La tributación en los gobiernos locales y regionales

2013

El Presupuesto Público y la Tributación Municipal y Regional en el Perú CPC. Oscar Ayuque Curipaco

INTRODUCCIÓN El Decreto Legislativo 955, también conocido como Ley de Descentralización Fiscal (LDF), ha establecido un marco normativo para el desarrollo ordenado del proceso de descentralización en el Perú. El énfasis de la referida norma es hacia la prevención del desequilibrio fiscal que ha sido la constante de estos procesos en América Latina. Así, en países como Argentina, Brasil o Colombia el déficit fiscal de los gobiernos subnacionales se convirtió en un problema que llegó a tener consecuencias macroeconómicas.

Estos países desarrollaron programas de ajuste y reordenamiento financiero al nivel de los gobiernos subnacionales. En algunos casos, esto implicó no solo el establecimiento de una normativa específica sino una intervención directa del Gobierno Central (Colombia), en otros la introducción de un severísimo marco legal, que inclusive consideraba la posibilidad de sanciones penales personalizadas en los ejecutores de la política fiscal (Brasil). Finalmente, en casos como el Argentino, el Apocalipsis económico fue inevitable, con las terribles consecuencias que todos conocemos.

Las experiencias recurrentes de desorden fiscal que han estado ligadas a los procesos de descentralización han llevado a considerarlo como un potencial riesgo que amenaza la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. Por supuesto, esto no menoscaba la importancia y las ventajas que tiene el proceso; como la mejor eficiencia en la provisión de bienes públicos, el mayor acceso de la población a sus autoridades, desarrollo de mercados regionales e incentivos para la explotación de sinergias económicas locales, efectos de spillover derivados de la organización de equipos técnicos y profesionales de alta calidad, etc.

Estando claro que el proceso es imprescindible e impostergable, del análisis de la experiencia internacional, se desprende el hecho que es fundamental desarrollar un esquema normativo que permita prevenir un potencial problema de desbarajuste fiscal, antes que actuar para resolverlo, con los costos económicos y en credibilidad que esto implica.

Esta es precisamente la función central del DL 955 y de los procesos que esta norma define. En efecto, fundamentándose en la exitosa experiencia de la Ley Nº 27958 “Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF)”, que ha permitido reducir los déficit fiscales del sector público no financiero desde un nivel de 3.2% cuando se promulgó la ley (1999) a apenas 1.1% en el año 2004.

Dos son los principales instrumentos de la LRTF: (i) reglas y (ii) sistema de compromisos, metas y seguimiento. En términos de reglas, la LRTF establece dos; un déficit económico de no más de 1.0% del PBI y un crecimiento para el gasto no financiero del Gobierno General de no más de 3% real. En cuanto al seguimiento, la LRTF establece la obligación del Poder Ejecutivo de elaborar y difundir un documento de discusión y análisis de políticas económicas, donde además se establecen las proyecciones macroeconómicas que sustentan las metas de la Ley. Este documento se denomina “Marco Macroeconómico Multianual” (MMM) y se presenta de manera ordinaria en junio de cada año. La LRTF establece que el proyecto de presupuesto general de la República, que es enviado por el MEF al Congreso, debe ser plenamente consistente con el MMM vigente.

Entre otras varias cosas, la LDF intenta extrapolar estas metodologías al nivel de los gobiernos subnacionales. Así, se establecen metas en términos del crecimiento real del gasto no financiero de 3%, similares a las del Gobierno General, al endeudamiento interno (el stock de esta deuda no puede superar el 40% de los ingresos corrientes y el servicio no puede ser mayor al 10% de los ingresos corrientes) y al endeudamiento de corto plazo (el stock de esta deuda no puede ser mayor a la doceava parte de los ingresos corrientes).

Similarmente, se define la obligatoriedad de la elaboración y publicación de documentos de seguimiento y programación económico-financiera inspirados en el MMM. Estos documentos serán ampliamente difundidos y permitirán a la sociedad civil y las instituciones de control dentro del sector público efectuar un seguimiento de la evolución y del cumplimiento de metas por parte de los gobiernos subnacionales.

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Por supuesto, elaborar un sistema de programación similar (aunque a menor escala) al MMM no es una tarea fácil. En este aspecto, el Ministerio de Economía y Finanzas se encuentra elaborando sistemas didácticos y propuestas de capacitación que permitan facilitar esta tarea a los equipos técnicos de los gobiernos subnacionales.

En esta línea, presento el trabajo monográfico denominado LA TRIBUTACION MUNICIPAL Y REGIONAL Y EL PRESUPUESTO PÚBLICO, documento técnico que expresa los criterios de registro, definiciones, métodos de agregación y consolidación del presupuesto público en el Perú.

El objeto del presente trabajo es de servir como documento de consulta para los docentes, estudiantes y público en general interesados en comprender la composición de los presupuestos públicos y la tributación municipal y regional del país.

A finales del año pasado, el Congreso aprobó la Ley de Presupuesto para el año fiscal 2013. Este tema, que es de suma relevancia para el desarrollo nacional -ya que define metas y prioridades-, no ha estado muy presente en la agenda pública, siendo desplazado por escándalos u otros temas más “mediáticos”. Lo que se propone este artículo es ofrecer al lector una descripción o resumen del proceso presupuestario, la ruta que sigue para ser finalmente aprobado (ejecutado y evaluado), así como una breve descripción de las principales características del presupuesto de este año.

Para entender cómo se presupuesta en nuestro país, ofreceremos definiciones y describiremos escuetamente cada una de las fases del ciclo presupuestario, además de señalar algunas de sus principales características como una política pública que afecta a todos los sectores en tanto define cuánto se le asignará a cada uno.

Describir el presupuesto implica señalar cómo se define el destino del dinero que recauda el Estado, quienes deciden hacia dónde van nuestros impuestos, y porqué gastamos en lo que gastamos. Finalmente, esta última cuestión nos remite al presente año y nos lleva a preguntarnos: ¿qué ha enfatizado más este gobierno? ¿Qué aspectos recibirán un mayor impulso mediante un mayor financiamiento? Y por último, ¿qué podríamos esperar en base a cómo se asignado el gasto público para el presente año?

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CAPITULO I 1.

NATURALEZA Y COBERTURA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES La selección de las actividades y las entidades que forman parte de los Gobiernos Regionales y Locales se basa en su naturaleza y en el hecho de estar comprendidas en la definición de estos niveles de gobierno. En consecuencia, las actividades que realizan los Gobiernos Regionales y Locales deben de reflejar la obtención de datos sobre las transacciones financieras de estos niveles de gobierno.

Los niveles de Gobiernos Regional y Local forman parte del Gobierno General, conjuntamente con el Gobierno Nacional. Este último con las empresas públicas no financieras forman el Sector Público No Financiero (SPNF).

1.1.

LOS GOBIERNOS LOCALES Los Gobiernos Locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. Son el órgano de gobierno promotor del desarrollo local, con personería jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Los Gobiernos Locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, la cual radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.

Sobre la base de la jurisdicción, los Gobiernos Locales se clasifican en provinciales y distritales cuyas competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas, y se establecen en la Ley No. 27972, Ley Orgánica de Municipalidades y deben de cumplirse en consistencia con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo.

Las principales funciones de los Gobiernos Locales es promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo económico local, a través de planes de desarrollo económico local consistente con las políticas y planes de desarrollo nacionales y regionales; así como el desarrollo social y el desarrollo de capacidades.

El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, en el cual se establecen las políticas públicas de ese nivel de gobierno, sobre la base de las competencias y funciones establecidas para los Gobiernos Locales provinciales y distritales. Las principales autoridades de los Gobiernos Locales son elegidas mediante la voluntad popular, conforme a la Ley No. 26864, Ley de Elecciones Municipales.

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1.1.1.

Organización de los Gobiernos Locales Los órganos de los Gobiernos Locales son las municipalidades provinciales y distritales. La estructura orgánica de las municipalidades está compuesta por el Consejo Municipal y la Alcaldía.

El Consejo Municipal, provincial y distrital, ejerce funciones normativas y fiscalizadoras y está conformado por el Alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones conforme a la Ley N°. 26864, Ley de Elecciones Municipales. La Alcaldía es el órgano ejecutivo del Gobierno Local cuya máxima autoridad administrativa es el Alcalde. El Consejo de Coordinación Local Provincial, el Consejo de Coordinación Local Distrital y la Junta de Delegados Vecinales, constituyen los órganos de coordinación de los Gobiernos Locales.

1.1.2.

Competencias y funciones de los Gobiernos Locales La Ley N°. 27783, La Ley de Bases de la Descentralización, establece la condición exclusiva, compartida o delegable de una competencia.

Las competencias exclusivas son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme la Constitución y la Ley de Bases de la Descentralización. Las competencias compartidas son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. Las competencias delegables, son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la Ley de Bases de la Descentralización, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia y la entidad que al recibe, ejerce la misma durante el período de la delegación.

Las funciones específicas de los Gobiernos Locales, que se derivan de las competencias, se ejercen con carácter exclusivo o compartido entre los Gobiernos Locales provinciales y distritales, acorde a la Constitución Política del Perú, la Ley No. 27783, La Ley de Bases de la Descentralización y la Ley No. 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; así como de las competencias delegadas que acuerden estos niveles de gobierno.

1.1.3.

Estructura de los Gobiernos Locales Las estadísticas de los Gobiernos Locales abarcan diversas unidades de gobierno, organismos y actividades dependientes. Las estadísticas de los Gobiernos Locales deben incluir los datos que cubren las actividades de sus, empresas adscritas, organismos descentralizados y dependencias, fondos de pensiones de los empleados del Gobierno Local, planes de seguro social y desempleo que se apliquen a nivel local, así como las estadísticas de otras entidades que pertenezcan al Gobierno Local.

En el siguiente esquema se observa la estructura del Gobierno Local.

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GOBIERNO LOCAL

Organismos Empresas Adscritas

descentralizados y

Planes de seguro Fondo de pensiones

dependencias 1.2.

social

Otras entidades

y desempleo

LOS GOBIERNOS REGIONALES Los Gobiernos Regionales son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia, constituyendo para su administración económica y financiera, un pliego presupuestal.

Los Gobiernos Regionales tienen por finalidad fomentar el desarrollo regional integral sostenible mediante la promoción de la inversión pública y privada y el empleo; así como garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, acorde a los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.

1.2.1.

Organización de los Gobiernos Regionales La estructura orgánica de los Gobiernos Regionales está compuesta del Consejo Regional, la Presidencia Regional y el Consejo de Coordinación Regional.

El Consejo Regional es el órgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional.

Está integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros de las provincias de cada región con un mínimo de 7 y un máximo de 25, los cuales son elegidos por sufragio directo por un período de 4 años. La Presidencia Regional es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional. El Presidente Regional es elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un período de 4 años. El Consejo de Coordinación Regional es un órgano consultivo y de coordinación del Gobierno Regional con las municipalidades. Está integrado por los alcaldes provinciales y por los representantes de la sociedad civil.

1.2.2.

Competencias y funciones de los Gobiernos Regionales Los Gobiernos Regionales ejercen las competencias exclusivas y compartidas que les asigna la Constitución Política del Perú, la Ley No. 27783, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley No. 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales; así como las competencias delegadas que acuerden estos niveles de gobierno.

1.2.3.

Estructura de los Gobiernos Regionales La recopilación y presentación de las estadísticas de los Gobiernos Regionales deben incluir los datos que cubren las actividades de sus, empresas adscritas, organismos descentralizados y dependencias, fondos de pensiones de los empleados del Gobierno Regional, planes de seguro social y desempleo que se apliquen a nivel regional; así como las estadísticas de otras entidades que pertenezcan al Gobierno Regional.

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En el siguiente esquema se observa la estructura del Gobierno Regional.

GOBIERNO REGIONAL

Organismos Empresas Adscritas

descentralizados y dependencias

Planes de seguro Fondo de pensiones

social

Otras entidades

y desempleo

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CAPITULO II 2.

MARCO ANALÍTICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL PERU El marco analítico de las finanzas públicas se conforma por la totalidad de las transacciones de los Gobiernos Regionales y Locales, los cuales se organizan de acuerdo a los principales componentes que lo conforman. Estos son: el ingreso, el gasto, el superávit / déficit y el financiamiento. El marco analítico de las finanzas públicas se resume en el siguiente cuadro. En éste los ingresos representan flujos de entrada mientras que los gastos, flujos de salida. Los ingresos y los gastos son de dos tipos, corriente y de capital.

Las operaciones que realizan los Gobiernos Regionales y Locales deben de organizarse en el marco que permitan su consolidación, medición y análisis con el objetivo de administrar las operaciones de estos niveles de gobierno, brindar una visión amplia de las operaciones y las necesidades de financiamiento.

Entrada

Salida

Corriente

Corriente Gastos

Ingresos

Capital

Capital

Donaciones

Concesión de prestamos menos recuperaciones

recuperaciones

Superávit / Déficit

Financiamiento

2.1.

QUÉ SE ENTIENDE POR INGRESOS Definición y Clasificación.

Los ingresos son los flujos positivos hacia los Gobiernos Regionales y Locales, no reembolsables, con o sin contraprestación. Al referirnos a flujos no reembolsables debe entenderse que se excluye el endeudamiento interno y externo, el cual será tratado en la sección referente al financiamiento.

Los ingresos se dividen en ingresos corrientes e ingresos de capital. El ingreso corriente comprende el ingreso tributario y el ingreso no tributario.

El ingreso tributario o los impuestos se definen como contribuciones obligatorias sin contraprestación, no recuperables, impuestas con fines públicos. Los impuestos se registran deducidas las devoluciones pagadas durante el período y las transacciones correctivas netas.

El ingreso no tributario incluye los conceptos con contraprestación, (como ingresos de la propiedad, las tasas, los derechos administrativos, etc.) y algunos conceptos sin contraprestación (como las multas, los cargos por incumplimiento, la donaciones, etc.).

Los ingresos de capital comprenden los conceptos por ventas de activos de capital y las transferencias de capital.

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Las donaciones se caracterizan por ser aportes no obligatorios y sin contraprestación procedentes de otros niveles de gobierno o instituciones internacionales. Las donaciones se consideran como parte de los ingresos.

2.2.

QUÉ SE ENTIENDE POR GASTOS Definición y Clasificación.

El gasto incluye todos los pagos no recuperables; es decir, pagos que no generan ni saldan obligaciones financieras, y los recuperables, como la concesión de préstamos a otros gobiernos u otros niveles de gobierno menos sus recuperaciones.

Los gastos pueden ser un pago a cambio de un bien o servicio, es decir, con contraprestación, o la transferencia de recursos sin contraprestación. Además, no incluye pagos de amortización de deuda del gobierno, los cuales se clasifican como financiamiento.

Los gastos se clasifican en corriente y capital.

2.3.

QUÉ SE ENTIENDE POR FINANCIAMIENTO Definición y Clasificación El financiamiento se define como los medios que el Gobierno Regional y Local emplea para cubrir un déficit presupuestario o para asignar recursos financieros provenientes de un superávit presupuestario. Por definición, el financiamiento total es igual en monto al déficit o superávit.

El financiamiento, es igual a la obtención de préstamos (desembolsos) por el Gobierno Regional o Local, menos la amortización efectuada por estos niveles de gobierno. Por convención, los superávit llevan signo positivo, y el déficit signo negativo y se cubren con un financiamiento de igual cuantía pero de signo contrario.

El financiamiento neto, es el resultado de depurar el financiamiento bruto, restándole la amortización de la deuda. Las privatizaciones también se consideran una fuente de financiamiento por tratarse de un ingreso excepcional.

2.4.

QUÉ SE ENTIENDE POR DÉFICIT/ SUPERÁVIT Definición y Clasificación El déficit ocurre cuando los conceptos definidos como salidas exceden a los conceptos de entrada. Así el déficit de los Gobiernos Regionales y Locales representa la parte del gasto y de la concesión de préstamos que excede las entradas por concepto de ingreso, donaciones y de recuperación de préstamos.

El superávit ocurre cuando los conceptos definidos como entradas exceden a los conceptos definidos como salidas. Así, el superávit de los Gobiernos Regionales y Locales representa el exceso de las entradas por concepto de ingreso, donaciones y de recuperación de préstamos, sobre el gasto y de la concesión de préstamos.

El déficit / superávit mide el grado en el cual los Gobiernos Regionales y Locales cubren los costos de las operaciones de gasto y de concesión de préstamos, con las entradas de ingreso, donaciones y recuperación de préstamos; y representa una presentación integral de la posición financiera de los niveles de Gobiernos Regionales y Locales

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CAPITULO III 3.

CLASIFICACION DE LOS INGRESOS Y GASTOS Dentro del esquema actual de planificación financiera, el Presupuesto Público es el elemento de mayor importancia y sobre el cual se basa el análisis del desempeño público. Sin embargo, el Presupuesto no constituye una herramienta útil para analizar los impactos de las decisiones de política de los Gobiernos Regionales y Locales sobre las finanzas públicas e indirectamente la economía, a través del consumo e inversión pública.

La clasificación económica es la forma más útil para analizar las finanzas públicas y sobre la cual se calcula el déficit fiscal. En tal sentido, la relación entre el Presupuesto y la clasificación económica serán claramente expuestos.

En primer lugar, el Presupuesto es una herramienta administrativa que busca explicitar el origen del financiamiento que cubre los requerimientos de gasto para todos los niveles de gobierno y entidades contenidas en el Sector Público. En éste se considera la totalidad del ingreso. También se considera el endeudamiento.

El análisis del resultado económico, en cambio, busca hacer explícito el nivel de autonomía financiera que tienen los gobiernos, distinguiendo su capacidad de generar ingresos para financiar sus funciones, del endeudamiento. Por otra parte, la clasificación económica busca también separar las cuentas públicas en categorías relevantes para el análisis económico, lo cual, dependiendo de los criterios usados, no siempre coincide con la clasificación presupuestal. La información básica, sin embargo, proviene del seguimiento del Presupuesto a través del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)1, del Sistema de Integración Contable de la Nación (SICON) de la Contaduría Pública de la Nación, del Banco de la Nación, entre otros. Mediante las fuentes de información mencionadas anteriormente, se obtiene la data para la clasificación económica, la cual es, simplemente, otra forma de ordenar la información. En dicho sentido, obtener la clasificación económica de las cuentas fiscales es principalmente un reordenamiento de la información existente y la que se pueda generar a futuro.

Uno de los objetivos principales de este manual es precisamente, utilizar la información obtenida a través del SIAF para obtener el resultado económico de los Gobiernos Regionales y Locales, con la finalidad de que estos mismos puedan controlar sus finanzas, y la adecuación a los criterios de responsabilidad fiscal considerados en la Ley No. 27958, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y en el Decreto Legislativo No. 955, Ley de Descentralización Fiscal.

A continuación, se presentarán las definiciones económicas tanto de los ingresos, como de los gastos, y en el anexo se mostrará un cuadro didáctico dónde se señalan todos los pasos que nos conduzcan del formato presupuestal al económico.

3.1.

INGRESOS ¿Qué se entiende por Ingresos, según la clasificación económica?

Consideramos ingresos a los recursos obtenidos de los pagos realizados a los Gobiernos Locales o Regionales, mientras sean no reembolsables, es decir, se excluye la adquisición de deuda interna o externa. Normalmente se registran en términos brutos, pero no en todos los casos, como los impuestos netos de devoluciones.

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Sistema Integrado de Administración Financiera-Actualmente el SIAF es el sistema de uso obligatorio para el registro de las aperciones y gastos tanto para los Gobiernos Nacionales, Locales y Gobierno

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Los ingresos se clasifican en dos grandes grupos: Ingresos Corrientes y de Capital. Dentro del Presupuesto se considera una tercera categoría: las transferencias. Sin embargo, consideraremos dichas transferencias como corrientes o de capital, colocándolas en la categoría correspondiente. Las transferencias incluyen las donaciones, privadas o de gobiernos foráneos.

3.1.1. Los Ingresos Corrientes Son ingresos regulares del gobierno, que no alteran de manera inmediata la situación patrimonial del Estado, constituyen su principal fuente de financiamiento, excluyen las donaciones de capital, los ingresos por venta de bienes de capital (tierras, activos, acciones, capital fijo). Que un ingreso sea destinado a bienes de capital no necesariamente implica que deba clasificarse como ingreso de capital, por ejemplo, el caso de los recursos recibidos por el Canon y Sobrecanon son clasificados como transferencias corrientes.

Los Ingresos Corrientes pueden ser: tributarios, contribuciones, no tributarios y transferencias corrientes.

3.1.1.1. Ingresos Tributarios Corresponden a los impuestos y otros ingresos relacionados: pagos obligatorios, establecidos por Ley, no reembolsables y sin contraprestación inmediata. Se registran netos de devoluciones por pago en exceso, e incluyen los ingresos por multas, intereses u otros asociados al pago tardío, evasión, omisión u otros relativos a las obligaciones tributarias (la cadena del presupuesto 1.7.1.017 – infracciones tributarias se reclasifica en la cuenta 1.1.5.098 – Infracciones tributarias).

Este concepto incluye al Impuesto Predial, al Impuesto al Patrimonio Vehicular, Alcabala, etc. Pero no incluye los arbitrios por ejemplo, dado que los arbitrios son pagos por un grupo de servicios específicos.

3.1.1.2. Contribuciones Son aportes obligatorios, pero a diferencia de los impuestos, están dirigidos a financiar un propósito específico, con beneficios concretos para el contribuyente aunque el servicio no este individualizado. Por ejemplo, contribuciones para obras de infraestructura local, mejora de fachadas, veredas o algún otro que se acuerde con los ciudadanos. Particularmente, los aportes al sistema de la 20530, el cual es manejado por cada municipio.

3.1.1.3. Ingresos No Tributarios Provienen de pagos no obligatorios (cada persona decide si necesita el servicio o lo paga sólo cuando le es necesario), y que entregan una contraprestación directa (trámite, la entrega de algún bien o servicio).

Incluye las tasas, venta de bienes, prestación de servicios. También incluye las multas no tributarias (recordar que las multas tributarias se consideran en los ingresos tributarios) y el pago de utilidades de empresas del gobierno regional o local y otras rentas de la propiedad. No incluye las transferencias por el canon o renta de aduanas como en el presupuesto, dichas cuentas se consideran entre las transferencias.

Por ejemplo: incluye el pago de registros civiles, servicios de la posta médica, medicamentos que se expendan en dicha posta o boticas 10 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

municipales, etc. También incluye los intereses recibidos (por depósitos bancarios, deudas emitidas, etc.), rendimiento de otros activos y los ingresos por la venta de armas (aunque éste sea un ingreso improbable para los gobiernos locales y regionales).

3.1.1.4. Transferencias Corrientes Se les considera una recepción de dinero no reembolsable y sin contraprestación. Normalmente provienen de otros niveles de gobierno.

Debe evitarse, sin embargo, el registro de transferencias dentro de un mismo nivel de gobierno (entre dependencias por ejemplo). La razón de ello es que no se está generando ningún ingreso nuevo, generándose una duplicación contable. Para ello se jetean estas operaciones, eliminando tanto el gasto por transferencias como el ingreso por las mismas para otras entidades. Se puede ver más sobre este tema en la sección sobre consolidación.

Esta cuenta incluye el Foncomun, renta de aduanas, coparticipación de impuestos (para las Regiones que se formen en el futuro), los canon (petrolero, minero, gasífero, etc.), los derechos de vigencia y las regalías mineras. Notar que muchos de estos se consideran en el presupuesto como ingresos no tributarios y renta de la propiedad en la metodología del presupuesto.

Además, se incluyen otras transferencias propias del proceso de descentralización, como los Recursos Ordinarios para Gobiernos Regionales y Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales, y transferencias de otros niveles de gobierno; por ejemplo de OPD’s o empresas de los gobiernos locales. Notar que esto no incluye las utilidades, el pago de intereses u otros pagos, clasificados como ingresos no tributarios, dado que implican una contraprestación.

Otra cuestión importante es que estas transferencias deben coincidir en el origen y el receptor, por ejemplo, si el CND transfiere S/. 1 millón por canon, en las cuentas del Gobierno Local o Regional debe estar registrada esa misma suma.

3.1.2. ¿Qué se entiende por Ingresos de Capital?

Ingresos provenientes de la venta de tierras y otros activos de capital, además de las transferencias de capital. Esto incluye ingresos no regulares destinados a la compra de bienes de capital.

Se debe notar que el presupuesto incluye las amortizaciones por préstamos concedidos como ingreso de capital, sin embargo, la clasificación económica considera los préstamos netos de amortizaciones en el gasto de capital, por lo cual las amortizaciones se consideran como gasto de capital con signo negativo.

3.1.2.1.

Venta de Activos Recursos que se obtienen de modo eventual, alterando la situación patrimonial del Estado, por la venta de activos del Gobierno Local o Regional (inmuebles, terrenos, vehículos usados, bienes dados de baja y otros activos depreciados. No incluye la venta de armamento (ingreso corriente). Tampoco la cuenta presupuestal “venta de empresas del Estado” (2.1.4.001), que se considera parte del financiamiento.

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3.1.2.2.

Transferencias de Capital Incluye las donaciones de capital y transferencias destinadas a proyectos de inversión específicos. Por ejemplo, los recursos del FONCOR y FIDE se entregan para uso en proyectos definidos previamente a la transferencia, al igual que parte de los Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales.

Particularmente, incluye las transferencias de dinero para proyectos de inversión cuyo financiamiento se realiza mediante deuda, pero que no genera deuda para el Gobierno Regional o Local (la deuda la asume el Gobierno Central).

Es posible que en el futuro se generen saldos de balance de estas transferencias, sobre los cuales es posible que se generen intereses, dichos intereses no son parte del ingreso de capital, son ingresos corrientes no tributarios (rentas de la propiedad financiera).

3.1.2.3. Otros Ingresos de Capital Para otras cuentas que no coinciden con las clasificaciones anteriores.

3.2.

GASTOS ¿Qué se entiende por Gastos, según la clasificación económica?

Los gastos son todos los pagos no recuperables; es decir, que no generan ni saldan obligaciones financieras. De esta manera, no incluyen pagos de amortización de deuda del gobierno, los cuales se clasifican como financiamiento. Asimismo, incluyen la concesión de préstamos a otros organismos u otros niveles de gobierno menos sus recuperaciones.

Además, pueden tener fines corrientes o de capital.

3.2.1. Gastos Corrientes Son los gastos destinados al mantenimiento y operación de los servicios que prestan los gobiernos regionales y locales. Los gastos corrientes incluyen los pagos con contraprestación, como en el caso de remuneraciones y la compra de bienes y servicios, y los pagos sin contraprestación, con fines que no implican la adquisición de activos de capital, como es el caso de las transferencias corrientes.

3.2.1.1. Gastos Corrientes No Financieros Se obtiene al sumar el gasto por remuneraciones, bienes y servicios y transferencias corrientes.

3.2.1.1.1.

Remuneraciones Comprende el gasto en sueldos y salarios incurridos por los Gobiernos Regionales y Locales. Incluye la bonificación por escolaridad y los aguinaldos, las asignaciones por refrigerio y movilidad y cualquier otra bonificación otorgada a los trabajadores. No incluye las obligaciones del empleador o cargas sociales.

3.2.1.1.2.

Bienes y Servicios

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Son los pagos con contraprestación de bienes o servicios destinados al mantenimiento u operación de los servicios que prestan los Gobiernos Regionales y Locales, y que no incrementen el patrimonio de estos niveles de gobierno.

3.2.1.1.3.

Transferencias Corrientes Son los pagos que no implican la contraprestación de bienes y servicios. Este rubro comprende a las siguientes categorías: a.

b.

c.

Cargas Sociales: son las obligaciones al empleador y corresponden a los aportes al seguro social de salud, fondos de salud, retiro, pensiones y vivienda.

Pensiones: son todas las obligaciones previsionales de los Gobiernos Regionales y Locales, es decir el pago de pensiones y otros beneficios a los jubilados.

Otros: son los otros gastos corrientes, que incluyen las transferencias a otros organismos del Sector Público, a Gobiernos Regionales, a Gobiernos Locales, a entidades privadas, fondos, al exterior u otros.

3.2.1.2. Gasto Corriente Financiero Consiste en el pago de intereses de deuda interna y externa de los Gobiernos Regionales y Locales. Los intereses se definen como el pago por el uso de dinero obtenido en préstamos provenientes del exterior o interior.

3.2.2. Gastos de Capital Son los gastos destinados a la adquisición, instalación y acondicionamiento de activos de capital fijo. Los gastos de capital incluyen los pagos con contraprestación, como son: inmuebles, maquinarias, activos intangibles, etc., y pagos sin contraprestación, como las transferencias de capital.

3.2.2.1. Formación Bruta de Capital Considera los gastos destinados a proyectos de inversión que comprenden el estudio (prefactibilidad, factibilidad y definitivos), ejecución de obras, incluyendo la contratación de los servicios necesarios. También incluye, la adquisición de bienes de capital: inmuebles, equipos, vehículos y materiales para la realización de los mismos, ya sea para el desarrollo del proyecto de inversión o para el desarrollo de acciones de carácter permanente; la reposición de equipos, entre otros.

3.2.2.2. Otros Gastos de Capital Incluye principalmente la inversión financiera de los Gobiernos Regionales y Locales, las transferencias de capital destinadas a adquirir activos de capital, y la concesión de préstamos menos recuperaciones por parte de estos niveles de gobierno.

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CAPITULO IV LA TRIBUTACION MUNICIPAL Y REGIONAL 4.1.

TRIBUTACION MUNICIPAL La Administración Municipal es un tema tratado de modo ligero, que solamente interesa en el ámbito académico, sin embargo, explicar cuestiones de fondo relativas a la vida cotidiana y el desarrollo local es sumamente importante, por lo que los cambios sociales vienen madurando en el largo período de la crisis y son anunciadores de modificaciones profundas en la sociedad en su conjunto aunque de modo diferente en cada uno de los espacios y sectores de la desigual realidad del País.

4.1.1. Los Impuestos Municipales Son Tributos establecidos por Ley, su cumplimiento no origina una contraprestación de Servicio, ya que el impuesto sirve para financiar Servicios Públicos Indivisibles; es decir, sin beneficiario identificable de manera singular.

4.1.1.1.

El Impuesto Predial El Impuesto Predial es un tributo de periodicidad anual que grava el valor de los predios urbanos y rústicos.

Para efectos del Impuesto se considera predios a los terrenos, incluyendo los terrenos ganados al mar, a los ríos y a otros espejos de agua, así como las edificaciones e instalaciones fijas y permanentes que constituyan partes integrantes de dichos predios, que no pudieran ser separadas sin alterar, deteriorar o destruir la edificación. La recaudación, administración y fiscalización del impuesto corresponde a la Municipalidad Distrital donde se encuentre ubicado el predio. i.

¿Quiénes están Obligados al Pago del Impuesto?

En calidad de contribuyentes: Las personas naturales o jurídicas propietarias de los predios, cualquiera sea su naturaleza.

Los titulares de concesiones otorgadas al amparo del Decreto Supremo N° 059-96-PCM , Texto Único Ordenado de las normas con rango de Ley que regulan la entrega en concesión al sector privado de las obras publicas de infraestructura y de servicios públicos, sus normas modificatorias, ampliatorias y reglamentarias, respecto de los predios que se les hubiesen entregado en concesión, durante el tiempo de vigencia del contrato. Las personas naturales o jurídicas propietarias de los predios, cualquiera sea su naturaleza.

Cualquiera de los condóminos salvo que se comunique a la respectiva Municipalidad el nombre de los condóminos y la participación que a cada uno corresponda. Los condóminos son responsables solidarios del pago del impuesto que recaiga sobre el predio, pudiendo exigirse a cualquiera de ellos el pago total.

En calidad de responsables:

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Los poseedores o tenedores, a cualquier título, de los predios afectos, cuando la existencia del propietario no pudiera ser determinada y sin perjuicio de su derecho a reclamar el pago a los respectivos contribuyentes. ii

¿A partir de cuándo se debe pagar el Impuesto?

La Ley establece que el carácter de sujeto pasivo del impuesto se atribuirá con arreglo a la situación jurídica configurada al 01 de enero del año a que corresponde la obligación tributaria.

Por ejemplo, si al primero de enero del año 2006 soy propietario de un predio entonces estaré obligado a pagar el impuesto que se genere hasta el 31 de diciembre del 2006 y así sucesivamente.

Cuando se efectué cualquier transferencia, el adquirente asumirá la condición de contribuyente a partir del 01 de enero del año siguiente de producido el hecho.

Por ejemplo, si en el mes de julio del año 2006 transfiero mi predio, solo estaré obligado a pagar el impuesto hasta el 31 de diciembre del 2006 y el nuevo propietario recién estará obligado al pago a partir del 01 de enero del año 2007.

iii.

¿Cómo se determina el impuesto predial?

El valor de un predio se calcula de la siguiente manera: VALOR PREDIO = VALOR TERRENO + VALOR CONSTRUCCION + VALOR INSTALACION El impuesto se calcula aplicando a la base imponible la escala progresiva acumulativa siguiente: Tramo de Autovalúo

Alícuota

Hasta 15 UIT

0.2%

Más de 15 UIT y hasta 60 UIT

0.6%

Más de 60 UIT

1.0%

Las Municipalidades están facultadas para establecer un monto mínimo a pagar por concepto del impuesto equivalente a 0.6% de la UIT vigente al 1 de enero del año al que corresponde el impuesto. iv.

¿Quiénes están inafectos al pago del Impuesto?

Están inafectos al pago del impuesto, los predios de propiedad de: a)

El gobierno central, los gobiernos regionales y gobiernos locales; excepto los predios que hayan sido entregados en concesión al amparo del Decreto Supremo N° 059-96-PCM, Texto Único Ordenado de las normas con rango de ley que regulan la entrega en concesión al sector privado de las obras publicas de infraestructura y de servicios públicos, sus normas modificatorias, ampliatorias y reglamentarias, incluyendo las construcciones efectuadas por los concesionarios sobre los mismos, durante el tiempo de vigencia del contrato 15 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

b)

c) d) e) f) g)

h)

i)

j)

k) l)

Los Gobiernos extranjeros, en condición de reciprocidad, siempre que el predio se destine a residencia de sus representantes diplomáticos o al funcionamiento de oficinas dependientes de sus embajadas, legaciones o consulados, así como los predios de propiedad de los organismos internacionales reconocidos por el Gobierno peruano que les sirvan de sede.

Las sociedades de beneficencia, siempre que se destinen a sus fines específicos y no se efectué actividad comercial en ellos.

Las entidades religiosas, siempre que se destinen a templos, conventos, monasterios y museos.

Las entidades públicas destinadas a prestar servicios médicos asistenciales.

El Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú, siempre que el predio de destine a sus fines específicos.

Las Comunidades Campesinas y Nativas de la sierra y selva con excepción de las extensiones cedidas a terceros para su explotación económica.

Las universidades y centros educativos, debidamente reconocidos, respecto de sus predios destinados a sus finalidades educativas y culturales, conforme a la Constitución.

Las concesiones en predios forestales del Estado dedicados al aprovechamiento forestal y de fauna silvestre y en las plantaciones forestales.

Los predios cuya propiedad corresponda a organizaciones políticas como: partidos, movimientos o alianzas, reconocidos por el órgano electoral correspondiente. (Texto del inciso adecuado a lo establecido por la Ley 27647 – 23/01/2002) Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones de personas con discapacidad reconocidas por el CONADIS. Los predios cuya titularidad corresponda a organizaciones sindicales, debidamente reconocidas por el Ministerio de Trabajo y Promoción Social, siempre y cuando los predios se destinen a los fines específicos de la organización.

Asimismo, se encuentran inafectos al impuesto los predios que hayan sido declarados monumentos integrantes del patrimonio cultural de la Nación por el Instituto Nacional de Cultura, siempre que sean dedicados a casa habitación o sean dedicados a sedes de instituciones sin fines de lucro, debidamente inscritas o sean declarados inhabitables por la Municipalidad respectiva En los casos señalados en los incisos c, d, e, f y h, el uso parcial o total del inmueble con fines lucrativos, que produzcan rentas o no relacionadas con los fines propios de las instituciones beneficiadas, significara la perdida de la inaceptación. v.

¿Qué Beneficios existe para el pensionista?

El beneficio consiste en deducir de su base imponible un monto equivalente a 50 UIT (vigente en el ejercicio gravable), Debiendo pagar el impuesto por el exceso. Pero, se deberá cancelar cada ano el pago correspondiente al derecho de emisión.

Los requisitos para obtenerlo son: Ser propietario de un solo predio, a su nombre o de la sociedad conyugal, destinado a su vivienda. Su ingreso bruto debe estar constituido por la pensión y no exceder de 1 UIT mensual. Si le 16 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

corresponde pagar el derecho de emisión por la declaración jurada mecanizada.

4.1.1.2.

Impuesto Vehicular i.

¿Qué es el Impuesto al Patrimonio Vehicular?

Ley de Tributación Municipal (aprobada por D. Leg. 776) Artículo 30º.- "El Impuesto al Patrimonio Vehicular, la periodicidad anual, grava la propiedad de los vehículos, automóviles, camionetas y station wagons, camiones, buses y minibuses, con una antigüedad no mayor de tres años. Dicho plazo se computara a partir de la primera inscripción en el Registro de Propiedad Vehicular". (Artículo modificado por la Ley N° 27616 –29/12/2001).

AUTOMOVIL: Vehículo automotor para el transporte de personas, hasta de 6 asientos y excepcionalmente hasta 9 asientos, considerados como de las categorías A1, A2, A3, A4.

A1

Hasta 1050 cc (Ticos, Matiz)

A2

de 1051 a 1501 cc

A3

de 1501 a 2000 cc (station wagon)

A4

Más de 2000 c

 Camioneta: Vehículo automotor para el transporte de personas y de carga, cuyo peso bruto vehicular hasta de 4,000 Kgs. considerados como de las categorías B1.1, B1.2, B1.3 y Bl.4.  Statlon Wagon: Vehículo automotor derivado del automóvil que al rebatir los asientos posteriores, permite ser utilizado para el transporte de carga liviana, considerados como de las categorías A1,A2,A3,A4.  Camión: Vehículo automotor para el transporte de mercancías con un peso bruto vehicular igual o mayor a 4000 Kgs. Puede incluir una carrocería o estructura portante. Considerados como de la categoría C.  Bus / Ómnibus: Vehículo automotor para el transporte de mercancías con un peso bruto vehicular que exceda a 4000 Kgs. Se considera incluso a los vehículos articulados especialmente construido para el transporte de pasajeros considerados como de la categoría O. ii.

¿Dónde debo Tributar por este concepto?

Artículo 30º-A.- "La administración del impuesto corresponde a las Municipalidades Provinciales, en cuya jurisdicción tenga su domicilio el propietario del vehículo. El rendimiento del impuesto constituye renta de la Municipalidad Provincial". (Artículo adicionado por la Ley N? 27616 – 29/12/2001). Por tanto, a la Municipalidad Provincial de Ica, le corresponde recaudar el Impuesto Vehicular de aquellas personas que domicilian en los distritos que conforman nuestra provincia: Salas Guadalupe, La Tinguen, Parcona, Los Aquijes, etc.

iii.

¿A partir de cuándo comienzo a tributar si adquiero un vehículo?

Artículo 31º (segundo párrafo).- El carácter de sujeto del impuesto se atribuirá con arreglo a la situación jurídica configurada al 1 de enero del año a que corresponda la obligación tributaria. Cuando se efectué cualquier transferencia, el adquirente asumirá la condición de contribuyente al partir del 1 de enero del año siguiente de producido el hecho.

17 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

iv.

¿Quién paga el Impuesto Vehicular?

Está obligado al pago el propietario del vehículo al primero de enero de cada ano, en el que el vehículo deba tributar.

v.

¿Cuánto tiempo tiene el propietario para declarar el vehículo?

Si adquiere un vehículo nuevo (del año, de concesionaria) tiene 30 días calendarios posteriores a la fecha de adquisición para declararlo. De tratarse de transferencia de vehículo usado (segundo propietario, CETICOS) tiene hasta el último día hábil de febrero del año siguiente a la adquisición. De no realizar esta declaración, se le generara una multa por declarar fuera de plazo.

vi.

¿Qué requisitos debe presentar el propietario para declarar el vehículo?

Deberá presentar original y copia de:  Documento de Identidad.  Documento que acredite la propiedad del vehículo: contrato compra venta .. Legalizado, factura, boleta, póliza de importación, resolución de remate, etc.  Tarjeta de Propiedad.  Recibo de luz, agua o teléfono donde figure su dirección actual.

vii.

¿Qué alternativas de pago tengo para cancelar?

Artículo 35º.- El impuesto podrá cancelarse de acuerdo a las siguientes alternativas: a) b)

4.1.1.3.

Al contado, hasta el último día hábil del mes de febrero de cada ano.

En forma fraccionada, hasta en cuatro cuotas trimestrales. En este caso, la primera cuota será equivalente a un cuarto del impuesto total resultante y deberá pagarse hasta el último día hábil del mes de febrero.

Las cuotas restantes serán pagadas hasta el último día hábil de los meses de mayo, agosto y noviembre, debiendo ser reajustadas de acuerdo a la variación acumulada del Índice de Precios al por Mayor (IPM) que publica el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), por el periodo comprendido desde el mes de vencimiento de pago de la primera cuota y el mes precedente al pago.

Impuesto a la Alcabala i.

¿Qué es el Impuesto de Alcabala?

El Impuesto de Alcabala es un impuesto que grava las transferencias de propiedad de bienes inmuebles urbanos o rústicos a título oneroso o gratuito, cualquiera sea su forma o modalidad, inclusive las ventas con reserva de dominio.

ii.

¿Quiénes están obligados al pago del Impuesto?

Es sujeto pasivo en calidad de contribuyente, el comprador o adquirente del inmueble.

iii.

¿A partir de cuándo se debe pagar el impuesto?

18 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

El pago del impuesto debe realizarse hasta el último día hábil del mes calendario siguiente a la fecha de efectuada la transferencia. iv.

¿Quiénes están inafectos al pago del impuesto?

Están Inafectos del Impuesto las siguientes transferencias:         

Las Transferencias de acuerdo al art. 27 del D.L 776.

Las entidades de acuerdo al art. 28 del D.L 776.

Los anticipos de legítima.

Las que se produzcan por causa de muerte.

La resolución del contrato de transferencia que se produzca antes de la cancelación del Precio.

Las transferencias de aeronaves y naves.

Las de derechos sobre inmuebles que no conlleven la transmisión de propiedad.

Las producidas por la división y partición de la masa hereditaria, de gananciales o de condóminos originarios.

Las de alícuotas entre herederos o de condóminos originarios.

Se encuentran Inafectos al pago del impuesto, la adquisición de propiedad inmobiliaria que efectué las siguientes entidades:      v.

El Gobierno Central, las Regiones y las Municipalidades.

Los Gobiernos extranjeros y organismos internacionales.

Entidades religiosas.

Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú.

Universidades y centros educativos, conforme a la constitución.

¿Cómo se calcula el impuesto de Alcabala?

El impuesto se calcula aplicando a la base imponible una tasa del 3%, siendo de cargo exclusivo del comprador, sin admitir pacto en contrario. No esta afecto al Impuesto de Alcabala, el tramo comprendido por las primeras 10 UIT del valor del inmueble.

vi.

¿Cuándo se debe declarar?

La declaración jurada debe presentarse hasta el último día hábil del mes siguiente de producidos los hechos.

4.1.1.4.

Impuesto a los Juegos i.

¿Qué es el Impuesto a los Juegos?

Es un tributo que grava la realización de actividades relacionadas con los juegos, tales como loterías, bingos y rifas, así como la obtención de premios en juegos de azar. Para el caso de loterías y otros juegos de azar, la administración del tributo recae en la municipalidad provincial donde tiene la sede social la empresa organizadora.

Para los demás casos, la administración del tributo recae en la municipalidad distrital donde se realice la actividad.

ii.

¿Quiénes lo pagan?

19 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

La empresa o institución que realiza las actividades antes mencionadas, así como las personas que obtienen los premios. iii.

¿Qué tasa se Aplica?

Para el caso de bingos, rifas, sorteos y similares así como para el juego de pinball, juego de video y demás juegos electrónicos se aplica el 10% sobre el valor nominal de los cartones, boletos o ficha. Para las loterías y otros juegos de azar, se aplica el 10% sobre el monto de los premios (los premios en especie se cotizan al valor de mercado).

4.1.1.5.

Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos i.

¿Qué es el Impuesto a los Espectáculos Públicos no deportivos?

Es un tributo administrado por las municipalidades distritales, que grava el monto que se abona por entrada a los espectáculos públicos no deportivos en locales y parques cerrados.

ii.

¿Quiénes lo pagan?

Las personas que adquieren el boleto son las que pagan el impuesto, pero el organizador del espectáculo será quien debe depositar dicho monto en el SAT Ica. Si el organizador no lo hace es responsable solidario del pago el conductor del local.

iii.

¿Cómo se determina?

Al total del valor de los boletos vendidos se aplican las siguientes tasas, según corresponda:

Tipo de Espectáculo Espectáculos taurinos

4.1.1.6.

% del Monto Total 10%

Carreras de caballos

15%

Espectáculos cinematográficos

10%

Otros espectáculos

10%

Multas Administrativas i.

¿Qué es una Multa?

La sanción pecuniaria que consiste en la imposición al pago de una suma de dinero. No devenga interés alguno. El cálculo de las multas se realiza en función a la unidad impositiva tributaria (UIT) vigente a la fecha de pago de la multa o a los valores referenciales que expresamente se establezcan.

ii.

Multas del Impuesto Predial Son sanciones económicas que tienen su origen en una acción u omisión que contravengan las disposiciones administrativas señaladas por Ordenanzas Municipales, siendo los encargados de velar por su cumplimento la Municipalidad Provincial de Ica. 20 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

iii.

Monto de la Multa La mayoría de las infracciones tienen su base de cálculo en la UIT vigente a la fecha de la infracción.

Otras infracciones tienen como base de cálculo un porcentaje de una Tasa, como es el caso de las construcciones sin licencia de construcción, siendo el monto de la multa administrativa el 100% del monto equivalente a los derechos de Licencia de Construcción. Otro ejemplo de este tipo de infracciones tenemos cuando se está realizando la habilitación urbana sin contar con autorización, el monto de la multa es el 20 % del valor de la obra.

iv.

Recurso de Reconsideración El plazo para interponer una Reconsideración sobre una Resolución de Sanción Administrativa es de 15 días contados a partir del día siguiente de notificada la Resolución de Sanción de acuerdo a lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444.

21 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

CAPITULO V POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES Vamos a realizar un estudio de la facultad que tienen los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales para crear tributos y regular determinados temas tributarios tales como las exoneraciones, beneficios e incentivos tributarios, condonación, etc.

5.1.

SISTEMA TRIBUTARIO. El Estado es el poder político que está organizado para atender asuntos de interés público. En el Perú, nuestro Estado es único y descentralizado, en el sentido que existe un reparto de poderes, según se desprende de los arts. 43, 188 y 189 de la Constitución de 1993.

Dentro de esta concepción, el Estado del Perú se encuentra organizado en tres niveles de gobierno: Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local.

Cada una de estas instancias de gobierno realiza determinadas actividades que requieren financiamiento. Actualmente la principal fuente de ingresos del Estado es el tributo.

Al respecto, el Estado procura un sistema tributario. Iván Barco Lacussan 1 entiende por sistema tributario al conjunto sincronizado de tributos, con la finalidad que exista la mayor racionalidad posible para esta clase de cargas económicas que soportan las personas y empresas.

Para apuntar a la sistematización de los tributos conviene establecer un mayor grado de intensidad en la centralización de la regulación de impuestos. Es recomendable que solamente en el nivel del Gobierno Nacional exista la facultad de crear y estructurar impuestos, toda vez que se trata del recurso fiscal más importante que requiere un tratamiento altamente técnico para modular adecuadamente sus efectos en la población, el crecimiento de la economía y las finanzas públicas.

Además, de conformidad con el principio de simplicidad, es conveniente en la economía la menor cantidad de impuestos posible. Si todas las instancias de gobierno (Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local) tuviesen la facultad de regular impuestos, habría una proliferación desordenada de estos tributos que terminaría por afectar muy seriamente los niveles de bienestar de la población, el desarrollo de la economía y la eficiencia de las finanzas públicas.

En cambio, por el lado de las contribuciones y tasas, puede existir cierta flexibilidad en cuanto al reparto de la capacidad de regulación por parte del Estado, de tal manera que es factible una distribución más amplia de la potestad normativa, con la participación de los tres niveles de gobierno.

En efecto, las contribuciones y tasas constituyen ingresos fiscales que financian obras y servicios estatales de menor escala y cuantía, cuya regulación -con las especiales características y necesidades que requiere cada caso- es preferible que corresponda al propio nivel de gobierno que realiza las respectivas obras y servicios.

5.2.

CONSTITUCIÓN DE 1993.

Uno de los principios tributarios más importantes es el principio de reserva de ley, pues tiene que ver con la actividad creadora de tributos.

Entendemos que del principio de reserva de ley se pueden extraer los siguientes postulados: i) corresponde al Estado la creación de tributos; y, ii) existe un determinado reparto de la facultad normativa sobre materias tributarias entre los diferentes niveles de gobierno.

22 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

De conformidad con el citado art. 74 de la Constitución, el esquema de la potestad para regular ingresos tributarios que financian a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales es como sigue: a)

Congreso de la República: mediante ley puede regular impuestos

b)

Poder Ejecutivo: a través del decreto legislativo puede regular impuestos

c)

Gobierno Regional: mediante Ordenanza Regional puede regular contribuciones y tasas

d)

Gobierno Local: a través de la Ordenanza Municipal puede regular contribuciones y tasas.

Como se aprecia, en el Perú la regulación de impuestos que financian a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales está centralizada en el Gobierno Nacional, a través del Congreso de la República y el Poder Ejecutivo. En cambio los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales autorregulan sus contribuciones y tasas.

A pesar que este esquema es claro, en la práctica se advierte la existencia de casos donde, en el fondo, el Gobierno Regional o Gobierno Local crean impuestos, a pesar que no tienen facultad constitucional Veamos algunos casos interesantes.

5.3.

GOBIERNO REGIONAL En el 2007 el Gobierno Regional del Callao sostuvo que en su territorio circulaban minerales que eran exportados a través del puerto del Callao y que generaban problemas de contaminación ambiental en perjuicio de unas 80,000 personas.

El Gobierno Regional empezó a ejecutar obras para enfrentar este problema ambiental, generándose costos que requerían financiamiento. Por esta razón, el Gobierno Regional del Callao pretendió crear una contribución ecológica mediante el proyecto de Ordenanza publicado en el diario El Peruano el 07-08-07.

El hecho generador de la obligación tributaria era la exportación de minerales, tales como: cobre, plomo y zinc; a través del puerto ubicado en la Provincia Constitucional del Callao.

El deudor, en calidad de contribuyente, era el exportador del mineral. Para la determinación de la obligación tributaria debían tomarse en cuenta los siguientes factores de cálculo: i) el 0.5% de la UIT por cada Tonelada Métrica de Plomo; y, ii) el 4% de la UIT por cada Tonelada Métrica de cobre y zinc.

Definitivamente nos encontramos ante un impuesto encubierto, pues el hecho generador de la obligación tributaria resulta ser una actividad del sector privado (exportación). En cambio, el hecho generador de una contribución debería ser determinada actividad estatal que genere beneficios a la población, según se desprende de la Norma II.b) del Título Preliminar del Código Tributario.

Además el contribuyente resulta ser un sujeto (empresa exportadora del mineral) que no se beneficia directamente por la actividad ambiental del Gobierno Regional del Callao. En todo caso el contribuyente debió ser el poblador que se beneficia por la actividad ambiental del Gobierno Regional del Callao.

5.4.

GOBIERNO LOCAL. La Municipalidad Provincial de Piura construyó un terminal básicamente terrestre en la ciudad de Piura. En enero de 1990, para financiar la obra, el Gobierno Local creó la “Tasa de Embarque Municipal” señalando que la liquidación del tributo consistía en el 1% del valor del pasaje. No se

23 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

especificaron aspectos tales como: hecho generador de la obligación tributaria, contribuyente y fecha de nacimiento de la tasa.

En octubre de 1991 la Municipalidad precisó que dicho tributo más bien era una contribución.

Nosotros pensamos que -en rigor- existían dos contribuciones.

La primera contribución tenía por contribuyente a la empresa que usaba los ambientes del terminal para prestar su servicio de transporte, debiendo determinar el tributo a su cargo con la alícuota del 1% sobre el valor que aparecía en cada boleto de viaje.

La segunda contribución consideraba como contribuyente al pasajero cuyo punto de embarque se encontraba en el referido terminal, debiéndose liquidar el tributo a su cargo con la alícuota del 1% sobre el valor que aparecía en el boleto de viaje.

El Tribunal Fiscal, mediante la Resolución No 479-5-1997 del 12-02-97 consideró que –en todo caso- se trataba de una contribución anti técnica, pues el hecho generador de la obligación tributaria no tomaba en cuenta la actividad estatal (construcción del terminal) y los beneficios para los usuarios del terminal.

Además este órgano resolutor señaló que – en definitiva- la Municipalidad pretendía crear un impuesto, toda vez que el hecho generador de la obligación tributaria era un acto de consumo: acceso del pasajero al servicio de transporte.

5.5.

IMPUESTOS PARA LOS GOBIERNOS LOCALES Los impuestos que financian a las Municipalidades se encuentran regulados, en su gran mayoría, en la llamada “Ley de Tributación Municipal” – LTM 3. Sin embargo, hasta la fecha no existe un reglamento general.

De todos modos se advierte por parte del Gobierno Nacional, a través del Poder Ejecutivo, cierta actividad reglamentaria, aunque limitada. Mediante el Decreto Supremo No 21-94-EF del 01-03-94 se ha establecido el Reglamento del Impuesto a las Apuestas. El Decreto Supremo No 22-94-EF del 01-03-94 contiene el Reglamento del Impuesto al Patrimonio Vehicular. El Decreto Supremo No 057-2005-EF del 10-05-05 trata sobre el Reglamento del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.

En el caso específico del Impuesto de Alcabala, el Poder Ejecutivo no ha generado un reglamento especial. Sin embargo la necesidad de contar con esta clase de normas, que viabilizan la aplicación de una ley, ha llevado a que el Servicio$ de Administración Tributaria de Lima – SAT genere la Directiva No 001-006-00000012 del 19-07-08 Al respecto cabe preguntarse si el SAT-Lima puede reglamentar una ley tributaria. Desde la perspectiva de la Política Fiscal, consideramos que el punto de partida para reflexionar sobre este tema debe ser la necesidad de preservar el sistema tributario nacional.

En el caso específico de los impuestos que financian al Gobierno Local ya hemos apreciado que en la instancia de Gobierno Nacional se concentra la facultad de creación y estructuración de esta clase de impuestos, pues de lo que se trata es de racionalizar y uniformizar (homogenizar) los ingresos tributarios más importantes de las Municipalidades. Por coherencia, la respectiva actividad reglamentaria también debe quedar centralizada y reservada para el Gobierno Nacional.

Admitir que cada Municipalidad o SAT tiene la facultad de reglamentar una ley tributaria es contrario a la propuesta de un sistema tributario, toda vez que en el Perú existen 1,833 Municipalidades y muchas de ellas administran el Impuesto de Alcabala. Si cada Gobierno Local establece su propio reglamento de Impuesto de Alcabala, existirían diferentes esquemas legales de tratamiento sobre un mismo impuesto, terminando por generar muchas veces cargas tributarias francamente irracionales, además que se tornaría bastante complejo el tratamiento del referido 24 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

impuesto a nivel nacional, dificultando el accionar de las grandes empresas que operan en todo el país, como por ejemplo aquellos bancos que vienen incrementando su radio de acción y que se encuentran en la necesidad de adquirir predios para instalar sus nuevas oficinas y tienen que pagar el Impuesto de Alcabala por cada compra de estos inmuebles.

Desde el punto de vista del Derecho, conviene tener presente que el art. 20.6 de la denominada “Ley Orgánica de Municipalidades” – LOM 4 establece que el Alcalde tiene la atribución de dictar decretos y resoluciones de alcaldía, con sujeción a las leyes y ordenanzas. Por su parte, el art. 42 de la LOM indica que los decretos de alcaldía establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas, mientras que el art. 43 de la LOM prescribe que las resoluciones de alcaldía aprueban y resuelven los asuntos de carácter administrativo.

Concordando estos dispositivos legales somos partidarios de la posición interpretativa según la cual las Municipalidades tienen una facultad reglamentaria restringida, en el sentido que el Alcalde, a través del decreto de alcaldía, puede reglamentar determinadas normas de mayor jerarquía, pero siempre que éstas sean de nivel local.

En este sentido un Alcalde puede reglamentar una Ordenanza por tratarse una norma de nivel local.

Sin embargo un Alcalde no es competente para reglamentar normas de nivel nacional como son las leyes que regulan impuestos.

Con mayor razón nos parece que el SAT-Lima carece de competencia para reglamentar normas de alcance nacional, tal como la LTM en la parte que regula al Impuesto de Alcabala.

En efecto, si a nuestro entender la Municipalidad Metropolitana de Lima – MML carece de competencia para reglamentar leyes nacionales, entonces también debemos sostener que esta entidad no puede transferir facultades inexistentes a favor del SAT-Lima en torno a la posibilidad de reglamentar a la LTM en la parte que se refiere al Impuesto de Alcabala.

5.6.

POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES. El segundo párrafo del art. 74 de la Constitución dispone que el Gobierno Regional tenga la facultad de crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas. Entendemos que se trata de una potestad tributaria originaria, con carácter exclusivo y excluyente.

En este sentido, el Gobierno Regional cuenta con autonomía para decidir la creación y desarrollar la estructuración de la contribución o tasa. Al respecto: ¿Qué labor le compete al Gobierno Nacional.

Desde el punto de vista de competencias positivas, pensamos que el Gobierno Nacional, mediante el Congreso de la República o el Poder Ejecutivo, pueden generar leyes o decretos legislativos según corresponda para establecer un bloque normativo básico que habrá de establecer ciertos parámetros para que el desarrollo de la potestad tributaria antes indicada se ejerza con el mayor grado de razonabilidad posible.

Por ejemplo se puede pensar en una ley orgánica de los Gobiernos Regionales donde se pueden fijar ciertas reglas que debe tomar en consideración el legislador regional cuando regula la cuantía de contribuciones y tasas.

Pasando al plano de competencias negativas, nos parece que el Gobierno Nacional no tiene facultad constitucional para crear y desarrollar la estructura de contribuciones y tasas que financian al Gobierno Regional.

Sin embargo ciertas normas que emanan del Gobierno Nacional podrían hacer pensar lo contrario. El art. 37.c) de la ley No 27783 – Ley de Bases de la Descentralización- establece que constituyen rentas de los Gobiernos Regionales los tributos creados por ley a su favor.

25 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

Una primera opción interpretativa de esta norma legal podría sostener que el Gobierno Nacional es competente para crear impuestos, contribuciones y tasas que financian al Gobierno Regional. Nos parece que esta corriente de opinión es contraria al art. 74 de la Constitución.

La segunda opción interpretativa puede postular que el art. 37.c) de la ley No 27783 se está refiriendo solamente a los impuestos que pueden ser creados y regulados por el Gobierno Nacional.

En virtud del principio de supremacía constitucional establecido por el art. 51 de la Constitución, según el cual la Constitución prevalece sobre las demás normas legales de menor jerarquía, queda incólume el art. 74 de la Constitución en la parte que dispone que el Gobierno Regional puede crear y regular contribuciones y tasas.

El art. 38.1) de la Ley No 27783 indica que el Poder Ejecutivo en el marco de la reforma tributaria y la política de descentralización fiscal, propone al Congreso para su aprobación, los tributos regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de los Gobiernos Regionales.

Si tomamos en cuenta que el art. 74 de la Constitución constituye un avance en el proceso de descentralización, en la medida que distribuye la posibilidad de autoregulación de ciertos ingresos tributarios directos (contribuciones y tasas) para los Gobiernos Regionales; entonces el art. 38.1) de la ley No 27783 más bien puede constituir una contramarcha si se va sostener que es necesaria la participación del Poder Ejecutivo y el Congreso (órganos del Gobierno Nacional) para la creación y desarrollo de la estructura de las contribuciones y tasas que financian al Gobierno Regional.

En virtud del principio de supremacía constitucional somos partidarios de la posición interpretativa según la cual el art. 38.1) de la ley No 27783 se refiere solamente a los impuestos que financian al Gobierno Regional.

Por otra parte el art. 10.1) del Decreto Legislativo No 955 que regula la descentralización fiscal prescribe que los Gobiernos Regionales podrán proponer directamente al Congreso de la República, la creación de contribuciones y tasas destinadas a financiar las obras públicas o los servicios públicos que sean de su competencia.

Nuevamente nos encontramos ante un dispositivo legal que va en dirección de la descentralización fiscal y –sin embargo- termina por ir en marcha contraria en materia de contribuciones y tasas que financian al Gobierno Regional, pues se resta autonomía normativa a esta instancia de gobierno.

Desde luego, somos partidarios de la posición que sostiene que –en virtud del principio de primacía constitucional- carece de validez jurídica lo dispuesto por el art. 10.1) del Decreto Legislativo no 955.

5.7.

CONTRIBUCIONES Y TASAS REGIONALES En el art. 74 de la Constitución de 1993 se dispone que los Gobiernos Regionales puedan crear contribuciones y tasas con los límites que señala la ley. Si la instancia de gobierno regional se encuentra facultada para crear y regular contribuciones y tasas: ¿Existen leyes que conformen un bloque normativo básico que fije parámetros para que los Gobiernos Regionales procedan con el ejercicio de la indicada potestad con el mayor grado de razonabilidad posible?

La respuesta parece ser negativa. Esta situación se explica porque las normas legales que emanan del Gobierno Nacional que acabamos de analizar suponen que el Gobierno Regional no tiene potestad para autoregular sus contribuciones y tasas. Por tanto resultaría innecesario un bloque normativo básico.

Nosotros insistimos en postular que el Gobierno Regional tiene plena facultad para crear y desarrollar la estructura de sus contribuciones y tasas, de tal modo que es necesaria la generación de un bloque normativo básico cuyo diseño y expedición corresponde al Gobierno Nacional.

26 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

5.8.

CONTRIBUCIONES Y TASAS MUNICIPALES El Estado del Perú acusa una seria debilidad institucional. Este problema se reproduce en los tres niveles de gobierno. En el caso específico de los Gobiernos Locales, sobre todo los que se encuentran en los lugares más alejados de las grandes ciudades modernas, se aprecia la falta de una política institucional al interior de cada Municipalidad, existe una organización interna poco técnica, personal insuficientemente capacitado, bajos sueldos, inmoralidad, falta de infraestructura, etc.

En medio de esta realidad, los Gobiernos Locales tienen la facultad constitucional de crear y estructurar contribuciones y tasas. Entonces resulta necesario todo un marco normativo (bloque normativo básico) que establezca límites para el ejercicio de esta facultad regulatoria por parte de los Gobiernos Locales, con la finalidad que el tributo creado sea eficiente para el interés fiscal y que no perjudique el bienestar de las personas, así como el crecimiento de la economía.

Por esta razón el art. 74 de la Constitución de 1993 establece que los Gobiernos Locales detentan potestad tributaria para regular contribuciones y tasas con los límites que señala la ley.

Al respecto entendemos que estas instancias de gobierno, cuando van a crear, estructurar, modificar o suprimir contribuciones y tasas, deben tomar en cuenta diversos dispositivos legales muy importantes.

En este sentido, el legislador municipal debe tener presente el Código Tributario, pues aquí se encuentran las reglas básicas aplicables a cualquier tributo.

Además el legislador municipal tiene que considerar las normas pertinentes establecidas en la LOM. Por ejemplo en el art. 40 de la LOM se encuentran reglas sobre la validez de la Ordenanza en materia tributaria, que viene a ser el instrumento legal válido para regular contribuciones y tasas municipales.

Así también el legislador municipal tiene que atender al texto de la LTM, sobretodo en la parte que regula a las contribuciones y tasas municipales. Por ejemplo en el art. 69 de la LTM se han establecido límites para el incremento de arbitrios dentro del mismo ejercicio fiscal.

Finalmente, en el caso específico de la tasa denominada “licencia de funcionamiento”, el legislador municipal debe prestar atención a la ley No 28976 del 05-02-07, donde se establecen ciertos parámetros para regular esta clase especial de tasa.

Justamente en el tema del tributo-licencia se puede apreciar la importancia de contar con un bloque normativo básico que establezca límites al legislador municipal, pues -en caso contrario- los Gobiernos Locales, al recurrir al mecanismo del cobro de la tasa-licencia, sin mayores parámetros, correrían mayor riesgo de causar graves perjuicios a la economía y el país.

Por ejemplo muchas Municipalidades -por causa de su debilidad institucional- abusan sobre el nivel de cuantía que el contribuyente debe pagar por concepto de la tasa-licencia de funcionamiento.

En el caso específico de la micro y pequeña empresa, estos excesos constituyen verdaderas barreras burocráticas que impiden que los agentes económicos puedan ingresar al mercado formal, generándose importantes perjuicios para el país.

5.9.

EXONERACIÓN EN MATERIA DE CONTRIBUCIONES Y TASAS. César Cosciani sostiene que -en virtud del principio de retribución- el Estado realiza obras y servicios cuyos usuarios son las personas naturales y empresas; por tanto cada uno de estos agentes económicos debe asumir el financiamiento de las actividades del Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local.

27 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

Si el Gobierno Regional o la Municipalidad realizan obras que benefician al vecindario, cada uno de los agentes económicos debe retribuir a la respectiva instancia de gobierno, mediante el pago del tributo-contribución.

Si el Gobierno Regional o Gobierno Local más bien presta un servicio a determinada persona, cada uno de estos sujetos tiene que retribuir a la correspondiente instancia de gobierno, a través del pago del tributo-tasa.

Por su parte, el art. 74 de la Constitución establece que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales tienen la facultad para exonerar del pago de contribuciones y tasas. ¿Qué es una exoneración tributaria? Jorge Bravo Cucci sostiene que una norma exoneratoria impide el normal nacimiento de la obligación tributaria. Esta posición también ha sido asumida por el Tribunal Fiscal, tal como se aprecia en la Resolución No 5002-2-2002 del 28-08-02. Por tanto una exoneración tributaria libera de esta carga tributaria a determinado contribuyente.

Si el Gobierno Regional o Gobierno Local realiza obras o presta servicios, procediendo con liberar del pago de la respectiva contribución o tasa a determinados usuarios, entonces los costos ya incurridos por esta instancia de gobierno deben ser asumidos por alguien. En este caso el propio Gobierno Regional o el resto de contribuyentes tendrían que pasar a soportar dicha carga tributaria.

Como se aprecia, estos esquemas financieros forzados a nivel del Gobierno Regional y Gobierno Local son contrarios al principio de retribución, pues ya hemos precisado que lo razonable es que cada uno de los usuarios de la actividad estatal asuma -de modo efectivo e individualizado- cierta parte del financiamiento del total de la actividad de cada uno de las referidas instancias de gobierno.

Por estas razones es anti técnica –por contrariar al principio de retribución- el art. 74 de la Constitución en la parte que faculta al Gobierno Regional y Gobierno Local para establecer exoneraciones en materia de contribuciones y tasas. Pensamos que esta regla constitucional debe ser suprimida.

Seguramente por esta razón el art 2.e) de la denominada “ley Marco para la Dación de Exoneraciones, Incentivos o Beneficios Tributarios” 7 establece que no se pueden conceder exoneraciones respecto de contribuciones y tasas.

En Derecho, se puede sostener que la regla que acabamos de indicar contradice al art. 74 de la Constitución y -en virtud del principio de supremacía constitucional establecido por el art. 51 de la Constitución- debe prevalecer la regla señalada en el referido art. 74 de la Constitución, según la cual las Municipalidades tienen la facultad de exonerar del pago de contribuciones y tasas.

5.10.

BENEFICIOS E INCENTIVOS EN MATERIA DE CONTRIBUCIONES Y TASAS. Para nosotros, el beneficio consiste en que –habiendo llegado a nacer una obligación tributaria- se produce cierta rebaja en la base imponible o alícuota, de tal modo que disminuye la cuantía final del tributo por pagar al Estado.

Entendemos que el incentivo consiste en que –una vez nacida la obligación tributaria- la ley establece que en la respectiva liquidación del monto por pagar al Fisco el contribuyente va a gozar de cierta rebaja, pero condicionada a la realización de una determinada conducta por parte de éste.

Ahora bien, desde el punto de vista del principio de retribución, tampoco cabe que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales tengan la posibilidad de establecer beneficios e incentivos en materia de contribuciones y tasas, toda vez que una reducción o liberación de la carga tributaria genera distorsión en las finanzas de estas instancias de gobierno, pues la respectiva carga tributaria individual –en vez de ser asumida por el usuario de la actividad estatal- termina siendo trasladada a la propia Municipalidad o los demás contribuyentes.

28 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

Dentro de este orden de ideas, es acertado que en el art. 74 de la Constitución no se haya establecido que el Gobierno Regional y Gobierno Local poseen la facultad de establecer beneficios e incentivos en los casos de contribuciones y tasas.

Del mismo modo, nos parece correcto que el art 2.e) de la “Ley Marco para la Dación de Exoneraciones, Incentivos o Beneficios Tributarios” haya establecido que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales no tienen la potestad de establecer beneficios e incentivos en materia de contribuciones y tasas.

Existen ciertos casos que requieren un análisis especial. Por ejemplo muchas Municipalidades indican al contribuyente que si realiza el pago anticipado del total del monto anual de arbitrios, entonces tendrá un descuento del 10%.

Si vemos este punto como una estrategia financiera de la Municipalidad para aumentar su potencial de liquidez, nos parece que se trata de una figura legal, toda vez que no nos encontramos ante un beneficio o incentivo tributario.

En efecto, la recaudación anticipada de arbitrios permite al Gobierno Local una mayor capacidad de compra de bienes y servicios que -por razones de volumen u ocasión- puede abaratar los costos operativos de la Municipalidad para prestar servicios públicos.

Por ejemplo en el contexto del alza continua del precio de la gasolina, puede ser ventajoso para la Municipalidad anticipar la adquisición del combustible. De este modo los costos operativos del servicio de limpieza serán menores con relación a la prestación de servicios futuros por parte de las respectivas unidades vehiculares encargadas de recolectar basura.

En este sentido nos parece que mientras que los mecanismos para lograr el pronto pago de arbitrios apuntan a satisfacer la necesidad de liquidez de la Municipalidad, los beneficios e incentivos tributarios más bien están dirigidos a satisfacer los intereses económicos de los contribuyentes.

Además los mecanismos que pretenden lograr el pronto pago de arbitrios persiguen un incremento de las arcas fiscales, mientras que los beneficios e incentivos tributarios producen una disminución de los ingresos estatales.

29 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

CAPITULO VI EL PRESUPUESTO PÚBLICO 6.1.

LAS FINANZAS Y EL DERECHO FINANCIERO: Partiendo del término coloquial “finanzas”, indaguemos que significa. Según el “Diccionario de la Lengua Española” editado por la Real Academia, la palabra “finanzas” tiene dos usos: 1) caudales, bienes y 2) hacienda pública.

El “Diccionario Ideológico de la Lengua Española” de Casares coincide con los significados del sustantivo finanzas. Sin embargo, el término “financiero” tiene uno más:” Hombre entendido en asuntos de hacienda pública o de banca”.

Podemos entonces, resumir las connotaciones de la palabra finanzas en lo siguiente: Negocios privados y hacienda pública, es decir, el ámbito privado y el ámbito público. Este es el sentido coloquial y corriente. Pero, ¿en qué sentido se emplea en el mundo jurídico? He aquí lo que nos interesa. Para ello, repasaremos como es utilizada por los estudiosos del tema.

Para Héctor B. Villegas “las finanzas en su concepción actual, tienen por objeto examinar como el Estado y demás entes públicos obtienen ingresos y como se efectúan concretamente esos gastos”. El profesor Grizzioti, de la escuela de Pavía, dice que finanzas proviene del latín financia, que s e refiere a los medios necesarios para los gastos públicos y la consecución de los fines del Estado.

Aceptando que jurídicamente el término finanzas, se refiere a los ingresos y gastos del Estado. Así como lo relacionado con la actividad mercantil, ¿son las finanzas públicas o privadas, o, ambas, objeto de estudio del derecho financiero? Visto de otro modo, preguntémonos, ¿que estudia entonces el derecho financiero? Es reconocida la importancia que tuvo Myrbach Rheinfeld allá por 1910, al abordar esta cuestión, sosteniendo que debe entenderse por Derecho Financiero lo referido a “las normas del derecho público positivo que tienen por objeto la reglamentación de las finanzas de las colectividades públicas”.

Más recientemente, el profesor español Sainz de Bujanda definió al derecho financiero en los siguientes términos: “rama del derecho público interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes entidades públicas, territoriales e institucionales y regula los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines”.

Nos encontramos, pues, dentro del derecho público y frente a la hacienda pública. Por eso es impropio suponer que esta rama del derecho se ocupa de las sociedades mercantiles, negocios bursátiles u otros aspectos de la vida económica-financiera privada.

Siguiendo en este derrotero, es menester saber si el Derecho Financiero estudia un aparte de la realidad delimitada dentro de la vida de los Estados, es decir, si goza de autonomía científica o no.

Este tema, aparentemente de importancia solo académica, merece la mayor de las atenciones por una cuestión fundamental: Sí se tiene autonomía emplearemos métodos propios de esta rama, si no la tiene, buscaremos las respuestas en el derecho administrativo, derecho constitucional o en alguna otra rama del derecho público o privado.

Sobre este problema, se reconoce que existen tres posiciones. La primera sostiene que el derecho financiero no tiene autonomía. Según estos autores, agrupados en la llamada escuela administrativista clásica, el derecho financiero es una parte, un capítulo especializado del derecho administrativo.

Una segunda posición coincide con negar la autonomía al derecho financiero pero admite cierta independencia del derecho tributario. Así, Gianinni sostiene que el derecho financiero “no constituye 30 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

un sistema orgánico de relaciones homogéneas, sino un conjunto de relaciones de diversa naturaleza, que tienen en común ser referencia material a la múltiple actividad que el estado desarrolla en el campo financiero(…) solamente aquella parte del Derecho Financiero que se refiere a las normas que regulan la imposición y recaudación de los tributos presenta una homogeneidad(…) en torno a la relación jurídica tributaria(…)sólo se puede hablarse de autonomía del derecho tributario”.

La tercera posición sostiene la autonomía del Derecho Financiero por lo siguiente: Estudia un ámbito de la realidad social, tiene normas propias y relaciones homogéneas y principios generales propios.

Dentro de la clásica concepción de la división de funciones del Estado, corresponde a la Administración ser el actor, el que ejercita diariamente la actividad financiera. Por eso, no debe sorprendernos que se quiera encuadrar al derecho financiero como parte del derecho administrativo.

Sin embargo, existen sustanciales diferencias.

En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la actividad financiera del Estado, que tal como dijimos líneas arriba, es distinta de una actividad administrativa. Lo primero supone principalmente el obtener ingresos y efectuar gastos. Pero, ¿para qué? Para satisfacer necesidades públicas. En otras palabras, para que funcione la Administración, para entender los servicios de salud o educación, construcción de carreteras, el pago de misiones diplomáticas, etc. Es entonces, el medio no el fin. El derecho financiero tiene, fundamentalmente, un carácter instrumental.

En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los medios utilizados: bienes de intercambio, dinero. Finalmente, un tercer elemento que diferencia la actividad financiera de la administrativa, el fin que la primera persigue: procurar recursos al Estado y emplearnos eficientemente.

Lo dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar de una total separación. El derecho administrativo y el derecho financiero tienen una relación muy estrecha y el derecho es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar de independencia absoluta.

Toca entonces analizar, si podemos encontrar las normas que genera esta actividad financiera. El derecho financiero tiene normas propias, y hasta particulares, respecto del resto de ordenamiento.

Tenemos normas permanentes como son las referidas a los tributos. Tenemos también las de vigencia determinada, como la ley de presupuesto o la de financiamiento. Incluso el trámite presupuestal esta detallado a nivel constitucional, legal y reglamentario de la cámara legislativa.

Con un ámbito delimitado de la realidad, como objeto de estudio, y con normas propias, falta determinar la existencia de principios. Los principios generales están presentes en esta rama del derecho, muchos de los cuales lo son a nivel constitucional. El más importante es el principio de legalidad. Originalmente uno, se bifurco en el derecho tributario y el derecho presupuestal. El consentimiento de los ciudadanos, a través de sus representantes, para imponer cargas tributarias, así como para tener conocimiento del destino y uso de estos ingresos a través del gasto público, es una conquista histórica de los pueblos. Tan importante resulta, que es exacta aquella expresión: “Sin ley no hay actividad financiera”.

Pero hay algunos otros principios que podemos enumerar: la anualidad de la ley de presupuesto, la unidad presupuestal, no confiscatoriedad e igualdad frente a la ley tributaria, la exclusividad de la ley de presupuesto, el conocidísimo principio del equilibrio de finanzas públicas, entre otros.

Definido esto, es necesario conocer que contiene el Derecho Financiero, es decir, como se divide metodológicamente para estudiar las manifestaciones de la actividad financiera del Estado. Las ramas del Derecho Financiero, consideradas por la doctrina son: Derecho Tributario, Derecho Patrimonial Público (servicios públicos y empresas estatales), Derecho del Crédito Público (llamado derecho monetario) y Derecho Presupuestario.

31 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

Podemos concluir que el Derecho Financiero tiene como objeto de estudio, la actividad financiera del Estado, y que, no se ocupa de la actividad bursátil, los bancos o los negocios privados en general. A mayor abundamiento, el Derecho Financiero tiene normas y principios propios, como hemos visto.

Por lo anterior, sostenemos que estamos frente a una rama autónoma del Derecho Público y que, por tanto, no está contenido por el Derecho Administrativo, aunque guarda estrecha relación con éste y con el Derecho Constitucional. Y, finalmente, que el Derecho Financiero contiene el Derecho Tributario, el Derecho Patrimonial Público, el Derecho del Crédito Público y el Derecho Presupuestal.

6.2.

ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO Por lo dicho anteriormente, el vocablo finanzas o hacienda, en su evolución, está asociado con los negocios y la actividad económica que desempeña el Estado para lograr determinados fines u objetivos. Esta actividad del Estado se denomina la actividad financiera del Estado.

Para el maestro argentino Giuliani Fonrouge, constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera del Estado, los ingresos, los gastos y la conservación de los bienes o gestión de los dineros públicos. Según Héctor Villegas cuando el Estado efectúa gastos públicos, como cuando por distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina “actividad financiera”. Giannini en su oportunidad consideraba que para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar e invertir las sumas ingresadas, el Estado cumple una serie de actos cuyo conjunto constituye la actividad financiera.

Señalamos entonces, que la actividad financiera o la hacienda pública es ejercida por el Estado, que en cuanto a tal, responde a decisiones políticas, que tienen un contenido económico muy importante y que implica, básicamente, manifestarse recaudando ingresos, administrar un patrimonio y en efectuar gastos.

6.3.

EL ROL DEL ESTADO Esta actividad financiera es desarrollada por el Estado, y por lo tanto responde a la concepción y al rol que le asignemos dentro de la vida de la nación. En este sentido, el papel que ha cumplido éste, no fue siempre el mismo.

La hacienda clásica, como señalaba Duverger, tenía como objeto suministrar al Estado los recursos necesarios para cubrir los gastos ocasionados por las funciones de administración que le estaban encomendadas (policía, justicia, ejército y diplomacia). Los gastos eran repartidos entre todos sus ciudadanos y la carga que cada uno debía soportar se conocía como carga pública. Esto era el Estado gendarme.

Los conceptos dirigismo y planificación cobran especial importancia. El Estado debe satisfacer otras necesidades además del orden y seguridad interior y exterior. Necesidades de salud, seguro, asistencia social, educación, correos, telecomunicaciones, transportes, energía, etc. Demandan una atención inmediata.

La planificación se manifiesta en la política general del Estado, la que según los conceptos políticos imperantes en cada sociedad pueden clasificarse, siguiendo a Giuliani Fonrouge en: 1.

2.

3.

6.4.

Planificación Totalitaria.

Planificación Liberal.

Planificación Democrática.

RECURSOS DEL ESTADO

32 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

En rigor, de la palabra “recurso” debe emplearse para toda suma devengada, a diferencia del término “ingreso” que se refiere a las sumas de dinero que efectivamente han ingresado a la tesorería. En otras palabras, establecido un determinado recurso, el estado tendrá “derecho” al cobro de cantidades que se materializan en ingresos. Para los fines de este trabajo, dichos términos se utilizaran indistintamente para referirnos a los medios que se procura el Estado para ejercer su actividad financiera.

Los recursos del Estado los hemos clasificado en ingresos tributarios, ingresos por empréstitos e ingresos por explotación del patrimonio. Por supuesto, los autores especialistas en esta materia han ensayado muchas clasificaciones para los recursos públicos, pero consideramos que la metodología empleada se ajusta a los objetivos de este trabajo. Dejamos exprofesamente de lado los recursos obtenidos por la guerra y la conquista, que en la actualidad han perdido importancia como medio de acrecentar la riqueza de un Estado y que, por cierto, son inaceptables.

6.4.1.

Ingresos tributarios Es creencia común que el Estado primero gasta, es decir, que sus ingresos son calculados en función a sus egresos, sin embargo esto no es necesariamente cierto como veremos a tratar sobre el equilibrio presupuestal. Por otro lado, hoy está demostrado que una excesiva carga impositiva lleva al individuo a la larga o a la corta, a evadir impuestos o en el mejor de los casos, a ver la forma de eludirlos. Así, la carga que soporta el ciudadano no puede ser completamente elástica y, por tanto, los ingresos obtenidos de la tributación tienen sus límites.

Loa impuestos y los tributos en general, tienen un origen muy antiguo, aunque no tenían la importancia que tienen en la actualidad.

Es de mencionar también por su importancia, los aranceles o las imposiciones, a las importaciones. Su significado es claramente cuantificable si repasamos, como haremos, la historia. Sin embargo, en la actualidad mayor es su trascendencia como herramienta de política económica, que como medio de procurarse fondos públicos.

6.4.2.

Ingresos por empréstitos o ingresos del crédito público Para Oria crédito significa etimológicamente, “creer”, “tener confianza”. Por lo tanto siguiendo a De Juano, esto nos lleva a suponer que tenemos confianza en una persona, que está dispuesta a cumplir con sus obligaciones y que, asimismo, en posibilidad de cumplirlas oportunamente. Así, siguiendo al mencionado autor, el empréstito es “el recurso del estado, basado en el crédito que el mismo inspira, mediante el cual obtiene, de patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a un interés dado, y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente según las bases de la contratación establecida al concertarlo”.

Como se ha dicho anteriormente, es un recurso que pasó de ser extraordinario y de preferencia evitable, a formar parte de los recursos ordinarios del Estado, conjuntamente con los tributos y la explotación patrimonial de los bienes estatales. El crédito público tiene diversas modalidades como son: a. Crédito interno. b. Crédito externo. c. Garantías.

6.4.3.

Ingresos por explotación del patrimonio Dice Duverger sobre este punto que “designa las rentas que el estado obtiene de la gestión de sus bienes y derechos”. Nosotros hemos agrupado bajo este acápite, los ingresos que obtiene el Estado por la explotación de los bienes que a éste pertenecen. Como es notorio, no todos los bienes de propiedad del Estado o bajo su administración se encuentran dentro del 33 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

comercio del los hombres. Así por ejemplo, los caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas naturales, santuarios, restos arqueológicos o las escuelas públicas no son susceptibles de ser enajenadas, aunque determinadas legislaciones puedan conceder derechos a particulares sobre alguna de ellas.

Por otro lado, existen otros bienes o actividades a los que el Estado no desea renunciar, pero por su significado económico se permite su explotación por particulares como son las minas, los bosques, rutas de transporte, aeropuertos, distribución eléctrica, etc., que reportan beneficios al Estado. Estas se encuentran bajo un sistema de concesiones, y sujetos a un régimen de inalienabilidad e imprescriptibilidad.

De igual modo hay actividades necesarias, pero que para los particulares no significa ningún atractivo, como son la construcción de caminos alejados, el servicio aéreo de pequeños poblados aislados por tierra, que no se debe considerar per se negativa por la experiencia peruana.

6.5.

GASTOS PÚBLICOS Como se ha sostenido anteriormente, los gastos no se calculan en función de los ingresos, en otras palabras no hay prioridad de los segundos sobre los primeros. Tampoco la hay en sentido contrario.

Los Estados modernos definen ambos además de variables económicas en función de objetivos y fines económicos, sociables y políticos, que el Estado logra finalmente a través del presupuesto.

El conocido tratadista financiero argentino Giuliani Fonrouge sostiene que el “gasto público es toda erogación en dinero, que incide sobre las finanzas del Estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos o económico-sociales”.

Se ha afirmado también, que el Estado no debe gastar más de lo que produce, una suerte de equivalencia entre recursos y gastos.

Lo cierto es que si el Estado decide gastar en determinado sector de la economía, es decir, suelta o libera dinero para alguna actividad, dependiendo del volumen de ésta y de la oportunidad, producirá diversos resultados. Aumentar el gasto en carreteras tiene un beneficio directo en los agentes productores agrícolas o el sector del turismo, alienta la construcción y el trabajo que genera, puede eventualmente aumentar el consumo interno. Un aumento en el poder adquisitivo de la administración pública puede tener el mismo efecto. Crece el capital disponible para consumo y para emplear el crédito. Restringiendo el gasto, absorbiendo más dinero de la economía, que el que se devuelve, puede ocasionar recesión, disminuir el circulante, bajar la inflación.

Vemos que el gasto público usado adecuadamente es un importantísimo instrumento de manejo económico, así como usado sin conocimiento o irresponsablemente puede ocasionar tremendos perjuicios.

En conclusión, el gasto público debe ser realizado por una entidad pública, debe ser sustento legal, consistir en la erogación de una suma de dinero y tener como fin la utilidad pública.

6.6.

DINÁMICA DEL PRESUPUESTO Por este último capítulo intentaremos conocer cómo funciona en la administración, el presupuesto desde su concepción en las células básicas del Estado, hasta que concluye la ejecución del mismo.

Recorreremos el camino que transita esta institución desde que se elabora el proyecto del presupuesto, pasando por su consolidación en el Ministerio de Economía y Finanzas, su aprobación por el Ejecutivo, su sanción por el congreso, su ejecución por los órganos encargados, hasta su posterior control. En esta parte del Derecho tiene mucha cercanía al Derecho Administrativo, por esa razón trataremos de delimitar nuestro estudio, a los puntos que tengan estricta relación con el tema que nos ocupa.

34 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

6.6.1.

Definición La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinámica del presupuesto, que han sido plasmadas en los distintos ordenamientos de los países. Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina, permiten observar principalmente la distribución de las competencias según cada esquema constitucional.

Dos fases que son dominadas por el Ejecutivo:  Elaboración  Ejecución.

Dos fases que son dominadas por el Parlamento:  Aprobación  Control Así, esta distribución de competencias implica necesariamente una separación de funciones, ya que están constitucionalmente reconocidas unas al Legislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano a una coordinación casi inevitable, entre ambos, dentro de las distintas fases del ciclo presupuestario y una irrenunciablilidad de competencias al mismo tiempo, por lo menos, en el principio.

6.6.2. Elaboración La palabra “budget” proviene al parecer de la antigua voz inglesa “bouget”, que significaba bolsa o cartera de cuero, en la que el tesorero del Rey – más tarde Chancellor of the Exchequer – llevaba los documentos financieros. Su uso se extendió con el tiempo al contenido de la cartera misma.

La doctrina distingue dentro de la fase de elaboración tres momentos.

La planificación en la que se eligen e identifican los objetivos; la programación en la que se determinan los medios económicos y humanos necesarios para alcanzar dichos objetivos, y la formulación en la que se concretan en términos económicos y monetarios los programas es elegida.

Así como en Estados Unidos, durante un tiempo en Francia, la elaboración del presupuesto estaba en manos de las Cámaras. En Inglaterra, la iniciativa financiera exclusiva de la Corona quedó establecida frente al Parlamento en el standing orden de los Comunes de 1713.

En el Consejo de Ministros ocurre un debate en torno al proyecto. Si bien no hay ministros con prerrogativas legales especiales, la asignación de cada uno de sus sectores dependerá en gran medida de su “peso político”. Naturalmente, la última palabra la tendrá el Presidente y el ministro de Economía y Finanzas.

6.6.3. Aprobación En los sistemas bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene preferencia en la discusión del presupuesto. Entre nosotros hasta 1992, con un sistema bicameral, correspondía a la Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso – reconocida constitucionalmente- ser la encargada de efectuar el estudio del proyecto y luego de dictaminado este, se presentaba al Congreso. Allí la votación de Diputados y Senadores se computaba por separado antes del 15 de diciembre.

Hoy, la nueva Constitución también establece una comisión de presupuesto dentro de un sistema unicameral. Pero, además del trabajo que esta puede realizar, todos los ministros 35 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

deben presentarse al pleno para sustentar sus gastos, incluido el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones. El ministro de economía debe además sustentar los ingresos. Esto, sin duda, ha restado mucha fuerza al trabajo de la Comisión de Presupuesto, con respecto a la antigua Comisión Bicameral.

Revisando la legislación comparada, encontramos que se distinguen dos sistemas en la aprobación del presupuesto: 

El Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo.



El Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el presupuesto.

En Francia y EE.UU. el proyecto se discute previamente en comisiones. Así, en Francia el debate parlamentario se abre sobre el texto del proyecto gubernamental, y no sobre un texto modificado por la comisión, ya que esta se debe limitar a proponer enmiendas. En los Estados Unidos, la Cámara de Representantes lo examina y vota, posteriormente se presenta al Senado, que tiene los mismos derechos de enmienda que la Cámara Blanca.

La aprobación de una ley por el Congreso, implica también la posibilidad de ejercer el derecho de observación por parte del Presidente de la Republica, en situaciones, por ejemplo, de las interferencias parlamentarias de que hablamos. En el Perú, la única ley que no puede ser observada es la ley de reforma constitucional. Es así porque lo establece la misma constitución (artículo 206), y porque el Congreso está ejerciendo el poder constituyente derivado.

Finalmente, tanto la Constitución de 1979, como la vigente, han previsto el mecanismo de la aprobación por decreto legislativo, en caso que el Parlamento no apruebe el presupuesto dentro de los plazos constitucionales. En sentido estricto, la nueva Carta establece que si la autógrafa – ya no habla del proyecto aprobado- no se remite al Presidente de la Republica antes del 30 de noviembre, entra en vigencia por Decreto Legislativo, el proyecto del Ejecutivo. La condición, es pues, que la autógrafa llegue a Palacio de Gobierno antes del plazo señalado.

6.6.4. Ejecución La ejecución presupuestal es competencia propia y exclusiva del Poder Ejecutivo. Para ello expide reglamentación a dos niveles. Decretos Supremos que son complementos de la ley anual, y resoluciones ministeriales o doctórales que son directivas para resolver los problemas que genera la ejecución practica del presupuesto día a día. La ejecución presupuestaria se realiza dentro del ejercicio fiscal que se inicia el 1 de enero y termina el 31 de diciembre, perdió dentro del cual se realizan las operaciones generadoras de ingresos y gastos.

Por el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la recaudación y captación de recursos por parte de la Administración tributaria y otras entidades que obtienen recursos.

Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la ejecución del gasto, cuatro momentos: compromiso, liquidación, ordenamiento y pago. Analicemos cada uno de ellos.

6.6.4.1.

Compromiso Por el compromiso (impegno, engament) sostiene Ingrosso, la administración está obligada a una prestación pecuniaria hacia persona determinada. Para él, este no es un acto creador de la obligación; pero si condición para la legitimidad del 36 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

mismo, con el efecto jurídico de tomar indisponible esa misma suma a pago distinto.

El compromiso supone por tanto lo siguiente: la existencia de un crédito presupuestario, el acto de una autoridad competente que lo autoriza, inmovilizar o afectar fondos y originar la obligación de pagar una suma liquida. Así, la ley de gestión define al compromiso como “un acto emanado de la autoridad competente, que afecta total o parcialmente las Asignaciones Presupuestarias, para el pago de obligaciones contraídas de acuerdo a ley, contrato o convenio...”

6.6.4.2.

Liquidación La liquidación es el momento en el que se fija la cuantía exacta en dinero de una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda liquida. Según Bielsa no es un acto jurídico sino un acto de mera administración. Añadiremos que es un acto de verificación contable.

6.6.4.3.

Libramiento De Juano dice que la orden de pago o libramiento en sentido lato “es el acto por el cual se dispone la entrega de una suma de dinero al acreedor, del Estado”. Es el orden de pago para hacer efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas.

También es conocida como orden de pago, la orden dada por la autoridad administrativa (ordenador y ordonnateurs). Por ella se ordena la entrega de dinero o títulos a quienes corresponde el crédito aprobado en el presupuesto. Finalmente, el libramiento se traduce en autorizaciones de giro.

6.6.4.4.

Pago La orden de pago (ordinazione, ordonnancement) o pago propiamente es la parte final del proceso, dispuesta por autoridad distinta a la que decidió dicho pago (libramiento). La orden de disposición de fondos implica que el Poder Ejecutivo pone los créditos o fondos a disposición de los jefes de servicios. Es el medio extintivo de la obligación.

El pago consiste en una operación material; la entrega de dinero, pero también es un acto jurídico porque se ejerce control de la regularidad jurídica de la orden de pago.

6.6.5.

Control La palabra “revisión” proviene de “revidere” que significa volver a ver. Desde antiguo, en todos los Estados, que cuenten con algún tipo de organización administrativa, han existido mecanismos de control. Siempre ha sido importante controlar el empleo de los fondos públicos y el manejo del patrimonio del Estado en general. En el Perú precolombino, existían los “Tucuyricoc” – el que mira todo – que eran funcionarios que andaban en secreto por los distritos del Imperio ejerciendo, entre otras labores, una función de control.

El primer tipo de control es el control de la legalidad. Por este se busca conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato contenido en la Ley de Presupuesto, es decir, se verifica la cuantía y el destino de los dineros públicos.

Otro tipo de control es el de carácter económico. Este divide por un lado el control financiero o de costos y el control de resultados. El control financiero es el más antiguo y el de uso más extendido. Es fundamentalmente un control de caja. Es un sistema que busca la 37 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

correcta administración de los recursos. Se preocupa por la cantidad disponible para gastar y de lo que cuesta la actuación pública, sin llegar al empleo de calificativos.

El control de resultados puede ser de eficiencia, de eficacia y de calidad. Un presupuesto por programas puede contar con este tipo de control, haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades de medidas o de cuantificación. El control de eficacia busca verificar si se cumplen o no los objetivos que se propusieron al iniciar el ejercicio.

Si el control se realiza pro órganos independientes, y fuera de la administración, estamos frente a un control extremo. A este tipo pertenecen el control del Parlamentario – político- y el Tribunal de Cuentas o Contraloría.

6.7.

REFLECIONES A CERCA DEL PRESUPUESTO 2013 Comienza un nuevo año y el Gobierno ya definió, a fines del año pasado, sus metas y prioridades por medio de la Ley de Presupuesto. En el presente artículo, nos proponemos analizar algunas de las características principales del presupuesto para el año fiscal 2013. Para ello, en primera instancia, se busca explicar escuetamente cómo se elabora el presupuesto en nuestro país y porqué es una de las políticas públicas más relevantes. A partir de allí, se busca responder a la siguiente pregunta: ¿qué novedades nos trae el presupuesto de este año? Esto nos permitirá observar las prioridades del gobierno para el presente año y comentarlas brevemente.

6.7.1

¿Qué es y qué implica la elaboración del Presupuesto Público Nacional?

No es posible comenzar a describir cómo se presupuesta en el Perú sin tener algún tipo de definición, sin saber a qué nos referimos cuando hablamos de Presupuesto o proceso presupuestario. Para este fin, es bastante útil señalar la definición que hacen los autores de La economía política del proceso presupuestario: el caso peruano: “El presupuesto público es el reflejo financiero de acciones y políticas producto de la interacción entre políticos y otros agentes; es el reflejo de las transacciones políticas entre los distintos actores que intervienen, formal o informalmente, en la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto público. Los resultados a que se llegue en las toma de decisiones están influenciados por la historia y las instituciones que subyacen al proceso de toma de decisiones políticas. En esta visión, el proceso político queda condicionado por los incentivos y las restricciones que enfrentan los distintos actores y por las reglas institucionales que afectan sus interacciones” (Carranza et al 2007: 2).

Esta definición es clave porque ayuda a entender al proceso presupuestario no como algo exclusivamente tecnocrático o una decisión de funcionarios altamente especializados que actúan de forma aislada. Pensar el Presupuesto como juego político, implica entenderlo como producto de negociaciones y pugnas entre actores con intereses distintos. Es por esto que al analizar la interacción entre actores alrededor del proceso presupuestario, Carranza y otros (2007) observan que los distintos y variados intereses crean conflictos sobre la asignación de los escasos recursos públicos y afectan el presupuesto. En este texto no analizaremos a detalle cada uno de los actores y sus respectivos intereses y motivaciones, pero sí haremos una breve alusión sobre este punto.

Por un lado, participan los técnicos o funcionarios del MEF, que tienden a privilegiar la prudencia fiscal en coherencia con la expertise con la ejercen sus funciones. Por el otro, están los políticos del Ejecutivo y del Legislativo. Tanto el Presidente como los congresistas buscarán aquellos gastos que favorezcan su imagen y maximicen sus posibilidades de reelección. Esto, en situaciones ideales -como debería ser-, implica que nuestros representantes (quiénes gobiernan) canalizan y procesan las demandas y mandatos de quiénes los eligieron. Esto último es importante y nos remite a otra definición. Entendiendo el presupuesto como una herramienta de gobierno, en un texto sobre políticas públicas 38 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

encontramos que “el Presupuesto es la concreción del programa de gobierno, el lugar de sinceramiento de metas y cotas de financiamiento. Se trata de un acto complejo, en el que intervienen el Poder Ejecutivo y el Legislativo” (Lahera 2002: 154).

Otra definición bastante útil y que cuenta con un énfasis o enfoque distinto es la que aparece en el texto de Nelson Shack, ex Director de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP). En su obra Presupuestar en el Perú, el autor señala que “el Presupuesto Público es el principal instrumento de programación del Estado para el cumplimiento de sus funciones, misión y objetivos nacionales, a la vez que instrumento para la política económica” (Shack 2007: 10). Esta definición, antes que enfocarse en el juego político o la interacción de actores que se da detrás y define el proceso presupuestario, resalta su utilidad como herramienta que cumple dos funciones: que las metas y objetivos cuenten con el financiamiento necesario para su realización; y que la política fiscal se conduzca de forma adecuada. Sobre el segundo punto, hay que precisar que si bien el Presupuesto tiene varios responsables y actores involucrados, el ente principal o encargado es la DNPP que se encuentra dentro del Viceministerio de Economía, que a su vez es parte del MEF. 6.7.2. El ciclo presupuestario: ¿cómo se presupuesta en el Perú?

Contando con una noción de lo que constituye nuestro objeto de estudio, se hace necesario describir brevemente sus fases. Shack (2006) plantea dividir el proceso en elaboración (que incluye programación, formulación, techos de gasto y clasificadores), aprobación, ejecución y evaluación. Carranza y otros (2007) hacen lo propio, llegando a etapas bastante similares: preparación y formulación, aprobación, ejecución y, control y evaluación. En este mismo texto, se indica que “cada ciclo del proceso presupuestario peruano se inicia con la publicación del Marco Macroeconómico, a fines del mes de mayo del año anterior del presupuesto que se formula, y finaliza casi tres años después con la certificación de la cuenta pública por parte del legislativo” (45). La Ley de Presupuesto se emite anualmente, pero, según lo que aquí se señala, el proceso o ciclo presupuestario completo dura casi tres. Además, el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) da una perspectiva de largo plazo al proyectarse sobre los tres años siguientes. Las fases, responsables y fechas en cada parte del ciclo presupuestario pueden observarse en la siguiente tabla (Carranza et al 2007: 45).

39 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

Con el MMM y los lineamientos que señala el MEF, la DNPP formula el proyecto de Ley de Presupuesto que se aprueba en el Consejo de Ministros. En esta etapa solo participa el ejecutivo y es importante porque implica que el presupuesto recibe el visto bueno por parte de los ministros y, sobre todo, del Presidente. Esta primera etapa implica un proceso de diálogos y búsqueda de acuerdos entre el MEF y los diferentes sectores, y si bien éste se relaciona con ellos de forma jerárquica, no hay que dejar de lado esta parte en el proceso de definir la asignación sectorial del gasto. Una descripción de de este proceso puede observarse en la siguiente cita: “Inmediatamente luego de la publicación del Marco, la Dirección de Presupuesto (DNPP) del MEF emite directivas señalando los procedimientos por los cuales los distintos pliegos presentarán sus demandas, dentro de topes prefijados para cada sector por la propia DNPP, consistentes con los objetivos macroeconómicos del Marco. En buena medida estos topes sectoriales reflejan lo otorgado en los años anteriores, y de ahí su carácter inercial. Los pliegos presentan sus requerimientos específicos dentro de estos parámetros hacia fines de junio y hay una serie de discusiones bilaterales entre la DNPP y los representantes del pliego entre fines de junio y julio” (Carranza et al 2007: 2) Luego de esta parte, el proyecto se envía al Congreso, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República, donde primero discuten y negocian los asesores de los congresistas con los funcionarios del MEF. Seguidamente, los congresistas de la comisión, luego de plantear dudas y modificaciones, elaboran un dictamen que es lo que llega al pleno para su discusión y aprobación. Finalmente, el Congreso discute, y tras largas horas de debate, el presupuesto se aprueba por medio de una ley que se envía al Presidente para su publicación.

40 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

Una vez aprobado, lo que queda es ejecutarlo y evaluarlo, controlar -durante y tras la ejecución- que se use para los fines previstos. Lo primero corresponde a las unidades ejecutoras (gobiernos regionales, ministerios, etc) y lo segundo a la Controlaría General de la República y al Congreso de la República. Sobre el control y vigilancia que ejerce el Congreso, un aporte interesante es el de Carlos Santisso (2004). El autor, dialogando con el famoso trabajo de Alessina y otros (1999), no descarta que un patrón de relación jerárquico pueda favorecer en muchos casos a la reducción del déficit y, como consecuencia, al equilibrio fiscal (al asumir la responsabilidad o prudencia fiscal como norma básica), sino que añade que si bien esto es cierto en la etapa de formulación, en la etapa posterior, los parlamentarios puede contribuir al proceso por medio del control y la fiscalización, reduciendo el riesgo de corrupción y favoreciendo la transparencia del proceso, así como evitando todo tipo de exceso del ejecutivo que podría darse sin actuase solo sin ningún tipo de contrapeso.

Una mirada panorámica a las fases y procesos que componen el proceso presupuestario, lo que hemos buscado describir en esta parte, puede observarse en el siguiente cuadro.

Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana. Vigila Perú. Cartilla N°3: El ciclo del presupuesto público[3] Por último, es posible afirmar que el caso del Presupuesto es bastante ilustrativo sobre lo que Lindblom indica como un “proceso no claro”, al referirse a que el método de ver las políticas “paso a paso” puede inducirnos al error de asumir que el proceso es ordenado y racional. Si bien en el proceso presupuestario, las leyes y el nivel técnico del asunto permiten tener etapas y procedimientos bien definidos, en muchos casos hay varios procesos que se dan en simultáneo. A largo de todo la parte previa a la aprobación, por ejemplo, se producen lobbies o gestión de intereses, es decir, mecanismos informales para incidir en el resultado de la política, en este caso, sobre la asignación del gasto. Todo el tiempo se está ejecutando el Presupuesto, y a lo largo del año se van realizando los otros procesos como la aprobación o la evaluación.

Mientras discutes lo que será el año que viene, puede que todavía estés evaluando o por evaluar lo del año anterior, al mismo tiempo en que se ejecuta lo del presente año. Es así que Lindblom (1991) acierta cuanto dice que la elaboración de políticas es un proceso complejo sin principio ni fin y cuyos límites permanecen inciertos (13). El ciclo se cierra en teoría, pero en la práctica parece menos clara la delimitación.

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6.7.3. ¿Qué novedades nos trae el Presupuesto 2013?

Los 108,418.9 millones de soles que se han presupuestado para el presente año no caen del cielo. La mayor parte de los ingresos del Estado a partir de los cuales se compone el Presupuesto Público, 69% este año, provienen de los impuestos que pagamos: ISC, IGV, impuesto a la renta, entre otros. Al tener la obligación de pagar impuestos deberíamos estar interesados en qué se hace con ese dinero, saber hacia dónde se dirige, lo cual nos conduce a echarle a una mirada al presupuesto. Comencemos con una mirada general para luego entrar a los detalles, al análisis sectorial.

El Presupuesto del presente año es 13,5% más grande que el del año anterior, lo cual se debe al crecimiento económico, el próximo año se ha proyectado un crecimiento de 6%, y la sensibilidad de nuestra economía ante los riesgos que plantea la panorama mundial. Las crisis en países como Estados Unidad y Europa, así como cierta disminución del crecimiento de China, afectaron años anteriores y se apunta a que la economía peruana se mantenga sólida frente a ese escenario internacional. Si observa la evolución del presupuesto en los últimos años, se puede ver que el incremento se ha producido sobre todo en los niveles subnacionales, lo cual es saludable para un país que quiere descentralizarse. El incremento en el presupuesto total, así como por nivel de gobierno, puede observarse en el siguiente cuadro[4]

En una de sus columnas, Martín Tanaka (2012) señala que el presupuesto del 2013 trae algunas novedades que pueden ayudar a prever el curso del próximo año. Este presupuesto, nos dice, es casi el triple del de hace diez años, el doble del de 2006, 13.5% más grande que el del 2012. Los programas de inclusión social tendrán un 67% más de recursos, 20% más en defensa e interior, se quintuplicará el presupuesto para atención de desastres, entre otros cambios importantes, y se calcula un crecimiento del 6%. En otras palabras, a finales de 2013, cuando lleguemos a la mitad de la gestión del presidente Humala, podríamos tener un gobierno con niveles de popularidad inéditos si los comparamos con las gestiones anteriores[5].

Una vez que sabemos que tenemos un presupuesto más grande, el siguiente paso es ver qué aumentó. Los incrementos más notorios que pueden observarse este año reflejan las prioridades en la agenda de este gobierno (ya que en el anterior estaba en buena parte determinado por compromisos del gobierno pasado). Promesas como la inclusión social quedan en el aire si es que no cuentan con el financiamiento necesario para ejecutar proyectos y programas que apunten a la realización de los objetivos trazados. Por eso, el presupuesto sincera las prioridades del gobierno y es necesario fijarnos a detalle qué sectores están siendo 42 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

dotados de mayor presupuesto y qué se espera con ello. En las siguientes líneas nos centramos en esta tarea y también señalaremos algunas precisiones o especificaciones sobre las afirmaciones de Tanaka sobre el presupuesto que mencionamos líneas arriba.

La apuesta de este gobierno ha sido mantener el piloto automático, la ortodoxia en la política económica, pero conjugándola con un importante gasto social para mostrar una imagen de gobierno inclusivo. Es así que el fuerte incremento que se ha hecho en lo que respecta a programas sociales está destinado a cubrir promesas de campaña, como seguir ampliando Cuna más o Pensión 65, así como fortalecer la labor del MIDIS en la dirección de numerosos programas que se vienen implementando. Muchos programas son de alivio de la pobreza más que generación de capacidades, y, por ello, no solucionarán el problema de fondo. Sin embargo, las acciones de alivio a corto plazo no son menos importantes -por la urgencia de atender inmediatamente las necesidades de poblaciones vulnerables- que las más profundas de largo plazo. Tampoco es cierto que el presupuesto lo resuelva todo. La forma en cómo se ejecutará será también clave. Pero hay que reconocer que sin presupuesto no se puede hacer nada o se limita mucho cualquier tipo de acción. Por eso que la inclusión social pase del anuncio con bombos y platillos a estar presupuestada es algo a resaltar.

Otros incrementos importantes y saludables se han dado en educación y en ciencia tecnología, aspectos fundamentales para un país que aspira al desarrollo y que para ello demanda mayor investigación y la formación de capital humano. En ciencia y tecnología el presupuesto contempla un aumento de 30% en el sector y se estiman alrededor de 300 millones de soles.

En educación, el gobierno tiene propuestas y promesas como Beca 18 que busca cerrar la brecha en el acceso a educación o darle un impulso mayor a la Educación Intercultural Bilingüe (EBI). Esto implica gastos como la capacitación de docentes en EIB y las becas estudiantiles. Actualmente hay un déficit de 12 mil docentes bilingües de educación inicial, así como una insuficiente disponibilidad de docentes capacitados así como material educativo pertinente. Todo esto debe ser cubierto con el presupuesto asignado.

Otro aspecto fundamental que no puede dejar de mencionarse es el incremento en defensa y seguridad, de 20%, que apunta a cubrir incrementos salariales, compra de equipamientos y mejoras en las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, aspectos bastante descuidados o no atendidos debidamente en presupuestos anteriores. El incremento también servirá para contar con el financiamiento necesario para afrontar problemas como la inseguridad ciudadana o el narcotráfico en el VRAEM. Esta modificación al presupuesto del sector se encuentra en consonancia con la sensación de inseguridad que se encuentra bastante extendida y la demanda de orden que existe como consecuencia de ello, siendo un tema que el gobierno no puede ignorar.

Los sectores que hemos analizado no son los únicos que merecen ser comentados, pero por la brevedad de este escrito terminaré con un último tema: gestión pública. A fines del año pasado, el ministro de economía Miguel Castilla manifestó que “el Estado “tiene que modernizarse” y el capital humano “es central”, por lo cual es necesario fortalecer esta área con una línea de carrera”[6]. El 9 de enero del presente año, mediante Decreto Supremo (DS 004-2013-PCM), el ejecutivo aprobó “La política nacional de modernización de la gestión pública”. Al día siguiente, el Primer Ministro, Juan Jiménez Mayor, anunció que el Ejecutivo tiene previsto destinar este año una partida de 500 millones de nuevos soles para iniciar la Reforma del Servicio Civil[7]. El que desde el gobierno se adopten las medidas necesarias para que se haga carrera dentro del Estado y se vaya ascendiendo a base a la meritocracia es algo que se hace en varios países y que en el Perú ya se está implementando en ciertas áreas aunque aún falta mucho por hacer. Avanzar hacia la construcción de un cuerpo de funcionarios públicos competentes y capaces de brindar servicios con orientación al ciudadano es una tarea que no debe dejarse de lado. En este tema la reciente creación de la Escuela Nacional de Administración Pública ha iniciado un proceso de diseño e implementación que mostrará sus primeros pasos este año.

Reflexión final 43 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

Un presupuesto más grande, que contempla incrementos importantes y positivos, ofrece mayores posibilidades de hacer reformas y proyectos importantes. Hay para gastar en el Estado, es cierto. Sin embargo, cuando crece la economía y el presupuesto, crecen las expectativas; y si no se las procesa oportunamente, también la insatisfacción y los conflictos.

Por ello es importante trabajar hábilmente en una ejecución eficiente de los gastos asignados, así como en una comunicación efectiva que permite a la ciudadanía saber a dónde va el dinero, cómo y en qué se ejecuta, resaltando los logros y avances, evaluando con indicadores medibles la eficiencia del gasto y fiscalizando activamente que el dinero se invierta en los fines previstos y en beneficio de la mayoría de peruanos.

44 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

CAPITULO VII EL PRESUPUESTO PÚBLICO –LEY N° 28411, LEY GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO El Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto fue aprobado mediante Decreto Supremo N° 304-2012-EF de fecha 30 de diciembre del año 2012 el cual entre otros establece que, el equilibrio presupuestario es la situación en que el total de los gastos ordinarios previstos en el Presupuesto del Estado es igual al total de los ingresos ordinarios previstos. Dentro del Presupuesto Nacional el equilibrio presupuestario estaría representado por los Créditos Presupuestarios pues ellos se han definido en función de la previsión de ingresos y los recursos que se asignan para el gasto a comprometerse en cada categoría de gasto.

Los recursos estimados que financian los créditos presupuestarios aprobados en la Ley de Presupuestos del Sector Público para el año fiscal 2013 para los pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales ascienden a una determinada suma que se establecen por las Fuentes de Financiamiento siguientes: a) b) c) d) e)

Los Recursos Ordinarios Los Recursos Directamente Recaudados Los Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito Las Donaciones y Transferencias Los Recursos Determinados

En el marco de las normas en materia fiscal regulada por el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia, aprobado por el Decreto Supremo N° 066-2009-EF publicado el 25 de marzo de 2009, y el Decreto Legislativo N° 955, Ley de Descentralización Fiscal y sus modificatorias, se establecen en la Ley de Equilibrio Financiero del AF. Dichas reglas tiene por finalidad salvaguardar el cumplimiento de los principios de política fiscal, sobre todo en lo relativo al equilibrio presupuestario y la disponibilidad de los gastos fiscales en función a la capacidad de financiamiento de cada una de las entidades del Sector Público.

En este sentido, para este fin la primera regla de la estabilidad presupuestaria precisa que los créditos presupuestarios autorizados por la Ley de Presupuesto del Sector Público constituyen los montos máximos de gasto y a su vez condiciona la ejecución de dichos créditos presupuestarios a la percepción efectiva en los ingresos que lo financian.

Del mismo modo la segunda regla para la estabilidad presupuestaria se refiere a que cuando la aprobación de créditos presupuestarios se sujeta a los porcentajes macroeconómicos o patrones de referencia, se implementan progresivamente a la real disponibilidad fiscal.

La tercera y cuarta regla se orienta a evitar la aprobación de normas sin contar con el financiamiento requerido para su implementación o que luego de un análisis costo beneficio cuantitativo y cualitativo, devienen en innecesarios. Ello en atención a la Experiencia básica de un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos a cargo de las entidades que proponen el proyecto de norma.

Es así que se establece que en todo dispositivo legal que autorice gastos no previstos en la Ley de Presupuesto del Sector Publico para el año fiscal 2013, se debe especificar el financiamiento, bajo sanción de ineficacia de los actos que se deriven en la aplicación de los dispositivos legales; y asimismo, que por los proyectos de normas legales que generen gasto público deben contar, como requisito para el inicio de su trámite, con una evaluación presupuestal que demuestre la disponibilidad de los créditos presupuestarios que pueden ser destinados a su aplicación, así como el impacto de dicha aplicación en el Presupuesto del Sector Público para el año fiscal, y un análisis de costo beneficio en términos cuantitativos y cualitativos. La

45 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

evaluación presupuestaria y el análisis costo beneficio del proyecto de norma deben ser elaborados por el pliego presupuestario respectivo.

Finalmente, como quinta regla se dispone, un punto de vista macroeconómico, que el Ministerio de Economía y Finanzas, mediante Decreto Supremo, a propuesta de sus Direcciones de Línea: Dirección General de Presupuesto Público, de la Dirección General de Política Macroeconómica y de la Dirección General de Descentralización Fiscal y Asuntos Sociales, podría establecer durante la etapa de ejecución presupuestal, medidas y/o restricciones económico-financieras a través del gasto público, con la finalidad de cumplir las metas y reglas fiscales previstas en el Texto Único Ordenado de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, aprobada por el Decreto Supremo N° 066-2009-EF; y el Marco Macroeconómico Multianual 2013-2015.

7.1.

PRINCIPIOS PÚBLICO. 7.1.1.

REGULATORIOS

DEL

SISTEMA

NACIONAL

DE

PRESUPUESTO

Equilibrio presupuestario El Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente.

7.1.2.

Equilibrio macrofiscal La preparación, aprobación y ejecución de los presupuestos de las Entidades preservan la estabilidad conforme al marco de equilibrio macrofiscal, de acuerdo con la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - Ley Nº 27245, modificada por la Ley Nº 27958 y la Ley de Descentralización Fiscal - Decreto Legislativo Nº 955.

7.1.3.

Especialidad cuantitativa Toda disposición o acto que implique la realización de gastos públicos debe cuantificar su efecto sobre el Presupuesto, de modo que se sujete en forma estricta al crédito presupuestario autorizado a la Entidad.

7.1.4.

Especialidad cualitativa Los créditos presupuestarios aprobados para las Entidades se destinan, exclusivamente, a la finalidad para la que hayan sido autorizados en los Presupuestos del Sector Público, así como en sus modificaciones realizadas conforme a la Ley General.

7.1.5.

Universalidad y unidad Todos los ingresos y gastos del Sector Público, así como todos los Presupuestos de las Entidades que lo comprenden, se sujetan a la Ley de Presupuesto del Sector Público.

7.1.6.

De no afectación predeterminada Los fondos públicos de cada una de las Entidades se destinan a financiar el conjunto de gastos públicos previstos en los Presupuestos del Sector Público.

7.1.7.

Integridad Los ingresos y los gastos se registran en los Presupuestos por su importe íntegro, salvo las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por la autoridad competente.

46 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

7.1.8.

Información y especificidad El presupuesto y sus modificaciones deben contener información suficiente y adecuada para efectuar la evaluación y seguimiento de los objetivos y metas.

7.1.9.

Anualidad El Presupuesto del Sector Público tiene vigencia anual y coincide con el año calendario.

Durante dicho período se afectan los ingresos percibidos dentro del año fiscal, cualquiera sea la fecha en los que se hayan generado, así como los gastos devengados que se hayan producido con cargo a los respectivos créditos presupuestarios durante el año fiscal.

7.1.10.

Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos Las políticas de gasto público vinculadas a los fines del Estado deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica-financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas mediante una gestión de los fondos públicos, orientada a resultados con eficiencia, eficacia, economía y calidad.

7.1.11.

Centralización normativa y descentralización operativa El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo técniconormativo, correspondiendo a las Entidades el desarrollo del proceso presupuestario.

7.1.12.

Transparencia presupuestal El proceso de asignación y ejecución de los fondos públicos sigue los criterios de transparencia en la gestión presupuestal, brindando o difundiendo la información pertinente, conforme la normatividad vigente.

7.1.13.

Exclusividad presupuestal La ley de Presupuesto del Sector Público contiene exclusivamente disposiciones de orden presupuestal.

7.1.14.

Principio de Programación Multianual El Proceso Presupuestario debe orientarse por el logro de resultados a favor de la población, en una perspectiva multianual, y según las prioridades establecidas en los Planes Estratégicos Nacionales, Sectoriales, Institucionales y en los Planes de Desarrollo Concertado.

7.1.15.

Principios complementarios Constituyen principios complementarios que enmarcan la gestión presupuestaria del Estado el de legalidad y el de presunción de veracidad, de conformidad con la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley Nº 28112.

7.2.

OBJETO Y AMBITO 7.2.1.

Objeto.

La Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, establece los principios, así como los procesos y procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto a que se refiere el artículo 11 de la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley Nº 47 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

28112, en concordancia con los artículos 77 y 78 de la Constitución Política.2 7.2.2.

Ámbito.

La Ley General es de alcance a las siguientes Entidades:3 7.2.2.1

Las Entidades del Gobierno General, comprendidas por los niveles de Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local (1) a)

Gobierno Nacional  Administración Central, comprende a los organismos representativos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y sus organismos públicos descentralizados, las universidades públicas y los organismos constitucionalmente autónomos.  Los Organismos Reguladores.  Los Organismos Recaudadores y Supervisores.  Los Fondos Especiales con personería jurídica.  Las Beneficencias y sus dependencias. b) Gobierno Regional Los Gobiernos Regionales y sus organismos públicos descentralizados. c) Gobierno Local Los Gobiernos Locales y sus organismos públicos descentralizados.

7.2.2.2. Las Empresas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. (2) 7.3.

EL PRESUPUESTO Y SU CONTENIDO El presupuesto constituye el instrumento de gestión del Estado para el logro de resultados a favor de la población, a través de la prestación de servicios y logro de metas de coberturas con eficacia y eficiencia por parte de las Entidades. Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos a atender durante el año fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos.

Por el ámbito de aprobación de los Presupuestos, éstos están conformados por la Ley de Presupuesto

2

De conformidad con la Cuadragésima Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29812, publicada el 09 diciembre 2011, la misma que entrará en vigencia a partir del 1 de enero de 2012, dispónese que el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP), implemente a partir del año 2012, de manera progresiva, un Programa de Formación en Gestión Presupuestaria, a fin de brindar formación a los funcionarios y servidores públicos en materias de presupuesto público; para tal efecto, la DGPP puede suscribir convenios de cooperación académica con universidades públicas o privadas acreditadas conforme a las normas reglamentarias, a fin de brindar dicha formación a través de cursos de especialización en gestión del presupuesto público.

En dichos convenios se establece el otorgamiento de reconocimiento de capacidades y/o certificación en las materias brindadas de carácter oficial por parte de la DGPP. El dictado de los cursos de formación están comprendidos en el artículo 99 de la Ley 23733, Ley Universitaria. El financiamiento de la presente disposición se sujeta al presupuesto institucional del Ministerio de Economía y Finanzas, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público. Mediante decreto supremo, a propuesta de la citada Dirección General, se establecen las disposiciones reglamentarias, que incluyan los mecanismos de implementación y administrativos, así como la determinación de contenidos académicos 3

(1) (2) De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 3º de la Ley Nº 29813 Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012, publicado el 09 de diciembre del 2011, dispone: Durante el Año Fiscal 2012, las entidades señaladas en los numerales 1 y 2 del artículo 2 de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, deben cumplir con las siguientes reglas: a) La Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012 comprende los créditos presupuestarios máximos de gasto, que sólo se pueden ejecutar si los ingresos que constituyen su financiamiento se perciben efectivamente. b) Las disposiciones que autorizan créditos presupuestarios en función de porcentajes de variables macroeconómicas o patrones de referencia se implementan progresivamente, de acuerdo con la real disponibilidad fiscal. c) En todo dispositivo legal que autorice gastos no previstos en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012, se debe especificar el financiamiento, bajo sanción de ineficacia de los actos que se deriven de la aplicación de los dispositivos legales. d) Los proyectos de normas legales que generen gasto público deben contar, como requisito para el inicio de su trámite, con una evaluación presupuestal que demuestre la disponibilidad de los créditos presupuestarios que pueden ser destinados a su aplicación, así como el impacto de dicha aplicación en el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012, y un análisis de costo beneficio en términos cuantitativos y cualitativos. La evaluación presupuestaria y el análisis costo beneficio del proyecto de norma deben ser elaborados por el pliego presupuestario respectivo. e) El Ministerio de Economía y Finanzas, mediante decreto supremo, a propuesta de la Dirección General de Presupuesto Público, de la Dirección General de Política Macroeconómica y de la Dirección General de Descentralización Fiscal y Asuntos Sociales, puede establecer, durante la etapa de ejecución presupuestal, medidas económico-financieras a través del gasto público, con la finalidad de cumplir con las metas y reglas fiscales previstas en el Texto Único Ordenado de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, aprobado por el Decreto Supremo 066-2009- EF, y el Marco Macroeconómico Multianual 20122014

48 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

del Sector Público, los Presupuestos de los Gobiernos Regionales, los Presupuestos de los Gobiernos Locales y el Presupuesto del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE y sus empresas, así como los presupuestos de las entidades señaladas en el punto 2 del artículo 2 de la Ley General.

CONTENIDO El Presupuesto comprende:

7.4.

a.

Los gastos que, como máximo, pueden contraer las Entidades durante el año fiscal, en función a los créditos presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas obligaciones.

b.

Las metas de resultados a alcanzar y las metas de productos a lograrse por cada una de las Entidades con los créditos presupuestarios que el respectivo presupuesto les aprueba.

FONDOS PÚBLICOS 7.4.1.

Finalidad de los Fondos Públicos Los fondos públicos se orientan a la atención de los gastos que genere el cumplimiento de sus fines, independientemente de la fuente de financiamiento de donde provengan. Su percepción es responsabilidad de las Entidades competentes con sujeción a las normas de la materia.

Los fondos se orientan de manera eficiente y con atención a las prioridades del desarrollo del país.

7.4.2.

Estructura de los Fondos Públicos Los fondos públicos se estructuran siguiendo las Clasificaciones Económica y por Fuente de Financiamiento que son aprobadas, según su naturaleza, mediante Resolución Directoral de la Dirección General del Presupuesto Público: a)

Clasificación Económica: Agrupa los fondos públicos divididos en genérica del ingreso, subgenérica del ingreso y específica del ingreso.

b)

Clasificación por Fuentes de Financiamiento.Agrupa los fondos públicos que financian el Presupuesto del Sector Público de acuerdo al origen de los recursos que lo conforman. Las Fuentes de Financiamiento se establecen en la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público.

49 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

CAPITULO VIII LEY Nº 29951: LEY DE PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2013 8.1.

APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO 2013 DEL SECTOR PÚBLICO El presupuesto Anual de Gastos para el Año Fiscal 2013 fue aprobado por el monto de S/. 108 418 909 559,00 (CIENTO OCHO MIL CUATROCIENTOS DIECIOCHO MILLONESNOVECIENTOSNUEVEMIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE Y 00/100 NUEVOS SOLES) que comprende los créditos presupuestarios máximos correspondientes a los pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales, agrupados en Gobierno Central e instancias descentralizadas, conforme a la Constitución Política del Perú y de acuerdo con el detalle siguiente: GOBIERNO CENTRAL Correspondiente al Gobierno Nacional Gastos corrientes Gastos de capital Servicio de la deuda INSTANCIAS DESCENTRALIZADAS Correspondiente a los gobiernos regionales Gastos corrientes Gastos de capital Servicio de la deuda

Nuevos Soles 72 635 027 279,00 47 140 078 861,00 16 837 459 919,00 8 657 488 499,00 Nuevos Soles 17 633 667 360,00 12 671 303 073,00 4 917 458 167,00 44 906 120,00

Correspondiente a los gobiernos locales Gastos corrientes Gastos de capital Servicio de la deuda

18 150 214 920,00 9 295 792 164,00 8 643 982 282,00 210 440 474,00 ============== TOTAL S/. 108 418 909 559,00 ============== Los créditos presupuestarios correspondientes al Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales se detallan en los anexos que forman parte de la presente ley de acuerdo con lo siguiente: Descripción  Distribución del gasto del presupuesto del sector público por categoría y genérica del gasto.  Distribución del gasto del presupuesto del sector público por nivel de gobierno y genérica del gasto.  Distribución del gasto del presupuesto del sector público por nivel de gobierno y funciones.  Distribución del gasto del presupuesto del sector público por niveles de gobierno, pliegos y fuentes de financiamiento.  Distribución del gasto del presupuesto del sector público por pliegos del Gobierno Nacional a nivel de productos, proyectos y actividades.  Distribución del gasto del presupuesto del sector público por gobierno regional a nivel de productos, proyectos y actividades.  Distribución del gasto del presupuesto del sector público por gobiernos locales y fuentes de financiamiento.  Distribución del gasto del presupuesto del sector público por programas

Anexo 1 2 3 4 5 6 7 8 50 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

presupuestales y pliegos.

Las subvenciones y cuotas internacionales a ser otorgadas durante el Año Fiscal 2013 por los pliegos presupuestarios están contenidas en los anexos: “A: Subvenciones para Personas Jurídicas - Año Fiscal 2013” y “B: Cuotas Internacionales - Año Fiscal 2013” de la presente ley. Durante el Año Fiscal 2013, previa evaluación y priorización por el Ministerio de Relaciones Exteriores, se puede modificar el Anexo B, mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Relaciones Exteriores.

Los recursos que financian el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 se estiman por fuentes de financiamiento, por el monto total de S/. 108 418 909 559,00 (CIENTO OCHO MIL CUATROCIENTOS DIECIOCHO MILLONES NOVECIENTOS NUEVE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE Y 00/100 NUEVOS SOLES), conforme al siguiente detalle: Fuentes de financiamiento Nuevos Soles Recursos ordinarios Recursos directamente recaudados Recursos por operaciones oficiales de crédito Donaciones y transferencias Recursos determinados

8.2.

74 802 000 000,00 9 312 932 442,00 2 961 555 845,00 564 493 396,00 20 777 927 876,00 =============== TOTAL S/.

108 418 909 559,00 ===============

TENDENCIAS DEL PRESUPUESTO 2013 A diferencia del presupuesto del año 2012, formulado ya por el gobierno saliente al instalarse el periodo de Ollanta Humala, el del 2013 ha sido elaborado íntegramente por el actual Gobierno y, por tanto, debería expresar mejor sus prioridades. Es entonces pertinente preguntarse si este proyecto ha introducido algunos cambios relevantes en el presupuesto o es más de lo mismo. En lo que sigue ofrecemos una descripción y análisis del Proyecto de Ley de Presupuesto 2013 (PLP 2013) a partir de la información general entregada al Congreso de la Republica.

8.3.

PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO 2013 El contexto internacional incierto — marcado por la crisis en la eurozona, el lento crecimiento de los Estados Unidos de América y la desaceleración del crecimiento en la China — ha sido una variable importante en la definición de los recursos del presupuesto, tal como ocurrió el año pasado. La lectura de este contexto ha llevado al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a pensar que el crecimiento global del PBI este año sería de 4,2%, a pesar de que en el primer semestre alcanzamos el 6,1%.

Considerando este contexto de riesgo, el Gobierno se asegura de mantener bajo su control recursos no presupuestados que le permitan un margen de maniobra para hacer frente a una eventual crisis que se traduciría en menor crecimiento económico y, consiguientemente, menores ingresos fiscales.

Esta vez el Gobierno ha considerado en el presupuesto, por recursos ordinarios, cerca de 75.000 millones de nuevos soles, cuando los ingresos proyectados al 2013 bordean los 82.000 millones. De este modo contaría con alrededor de 7.000 millones de libre disposición. Para el año 2012 el monto bordeaba los 8.000 millones.

El Presupuesto 2013 considera mayores recursos para los programas sociales de lucha contra la pobreza. En él se indica que para el año 2013 prioriza intervenciones en seis pilares fundamentales, de los cuales yo resalto tres: (i) la inclusión social; (ii) el desarrollo del capital humano y la promoción de la innovación tecnológica; y, (iii) la reducción de las brechas de infraestructura. En los tres casos, la intención es atender prioritariamente las zonas rurales donde se ubica la pobreza estructural.

El crecimiento del presupuesto 2013 es el mayor de los registrados en los últimos años, gracias al alto superávit fiscal que tendremos al final del 2012, que dejará un ahorro grande;(1) también se debe considerar los ingresos adicionales por el gravamen especial y el impuesto especial a la minería que el 51 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

Gobierno nacional viene recaudando. Finalmente, se espera que las medidas tomadas por la administración tributaria (SUNAT) generen mayores ingresos fiscales por impuesto a la renta y por IGV. Cobran creciente importancia los programas del Presupuesto por Resultados, que pasan de 44% a 50% del presupuesto no financiero ni previsional. Finalmente, se advierten varias señales de recentralización de las decisiones en el manejo del presupuesto. Entre ellas, el manejo centralista de los programas sociales desde el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis), la gestión del Fondo para la Inclusión Económica (Fonie) en zonas rurales, el monto creciente de la reserva de contingencia, el uso de los recursos del gravamen y del impuesto especial a la minería, el Plan de Incentivos y el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel).

8.4.

ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO 2013 El presupuesto planteado alcanza los S/. 108.419 millones, monto que significa un crecimiento de 13,5% respecto al del 2012. Este incremento es el mayor de los últimos años, solo comparable con el del año 2010, que tuvo un crecimiento de 13,1%. ¿Cómo se distribuye este presupuesto por niveles de gobierno, tipos de gasto, funciones y departamentos?

8.4.1.

Por niveles de gobierno El 67% del presupuesto total corresponde al Gobierno Nacional, mientras que el 33% restante es para los gobiernos regionales (16,2%) y los gobiernos locales (16,7%). Esta distribución significa un ligero aumento en la participación de los gobiernos subnacionales (GSN) en el presupuesto total, que alcanzó su punto más alto el año 2009, cuando llegó al 34,4%.

Las variaciones por nivel de gobierno muestran un mayor crecimiento del presupuesto en los gobiernos regionales (18,8%), seguido por los gobiernos locales (15%) y, finalmente, el Gobierno Nacional (11,8%). Como en años anteriores, estos cambios se explican principalmente por los flujos de recursos provenientes de las industrias extractivas, especialmente de la minería.

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8.4.2.

Por departamentos Teniendo presente que el departamento de Lima absorbe el 31% del presupuesto no financiero ni previsional y maneja alrededor del 51% del presupuesto total, hemos optado por presentar la distribución territorial del presupuesto sin considerar la capital. Los departamentos cuyo presupuesto aumenta significativamente en el 2013 son Huancavelica (50%), Loreto (20%), Cusco (21%), Apurímac y Ayacucho. En el Cusco, este cambio se explica por las mayores transferencias provenientes del canon gasífero, mientras que en los demás casos está asociado a otro tipo de transferencias del Gobierno Nacional asociadas a la lucha contra la pobreza. En el otro extremo, los departamentos cuyos ingresos disminuyen son Moquegua, Tacna, La Libertad y Lambayeque.

Por otro lado, tomando el indicador que mide la participación de los gobiernos subnacionales en el manejo del presupuesto que llega al departamento, (2) encontramos un resultado interesante: que los GSN, en promedio, están ganando un rol cada vez mayor en el manejo del presupuesto. Así, en el 2013 (como en el 2012) el número de departamentos donde los GSN manejan más del 50% del presupuesto asignado al territorio ha llegado a 18, cuando en el año 2011 era 11.

Lo anterior es más claro cuando se toma el presupuesto de gastos de capital, que asciende a S/. 30.064 millones, de los cuales el 72% se destina a los 23 departamentos del interior del país, mientras que el 28% restante queda en el departamento de Lima. Un hecho nuevo es que el Cusco llegará a tener, en 2013, el 10% del presupuesto total de inversiones gracias a los ingresos del canon gasífero.

Lo que llama la atención es que, junto al crecimiento del presupuesto público y la descentralización del gasto inducida por los recursos del canon, no se perciben iniciativas de reforma para mejorar la capacidad de gestión del Estado, en particular de los gobiernos subnacionales.

53 CPC. Oscar Ayuque Curipaco

CONCLUSIONES  

 

En suma, el presupuesto para el ejercicio fiscal 2013 trae un incremento importante de recursos presupuestales, en particular para los programas sociales y la infraestructura económica.

Del mismo modo, deja recursos significativos no presupuestados para enfrentar los eventuales efectos negativos de una crisis internacional. Contiene señales inequívocas de una tendencia a recentralizar el manejo de los recursos presupuestales desde el Gobierno Nacional mediante los programas sociales, la Reserva de Contingencia, del FONIE, el FONIPREL y otros.

Uno de los vacíos en la Ley de Presupuesto del año 2013 y en la política del Gobierno es el relativo a la ausencia de medidas para mejorar la gestión presupuestal del Estado.

No hay en el proyecto ni en la Ley medidas ni recursos para optimizar el desempeño de las instituciones públicas en la gestión de un presupuesto cada vez mayor y con exigencias vinculadas a los programas presupuestales y los mismos programas sociales.

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BIBLIOGRAFÍA     

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