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SEMINARIO INTERNACIONAL RESOLUCION DE CONFLICTOS ELECTORALES: PERSPECTIVA COMPARADA EN CENTROAMERICA, MEXICO Y REPUBLICA DOMINICANA
“Principales Dificultades en la Resolución de Conflictos Electorales: el Caso Dominicano”
Por Francisco Alvarez Valdez Coordinador General Participación Ciudadana
San José, Costa Rica 27 al 29 de marzo del 2000
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Introducción
La resolución de conflictos es uno de los temas del momento. Se aborda en todos los escenarios posibles: desde la familia y el espacio de trabajo cotidiano hasta la responsabilidad estatal de dirimir los conflictos dentro del ámbito del poder judicial.
Existe en los últimos años una tendencia muy fuerte a desarrollar mecanismos alternativos de resolución de conflictos para evitar que los mismos ocupen el tiempo de los organismos oficiales establecidos para tales fines.
Dentro de este ambiente, examinar el tema en la esfera electoral en los países de Centroamérica, México y República Dominicana, resulta muy oportuno, sobre todo si se toman en cuenta los antecedentes en esta materia en la mayoría de estos países.
Este esfuerzo debe sobrepasar el límite de lo estrictamente académico para lograr servir de sustento a los cambios que cada uno de nuestros países requiere para alcanzar un sistema eficaz de resolución de conflictos electorales.
En la República Dominicana basta con analizar nuestros antecedentes para concluir en la importancia de revisar algunos de los aspectos fundamentales sobre los que descansa nuestro sistema de resolución de conflictos electorales.
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De cuarenta y dos elecciones celebradas, no alcanzan a diez las que pueden señalarse como libres. En época de dictadura, los conflictos electorales no existían debido a la represión, tratándose más bien de farsas electorales que de elecciones. En la mayoría de las demás elecciones, los conflictos han sido la norma y los métodos para solucionarlos han demostrado ser por demás precarios.
Sin embargo, hay razones para el optimismo luego de haber celebrado dos elecciones libres en los años 1996 y 1998, pero sobre todo dos elecciones con escasos conflictos. Ello nos coloca en un excelente momento para reflexionar sobre estas experiencias a fines de identificar aquellos elementos que contribuyeron a evitar los conflictos y a revisar cuidadosamente nuestro sistema electoral para realizar los cambios que nos permitan enfrentar los conflictos futuros con mayor éxito que en el pasado.
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PRINCIPALES DIFICULTADES EN LA RESOLUCION DE CONFLICTOS ELECTORALES.
1. Los conflictos electorales: clasificación bajo la legislación dominicana.
1.1 Clasificación.
1.1.1 Los conflictos electorales, de acuerdo con nuestra legislación vigente, pueden clasificarse de acuerdo al órgano competente para dirimirlos. De esta manera, tenemos aquéllos que son competencia de la Junta Central Electoral y/o de las Juntas Electorales de los municipios, y aquéllos que son competencia de los tribunales ordinarios del Poder Judicial.
1.2 Competencia de la Junta Central Electoral.
1.2.1 La Junta Central Electoral conoce y decide en única instancia, entre otros conflictos, de las recusaciones presentadas contra cualquiera de sus miembros, de las protestas surgidas en el proceso de votación ante los Colegios Electorales, de los recursos de revisión contra sus propias decisiones, de los conflictos internos de los partidos y organizaciones políticas reconocidas siempre que impliquen violación a las leyes o sus estatutos.
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1.2.2 Como jurisdicción de segundo grado la Junta Central Electoral conoce y decide sobre la nulidad de las elecciones en uno o más colegios electorales y sobre las impugnaciones, apelaciones, protestas, reclamaciones u otros recursos que se produzcan a causa de fallos en primer grado de las juntas electorales.
1.2.3 Las decisiones de la Junta Central Electoral son definitivas y no pueden ser recurridas ante ningún otro órgano, con excepción de los casos de revisión de la decisión por ante la misma Junta Central Electoral prevista para algunos casos.
1.2.4 Por su lado, las Juntas Electorales de los municipios conocen en primer grado de las protestas en el proceso de votación ante los colegios electorales, así como de las impugnaciones de las elecciones en su demarcación territorial. Sus decisiones pueden ser apeladas por ante la Junta Central Electoral.
1.3 Competencia de los tribunales del Poder Judicial.
1.3.1 Otro tipo de conflicto que puede presentarse en materia electoral son las denominadas infracciones electorales, que constituyen violaciones que deben ser sancionadas penalmente y cuya competencia corresponde a los tribunales penales ordinarios del Poder Judicial.
1.3.2 La persecución de este tipo de infracciones corresponde al Ministerio Público por apoderamiento de parte interesada.
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1.3.3 Estas infracciones pueden ser de tipo criminal (declaración falsa para obtener el reconocimiento de un partido, sustracción, falsificación, desfiguración, destrucción de cédulas, lista de inscritos, boleta de votación, pliego de escrutinio, certificado de elección, actas de colegios electorales, credenciales de funcionarios electorales, soborno de electores, doble voto, voto sin derecho, exceso de poder, entre otras) o de tipo delictual (agregar, excluir o sustituir
boletas ilegalmente, negarse a firmar los certificados de elección sin
razón justificada, actuación como funcionario electoral sin serlo, dejar de cumplir con las obligaciones que la ley señala, entre otras).
1.3.4 Además nuestra Ley Electoral establece el delito de coartar el derecho a elegir y corresponde igualmente a los tribunales penales del Poder Judicial conocer y decidir cada caso.
2. Dualidad de funciones administrativas y jurisdiccionales del Organo Electoral.
2.1 Además de las atribuciones jurisdiccionales ya señaladas que posee la Junta Central Electoral, le corresponde como la máxima autoridad en materia electoral, la organización de las elecciones en todos sus detalles, directamente o a través de las juntas electorales existentes en cada uno de los ciento quince municipios.
2.2 De esta manera la Junta Central Electoral posee una dualidad de atribuciones en los órdenes jurisdiccional y administrativo.
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2.3 Esta dualidad de funciones se ha convertido en un serio obstáculo en la solución de los conflictos electorales en la República Dominicana.
2.4 La razón de esta dificultad es muy sencilla. Se le pide al órgano electoral que actúe como juez y parte, lo que, entre otros aspectos, facilita la recusación constante de los jueces electorales.
2.5 Para ilustrar el tema permítanme recurrir a uno de los tantos ejemplos que nos ofrece nuestra historia electoral. En las elecciones de 1978 uno de los partidos, el Reformista Social Cristiano, declaró a la prensa dominicana que se proponía impugnar las elecciones en el Distrito Nacional por “... la comisión de graves irregularidades, las cuales podrían cambiar el curso de las elecciones”.
Ante estas declaraciones, el Presidente de la Junta
Central Electoral, Dr. Manuel Joaquín Castillo, reaccionó declarando que las elecciones habían sido libres y limpias. La cabeza administrativa de las elecciones estaba defendiendo su trabajo, lo que es un derecho, pero se olvidaba que además era cabeza del tribunal electoral y que tales declaraciones podían ser utilizadas, como efectivamente ocurrió, para recusarlo por haber anticipado un juicio de valor sobre un asunto que le sería sometido a decisión.
2.6 El ejemplo citado lo encontramos en la mayoría de los casos de elecciones donde han existido conflictos electorales planteados. Las recusaciones se hicieron tan comunes que se convirtió en norma que los suplentes de los miembros titulares se integraran al trabajo diario para estar preparados para sustituir a los titulares en caso de recusación.
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2.7 La medida de integrar a los suplentes no eliminaba los serios inconvenientes que creaban las recusaciones, el tiempo precioso que se perdía en conocer de estas instancias y sobre todo la incertidumbre que se creaba en torno a las mismas.
2.8 Llegaron a existir casos tan extremos como el de las elecciones de 1986, en que después de haber sido recusado el Presidente de la Junta Central Electoral, también lo fue el suplente que ocupó su posición.
2.9 Resulta evidente que esta dualidad es una debilidad importante que se encuentra contenida no sólo en la Ley Electoral sino en la propia Constitución dominicana, la que establece en su Artículo 92 que “Las elecciones serán dirigidas por una Junta Central Electoral y por Juntas dependientes de ésta, las cuales tienen facultad para juzgar y reglamentar de acuerdo con la ley.”
2.10 Esta dualidad de funciones debe ser eliminada, dejando a la Junta Central Electoral sus funciones administrativas y reglamentarias y segregando las funciones jurisdiccionales sobre lo contencioso electoral para atribuirlo a un órgano especializado
3. Ausencia de mecanismos que aseguren la participación de la ciudadanía en la selección de los miembros de la Junta Central Electoral.
3.1 Otra de las debilidades contenidas en nuestro ordenamiento legal lo es la forma en que son escogidos los miembros de la Junta Central Electoral.
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3.2 Corresponde al Senado de la República la elección de los miembros de la Junta Central Electoral, pero no existe ninguna oportunidad de consulta a la ciudadanía al respecto.
3.3 De esta manera siempre existe la posibilidad de que el partido que posea mayoría en el Senado elija a los miembros de la Junta Central Electoral sin la participación de los otros partidos y de la ciudadanía, lo que a pesar de ser perfectamente legal, coloca a los miembros así elegidos en la dificultad de tener que vencer la desconfianza que usualmente se genera en aquéllos que no fueron por lo menos consultados.
3.4 Esta situación coloca a la Junta Central Electoral, como órgano jurisdiccional, en condiciones difíciles para dirimir los conflictos de los que sea apoderado.
3.5 Revisando los antecedentes dominicanos nos encontramos que las dos elecciones menos conflictivas, las de 1996 y 1998, fueron aquellas en que los miembros de la Junta Central Electoral fueron escogidos con la participación de los partidos políticos con representación congresional, previa consulta con diferentes órganos representativos de la ciudadanía.
3.6 Resulta evidente que un tribunal que cuente con la confianza de aquellos que serán juzgados y además de la ciudadanía, podrá realizar un trabajo más efectivo y sus decisiones serán más fácilmente aceptadas.
3.7 La democracia representativa no excluye el concepto de la democracia participativa, pues
en
última
instancia,
como
lo
señalan
la
mayoría
de
las
constituciones
latinoamericanas, la soberanía radica en el pueblo mismo. No se trata de desplazar las 9
atribuciones, por ejemplo en este caso del Senado de la República, sino de crear mecanismos que faciliten el consenso y la participación ciudadana, a fin de dotar a la designación no solo de legalidad
sino también de la legitimidad que solo se obtiene por
esta última vía.
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En la República Dominicana tenemos un ejemplo reciente que permite demostrar la
importancia de la participación en la selección de personas con funciones jurisdiccionales. Se trata de la selección de los actuales jueces de la Suprema Corte de Justicia a mediados de 1997. Luego de serios esfuerzos de los partidos políticos por tratar de continuar con el control del poder judicial y gracias a la decisión del Consejo Nacional de la Magistratura, encargado de la selección, de abrir el proceso publicando las listas de candidatos, permitiendo a la sociedad civil participar aportando candidatos u objetándolos, e incluso transmitiendo por televisión a toda la nación la sesión final en la que se entrevistaron a los candidatos antes de su selección, se logró que la selección final contara con la legitimidad que sólo la transparencia otorga, facilitando así la confianza indispensable para que la nueva Suprema Corte de Justicia iniciara un proceso de reforma judicial que hasta la fecha ha sido exitoso y ha contado con el apoyo de la ciudadanía.
3.9 La cara contraria lo fue la selección de los actuales jueces de la Junta Central Electoral, que fueron electos por el Senado de manera estrictamente legal, pero sin permitir la participación de los demás partidos distinto del que poseía mayoría en el Senado y sobre todo sin la participación de la ciudadanía.
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3.10 Esta Junta Central Electoral, integrada por ciudadanos íntegros, ha tenido que ir legitimándose a través de sus actuaciones que le han venido ganando la confianza de la ciudadanía, tal como lo han demostrado las encuestas, lo que no elimina la realidad de que han tenido que trabajar en condiciones poco favorables, recibiendo continuas críticas, muchas veces infundadas, que parten del origen de su designación.
3.11 Una forma de asegurar no sólo la legalidad sino la legitimidad necesarias para crear las condiciones más adecuadas para la solución efectiva de los conflictos electorales, sería introduciendo las modificaciones pertinentes que requieran que el Senado de la República deba publicar la lista de los candidatos para estas posiciones y además deba celebrar audiencias públicas donde cada candidato responda las preguntas que los senadores deseen plantearles. Otras fórmulas podrían plantearse para lograr la mayor participación posible en una decisión que como la selección de los miembros de la Junta Central Electoral compromete la suerte de la nación y del régimen democrático.
3.12 Este criterio de participación debe aplicarse igualmente en la selección por parte de la Junta Central Electoral de los miembros de la Juntas Electorales que se encuentran localizadas en cada municipio del país. Se trata en este caso de que los munícipes puedan de alguna forma contribuir a identificar los mejores candidatos a esta posiciones, sobre todo tomando en cuenta que ellos son los que se encuentran en mejores condiciones por conocer a los potenciales candidatos.
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4 Ausencia de un estatuto que norme a los partidos políticos.
4.1 Los principales generadores de los conflictos electorales, como es normal que ocurra, son los partidos políticos, como actores de primer orden de los procesos electorales.
4.2 Por esa razón resulta indispensable que las normas que rijan a estas organizaciones, sus derechos y deberes, estén claramente definidas en un estatuto legal. De esta manera se estarían creando las condiciones propicias para que lo contencioso electoral pueda desarrollarse adecuadamente.
4.3 Mientras más ambiguas son las reglas a aplicar más dificultades poseen los jueces a la hora decidir los casos. En caso de ausencia de reglas la situación adquiere matices mucho más preocupantes pues aún cuando ningún juez puede dejar de decidir un caso alegando silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley, no menos cierto es que cuando se utiliza la capacidad creadora de precedentes que poseen los jueces en un área tan delicada como la electoral, los riesgos de crisis son mucho mayores.
4.4 En la República Dominicana las reglas que norman a los partidos políticos se encuentran contenidas en la Ley Electoral. Sin embargo, esta ley no tiene por objetivo principal regular a los partidos políticos y por eso toca de manera incompleta el tema.
4.5. Resulta indiscutible que la aprobación de una ley que norme de manera detallada las actividades de los partidos políticos constituiría una herramienta invaluable para aquellos
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que tienen la responsabilidad pública de dirimir conflictos electorales en los que participen los partidos políticos.
4.6 En la República Dominicana ya existe conciencia sobre este aspecto y se ha redactado un Anteproyecto de Ley de Partidos y Agrupaciones Políticas, aunque aún no ha sido sometido al Congreso Nacional.
5. Debilidades en la persecución de las violaciones en materia electoral.
5.1 Un conflicto electoral surge muchas veces de la violación de una norma legal o reglamentaria. Consideramos pertinente señalar que en la República Dominicana muchas violaciones no llegan a convertirse en conflictos por ante la jurisdicción competente por no iniciarse la acción que la apodere y esta es una debilidad que debe ser objeto de atención.
5.2 Tomemos como ejemplo los atentados al ornato, a la limpieza y al medio ambiente que se producen de manera continua en las campañas electorales en la República Dominicana. O el uso de métodos contrarios a la ética en las campañas, comúnmente denominados “campaña sucia”. A pesar de que estas son situaciones comunes en las elecciones dominicanas, no existe tradición de sancionar a los responsables.
5.3 Apoderar al órgano electoral de este tipo de conflictos, podría colocarlo en una posición comprometida, pudiendo entender cualquiera de los afectados que la imparcialidad del órgano que administra las elecciones resulta cuestionable. De nuevo la dualidad de funciones administrativas y jurisdiccionales se convierten en un obstáculo. 13
6 El papel de la sociedad civil en la solución de conflictos electorales.
6.1 La sociedad civil ha jugado un papel importante en la resolución de los conflictos que han surgido en las elecciones dominicanas en los últimos tiempos. Los propios partidos políticos han acudido a ella como forma de tratar de garantizar la transparencia de las actuaciones de las juntas electorales.
6.2 Sin embargo, la participación de la sociedad civil ha estado muy concentrada y usualmente controlada por los poderes fácticos del país, tales como la iglesia católica y el empresariado.
6.3 Ejemplos de lo señalado son los siguientes:
a) En las elecciones de 1986, el Presidente de la República designó una Comisión de Asesores Electorales integrada por la cabeza de la iglesia católica dominicana y con otros miembros de la misma y del empresariado.
b) En las elecciones de 1994 los partidos políticos suscribieron el Pacto de Civilidad comprometiéndose a respetar los resultados de las elecciones y designando como testigos a varios abogados y directores de medios de comunicación y miembros de la iglesia católica.
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c) En las actuales elecciones pautadas para mayo de este año, desde muy temprano los partidos políticos y el gobierno central designaron una Comisión de Seguimiento de las elecciones integrada miembros de la iglesia católica, la evangélica, el sector empresarial y el profesional.
6.4 La sociedad civil tiene un papel que desempeñar en la resolución de conflictos electorales en la medida en que es debidamente informada de todos aquellos aspectos relativos al origen del conflicto, su instrucción y decisión por parte del órgano competente, e incluso en aquellos conflictos que terminan siendo negociados.
6.5 Algunos conflictos deben ser resueltos a través de una decisión que sancione a los responsables de violaciones a nuestras disposiciones legales. Este debe ser un principio que no puede ser objeto de transacción si deseamos lograr un nivel de institucionalidad adecuado. La presencia de la sociedad civil, de la ciudadanía en general, sobre todo a través del flujo de información completa, veraz e inteligible, constituye una garantía de respeto a este principio.
6.6 Otros conflictos, en los que el orden público no está comprometido, deben ser manejados de forma tal que pueda alcanzarse acuerdos que impidan que el proceso electoral se realice en armonía. En este escenario la sociedad civil también debe desempeñar su papel no sólo de control a través de la información que deba recibir, sino de facilitador de estos acuerdos.
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6.7 La solución de un conflicto vía un acuerdo que no respete la institucionalidad y los principios fundamentales del régimen democrático es mucho más pernicioso que verse obligado a ponerle fin a través de una decisión obligatoria del órgano competente.
Conclusiones
La República Dominicana ha venido avanzando en materia electoral. Hemos realizado las dos últimas elecciones de manera transparente, pero sobre todo sin las crisis tradicionales. Además, nuestro marco legal ha sido actualizado con la nueva Ley Electoral del año 1997.
Todo ello ha contribuido a mejorar las condiciones para la solución de los conflictos electorales, pero aún queda mucho por hacer.
La dualidad de funciones administrativas y jurisdiccionales de nuestro órgano electoral, la ausencia de mecanismos que aseguren la participación de la ciudadanía en la selección de los miembros de la Junta Central Electoral y de las juntas electorales municipales, son aspectos que deben ser trabajados para optimizar las condiciones que se requieren para la solución adecuada de los conflictos electorales.
Asimismo, aprobar una ley que norme todas las actividades de los partidos políticos, estableciendo sus derechos y obligaciones y fortalecer la participación de la ciudadanía durante el proceso de solución de los conflictos, son elementos que contribuirían en el mismo sentido.
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