intervención de las mujeres y sus organizaciones en el diseño e implementación de estas políticas. • Crear unidades o divisiones específicas de etnias que trabajen en forma conjunta con las unidades de género de los órganos electorales, con los MAM y con el resto de los organismos del Estado (Schneider, Calvelo y Welp, 2011), para mejorar la articulación y avanzar en los procesos de transversalización. • Arbitrar las reformas de los sistemas políticos para garantizar la inclusión efectiva de las mujeres indígenas y afro en las candidaturas y en los lineamientos de los partidos tradicionales y propios.

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• Garantizar el cumplimiento del derecho a la “consulta previa, libre e informada” en los aspectos y las políticas que afectan particularmente a estas mujeres. • Desarrollar una política educativa intercultural bilingüe, que llegue a todas las comunidades locales, a fin de achicar la brecha de desigualdad educativa y erradicar el analfabetismo. • Fortalecer las unidades productivas en las que las mujeres participan activamente a nivel local, para romper con el círculo de la pobreza de género. • Desarrollar políticas de sensibilización en equidad de género dirigidas a actores políticos claves (hombres y mujeres) de los partidos políticos, organizaciones sociales, organismos electorales, Gobiernos municipales, entre otros. • Establecer mecanismos de diálogo y coordinación entre las instituciones públicas y las organizaciones de mujeres indígenas y afrodescendientes. • Mejorar el seguimiento y la evaluación de la implementación de las políticas públicas propuestas, con enfoque de género y étnico-racial. • Contribuir a democratizar los liderazgos dentro de las organizaciones indígenas y afro, para debilitar los estereotipos de género. • Reforzar los liderazgos y las oportunidades para que las mujeres puedan estar más representadas como autoridades en los espacios tradicionales de toma de decisiones. • Diseñar políticas que incluyan a las mujeres indígenas y afrodescendientes como prioridades dentro de la agenda local, regional y nacional.

El sistema de las Naciones Unidas y la cooperación internacional: pilares indispensables RECOMENDACIóN

El sistema de las Naciones Unidas y la cooperación internacional están llamados a seguir ocupando un rol clave en el fortalecimiento de una perspectiva de género, étnica y étnico racial, en la agenda internacional. Partiendo de este reconocimiento, las propias mujeres indígenas y afrodescendientes plantearon las siguientes recomendaciones:

• Implementar proyectos y programas que tengan como objetivo fundamental incidir en la transversalización de una perspectiva intercultural en todos los ámbitos nacionales y locales. • Ampliar la participación de las mujeres indígenas y afro en los programas de ONU Mujeres orientados a estas mujeres.

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• Apoyar el accionar y la consolidación de las organizaciones de mujeres indígenas y afro. • Contribuir al monitoreo del cumplimiento de los compromisos y acuerdos internacionales. • Priorizar la continuidad del Programa de Mujeres Indígenas en la región. • Apoyar la formulación de legislaciones afirmativas para el empoderamiento de las mujeres afrodescendientes e indígenas. • Sugerir al Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (CEPAL) que profundice la integración de la perspectiva étnico-racial en sus trabajos, con foco en el eje de los indicadores de participación política. • Potenciar las sinergias entre los organismos del sistema de las Naciones Unidas, las organizaciones de mujeres, la cooperación internacional y los Estados para alcanzar mayores logros de la inversión. • Mantener el contacto fluido con la cooperación internacional a fin de fijar de manera concertada con las mujeres las prioridades para el destino de los fondos y el diseño de estrategias de inclusión política. • Incorporar en las agendas internacionales y, especialmente, en las conferencias de las Naciones Unidas sobre la mujer el debate sobre interculturalidad en general y en lo que concierne a la participación política, en particular. • Insistir en la importancia de que las áreas del PNUD, abocadas a los problema de democracia y gobernabilidad local, fortalezcan la perspectiva de género y étnico racial.

La investigación: conocer para tomar decisiones informadas RECOMENDACIóN

“La complejidad de la gestión de la información a nivel local hace necesario, por un lado, el diseño de estudios específicos para recoger información sobre la participación y representación política de las mujeres a todos los niveles y, por otro, identificar los organismos implicados en la producción de datos electorales a todos los niveles, especialmente en los países federales” (UN-INSTRAW y AECID, 2010: 8). En función de lo expuesto se destaca la importancia de:

• Trazar líneas de base en los Gobiernos locales sobre la participación política y participación electoral de las mujeres indígenas y afrodescendientes. • Impulsar más investigaciones participativas que recuperen las trayectorias y experiencias de las mujeres candidatas, autoridades, exautoridades e interesadas

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en desarrollar liderazgos en sus comunidades y fuera de estas. Sistematizar las experiencias de gestión política local y difundirlas. • Definir temas prioritarios para llevar adelante diagnósticos pormenorizados sobre la participación política por país y municipio (cualitativos y cuantitativos). • Reconstruir las representaciones y prácticas de las mujeres indígenas y afrodescendientes en torno a la construcción del poder, la representación, la autonomía, la práctica política, siguiendo los discursos y experiencias tanto en los contextos originales como en los procesos electorales. • Fortalecer alianzas entre las universidades y centros académicos y los colectivos de mujeres para garantizar un acercamiento continuo que estimule la producción conjunta de conocimiento. • En función de los conocimientos, diagnósticos e investigaciones, elevar propuestas que contribuyan a rediseñar las políticas públicas y a fortalecer la participación política.

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ANEXOS

ANEXO I: Guía de Trabajo

ANEXOS ANEXO I Guía de Trabajo PROYECTO "FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD CON ENFOQUE DE GÉNERO Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES A NIVEL LOCAL EN AMÉRICA LATINA, SEGUNDA FASE"

Período: 9 de Noviembre 2011-8 de Marzo 2012 Países: Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Panamá

Consultora: Dra. Cristina Bloj El objetivo de este estudio es sistematizar información y generar conocimiento torno a la participación y el liderazgo político de las mujeres indígenas y afrodescendientes en los gobiernos locales de seis países de América Latina. Se espera, así, contribuir a visibilizar la situación imperante, producir incidencias, y favorecer nuevas alianzas estratégicas. Se llevará a cabo una investigación cualitativa-cuantitativa a fin de realizar un estado de la cuestión, explorar las lógicas y prácticas de las mujeres en los contextos de participación. CONSULTA 1)    

Perfil de las personas consultadas: Mujer: Hombre: Edad Pertenencia étnica (Grupo indígena o afrodescendencia): Especificar

Actividad (Actual o pasada-aclarar fechas)        

Miembro del Poder Ejecutivo Nacional o Local Miembro del Poder Legislativo Nacional o Local Funcionario gubernamental: Funcionario Internacional: Líderes y miembros de organizaciones de Mujeres y activistas: Miembro de redes, foros, Comisiones: Académico, consultor, experto: Otro:

2) Perfil socio-demográfico: 1

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 ¿Conoce el número de mujeres indígenas que residen en su país? o ¿Conoce los grupos étnicos de pertenencia? Especificar o ¿Conoce cómo está distribuida esta población a nivel regional y local?  ¿Conoce el número de mujeres afrodescendientes que residen en su país? o ¿Conoce la distribución regional y local? 3) Participación Política 

¿Conoce si dentro del sistema político de su país/localidad están vigentes normas y mecanismos que garantizan la participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes en diferentes niveles de toma de decisiones? Especificar  Partidos Políticos:  A nivel nacional: Poder Ejecutivo-Poder Legislativos  A nivel local: Poder Ejecutivo-Poder Legislativo



¿Está al corriente desde cuando están vigentes estas normas?



¿Ha observado cambios en los últimos diez años?



¿Ha aumentado la representación de las mujeres indígenas y afrodescendientes en los partidos políticos, en los parlamentos, en el gobierno nacional y en los gobiernos locales?  Si considera que sí: Defina en qué instancia y responda la siguiente pregunta: o ¿Su percepción es que este aumento ha mejorado la representación en el sistema político y favorecido los liderazgos locales?  Si considera que no: Defina en qué ámbito y responda: o ¿Podría argumentar porqué considera que no ha aumentado?



¿Qué acciones han contribuido a la construcción y/o participación de las mujeres indígenas y afrodescendientes como sujetos políticos? ¿De parte de quienes? o Estado o Organizaciones de la Sociedad Civil o Organismos Internacionales o Otros



¿Encuentra diferencias significativas en las prácticas políticas de uno u otro grupo de mujeres? ¿Podría identificarlas y puntualizarlas?



¿Conoce asociaciones, organizaciones, comisiones, foros, y otros, que nuclean a mujeres indígenas o afrodescenientes en su país o localidad? Especificar

Participación política de mujeres indígenas y afrodescendientes

275



¿Cuál sería el sistema más adecuado para garantizar un acceso equitativo para las mujeres indígenas y afrodescendientes a la participación, a cargos públicos y a la representación política a nivel local? Leyes electorales, sistemas de cuotas, etc. Especificar



¿Considera que la adopción a nivel local de estas medidas favorecería cambios en las prácticas políticas, en el ejercicio de la autoridad y de los liderazgos? ¿En que otros aspectos podría favorecer? o Si-No o Porqué Según su opinión, el nivel local es más receptivo para ampliar la participación política de las mujeres? o Si-No o Porqué ¿Considera que la participación más equitativa de las mujeres indígenas y afrodescendientes en la toma de decisiones ayudaría a visibilizar más los problemas que afectan a estos grupos y a representar mejor los intereses de las mujeres? o Si- No o Porqué



¿Qué políticas públicas se podrían generar y adoptar para mejorar esta situación? o ¿Deberían adoptarse medidas legislativas para alcanzar mayores niveles de participación de mujeres indígenas y afrodescendientes?  Si-No  Porqué o ¿Qué criterios aplicaría para tal fin? ¿Sistemas de cuotas para garantizar la representación a nivel local? o ¿Tomaría medidas o sanciones en caso que no se cumplan?  Si-No  Porqué



¿Qué obstáculos percibe para ampliar la participación política de las mujeres indígenas y afrodescendientes a nivel local? Especificar



¿Visualiza cambios a futuro? o ¿En el corto, mediano o largo plazo? o ¿En qué dirección? o ¿Quiénes serían los/las principales impulsores?

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ANEXO II PRONUNCIAMIENTO DE LAS MUJERES DE LA COSTA CARIBE NICARAGÜENSE EN CONMEMORACION DEL 8 DE MARZO, DIA INTERNACIONAL DE LA MUJER. “VOCES CARIBEÑAS”

ANEXO III PRONUNCIAMIENTO DE LAS MUJERES DE LA COSTA CARIBE NICARAGÜENSE EN CONMEMORACION DEL 8 DE MARZO, DIA INTERNACIONAL DE LA MUJER. "VOCES CARIBEÑAS"273 Nosotras, mujeres de la Costa Caribe nicaragüense, Mískitas, Creoles, Garífunas, Negras, Mayangnas, Mestizas, integrantes del movimiento de mujeres multiétnicas Voces Caribeñas, con la alegría que nos convoca celebrar este 8 de marzo, nuestro día, MANIFESTAMOS 1. Que la Costa Caribe constituye casi la mitad del país, con mucho potencial económico, pero es la región con mayor índice de pobreza extrema de Nicaragua, con mayor índice de mortalidad materna y de embarazos en adolescentes, y se ubica entre las regiones con mayores índices de violencia intrafamiliar del país. 2. Que las mujeres Caribeñas somos pilares fundamentales en la construcción del desarrollo socio-económico en nuestras familias y comunidades. 3. Que las mujeres Caribeñas estamos consolidando nuestras organizaciones y Movimientos para: - Visibilizar la situación de las mujeres y promover el impulso de las políticas públicas necesarias para el desarrollo pleno y en condiciones de igualdad de las mujeres caribeñas. - Consolidar el liderazgo de mujeres y jóvenes del Caribe, promoviendo el conocimiento sobre sus derechos. - Construir agendas concertadas desde la perspectiva de las mujeres e Incidir en los tomadores de decisiones sobre nuestra agenda política y económica. - Promover reformas a la ley de autonomía para crear los mecanismos que garanticen la participación de mujeres en todos los ámbitos político, social y económico. - Incidir en los gobiernos locales y nacionales con el fin de que los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres sean reconocidos en el conjunto de leyes, políticas y planes. EN ESTE 8 DE MARZO DEMANDAMOS 1. El impulso de políticas públicas a favor de las necesidades de las mujeres desde las municipalidades, Gobiernos Regionales y Gobierno Central. 2. La ejecución práctica de la Ley de Trato Digno aprobada por la Asamblea Nacional, creándose los mecanismos necesarios con la participación de las mujeres de las diferentes etnias de la Costa Caribe nicaragüense en todas las esferas e instancias de la vida de nuestras regiones autónomas.

273 Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora. Disponible: http://www.mujeresafro.org/ index.php?option=com_content&view=article&id=204:

pronunciamiento-mujeres-de-la-costa-caribe-nicaraguense-de-voces-caribenas-8-de-marzo-dia-internacional-de-laz-mujeres&catid=2:ultimas-noticias&Itemid=

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3. Acogemos la aprobación de la Ley contra la violencia hacia las mujeres y demandamos su pronta aplicación. 4. Que se mejore la calidad de los servicios, principalmente de la salud hacia la mujer, especialmente en función de su salud sexual y reproductiva. 5. Que se garantice la participación política de las mujeres y se incorporen las necesidades de las mujeres en los planes y programas de gobierno a todos sus niveles. Por una Nicaragua libre de violencia, libre de racismo, sexismo, machismo, homofobia y libre de todo tipo de discriminación, continuaremos nuestra lucha. ¡VIVAN LAS MUJERES COSTEÑAS DE NICARAGUA! ¡VIVAN LAS MUJERES MÍSKITAS, CREOLES, GARIFUNAS, NEGREAS, MAYANGNAS, MESTIZAS! ¡VIVAN LAS MUJERES DE NICARAGUA!

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ONU Mujeres es la organización de las Naciones Unidas dedicada a promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres. Como defensora mundial de mujeres y niñas, ONU Mujeres fue establecida para acelerar el progreso que conllevará a mejorar las condiciones de vida de las mujeres y para responder a las necesidades que enfrentan alrededor del mundo.

ONU Mujeres apoya a los Estados Miembros de las Naciones Unidas en el establecimiento de normas internacionales para lograr la igualdad de género y trabaja con los Gobiernos y la sociedad civil en la creación de leyes, políticas, programas y servicios necesarios para implementar dichas normas. También respalda la participación igualitaria de las mujeres en todos los aspectos de la vida, enfocándose en cinco áreas prioritarias: el incremento del liderazgo y de la participación de las mujeres; la eliminación de la violencia contra las mujeres; la participación de las mujeres en todos los procesos de paz y seguridad; el aumento del empoderamiento económico de las mujeres; la incorporación de la igualdad de género como elemento central de la planificación del desarrollo y del presupuesto nacional. ONU Mujeres también coordina y promueve el trabajo de las Naciones Unidas para alcanzar la igualdad de género.

Av. César Nicolás Penson 102-A, La Esperilla Santo Domingo, República Dominicana Teléfono: 1+ 829 954 0000 Fax: 1-809-685-2117 www.onumujeres.org www.facebook.com/onumujeres www.twitter.com/onumujeres www.youtube.com/unwomen www.flickr.com/unwomen

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