Política social e inclusión social

Política social e inclusión social LUIS VILA LÓPEZ *

INTRODUCCIÓN

E

l reciente Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social del Reino de España, Junio 2001-Junio 2003 es la oportunidad de este artículo que, a la vez, se beneficia y/o perjudica por mi seguimiento de estas cuestiones desde hace unos veinte años. Trataré el contexto teórico que ofrece mi disciplina (Política Social) y los compromisos políticos representados en el ámbito de la Unión Europea y de España en su calidad de Estado miembro.

Dejo de lado la consideración de la pobreza en el mundo. Diría, con el Banco Mundial, que Nuestro sueño es un mundo libre de pobreza (Banco Mundial, 2001). Y sin embargo ese escenario mundial está continuamente presente, aunque no se cite 1. Tampoco quiero

Departamento de Trabajo Social y Servicios Sociales. Universidad Complutense de Madrid.

1 Las estrategias para el alivio de la pobreza experimentan una evolución que es válida no solamente para los países en desarrollo, sino que resulta aplicable también a países en estadios más avanzados. El informe del Banco Mundial señala las sucesivas estrategias que han marcado la orientación de las políticas de desarrollo.

Señala un primer momento de inversiones de gran envergadura en capital físico e infraestructuras, que fue el modelo dominante en los cincuenta y sesenta; con posterioridad se asiste a una preocupación adicional por las mejoras en salud y educación que caracterizó la es*

sacar excesivo partido (oportunismo) de los recientes atentados terroristas de septiembre de 2001 aunque, ciertamente, es la falta de inclusión para las naciones y para los individuos un buen caldo de cultivo del terrorismo 2. Luchar contra niveles de desigualdad que traen consigo el desprecio, la marginación y cualquier forma de ciudadanía de «segunda clase» es ya una forma de asegurar nuestras sociedades. Resulta realista aludir a esas convulsiones sociales en la medida que introducen la preocupación por la inclusión en la agenda política.

trategia de los años setenta; luego fue el momento de la mejora de la gestión económica, dando rienda suelta a las fuerzas del mercado y esa fue la moda predominante en los ochenta; por último, las teorías del «buen gobierno» y la atención al sector institucional, así como las cuestiones relativas a la vulnerabilidad de la población son la nota que predominó en los noventa. La actual estrategia recomendada por el Banco Mundial se apoya en tres objetivos:1º facilitar las oportunidades, 2º el empoderamiento (empowerment) a través de la interacción de los procesos políticos, sociales e institucionales, 3º la seguridad, o reducción de la vulnerabilidad. (BANCO MUNDIAL, 2001, 6).

2 Cuando estoy terminando este artículo leo titulares de prensa del siguiente estilo: «El Reino Unido propone un Plan Marshall contra la pobreza mundial .

Añade el texto: Según manifestó Tony Blair, de manera quizás un poco mesiánica, son las diferencias de la riqueza y el soportar regímenes corruptos lo que ha permitido la eclosión del terrorismo internacional, por ahora básicamente islámico pero que podría llegar de cualquier parte. (Diario ABC, de 18-12-01, pág.24).

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EL LUGAR QUE OCUPA LA INCLUSIÓN DENTRO DE LA POLÍTICA SOCIAL La inclusión social es una exigencia dentro de una sociedad que quiera merecer ese nombre: es la sociedad que ni excluye, ni margina, ni desfavorece, ni «des-privilegia», ni empobrece. O sea, que el que es miembro de esa sociedad forma parte de ella y, por consiguiente, ni es excluido, ni marginado, ni desfavorecido, ni carente de privilegios, ni pobre, ni mísero. Hasta aquí todo normal. Pero resulta que, desde siempre, en toda sociedad humana aparece no ya la desigualdad, sino frecuentemente la «excesiva» desigualdad. Nos hemos acostumbrado a que la organización política de la sociedad haga algo al respecto. Y llamamos Política Social a ese ejercicio del gobierno de la polis que se preocupa de «hacer sociedad», es decir, garantizar que todos los que están en ella sean realmente miembros de la misma, con una condición de miembro dotada de las características consideradas «normales». Hoy no entendemos un gobierno que no tenga Política Social, que no se ocupe de «hacer» y re-hacer (volver a hacer) sociedad, cada vez que ésta se fragmenta o diluye en exceso. Toda Política Social está inevitablemente orientada hacia la inclusión y dispondrá de variados instrumentos para lograrla. Se llama al conjunto de esos instrumentos «políticas de inclusión social». Pero, además, se tendrá que llegar a un acuerdo sobre «cuánta inclusión social se quiere», así como si ésta debe distribuirse igualitaria o equitativamente entre todos los actualmente excluidos que hay que incluir.

Una distribución igualitaria es de corte universalista, mientras que una distribución equitativa tiene en cuenta la dimensión de proporcionalidad: no son todos iguales.

Deseo aludir a la inclusión desde el terreno de los principios inspiradores de la misma y hay que subrayar que esta consideración de la inclusión en términos de «principios» es tan relevante como la atención a la eficacia

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de los «instrumentos» elegidos para hacer operativos dichos principios. La razón es clara: si aquí y ahora nos ocupamos de los instrumentos que producen inclusión (políticas coyunturales, planes de inclusión) no podemos dejar de lado la perspectiva del proyecto a largo plazo (consideración privilegiada de los principios) que tiene, como objetivo último, la creación de una sociedad incluyente.

Esta realización de la sociedad incluyente sería el sentido más propio de la Política Social, mientras que la referencia a las «políticas sociales de inclusión» atañe directamente a los instrumentos y actuaciones pormenorizados en un plan de inclusión (Askonas, 2001:297).

Los que estaban peor situados en el abanico de la desigualdad social han sido centro de atención en los últimos cinco lustros y han sido objeto de denominaciones diversas.

El término clásico es el de «pobres», objetivo tanto del Estado como de la Sociedad civil e, incluso, de los «mejor situados que ellos» en la escala de estratificación social para buscar alivio a esas situaciones. Conviene tener presente el momento en que la percepción social de la miseria fue objeto de sondeos 3 y

3 Véase COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPEENNES (1977). Entre otros factores éste fue un determinante del primer programa europeo de lucha contra la pobreza. En efecto, en 1981 la Comisión envía un Informe al Consejo sobre el «Primer programa de proyectos y estudios pilotos para combatir la pobreza» [COM (81) 769 final]. Cada uno de los Estados miembros tenía realizado su estudio, bajo diferente metodología, para estimar el número de pobres. España se sumó a este compromiso desde dos vías diferentes e inicialmente coordinadas: la que se realizaba en el Instituto de Estudios Laborales y de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y la que la D.G. de Acción Social de mismo Ministerio financiaba a Caritas y realizaba la empresa EDIS. Los dos equipos trabajamos sobre idéntico cuestionario pero diferente metodología y muestra. En 1984 Caritas publica su famoso informe y el del Ministerio (tengo la satisfacción de considerarme entre sus promotores, autor de la redacción final y defensor de sus conclusiones) no ve la luz pública, por mucho que estuviese sobre las mesas de muchos políticos y sindicalistas. El Instituto ya había desaparecido y el protagonismo lo llevaba la D.G.

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produjo un resultado que fue a la vez crudo y estimulante, porque la distribución de recursos era de tal tipo que la pobreza apenas era visible, a excepción de aquellos que la experimentaban en su propia existencia. Política y, a la vez, socialmente se descubrió que era mucha la población que estaba «fuera» y ése fue el detonante de una lucha contra la pobreza que se pretendió más organizada y científica. Volvió a revivir una antigua tradición investigadora –no entro en si era movida por la compasión o por otro tipo de sentimientos morales sobre cuya teoría nos ilustró A. Smith- acerca de qué es pobreza, el número de pobres existente y las medidas para reducir la pobreza (lo que se puede hacer para que sean menos pobres que, por supuesto, no es lo mismo que pretender que sean ricos). Hoy hemos llegado a saber mucho sobre la pobreza, pero sigue habiendo pobres. El conocimiento todavía no ha llegado a la transformación de la sociedad. Toda sociedad tiene, hoy como siempre, su porcentaje de pobres.

Si seguimos con la perspectiva histórica hay que señalar cómo, en los mediados setenta despunta una denominación que hoy nos resulta más familiar: al lado de la pobreza –los que no tenían, los que estaban «privados de»- aparecieron los excluidos, que eran una forma de inventariar los colectivos de gente que «estaba fuera» y que estaba mal, no necesariamente por penurias financieras.

De tal forma que podría decirse que debemos los pobres a los ingleses, los excluidos a los franceses y los de la infra-clase a los norteamericanos 4.

de Acción Social, portadora entonces de otros proyectos políticos más que del debate y defensa intelectual del trabajo que habíamos hecho con la suficiente asesoría internacional (universidad de Amberes). Por esta razón no aparece en ninguna de las revisiones bibliográficas sobre estudios de pobreza en España, la última la de CANTÓ et al. (2001:25-94).

4 La obra reciente, coordinada y dirigida por MAYES, BERCHMAN & SALAIS (2001) documenta y amplía en sus capítulos 2, 4 y 10 la aparición del concepto de exclu-

Esta nueva terminología no impedía que «pobre», en España, fuera durante mucho tiempo sinónimo de mendigo callejero y solicitante de ayudas ajenas, incluso con localizaciones urbanas determinadas. Puede comprenderse, cuando se revisa la historia de la investigación, que ningún gobierno en España iba a permitir que se le contabilizaran como pobres a aquellos que no eran «pobres de verdad». Quizá se recuerde la antigua y estéril polémica entre Gobierno y representantes de la sociedad civil en torno a los ocho millones de pobres. Lo cierto es que finalmente los denominados «pobres» desaparecieron del escenario político-administrativo para dar paso a los excluidos.

El último acto al que asistimos es la aparición continua, en todas las reivindicaciones sociales y en muchas propuestas políticas, de los «includendos»: los que «hay que incluir» (¡perdón por el barbarismo!). Es una presencia continua que se formula como una preocupación por segmentos de población que deberían ser incluidos, pero también como una especie de placebo moral ya que, a la postre y como consuelo para los intranquilos, siempre habrá formas y niveles de inclusión para todos los gustos. La inclusión se presenta como algo graduable, dentro de una escala que no llegará a modificar excesivamente la desigualdad generada por una sociedad que decide ser universalmente protectora (derechos y titularidades para todos los que vivan en ella) pero con niveles diferenciados de seguridad y protección. En la historia de la acción social es un tema recurrente el del mérito, los que «merecen» ser ayudados y los que prácticamente deben ser dejados a su suerte porque, simplemente, pagan des-inversiones de su vida pasada.

sión y sus desarrollos conceptuales franceses y anglosajones, que emplean el concepto con contenidos diferentes. En los capítulos que esta obra dedica a los enfoques adoptados en los Estados miembros respecto a la exclusión social no aparece el caso español, como es costumbre.

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Los últimos balances de final de siglo y principio de milenio destacan la incapacidad, después de cien años de Estado protector y tutelar, para dar seguridad a todos. A medida que el pacto social de la posguerra envejecía, volvían a aparecer los gigantes o fantasmas contra los que Beveridge quiso luchar.

Por ejemplo, el paro, aunque ya no el hambre o la enfermedad (al menos en la Unión Europea); también se hacían cada vez más visibles las muchedumbres excluidas del tren del bienestar, lo mismo que las desigualdades crecientes entre nosotros (primer mundo) y los demás mundos.

En resumen, por eso preocupa tanto la inclusión, puesto que es la tarea no cumplida que hoy, entre otras demandas pero también como síntesis de la mismas, se presenta como una exigencia ante los políticos y administradores sociales. Lo que en otro tiempo fue tema residual se ha convertido en foco de atención de la política social 5.

Y sin embargo no es la primera vez que la inclusión se propone como operación política 5 Es muy indicativa la abundancia de literatura sobre el tema de la pobreza y la exclusión en los últimos años. Ya no tiene mérito hacer acopios bibliográficos, sino la revisión de la agobiante literatura obtenida. Hay revistas específicamente dedicadas al tema (Journal of poverty, por ejemplo), y equipos de trabajo en muchos centros de investigación y gabinetes ministeriales (dos referencias inglesas: el Centre for Analysis of Social Exclusion en la London School de Economía http:// rlab.Isc.ac.uk/CASE.asp y el Social Exclusion Unit para ayudar la acción de gobierno contra la exclusión http://www.cabinet-office.gov.uk/seu/index). Quiero hacer referencia al IV Programa Marco de investigación en la Unión europea; bajo el título «Exclusión social y protección social: el futuro papel de la Unión Europea», el TSER (Targeted Socio-Economic Research) ha trabajado en torno a qué ayuda a combatir la exclusión social y cómo incardinar las propuestas políticas para promover la inclusión dentro de una visión de más alcance que la sugerida por el binomio bienestar y empleo. El proyecto, financiado por la UE, se articula sobre tres ejes: conceptos y valores, procesos y políticas. Es de esperar que por la línea 1 del recientemente aprobado programa quinquenal comunitario llegaremos a saber mucho más sobre la exclusión.

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de gran alcance. Un antecedente español de la moderna inclusión puede considerarse, a principios del siglo pasado, la voluntad de abrir el acceso de las nuevas masas a la vida política y social 6, por una exigencia de justicia, gracias a la cual se puso en marcha la moderna legislación de protección del obrero, embrión de la futura protección social y de lo que más adelante se llamará Estado de bienestar. Se comenzaba a originar lentamente una preocupación política que no pretendía crear una fuente bien surtida de recursos frente a todas las necesidades (suministro de recursos siempre agotables, característico del «welfarismo»), sino que perseguía un planteamiento reformista acerca de qué sociedad había que alumbrar para enfrentarse a ese reto de las nuevas masas sociales y también qué tipo de ciudadano era condición imprescindible para lograrlo 7.

Hoy, agotadas las provisiones (prestaciones, bienes o servicios) o en trance de estarlo (debido a la multiplicación de las titularidades o «entitlements») la mirada se vuelve hacia los primeros planteamientos reformistas, sin abandonar las provisiones que deban seguir suministrándose, dado que «la urgencia apremia». Probablemente habrá que dejar el sueño universalista y concentrarse en la necesidad probada (means test o prueba de re6 Este problema, esta gran crisis, es producida por el nacimiento de una clase a una nueva vida, por el advenimiento del cuarto estado a la vida social en todas sus manifestaciones. Así es la frase textual de GUMERSINDO DE AZCÁRATE (1840-1917), destacado representante del reformismo español y alma del Instituto de Reformas Sociales, precedente del Ministerio de Trabajo. (AZCÁRATE, 1933:36 y 201-282).

7 En la vida económica se manifiesta la decadencia moral en el predominio casi exclusivo en ella del egoísmo individual. Parte por la propagación de los principios de cierta escuela, parte por la preocupación reinante que en este orden impera, casi en absoluto, el interés personal, la verdad es que las consideraciones morales no se toman en cuenta sino como un elemento de conveniencia para el logro ulterior de las empresas económicas... El interés es un móvil en verdad legítimo, pero a condición de que se someta y subordine en todo caso a la razón y al deber (AZCÁRATE 1967:233-235).

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cursos), porque no se puede llegar a todos por igual, ni cuantitativa ni cualitativamente.

Ciertamente es y será, mientras tanto, una sociedad «dura» y difícil, de lógicas revueltas de los que pierden su seguridad y necesitan provisiones y que nadie va a negar en las democracias industriales, pero cuya cuantía es de temer que sea inversamente proporcional al incremento de beneficiarios. El ruido de la calle y las lunas reventadas, que nos traen los medios de comunicación hasta nuestra sala de estar, no requieren sofisticados razonamientos teóricos.

Allegar suministros o facilitar recursos evidencia diariamente que la provisión resulta cara, pero tampoco la reforma –la otra alternativa- es inmediata o fácilmente previsible. Hay que buscarla en los rincones de la ou-topía (el «no-lugar») porque lo que hoy no tiene «topos» (lugar) habrá de traerse desde el pasado... o desde donde sea, para hacerle un topos aquí y ahora. La tarea es muy imaginativa y se le denomina hoy de muchas maneras: el nuevo contrato social, las condiciones de la ciudadanía en un contexto global, la reanimación de los valores políticos, la prioridad de los suministros de educación, la búsqueda de lucidez ante el acoso consumista y las distorsiones del valor de uso. Basten estos ejemplos como test de actualidad de nuestro planteamiento.

En estas páginas introducimos los «planes nacionales de inclusión» y queremos responder de otra manera a las contestaciones, tantas veces suministradas, de que «mejor es eso que nada», porque ante ese fatalismo o resignación creemos que debe quedar en el aire otra pregunta que, ya al formularla, apunta la existencia de respuesta alternativa. Me refiero al deseo, que puede expresarse de muchas formas y en muchos contextos, y que sencillamente dice: «¿y no hay otra cosa?» 8.

Una interesante historia, creo que todavía por escribir, narrará algún día el crudo travestismo de la imagen social de la pobreza y sus antídotos hasta llegar a las 8

LAS POSIBLES PROPUESTAS POLÍTICAS DE INCLUSIÓN La gestión de lo político suele ir de la mano de los intereses económicos, asumiendo como propios de la sociedad los intereses que derivan de los postulados económicos. La política, en este supuesto, apoyará medidas protectoras que hagan compatibles los intereses mayoritarios de la población, que ve amenazada su seguridad debido a su fragilidad social y económica, con los intereses de otra parte de la población que quiere una competitividad para la que resulta conveniente arrojar lastre. Aparece en el debate político un tema de «proporciones»: no puede eliminarse todo lo que limita, hay que pagar unos costes que, como siempre, se querrán minimizar. En cierto sentido, esa liberación de carga y el aligeramiento producido se invocarán para justificar medidas crecientes de asistencialización como única vía para asegurar el futuro.

Pero, a sensu contrario, la política puede también llevar de la mano a los representantes de los intereses económicos. Cuando ambos poderes son globales es más sencillo, pero si únicamente se globalizan los poderes económicos mal lo tendrán los poderes políticos, vulnerables ante la opinión y sometidos a la perentoriedad de los plazos electorales.

Y, sin embargo, «debe haber» políticas y políticos con voluntad de autonomía respecto al poder de la economía. Debe ser posible sintonizar con demandas crecientes de participa-

actuales formas de inclusión limitada, en los últimos veinticinco años. En esa historia aparecerán nombres (políticos, partidos, instituciones de la vida social y ciudadana, asociaciones de perjudicados, grupos de presión o de intereses púdicamente escondidos o vergonzosamente exhibidos), fechas, datos, análisis, ensayos microsociales de laboratorio que servirán para entender mejor lo que tenemos e ilustrarnos sobre lo que se puede hacer y lo que ya no se puede esperar. No descarto de esta historia que destaque e ilustre el permanente acoso a tradición altruista y benéfica (caridad), nunca entendida y más malévolamente vulgarizada.

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ción y articular ese apoyo, con un empeño educativo grande, para una mayor promoción del demos, para una intensificación de la democracia. La política es, en este último caso, la característica de aquellas redes supranacionales capaces de aglutinar todo tipo de organizaciones con liderazgo, sin ningún tipo de complejos, sin hipotecas del pasado.

El romanticismo revolucionario, lo mismo que la pretensión de pureza en materia de prejuicios históricos, no sirven frente a la claridad de una cuenta de resultados.

Estas dos propuestas posibles (política que secunda a la economía y política que gobierna a la economía) ayudan a ver el contexto en que se toman las iniciativas para la inclusión, dependiendo de la situación en que se encuentren la Unión Europea y España, a la hora de postularse como sociedades de inclusión. Reviste igualmente un gran interés conocer la disposición del ciudadano español y europeo a «pagar la cuenta» en favor de esa autonomía de la propuesta política. La solidaridad presenta con mucha frecuencia una costosa factura.

Tenemos muy cercano el ejemplo del más ambicioso proyecto de inclusión: la ampliación de la Unión Europea hacia el Este.

Cuando el Consejo de Niza (diciembre 2000) lanzó un debate sobre el futuro de la Unión 9 estaba invitando a definir el tipo de Unión que se deseaba. Las recientes quejas de la presidencia belga (noviembre 2001) sobre el distanciamiento popular respecto al proyecto europeo reflejan los debates inevitables en cualquier sociedad que quiere poner énfasis en la inclusión: hasta dónde y a qué precio.

A partir de un planteamiento basado en los intereses económicos como motor de empuje de las decisiones políticas el resultado es la decepción de unos (falta de entusiasmo

9 El futuro de Europa- Debate, en http://europa.eu. int/futurum/index_es.htm.

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en gran parte de los ciudadanos de los Estados miembros) y la desilusión de otros (conciencia de los costes humanos y sociales de la integración con los «ricos» materialistas occidentales).

Desde el planteamiento de los intereses políticos, con plena conciencia de la carga económica que se asume, la «inclusión» nueva puede promocionarse como un enriquecimiento que trae la diversidad étnica, cultural y espiritual del continente, en lugar de la homogeneidad a que daría lugar la imposición de los estándares occidentales. Es un enriquecimiento «costoso», porque la cohesión social exige tomarse en serio la vida en solidaridad, como instrumento para atenuar las desigualdades y las diferencias excesivas de nivel de vida. Un modelo realmente inclusivo no encaja bien con políticas de «dos velocidades», ni con divisiones entre los triunfadores y los fracasados. La solidaridad característica del modelo europeo tiene un precio. Un objetivo simple, como sería la mera ampliación del mercado, puede ahorrarse ese coste 10.

10 En su momento JACQUES DELORS puso en marcha un modesto proyecto denominado «Un alma para Europa», dentro de su Célula de Prospectiva. Determinadas alergias fueron reduciendo con posterioridad el proyecto. Hoy hay que estar al tanto del Grupo de Asesores <http://europa.eu.int/comm/dgs/policy_advisers/index_en.htm> del Presidente de la Comisión, concretamente en el área «Diálogo con las religiones y humanismos». He dicho intencionadamente «alergias», porque hay páginas poco consultadas sobre temas europeos y que sin embargo recogen una influencia nada desdeñable en millones de europeos. Aludo al sitio de la Conferencia de las Iglesias Europeas (<http://www.ceckek.org>) y al del Consejo de Conferencias Episcopales Europeas (episcopados de la Iglesia Católica <www. kath.ch/ccee/>). Hay más. Pero temas referentes a cuestiones europeas y que están cargados de valores no pueden ignorarse. Por ejemplo, para comprender mejor las reacciones de muchos europeos ante la ampliación de la UE y la necesidad de cohesión social, pueden leerse las orientaciones del reciente documento de la Conferencia de Iglesias Europeas (CONFERENCE DES ECLISES EUROPEENNES 2001). O sobre la Inmigración, o sobre el diá-

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Eso es precisamente lo que subrayan muchos analistas sociales contemporáneos (Touraine, A. 1994 y 1999; Castells, M. 19971999; Dahrendorf, R. 1962, 1991, Habermas, J. 1997, 1999) al reclamar un énfasis en la centralidad de la política 11. La inclusión social tendrá que ir mucho más lejos que donde la llevan las curas paliativas de una sociedad excluyente que nada más busca que mejorar sus resultados. No deseo aludir a los tópicos sin posibilidad de réplica debido a las coyunturas emocionales que despiertan- lanzados en tantas arengas populistas: el sistema económico sin sentimientos, el neoliberalismo que nos invade, la perfidia del mercado, el satanismo del Imperio y otros desahogos verbales semejantes. Con mucha más sencillez propongo el sencillo descubrimiento de que las políticas sociales contra la exclusión están enquistando en el cuerpo de la sociedad diferentes grados de pertenencia social de tal forma que podría decirse que la exclusión aparece más como un fatum que como un factum (Aganzo y Renes, 2001:35-36).

Algún día veremos cómo las tendencias económicas mundializadas (globalización) terminarán por ser acreedoras del nuevo hacer de los políticos, pues están logrando situar los problemas cotidianos de la gestión político administrativa a un nivel superior (el de los principios y valores que sostienen la inclusión). Será ése el nivel en que las cuestiones de inclusión no se solucionan sencillamente haciendo más accesible la cesta de bienes y servicios; se requerirá el cultivo de la identidad, la seguridad, la pertenencia.

Un nivel político superior que significa «prestar atención a» y no sólo remediar problemas «derivados de». En consecuencia puede decirse que estamos cada vez más ante una política real de inclusión que ya no es solamente

logo con el Islam en Europa y otros asuntos de responsabilidad común.

11 Será éste uno de los «pilares» que presentaremos en las conclusiones. (Vid. RODRÍGUEZ CASTEDO 2000:2627).

competencia del gobierno que corresponda, sino una tarea inexcusable de ciudadanía activa. La política de inclusión desborda así la etiqueta de «problema del gobierno».

LA PROPUESTA RECIENTE DE LA UNIÓN EUROPEA Las conclusiones de la Presidencia, en el Consejo Europeo de Lisboa (23-24 de marzo de 2000), no mencionan la «inclusión». Se dice que, ante la mundialización y para una economía basada en el conocimiento, la Unión Europea debe determinar los cambios en coherencia con los valores y conceptos de la sociedad. Determinar qué cambios es lo mismo que buscar la modernización del bienestar social y de los sistemas educativos... emprender reformas sociales y económicas, combinando competitividad y cohesión social.

Atención al propósito: es necesario, para crecer económicamente con más y mejores empleos y con mayor cohesión social, modernizar el modelo social europeo mediante la inversión en capital humano y la lucha contra la exclusión social (Consejo Europeo de Lisboa, Conclusiones de la Presidencia, números 1, 2, 4 y 5).

La Unión Europea entiende que la lucha contra la exclusión caracteriza el modelo social modernizado. (La referencia al «modelo social» 12 es repetitiva en los documentos comunitarios, por más que a la hora de concretar en qué consista no se va más allá de generalizaciones sobradamente conocidas).

Modernizar el modelo europeo es una condición para crecer y, además, una garantía para hacerlo de forma cohesionada. El modelo social europeo –se dice- tiene como distintivo un sistema muy desarrollado de protección social, gracias al cual se puede pensar ya en el 12 Una documentación muy reciente la que se ha producido durante la presidencia belga dentro de sus prioridades «Social Ambitions for Europe». Vid. VANDERBROUCKE, F. (2001).

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paso a una economía basada en el conocimiento. (Hay que diferenciar si se está hablando del modelo social que caracteriza a los Estados miembros de la Unión –que es ciertamente un modelo europeo- o si se hace la referencia al modelo de la Unión Europea «en cuanto tal», porque este último, en la medida en que puede considerarse real, es mucho más tímido en alcance y en sus perspectivas de desarrollo).

Con los matices anteriores sí que se puede afirmar que la modernización de la protección social, se vincula a un Estado activo de bienestar. Y un Estado «activo» no es un Estado pasivo o «subvencionador», sino aquel que recompensa el trabajo, garantiza su viabilidad ante el envejecimiento, promueve la integración social. Es decir, integra por el trabajo y mira continuamente al empleo 13.

La promoción de la integración social resulta urgente, además, por el inaceptable número de personas que viven en la Unión por debajo del umbral de pobreza y excluidas socialmente. Ese número inaceptable está en contradicción con el modelo social anunciado; por ello conduce a promover un acceso más amplio a los conocimientos y oportunidades y luchar contra el desempleo: la mejor salvaguardia contra la exclusión social es un trabajo (Conclusiones... números 31-34).

miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales, en conexión con el conjunto de agentes interesados, especialmente los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales. Estos objetivos son: 1) fomento de la participación en el empleo y del acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios por parte de todos; 2) prevención de los riesgos de exclusión; 3) actuación a favor de los más vulnerables; y 4) movilización de todos los agentes. Para instrumentar dichos objetivos los Estados miembros son invitados, antes de junio de 2001, a presentar un plan de acción bianual donde queden reflejadas las prioridades de cada Estado miembro conforme a esos objetivos. La Comisión elaborará un Informe Conjunto a partir de los planes nacionales identificando las buenas prácticas y los enfoques innovadores.

El Informe de síntesis es la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Proyecto de informe conjunto sobre la integración social14, que debe ser completado con la lectura de los planes nacionales y suministra claves para ajustar la importancia de dichos planes nacionales y la que les confiere su utilización por la Unión, dentro de su estrategia de cooperación. Algunas de estas claves serían las siguientes:

El Consejo de Ministros (Empleo y Política Social), en su reunión de 17 de octubre de 2000, remitió al Consejo Europeo de Niza los objetivos adecuados para luchar contra la exclusión social y eliminar la pobreza, a partir de las orientaciones de los Consejos Europeos de Lisboa y Feira, proponiendo cuatro objetivos, sin perjuicio de que quedase bien claro que la lucha contra la exclusión social es ante todo responsabilidad de los Estados

1.º Los Planes nacionales de acción sobre la inclusión social (NAPincl) se presentan como el nuevo hermano «gemelo» de los Planes nacionales de acción sobre el empleo (NAPempl) (Bruselas, comunicado de prensa de 23 de febrero 2001).

El empleo dista mucho de ser toda la solución, como señalan muchos analistas. La dinámica laboral se convierte frecuentemente en factor de exclusión. La inseguridad y precariedad reducen el desempleo, pero no solucionan la exclusión. Véanse textos de la cita 23.

Llama la atención que mientras que la primera página del documento es Informe conjunto sobre Inclusión Social, COM(2001)565, en la segunda página del texto resulta que el informe trata sobre la integración social.

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2.º Dentro de la función de fomento de la cooperación, la articulación de los planes y de los actores será el «nuevo método abierto

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de coordinación para promover la inclusión social» o el «método abierto de coordinación en materia de integración social» (traducción oficial en español).

3.º Se considera que se ha dado un «avance significativo en la elaboración de indicadores comunes para medir la pobreza y la exclusión en todos los Estados miembros» 4.º No se evalúa la eficacia de los sistemas ya en funcionamiento, sino que se analizan simplemente los planteamientos de los Estados miembros, prestando atención a la «calidad del análisis, la claridad de los fines y objetivos y la existencia de un planteamiento estratégico e integrado».

5.º En el nuevo método abierto de coordinación se insta a trabajar juntos para la integración social de las políticas aplicadas al empleo, la protección social, la salud, la vivienda, la educación.

6.º Gracias a los planes y a los indicadores elaborados para conocer, medir y combatir la exclusión se promoverá el intercambio de buenas prácticas y el aprendizaje a nivel comunitario.

7.º A partir de 2002 se pondrá en marcha un programa quinquenal de acción comunitaria sobre integración social. (Vid. más adelante).

8.º Para que los Estados miembros constituyan sociedades integradoras «debe mejorar considerablemente el reparto de recursos y oportunidades en la sociedad para garantizar la integración y participación social de todos los ciudadanos, así como el respeto de sus derechos fundamentales».

9.º Con el reparto aludido se incluye otra aspiración. La mayoría de los planes nacionales «tienden a concentrarse en medidas y programas políticos existentes, en lugar de exponer nuevos planteamientos políticos» (itálicas mías).

10.º No debe perderse de vista que, de cara a la elaboración de una futura estrategia de promoción de la integración, es fundamental tener en cuenta las limitaciones financieras (el aumento de las inversiones debe estudiarse en el contexto de los compromisos presupuestarios nacionales, de las Orientaciones generales de política económica, del Pacto de estabilidad y crecimiento y, también, de las Directrices de empleo). O sea, unas limitaciones y condicionamientos que, no por esperadas, dejan de dificultar paralelamente los enunciados (supra) como posibles nuevos planteamientos políticos.

Quienquiera que acostumbre a seguir estos temas desde hace tiempo seguramente concederá que poca cosa nueva hay en todo lo anterior. Más aún, no logrará evitar un posible disgusto ante la lectura de «su» plan nacional y los comentarios que acompañaron su aparición 15. Pero, sobre todo, se persuadirá 15 Imagino que habrá más manifestaciones de este estilo, pero una propuesta explícita de principios éticos es inevitable si se formula una alternativa social más integradora y niveladora de diversidades. Más que «facilitar» las vías de acceso a los retrasados, la última intención es que no sean necesarias esas vías o atajos... porque apenas hay quienes se retrasen en una sociedad «diferente». No es accidental que los promotores de esa «sociedad diferente» sean siempre los que apenas cuentan en el modelo vigente. Por ello, la propuesta explícita de principios éticos y, por consiguiente, el criticismo más radical ante los planteamientos conservadores de los planes de inclusión de tipo insertista (facilitar el acceso) se encuentran en publicaciones marginales, en la periferia de los centros de poder y decisión. En boletines y revistas de difusión muy minoritaria se encuentran estas voces. Por ejemplo, los comentarios de la revista de los jesuitas españoles, RAZÓN Y FE (editorial «El Plan nacional para la inclusión social», julio-agosto 2001, 27-32). También un boletín mensual de una Caritas diocesana («Plan de acción para la Inclusión social», en CRÓNICA DE LA SOLIDARIDAD, Caritas de Valencia, nº 44, junio 2001, pág. 3). No me resisto a hacer accesibles dos citas sobre manifestaciones y causas de la exclusión.

La pobreza y la exclusión son enfermedades del cuerpo social. Los pobres no son fruto natural de la digestión social que hay que segregar en lugares higiénicos por razones de salud y estéticas. No son

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del papel absolutamente residual que juegan estas cuestiones de la inclusión social, la pobreza, la exclusión –o como se las quiera llamar– en la agenda política real, al margen de las declaraciones más o menos solemnes.

Como resumen, creo que no se avanza, la agenda política cambia en cada Consejo y, de relleno, aparecen los temas de siempre a los que ningún político responsable puede volver la espalda cara a su electorado. En este momento está en marcha el «debate sobre el futuro de Europa», Niza fue el reparto de poder en la Unión ampliada y su «agenda social» deja poco espacio a la innovación.

El Consejo Europeo de finales del 2001, en Laeken, tenía que llevar una cartera de encargos muy abultada, al menos por los compromisos que se le habían ido fijando en estas materias sociales. Las conclusiones de la Presidencia en el Consejo Europeo de Laeken (14 y 15 de diciembre de 2001) hacen una referencia al modelo social europeo (nn. órganos enfermos de los que se pueda prescindir ... la pobreza y la exclusión son, como la fiebre, un síntoma. Se pueden disminuir sus molestias sin erradicar la enfermedad del organismo, del sistema social. Medidas a concretar para facilitar la inclusión por el trabajo, el acceso a la vivienda, a la educación, a la asistencia sanitaria ...-líneas de actuación previstas en el plan- pueden ser cubitos de hielo para evitar que el malestar de los excluidos nos moleste. (revista de Caritas-Valencia).

Este plan es profundamente insertista y las pruebas están en que el amplio diagnóstico que se realiza no pregunta por las causas de la exclusión, sino que simplemente presenta a personas que «no pueden acceder». La palabra exclusión ha sido reducida a un nuevo asistencialismo desde la clave de la inserción: se trata de crear cuotas para la participación de los «excluidos« en el sistema, no de revisar el sistema ni parar la producción de excluidos. Este nuevo asistencialismo ya no busca sólo dar «ayudas» sino «dar posiciones» a los excluidos dentro del sistema general. (revista RAZÓN Y FE).

Todavía me atrevo, en la enésima corrección del manuscrito, a citar la reciente viñeta del El Roto (EL PAÍS, 22 de enero de 2002) que dibuja, en su irrepetible estilo, el desagüe de excluidos del sistema.

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25-30) diciendo que hay que concretarlo y sugiriendo dichos puntos necesitados de precisión: la legislación social, los servicios de interés general, el principio de igualdad, la erradicación programada de la pobreza, la coordinación de regímenes de seguridad social 16.

EL PLAN DE INCLUSIÓN DEL REINO DE ESPAÑA El texto del Plan va inserto, me dicen, en la Documentación de este número de la revista. Es lo que me deja las manos libres para no tener que hacer ningún resumen o presentación detallada. Pero quiero de entrada preguntarme, a pesar de la desilusión de algunos y los cruces de críticas de otros, ¿qué hubiera sucedido sin la invitación comunitaria a elaborar los planes nacionales de inclusión?

Afirmamos de antemano que España, como todos los Estados de la Unión, dispone ya de instrumentos para facilitar la inclusión y evitar la pobreza o la exclusión. El propio texto del Plan, sin embargo, ya subraya el carácter poco usual que reviste la propuesta política de inclusión que dio lugar al Plan, porque no hay precedentes de planes de este estilo, bien porque las acciones referidas se consideraban propias de los planes de empleo, bien por la atomización administrativa de las competencias o, incluso, por la gestión local o autonómica de muchas actuaciones.

Se hace esta precisión porque yendo al conteEl Anexo I de las Conclusiones de la Presidencia es una declaración sobre el futuro de la Unión. De cara a la preocupación por un modelo de sociedad más cargado de algunos valores quiero destacar alguna de sus afirmaciones: 1) «Europa debe asumir su responsabilidad en la gestión de la globalización»; 2) Europa debe ser «una potencia que quiere enmarcar éticamente la mundialización, es decir, ponerla en un entorno de solidaridad y desarrollo sostenible»; 3) el ciudadano europeo «pide resultados en el ámbito del empleo y la lucha contra la pobreza y la exclusión social, así como en el ámbito de la cohesión económica y social».

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nido, más que a la novedad de la presentación «conjunta», una somera revisión de la lucha contra la pobreza y exclusión nos llevaría a mencionar para el caso de España las pensiones no contributivas (con la ambición de «cerrar» el Sistema de Seguridad Social), las iniciativas autonómicas para una garantía universalista de ingresos mínimos y de itinerarios de inserción, el Plan concertado de servicios sociales básicos, la red autonómica de servicios sociales tanto generales como especializados 17. Por consiguiente, ¿qué más podía esperarse, respecto a los contenidos, en este nuevo Plan de inserción?

La referencia –no me atrevo a hablar de «debate», si delimito esa referencia a los comentarios en nuestro país– a la exclusión e inclusión es muy copiosa, debido a la confluencia de los intereses de los políticos con las demandas de tantos que, fuera de las estructuras políticas tradicionales, hacen de la lucha contra la pobreza su logotipo de marca.

En la sociedad civil la protesta contra la pobreza ha constituido un elemento que aglutina las organizaciones más heterogéneas. En el período más reciente hemos presenciado en el amplificador mediático sus manifestaciones visibles y algo –muy poco- de sus contenidos. Valdría recordar el dicho popular («Mucho ruido y pocas nueces») porque, aunque todo contribuye a hacer ruido, caen muy pocas nueces: el dueño del nogal no lo permite y, además, tiene muchas formas de impedirlo. Por ejemplo, todo el apoyo político y publicitario prestado a cuestiones de pobreza y exclusión, en la dirección marcada por los objetivos comunitarios, resulta «rentable»: se airea una preocupación política por la población excluida y se desvía la mirada de las causas de esa exclusión, como es el modelo de crecimiento y la distribución del poder 18. El 17 Puede verse el informe del CES (2001:cap. 3).

También, sobre el papel de los servicios sociales en la lucha contra la exclusión, ROLDÁN GARCÍA, E. (2001) y GUTIÉRREZ RESA, A. (2001).

18 Para potenciar la creación de más y mejores empleos es necesario apostar por un modelo de crecimien-

apoyo mediático también puede servir para esconder cómo el tradicional y soñado Estado de bienestar se transmuta en un humilde y no confeso Estado asistencial y discriminador. Es igualmente útil para no tener que responder a los retos que, en el futuro, presentará la mundialización a lo que quede del Estado social 19.

Se ha hablado muy poco del Plan, ni por parte de sus promotores (el Gobierno) ni por sus críticos e ignoro a qué se debe esa estrategia, bien sea por sencillez, por conciencia de que sus planteamientos son evidentes, por urgencia de otras prioridades, por ausencia de una contestación preocupante de tipo político o civil. En definitiva, no lo sé y mis conjeturas no tienen excesivo valor, aunque haga a continuación algunas precisiones, a partir de los enunciados que se contienen en el Plan.

El marco conceptual y político al que se dedican las primeras páginas del Plan español destaca algunos elementos que dicen mucho más que su tenor literal o contexto. Por ejemplo, la exigencia de abordaje integral más que tratamiento unidimensional de la

to que, en contraste con el actualmente vigente, pueda generar más puestos de trabajo y redistribuir de manera más armónica y equitativa la riqueza, potenciando niveles adecuados de bienestar social. El problema del actual modelo económico no es si funciona o no, el problema es que puede funcionar «eficientemente» para algunos (a los que cada vez «les va mejor») y, al mismo tiempo, funcionar pésimamente para otros (a los que cada vez «les va peor»). Hay que entender, por lo tanto, que la bondad de un modelo no descansa sólo en unos resultados impersonalizados reflejados en las cuentas del balance del capital, sino en la capacidad para generar condiciones de vida más satisfactorias, en sociedades más estables y con mayor capacidad para mantener un desarrollo sostenible (TEZANOS 2000:30).

19 Coincido con la tesis de MARTÍNEZ DE PISÓN (2001). Es un tema muy tratado el de la relación entre globalización y Estado de bienestar puesto que afecta a los derechos de ciudadanía y, en general, a todos los equilibrios que son menester entre las exigencias económicas y los valores propios del modelo social europeo (SYKES et al. 2001; VANDERBERG, A. 2000; DELANTY, G. 2000; KLEINMAN, M. 2002).

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exclusión. Como contrapunto, la dificultad para identificar y promocionar el potencial reformista de los excluidos: es difícil generar procesos de movilización y emancipación porque los colectivos marginados no son un sujeto homogéneo de cambio histórico (afirmación ésta que, por discutible, debería originar otro trabajo paralelo). La propia realidad de la población excluida lleva al fatalismo (inevitabilidad para las sociedades avanzadas del siglo XXI) y a la clásica estigmatización (la marginación como falta de adaptación del individuo).

A partir de las expresiones del Plan español, así como del ya referido Informe de síntesis de la Comisión se plantea la pregunta, ya insinuada hasta la saciedad: ¿cuál es la causa por la que las visibles manifestaciones de «gran desigualdad» (expresión que utilizo como equivalente a pobreza, exclusión, etc.) se manifiestan en los ejes o ámbitos citados por el Plan español? Creo que aludir a los ámbitos monetarios, laborales, educativos, de alojamiento, sanitarios, marginalizadores, de acceso a la justicia, y a las nuevas tecnologías está repitiendo lo que ya todos conocen sobradamente. Pero estos ámbitos no son más que el reflejo de modelos de sociedad, con una determinada combinación de valores y objetivos (¡prioridades!) que son lo que marca la dirección, la velocidad, la ubicación, el consumo que se hará visible en los citados ejes. El eje no es culpable de nada, solamente transmite la energía que recibe. Y es ahí donde hay que actuar para lograr una auténtica sociedad de inclusión. Este plan quiere encauzar una preocupación social, responder al desafío que tiene nuestro vigente modelo social europeo para independizarse coherentemente de un modelo económico no discutido. Aquí se fundamenta la crítica tanto al plan español como, en general, a la política comunitaria por la inclusión: ¿hay otras respuestas y, si las hay, por qué se ha elegido ésta que se nos presenta? 20.

20 Tenemos un modelo económico asumido y no cuestionado y así la política de inclusión será siempre

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En las condiciones de partida que se dan no pueden esperarse grandes novedades nacionales. Hay pocas cosas nuevas en los objetivos, en los actores, en las estrategias. (Con todo, no siempre hay que decir cosas nuevas cada vez que se adopta una posición). Es ya un importante toque de atención que la Unión Europea y los Estados miembros traten la prevención de la exclusión. Poco más puede considerarse relevante. Quien se detiene ante un andamiaje como éste (envergadura física del Plan) puede pensar si tras él se está simplemente adecentando la fachada (o sea, retoques asistenciales), pero también puede sospechar que al mismo tiempo se está modificando la estructura y la distribución del espacio (tocar lo que causa las exclusiones del empleo, la educación, la vivienda, las rentas mínimas, etc.). A la postre, con actuaciones de este estilo se esclarece qué se entiende en la práctica por modernización del modelo social europeo: las actuaciones imprescindibles para tranquilizar a la mayoría de los actores sociales sin alterar en demasía la organización social y económica en la que vivimos.

El Consejo Económico y Social (CES) de España, órgano consultivo del Gobierno (en el que están representadas organizaciones sociales directamente implicadas en las medidas de los planes de inclusión) recibe en enero de 2001 el documento base del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. El Informe del CES (Consejo Económico y Social, 2001) remite a su anterior documento (Consejo Económico y Social, 1996) preguntándose qué ha sucedido desde este diagnóstico de 1996. Reconociendo un avance en estos años en la respuesta a la pobreza, el CES conside-

una muy modesta política que se ocupa de los «efectos» que son inevitables. No es una Política Social sino políticas sociales subordinadas. Viene a ser, se señala (AGANZO y RENES, 2001:37), una manifestación más de la inicial desconexión entre las políticas sociales y las políticas económicas: mientras las primeras intentan taponar los flujos que llevan a la exclusión, las segundas abren nuevas vías de agua.

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ra de utilidad poner de manifiesto los puntos débiles observados en las principales vertientes de la acción pública que repercuten en la pobreza y la exclusión social: educación, empleo, sanidad, vivienda, servicios sociales y garantía de recursos, para terminar con unas reflexiones sobre el papel de la iniciativa ciudadana en las políticas de integración social (Consejo Económico y Social, 2001:27). Con otras palabras, el CES reconoce que determinados derechos y consumos, propios de nuestro modelo de sociedad, quedan insuficiente e insatisfactoriamente garantizados para toda la población española.

Cuando el CES compara nuestra situación con otros Estados de la Unión dice que hay que gastar más y destaca que en servicios sociales y rentas mínimas España está en el 0,2% del PIB mientras la media comunitaria es del 0,4%. «La efectividad del futuro Plan para la inclusión social –cuya dotación presupuestaria, de momento, se desconoce– (itálicas mías) obliga a un mayor esfuerzo en este campo». (Consejo Económico y Social, 2001:73).

EL PROGRAMA QUINQUENAL DE ACCIÓN COMUNITARIA QUE SIGUE A LOS PLANES NACIONALES DE INCLUSIÓN Corresponde ahora, dentro del guión histórico descriptivo que enhebra nuestros comentarios, pasar al último momento que es este programa quinquenal. Es el apoyo prometido por la Unión, como fase posterior a la elaboración de los Planes nacionales de inclusión y al Informe Conjunto de la Comisión y el Consejo. La Decisión establece 21 un programa de acción a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra la exclusión social para que la Unión y

21 Decisión 50/2002/PE-CONS de 7 de diciembre de 2001 (DOLE 12 de enero de 2002).

los Estados miembros consigan un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza y la exclusión social.

El objetivo general del programa es fomentar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra la exclusión social en el período comprendido entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2006 (art. 1). Trátase de una iniciativa no aislada, sino que forma parte del nuevo método abierto de coordinación, una estrategia que impulsará decisivamente la eliminación de la exclusión social por la fijación de objetivos comunitariamente adecuados, con un carácter aditivo a los planes de actuación nacionales. Es una forma de comprender mejor la exclusión, de integrar la lucha contra ella dentro de otras políticas comunitarias y nacionales y, finalmente, la oportunidad para dar cabida a la experiencia acumulada: la de cada Estado miembro, la de las personas excluidas, la de los interlocutores sociales, la de las organizaciones no gubernamentales y del voluntariado, la de todos los agentes que participan en la lucha contra la exclusión social y la pobreza (art. 2).

El objetivo general de coordinación se desdobla en tres objetivos, cada uno de los cuales dará lugar a diferentes acciones. Esos tres objetivos son mejorar la comprensión de la exclusión social, organizar intercambios sobre la ejecución de las políticas pertinentes y promover la innovación mediante la creación de redes y el fomento del diálogo entre todos los implicados. Pueden ya deducirse sin dificultad las acciones comunitarias: 1) «Análisis e investigación« (identificación de indicadores apropiados, cuantitativa y cualitativamente); 2) «Cooperación política e intercambio de información y de las mejores prácticas» (apoyo de reuniones con dimensión europea para evaluación, supervisión, producción y distribución de un estudio anual de la Unión Europea sobre la exclusión social); y 3) «Promoción de un diálogo en el que participen los diferentes interesados y apoyo al establecimiento de redes» (artículos

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3 y 4). Lo ya dicho resume la especificación de medidas para ser apoyadas en un marco transnacional y que se articulan en torno a los tres ejes aludidos (Su especificación aparece en el Anexo de la Decisión comunitaria).

Si se efectuara un análisis comparativo con otras actuaciones comunitarias anteriores y de índole semejante se evidenciarían muchos parecidos. Es cierto que se evita cuidadosamente cualquier burda repetición de contenidos y peculiaridades. Como ejercicio sugeriría analizar, por una parte, las expresiones contenidas en la Decisión y, por otra, a modo de ejemplo, la interpretación que han hecho algunos policy-makers acerca de la necesidad y naturaleza de la iniciativa.

Respecto a lo primero (contenidos del Programa de Acción) llamo la atención sobre algunos puntos, con su pequeño comentario crítico.

• Se insiste en que las acciones no se solaparán con otras actividades comunitarias (actuaciones de los Fondos Estructurales, programas de Igualdad de Oportunidades) sino que, más bien, tratarán de incrementar el efecto inclusivo de otros instrumentos comunitarios (itálicas mías). Se responde de esta manera a la acusación frecuente de los enemigos de este tipo de programas, justificando su oposición por la existencia de otras líneas de acción comunitarias que inciden sobre el mismo tema.

• El programa se centra completamente en el apoyo a la cooperación entre los Estados miembros, dentro del nuevo método abierto de coordinación en la inclusión social. Este «método abierto», tan nombrado y citado, se entiende como la base para el desarrollo de las políticas sociales de inclusión 22.

22 Este método aparece en las conclusiones de la Presidencia de la cumbre de Lisboa: Dicho objetivo

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• La decisión anuncia, además, que no se financiarán proyectos in situ para hacer frente a la exclusión a nivel local, puesto que ésa es la responsabilidad de los Estados miembros, ni apoyará cooperaciones transnacionales ya cubiertas por otras acciones (por ejemplo, la lucha contra la discriminación en el lugar de trabajo).

• La lucha contra la exclusión social se integrará en todas las políticas comunitarias generales, incluida la acción en el marco de los Fondos Estructurales.

Es un punto bien conocido cuyo tenor reza más o menos así: «se incluirá una

(convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo...) se logrará mejorando los procesos existentes, introduciendo un nuevo método abierto de coordinación a todos los niveles, que irá acompañado de una función de guía y coordinación más firme por parte del Consejo Europeo, para garantizar así una dirección estratégica más coherente y un control efectivo de los trabajos...(nº 7).

El «método abierto», tal como se formula en estos momentos, no dice gran cosa, aunque pueda prometer mucho. En el terreno de las promesas es bueno soñar con líneas maestras y objetivos específicos propuestos a los Estados miembros, informe conjunto (Comisión y Consejo) y recomendaciones a los Estados miembros basadas en la información sobre resultados nacionales y los intercambios de buenas prácticas. Se utilizó para el empleo, se pretende para las pensiones (documentos de la presidencia belga, en VANDERBROUCKE, 2001) y se quiere extender a otros campos de la protección social (exclusión) e incluso enseñanza o sanidad.

Algo crítica es la lectura que hace CHASSARD (2001:299) para quien se trata de un nuevo enfoque que busca más la coordinación de las políticas que la mera armonización, más la identificación de estándares basados en buenas prácticas que el mero seguimiento de medidas tomadas en el campo del empleo. Puede ser. De hecho hoy lo veo como una manifestación de coparticipación (partnership) para organizar una acción conjunta de cooperación e introducir el «valor añadido comunitario» en campos en que los gobiernos nacionales son bien sensibles.

El «método abierto» puede llegar a constituirse en una forma inédita de hacer política comunitaria. Aunque también exista el riesgo de no pasar de una simple legitimación de la Unión ante muchos ciudadanos expectantes. Habrá que esperar para identificar el árbol y el fruto de tal semilla.

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ficha sobre exclusión en cualquiera de las actuaciones...» y eso vale igualmente para la igualdad, la cohesión social o cualquier otra prioridad comunitaria.

• La enumeración de los sujetos con cuya experiencia quiere contarse sugiere si queda alguien por convocar. Es decir, que dentro de los principios del partenariado que últimamente profesa la Unión queda en pie si se trata de respeto por la subsidiariedad y el diálogo civil o si, además, se pretende satisfacer intereses variados.

fleja su sensibilidad ante el problema, ante las demandas ciudadanas, ante la percepción y estrategia que adopta respecto a las mismas. Es un ejemplo clásico en el análisis de las políticas públicas que, en la presente situación, intento adivinar, como un botón de muestra, en algunas intervenciones del Parlamento Europeo. Sucedieron estas intervenciones en la sesión del 15 de noviembre de 2001 al debatir la oportunidad del programa citado y las incorporo como nota final para no distorsionar el equilibrio de este escrito 23.

Sr. GONZÁLEZ ALVAREZ: Creo que en el documento figuran palabras preciosas ... se recuerda que el Consejo considera inaceptables los niveles de pobreza que aún hay en la UE, pero corremos el riesgo de que aplicar este plan de acción ... sea como poner una tirita en una herida mientras, por otra lado, dejamos que ésta se desangre ... En el debate anterior se ha hablado de las virtudes de mercado para sostener las compañías aéreas, pero se habla menos de los 12.000 empleos de Sabena. Podemos correr el riesgo de perder mucha sangre mientras tapamos con una tirita la herida. Pero de todos modos ... sea bienvenido este plan.

Sr. LAMBERT: El Parlamento ha insistido en la necesidad de que la sociedad civil se comprometa en el programa mismo y en su evaluación. Este compromiso es crítico. Está claro que no han funcionado las políticas top-down y la ilusión de que el crecimiento económico podrá de alguna manera, superar la pobreza y elevar a los pobres. Parte de la solución es el propio compromiso de la gente. Esperamos sin embargo que la investigación y los programas financiados con este modesto aumento de dinero ... no se concentren en las políticas, sino también en el proceso de formulación de las políticas y las decisiones de financiación, lo cual ya es en si mismo una dimensión innovadora ... Espero igualmente que las actividades financiadas no se concentren en el trabajo, como respuesta a la exclusión. No es la solución, si el trabajo es pobremente remunerado y es además explotador.

Sr. ROCARD: (Dirigiéndose a la Comisaria de Asuntos Sociales y Empleo, alaba el método de la cooperación abierta, el intercambio de prácticas y la responsabilidad y el deber de Europa de experimentar y ejemplarizar las innovaciones y los proyectos piloto). Termina: Señora Comisaria, tanto usted co23

• No extraña excesivamente el énfasis en los análisis y la mejora de los indicadores, máxime cuando ése es uno de los campos en los que el valor añadido comunitario es más evidente y por el que más se define usualmente la sensibilidad social de cualquier gobierno de un Estado miembro.

• Creo que, además, hay algo mucho más hondo que subyace en el contenido de la acción propuesta y que exige cautela; me refiero a que, aparte la subsidiariedad (no invadir campos ajenos), lo social no tiene marcha atrás, no es fácil retroceder y eso es lo mismo que decir que cualquier paso adelante que Comunitariamente se da no es sencillo revocarlo.

• Los intercambios de información y de prácticas, la supervisión, la evaluación, el establecimiento de redes de ONG activas en la lucha contra la exclusión social y diálogo entre actores forman parte de los contenidos clásicos de estos programas.

La segunda reflexión anunciada gira en torno a algunos de los policy-makers europeos y se fundamenta en las explicaciones y argumentos sobre la conveniencia de un programa, así como sobre su alcance y definición. El político, en sus declaraciones explícitas, re-

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DOS MODELOS SOCIALES Al acabar la secuencia de las actuaciones políticas que últimamente han perseguido el objetivo de la inclusión, expondré la tesis que constituye el poso de la experiencia evocada en esas actuaciones o, con otras palabras, el fondo que sedimenta tras las continuas avenidas y caudales que han discurrido por el cauce de la Política Social.

Mi primera afirmación consiste en una simple evidencia descriptiva: el buen acceso de toda la ciudadanía a la satisfacción de los derechos que se consideran definitorios de la condición de ciudadano pleno no está plenamente logrado. Lo cual significa, por consiguiente, que se dan dinamismos sociales que funcionan de tal manera que no resultan incluyentes para todos, sino que resultan excluyentes para algunos. Por eso hace falta inclusión.

Dos desafíos derivan de la constatación anterior y son: a) si se puede ayudar a superar las barreras divisorias entre incluidos y excluidos y, b) si se puede eliminar la misma existencia de estas barreras, quedando a salvo la heterogeneidad y la diferencia naturales. Creo que ambos desafíos, el a) y el b), son perfectamente asumibles y hasta con posibilidades de éxito.

mo nosotros somos políticos. ¿Cómo puede imaginar por un instante que nosotros vendamos a nuestros electores la idea que, tratándose de un problema tan duro y tan presente como la exclusión social, Europa no financiará más que estudios y no hará nada concreto? Este tipo de cosas es suicida para la imagen de Europa y de ahí los enfoques y aproximaciones de innovación que finalmente usted aceptó. Usted dispone felizmente de otros instrumentos, pero con el título de combatir la exclusión era necesario incluir esta preocupación ... Nosotros queremos la garantía de que habrá dinero para las experiencias innovadoras; de la misma manera hace falta que las ONG puedan trabajar y no tengan que buscar improbables patrocinadores exteriores.

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Ante el primer desafío propongo una sociedad compasiva, mientras que para el segundo desafío me inclino por una sociedad incluyente. Como quiera que esta última es más lenta y costosa abogaré, desde el principio por la coexistencia de ambas, una más desarrollada y la otra en forma embrionaria. Podrían estas sociedades ser llamadas de otra manera –sociedad igualitaria y sociedad samaritana, sociedad paliativa y sociedad reparadora– pero me quedo con mi denominación –compasiva e incluyente– que es mucho más agresiva axiológicamente y no neutral (Pemberton, A. 1990:284; Tezanos, J.F. 2000:28) 24. Comienzo con algunas definiciones descriptivas, más que esencialistas.

24 Aunque la expresión «sociedad compasiva» es mía, hago referencia a un antiguo artículo aparecido en el Journal of Social Policy cuyo autor es ALEC PEMBERTON (PEMBERTON , 1990) y que toca muy de cerca un tema que continúo trabajando. Forma ya un lugar común hablar de la acción social «caritativa» como algo superado y además ofensivo para el que es ayudado. PEMBERTON defiende el principio del buen samaritano, que es diferente del principio de justicia social, y que tiene un papel en el Estado de bienestar moderno. Una consideración más amplia aquí vale la cita de prestigio nos conduce hasta TITMUSS: el don (gift) gratuito es el fundamento del Estado de bienestar, siendo las políticas sociales «agentes de oportunidades altruistas». Mayores reflexiones no caben en esta nota, y la polémica está servida sobre las relaciones entre dones y derechos, o «caridad y justicia» en términos más clásicos.

Coincido con PEMBERTON: My purpose, however, is not to negate arguments for a commitment to «justice» as such. Rather, it is my intention to carve out a role for Samaritanism alongside justice. My point is that while a concern about deep-seated structural sources of poverty in indispensible, such a focus requires to be balanced within the advanced industrial societies by Good Samaritanism which, I hope to show, is neither reducible to nor antithetical to a commitment to justice (pg. 284).

De alguna manera está en la misma línea el esfuerzo actual por re-encontrar los fundamentos axiológicos de los sistemas modernos de protección social (si los cambios en los valores sociales se relacionan con los cambios en las políticas sociales y esa relación permite una comprensión más adecuada del factor cultural en el cambio del bienestar) (CLASEN, J. & VAN OORSCHOT, W. 2001).

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1) Una sociedad compasiva va más allá de la justicia, no se conforma con lo justo, es de tal manera generosa que siempre puede inventar formas nuevas, aspectos innovadores en las clásicas políticas de bienestar (educación, empleo, sanidad...) para que lleguen a todos los ciudadanos y en condiciones «aceptables». No es una sociedad atada por la responsabilidad de devolver a cada uno lo suyo.

2) Una sociedad compasiva es aquella en la que el derecho a ser ayudado de cada uno es un «derecho abierto» y que no condiciona en modo alguno el posible altruismo de otros miembros de esa sociedad, porque no trabaja sobre mínimos, sino con la garantía de que esos mínimos están ya asegurados, aunque pueden incrementarse.

3) Una sociedad compasiva aleja todo riesgo de aleatoriedad, precisamente por el aseguramiento de esos mínimos. La benevolencia científica de Toynbee satisface la demanda de Hobbes y responde a los temores de Hegel 25.

4) Una sociedad compasiva es el simétrico social, por ejemplo, de la Economía del don de Perroux (1964), del gift relationship de Titmuss (1970), de la Metaeconomía de Sampedro (1985), del anti-utilitarismo de Caillé (1996), entre otros. Es el resultado de sacar a la luz cómo, por la desigualdad en las recompensas sociales que es inevitable en 25 Tratando la forma como el seguro obligatorio, gracias al poder fiscal del Estado, se aplica al campo de los riesgos sociales, ALONSO OLEA cita a los clásicos señalados: Esta fue la opción para organizar y hacer científica la benevolencia (Toynbee) o la forma como el soberano cumplió con el deber que, a juicio de HOBBES, tenía respecto de los incapacitados de no abandonarlos al azar de la caridad incierta de las personas privadas o como la sociedad se ha impuesto el deber de descubrir la necesidad y sus remedios y organizó la provisión de éstos, sin abandonar ni el descubrimiento ni su remedio a la doble contingencia de que exista un sentimiento generoso y de que quien lo tiene conozca la necesidad , como dijera Hegel. (ALONSO OLEA, M. 1982:108).

democracia, es valiosa y necesaria la existencia de contrapesos, como puede ser el de la compasión.

5) Una sociedad compasiva subsiste, pese a su ostracismo oficial, tanto en las mazmorras de la sospecha como a la luz del sol, en este último caso vestida de «organización no gubernamental», realidad social que se autoreproduce en una constelación de asociaciones en que el ciudadano encuentra todos los campos imaginables para el despliegue de su sentido pro-social, mentalidad altruista o conciencia solidaria 26.

6) La sociedad compasiva entiende que sus miembros, aun en su más absoluta individuación, no dejan de ser solidarios ya que forman un «solidum», puesto que aspiran a «padecer con» y no sólo «actuar con» (pasión/acción, la conocida dualidad filosófica).

Vivir «compasivamente» es vivir apasionadamente contigo, experimentar contigo, padecer (pathos) contigo: no es simplemente «verlo».

7) La sociedad compasiva, por último, es la que ha logrado la meta de que sus miembros sientan unos con otros, no que coexistan o vivan «al lado de».

Y ahora, volviendo a la alegoría de la mazmorra de la sospecha que acabo de nombrar, ¿qué puede hacerse para que el ciudadano pueda ser compasivo sin tener que buscar un escondrijo o un disfraz? Estimo que entramos en una amplia operación de recuperar crédito a través de conceptos más exactos y menos prejuiciados por los residuos y basuras de tantos aluviones pasados. Todo ciudadano compasivo es justo (ius suum cuique

26 La denominación «organización no gubernamental», así como la de «asociación sin fines de lucro» o la ordinal de «tercer sector» pretenden separar lo que ni es Administración ni es tampoco Empresa mercantil. La separación no es satisfactoria, pues lo que denomina con más propiedad nunca es lo referencial, sino lo esencial.

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tribuire, de Ulpiano) pero... puede ser mucho más que justo (ius meum quoque tuum).

Vuelvo a la idea ya expuesta. El derecho a la ayuda ni está encerrado en formulaciones legales ni condiciona una voluntad compasiva (estamos pagando la factura de haber olvidado el origen moral –y no sólo legal– de los deberes). Para terminar, ni el trueque ni el mérito agotan la relación social, porque también existe –¡felizmente!– el don o regalo.

Una revitalización de la sociedad compasiva es verdaderamente funcional: podría producir una sociedad de más calidad -y más cálida- que ya no depende del Gobierno ni del Estado para existir. Pero, ¿puede ambicionarse algo más, a largo plazo? Ésa es la oportunidad de una sociedad incluyente, la que sin abandonar el mantenimiento perfeccionado de las políticas clásicas de protección social, intenta ir más allá de esas políticas de alivio, ya mejoradas con la sociedad compasiva pero que buscan, en el derrotero de la antigua reforma social, olvidada tras medio siglo de «welfarismo», la ruptura de las dependencias respecto al modelo económico.

La sociedad incluyente es la ambición de una Política Social que no sé cómo calificar porque, al igual que las cosas más bellas, existen mejor en el ensueño; la bella durmiente necesita su príncipe y su beso. De todas maneras, mientras ella espera, la reivindicación de la sociedad compasiva y la propuesta gradual de una sociedad incluyente merecen algo más que aguardar. Entro en mis «conclusiones», que son estrategias no muy complicadas y que, además, van haciendo camino porque son vías que, igualmente, podían inspirar esas «otras respuestas» a las que me he referido en páginas anteriores.

CONCLUSIONES QUE SIRVEN PARA ÉSTE Y PARA OTRO PLAN DE INCLUSIÓN Un Plan de Inclusión Social, por consiguiente, forma parte del diseño de una deter-

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minada sociedad que no debe perder su dimensión compasiva, independientemente del nivel de logro en que se sitúe dentro de su ambición de sociedad incluyente. Todavía diré más: la exigencia de una sociedad incluyente, donde y cuando la haya, necesita la compañía inseparable de una sociedad compasiva. Ésta es la que da sabor, la que rebosa y desborda, la que «globaliza» cualquier pretensión de sociedad incluyente cuando ésta se entiende a sí misma como «sólo para los suyos». La sociedad compasiva es mundializadora: por eso hace tanta falta.

Un Plan de Inclusión Social debe sustentarse sobre cinco pilares, cuatro en las esquinas y uno central que soporta el peso fundamental, como un palo de sombrilla, mientras los otros cuatro mantienen la fachada, mucho más liviana. Dejo que el lector elija el que cree que debe ser el pilar central. Mi ordenación, pues, va a ser alfabética con el fin de hacer más interactiva la formulación de estas conclusiones: invito a jugar a arquitectos y espero que no se nos desplome el edificio.

Mis pilares son civilidad, densidad social, educación, interculturalidad y responsabilidad.

El pilar de la civilidad se refiere a la promoción de una ciudadanía basada en los derechos civiles, sociales, políticos y económicos más que en los «derechos de propiedad» que acaban justificando el acaparamiento de consumos y la diferenciación en el acceso a las provisiones (Alonso Benito, E. 1999:71-95).

La civilidad legitima una sociedad compasiva y una sociedad incluyente, como objetivo final. Apoyar la civilidad como pilar equivale a sustituir la hegemonía económica.

El pilar de la densidad social se relaciona con lo tupidas que deben ser las redes sociales, lo que se ha llamado por muchos la «densificación del tejido social». Esto equivale al fomento de una cultura de la participación y de la asociación, tanto en el terreno de la solidaridad civil, religiosa o de cualquier tipo.

Este pilar implica la multiplicación de tareas

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realmente incluyentes, innovadoras, flexibles, de cercanía. Con otras palabras, no hay civilidad mientras no hay explosión de redes sociales y coordinación de las mismas.

El pilar de la educación es que absorbe gran parte de la atención, porque es como un agujero descubierto en el subsuelo y cuyo taponamiento y refuerzo puede tragarse todas las inversiones y todos los esfuerzos de una intensa tarea educativa. Escuelas, familias, asociaciones de todo tipo, iglesias y comunidades de convicción, etc. no pueden desentenderse del fomento de actitudes de búsqueda de valores comunes, algo cada vez más frágil y menos estimado. De esa fragilidad y minusvaloración se aprovecha la constelación de intereses económicos que cada día aparece más poderosa, precisamente por su concentración. Dado que la sociedad civil y la sociedad política tienen su punto de apoyo en las convicciones de la ciudadanía, sólo la inversión en convicciones para la ciudadanía presionará hacia un nuevo pacto o contrato social.

El pilar de la interculturalidad es el reconocimiento del otro, muchas veces en su diversidad ingrata (no agradecida), que es fruto de la educación moral y cada vez más se va a manifestar en diálogo de culturas que necesita ser auténtico. Con este pilar nos hemos topado y es el que afecta a las minorías mayoritarias en los países occidentales.

Quiero hacer referencia a ese marco y mucho más allá de las diferencias raciales visibles, porque hay que entrar en el basamento de los valores culturales que coexisten, a fin de asumir e integrar 27. No nos conformamos con verificar la evidencia de que ciudadanías de segunda clase, vergonzantes y ocultas, vivan en sus ghettos o mezclados con los demás, que tengan más o menos peso político

27 Sugestivo el artículo de JEREMY RIFKIN, presidente de la Fundación sobre Tendencias Económicas de Washington D.C. La gran conversación, EL PAÍS, 17 de noviembre de 2001, pg. 23.

basado en su singularidad. Sin ese diálogo estaríamos introduciendo, cada vez más un caballo en Troya, en lugar de atender a elementos de la cultura y valores ajenos que enriquecen en su heterogeneidad –y por tanto en su dificultad– «nuestra» (la de los que se la hayan podido apropiar) cultura de acogida.

Por último, el pilar de la responsabilidad que es el que toca a los que «tiene que responder de», a los que «tienen que responder ante»: es la re-fundamentación de la política y de lo político, la renovación que sitúa adecuadamente los valores que guían el comportamiento en la polis, tanto de los profesionales de la política como de todos los actores políticos, que en una sociedad de la participación somos todos. Volver a descubrir y prestigiar lo político quiere decir que no es posible que los valores de la polis se subordinen a las exigencias mercantiles no controladas. Se necesita descubrir en todo ciudadano –mucho antes que en todo consumidor- al homo politicus que llevamos dentro. «Políticos del mundo, ¡uníos!» es muchísimo más que acuerdos post-electorales, porque requiere procesos múltiples de negociación por parte de todos los actores políticos. Se ha demostrado hasta la saciedad que los actores políticos tradicionales y profesionalizados «son necesarios pero no son suficientes». ¿Qué pilar ponemos en el centro?

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RESUMEN: Las democracias industriales europeas contemporáneas disponen de una Política Social que asegura y garantiza los valores (igualdad, justicia, democracia, libertad, imperio de la ley) de su modelo social. Por ello cae de su naturaleza su compromiso con la inclusión social.

El envejecimiento de las estructuras protectoras del Estado presta creciente urgencia a la necesidad de inclusión social. Por otra parte los imperativos económicos presionan hacia unas políticas de inclusión de carácter paliativo o simplemente facilitador de acceso a los bienes y servicios. El autor aboga por el mantenimiento de este tipo de políticas de inclusión pero sin perder de vista el paso hacia transformaciones políticas más radicales que eviten el enquistamiento de diferentes niveles de ciudadanía. Esta línea de aceptación pero también de mantenimiento de objetivos más exigentes está en la base de las críticas a las políticas de la UE manifestada en los planes nacionales de inclusión.

En sus conclusiones propone la coexistencia de dos tipos de sociedades, la «compasiva» y la «incluyente». Ambas comparten estrategias de valoración de lo político, cultura de la participación, nueva ciudadanía, diálogo de culturas, primacía de la educación y movilización de todos los actores políticos para el acuerdo sobre un nuevo pacto social *.

* El manuscrito ha sido leído y criticado con amable sinceridad por mis colegas Ana M. Guillén (Universidad de Oviedo) y Carlos Pla (Universidad Complutense), así como por Juan A. Peredo (Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretaría de Estado de Asuntos Europeos). Les doy las gracias por su interés pero, no obstante, la responsabilidad de este escrito no la comparto con ellos.

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