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Serie Marcos Conceptuales 2 Políticas Públicas para la Inclusion Social Autora: Alejandra Faúndez Meléndez Diseño gráfico: Álvaro Alonso B. © Inclusión y Equidad Consultora www.inclusionyequidad.org Sede Central: Morandé 617 Depto. 1906 Torre A. Santiago de Chile. Fono: 56-2- 5709707 Sede México y Centroamérica: Patriotismo 23. Colonia Escandón. Delegación Miguel Hidalgo. Código Postal 11800. México, Distrito Federal. Fono: 52-55 55367130 Santiago de Chile, 2010
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Inclusión Social una perspectiva para el cambio de paradigmas “Que todos vayamos juntos, que nadie se quede atrás, que todo alcance para todos y que a nadie le falta nada”. (Abuelas y abuelos Aymarás en un muro de la Comunidad Andina de Naciones – CAN en Lima, Perú).
Al hablar de inclusión debemos partir de la premisa de la existencia de exclusión, preguntándonos quiénes son los excluidos para diseñar acciones públicas que los consideren e incluyan como sujetos/as activos de las políticas que les atañen. En los últimos años de historia de la perspectiva inclusiva en la región podemos ver que éstas han tenido diferentes enfoques y que han ido cambiando con el paso del tiempo y la emergencia de nuevos/viejos actores y sus demandas. No obstante estos enfoques conviven simultáneamente y operan traslapados a la hora de la operacionalización de las políticas en programas y proyectos, sin embargo, esto ha implicado que grandes grupos de población excluida de los discursos oficiales y del acceso a los recursos y beneficios del desarrollo comience a ser visibilizada y considerada en su sentido más amplio. Estos cambios han significado un tránsito desde el paradigma basado en recursos hacia uno basado en las personas. Es decir, el campo de las políticas públicas como un espacio donde el fin último de lo que hace el Estado es para el bienestar (buen vivir o vivir bien) de sus ciudadanas y ciudadanos. Si vemos esquemáticamente estos procesos podemos distinguir -al menos- 4 etapas:
Por varias décadas el primer esfuerzo estuvo concentrado –y en muchos países todavía lo estamos- en resolver los temas de coberturas de acceso a bienes y servicios públicos, esto porque si revisamos las estadísticas, el acceso a ciertos bienes y servicios básicos ha estado limitado para grandes grupos de población, especialmente para los/as pobres, indígenas y afrodescendientes, el caso de la educación, salud, vivienda, luz eléctrica, saneamiento básico, etc. Con el paso del tiempo se fueron instalando diversos programas bajo la mirada y enfoque gerencial de las políticas públicas en la línea de la modernización del Estado, que vino a poner el acento en la calidad de los servicios y bienes públicos, dando cuenta de la distancia que había entre aquellos dirigidos a los “pobres” y aquellos a los que tenía acceso el resto de la población. Este tema de la calidad además implicó muchas acciones dirigidas a incorporar lenguajes, instrumentos y enfoques gerenciales que venían de la empresa privada y que fueron ingresando progresivamente a la gestión pública, lo que provocó movimientos importantes en el mejoramiento de la eficiencia y disminución/ahorro del gasto público. En esta ola modernizadora se comenzaron a desarrollar sistemas de medición de los avances y, por lo mismo, la comparación y ranking entre países tuvo un impacto en sí mismo, aunque todavía con un fuerte énfasis en los promedios nacionales. Posteriormente se comenzaron a implementar las políticas de transferencias condicionadas en buena parte de los países de la región y las evaluaciones mostraron buenos resultados de este tipo de medidas en relación con sus objetivos. Algunas investigaciones han mostrado voces más críticas a este tipo de enfoque debido principalmente a: relación de dependencia de los “beneficiarios/as” con el Estado; bajos incentivos para incorporarse al mercado laboral formal, no se conocen los cambios que produce o no el programa en las relaciones de género al interior de las familias, las mediciones y evaluaciones tratan a la familia como un grupo homogéneo y no se incorpora la diversidad (sexo, edad, condición de actividad, posición de parentesco, enfermedad o incapacidad, etc.) al interior de las 3
familias, entre otras cosas. Lo cierto, es que las políticas sociales se monetarizaron y el enfoque se extendió ampliamente en toda la región. En la actualidad, estamos asistiendo a un nuevo enfoque, que implica un cambio del paradigma tradicional de las políticas públicas y se concentra en el ejercicio de derechos humanos y las capacidades. Principalmente a partir de los aportes de Amartya Sen sobre el concepto de Desarrollo Humano, se ha reforzado una mirada que se sostiene en las exigencias de los movimientos sociales y ciudadanos que reclaman actoría, igualdad de oportunidades y de derechos a los Estados. La instalación del enfoque de derechos en las políticas públicas “constituye un marco conceptual para el proceso de
desarrollo humano que está basado normativamente en estándares internacionales de derechos humanos y operacionalmente dirigido a promover, proteger y hacer efectivo el ejercicio de tales derechos por parte de las personas” 1. Es importante considerar que estos procesos no han estado exentos de resistencias para incluir estos temas (resistencias personales, institucionales, políticas, barreras contextuales, etc.) y que también tenemos distintos puntos de partida entre colectivos de excluidos/as y entre países. Los rezagos en la región, en la mayoría de los ámbitos del desarrollo, siguen concentrados en las mujeres y en los indígenas/afrodescendientes. Por lo tanto, a estas alturas del desarrollo de nuestras sociedades no podemos sino reconocer la diversidad de género y cultural como parte de nuestras raíces históricas y sociales y de nuestra realidad actual, tanto por la magnitud de la población implicada como por la relevancia del tema respecto de la equidad, la inclusión y el respeto a los derechos humanos y a la diversidad que hace nuestra identidad latinoamericana. Otros elementos que actúan como telón de fondo de estas transformaciones tienen que ver con lo siguiente:
1. La diversidad y el ocaso de los promedios Durante muchas décadas nuestros países formularon, implementaron, evaluaron -e incluso mejoraron- políticas públicas diseñadas sobre la lógica de los promedios y estándares de la cultura dominante. Esto no sólo ocasionó una larga historia de discriminación y de fenómenos relacionados (subordinación, la desigualdad, la inequidad, dependencia y exclusión) para grandes grupos “minorizados” al interior de nuestros países, sino que también organizó a las estructuras del Estado para gestionar las políticas públicas sobre una figura estereotipada de ciudadanos que dejaba fuera la diferencia y que invisibilizó las enormes disparidades al interior del colectivo “país”. El ciudadano promedio del estereotipo es: blanco, hombre, educado o alfabetizado, que habla la lengua oficial, que se viste con la ropa y atuendos “normales”, y que observa las obligaciones establecidas en las leyes y reglamentos del país respectivo, así como su religión oficial. Por ejemplo, la señalética de los servicios públicos en lengua dominante, feriados legales solo para los católicos, asistir a actos oficiales en “tenida formal”, etc. en países o regiones con más del 60% de la población indígena. Esta situación comenzó a cambiar hace algunas décadas y hemos tenido la posibilidad de acercarnos a conocer realmente ¿quiénes somos? y ¿dónde estamos? Tanto la Academia como los Institutos de estadísticas de los países han jugado un rol fundamental en este punto. Lo que no se visibiliza no existe y, por ello, mejorar las mediciones sobre población diferenciada ha sido muy relevante para el re-diseño de políticas públicas inclusivas. Por ejemplo en el caso de México avanzaron desde un criterio de diferenciación lingüística en los CENSOS hacia la autoadscripción 2.
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Definición tomada de: Artigas, Carmen. (2002). “El enfoque de Derechos Aplicado en Programas Sociales: Una Apuesta por la Superación de la Desigualdad y la Pobreza”. Seminario Perspectivas Innovativas en Política Social. MIDEPLAN/CEPAL. Santiago de Chile. 2 Esto es la propia conciencia de la identidad de los/as sujetos, mediante la cual se definen a sí mismos como indígenas. En este sentido ver los antecedentes de la Ronda de CENSOS 2000 y los debates de la Reunión regional de la CEPAL el 2009 de cara a la ronda 2010. 4
2. El mito del Estado neutro Muchas políticas públicas sino todas ellas, fueron justificadas en el pasado con el denominado enfoque del “Estado neutro”. Bajo este enfoque se reprodujeron situaciones de desigualdad de manera explícita o bien por omisión, lo que por cierto, ha sido largamente reclamado y documentado por los pueblos indígenas de toda la región desde hace muchas décadas. Esta situación a través del tiempo fue generando diferentes tipos de ejercicio de la ciudadanía. Una cosa es lo que aparece bajo el discurso de la “ciudadanía formal” que se expresa en nuestros marcos jurídicos actuales, y otra es la ciudadanía que se ejerce en el día a día en nuestros países. Lo mismo ocurre en los asuntos de género (“somos todos iguales, pero hay algunos más iguales que otros”). Lo que ha ocurrido en la práctica es que todos los países han desarrollado políticas públicas no neutrales -algunas abiertamente dominadoras, asimilantes y excluyentes-, otras más sensibles al género y la diversidad cultural, hasta otras que se autodefinen como igualitarias, antipatriarcales e interculturales. Respecto de la igualdad de género, existen diferentes tipos de políticas públicas y según cuál sea el tipo que ocupen los gobiernos, será determinante respecto de las limitaciones o potencialidades que tienen los procesos de transversalización al interior de los Estados. De modo esquemático podemos clasificarlas como sigue: Tipos de políticas públicas en relación a la igualdad de género Negativas al género
Neutras al género
Sensibles al género
Políticas de género
Transformadoras del género
Las desigualdades de género son reforzadas para lograr las metas de desarrollo establecidas.
No se considera que el género sea relevante para el logro de los objetivos de desarrollo.
El género constituye un medio para el logro de los objetivos de desarrollo.
El género es central para el logro de objetivos de desarrollo positivos.
Usa normas, roles y estereotipos que refuerzan las desigualdades de género.
Las normas, roles y estereotipos de género no se ven empeoradas ni mejoradas, aunque la omisión reproduce las causas de la desigualdad.
Trabaja con las normas y roles de género y el acceso a los recursos en la medida que sea útil para el logro de los objetivos.
El cambio de las normas y roles y del acceso a los recursos es un componente importante para el logro de los objetivos.
El género es central para la promoción de la igualdad de género y para el logro de objetivos de desarrollo, la transformación de relaciones desiguales de género para promover que se comparta el poder y control de los recursos, la toma de decisiones y el apoyo al proceso de empoderamiento de las mujeres.
Fuente: INMUJERES (2008). Desarrollo Local con Igualdad de Género. Volumen I. Guía Conceptual. Dirección General de Institucionalización de la perspectiva de género. México.
En estos procesos de implementación de las políticas también hay graduación, matices y formas más o menos atrevidas de acción pública. En algunos casos se han desarrollados esfuerzos importantes en el campo normativo y jurídico y en otros casos más programáticos y operativos en los distintos niveles de los gobiernos, en algunos con un énfasis muy sustantivo en los gobiernos subnacionales o Estatales cuando son gobiernos federativos.
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3. El renacimiento de las identidades étnicas Hoy en día se ha estado posicionando un discurso positivo respecto de la diversidad cultural: el rescate de lo identitario para la región como una especie de renacimiento y valoración de las identidades étnicas. Todavía no sabemos qué implicancias concretas tendrá este fenómeno en el largo plazo, esperamos que no sea una “folklorización” de los valores de la etnicidad sino una contribución al comercio justo, al ejercicio de la ciudadanía y a la profundización democrática 3. Del mismo modo, este discurso positivo está asociado a otros fenómenos emergentes en la política pública que se expresan en un conjunto de temas de notoria actualidad: la inclusión política y social, la sustentabilidad medioambiental, la territorialidad, la ecología social, el patrimonio cultural, la participación popular, la paridad lingüística, etc. Y esto ha estado tensionando tanto a los organismos internacionales como a los gobiernos a dar respuestas más efectivas e integrales en un conjunto de dimensiones del desarrollo hasta ahora olvidadas o rezagadas. Esta situación ha resultado particularmente sorprendente por cuanto ocurre a contrapelo de los vaticinios que traían los procesos de globalización desde el siglo pasado acerca de una disminución gradual de la diversidad local y étnica y la preponderancia de los patrones socioculturales considerados “universales” y homogeneizantes. Sin embargo, asistimos a una intensificación de los procesos y movimientos locales donde la dimensión étnica se ha reposicionado. En este marco, el espacio local constituye un espacio privilegiado en este nuevo contexto. Es allí donde se encuentran las comunidades, los grupos y las personas concretas, donde se vive la diversidad. La focalización territorial por tanto, facilita la coordinación multisectorial del aparato público e incrementa la probabilidad de llegar a los sectores excluidos con la provisión de servicios, recogiendo más eficazmente las necesidades y abriendo paso a la generación de iniciativas más incluyentes y cercanas a las personas de la comunidad. Esto nos sitúa frente al desafío del reconocimiento de la diversidad como un valor y un aporte al desarrollo y no como un escenario a ser intervenido para lograr mayor estandarización y homogeneidad ni como un escenario en permanente conflicto, pero al mismo tiempo implica generar espacios para la interacción y el aprendizaje a gran escala, involucrando a nuevos actores y propuestas en una lógica intercultural.
4. La triada: Exclusión, Discriminación y Pobreza En ciertos países, la población indígena constituye no sólo la mayoría sino además los grupos más pobres y excluidos de la sociedad 4. Prácticamente todos los organismos multilaterales reconocen que el fenómeno de la exclusión social afecta principalmente a los grupos indígenas, a los grupos de ascendencia africana, a las mujeres, a las personas con discapacidad y/o a las personas VIH positivas (Lo que varía es el orden en el ranking según el contexto, el tipo de exclusión y el país). Es importante considerar además que -durante muchos años- la pobreza y marginalidad han sido definidas desde su dimensión solamente económica y que recién, en los últimos años, se ha estado reconociendo el significado y alcance de la multidimensionalidad de la pobreza y la exclusión, en donde los aspectos culturales han comenzado a tener protagonismo, así como la pobreza de tiempo que afecta principalmente a las mujeres.
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Están suficientemente documentados los beneficios de promover políticas de inclusión social, por ejemplo: un estudio contratado por el BID el 2001 estimó las ganancias en el Producto Interno Bruto (PIB) si se eliminaran las discriminaciones de indígenas y afrodescendientes en los mercados laborales. Los resultados fueron los siguientes: la economía de Bolivia podría crecer un 36,7%; la de Brasil, un 12,8%; la economía de Guatemala un 13,6%; y la de Perú, un 4,2%. Esto sin considerar que además hay otros beneficios como las mejoras en términos de cohesión social, integración comunitaria, desarrollo educativo, entre otras, que también resultan de una mayor inclusión (BID, 2005). 4 Más del 80% de la población afro-colombiana se encuentra en la actualidad en condiciones de pobreza y su ingreso per cápita es aproximadamente un tercio del ingreso per cápita nacional (PNUD, 2005); En Brasil, Perú, Bolivia y Guatemala, los grupos indígenas y afrodescendientes son la mayoría de la población y el 60% de los pobres (PNUD, 2005). 6
Nuestros países viven cotidianamente con el fenómeno de la diversidad cultural y la mayoría de las veces bajo los signos de la exclusión y la pobreza, lo que no significa que los indígenas sean siempre –ni deban ser- considerados pobres o vulnerables por ser indígenas. Existe una opinión muy generalizada según la cual los indígenas son pobres y vulnerables per sé, lo que conlleva un enfoque de política pública y de programas con esa visión de “carenciados” bajo lo cual, se parte de la necesidad de “resolver” los problemas o carencias con asistencialismo y paternalismo. Pareciera que la sola declaración de Programas “para indígenas” genera una suerte de sobreentendidos respecto de la población objetivo diluyendo todo un universo de diferencias entre identidades étnicas. Es preciso, por lo tanto, considerar una serie de características (tiempos, geografías, prácticas, concepciones, capital cultural, económico y productivo, ritmos culturales, etc.) diferentes según cada pueblo indígena en el diseño de instrumentos de distinto tipo que puedan responder a una amplitud de situaciones y condiciones de vida.
5. Los esfuerzos de institucionalización y reconocimiento rinden frutos Tras largos debates y luchas político-filosóficas y éticas, diversas organizaciones multilaterales y gobiernos han realizado algunos esfuerzos por materializar acuerdos en el plano normativo respecto de estos temas. No ha sido fácil ni rápido, pero ya contamos con algunos ejemplos 5: -
En el campo del género las Leyes para la igualdad sustantiva que se han implementado en algunos países, así como las Leyes para una vida libre de violencia. En el ámbito indígena: la ratificación del Convenio 169 (OIT, 1969) y de la Salvaguarda del Patrimonio cultural inmaterial (Unesco, 2003), así como la firma de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (ONU, 2007) 6. Está pendiente, por cierto, la Declaración de Pueblos Indígenas de la OEA, que lleva décadas de discusión.
Este esfuerzo ha tenido un impacto muy profundo en torno a los estándares que guían las transformaciones en el ámbito de la inclusión. Los derechos humanos y todos sus instrumentos específicos (Declaraciones de Conferencias, Tratados y Protocolos Facultativos) operan como marco regulatorio y al mismo tiempo como estándares, al fijar las metas a las que queremos llegar. En este sentido es particularmente importante la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 7, ya que presiona a los gobiernos a cumplir ciertas metas básicas y habilitantes para el ejercicio de otros derechos. Esta institucionalización también ha implicado tomar medidas a nivel de las dependencias públicas, ya sea instalando mecanismos específicos y propios (desde hace casi dos décadas) para la transversalización del enfoque de igualdad de género, ya sea generando programas específicos para las mujeres más rezagadas del acceso a los recursos, a los servicios, a las oportunidades y a los resultados del desarrollo. Lo mismo ocurre con la problemática indígena, todavía con más dificultades de visibilización y recursos asociados.
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Reformas constitucionales en México el 2001 que buscaron incorporar los Acuerdos de San Andrés de 1996 “La conciencia de su identidad deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas”; Recientemente, el 8 de marzo de 2011 se aprobó asimismo cambiar el epígrafe del primer capítulo del título primero de la Constitución. Dejará de llamarse De las Garantías Individuales para pasar a denominarse De los Derechos Humanos y sus Garantías. Otras Reformas constitucionales han sucedido en Ecuador y Bolivia (2008). 6 Aquí el reconocimiento de “PUEBLOS” tienen repercusiones político-jurídicas importantes en el derecho internacional y en el ámbito interno de los Estado-nación, dado que los dos pactos de derechos humanos (DESC y DCP) indican que todos los pueblos tienen derecho a la libre determinación. 7 El esfuerzo de la medición del progreso de los ODM requiere con urgencia la desagregación de la información por sexo, etnicidad/raza y edad, ya que así podremos tener mejores y más pertinentes respuestas de política pública en los países. 7
¿Qué podemos hacer para la Inclusión Social? Estos procesos de transformación también han significado repensar diferentes cuestiones estratégicas para la implementación de las políticas y programas: ¿qué tipo de cambio queremos lograr? ¿Hacia dónde se dirigen nuestros países? ¿Qué tipo de desarrollo queremos? ¿Existen capacidades de gestión instaladas para este tipo de procesos inclusivos? Frente a esto tenemos diversas opciones posibles. Estamos frente a nuevos y complejos desafíos. La consideración de la igualdad de género, de la identidad étnica y la inclusión en el marco de la democratización de nuestras sociedades y la promoción de otro tipo de desarrollo son de reciente data. Se han desarrollado iniciativas y programas públicos en torno a igualdad de género desde hace pocas décadas, lo que no implica que anteriormente no se realizaran políticas públicas para mujeres –generalmente bajo el esquema de Mujeres en el Desarrollo (MED)-, pero se ha avanzado hacia la consideración de la igualdad de género, como parte del enfoque de Género en el Desarrollo (GED), lo que implicará también considerar acciones que involucren a los hombres en la complicidad por la igualdad que favorece al conjunto de la sociedad. En esta relación recíproca todos aprendemos. La generación de nuevos puentes y diálogos ciudadanos pone en entredicho muchas de las formas que tenemos de hacer las cosas en el mundo de lo público y también muchas de las maneras de gestionar que tradicionalmente ocupamos en las instituciones. Estamos en un momento histórico en que nuestras sociedades se vuelven cada vez más dinámicas. Por ello, los temas de fondo son ¿de qué manera el mundo público puede ser más sensible, respetuoso y pertinente frente a la diversidad de género y etnicidad/raza? y también ¿de qué manera las mujeres indígenas se incluyen e involucran en los procesos de formación y gestión de políticas públicas que las atañen directamente? Resolviendo esta ecuación lo más armoniosamente posible avanzaremos hacia sociedades más igualitarias, interculturales e inclusivas. Muchos de los elementos constitutivos de la llamada Reforma Gerencial, nos refieren a la profesionalización de la alta burocracia pública, al establecimiento de nuevos mecanismos de gestión, a la orientación por resultados, a la calidad de la gestión y rendición de cuentas, a la descentralización administrativa, y a programas cercanos a los intereses de la ciudadanía. Estos elementos han estado impactando profundamente a nuestros sistemas de gestión de las políticas públicas en todos sus niveles. Sin embargo, es cada vez más evidente la tensión que existe entre la estandarización creciente de estos mecanismos modernizadores y la diversidad –también creciente- de respuestas públicas posibles. En esta línea, diversos gobiernos de la región han estado avanzando en el diseño e implementación de innovaciones en la acción pública, ya sea políticas específicas, como también a través de nuevos programas sociales, o incluso un conjunto innumerable de mecanismos, procedimientos y metodologías innovadoras, etc. Sería interesante poder compilar comparativamente entre países el acervo conceptual y metodológico en este tema en los últimos años. Con este marco, podemos señalar que las políticas públicas inclusivas pueden actuar o generar cambios en torno a: •
Cambios ideológicos: visibilidad y valoración de mujeres y hombres en un sentido amplio y los marcos de referencia de funcionarios/as públicos/as.
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Cambios conceptuales: desarrollo/calidad de vida/trabajo/economía/ciudadanía.
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Las normas o marcos jurídicos imperantes.
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El acceso y control de los recursos (bienes, servicios y capacidades) disponibles para los ciudadanos/as.
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Cambios organizativos: Los dispositivos organizativos (instituciones, entidades, o unidades al interior de las instituciones públicas), sus procedimientos, rutinas administrativas y procesos evaluativos.
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La confianza y las prácticas en la relación Estado/Sociedad Civil.
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Una estrategia consensuada y coherente que se expresa en esfuerzos programáticos a todo nivel.
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Los cambios que se requieren son tanto hacía el interior del Estado en sus distintos niveles como hacia afuera, hacia la sociedad en su conjunto. Y todo esto se puede traducir en diferentes TIPOS de políticas públicas inclusivas: •
Políticas de Reconocimiento (vinculadas a la visibilidad del aporte de las mujeres y en el ámbito indígena y afrodescendiente incluso de caracterización de su población)
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Políticas de Igualdad de Trato (Incluye acciones afirmativas en el campo de la imparcialidad de trato en el uso de la lengua por ejemplo. Aquí la diferencia tiene igual valor en el espacio de lo público)
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Políticas de Igualdad de Oportunidades (también incluyen acciones afirmativas para tratar la desventaja a través, por ejemplo, de puntajes especiales o sistema de cuotas en becas por ejemplo)
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Políticas de Igualdad Formal (de Jure) Busca garantizar la igualdad en el plano jurídico bajo el reconocimiento de garantías y derechos explícitos.
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Políticas de Igualdad de género e Interculturales (pueden incluir acciones afirmativas como cuotas y otras, y también acciones de reparación o mitigación por injusticias y violaciones a los derechos humanos).
Cada tipo de política pública inclusiva busca promover cambios. La configuración y mixtura de esos cambios está dada por las condiciones y características de los contextos en que se desarrollan. En definitiva, cada una de las respuestas que se están dando desde lo público en este campo no son unívocas ni estandarizadas ni generalizadas, ni tampoco recetas transferibles automáticamente de país en país. Estamos en un momento histórico de señales positivas, con un imperativo ético de generar capacidades profesionales e institucionales para dar respuestas cada vez más pertinentes si en nuestro horizonte está alcanzar sociedades más justas, más igualitarias y más democráticas.
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Documento 1 - Serie Marcos conceptuales ¿QUÉ ENTENDEMOS POR INCLUSION SOCIAL? Autora: Alejandra Faúndez Meléndez
Generar o fortalecer condiciones para la inclusión social, la sostenibilidad del desarrollo y la equidad en sus distintas dimensiones
www.inclusionyequidad.org 10