Commission des affaires étrangères du Sénat Principales recommandations sur le projet de loi de finances pour 2011 – Aide publique au développement Co-rapporteur : André Vantomme, sénateur 18 novembre 2010
1° En ce qui concerne les crédits de la mission « Aide publique au développement », la commission : • • • • • •
Se félicite de la préservation des crédits de la mission dans le contexte budgétaire de réduction des dépenses d'intervention de l'Etat ; Constate que, malgré ces efforts, la France ne sera pas en mesure de tenir l'engagement pris en 2005 au sommet de Gleneagles d'atteindre un taux d'effort d'aide publique au développement de 0,7 % du revenu national brut en 2015 ; Regrette qu'une stratégie budgétaire n'ait pas été plus tôt établie pour permettre d'atteindre cet objectif ; Approuve la tentative de redressement de l'aide bilatérale opérée par le projet de loi de finances pour 2011 ; Regrette les diminutions ces dernières années des crédits d'intervention sous forme de dons et constate que cette évolution est en contradiction avec les priorités géographiques et sectorielles de la coopération française ; Se félicite de l'augmentation des crédits consacrés aux projets et dons dans le programme 209 pour 2011.
2° En ce qui concerne l'effort global de la France en faveur du développement déclaré à l'OCDE, la commission : • • • • • • •
Souligne que la mission budgétaire Aide au développement ne représente plus que 35 % de cet effort ; Constate qu'environ 18 % de l'APD déclarée par la France concernent des dépenses relatives aux écolages, à l'accueil des réfugiés ou aux territoires d'outre-mer, qui n'ont qu'un rapport indirect avec l'aide au développement ; Observe que le poids des annulations de dettes dans l'évolution de l'APD explique une grande partie des variations annuelles de l'effort français en faveur du développement ; Souligne le poids croissant des prêts dans les dépenses déclarées à l'OCDE et la diminution de la part relative des dons ; Constate que la montée en puissance des prêts dans l'APD se traduit d'ores et déjà par une augmentation des remboursements qui viennent en soustraction des dépenses d'APD déclarée ; Attire l'attention sur le fait que la tentation d'augmenter les prêts dans le dessein de produire l'APD ne constituerait ni une stratégie de développement pertinente, ni une stratégie financière soutenable sur le long terme ; Souhaite que l'indicateur d'APD défini par l'OCDE soit complété dans les documents budgétaires par un indicateur relatif aux dépenses qui font l'objet d'une programmation et d'arbitrages sectoriel et géographique de la part des pouvoirs publics français.
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3° En ce qui concerne les contributions françaises aux fonds multilatéraux, la commission : • • • • •
Constate que la diminution de nos contributions à la Banque mondiale et au Fonds européen de développement permet, à budget constant, une légère augmentation de notre aide bilatérale ; S'interroge sur les modalités de financement de l'augmentation de 60 millions d'euros de notre contribution au Fonds Mondial de lutte contre le Sida, la Tuberculose et le Paludisme ; Souligne la nécessité de lutter contre l'ensemble des maladies à l'origine du taux de mortalité infantile et maternelle particulièrement élevé dans certains pays en voie de développement comme par exemple la pneumonie et la diarrhée ; Souhaite qu'il soit procédé à une évaluation de la contribution française au Fonds européens de développement et soutient la position du Gouvernement en faveur d'une budgétisation de ce fonds ; Juge préoccupante la diminution de nos contributions aux principales agences des Nations unies.
4° En ce qui concerne les crédits de l'aide bilatérale, la commission : • • • • • • • • •
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Estime que la priorité à l'Afrique ne s'est pas jusqu'à présent traduite par une concentration suffisante des interventions budgétaires sur l'Afrique subsaharienne ; Observe que les crédits consacrés aux 14 pays prioritaires de la coopération française et aux PMA ont diminué de 2005 à 2009 ; Souhaite que le redressement des crédits de l'aide bilatérale contribue à notre coopération dans ces pays ; Demande des précisions sur l'imputation budgétaire de l'engagement pris à Muskoka en juin dernier de consacrer 100 millions d'euros supplémentaires par an en faveur de la lutte contre la mortalité infantile et maternelle ; Constate que la forte augmentation des engagements de l'AFD résulte de l'augmentation des prêts et d'une diversification géographique et sectorielle ; Demande à avoir communication lorsqu'il sera finalisé du projet de contrat d'objectifs et de moyens entre l'AFD et l'Etat en application de l'article 1 de la loi du 27 juillet 2010 sur l'action extérieure de l'Etat ; Se félicite de la préservation des crédits transitant par les ONG et juge nécessaire de poursuivre l'objectif de renforcement des crédits d'APD transitant par les ONG ; Souhaite que l'Etat conforte les initiatives de coopération décentralisée menées par les collectivités territoriales et puisse, dans le respect de leur autonomie, les aider à structurer leurs efforts dans ce domaine ; Demande des précisions sur le financement et les implications budgétaires de l'engagement pris dans le cadre de l'accord de Copenhague du 18 décembre 2009 de consacrer 420 millions d'euros par an de « ressources financières additionnelles » pour soutenir des mesures d'atténuation ou d'adaptation en matière de changement climatique ; S'interroge sur la notion « d'additionnalité » sur laquelle s'est engagé le Gouvernement lors des négociations de l'accord de Copenhague.
5° Au-delà des crédits budgétaires, la commission : • • • • • • •
Se félicite de la nomination du ministre chargé de la coopération ; Considère que l'éclatement du dispositif institutionnel de la coopération française doit être compensé par un pilotage politique de cette action ; Juge qu'une politique européenne de développement rénovée doit assurer la complémentarité et la synergie des politiques de coopération des Etats de l'Union ; Souhaite que les programmations conjointes entre les Etats membres et la commission soient encouragées ; Soutient les initiatives du Gouvernement en faveur de l'instauration de financements innovants et souligne la dimension politique de ce projet ; Estime qu'il faut renforcer les procédures d'évaluation des résultats des politiques de coopération ; Se félicite de l'annonce d'une évaluation biannuelle de la politique française d'aide au développement et souhaite être associée à cette évaluation.
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6° En ce qui concerne les documents budgétaires relatifs à l'aide au développement, la commission : • • • • • •
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Constate que la répartition en trois programmes ne correspond ni à des objectifs, ni à des aires géographiques, ni à des instruments d'intervention distincts, mais reflète la complexité de l'organisation institutionnelle de la coopération française ; Se félicite de la nouvelle répartition des crédits entre les programmes 209 et 185 ; Souhaiterait que les crédits de subvention destinés à l'AFD, aux FSP et aux ONG au sein de l'aide bilatérale du programme 209 soient distingués ; Considère que le budget doit désormais s'intégrer dans le cadrage géographique défini par le document-cadre de coopération ; Demande une révision du document de politique transversale pour intégrer un suivi des objectifs définis par le document-cadre ; A adopté un amendement modifiant le contenu du document de politique transversale afin qu'il contienne un suivi de la répartition des crédits par zone géographique, par secteur, par type d'instrument bilatéral ou multilatéral, par nature des dépenses, prêts ou dons pour l'ensemble des crédits du DPT, pour la mission Aide au développement et pour l'aide bilatérale qui fait l'objet d'une programmation ; Souhaite que ses services soient associés à la définition de la nouvelle maquette de document de politique transversale.
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Mission d’information « Aide au développement : quel équilibre entre multilatéralisme et bilatéralisme ? » Synthèse des recommandations Président de la mission d’information : Jean-Paul Bacquet, député 22 décembre 2010
I/ En ce qui concerne notre politique bilatérale Améliorer notre dispositif • Simplifier l’architecture institutionnelle du dispositif français de coopération au développement pour un meilleur pilotage politique, plus de cohérence et une clarification des responsabilités • Fonder nos politiques de coopération au développement sur le principe de partenariat avec les bénéficiaires • Faire procéder à une étude exhaustive de l’intégration et de la cohérence des différents instruments de l’aide au développement en regard des objectifs assignés à notre politique • Rechercher l’optimisation de nos financements par une meilleure articulation des canaux bilatéraux et multilatéraux • Réévaluer notre aide bilatérale programmable et s’engager vers son doublement d’ici à 2015 • Réévaluer les ressources humaines mobilisables pour la coopération au développement • Etudier la possibilité de répliquer le modèle de l’ADETEF dans d’autres secteurs, notamment en santé et éducation • Définir et mettre en œuvre une politique de volontariat au développement qui soit au niveau de celle de nos partenaires les plus actifs en la matière Renforcer la cohérence et l’efficacité de nos politiques • Mettre en cohérence nos mécanismes de financements avec nos priorités géographiques et sectorielles • Veiller notamment à la prise en compte de l’Afrique subsaharienne comme première priorité de nos politiques globales mieux coordonnées • Lancer une réflexion sur les structures de nos financements • Mieux mettre en cohérence l’ensemble de nos politiques qui concourent au développement • Réévaluer la pertinence des indicateurs d’évaluation et d’analyse de politiques de développement Améliorer la sincérité et la lisibilité de nos financements au développement • Budgétiser le taux de 0,7 % pour assurer le respect de nos engagements internationaux • Respecter scrupuleusement les recommandations du CAD de l’OCDE dans la comptabilisation de nos financements du développement • Adhérer à l’Initiative sur la transparence de l’aide internationale, IATI • Améliorer de la présentation des documents budgétaires de la politique transversale de l'APD • Annexer aux documents budgétaires soumis au Parlement les objectifs fixés aux opérateurs de l’aide et l’analyse des résultats enregistrés • Mieux communiquer sur notre politique de coopération au développement aux plans national et international Impliquer le Parlement • Adopter une loi-cadre de la politique de coopération au développement de la France • Organiser un débat annuel au Parlement sur la politique de coopération au développement de la France sur la base de rapports soumis par le gouvernement
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Associer le Parlement à l’adoption et à la révision des politiques sectorielles et des stratégies de notre coopération au développement Associer le Parlement aux travaux du CICID
Renforcer les synergies possibles avec la coopération décentralisée • Evaluer les activités de coopération décentralisée des collectivités territoriales • Améliorer la coordination de la coopération décentralisée pour une meilleure cohérence de notre bilatéralisme, aux plans géographique et sectoriel
II/ En ce qui concerne la politique européenne de développement • • • • • • • • •
Valoriser au profit de la France la démarche européenne en matière de coopération au développement en lien avec les Etats membres Peser de tout notre poids sur la politique européenne de coopération au développement Prendre toute notre part à la démarche stratégique de l’Union européenne et veiller au respect de nos priorités dans le cadre de l’élaboration du Livre vert Veiller à ce que la politique de développement soit intégrée de manière cohérente à la politique extérieure de l’Union Assurer un plaidoyer au niveau européen pour la cohérence des politiques européennes Veiller à l’articulation de notre coopération bilatérale avec les instruments européens Assurer la cohérence des financements européens avec nos priorités géographiques et sectorielles Engager les négociations européennes pour obtenir la budgétisation du FED Sanctuariser les montants correspondants à notre sur-contribution actuelle au profit de nos subventions bilatérales
III/ En ce qui concerne le système multilatéral • • • • • • • • •
Engager une réflexion sur l’interaction et l’optimisation des instruments bilatéraux et multilatéraux Mieux conditionner nos apports au système multilatéral et garantir la prise en compte de nos priorités géographiques et sectorielles Veiller notamment à ce que l’Afrique subsaharienne reste la première priorité des institutions internationales auxquelles nous contribuons Rééquilibrer la structure de nos financements multilatéraux Réévaluer nos contributions volontaires aux institutions du système onusien Mieux garantir le respect de la francophonie au sein des institutions internationales auxquelles nous contribuons Définir et appliquer une véritable politique de ressources humaines vis-à-vis des organisations internationales auxquelles la France contribue Mieux mettre en valeur au plan international la recherche et l’expertise françaises sur les thématiques du développement Continuer de soutenir la recherche sur les financements innovants et d’assurer le leadership international sur cette thématique
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