Indice de Percepción de Impacto Social (IPIS) Una aproximación para evaluar el Programa de Desarroll by Pierre Ramos

INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY

EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA

ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE IMPACTO SOCIAL (IPIS). UNA APROXIMACIÓN PARA EVALUAR EL PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADES EN EL MUNICIPIO DE IZÚCAR DE MATAMOROS, PUEBLA.

TESINA

PRESENTADA COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO ACADEMICO DE:

MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA

POR: PIERRE RAMOS LUIS

MONTERREY, N.L.

DICIEMBRE DE 2014

INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY

EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA

Los miembros del comité de tesina recomendamos que el presente proyecto de tesina presentado por el Lic. Pierre Ramos Luis sea aceptado como requisito parcial para obtener el grado académico de: Maestro en Administración Pública y Política Pública

Comité de Tesina:

Dr. Marlon Santillán Quiroz Asesor

Dr. Sergio Flores González Co-asesor

Dr. Carlos Absalón Copete Sinodal

Dr. Juan José Rico Urbiola Sinodal

AGRADECIMIENTOS Con todo el corazón a los hombres y mujeres de gran visión y talento que forman parte de la EGAP Gobierno y Política Pública y del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), al programa de Legados de Investigación, especialmente al Legado Base de la Pirámide y a la línea de investigación “Actividades Productivas y Empleo” por haberme otorgado la beca de estudios. Gracias por la gran oportunidad y experiencia. A mi asesor, Dr. Marlon Santillán Quiroz, por la confianza y el apoyo brindado a lo largo de esta investigación y durante el programa de estudios. A mis sinodales, Dr. Juan José Rico Urbiola y Dr. Carlos Absalón, por sus valiosos y muy atinados comentarios y aportaciones. A mi maestro y amigo, Dr. Sergio Flores González, a quien le debo mi gratitud, lealtad y compromiso por todo su apoyo. A los admirables catedráticos, compañeros y amigos de aula, quienes sin duda con su experiencia enriquecieron el debate y el estudio de la política pública. A mi padre y a mi madre, mis héroes para toda la vida; sus enseñanzas me han hecho lo que soy. Gracias por su apoyo incondicional, jamás tendré lo suficiente para retribuirles lo mucho que me han dado. A mi ponejita Isabella Guadalupe, a quien en la noble y legítima impaciencia de mi nostalgia, la extraño y cuanto me hace falta; a ti dedico este logro. Especial reconocimiento y gratitud a mi compañera Brenda Gisela Coutiño Vázquez, por su amor, cariño, comprensión e infinita ayuda, sin ti no hubiera sido posible, gracias por estar a mi lado .Te amo

A todo aquel que piensa diferente, al apasionado de la administración pública y de la política pública, a todos aquellos que se atreven a soñar y a construir una sociedad más justa e incluyente; a todo aquel que en un arrebato cuestionó su fe pero que han aprovechado la segunda oportunidad.

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DE TABLAS ÍNDICE DE FIGURAS ÍNDICE DE CUADROS ÍNDICE DE GRÁFICAS

iii iii iv iv

RESUMEN

ABSTRACT

INTRODUCCIÓN GENERAL

CAPÍTULO I. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN I.1. Justificación I.2. Planteamiento general de la investigación I.3. Delimitación del objeto de estudio I.4. Objetivo general y específicos I.5. Hipótesis general I.6. Supuestos iniciales I.7. Metodología general I.7.1. Tipo de estudio I.7.2. Estrategia de análisis general I.7.3. Diseño del Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS) I.7.4. Diseño de la muestra I.7.5. Técnicas e instrumentos empleados I.8. Alcances y limitaciones I.8.1. Alcances del estudio I.8.2. Limitaciones del estudio

8 10 11 13 14 15 17 17 17 19 22 26 31 31 32

CAPÍTULO II. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL II.1. Introducción II.2. Conceptualización de la pobreza y la identificación de los pobres II.3. El papel del Estado en la política social II.4. La política pública y su evaluación: principales enfoques II.5. Capital social en las sociedades democráticas

33 34 43 50 65

CAPÍTULO III. LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO III.1. Introducción III.2. La política social del Estado mexicano III.2.1. Antecedentes III.2.2. Dinámica histórica del gasto social III.2.3. Marco jurídico e institucional vigente III.3. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades: contenido y alcances

74 75 75 81 84 91

[i]

III.4. Situación actual de la pobreza en México III.4.1. Contexto nacional III.4.2. Contexto del Estado de Puebla III.4.3. Contexto del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla III.4.3.1. Principales indicadores municipales III.4.3.2. Incidencia de carencias sociales y bienestar económico

102 102 104 111 111 115

CAPÍTULO IV. ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE IMPACTO SOCIAL (IPIS) IV.1. Introducción 120 IV.2. Caracterización de los hogares encuestados 121 IV.3. Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS): resultados e interpretaciones 134 CAPÍTULO V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES V.1. Conclusiones generales V.2. Conclusiones particulares V.3. Recomendaciones académicas y de política pública

141 146 151

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

156

ANEXOS Anexo Metodológico A.1. Marco muestral A.2. Cálculo de la población universo con criterios de estratificación A.3. Cuestionario-Encuesta IPIS

166

Anexo Documental B.1. Oficio Delegación SEDESOL- Oportunidades B.2. Oficio Presidente Municipal de Izúcar de Matamoros B.3. Constancia de Respuesta a la solicitud de información # 2023700007514 B.4. Policy Memo

182

Anexo Fotográfico C.1. Talleres de capacitación y módulos de información municipal

194

[ii]

ÍNDICE DE TABLAS Tabla I.1. Dimensiones, variables e indicadores considerados en el IPIS

Tabla I.2. Estratificación de la población objetivo

Tabla I.3. Cálculo de la Muestra Aleatoria Estratificada (MAE) con afijación simple

Tabla I.4. Método de valoraciones adoptado

Tabla I.5. Matriz de dimensiones del Programa Oportunidades y del índice IPIS

Tabla III.1. Estructura del gasto social respecto al gasto público total y al PIB, 1971-2012

Tabla III.2. Presupuesto de Egresos de la Federación en sus grandes funciones, 2012-2014

Tabla III.3. Marco jurídico e institucional para el desarrollo social en México, 2014

Tabla III.4. Tipos y montos de apoyos del Programa Oportunidades, 2014

Tabla III.5. Monto mensual de becas educativas y apoyos para útiles escolares, 2012

Tabla III.6. Monto máximo mensual por familia (apoyos educativos y alimentarios)

Tabla III.7. Presupuesto federal y familias beneficiadas de Oportunidades, 1997-2014

100

Tabla III.8. Evolución de la pobreza en Puebla, 2008-2010 y 2010-2012

107

Tabla III.9. Evolución de los indicadores de carencia social y bienestar en Puebla, 2008-2012

108

Tabla III.10. Población total municipal y por principales localidades

112

Tabla III.11. Sectores económicos en el municipio de Izúcar de Matamoros, 2008

113

Tabla III.12. Principales variables económicas, 2008 y 2010

114

Tabla III.13. Pobreza en Izúcar de Matamoros, 2010

117

Tabla III.14. IRS según localidades para el municipio de Izúcar de Matamoros, 2010

118

Tabla IV.1. Opinión de los beneficiarios respecto a su situación socioeconómica familiar

135

Tabla IV.2. Opinión de los beneficiarios respecto a la confianza en las instituciones

136

Tabla IV.3. Opinión de los beneficiarios respecto al Programa Oportunidades

138

Tabla IV.4. Índice de Percepción de Impacto Social en Izúcar de Matamoros, 2014

139

ÍNDICE DE FIGURAS Figura II.1. Principales enfoques para la identificación de los pobres

Figura II.2. Principales enfoques en la evaluación de las Políticas Públicas

Figura III.1. Medición de la pobreza multidimensional

Figura III.1-A. Medición de la pobreza multidimensional (pobreza moderada y pobreza extrema) 91 Figura III.2. Pobreza en Puebla, 2010-2012

105

[iii]

ÍNDICE DE CUADROS Cuadro I.1. Estrategia de análisis general

Cuadro II.1. Ciclo de vida de las Políticas Públicas

Cuadro II.2. Grados de participación ciudadana

Cuadro II.3. Capital social de acuerdo al tipo de relaciones establecidas por hogar

Cuadro III.1. Evaluaciones externas al Programa Oportunidades, 1999-2013

101

ÍNDICE DE GRÁFICAS Gráfica III.1. Dinámica del presupuesto público en sus grandes funciones, 2012-2014

Gráfica III.2. Porcentaje del personal ocupado en los sectores económicos, 2010

114

Gráfica IV.1. Género de los integrantes del hogar

122

Gráfica IV.2. Edad de los integrantes del hogar

122

Gráfica IV.3. Escolaridad de las jefas de familia

123

Gráfica IV.4. Escolaridad de las integrantes de la familia

124

Gráfica IV.5. Condición de los integrantes según aportación al gasto familiar

125

Gráfica IV.6. Ingresos mensuales reportados por las familias entrevistadas

126

Gráfica IV.7. Gastos mensuales reportados por las familias entrevistadas

126

Gráfica IV.8. Hogares según recepción de remesas

127

Gráfica IV.9. Afiliación de los hogares al Programa Oportunidades, según fecha

128

Gráfica IV.10. Monto del apoyo económico (bimestral) que recibe la familia

129

Gráfica IV.11. Distribución de los montos del apoyo económico que reciben los hogares

130

Gráfica IV.12. Hogares que manifestaron cambios en el apoyo económico

130

Gráfica IV.13. Percepción de los hogares sobre las acciones sociales de las instituciones

131

Gráfica IV.14. Percepción de los hogares sobre las tareas actuales de las instituciones

132

Gráfica IV.15. Percepción de los hogares sobre los resultados en trabajo conjunto

133

[iv]

RESUMEN El Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS), tiene como objetivo medir la percepción de los programas sociales en México, específicamente del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, dado que es el programa social que tiene mayor cobertura, tiempo de ejecución y uso de recursos públicos en el país. La medición combina la satisfacción de los ciudadanos beneficiados del programa social así como el desempeño de las instituciones (gobierno y sociedad) como actores activos para mejorar su condición de vida. A tal efecto, se propone que el entrevistado haga una evaluación de la situación socioeconómica de su entorno familiar a partir de que es beneficiaria de la ayuda pública, a fin de comprender su percepción sobre la efectividad del gobierno en materia de política social. La estructura del IPIS se organiza con base en tres dimensiones interdependientes: 1) la opinión de los beneficiarios respecto a su situación socioeconómica familiar a partir de que recibe la ayuda pública; 2) la opinión de los beneficiarios respecto a la confianza en las instituciones (gobierno-sociedad) para el combate a la pobreza; y 3) la opinión de los beneficiarios respecto al programa social en variables específicas y a las transferencias monetarias. El objetivo central de la investigación es conocer, medir y analizar la percepción de la población beneficiada sobre el impacto atribuible al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en dimensiones y variables específicas de alimentación, salud y educación, tomando como estudio de caso las localidades del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla. Desde una perspectiva empírica, se busca establecer una asociación entre la percepción de impacto y los resultados del Estado en materia de desarrollo social. Palabras Claves: Política Pública, Política Social, Evaluación, Programa de Desarrollo Humano Oportunidades e Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS).

ABSTRACT Perceptions Index of Social Impact (IPIS) aims to measure the perception of social programs in Mexico, specifically the Human Development Program “Oportunidades”, since it is the social program that has more households’ coverage, execution time and use of public resources in the country. The measurement combines the satisfaction of citizens benefiting from the social program and the performance of public institutions, their government and themselves (the beneficiaries) as active actors to improve their living conditions. For this purpose, we propose that the interviewee make an assessment of their family condition as they become beneficiary of public aid, in order to understand their perception about the effectiveness of the social policy. The structure of the IPIS is organized based on three interdependent dimensions: 1) the views of the beneficiaries respect to its family condition from receiving public aid, 2) the opinion of the beneficiaries respect to the trust on public institutions (government and society) to combat poverty, and 3) the opinion of the beneficiaries respect to social program variables and money transfers. The objective of this research is to measure and analyze the perception of the beneficiary population about the impact of the Program Oportunidades on dimensions and specific variables of nutritional, health and education standards, taking the municipality of Izúcar de Matamoros, Puebla as a case study. From an empirical perspective, it seeks to establish an association between the perception of impact and results of the Government on social development. Keywords: Public Policy, Social Policy, Evaluation, the Human Development Program Oportunidades, Perceptions Index of Social Impact (IPIS).

INTRODUCCIÓN GENERAL Diversos estudios sobre la pobreza señalan al Estado como la institución capaz de llevar a cabo funciones redistributivas mediante la política social, pero también hacen eco en su capacidad para modificar aquellas estructuras de concentración del ingreso a partir de la creación y aplicación de un marco regulatorio; en este sentido, la política económica y la política social deben ser parte de una política integral de desarrollo (CONEVAL, 2009). Reportes oficiales señalan que la desigualdad en el ingreso, entre las personas más ricas y los más pobres, lejos de disminuir ha aumentado. De acuerdo a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE, 2014), en los países de Europa, el ingreso del 10 por ciento de las familias más pobres cabe nueve veces en el ingreso del 10 por ciento de las familias más ricas; en Estados Unidos el ingreso de la décima parte de familias más pobres cabe 14 veces en el de los más ricos, mientras que en México esa relación es de 25 veces, es decir, 10 por ciento de los más ricos tienen un ingreso 25 veces mayor que el de los más pobres, en Brasil esta proporción es de 50 veces y en Sudáfrica de 100 veces.1 Estas desigualdades son el resultado de procesos históricos que han llevado siglos de consolidación. No es casual que países de América Latina y África muestren elevadas tasas de población en pobreza y pobreza extrema y sean, a su vez, los principales expulsores de migrantes en el mundo. En esta tesitura, estudios sobre América Latina señalan que el desempeño económico, por lo menos en los últimos 20 años, ha sido muy decepcionante para esta región en particular, a pesar que del periodo de 1985 al 2000 se caracterizó por la fuerte implementación de innumerables reformas económicas2, el Producto Interno Bruto lejos de crecer fue cayendo anualmente en aproximadamente 0.5 por ciento, llegando a ser, irónicamente, dos veces menor al registrado hasta antes de 1980. Aunado a lo anterior, la población pobre creció en un 11 por

Para el caso de México, de acuerdo a la ENIGH (INEGI, 2012), el ingreso de los más pobres aumentó en los últimos dos años pero también el de los más ricos, sin embargo existen diferencias sustanciales en la forma en que ricos y pobres ejercen su gasto. Las familias con menores ingresos destinan el 52% de sus ingresos en alimentos, bebidas y tabaco; en contraste, los más ricos sólo invierten en dicho rubro un 22.8%. Algo similar ocurre con el gasto destinado a la educación y la diversión, quienes ganan más invierten un 19.9% en educación y esparcimiento mientras que los que ganan menos sólo invierten en dichos rubros un 5.2% de su ingreso. 2 Estas reformas fueron fuertemente apoyadas por el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) en las regiones de América Latina y África como condicionante para poder acceder a los créditos que estas instituciones financieras ofertaban. (Ver: Easterly, 2007)

ciento en este periodo, lo cual representa una falla estructural de los países latinoamericanos no sólo en la generación de la riqueza sino también en el de bienestar (Easterly, 2007; Perry et al, 2006 y CEPAL-ONU, 2006). Para el desarrollo el tema demográfico es neurálgico;3 fenómenos de explosión demográfica, aunado a los avances tecnológicos en materia de salud, han favorecido que las tasas de crecimiento poblacional a nivel mundial, desde la segunda Guerra Mundial a la fecha, mantengan un ritmo de crecimiento exponencial. En 1975 la población mundial era de apenas 4 mil 68 millones de habitantes, en ese mismo año se registraba 317.9 millones para América Latina y el Caribe y únicamente 59.1 millones para México. Para el 2012, a tan sólo treinta años, la población mundial alcanzó los 7 mil millones de habitantes, América Latina y el Caribe los 597.7 millones y en México la población casi se duplicó, logrando la cifra de 116.1 millones (PNUD, 2005 y PNUD, 2013). Nuestro país, en el período 1900-2010, pasó de 10 a más de 100 millones de habitantes respectivamente; el punto de inflexión de ese crecimiento acelerado fue el año de 1950, desde entonces la población urbana ha aumentado de forma más rápida que la población mixta y la rural (SEDESOL, CONAPO e INEGI, 2010).4 Indiscutiblemente durante la década de los cuarentas, también conocido como la etapa del “milagro mexicano” por sus increíbles tasas de crecimiento económico, el régimen mexicano se fortaleció vía la distribución de beneficios, sin embargo la repartición no fue equitativa. Industrializar al país implicó una redistribución de recursos del campo a la ciudad; esta política trajo ventajas importantes: cambió al país de rural a urbano, desarrolló una plataforma productiva que era inexistente y duplicó el ingreso por habitante, pero al no existir una estrategia regional definida se fue configurando una población urbana en malas condiciones5 y el campo se fue abandonando.6

Según Flores (2007), la evolución de la población es un factor de primera importancia pues de ella se deriva múltiples aspectos tanto económicos, de planeación, educación, vivienda, salud, empleo y, en general, todos aquellos aspectos que hacen posible una eficiente actuación del sector público como promotor de las políticas del desarrollo. 4 De acuerdo a la OCDE (2004), México ocupa el segundo lugar dentro de los países que muestran un mayor crecimiento anual en cuanto a la población urbana se refiere, sólo debajo de Turquía y muy por encima de países como Estados Unidos, Alemania y Reino Unido. 5 Esta condición forzó a los habitantes del campo, aunado a su analfabetismo, llegar a las ciudades para tratar de ubicarse en el sector productivo, quienes, en el mejor de los casos, desarrollaron un oficio (albañil, barrendero,

En la actualidad México es un país de ciudades; hoy siete de cada diez mexicanos viven en una localidad urbana, sin embargo la capacidad de las ciudades mexicanas para elevar la calidad de vida de sus habitantes se han visto muy limitadas, fenómenos como la marginación, el rezago habitacional, desempleo, la inseguridad y, en general, los retos urbano-ambientales, se han vuelto el común denominador que propicia la baja competitividad urbana nacional.7 Este fenómeno no es más que la expresión de una elevada concentración económicopoblacional que se corresponde por un lado con el acelerado proceso de terciarización económica y, por el otro, con el proceso de metropolización. En nuestro país, cuanto se toma en cuenta mediciones como el ingreso per cápita o el índice de desarrollo humano (IDH), se observa un desarrollo regional desequilibrado, recargándose fuertemente a favor de las áreas urbanas (metropolitanas) y en sumo detrimento de las zonas mixtas y rurales.8 De acuerdo a Carrillo, Cerón y Reyes (2010), del año 2000 al 2008, el crecimiento del PIB per cápita entre las entidades federativas de nuestro país muestra una mayor divergencia promedio, creciente a través del tiempo, con respecto a la entidad más rica, el Distrito Federal. Bajo este contexto complejo, el Estado mexicano ha implementado históricamente diversas estrategias nacionales (sexenales) para atender a la población que viven en condiciones de pobreza y que sus necesidades básicas no están adecuadamente satisfechas como la nutrición, salud, educación, vivienda, acceso a servicios públicos, empleo productivo, entre otros; estos programas y acciones, por mencionar sólo algunos, han sido: La Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO) (1962), La Compañía Rehidratadora de Leche (1963), empleadas domésticas, etc.), en el peor, fueron víctimas de la prostitución, especialmente la femenina. (Ver: Romero, 2008) 6 Esta nueva política se acentuó fuertemente con la incorporación de México en el modelo neoliberal y la entrada en vigor del TLCAN. Una limitante de esta nueva condición fue que el Estado mexicano se preocupó por adoptar las nuevas políticas macroeconómicas y dejó de lado las políticas para corregir las fallas del mercado, descuidos que se vieron fuertemente reflejados en la distribución inequitativa del ingreso, la caída en el precio de los productos agrícolas, las nulas condiciones del campo para competir a nivel nacional e internacional, etc. 7 De acuerdo a la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), se estima que para el año 2020, el 85% de la población pobre de América Latina, y casi la mitad de África y Asia, se concentrará en los centros urbanos, lo cual implica un enorme reto para los planificadores urbanos, quienes deberán garantizar la provisión de alimentos, medios de subsistencia sostenibles y comunidades más sanas. (Ver: CNNExpansión, 2010) 8 Tan sólo la región centro del país, conformada por el Distrito Federal y los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla, Querétaro y Tlaxcala, concentra más de 37.4 millones de pobladores y constituye el 33% de la población total nacional en apenas el 4% del territorio del país. En esta región en particular, son evidentes los contrastes sociales, económicos, territoriales y en general de la calidad de vida. (Ver: Flores, 2007).

el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER) (1973), la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) (1977), el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) (1980), el Ramo 26 (1982), el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) (1988), el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) (1993), el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) (1997) y el Programa de Desarrollo Humano (Oportunidades) (2002). En el año 2012 se puso en marcha el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre (CNCH) con una cobertura geográfica inicial de 400 municipios (Narro, Moctezuma y de la Fuente, 2013). En nuestro país, la política social ha tendido a procurar condiciones de vida aceptables para el conjunto de la sociedad, esto ha significado diversas intervenciones del gobierno para mitigar las carencias sociales de diversa índole y, sin lugar a dudas, representa un esfuerzo loable, sin embargo el financiamiento de los programas sociales ha requerido cada vez más de cuantiosos recursos públicos y ofrecen casi nulos resultados.9 Contrario a lo que se piensa, una cantidad importante de la riqueza que genera el país se destina al desarrollo social, solamente para el ejercicio fiscal 2014, el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) considera un gasto de más del 50 por ciento del total para la gran función de desarrollo social. En lo que va del presente sexenio federal (2012-2014), se ha presupuestado la cantidad de 6.5 billones de pesos,10 que equivale a destinar el 11 por ciento del PIB nacional para este rubro en cada año. Esta cifra es equiparable a lo que destinan países como Colombia, Argentina o Brasil (Paz et al, 2012). En el mismo sentido, y de acuerdo al inventario de programas y acciones federales de desarrollo social del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social (CONEVAL), para el año 2004 existían únicamente 89 programas sociales registrados en nuestro país, para el año 2011 se incrementaron a 272 y, para el año 2014, se contabilizan 278 programas y

Un dato adicional lo podemos encontrar en Fox y Haight (2010), quienes explican que del año 2001 al 2008, mientras el gasto federal agrícola aumentó de manera significativa, de 1991 al 2007 se perdió el 20% de empleos agrícolas y la PEA del sector disminuyó de 23% a 13%; al mismo tiempo para el 2008 la población rural representaba únicamente el 23.5% de la población total. Este contraste entre el aumento del gasto público rural y la caída en el empleo agrícola indica que la crisis no se debe a la falta de presupuesto sino a que el fomento del empleo en el campo no ha funcionado. 10 Calculado para los años 2012, 2013 y 2014, a partir del Presupuesto de Egresos de la Federación en sus grandes funciones de gobierno, desarrollo social, desarrollo económico y otras. (Ver: PEF, 2012, 2013 y 2014)

acciones sociales distribuidos entre las 12 principales secretarías federales. Esto representa un incremento de más del 200 por ciento en tan sólo diez años. Un dato importante a considerar es que para el año 2012, estos programas sociales tuvieron un presupuesto asignado de 743 mil 141 millones de pesos, sin embargo únicamente ejercieron 310 mil 302 millones de pesos para el combate a la pobreza, es decir, menos de la mitad.11 Lo anterior puede tener diferentes interpretaciones; por un lado lo dispendioso que resulta la política social en nuestro país pero también la poca capacidad institucional para aplicar los programas sociales de acuerdo a lo programado,12 a esto último cabe hacer notar lo difícil que deriva acceder a estos programas para la ciudadanía dado los diversos requisitos, trámites y tiempos de ejecución que se requieren cubrir.13 La desconfianza crónica que caracteriza a nuestro régimen político (entre gobernantes, ciudadanos, grupos y partidos políticos), ha propiciado que los programas gubernamentales tengan diversos mecanismos de control para evitar que sean empleados con fines político-electorales pero también a que sea difícil acceder a ellos sin la intervención e interpretación de un técnico-especialista. Por otro lado, en el más reciente informe del CONEVAL (2012), se expone que del año 2008 al 2010, la población en situación de pobreza creció a 46.2 por ciento, lo que representa 52 millones de personas bajo esta condición; esto significa un aumento de 3.2 millones de personas en tan sólo dos años. No obstante, es importante destacar que, en este mismo periodo, el número promedio de carencias sociales disminuyó de 2.7 a 2.5 y que la pobreza extrema se mantuvo en 11.7 millones de personas. De acuerdo a este informe, el incremento de personas en situación de pobreza ha sido resultado de los aumentos de personas con carencia en el acceso a la alimentación (4.2 millones) así como de la población con bajos ingresos (la población por debajo de la línea de bienestar aumentó en 4.8 millones y la población por debajo de la línea de bienestar mínimo se 11

Esto último de acuerdo al anexo estadístico del Primer Informe de Gobierno 2012-2013 presentando por el Poder Ejecutivo Federal; p. 103. 12 De acuerdo con el Auditor Superior de la Federación, Juan Manuel Portal Martínez, lo que permite que el ciclo de la pobreza se perpetúe en nuestro país no es la carencia de recursos, sino su deficiente administración: “El gobierno federal dedica una parte sustancial de su presupuesto a la promoción de programas y políticas a favor de una disminución de la brecha existente entre los distintos sectores que componen la sociedad. Sin embargo, los datos indican que dichos recursos no tienen un efecto multiplicador que permita modificar sustancialmente las condiciones de vida de los beneficiarios de este esfuerzo social”. (Ver: El Economista, 2014) 13 Existe evidencia empírica que sostiene que el aumento del presupuesto público federal, así como de programas y acciones gubernamentales de diversa índole, no ha significado mejores condiciones de vida para los habitantes o incluso avances significativos en el problema público intervenido. (Ver: Franco, 2012; 58-72)

incrementó en 3.4 millones de personas), lo cual refleja que la política social, aunque fincada en un presupuesto público federal progresivo,14 y en general la estrategia nacional para el combate a la pobreza, están fallando.15 El fenómeno de la pobreza tiene una expresión espacial; en el país existen alrededor de 2,456 municipios de los cuales 40 por ciento de ellos concentran al 87.3 por ciento de la población pobre. Estas diferencias llegan incluso a ser tan profundas que se percibe en la calidad de vida entre un municipio y otro.16 Para resolver el problema estos municipios requieren de altas tasas de crecimiento económico muy superiores a las que presentan municipios que tienen ingresos económicos más equilibrados.17 En el contexto estatal, las regiones de la Mixteca poblana y del Valle de Atlixco y Matamoros, catalogados tradicionalmente como regiones con un alto grado de marginación y pobreza, no están exentos de los impactos económicos y sociales antes descritos. En este sentido se ha detectado que los habitantes, sobre todo de las localidades rurales y mixtas, carecen de la cobertura en los servicios básicos, educación y salud, asimismo de un empleo formal o en su defecto de oportunidades para desarrollar alguna actividad productiva que le reditué en mejores ingresos. Los efectos de la política social, para estas regiones en particular, no han tenido un impacto multiplicador en los indicadores de ingreso y empleo, sin embargo la migración, con todo lo que ello implica, ha funcionado al menos como fuente de ingresos para 14

De acuerdo a la Ley General de Desarrollo Social, en el artículo 20 se expresa que: “El presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los Criterios Generales de Política Económica y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al Gobierno Federal”. (Ver: LGDS, 2004) 15 Lo anterior implica que no existe un consenso sobre el impacto positivo del gasto social en la disminución de la pobreza en todos sus aspectos. Informes del ONU-Banco Mundial (2006) han señalado que el fenómeno de la pobreza sobre todo en América Latina, puede tener una raíz más profunda de la que la mayoría de los expertos habían identificado. Desde esta perspectiva, la desigualdad en el ingreso se relaciona directamente con una serie de instituciones ancestrales que restringen la distribución justa de la actividad económica, la educación, la salud y en general el bienestar. 16 Por ejemplo mientras en el municipio de San Juan Tepeuxila, Oaxaca, concentra al 97.4% de su población en condición de pobreza, la delegación Benito Juárez en el Distrito Federal, apenas representa un 8.7% (Ver: Narro et al, 2013). 17 De los aspectos antes descritos, es importante señalar que estos son considerados por diversos autores como trampas de la pobreza, los cuales mantienen a este sector de la población en un círculo vicioso resultado de su propia condición y que puede llegar a tener efectos intergeneracionales. El problema de los llamados “círculos viciosos” consiste en que entre más desigual y pobre es una sociedad, mayores son los esfuerzos en términos de crecimiento económico que se requieren para revertir dicha situación. De esta manera, la pobreza refuerza la tendencia histórica de un determinado país, región o comunidad hacia bajas tasas de crecimiento económico, y viceversa, la mejora en la distribución del ingreso y reducción de la pobreza son determinantes para conseguir el crecimiento económico. (Ver: Myrdal, 1979)

las familias y, en menor medida, como fuente de inversión en infraestructura social para las comunidades, aún a pesar de que las remesas en los últimos años se ha reducido considerablemente.18 Ante este panorama, resulta pertinente la necesidad de analizar la política social en dos sentidos: la humanista, enfocada hacia la respuesta inmediata para las familias más afectadas por los desequilibrios económicos y, por el otro la gerencial, orientada al diseño, instrumentación y focalización de un plan estratégico a mediano y largo plazo, donde se rescaten aquellas acciones que han producido efectos positivos en el pasado y se incorporen nuevas formas de gestión pública, entre ellas las de tipo co-participativo que generan valor y apropiación social, por ejemplo el “Tequio” característico de las regiones de Oaxaca o el emprendedurismo comunitario con financiamiento público, por mencionar sólo algunos. Lo antes mencionado implica que el Estado, como la institución central para la promoción del crecimiento y desarrollo económico y social, necesita evaluar el impacto de sus distintos instrumentos, particularmente los contemplados en la política social. Bajo estas premisa, la presente investigación busca exponer y contrastar los efectos de un programa social, como respuesta del Estado mexicano ante las fallas del mercado y del gobierno, sobre un sector de la población en específico, subrayando que tanto la dinámica del sistema político mexicano, como la desconfianza crónica arraigada en la población, hacen complicado encontrar una solución integral a dicho fenómeno social así como llevar a cabo la evaluación correspondiente.19

De acuerdo con el Banco de México, las remesas familiares enviadas por mexicanos que residen fuera del país sumaron 2,034 millones de dólares en mayo 2013, representando una caída de 13,15% respecto a mayo 2012. Con base en el reporte mensual del Banco Central, el promedio de remesa fue de 287 dólares, menor a los 330 dólares registrados en promedio durante 2012. La disminución del monto de reservas se atribuye a la crisis económica, las leyes antiinmigrantes y al desempleo que agobia a la economía estadounidense. (Ver: Banxico, 2013) 19 Aunque la política social en nuestro país es dispendiosa y los resultados obtenidos son muy bajos, el incremento de personas con carencia social, y su estadía debajo de la línea de bienestar mínimo económico, no necesariamente se pueden atribuir a una falla directa de los programas sociales sino más bien a la combinación de diversas fallas estructurales que condicionan todo el proceso de la política pública.

CAPITULO I. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN I.1 Justificación En los años recientes, el principal centro del debate ciudadano e intelectual ha girado en torno al papel del Estado y la funcionalidad del gobierno, su importancia es semejante al nivel de su cuestionamiento; al igual que se confía en ella, de la misma forma se emiten opiniones que reflejan el fuerte desencanto hacia la misma. La actual capacidad gubernamental resulta estar en un juicio severo por la ausencia de estructuras gerenciales de gran visión, cuya actuación profesional y ética responda directa y efectivamente a contrarrestar los fenómenos sociales cada vez más impredecibles. Las sociedades modernas exigen de mayor prontitud y pulcritud en la atención y solución de sus demandas, especialmente en aquellas donde se ha evidenciado la ineficiencia administrativa del Estado para atender sus responsabilidades incluso constitucionales. En este sentido, se entiende que la naturaleza del Estado, sus objetivos y las modalidades de su actividad frente a las personas, configuran el eje principal de análisis sobre la problemática que guarda la eficiencia gubernamental; por lo tanto, de lo que se trata es de comprender los mecanismos del gobierno en acción, es decir, conocer e identificar el impacto que generan las acciones estructuradas del gobierno en la solución de los problemas públicos.20 Derivado de lo anterior, la actual sociedad mexicana busca que el ejercicio del gobernante y de su administración, como brazo ejecutor de las decisiones públicas, cuente con instrumentos y metodologías probadas que ofrezcan resultados, que den dirección a la práctica y que se privilegie lo importante más allá de la eventualidad de un suceso. Se parte de un concepto idóneo de gobierno, comprometido con el sentir de su ciudadanía, eficiente y eficaz en sus funciones y responsable de sus inevitables efectos; del plan como eje de

Bajo este principio, la capacidad gubernamental es concebida como la suficiencia que muestran las instituciones públicas para la resolución efectiva de los problemas públicos de modo que los habitantes pueden experimentar un desarrollo social y económico sostenido en un contexto en el que las libertades básicas, garantías constitucionales y los derechos humanos están plenamente asegurados (Ver: Payne y Losada, 2000).

acción real y no como requisito; del discurso retórico a la evaluación real sobre sus resultados. La administración pública y su ejercicio a través de la hoy referida “gestión pública”, ha sido objeto de diversos estudios contemporáneos, la mayoría amplios, detallados y en algunos casos ejemplificados por estudios de casos exitosos y singulares, sin embargo no se ha podido pormenorizar con cierta consistencia, dentro del amplio espectro del análisis de la política pública, la “evaluación”, es decir, se identifica en teoría la “etapa de evaluación y control” pero en la cotidianeidad se observan casi nulos ejercicios desde la administración pública o hacia ella.21 Aunado a lo anterior, en nuestro país es común que en cada informe de gobierno, se trate del orden federal, estatal o municipal, se presenten cifras “muy positivas” que reflejan las acciones y resultados obtenidos por el gobernante en turno frente a las tareas constitucionalmente obligadas, incluso se exponen comparativos en cuanto al impacto y montos de recursos públicos invertidos en comparación con administraciones gubernamentales anteriores. Durante esta exposición se describen las metas logradas que para cada eje del plan de gobierno fue previamente adoptado. A grandes rasgos, se informa el estado que guarda las funciones de gobierno, desarrollo económico, desarrollo social y otras, sin que estos sean posteriormente contrastados.22 Aludiendo a este carácter, el objeto de esta investigación es analizar la percepción de la población beneficiada sobre el impacto atribuible al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en dimensiones y variables específicas, tomando como estudio de caso el municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla. Desde una perspectiva empírica, se busca

La evaluación forma parte del quehacer que toda institución debe implementar a lo largo de su vida útil, esta consiste en identificar y medir los efectos de sus tareas y corregir aquellas acciones que no estén dando los resultados esperados o donde se estén empleando mayores recursos de los planeados. Con mucha mayor razón, en el caso de la acción pública, todas las acciones deben estar sujetas a una justificación y medición de la efectividad de sus resultados ya que en su proceder, en el que se utilizan recursos públicos, se puede transformar a toda una población. 22 Históricamente esta actividad se ha vuelto el ejercicio de rendición de cuentas que los gobernantes tienen para con su sociedad, en el que si bien no se configura por excelencia sí representa una atribución entre gobernantes y gobernados.

establecer una asociación entre la percepción de impacto y los resultados del gobierno en materia de desarrollo social. De manera general se busca responder a las siguientes preguntas de investigación: 1. ¿Por qué en nuestro país, a pesar del incremento considerable en los programas sociales y en el gasto público correspondiente, las evaluaciones de organismos nacionales e internacionales siguen mostrando tendencias negativas en cuanto al combate a la pobreza y a la desigualdad? 2. ¿Cuál es la percepción de impacto que tiene la población, a partir de que es beneficiaria del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, sobre su condición de vida, específicamente en las variables de alimentación, salud y educación? I.2 Planteamiento general de la investigación Se propone calcular la percepción de impacto de los programas sociales en México, específicamente del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, dado que es el programa social que tiene mayor cobertura, tiempo de ejecución y uso de recursos públicos en el país. La medición combina la satisfacción de la población beneficiada con el programa social así como también el desempeño de las instituciones y ellos mismos (los beneficiarios) como actores activos para mejorar su condición de vida. A tal efecto, se propone que el entrevistado haga una evaluación de la situación socioeconómica de su entorno familiar a partir de que es beneficiaria de la ayuda pública, a fin de comprender su percepción sobre la efectividad del gobierno en materia de política social. La estructura del Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS), se organiza con base en tres dimensiones interdependientes: 1) la opinión de los beneficiarios respecto a su situación socioeconómica familiar a partir de que recibe la ayuda pública, 2) la opinión de los beneficiarios respecto a la confianza en las instituciones (gobierno-sociedad) para el combate a la pobreza, y 3) la opinión de los beneficiarios respecto al programa social en variables específicas y a las transferencias monetarias. La construcción del IPIS tiene un doble propósito. En primer lugar, puede ser utilizado a nivel local en la promoción de acciones para mejorar la intensidad de la percepción de

impacto. Por otra parte, el índice basado en la intensidad de percepción sobre el impacto de un programa social en específico, puede proveer información que permita la comparación en diferentes niveles de análisis. I.3 Delimitación del objeto de estudio La delimitación temporal y espacial es de suma importancia debido a que tiene influencia directa, constante e intensa con los fenómenos que en él se asientan; en el caso que nos ocupa esta investigación se circunscribe a estudiar la percepción de la población beneficiada por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en el municipio de Izucar de Matamoros, Puebla. Para efectos de lo anterior, y dado que se busca medir la percepción de un sector de la población en específico, el estudio comprende el año 2014. Las referencias bibliográficas y metodológicas al respecto: Vargas (1994), Desai et al (1998), Atar (2010), Boltvinik (2012), Estern et al (2014), señalan que en lo que respecta a la medición de la percepción, ésta tiene una dinámica cambiante en relación al temporalidad, por lo que no resulta conveniente cubrir periodos de tiempo históricos ya que se generaría un sesgo en la medición, tendiendo a ser más subjetiva de lo que se pretende. En este sentido, en los últimos años han sido varios y diversos los estudios de opinión que cubren temas como: calidad e impacto gubernamental (INEGI, 2011), gobernabilidad (Álvarez et al, 2011), confianza en las instituciones (Mitosfky, 2012), corrupción (Transparencia Mexicana, 2011), competitividad turística (Tello et al, 2012), finanzas públicas (IMCO, 2013) entre otras. Recientemente la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, 2011), diseñó un Índice para una Vida Mejor, en el que cada usuario aporta, de forma interactiva, su percepción sobre once dimensiones de bienestar y, a partir de ello, puede conocer y comparar a diferentes niveles su apreciación y el de los demás. A pesar de estos avances importantes, todavía no existe un estudio que mida la percepción de impacto de los programas sociales y, más aún, que tenga un nivel de desagregación municipal.

En cuanto a la delimitación espacial, la relevancia del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla; es analizada bajo dos dimensiones: la teórica y la empírica. Dentro de la primera dimensión destaca el enfoque económico-espacial. En relación a la dimensión empírica destaca la consideración de variables e indicadores cuantitativos así como la delimitación de zonas urbanas y metropolitanas. Desde el enfoque económico-espacial podemos mencionar la teoría de los polos de desarrollo y la teoría centro-periferia, que en resumen, expresan que la estructura productiva de la periferia es especializada y heterogénea mientras que la de los centros se caracteriza por ser diversificada y homogénea. En esta tesitura a la periferia le corresponde producir y exportar materias primas y alimentos y a los centros les corresponde cumplir la función de producir y exportar bienes industriales. Por lo que se refiere al campo del análisis urbano-regional, se establece que el proceso que ocurre en las zonas metropolitanas es la manifestación del paso de una economía predominantemente agrícola a otra de carácter terciario y, al mismo tiempo, dichas zonas son la expresión de la creciente interdependencia entre los centros urbanos y sus zonas periféricas (Flores, 2007). Aquí es menester señalar la proximidad del municipio de Izúcar de Matamoros con dos zonas metropolitanas de dinámicas importantes. Por un lado está la Zona Metropolitana Puebla-Tlaxcala y, por el otro, la Zona Metropolitana Cuernavaca-Cuatla. Estas zonas se interconectan entre sí mediante una infraestructura carretera y servicios de transporte público a no más de una hora con treinta minutos entre sus principales localidades, en el mismo sentido, el municipio de Izúcar de Matamoros aprovecha esta conectividad interestatal para hacer llegar sus principales productos y servicios a los principales mercados regionales, e incluso a los de corte nacional como el Distrito Federal. Adicionalmente, el municipio de Izúcar de Matamoros es, por así decirlo, el último espacio urbano que interconecta a dos regiones socioeconómicas del estado de Puebla de características opuestas. Por un lado se encuentra la Región Angelópolis, que presenta un mayor crecimiento y dinamismo económico y, por el otro, la Región de la Mixteca, que

concentra los mayores niveles de rezago, marginación y pobreza así como constantes flujos de migración hacia los Estados Unidos. Por lo anterior, el municipio de Izúcar de Matamoros y sus principales localidades, operan en dos sentidos: hacia el exterior se relacionan como el espacio periférico que provee de materias primas a las zonas metropolitanas de Puebla-Tlaxcala, Cuernavaca-Cuatla y el de la Ciudad de México, aunque en diferentes intensidades, y, hacia el interior, se vinculan mediante la provisión de productos y servicios –ubicados esencialmente en la cabecera municipal- con los municipios y localidades de tipo rural que la rodean, y que forman parte de las regiones del estado antes comentadas. I.4 Objetivo general y específicos Objetivo general 

Conocer, analizar y correlacionar la percepción de la población beneficiada sobre el impacto atribuible al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en dimensiones y variables específicas, tomando como estudio de caso el municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla, para el año 2014.

Objetivos específicos 

Conocer y describir el contenido y alcances del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades implementado en el municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla.



Diseñar un Índice de Percepción de Impacto Social que permita analizar, correlacionar y comparar la percepción de la población beneficiada sobre el impacto atribuible al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en dimensiones y variables de alimentación, salud y educación, tomando como criterio de referencia las localidades urbanas y rurales del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla.



Proponer las estrategias y acciones necesarias (de promoción, continuidad, mejora o de contención) sobre la percepción de impacto que genera el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en la población objetivo.

I.5 Hipótesis general Los programas y acciones sociales están orientados a aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan diversas condiciones de carencia social y desigualdad económica, el cual les impide alcanzar mejores niveles de vida dentro del régimen democrático. A lo largo de los últimos años, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ha ocupado de mayores recursos públicos para el logro de sus funciones sin que se identifiquen con cierta consistencia y rigurosidad, la percepción de los hogares beneficiarios sobre el impacto atribuible en las dimensiones de alimentación, salud, educación, entre otros. H0: La percepción que tienen los hogares beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en el municipio de Izúcar de Matamoros, es negativa y no se corresponden con los resultados de las últimas evaluaciones sobre la pobreza a nivel estatal y nacional. Hipótesis de trabajo H1: La percepción de los hogares beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades que se localizan en la cabecera municipal de Izúcar de Matamoros, es más alta en comparación con la percepción de aquellos hogares que se ubican en las localidades rurales de dicho municipio. H2: La percepción de los hogares beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades que se localizan en las localidades urbanas del municipio de Izúcar de Matamoros, es más alta en comparación con la percepción de aquellos hogares que se ubican en las localidades rurales de dicho municipio. H3: La percepción de los hogares beneficiarios de Programa de Desarrollo Humano Oportunidades que se localizan en las localidades rurales muestran las más altas incidencias negativas en los indicadores de alimentación, salud y educación.

H4: La baja percepción de los hogares beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades que se localizan en el municipio de Izúcar de Matamoros, está en función de la baja incidencia que se presentan en los indicadores de alimentación, salud y educación. I.6 Supuestos iniciales Todo proyecto de investigación toma como punto de partida el que se trata de un proceso ordenado, sistematizado y riguroso que busca la explicación de fenómenos a partir de una relación causa-efecto, sin embargo exponer la relación: Estado, política social y pobreza resulta ser un proceso complejo y multifactorial. En la actualidad existen diversas metodologías que, por separado, sirven para identificar, describir y correlacionar numerosas variables e indicadores sociales, económicos y de desarrollo en general. Aunado a esto, concurren diversos criterios y dimensiones de análisis que se pueden emplear para exponer tanto las variables dependientes como las variables independientes. Estos elementos muestran un panorama diversificado, queda claro que el análisis de cualquier objeto de estudio, especialmente aquellos relacionados a los fenómenos sociales, resulta ser una integración relacional de múltiples factores. Analizar la política social y sobre todo llevar a cabo su evaluación de forma objetiva y científica, ha generado una amplia discusión académica sobre los alcances, relevancia y validez de los métodos que pueden emplearse para estimar el rol e intención de los diversos actores sociales así como los efectos políticos, económicos y sociales, entre otros, que genera una intervención gubernamental en específico, en un tiempo y lugar determinado. En este sentido, esta investigación, la cual explora el caso particular del municipio de Izúcar de Matamoros para el año 2014, no escapa de dicha coyuntura, por lo que resulta necesario señalar que el objetivo del estudio queda enmarcado a partir de los siguientes supuestos: 1. Que el Estado, como organización social, es creado bajo el principio de utilidad perfectible, en consecuencia su existencia está sustentada en cuanto tiene como objetivo supremo asegurar que los fines del bien común serán cumplidos, de otra forma su rol no se podría entender.

2. Que la administración pública está constituida por instituciones y organizaciones. Las primeras se refieren a “las reglas del juego en una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana; por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, ya sea político, social o económico. En tanto que las organizaciones lo que buscan es lograr el objetivo deseado a través de una combinación de aptitudes, estrategia y coordinación” (North, 1993; 13).23 3. Que el enfoque de las políticas públicas parte de una concepción multidisciplinaria y cuenta con un sinfín de aseveraciones teóricas dependiendo de la escuela o corriente del pensamiento que se trate; la intención de este documento es referenciar a las políticas públicas como el instrumento que ciñe la participación necesaria entre gobierno y sociedad. 4. Que la política social, como toda política pública, está fuertemente condicionada desde su diseño.24

De allí se desprende que la administración pública debe cumplir con dos tareas; desde la política, que es el instrumento que concentra, define y conduce la agenda pública, la demanda ciudadana y la convierte en actividad del gobierno y desde la organización, que es el receptor y administrador de los recursos sociales para canalizarlos y optimizarlos. 24 En este sentido Charles O. Jones (1970), propuso trece supuestos que delimitan a la política pública y que pueden ser empleadas para el caso de la política social en México, los cuales son: 1) los hechos en una sociedad son interpretados en formas diferentes por distintas personas y en momentos diversos; 2) muchos problemas pueden resultar del mismo hecho; 3) las personas tienen diferentes grados de acceso al proceso de las políticas en el gobierno; 4) no todos los problemas públicos son tomados en cuenta por el gobierno; 5) muchos problemas privados si son tomados en cuenta por el gobierno; 6) no todos los problemas son resueltos por el gobierno aunque sean tomados en cuenta; 7) los hacedores de políticas no se enfrentan directamente con el problema determinado; 8) una buena parte de la decisión está basada en pequeñas transformaciones; 9) los problemas y las demandas son constantemente redefinidos en el proceso de las políticas públicas; 10) los hacedores de políticas algunas veces definen los problemas que las personas no han definido por sí mismas; 11) muchas políticas públicas son hechas sin haber definido claramente el problema; 12) todo sistema político tiene un sesgo y; 13) no existe un sistema político ideal independiente de las preferencias.

I.7 Metodología general I.7.1 Tipo de estudio Esta investigación tiene por objeto la construcción de un Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS) que permita establecer un método de evaluación y toma de decisiones sobre un programa social en específico, que sea de útil comprensión e interpretación y, sobre todo, que esté constituido con base en los sustentos teóricos, enfoques y paradigmas del desarrollo social y bajo los principios de la equidad intersectorial, intertemporal e interespacial. El tipo de investigación es correlacional, en donde se realizan diagnósticos de la problemática en general, se contrastan las variables dependiente e independientes y se proponen de forma deductiva (desde la teoría y evidencia empírica) alternativas para su tratamiento. I.7.2 Estrategia de análisis general Para el logro del objetivo general y específicos, así como para la comprobación o refutación de la hipótesis, esta investigación consideró una estrategia de análisis que comprende dos principales ejes de estudio Eje 1. Estudio de gabinete y Eje 2. Trabajo de Campo. En lo que respecta al trabajo de gabinete se realiza una extensa revisión documental sobre el fenómeno de estudio a fin de establecer el Estado del Arte. Respecto al trabajo de campo y para el cálculo del índice (IPIS) se realizó una encuesta específica a la población beneficiada por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades que se localizan en las localidades urbanas y rurales del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla. (Ver: Cuadro I.1)

Cuadro I.1. Estrategia de Análisis General

Eje 1. Estudio de gabinete: comprende el análisis del objeto de estudio así como de los datos oficiales proporcionados por las dependencias responsables de la política social y del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en el municipio objetivo. Objeto del Estudio

Requerimiento

Técnica a usar

Tamaño de la población

Tamaño de la Muestra

Ubicación

Resultados

La política social y los programas sociales federales implementados en México y sus municipios.

Conocer los contenidos, alcances, limitaciones sobre la política social en nuestro país.

Revisión documental (fuentes bibliográficas y hemerográficas primarias y secundarias)

Contexto internacional, nacional y local.

Estado del Arte Capítulo II y III

Eje 2: Trabajo de campo: se llevará a cabo un levantamiento de información (encuestas) a la población beneficiada por el programa social

Hogares beneficiados por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

Conocer la percepción del jefe de familia sobre el impacto que ha generado el programa social en las dimensiones y variables socioeconómicas específicas.

Encuesta

4,476

Cálculo a partir del método de Muestreo Aleatorio Estratificado (MAE)

Fuente: Elaboración propia; abril 2014.

Localidades urbanas y rurales del municipio objetivo de acuerdo al criterio de estratificación (selección a partir de los principales resultados por localidad (ITER)) (INEGI, 2010)

La información recopilada servirá para la construcción del Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS) Capítulo IV y V

I.7.3. Diseño del Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS)25 El índice toma el valor mínimo de 0, que significa la creencia de ausencia total de impacto del programa por parte de la población beneficiada. El valor máximo es de 1, que indica una situación ideal de total impacto del programa en la población beneficiada. Los valores entre 0 y 1 evidencian diferentes magnitudes de impacto. La construcción operativa del IPIS (Tabla I.1), toma en consideración tres dimensiones y quince variables e indicadores de análisis, así como la fórmula para el cálculo y la definición correspondiente. Tabla I.1. Dimensiones, variables e indicadores considerados en el IPIS Dimensiones

Opinión de los beneficiarios respecto a su situación socioeconómica familiar a partir de que recibe la ayuda pública

Variables

Fórmula

Definición Donde PIEF significa la percepción sobre el ingreso económico familiar, i son los tipos de percepción (Totalmente de acuerdo, De acuerdo, Indiferente, Desacuerdo, Totalmente en desacuerdo) y PT es la población total encuestada. Donde PADF es la percepción sobre la alimentación diaria familiar, i son los tipos de percepción (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada.

Percepción sobre el ingreso económico familiar

𝐼𝑁𝐷1 =

𝑃𝐼𝐸𝐹𝑖 𝑃𝑇

Percepción sobre la alimentación diaria familiar

𝐼𝑁𝐷2 =

𝑃𝐴𝐷𝐹𝑖 𝑃𝑇

Percepción sobre la salud familiar

𝑃𝑆𝐹𝑖 𝐼𝑁𝐷3 = 𝑃𝑇

Donde PSF es la percepción sobre la salud familiar, i son los tipos de percepción (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada.

Percepción sobre la educación familiar

𝑃𝐸𝐹𝑖 𝐼𝑁𝐷4 = 𝑃𝑇

Donde PEF es la percepción sobre la educación familiar, i son los tipos de percepción (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada.

Para el diseño del IPIS se tomó como referencia metodológica el estudio titulado: Índice de Percepción sobre la Gobernabilidad Democrática (IPG). El caso de Zacatecas. Una herramienta para medir la calidad de la democracia (Ver: Álvarez et al, 2011).

Opinión de los beneficiarios respecto a la confianza en las instituciones (gobiernosociedad) para el combate a la pobreza.

Opinión de los beneficiarios respecto al programa oportunidades en variables específicas y a las transferencias monetarias.

Percepción sobre la ayuda del gobierno para mejorar el ingreso económico familiar

𝐼𝑁𝐷5 =

𝑃𝐺𝐼𝐸𝐹𝑖 𝑃𝑇

Percepción sobre la ayuda del gobierno para mejorar la alimentación diaria familiar

𝐼𝑁𝐷6 =

𝑃𝐺𝐴𝐷𝐹𝑖 𝑃𝑇

Percepción de la ayuda del gobierno sobre el acceso a los servicios de salud para la familia

𝐼𝑁𝐷7 =

𝑃𝐺𝑆𝐹𝑖 𝑃𝑇

Percepción de la ayuda del gobierno sobre el acceso a la escuela (educación) para la familia

𝐼𝑁𝐷8 =

𝑃𝐺𝐸𝐹𝑖 𝑃𝑇

Percepción general sobre el desempeño del Programa Oportunidades

𝐼𝑁𝐷9 =

𝑃𝐷𝑃𝑂𝑖 𝑃𝑇

Percepción sobre la focalización del Programa Oportunidades Percepción sobre el monto de las transferencias monetarias del Programa Oportunidades Percepción sobre la entrega oportuna de las transferencias monetarias del Programa Oportunidades

𝑃𝐹𝑃𝑂𝑖 𝑃𝑇

Donde PFPO es la percepción sobre la focalización del Programa Oportunidades, i son los tipos de percepción (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada.

𝑃𝑇𝑀𝑃𝑂𝑖 𝑃𝑇

Donde PTMPO es la percepción sobre el monto de las transferencias monetarias del Programa Oportunidades, i son los tipos de percepción (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada.

𝑃𝐸𝑇𝑀𝑃𝑂𝑖 𝑃𝑇

Donde PETMPO es la percepción sobre la entrega oportuna de las transferencias monetarias del Programa Oportunidades, i son los tipos de percepción (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada.

𝐼𝑁𝐷10 =

𝐼𝑁𝐷11 =

𝐼𝑁𝐷12 =

Donde PGIEF es la percepción sobre la ayuda del gobierno para mejorar el ingreso económico familiar, i es el tipo de respuesta (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada. Donde PGADF es la percepción sobre la ayuda del gobierno para mejorar la alimentación diaria familiar, i es el tipo de respuesta (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada. Donde PGSF es la percepción de la ayuda del gobierno sobre el acceso a los servicios de salud para la familia, i es el tipo de respuesta (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada. Donde PGEF es la percepción de la ayuda del gobierno sobre el acceso a la escuela (educación) para la familia, i es el tipo de respuesta (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada. Donde PDPO es la percepción general sobre el desempeño del Programa Oportunidades, i son los tipos de percepción (TA, DA, I, D, TD) y PT es la población total encuestada.

PercepciĂłn sobre la orientaciĂłn de los talleres de capacitaciĂłn del Programa Oportunidades PercepciĂłn sobre la transparencia del Programa Oportunidades PercepciĂłn sobre el trato que dan los responsables del Programa Oportunidades

đ??źđ?&#x2018; đ??ˇ13 =

đ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x201A;đ?&#x2018;&#x2021;đ??śđ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x201A;đ?&#x2018;&#x2013; đ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x2021;

đ??źđ?&#x2018; đ??ˇ14 =

đ??źđ?&#x2018; đ??ˇ15 =

đ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x2021;đ?&#x2018;&#x201A;đ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x2013; đ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x2021;

đ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x2021;đ?&#x2018;&#x2026;đ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x201A;đ?&#x2018;&#x2013; đ?&#x2018;&#x192;đ?&#x2018;&#x2021;

Donde POTCPO es la percepciĂłn sobre la orientaciĂłn de los Talleres de CapacitaciĂłn del Programa Oportunidades, i son los tipos de percepciĂłn (TA, DA, I, D, TD) y PT es la poblaciĂłn total encuestada. Donde PTOP es la percepciĂłn sobre la transparencia del Programa Oportunidades, i son los tipos de percepciĂłn (TA, DA, I, D, TD) y PT es la poblaciĂłn total encuestada. Donde PTRPO es la percepciĂłn sobre el trato que dan los responsables del Programa Oportunidades, i son los tipos de percepciĂłn (TA, DA, I, D, TD) y PT es la poblaciĂłn total encuestada.

Fuente: ElaboraciĂłn propia; abril 2014.

Los indicadores propuestos se calculan con base en el nĂşmero total de hogares encuestados en el municipio objetivo. El total de indicadores se analizan mediante el mĂŠtodo de anĂĄlisis factorial de componentes principales, con el fin de obtener un Ăndice que refleje y conserve la informaciĂłn que ofrecen las variables originales, de esta forma el IPIS podrĂĄ mostrar la relaciĂłn que existe entre las variables involucradas y el grado de intensidad sobre el impacto del programa. A travĂŠs del mĂŠtodo de componentes principales se construye el vector IPIS a partir de los vectores IND (indicadores) cuyas entradas representan el valor del indicador j para cada hogar entrevistado (j = 1, 2, 3,â&#x20AC;Ś n); y de a, que es el vector de los coeficientes (a1, a2,â&#x20AC;Ś aN) de los indicadores IND, mediante la siguiente fĂłrmula: "đ?&#x2018;°đ?&#x2018;ˇđ?&#x2018;°đ?&#x2018;ş = đ?&#x2019;&#x201A;đ?&#x;?đ?&#x2018;°đ?&#x2018;ľđ?&#x2018;Ťđ?&#x;? + đ?&#x2019;&#x201A;đ?&#x;?đ?&#x2018;°đ?&#x2018;ľđ?&#x2018;Ťđ?&#x;? + đ?&#x2019;&#x201A;đ?&#x;&#x2018;đ?&#x2018;°đ?&#x2018;ľđ?&#x2018;Ťđ?&#x;&#x2018; + â&#x20AC;Ś + đ?&#x2019;&#x201A;đ?&#x2019;?đ?&#x2018;°đ?&#x2018;ľđ?&#x2018;Ťđ?&#x2019;?" La varianza del IPIS es đ?&#x2018;˝đ?&#x2018;¨đ?&#x2018;š ("đ?&#x2018;°đ?&#x2018;ˇđ?&#x2018;°đ?&#x2018;ş") = đ?&#x201C;Şđ?&#x201C;˘đ?&#x201C;Şâ&#x20AC;˛, donde S es la matriz de varianza y covarianzas del total de indicadores, a es el vector de coeficientes que multiplicaron a los valores de las variables y aâ&#x20AC;&#x2122; es su traspuesto. Cuando a tome los valores de lo que se conoce como el primer vector, obtenido de la matriz de componentes de la covarianza, se obtiene el primer componente principal y garantiza que la varianza de cualquier combinaciĂłn lineal sea menor o igual a la encontrada. A mayor varianza explicada, mayor diferenciaciĂłn entre los datos y cantidad de informaciĂłn aportada por el IPIS.

I.7.4 Diseño de la muestra Una de las primeras decisiones que se tomó en consideración al iniciar esta investigación fue determinar el tipo de población a analizar, la facilidad en modo, tiempo y lugar para aproximarse a ella así como el tipo y método muestral que mejor se ajustaba de acuerdo a los objetivos e hipótesis general. A partir de ello se consideró lo siguiente: Población objetivo: Hogares beneficiados por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades que habitan en las localidades urbanas y rurales del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla, al año 2014. Tipo de muestreo: Probabilístico con población finita; el programa social cuenta con un padrón oficial de beneficiarios. Método de muestreo: Muestreo Aleatorio Estratificado (MAE) con afijación simple. Este tipo de muestreo resulta pertinente cuando la población puede ser dividida en categorías dado un interés analítico y que por razones teóricas o empíricas presentan diferencias entre ellos. Marco muestral: Para este apartado se recurrió a la información oficial provista por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), específicamente al padrón oficial de beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en el Municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla. De acuerdo al padrón, el programa social contempla un total de 4,476 beneficiarios hasta el sexto bimestre del año 2013, los cuales están distribuidos en 54 localidades del municipio objeto de estudio. (Ver: Anexo Metodológico A.1) Unidades elementales: Mujeres u hombres jefes o cabeza de familia, que estén registrados en el padrón de beneficiarios del programa social, de 18 años en adelante al momento de la encuesta y residentes en las localidades del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla. Unidades de muestreo: Se diseñaron tres estratos: 1ª Cabecera municipal, 2ª Localidades urbanas y 3ª Localidades rurales del municipio. En cada estrato se ubicó a un primer hogar

que tuviera a una unidad elemental y a partir de ello se fueron identificando a más hogares con unidades elementales hasta cubrir el número previamente establecido para cada estrato. Descripción de la cobertura: 54 localidades del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla. Cálculo de la muestra: Para determinar el tamaño de la muestra se siguieron los siguientes tres pasos: Paso 1. Construcción de los estratos de análisis: Una vez analizada las complejidades de la población total, se procedió a analizar los criterios suficientes y necesarios para construir los estratos. La finalidad de la estratificación radica, en primer lugar, a que uno de los objetivos de esta investigación es medir y comparar la percepción de la población beneficiada que se localiza tanto en las localidades urbanas como en las rurales y, en segundo, a que la estratificación ofrece ventajas en la reducción del error muestral, por lo tanto mayor precisión de la estimación, además de asegurar la representación de las variables de estratificación. Para efectos de lo anterior, se determinaron tres criterios de estratificación: i.

Criterio funcional: es claro que las localidades de nuestro país reúnen diversas características de accesibilidad a los servicios básicos mínimos, en este sentido el desarrollo económico y social se ve fuertemente condicionado por elementos mínimos como el acceso al agua potable, drenaje, salud, educación, infraestructura de comunicación, transporte público o privado con la cabecera municipal, servicios gubernamentales, entre otras. La infraestructura genera efectos de empuje y arrastre al desarrollo sobre su entorno inmediato, por tal razón se necesita conocer la percepción que guarda aquella población beneficiada por el programa social que viven tanto en la cabecera municipal como en aquellas localidades urbanas y rurales del municipio, en el entendido de que las dos primeras concentran prácticamente el 90 por ciento de dichos servicios y, en menor proporción, las localidades rurales.

ii.

Criterio urbano y rural: se estratificó de acuerdo al tipo de localidad. De conformidad con los Principales Resultados por Localidad (ITER), determinado por INEGI (2010), se consideran localidades rurales a aquellos territorios que tienen una población menor a 2,500 habitantes y no son cabeceras municipales y, localidades urbanas, a aquellos que tienen una población igual o mayor a 2,500 habitantes o en su defecto es cabecera municipal.

iii.

Criterio poblacional: una vez determinado las localidades urbanas y rurales, se buscó que los estratos mantuvieran uniformidad en cuanto al tamaño de población beneficiada se refiere, de esta manera se evitaría que las localidades que concentran a una mayor población beneficiada se agruparan en un sólo estrato. Este fue el caso de la cabecera municipal, la cual concentra al 60 por ciento del padrón de beneficiarios. (Ver: Anexo Metodológico A.2)

Con base en lo anterior, se construyeron los tres estratos como a continuación se señala en la Tabla I.2. Tabla I.2. Estratificación de la población objetivo Estrato 1. Cabecera Municipal

Estrato 2. Localidades Urbanas

Estrato 3. Localidades Rurales

Población Total

Conceptos

Observaciones (Localidades)

1,923

1,143

1,389

4,455

Población total (beneficiarios)

1,923

190.5

33.071

Media

106.882

38.070

276.628

Desviación Estándar

1,923

154

Mediana

11,423

1,449

76,523

Varianza

0.5610

1.1511

3.0425

Coeficiente de Variación

0.43

0.26

0.31

Peso relativo

Fuente: Elaboración propia a partir del cálculo en STATA, abril 2014.

Paso 2. DeterminaciĂłn de la fĂłrmula estadĂstica para una poblaciĂłn finita: Una vez definido los estratos de anĂĄlisis, se diseĂąĂł la fĂłrmula como a continuaciĂłn se expone. â&#x2C6;&#x2018;đ?&#x201C;ľđ?&#x201C;˛=đ?&#x;? đ?&#x201C;?đ?&#x201C;˛ đ?&#x201C;&#x;đ?&#x201C;˛ đ?&#x201C; đ?&#x201C;˛ đ?&#x201C;ˇ = đ?&#x;? đ?&#x201C;?đ?&#x201C;&#x201D; + đ?&#x201C;? â&#x2C6;&#x2018;đ?&#x201C;ľđ?&#x201C;˛=đ?&#x;? đ?&#x201C;?đ?&#x201C;˛ đ?&#x201C;&#x;đ?&#x201C;˛ đ?&#x201C; đ?&#x201C;˛ En donde: n = tamaĂąo muestra. N = poblaciĂłn total. Ni = poblaciĂłn de cada estrato. Pi = variabilidad positiva para cada estrato: 50 = 0.5. Qi = variabilidad negativa para cada estrato: 50 = 0.5. E = error de estimaciĂłn (8%):

đ?&#x201C;&#x201D;=

đ?&#x201C;Žđ?&#x;? đ?&#x201C;Š

đ?&#x153;śđ?&#x;? đ?&#x;?â&#x2C6;&#x2019; đ?&#x;?

Z = nivel de confianza (92%) Nota: La mĂĄxima variabilidad se aplica en el caso de no existir antecedentes sobre la investigaciĂłn, o no se pudo aplicar una prueba previa, los valores de variabilidad que se determinaron para esta investigaciĂłn fueron: p = q = 0.5 Paso 3. CĂĄlculo y afijaciĂłn de la Muestra Aleatoria Estratificada (MAE): Una vez determinado los primeros dos pasos, se procediĂł a realizar el cĂĄlculo de la muestra estratificada para cada estrato de anĂĄlisis; este proceso se hizo en una hoja de cĂĄlculo de Excel como se muestra en la Tabla I.3.

Tabla I.3. Cálculo de la Muestra Aleatoria Estratificada (MAE) con afijación simple

No.

Estratos

PiQi

NiPiQi

ni (afijación proporcional)

ni (afijación simple)

Cabecera municipal

1923

0.5

0.25

481

0.4316

Localidades rurales

1143

0.5

0.25

286

0.2566

Localidades urbanas

1389

0.5

0.25

347

0.3118

Total

4455

120

1114 1114

e2=

0.25

0.0064

Z2=

3.06

116

0.002092

≈

120

Fuente: Elaboración propia, abril 2014.

I.7.5 Técnicas e instrumentos empleados Dado que el objetivo de esta investigación se centra en conocer y medir la percepción de impacto en la población beneficiada por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades que habitan en el municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla, se requirió de técnicas y herramientas para recolectar y procesar la información estadística de los sujetos de estudio. En este sentido, y en seguimiento al eje 2 denominado “trabajo de campo” de la estrategia de análisis general antes señalada, se diseñó un cuestionario encuesta con base en los siguientes elementos: Objetivo de la encuesta: generar información continua y oportuna de los hogares beneficiados por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en tres dimensiones interdependientes: 1.- la opinión de los beneficiarios respecto a su situación socioeconómica familiar a partir de que recibe la ayuda pública, 2.- la opinión de los beneficiarios respecto a la confianza en las instituciones (gobierno-sociedad) para el combate a la pobreza, y 3.- la opinión de los beneficiarios respecto al programa social en variables específicas y a las transferencias monetarias.

Población objetivo: Mujeres u hombres jefes o cabeza de familia, que estén registrados en el padrón de beneficiarios del programa social, de 18 años en adelante al momento de la encuesta y residentes en las localidades del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla. Periodo de referencia: La información recopilada hace referencia a un periodo de tiempo determinado, de este modo se garantiza la comparación en el tiempo y en el espacio; para efecto de esta investigación se toma el año 2014. Como se señaló en la delimitación del objeto de estudio, las referencias bibliográficas y metodológicas recomiendan que en lo que respecta a la medición de la percepción, ésta tiene una dinámica cambiante en relación al temporalidad, por lo que no resulta conveniente cubrir periodos de tiempo muy históricos dado que se generaría un sesgo en la medición, tendiendo a ser más subjetiva de lo que se pretende. En apego a esta recomendación, la encuesta IPIS únicamente tiene periodos de referencia “al año anterior de la encuesta” en aquellas variables que por su heterogeneidad e interés de comparación así se requieren. Cobertura geográfica: La encuesta IPIS captó información en 49 de las 54 localidades del municipio de Izúcar de Matamoros, que aparecen enunciadas en el padrón oficial del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; se decidió descartar del estudio a cinco localidades dado que sólo cuentan con menos de dos viviendas. Fecha de aplicación: La encuesta IPIS se aplicó del 22 de septiembre al 10 de octubre del año 2014. Tipo de preguntas (ítems): La encuesta se integró por 40 preguntas cerradas con respuestas de opción múltiple. Se cuidó que fueran únicamente las necesarias, así como claras y comprensibles para quien las responde, fáciles de contestar al hacer referencia a un sólo aspecto y, sobre todo, que no indujeran a una respuesta. La aplicación de la encuesta fue mediante entrevista personal (cara a cara) y en algunos casos autoadministrado (respondido por los entrevistados) a quienes se les dejó el cuestionario por un lapso de tiempo no mayor a un día.

En todos los casos se expuso a cada entrevistado el objetivo del instrumento y se solicitó su consentimiento para usar las respuestas bajo los principios de confidencialidad, autonomía y fidelidad. Las preguntas del instrumento fueron diseñadas en función de las dimensiones tanto del Programa Oportunidades como del Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS), como se muestra en la Tabla I.5. Método de valoraciones adoptado: Se tomó el método de escalamiento de Likert (Hernández, Fernández-Collado y Batista; 2010), el cual consiste en pedir al encuestado que exprese su grado de acuerdo o desacuerdo con base en una serie de afirmaciones que se evalúan, de esta manera cada respuesta obtiene un valor numérico con respecto a la afirmación o negación y la puntuación total es la sumatoria de las afirmaciones y negaciones. Las preguntas del cuestionario, sobre todo en aquellas donde se busca conocer la percepción, tuvieron respuestas como: a) Totalmente de acuerdo; b) De acuerdo; c) Indiferente; d) Desacuerdo y e) Totalmente en desacuerdo. (Ver: Tabla I.4): Tabla I.4. Método de valoraciones adoptado Puntaje

Categorías

Totalmente de acuerdo

De acuerdo

Indiferente

Desacuerdo

Totalmente en desacuerdo

Fuente: Elaboración propia, abril 2014.

Prueba piloto: Con el objetivo de identificar los alcances y limitaciones del instrumento, así como para medir el tiempo y esfuerzo que se requería para su aplicación en campo, se efectuó una prueba piloto en la localidad de Abelardo L. Rodríguez del municipio de Izúcar de Matamoros. Esta prueba sirvió para realizar correcciones en aquellas preguntas que generaban dudas en el entrevistado, o que inducían las respuestas, así como para reducir el número de reactivos originalmente planteado, dado que se requería mayor tiempo al aplicar el instrumento en un hogar.

Exclusiones: Se exceptuaron de la encuesta a los sujetos que se negaron a participar así como los hogares donde no fue posible localizar a ningún beneficiario y en aquellos donde al momento de la encuesta, y en una segunda visita, no se encontraba el jefe de familia beneficiario del programa. Procesamiento de la información: Se codificó la información en una hoja de cálculo (Excel) con el propósito de agrupar numéricamente los datos y realizar el análisis de componentes principales. El software estadístico utilizado fue STATA (Statistics Data Analysis) (Hamilton, 2009). El Cuestionario-Encuesta IPIS puede consultarse en el Anexo Metodológico A.3.

Tabla I.5. Matriz de dimensiones del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y del índice IPIS. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Alimentación

Dimensiones

Salud

Educación

Transferencia Monetaria (TM)

Reactivos

2) la opinión de los beneficiarios respecto a la confianza en las instituciones (gobierno-sociedad) para el combate a la pobreza 3) la opinión de los beneficiarios respecto al programa en variables específicas y a las transferencias monetarias.

Reactivos

IPIS

1) la opinión de los beneficiarios respecto a su situación socioeconómica familiar a partir de que recibe la ayuda pública

Situación socioeconómica familiar respecto a la alimentación

Situación socioeconómica familiar respecto a la salud

Situación socioeconómica familiar respecto a la educación

Situación socioeconómica familiar respecto a las transferencias monetarias

confianza en las instituciones respecto a la alimentación

confianza en las instituciones respecto a la salud

Confianza en las instituciones respecto a la educación

Confianza en las instituciones respecto a la transferencia monetaria

Opinión de los beneficiarios respecto al programa y a la TM en la variable alimentación

Opinión de los beneficiarios respecto al programa y a la TM en la variable salud

Opinión de los beneficiarios respecto al programa y a la TM en la variable educación

Opinión de los beneficiarios respecto al programa y a la TM

Fuente: Elaboración propia; abril 2014.

I.8. Alcances y limitaciones I.8.1. Alcances La construcción del índice IPIS tiene un doble propósito: en primer lugar, podrá ser utilizado a nivel local (por diferentes actores gubernamentales) para la promoción de diferentes acciones (de continuidad, mejora o de contención) es decir, concretamente servirá para realizar prospección y toma de decisiones y, por otra parte, el diseño facilitará realizar ejercicios de comparación a diferentes niveles y tiempos de estudio, por lo que el índice podrá calcularse periódicamente y de acuerdo a las necesidades de medición. Por lo anterior, esta investigación permitirá aportar desde el ámbito social, administrativo, económico e institucional, un diagnostico detallado del fenómeno social a nivel municipal y, a su vez, fungirá como una herramienta para la medición y evaluación de una política pública en concreto, en este caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, para un tiempo y lugar en específico. En este sentido el índice IPIS prevé: a) Conocer la percepción de la población beneficiada sobre dimensiones y variables específicas del programa social estudiado. b) Facilitar a las autoridades, de los distintos órdenes de gobierno, la prospección, la toma de decisiones y el diseño e implementación de acciones concretas. Esto último coadyuvará a consolidar una imagen institucional responsable de sus tareas y comprometida con sus inevitables efectos. De la misma forma permitirá reconocer la importancia de incorporar, y generar, capital social en los programas y acciones gubernamentales. c) Focalizar los recursos humanos, materiales y económicos, lo que permitirá su racionalización y mejor aprovechamiento. d) Contribuir con la transparencia y la rendición de cuentas al medir el impacto atribuible a un programa gubernamental en específico.

e) Aportar, a la comunidad social y académica, una metodología y herramienta que permita enriquecer el debate científico sobre el fenómeno de la pobreza y la desigualdad y principalmente a la evaluación de la política pública. I.8.2. Limitaciones Los proyectos de investigación aplicada se envuelven en la mecánica de lo posible, lo deseable y lo factible, sin embargo, en su ejercicio se deben considerar la existencia de dos tipos de limitaciones: las limitaciones formales, que constituyen las reglas jurídicas, económicas y administrativas que limitan la actividad individual y organizacional y, las limitaciones informales, que son el conjunto de prácticas político-sociales provenientes de lo que llamamos cultura y dinámica organizacional. En este sentido, las principales limitaciones del estudio consistieron en: a) De recursos económicos y de tiempo; esta restricción imposibilita abarcar con la

encuesta a un porcentaje mayor de la población objetivo, calcular la muestra a un nivel de confianza más alta y por consiguiente reducir el error de estimación. b) De tipo formales; aunque existe facilidad para acceder (en línea) al padrón de

beneficiarios del programa Oportunidades y consultar, para cualquier municipio del país, los nombres completos de los beneficiarios, fechas de altas y bajas, montos recibidos así como su ubicación por localidad, no es posible conocer el domicilio exacto de cada beneficiario, dado que se considera información confidencial de acuerdo a la ley en la materia, esta limitante sesga la selección de las unidades muéstrales e incrementa el tiempo al momento de aplicar la encuesta. c) De tipo informales; existe alta desconfianza en la población objetivo para proveer

información relacionada a su condición de beneficiario del programa social, esto se debe, entre otros factores, a que la política social en nuestro país ha sido utilizada con fines político-electorales por diversos líderes, grupos o partidos políticos, quienes condicionan a los beneficiarios a guardar secrecía sobre su ingreso, permanencia y beneficios del programa social, así como también a que los beneficiarios tienen la idea de que al emitir su opinión pueden perder el beneficio recibido o ser expulsados del programa.

CAPÍTULO II. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL II.1 Introducción A la luz del actual funcionamiento y cuestionamiento de la política social en nuestro país, podemos enumerar diversos aspectos urgentes por atender para el Estado mexicano, sin embargo es oportuno analizar inicialmente aquellos elementos centrales que se involucran con el fenómeno de estudio. En este sentido, el objetivo de este capítulo es referenciar de manera teórica y conceptual la relación entre Estado, política social y pobreza, tomando como ejes de análisis la conceptualización de la pobreza y la identificación de los pobres, el papel del Estado y la política social, la política pública y sus principales enfoques en la evaluación, y, el capital social en las sociedades democráticas. En cuanto a la conceptualización de la pobreza y la identificación de los pobres, se revisan algunos de los principales enfoques teóricos, por lo que se hace una distinción básica entre los enfoques de pobreza absoluta, pobreza relativa y pobreza multidimensional; debe señalarse que varios autores señalan que estos enfoques parten de un mismo fenómeno por lo que no es posible hacer una clasificación categórica sino más bien analítica y con fines explicativos. En relación al papel del Estado en la política social, se lleva a cabo la revisión de las principales características del Estado desde un contexto histórico, el cual permite plantear a la política social como el producto de una realidad histórica concreta. La política social se ha definido como las acciones que el Estado lleva a cabo para mejorar las condiciones de vida de la sociedad, sin embargo diversas corrientes del pensamiento han cuestionado el papel del Estado como proveedor del bienestar social más allá de los asuntos generales como la administración e impartición de justicia y la creación de leyes. En referencia a la política pública y los principales enfoques en la evaluación, se exponen diversas posturas de autores que han estudiado el tema tanto en sus aspectos teóricos como empíricos, de esta forma se señala la existencia de una amplia literatura al respecto de la política pública y principalmente de la evaluación, por lo que en ese sentido no existe un

enfoque lo suficientemente exhaustivo que pueda clasificarse como el más óptimo, ya que la evaluación de una política pública depende de diversos factores tanto internos como externos, por tal razón, algunas evaluaciones de política pública sólo se han concretado a ser descriptivos respecto a los objetivos de la política, mientras que en otras operan bajo un esquema más amplio y ambicioso de experimentación y medición pública. Finalmente en lo que se refiere al capital social en las sociedades democráticas, se hace referencia a la participación política y social de las comunidades como mecanismos para la autodeterminación y organización que llevan a cabo para proveerse o producir de manera autónoma los bienes y servicios indispensables para su bienestar. En este sentido, el objeto de la política social está profundamente relacionado con lograr la independencia de los ciudadanos que reciben la ayuda del gobierno y por lo tanto con la terminación de la política pública. II.2 Conceptualización de la pobreza y la identificación de los pobres El estudio para comprender la pobreza y la desigualdad así como su inobjetable interés por resolverla es histórico. Al día de hoy existen tal nivel de significados y manifestaciones que varían desde la delimitación del fenómeno, la identificación de las causas, la medición de los umbrales, la caracterización de los inevitables efectos y consecuencias, así como aquellos que sólo buscan determinar quién tiene la responsabilidad para atenderla. Estamos sin duda frente a un fenómeno único y controversial que mantiene históricamente una relación directa, constante e intensa con las ciencias sociales. Desde esta coyuntura, el fenómeno de la pobreza y la desigualdad ha sido objeto de diversos estudios históricos, sociológicos, antropológicos, de las ciencias de gobierno y principalmente económicos, quienes han generado aproximaciones científicas y metodológicamente rigurosas que nos permiten analizar el fenómeno y sobre todo al sujeto que está en el centro de interés: los pobres.26

De acuerdo a Rodríguez (s.f), cualquier estudio que aspire a tener rigurosidad científica y validez metodológica, debe considerar cuatro aspectos básicos: i) La definición conceptual de la pobreza; ii) la elección del método de identificación de los pobres; iii) las consideraciones metodológicas propuestas y, iv) la transparencia en el tratamiento de la información y las fuentes de datos utilizadas.

En este sentido, los diversos estudios y conceptualizaciones sobre la pobreza pueden ser catalogados, sólo para fines de análisis, en tres grandes enfoques complementarios: i) el enfoque de la pobreza absoluta, ii) el enfoque de la pobreza relativa y, iii) el enfoque de la pobreza multidimensional. El Enfoque de la Pobreza Absoluta Desde este enfoque, el concepto de la pobreza se ha construido con base en dos elementos clave: el ingreso económico y el mantenimiento físico de los individuos; la combinación de ambos permite determinar un “umbral de bienestar” y a partir de ello fijar quién es pobre y quién no. Entre los primeros trabajos al respecto se puede señalar el de Sebohm Rowntree (1901), quien propone el concepto de “pobreza primaria” a partir de un estudio sobre las familias que habitaban el área de York en la Gran Bretaña, determinando que “aquellas familias cuyo salario total es insuficiente para obtener lo mínimo necesario para su mantenimiento físico están en pobreza primaria” (Townsend; 1979). El estudio de Rowntree fue determinante para la definición de pobreza en la Gran Bretaña y posteriormente en toda Europa. El estudio comprendía tanto la observación del ingreso de las familias como el cálculo de las necesidades nutricionales promedio de niños y adultos, determinando así las distintas cantidades de alimentos que ambos requerían y su equivalente en dinero; a este costo inicial le añadió el mínimo de gasto en vestimenta, combustible y artículos misceláneos indispensables para el hogar de acuerdo al tamaño de la familia; la renta para la vivienda se descontaba del total del ingreso. Es así como Rowntree construye un “umbral de pobreza”, calculada para una familia compuesta por dos adultos y tres niños, estableciendo que “una familia era pobre si su ingreso menos la renta era inferior a la línea de pobreza”. La metodología de Rowntree fundó las bases para la medición de la pobreza y tuvo influencia sobre la seguridad social en prácticamente todos los países del mundo, sobre todo en aquellos que tomaron como unidad de medida el costo de una canasta básica de alimentos para garantizar la supervivencia de un ser humano.

A pesar de que la construcción del “umbral de bienestar”, aceptado casi universalmente, fue un gran avance, resultó cada vez más difícil de sostener en el tiempo dada las diferentes realidades y dinámicas de los países. Las primeras críticas provinieron de las diversas variaciones al momento de realizar el cálculo de los nutrientes por grupos de edad, composición de la familia, tipos de ocupación o actividades, así como las proporciones del gasto que las familias destinaban a los rubros de alimentación, vestimenta, combustible, artículos misceláneos, vivienda, entre otros. En este sentido Mollie Orshansky (1966) señalaba que para el caso de una sociedad desarrollada como la de Estados Unidos, tener un umbral de bienestar no registraba los cambios en la alimentación dada las variaciones en los índices de precios ni tampoco reconocía cambios en los patrones de dietas durante las estaciones del año o aquellos que son producto de nuevos roles laborales o estilos de vida, por lo que el indicador de pobreza no debía ser fijo en el tiempo ni mucho menos idéntico para todas las regiones. De esta forma, las principales críticas sobre este enfoque se basaron en los aspectos culturales del bienestar humano no considerados, es decir sólo tomaba como referencia las capacidades de los individuos sin importar sus características temporales y sociales que le rodean. Bajo esta noción, la idea de privación absoluta desaparece al examinar escrupulosamente los cambios en los patrones de ingreso, consumo y gasto de las familias para un periodo y lugar determinado. El Enfoque de la Pobreza Relativa Este enfoque expuesto principalmente por Peter Townsend (1979), considera que las necesidades de los individuos están condicionadas por la sociedad en la que viven y de la que forman parte, por lo que tomar únicamente la concepción de la pobreza absoluta resulta insuficiente. Para Townsend, la conceptualización de la pobreza se puede entender a partir de tres elementos fundamentales: i) la inequidad, ii) la privación y, iii) la relatividad de la pobreza. En cuanto al primer elemento, la inequidad es entendida en su expresión monetaria, es decir, está identificada al ingreso y a la riqueza de los individuos. En este sentido podemos

señalar los diversos instrumentos metodológicos que permiten calcular la distribución inequitativa del ingreso. El método más conocido y empleado en la mayoría de los países para medir la desigualdad en los ingresos de las personas es el Coeficiente de Gini, el cual es una expresión numérica entre 0 y 1, donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad, es decir todas las personas tienen los mismos ingresos, y el valor 1 representa la perfecta desigualdad, es decir una persona concentra todos los ingresos por encima del resto de la población. Las variaciones en los ingresos, para cada periodo calculado, sirven para realizar comparaciones y diversas interpretaciones. En este sentido, Atkinson (1975) señala que las medidas convencionales para calcular la inequidad de los países en términos monetarios, pueden arrojar resultados altamente cuestionables y sujeto a un sinfín de interpretaciones, pues la desigualdad se puede interpretar como un porcentaje de la población con niveles de ingreso muy cercanos a la media y un porcentaje muy reducido muy alejado de la media, o bien una población con rangos de distribución del ingreso muy amplios. En relación al segundo elemento, Townsend (1979) señala dos conceptos fundamentales que derivan de la privación, por un lado están las “necesidades factuales” y por otro lado las “necesidades socialmente percibidas”. El primer concepto se entiende como la pobreza de hecho o factual y el segundo está más relacionado a la pobreza percibida. La privación relativa fue originalmente estudiada por Stouffer (1965), Runciman (1966) y Merton (1968), quienes expusieron que “los sentimientos de privación relativa de un individuo son con respecto a otros y no a las condiciones de privación relativa respecto de otros”; de esta manera es posible identificar tres categorías: la privación objetiva, la privación normativa y la privación subjetiva. Por ejemplo, un grupo de trabajadores mineros pueden sentirse en situación de privación en relación a un grupo de trabajadores que realiza funciones en una oficina, a pesar de que desde el punto de vista de los hechos sus salarios sean ligeramente más altos y su jornada de trabajo sea menor al de otros trabajadores; de la misma forma los trabajadores de oficina pueden percibir que los trabajadores mineros están en condiciones de privación dado las “reglas” que la sociedad ha

impuesto sobre las condiciones de trabajo y a pesar de que en los hechos los trabajadores mineros perciban un mejor salario o trabajen un menor número de horas. En el estudio sobre la percepción de la pobreza, las privaciones normativas y relativas suelen generarse debido a las “costumbres” que la sociedad ha ido adquiriendo como condiciones mínimas de vida a lo largo de la historia y que en muchas ocasiones se han plasmado como “leyes y derechos” constitucionales de los países. En este sentido se puede entender el tercer elemento relacionado a la pobreza relativa, la cual está determinada por las condiciones de tipo temporal y espacial de la sociedad más que a una línea o umbral de bienestar; es decir la pobreza relativa se relaciona a los estilos de vida que genera la estructura ocupacional, económica, de educación, de socialización, entre otras y que a su vez crean necesidades a través de la propia organización social y las costumbres; por lo tanto los individuos se “autoimponen” tener ciertos bienes mínimos para no ser objeto de discriminación y marginación de la colectividad. Algunas de estas necesidades son fácilmente identificables, por el ejemplo la vestimenta para cada estación del año o aquellas derivadas por las condiciones de trabajo, la alimentación, transportación, comunicación o incluso la participación y aportación económica para la celebración de ciertas tradiciones de tipo cultural o religioso. De allí deriva, por ejemplo, que al ver a una persona del campo en la ciudad inmediatamente se crea, por diversos factores, que está en condición de pobreza, sin siquiera conocer su nivel de ingreso; de la misma forma sucede cuando una persona del campo que busca integrarse a una colectividad urbana se sienta en condición de pobreza al ver que no puede satisfacer aquellos “bienes indispensables” que tienen los que viven en la ciudad. Desde este punto de vista, Townsend (1979) conceptualiza la pobreza como aquellos individuos o familias no puede cubrir ciertos bienes (necesidades básicas insatisfechas) y por lo tanto no le permite integrarse de manera satisfactoria con su entorno. El concepto de relatividad de la pobreza se dirige específicamente a considerar la inclusión social en la medición de la pobreza y no se contrapone con el enfoque de la pobreza absoluta.

En este apartado, es importante referenciar a John Rawls (1971), quien explica que lo justo es exclusivamente de índole político y lo bueno (metafísica) es la determinación que las doctrinas razonables resuelven a través de sus juicios religiosos, morales o filosóficos. Por lo tanto se entiende que la convivencia entre individuos, o las asociaciones de individuos, divididos por la diversidad de “conceptualizaciones”, está determinada por la justicia como principio de imparcialidad y de coexistencia. De esta forma se puede entender que el interés público “debe” lograr lo justo como principio de imparcialidad por lo que no debe contener o basarse en conceptos impugnables, es decir, la ley no debe generar divisiones entre los individuos y grupos de individuos. En este sentido, el Estado no debe determinar o incluir la definición de “calidad de vida” o “pobreza” en el sistema de desarrollo social sino únicamente debe garantizar, a través de sus instituciones, la libertad de todos aquellos individuos que requieran de la ayuda pública, con ello el sujeto de interés serán todos los habitantes y no exclusivamente los pobres. El Enfoque de la Pobreza Multidimensional Desde este enfoque, la pobreza es entendida como una serie de carencias, en múltiples dimensiones, relacionadas a las condiciones de vida mínima o aceptable para los miembros de una sociedad; para ello se establece un “umbral mínimo de bienestar” y se resuelven aquellas dimensiones asociadas a dicho “nivel de vida digno”. Al igual que en los enfoques absoluto y relativo, la conceptualización de la pobreza multidimensional implica un fuerte grado de complejidad y de controversia, aunque resulta ser el más adoptado por la comunidad científica nacional e internacional, ya que para la construcción del “umbral mínimo” se seleccionan únicamente las dimensiones e indicadores que se relacionan a un “nivel de vida digno” para finalmente, y a través de la combinación de ellos, construir un indicador único. Desde esta perspectiva, el carácter multidimensional se constituye a partir dos enfoques: el enfoque de derechos y el enfoque de capacidades. En el primero se resuelve que la pobreza es una “situación” derivada a la falta de acceso, o negación, a los derechos básicos de las personas, es decir, la pobreza es resultado de las

fallas en el sistema de protección social universal que garantiza a toda persona a vivir plenamente, por ejemplo la educación, la seguridad social, entre otros (CDESC, 2001; ONU, 2004). Para el segundo enfoque, la pobreza se entiende como la “incapacidad que tienen los individuos para adquirir ciertos bienes y servicios que le permitan integrarse a la sociedad”; en decir, la pobreza está relacionada a la disponibilidad de recursos monetarios que le permitan a los individuos adquirir bienes y servicios que ofrece el mercado, por ejemplo la vestimenta, la alimentación o los servicios para la vivienda (Sen, 1992; ONU, 2004). De esta forma, el “nivel de vida digno” se compone tanto por los derechos inalienables e irreductibles de los individuos así como por los ingresos monetarios que requieren para desarrollarse plenamente en la vida social y económica de su entorno. Una de las características principales que sobresale del estudio multidimensional de la pobreza, está en la concesión intrínseca que atañe al Estado, como forma de organización política y social, y al mercado, como sistema para la generación de la riqueza, como responsables para generar el “nivel mínimo de bienestar” que los individuos requieren para desarrollarse plenamente en su entorno. Por un lado el pleno ejercicio de los derechos humanos sólo puede ser garantizado por el Estado mediante sus instituciones y, por el otro, los ingresos monetarios resultan ser objeto del sistema económico que genera y distribuye el ingreso y la riqueza. De ello deriva que la pobreza sea analizada, y muchas veces conceptualizada, como las fallas de gobierno para garantizar que todos los individuos puedan ejercer plenamente los derechos establecidos en el sistema jurídico de protección social, o, la incapacidad del mercado para asignar y distribuir eficientemente los recursos y la riqueza entre los agentes económicos (Krueger, 1990; Garnier, 2005)27. 27

Para Garnier (2005), el mérito del mercado está en su capacidad para determinar los precios, no para la distribución de la riqueza, las fallas del mercado se asocian a la existencia de asimetrías en la información así como a free riders: agentes económicos que se benefician de la producción de ciertos bienes y servicios sin pagar por ellos. Las fallas de gobierno están asociadas a que las decisiones públicas están capturadas por el mercado político, el cual juega un papel importante en los procesos electorales de quienes se dedican a la política; por ello los programas sociales obedecen a intereses clientelares más que a satisfacer las necesidades sociales de la población e incluso las propias necesidades de crecimiento económico.

Si bien no existe un concepto universalmente adoptado que defina al fenómeno de la pobreza, los enfoques absoluto, relativo y multidimensional han permitido la instrumentación de aspectos cuantificables de ella, generalmente de tipo material, que están relacionados a un “nivel de vida mínimo que no puede ser alcanzado por ciertas personas en un tiempo y lugar determinado y que, por diversos motivos, han venido a constituir un problema público”. Esta conceptualización práctica nos permite aproximarnos al principal sujeto de análisis: los pobres. De esta manera se describen los tres principales enfoques que, a lo largo de la historia, constituyen los principales métodos para la medición de la pobreza. (Ver: Figura II.1) El Enfoque Directo: consiste en medir las condiciones de vida de la población a partir ciertos “estándares sociales” sin considerar la capacidad económica de los individuos. Bajo este enfoque, una persona pobre es aquella que carece de varias necesidades como la alimentación, la vivienda, la educación y al acceso a servicios básicos como agua potable, alcantarillado, comunicación, entre otros. En este enfoque destacan el método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y el Índice de Desarrollo Humano (IDH). El Enfoque Indirecto: consiste en medir la capacidad económica de los individuos a partir de un “nivel de ingreso y gasto mínimo” (línea de pobreza) que en esencia permitiría a cualquier persona sostener un nivel de vida adecuado. Bajo este enfoque, una persona es pobre cuando no cuenta con los recursos económicos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas, por ejemplo, una canasta básica de alimentos o de bienes y servicios. En este enfoque destacan cuatro métodos: el de consumo calórico, el basado en el costo de necesidades básicas, el método relativo y el método subjetivo. El Enfoque Combinado: consiste en medir tanto la capacidad económica de las personas, a partir de un “nivel de ingreso y gasto mínimo” (línea de pobreza), así como sus condiciones de vida a partir de los “estándares sociales”, de esta manera una persona es pobre cuando no tiene un nivel mínimo de ingreso económico que le permita satisfacer ciertas necesidades básicas, por ejemplo una canasta básica de alimentos o de bienes y servicios, así como también por contar con carencias de tipo social, por ejemplo la educación, salud o

alimentación, etc. Este enfoque permite determinar diferentes “grados de pobreza”: las relacionadas al ingreso económico, las relacionadas a las carencias de tipo social y las relacionadas a la combinación de ambas. En este enfoque destacan: el método de medición integrada de la pobreza desarrollado por Julio Boltvinik en el 2003, el enfoque bidimensional diseñado por la CEPAL en 1988 y el índice FGT, desarrollado por Foster, Greer y Thoerbecke en 1984, de la cual se pueden obtener las tres medidas de pobreza: i) incidencia de la pobreza, ii) brecha normalizada de pobreza y iii) distribución de los recursos entre los pobres. Figura II.1. Principales enfoques para la identificación de los pobres

Enfoque Directo

Necesidades Basicas Insatisfechas

IDH

Enfoque Indirecto

Consumo Calórico

Costo de necesidades básicas

Método relativo

Enfoque Combinado

Método de medición integrada de la pobreza

Método bidimensional

Indice FGT

Método subjetivo

Fuente: Tomado de: Rodríguez (s/f) Propuesta metodológica para la medición de la pobreza en Nuevo León. Centro de Análisis y Evaluación de la Política Pública; EGAP-ITESM. [Inédito]. Disponible en [http://www.mty.itesm.mx/egap/centros/caep/imagenes/PobrezaNuevoLeon.pdf] [Abril 2014] Mathus Robles, Marco A. (2008) “Principales aportaciones teóricas sobre la pobreza”, en Contribuciones a las Ciencias Sociales, julio 2008. Disponible en [www.eumed.net/rev/cccss/02/mamr.htm] [Abril 2014]

II.3 El papel del Estado en la política social Analizar al Estado como organización política, es adentrarse a su función principal, misma que fue producto del pacto social que le dio origen, esta función inalienable, estipulada a través de un marco jurídico que sustenta el origen, autonomía, territorialidad, actores sociales, organización, funciones y mecanismos, por mencionar sólo algunos, se personifica –aunque solo una parte- a través de la administración pública, espacio donde se materializan las acciones del Estado que buscan el porvenir colectivo.28 La administración pública está constituida por instituciones y organizaciones. Las primeras se refieren a “las reglas del juego en una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana; por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico. En tanto que las organizaciones lo que buscan es lograr el objetivo deseado a través de una combinación de aptitudes, estrategia y coordinación” (North; 1993,13). De allí se desprende que la administración pública debe cumplir con dos tareas: desde la política, que es el instrumento que concentra, define y conduce la agenda pública –la demanda ciudadana- y la convierte en actividad del gobierno y, desde la organización, que es el receptor, administrador y ejecutor de los recursos sociales. De lo anterior es importante hacer mención de Foucault (2006), quien con suma destreza realiza una síntesis del “arte de gobernar” según la razón del Estado, donde alude al conjunto de tecnologías políticas que manejan la vida y el bienestar de las poblaciones. En este sentido, Foucault describe que el “arte de gobernar” reside en un núcleo relacional de fuerzas, en donde se administran los recursos hacia el interior como al exterior de los Estados y por consiguiente se emplean dos conjuntos de tecnologías políticas que concentran, por un lado, la diplomacia y la organización de un ejército profesional (política

Esta definición de la administración pública, aunque es la más dominante porque enmarca las aseveraciones de las escuelas europeas, norteamericana, de los cameralistas alemanes y sobre todo de la experiencia de la administración pública prusiana, no resulta ser absoluta. Aún en nuestros días existe un fuerte cuestionamiento hacia la misma así como de los factores que se relacionan con ella: la política, la autoridad y la democracia como forma de gobierno.

exterior) y por el otro la policía, que no es más que el conjunto de actos que rigen a las comunidades bajo la autoridad pública (política interior). Para Foucault (2006), la policía representaba la evolución misma del Estado, ya que afirma que los cambios en los “sentidos” (significancia) han variado entre periodos de tiempo, de tal razón que para el siglo XV se le identificaba simplemente como “una forma de comunidad o asociación regida por una autoridad pública” y para el siglo XVII simbolizaba “el conjunto de medios a través del cual se puede incrementar las fuerzas del Estado y mantener el buen orden de éste”. Con lo anterior la “policía” se convirtió en el “cálculo y la técnica” a la vez que facilitó esa relación de fuerzas “cambiantes” tanto al interior del Estado como a su exterior. Sin la policía, el ideal del Estado como organización no se hubiera consagrado, dado que la propia dinámica natural de los individuos, desde la óptica del individualismo racional de Garrett Hardin (1968), no le garantizaría el equilibrio suficiente para desarrollarse al máximo. Es claro que la colectividad depende del individuo así como este último depende tanto de la colectividad, por tal motivo todas aquellas acciones que no persiguen el “fin público” no hacen más omnipresente al Estado y por ende no se garantizaría la seguridad y la propia existencia de una organización más allá del núcleo familiar. En este tenor, Foucault (2006) ilustra que “la balanza y el equilibrio sólo pueden mantenerse efectivamente si cada uno de los Estados tiene una buena policía que le permita aumentar sus propias fuerzas. Y si el desarrollo de esas policías no es relativamente paralelo, se producirían desequilibrios (…) y a la postre la relación de fuerzas se inclinaría en su contra”. Esta afirmación sugiere que el Estado debía adoptar herramientas que le hicieran efectiva en el tiempo y en el espacio, no sólo para atender los desequilibrios presentes sino para prospectar los desequilibrios futuros e incluso el de otros Estados. Por tal razón, la virtud de la policía estaba fuertemente ligada “al manejo del saber del Estado sobre el Estado”, el cual consistía en identificar sus fortalezas, potencialidades, debilidades y amenazas y, a partir de ello, ejecutar las acciones necesarias para maximizarlas o minimizarlas. Estas acciones estuvieron encaminadas por encima del sentir individual por ende el Estado hizo valer su fuerza natural a través de edictos, decretos e

incluso con los medios coercitivos del momento como el destierro o la perdida de la ciudadanía. Es claro que para lograr los fines del Estado, esta institución –llamada policía- requería de cómo y cuándo ejercer en concreto su función, para lo cual era imprescindible un personal administrativo lo suficientemente identificado con su realidad. Tal hecho jugó un papel fundamental y marcó la diferencia entre los países –incluso lo marca aún en nuestros días-, poniendo como ejemplo el contexto en el que se desarrollaron Italia, Francia y Alemania, en donde la universidad se convirtió en el lugar de formación de ese personal virtuoso que debía ocuparse del desarrollo de las fuerzas del Estado y sobre las técnicas que permitirían el crecimiento. No es casual, por tanto, que la ciencia de la policía desarrollada en la escuela alemana haya visto crecer su influencia en todo el continente europeo durante el siglo XVIII. Enriqueciendo lo anterior, Weber hace referencia a la administración pública como el conjunto de instituciones y organismos que se reparten, a través de sectores jurisdiccionales, los deberes oficiales del Estado, creando con ello una acción monocrática que permite la racionalización de los esfuerzos y recursos. Para ello es necesario tanto la consolidación formal de las instituciones como la administración del encargo a través del “burócrata”, una especie de “animal apolítico” que combina aptitudes “meritocráticas” y habilidades “científicas” que lo convierten en el sujeto por excelencia para mediar los intereses entre la política, de los que buscan el poder, y de la sociedad, quienes buscan satisfacer sus necesidades (Weber, 1999; 120). Con el desarrollo de la ciencia de la policía, las técnicas sobre las fuerzas del Estado, aunado a los de justicia, el ejército y la hacienda, se fueron cada vez perfeccionando, incorporando la atención a factores como la educación, la división del trabajo, el crecimiento de la ciudades, la salud pública, la economía y el comercio, la propiedad privada, la participación ciudadana y sobre todo el de la pobreza; todo ello enmarcaba la búsqueda de la perfección colectiva en términos de la virtud política y social del individuo, “la buena calidad del Estado dependía de la buena calidad de los elementos del Estado”.

En esta idea Turquet de Mayerne (1611), hace referencia que en todo buen gobierno debiese haber cuatro grandes oficinas y cuatro oficiales mayores: el canciller para ocuparse de la justicia, el condestable para ocuparse del ejército, el superintendente para ocuparse de la hacienda y, el cuarto oficial mayor a cargo la Oficina de Caridad, la cual se ocuparía de los pobres sanos y de los pobres enfermos o inválidos, a quienes se les proveería de un trabajo (o se les obligaría a tomarlo) o en su caso se les otorgarían subvenciones (Foucault, 2006; 366-367). Esta Oficina de Caridad tenía, entre otras facultades, el atender todos aquellos fenómenos que pudieran ser causa de empobrecimiento (indigencia y miseria) de las familias así como también a prestar dinero a los pequeños artesanos y labriegos a manera que pudieran desarrollar su oficio sin la necesidad de endeudarse con los usureros. Desde esta perspectiva, el bienestar de la sociedad recaía en el Estado y la atención a la pobreza resultaba de sumo interés para cuidar su fuerza. Esta visión permeó en toda Europa durante los siglos XVI, XVII y XVIII, en la que el cuidado de los pobres se fue trasladando paulatinamente de la esfera moral a las instituciones eclesiásticas y finalmente a la esfera de las responsabilidades públicas con la llamada “ley de los pobres”, la cual se caracterizaba por tener un carácter residual pues estaba dirigida a socorrer caritativamente a los más necesitados y a penalizar la pobreza producto de la vagancia (Sotelo, Uxó; 2000). Con la revolución francesa y la declaración de los derechos humanos para los estados nacionales modernos, las responsabilidades del Estado en relación al bienestar de la sociedad se establecieron bajo una estructura administrativa moderna y bajo principios de legalidad y racionalidad. Desde este punto de vista, el proceso de ayudar a los pobres adoptó un carácter más ordenado desde la regulación y la distribución lógica de la ayuda pública y vino a configurar el nacimiento del llamado “Estado de Bienestar” que cobró singular fuerza en toda Europa, y principalmente en Alemania, desde mediados del siglo XIX hasta finales del siglo XX.29

Existe consenso en considerar a la época de Bismark como el precedente más cercano al Estado de Bienestar moderno. Al mismo tiempo, hay coincidencias en señalar al siglo XX como la época de mayor desarrollo de este modelo, en particular al periodo comprendido entre el fin de la Segunda Guerra Mundial y

La consolidación del Estado de Bienestar tanto en Europa como en los Estados Unidos de Norteamérica, acarreó una doble estrategia de política social, por un lado buscaba impulsar el crecimiento económico de los países, sobre todo después de cada guerra mundial, y por el otro mantener un control político en el marco de las transformaciones de la geopolítica internacional, especialmente durante la Guerra Fría. Con esta idea la política social cambió de la asistencia residual a los pobres a convertirse en garantía de control social y sobre todo como mecanismo de reproducción social en las principales ciudades industriales de Europa.30 Es claro que la institucionalización del Estado de Bienestar adoptó características propias para cada continente y cada uno de sus países, en diversos casos se requirieron de diferentes instrumentos para su mejor adopción, en este sentido Leibfried (1993) define cuatro tipo de regímenes de bienestar a considerar: el modelo escandinavo, el modelo de Bismark, el modelo anglosajón y el modelo latino europeo, cada uno de ellos se diferenciaron por su alcances y limitaciones que fueron adquiriendo en cuestión a la protección social.31 A pesar de los avances que se lograron sobre el bienestar social desde el siglo XIX, éste nunca estuvo exento de un fuerte contenido político, mismo que estaba dirigido a crear clientelismo entre la población beneficiada de la ayuda gubernamental y por ende del gobierno que la otorgaba. Por ello el análisis de la política social no puede hacerse al margen de la consideración de dos aspectos fundamentales: la dimensión política y la dimensión económica. La primera se relaciona con la función de instrumento de control

principios de la década de los setenta, el cual Eric Hobsbawm (1995) denomina “Edad de Oro” principalmente en Europa y los Estados Unidos. 30 El crecimiento de las ciudades había influenciado la creación de sistemas de asistencias para los pobres, los cuales en su mayoría estaban basados en los principios de los “voluntarios privados” y de “ayuda vecinal”; estos conceptos eran limitados y buscaban minimizar los efectos del proceso de industrialización, particularmente durante la primera mitad del siglo XIX, como el hacinamiento y las degradantes condiciones de vida de los trabajadores de las recientes ciudades fabriles europeas. El rápido crecimiento de la población también propició el incremento de la fuerza laboral y con ello una disminución de los salarios promedios reales y la caída de los estándares de vida (Greca, 2005). 31 Dentro de las clasificaciones de Estado de Bienestar se encuentra también la propuesta de Espíng-Andersen (1996) donde identifica tres modelos de bienestar posteriores a 1930 y que están en concordancia con el régimen político: i) el régimen liberal de bienestar, donde la utilización del mercado es fundamental para la generación del bienestar, ii) el régimen socialdemócrata de bienestar, caracterizado por su orientación universalista, igualitaria y comprometida con la noción del derechos ciudadanos y, iii) el régimen conservador de bienestar, el cual se distingue por los fuertes rasgos corporativistas.

político y fuente de legitimación y gobernabilidad, en tanto que desde el punto de vista económico se relaciona con la distribución de la riqueza y la provisión de las condiciones mínimas a la fuerza laboral para ser funcional al sistema económico. En este sentido, Ricardo Montoro (1997), considera necesario tomar en cuenta cinco parámetros principales para entender la dimensión de la política social: i) el concepto de Estado Social; ii) la idea del Estado de Bienestar (Welfare State); iii) la concepción liberal del orden social y económico; iv) la concepción socialista y socialdemócrata y v) la concepción de la Doctrina Social de la Iglesia, tradicionalmente interesada por lograr los mismos objetivos de bienestar social colectivo. En este tenor, Montoro describe la coexistencia de tres modelos o tipos posibles de política social, que nos permite aproximarnos a un significado. En el primer tipo, la política social es entendida bajo las siguientes cuatro formas: 1) como caridad, 2) como garantía de control social, 3) como mecanismo de reproducción social y 4) como realización del derecho social de ciudadanía. En el segundo tipo, la política social se concibe a partir de cuatro modelos, a saber: 1) el modelo residual, 2) el modelo adquisitivo-ejecutivo, 3) el modelo institucional-redistributivo y 4) el modelo total. En el tercer tipo, la política social puede ser entendida bajo: 1) el modelo formalista, 2) el modelo normativo y 3) el modelo materialista.32 Montoro (1997; 45) hace hincapié que a pesar del gran esfuerzo por conceptualizar la dimensión de la política social bajo los modelos antes descritos, ésta aún sigue sin ser universal, sin embargo es claro que en términos históricos, la política social es el reflejo de la constitución y del reforzamiento del llamado “Estado nacional moderno”, basado en la unificación territorial de un pueblo, contando con la existencia de un grupo social dominante, movilizando recursos financieros a través de una burocracia fiscal, asegurando las fronteras con un aparato de defensa y manteniendo el orden interno mediante el monopolio legítimo de la violencia. 32

Montoro (1997; 34-35), hace referencia que la política social resulta difícil identificarla con un sistema o régimen político específicos, ya que se adapta a regímenes que incluso son claramente contradictorios entre sí. Se puede hablar de política social en un sistema de carácter neoliberal, de socialismo real así como en los de influencia social-demócrata moderada o radical.

Con esta breve revisión, es claro que la política social mantiene un amplio criterio de flexibilidad que le permite su interpretación de acuerdo a las condiciones naturales e ideológicas que guarda históricamente el Estado y la sociedad civil, por lo que la noción de la política social puede transitar del bienestar público al privado y viceversa, lo que hace compleja una única concepción, sobre todo en las llamadas sociedades del bienestar moderno. En general, el desarrollo de los sistemas de protección social no tiene un país de origen exclusivo ni una motivación única, estos fueron la consecuencia de procesos sociales, económicos y políticos del siglo XIX. En resumen, la política social es una vía para promover el bienestar (individual o colectivo) a partir de diversas garantías políticas, sociales y económicas que le permite a cada integrante de la sociedad acceder a un nivel de vida mínimo y a las oportunidades para desarrollarse por sí mismo. De acuerdo a Montoro (1997; 34), la política social comprende el diseño y la ejecución programada y estructurada de todas aquellas iniciativas, tanto públicas como privadas, adoptadas para atender una serie de necesidades consideradas básicas para la población, a las que pueden ir agregándose las más recientes necesidades percibidas, o adoptadas por el Estado de Derecho, de las actuales sociedades democráticas.

II.4 La política pública y su evaluación: principales enfoques En los años recientes ha habido un cambio sustantivo en la escuela de la administración pública, pasando de la identificación de lo público con lo gubernamental, a la asociación “preferente” de lo público con la sociedad civil; se ha pasado del gobierno como operador único al ejercicio de las políticas públicas y de la participación ciudadana como garante de la legitimidad; del discurso oficial a la ponderación de los resultados través de las evaluaciones y, de la opacidad en el manejo de la información a la transparencia. Estos cambios suponen, hipotéticamente, la operación de una administración pública más abierta, participativa y sobre todo efectiva de los asuntos públicos. Actualmente referenciar a la administración pública implica observar principalmente sus nuevas transformaciones hacia la nueva gestión pública. Esta disciplina ha sido objeto de diversos análisis multidisciplinarios, que van desde los cambios sobre las formas y contenidos hasta transformaciones en las delimitaciones de funciones y responsabilidades. Para autores como Enrique Cabrero (1997; 137), la transformación del administrador al gerente público consiste en el desplazamiento de un pensamiento tradicional a otro moderno y para ello es necesario replantear la visión parcial, jurídica y técnica a una más integral, de la misma forma sucede en la consideración del “Estado omnipresente” a un Estado modesto, de un sistema administrativo semiabierto a uno totalmente abierto, del plan como requisito burocrático al plan como eje de la acción pública, de la estrategia tradicional a una estrategia para el cambio, entre otras. Este nuevo concepto implica una manera diferente de asumir y cumplir con la función pública: más inclinada al desarrollo de iniciativas, capaz de asumir riesgos y de proponer y aceptar propuestas del colectivo social. Para Bernardo Klikgsberg (1993, 107), el gerente social debe cambiar en sus estructuras mentales básicas, asumiéndose, de preferencia, por la capacidad de hacer prospectivos los escenarios futuros, pasar de la simple reprogramación de actividades del pasado a la consideración de las necesidades presentes y futuras de la comunidad, previendo el riesgo y pronosticando los escenarios y sobre todo evaluando los resultados.

La gerencia pública es un modelo sistemático que corresponde a una administración pública moderna, dejando de lado la burocracia tradicional, centralizada, poco eficiente y sin legitimidad ante los actores sociales. Este cambio no solo implica transformaciones del funcionario per se sino que deben ser acompañadas por cambios en la estructura organizativa del Estado y de su propio sistema político, cambios en sus esquemas de planeación, gestión y administración de los recursos así como la valoración y transparencia de los resultados. Klikgsberg, citado en Rodríguez (2006; 37), hace referencia que en América Latina se han adoptado diversas opciones ante este nuevo desafío, dentro de las cuales destacan dos: por un lado la adopción de una tendencia internacional de captar la especificidad de lo social, administrando su inquietud y necesidades en modo planificado y, por el otro, la iniciativa de mejorar la gerencia, trayendo y adoptando modelos gerenciales del campo privado. Para Rodríguez (2006; 38), la nueva gerencia pública está basada en la administración de responsabilidades específicas y diversas, y tiene como principal misión el resolver problemas públicos que en su mayoría ya rebasaron los mecanismos formales (organigramas, formatos, manuales de operación, ventanillas únicas de atención, denuncias, etc.) que suponían una estabilidad estructural básica. Actualmente los problemas sociales involucran grupos de presión, grupos de interés, partidos políticos, medios de comunicación, relaciones y percepción de la población, etc., por lo que requieren de una atención más sofisticada que maneje la impredictibilidad y variabilidad de los asuntos públicos.33 Desde esta perspectiva, la administración pública requiere de amplios cálculos de gasto público, estimaciones de eficiencia en las decisiones, economía pública realista, evaluación de las operaciones y búsqueda de opciones que maximicen los beneficios y disminuyan los costos en la solución de los problemas públicos (Aguilar, 2007; 139).

En este sentido Castells (2009; 43), refiere que las relaciones de poder (gobernantes-gobernados) se daban en estructuras sociales concretas (espacio-temporales), los cuales para la actualidad ya no se sitúan a nivel nacional sino que son locales y globales al mismo tiempo, por lo que los límites de la sociedad cambiaron, situándose en un entramado “de red” que le permite estar en comunicación permanente.

En México y América Latina estos cambios son cada vez más constantes y dado que se considera que el “nuevo gerente público” es quien transforma su entorno, pueden observarse ya interesantes cambios estructurales en materia de regulación, competitividad, descentralización administrativa, mecanismos de participación ciudadana, implementación del servicio profesional de carrera, transparencia, planeación y programación de acciones y recursos, etc., lamentablemente pocos han sido los logros reportados en materia de control de riesgos y de evaluación de resultados.34 Estudiar la gestión pública implica abordar detenidamente una disciplina comúnmente examinada a partir de diversos campos multidisciplinarios, desde los que se centran exclusivamente sobre los “insumos” o demandas (inputs), hasta los que se centran únicamente en los resultados (outputs): las políticas públicas. La transformación del Estado y de su capacidad gubernamental, se originó en los Estados Unidos a principios de la década de los cincuenta como un experimento para utilizar los métodos de investigación en las ciencias sociales, con el fin de elaborar “programas” que resultaran en el buen funcionamiento del gobierno. Desde esta perspectiva, la cuestión que se planteó fue cómo producir procesos que lograran los objetivos propuestos de la manera más eficiente posible. Estos estudios tomaron como punto de partida los trabajos presentados por Lasswell 35 y los experimentos realizados en el Ministerio de la Defensa de los Estados Unidos, conocidos por su siglas en inglés como PPBS (Program, Planning and Budgeting System).36 Sin embargo no fue hasta la década de los setenta, cuando las políticas públicas comenzaron a tener mayor difusión, desarrollo e implementación como consecuencia de la convergencia de corrientes y de la dificultad de las teorías existentes para ofrecer instrumentos de análisis eficaces con los que se pudieran atender las nuevas demandas.

Los cambios en la administración pública mexicana respondieron más que a una necesidad domestica -de mejorar el servicio- a una idea internacional globalizadora, basada en principios racionalmente económicos que implicaban la reducción del “Estado obeso” que intervenía tanto en la política, como en la ciencia, la cultura y la empresa. 35 Véase: H. Lasswell y D. Lerner (1951). 36 Véase: B. Smith (1966) y Greenhouse, Samuel M. (1966).

A comienzos de la década de los ochenta, cuando adquiere mayor representación la doctrina neoliberal en el mundo, surge el planteamiento que transforma la idea de considerar a las políticas públicas como resultado del sistema político; esta nueva visión reconsidera a la política pública como un producto (output) y supone que las políticas públicas constituyen un medio para propiciar los cambios en el sistema (outcomes). En este tenor, Harold Lasswell escribió la orientación de las políticas, texto con el cual se fundaron los estudios de las políticas públicas. La intención de este texto era establecer lineamientos de investigación que coadyuvaran a aumentar la racionalidad de las decisiones del gobierno estadounidense. Para Lasswell (1992; 80), las ciencias de las políticas (policy sciences) son el conjunto de disciplinas que se ocupan de: i) explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas y, ii) se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas públicas en un periodo determinado. Bajo esta doble dimensión, se desarrollaron dos enfoques, por un lado el análisis de las políticas públicas (policy analysis), con interés normativo en la construcción y evaluación de las mejores opciones de política pública y, por el otro, los estudios de las políticas públicas (policy studies) que se ocupan de analizar las causas, efectos, contenidos, restricciones y modalidades que se suscitan durante la elaboración de la política pública. En el primer enfoque analítico se resuelve el proceso de producción de las políticas públicas, es decir, cómo se definen los problemas públicos, cómo se fija la agenda gubernamental, cómo se toman las decisiones, cómo se formulan las políticas, cómo se aplican y finalmente cómo se evalúan. En el segundo enfoque, se emplean técnicas de análisis al servicio de la producción de las políticas. Con el enfoque de Lasswell, se asumió que el proceso de elaboración de políticas y programas es racional y ordenado, trayendo consigo el que se pudieran establecer las fases que determinan cada proceso, los motivos por los que surgen los problemas y las razones por las que pasan a ser una preocupación de los gobiernos, además de observar quién toma y por qué se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente a dichos problemas, cómo se

ponen en marcha dichas propuestas y por último, cómo se puede evaluar la política pública aplicada. Con este planteamiento, el proceso de políticas públicas puedo descomponerse en cinco partes: i) la identificación de un problema que requiere la atención pública, ii) la formulación de las posibles soluciones, iii) la toma y adopción de decisiones por parte de la autoridad legitimada, iv) la ejecución de la política pública y, v) la evaluación de los resultados. En este sentido, las políticas públicas se constituyeron como una herramienta que facilitó a las autoridades públicas un mejor control sobre la función de ofrecer resultados, tratando de que los productos propiciaran los efectos esperados o al menos que previeran las desviaciones. Desde la perspectiva de las ciencias sociales, Mény y Jean-Claude Thoenig (1992; 109128), explican que la noción de políticas públicas hace referencia a la disciplina que tiene por objeto de estudio la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad, es decir, “qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados y a través de qué medios”. Para Yehezkel Dror (1989), citado en Franco (2012; 84), el objeto de las políticas públicas es contribuir, mediante la investigación y la teoría pura, a la mejora de las decisiones públicas en el corto y largo plazo. La política pública se trata pues de una disciplina científica, cuyo objetivo es elaborar información que sea de utilidad al proceso de toma de decisiones y que ésta pueda ser utilizada para resolver problemas en circunstancias políticas concretas. Tal característica se aproxima al concepto principal que la describe como la resolución de problemas concretos. En este sentido, Aaron Wildavsky (1987) sostiene que el análisis de las políticas públicas consiste en “hallar un problema sobre el cual algo puede o debe hacerse” Al respecto, Thomas Dye (1984), citado en Rico (2014), considera que la política pública es “todo aquello que el gobierno decide hacer o no hacer” y a partir de esta noción se infiere tres elementos a considerar: que toda política pública implica una decisión, diversas

tareas y actividades (o incluso ninguna) y, sobre todo, envuelve una acción inherente al gobierno aunque existan diversas esferas de participación durante la toma de decisiones. Desde el enfoque de las ciencias de las políticas, Lahera (2003; 16) explica que las políticas públicas son: “los cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática, desarrollados por el sector público y frecuentemente con la participación de la comunidad y del sector privado”. Para Franco (2012; 87), las políticas públicas son acciones concretas que permiten un mejor desempeño gubernamental a partir de cuatro supuestos: el interés público, la racionalidad, la efectividad y la inclusión; tales supuestos se logran mediante el uso racional de los recursos públicos (medio), la focalización a los problemas (fin y temporalidad) y la incorporación de la participación ciudadana (legitimidad), de esta forma las políticas públicas se pueden diferenciar de las Políticas de Estado y de las Políticas de Gobierno. En resumen, con el enfoque de las políticas públicas se logró descomponer la compleja esfera de la acción pública weberiana en actividades muy distintas y analíticamente separables; esto incluyó un nuevo valor del entorno político-administrativo al observar los procesos de elaboración de decisiones y la identificación de los distintos actores que intervienen en ella. Indiscutiblemente el análisis de las políticas públicas generó la transformación de la administración pública, la cual desde una perspectiva tradicional sólo se ocupaba de la legitimidad y legalidad de su quehacer público; con esta nueva herramienta se abrió paso a una perspectiva que destacaba los resultados de la actuación, los instrumentos y procedimientos que permiten la mejora continua pero además que se dirige a la búsqueda de la eficiencia y eficacia en la gestión de las organizaciones públicas, por consiguiente, esta transformación ha venido a instaurar una serie de principios normativos que exigen que la ejecución de políticas públicas se realice de forma permanente. (Ver: Cuadro II.1)

Cuadro II.1 Ciclo de vida de las Políticas Públicas



Gestación

Diseño

Implementación

Evaluación de Impacto

Etapa 1

Etapa 2

Etapa 3

Etapa 4

Surgimiento e identificación de problemas públicos. Inclusión en la agenda de gobierno.

    

Posibilidad de evaluación en las etapas 2, 3 y 4

   

Análisis del problema. Análisis de soluciones. Análisis de factibilidad. Recomendación de política pública. Plan de acción de política pública

Decisión. Presupuestación. Legislación. Ejecución en agencias gubernamentales.

Evaluación concomitante

Evaluación ex ante



Evaluación de los efectos de la política pública

Evaluación ex post

Fuente: Tomado de Franco Corzo, Julio (2012) Diseño de políticas públicas; Puebla, México; Editorial IEXE. p.89

Principales Enfoques en la Evaluación de las Políticas Públicas.37 Con la nueva gestión pública y desde enfoque de las políticas públicas, la evaluación de las acciones públicas se envuelve en la mecánica de lo posible, lo deseable y lo factible. En un sentido práctico, la evaluación es un proceso racional que nos permite comparar dos o más elementos a partir de una serie de valoraciones objetivas y subjetivas; esta idea refiere que el valor de cualquier acción siempre es relativo a la escala que se usa para compararla y al criterio que interviene en dicha contrastación. La evaluación en un sentido más amplio, puede ser entendida como un proceso que permite comparar los resultados de un proyecto con las metas que se propuso alcanzar, considerando la racionalidad de los recursos invertidos (eficiencia), adicionalmente, la evaluación también implica un proceso valorativo que apunta no sólo al conocimiento de una realidad y al logro de metas sino también a la efectividad en el cumplimiento de los

La revisión conceptual sobre los enfoques en la evaluación está basado en un trabajo de Juan Pablo Guerrero Amparan, quien ofrece un valioso e importante concentrado de fundamentos teóricos y empíricos sobre la evaluación de las políticas públicas en nueve países desarrollados (Ver: Guerrero, 1995).

objetivos previstos (eficacia) para finalmente contrastar los efectos de las acciones en la población objetivo (impacto social). Para algunos investigadores como Guerrero Amparan (1995; 48), la evaluación de una política pública es un proceso amplio que constituye la intervención de la autoridad pública; en general, la evaluación no se limita a describir simplemente los sucesos ligados a la aplicación de una política determinada o a su calificación de acuerdo con determinadas normas y criterios (como contables o presupuestables), sino pretende explicar el efecto logrado y examinar si el problema que originó la actuación gubernamental fue en definitiva resuelto y si se alcanzaron los objetivos propuestos y las formas en que los sectores participaron. En este sentido, Mejía Lira (2003) concibe a la evaluación como un proceso de investigación que tiene por objetivo generar información para el análisis y la toma de decisiones y que estos a su vez permitan establecer relaciones de causas y efectos que puedan apoyar el aprendizaje y el mejoramiento de procesos. Esto le confiere a la evaluación un espectro muy amplio de ámbitos y tareas, por lo que es necesario reflexionar sobre los distintos modos de realizar este proceso, ya sea en función a la temporalidad, los objetivos, el organismo que la realiza, la naturaleza de la evaluación, la escala asumida o bien a quien va dirigida. Un primer criterio que se debe considerar sobre la evaluación está en función de la temporalidad y los objetivos, en este sentido se identifican tres tipos de evaluaciones: i) la evaluación ex ante o a priori, ii) la evaluación concomitante o de seguimiento y, iii) la evaluación ex post o posteriori. La evaluación ex ante o a priori, se realiza de manera previa al proyecto o programa y tiene como finalidad establecer criterios que permitan tomar decisiones con base en diversas factibilidades técnicas, económicas, jurídicas, políticas, entre otras. La evaluación concomitante o de seguimiento, se realiza cuando una política pública se encuentra en la etapa de ejecución, genera información cualitativa y cuantitativa que permite realizar las modificaciones pertinentes y conocer si se lograrán los objetivos

planteados, con ello la evaluación permitiría continuar con el programa o en su defecto cancelarlo. La evaluación ex post o a posteriori, tiene lugar al finalizar el proyecto o programa, ésta se enfoca a contrastar los objetivos propuestos con los resultados obtenidos. Otro segundo criterio sobre la evaluación está en función de quién funge como evaluador o instancia evaluadora; al respecto se identifican tres tipos de evaluación: i) la evaluación interna, ii) la evaluación externa y, iii) la evaluación participativa. La evaluación interna, es la que se lleva a cabo por los funcionarios responsables del proyecto dentro del alcance de sus facultades. El propósito de esta evaluación es crear, dentro de la propia dinámica del proyecto, un análisis de lo ejecutado a fin de tomar decisiones sobre el proyecto. La evaluación externa, se realiza por personas o instancias ajenas a la organización y administración del proyecto, el objetivo es identificar los resultados y efectos generados por las acciones desarrolladas en relación a los objetivos planteados. La investigación participativa, es aquella que realizan las personas directamente beneficiadas por el proyecto y que han participado desde el diseño así como en la operación del mismo, por lo que se reconoce una capacidad de análisis sustentada en el conocimiento y percepción del proyecto mismo. Por lo anterior, llevar a cabo la evaluación de la política pública de forma objetiva y científica, ha implicado la construcción de diversos conceptos y métodos que han servido para apreciar los efectos políticos, económicos y sociales, entre otros, generados por una intervención gubernamental en específico, en un tiempo y lugar determinado. Para autores como Mény y Thoenig (1992), citado en Guerrero (1995; 51), existen diferentes estrategias para evaluar una política pública y éstas se pueden clasificar en cuatro enfoques generales: i) el enfoque descriptivo, ii) el enfoque el clínico, iii) el enfoque normativo y, iv) el enfoque experimental.

El Enfoque Descriptivo Aquí se elabora una lista exhaustiva de los efectos de la acción pública a evaluar; el propósito es explorar los cambios generados por la política pública, tal como lo haría una fotografía del momento antes y después de la aplicación de la acción gubernamental. Esta evaluación mide principalmente los efectos de la política en cuestión, es decir, las perturbaciones que ocurren tras la intervención de la autoridad. Entre las técnicas de observación empleadas para la evaluación descriptiva, podemos destacar la elaboración de muestreos, encuestas, análisis estadísticos, observación directa, análisis de contenido (informes gubernamentales), construcción de escalas y modelos matemáticos, etc., sin embargo para este enfoque lo importante es observar las transformaciones o desviaciones del curso normal de las cosas que son atribuidas a la política pública; aquello que cambió gracias a la actuación del gobierno. Cabe señalar que al emplear este enfoque, es inevitable resaltar más los “efectos inesperados” que el de los “logros” de la propia política pública, por ejemplo el caso del programa aplicado en la ciudad de Puebla conocido como “Multa Cero”.38 Otro ejemplos de evaluación descriptiva, es el que se realiza a través de los llamados “estudios de casos”, en donde se asocia los resultados de implementar una acción pública a un determinado sector social, en un periodo de tiempo establecido y en un lugar geográfico en específico. Aquí no se hacen comparaciones hacia el exterior ni se miden la influencia de los factores exógenos que pudieron afectar el resultado.39

Este programa fue aplicado en la ciudad de Puebla en el periodo 2002-2004, pretendía erradicar la corrupción condonando las sanciones pecuniarias del infractor, sin embargo en la mayoría de las evaluaciones que se realizaron se podía constatar que tanto el ciudadano (entrevistado) como los investigadores (aplicadores) percibían –casi inmediatamente- que la implementación de dicho programa traía como consecuencia una mayor desobediencia al reglamento de tránsito municipal; esta “primera impresión” acarreaba cierta subjetividad al momento de evaluar los resultados “reales” del programa. 39 Una importante revisión, desde la perspectiva económica y neoinstitucionalista, sobre diversos programas públicos aplicados en la ciudad de Puebla, se pueden consultar en Rodríguez Korn, Fabio y Sylvia B. Guillermo Peón (Coords) (2006). Aplicaciones del neoinstitucionalismo a problemas público locales en México; coedición: BUAP-H. Ayuntamiento de Puebla-IAP-CONCYTEP; 1ª Edición.

El Enfoque Clínico. Este enfoque se emplea para explicar los efectos a partir de los objetivos centrales de la política pública y los resultados obtenidos, se consideran los objetivos que no se lograron y las consecuencias inesperadas. Se emplea un criterio de evaluación endógena y deductiva, es decir, se parte de las metas propuestas por los propios diseñadores de la política pública y los resultados que se obtuvieron, se miden las variaciones provocadas por la intervención de la autoridad pública en un determinado periodo pero principalmente centra su análisis en explicar lo que buscaba la política pública, lo que logró y los factores que intervinieron a lo largo de la instrumentación para detectar aquello que falló.40 El enfoque clínico sirve a los objetivos del funcionario responsable de la política pública, ya que busca que a través de una interpretación práctica se determinen las causas de las variaciones entre los objetivos y los resultados con la finalidad de evitarlas en el futuro. Existen tres técnicas que se emplean frecuentemente en esta evaluación: la encuesta estadística, que establece pruebas sobre sectores representativos del grupo social afectado; la evaluación sumaria, que consiste en realizar un análisis de las consecuencias generales de la política pública tomando en consideración la situación que prevalecía con anterioridad y los efectos que se originaron posterior a la aplicación de la política pública y, finalmente la evaluación formativa, que es el seguimiento progresivo de la política pública a partir de un grupo de observación permanente. El Enfoque Normativo. Aquí se emplean objetivos diferentes a los que tiene la política pública para llevar a cabo la evaluación de los resultados; los criterios son exógenos, ya que provienen del exterior a las que norman y justifican a la política pública en cuestión. La razón por la que la evaluación normativa adopta objetivos externos se puede deber a que el programa a evaluar no cuenta 40

Un ejemplo de este enfoque es el que empleó el Banco Mundial en su informe del Departamento de Evaluación de Operación en el año 2002, donde analiza la situación de 21 países que habían obtenido préstamos para el combate a la pobreza. En este informe clínico, el Banco Mundial señaló que tras la evaluación de los resultados se había detectado serias deficiencias y retrasos significativos que explicaban los malos resultados en el 38% de los proyectos, a partir de ello, se tuvo como resultado que en la Reunión de Monterrey (20 de marzo de 2002) las diferentes organizaciones bancarias establecieran reglas más explicitas a los países prestatarios. (Ver: Précis, 2002)

con objetivos claramente definidos y evaluables, a que el evaluador no comparta los objetivos del programa o a que exista una restricción presupuestal o jurídica que limitan la actuación del evaluador, o del funcionario público, para realizar la evaluación tomando como base los objetivos propios de la política, entre otros.41 El riesgo del enfoque normativo es el exceso de subjetividad o rigurosidad que el evaluador le puede imprimir a la evaluación. Para evitar este exceso, se pueden emplear criterios múltiples, como los son: el criterio de la eficiencia, es decir medir la capacidad de transformación de los recursos en resultados de forma poco costosa; el criterio de la eficacia, medir la capacidad de hacer concretas las metas programadas en el tiempo establecido; el criterio de la igualdad, que implica dar el mismo trato a todos los sectores sociales sin importar que se encuentren en situación desigual; el criterio de equidad, que mide el acceso de los grupos a los servicios sociales para lo cual considera criterios distributivos y, finalmente el criterio de pertenencia o adecuación, que mide la capacidad de responder satisfactoriamente a las necesidades y demandas sociales. Como puede observarse, el empleo de criterios como la eficacia y eficiencia son de tipo práctico y, la igualdad y equidad son de tipo moral; los valores de esta evaluación son aquellas que el propio evaluador establezca formalmente y con anterioridad a la evaluación. El Enfoque Experimental. Este es el enfoque más ambicioso desde el punto de vista científico, aquí se realiza una evaluación a priori y establece la posibilidad de descubrir las relaciones de causalidad entre una política pública y sus efectos sociales. Este enfoque considera la posibilidad de postular la existencia de conexiones que pueden ser explicadas lógicamente entre las causas (variables independientes) y las consecuencias (variables dependientes), que son los efectos calculables en el sector social o entorno físico donde se desarrolla el programa, por ello, la evaluación experimental propone llevar a cabo ensayos y experimentos en un sector reducido, controlable y en un lugar y tiempo determinado, que muestren los efectos reales y 41

Una gran aproximación a lo que se refiere este enfoque de evaluación, en el caso de los servicios públicos de la ciudad de Puebla, lo podemos encontrar en Rodríguez Korn, Fabio (2006) “Costo de transacción, competitividad y desciudadanización en Puebla (una aproximación a la medición de la eficiencia de la prestación de servicios públicos en la ciudad)” en Rodríguez Korn, Fabio y Sylvia B. Guillermo Peón (Coords) Op. Cit; Pp. 197-212.

con ello probar todas las posibles soluciones y alternativas para escoger después la más conveniente de acuerdo con los objetivos y valores de la autoridad responsable. El criterio de este enfoque radica en llevar a cabo un análisis comparativo como herramienta para la elección de varias políticas alternativas a partir de diversos criterios económicos, sociales, políticos, institucionales, etc., y decide qué tipo de política le resulta mejor. En este enfoque se pueden aplicar dos técnicas de investigación: la experimentación real y la cuasi experimental; la precisión de ambas técnicas radica en la presencia del grupo de control que se utiliza para realizar la comparación de la política pública en cuestión. Aquí la complejidad reside cuando se pretende evaluar una política pública urbana comparando dos ciudades o dos naciones o en donde la complejidad y diversidad de los actores y contextos imposibilita una interpretación clara. En síntesis, dado que los valores para este enfoque son aquellas que sólo pueden ser verificables a través de la experiencia, no son viables para el caso de políticas públicas en donde intervienen sectores sociales y lugares geográficos extensos o en aquellas donde intervienen diversas variables; aunado a lo anterior, esta evaluación resulta ser económicamente onerosa y difícil de lograr dado los criterios de selección que se emplean para determinar el grupo de control, sin contar con la apreciación práctica y moral que genera su implementación. En este mismo orden de ideas, Erick Monnier (1987), citado en Guerrero (1995; 67), sugiere que la utilidad de los enfoques de la evaluación no solo se encuentran en sus diversos criterios metodológicos sino en la credibilidad que la propia evaluación genera en los actores sociales que están involucrados en el programa público en cuestión; en este sentido, propone un enfoque pluralista que involucra a los actores sociales. El Enfoque Pluralista. Este enfoque parte de la idea de que la realidad no puede reducirse ni aislarse, por lo que la evaluación debe realizarse desde el contexto en el que se observa; aquí el investigador se sitúa dentro del sistema que evalúa, asumiéndose como un participante más, pues se

considera que su simple acción de registro y observación representa una variación de las acciones, hechos y efectos de la política pública evaluada. En este enfoque, los resultados están en relación con el sistema de referencias del observador y con el entorno que observa, por lo tanto, no existe una sola conclusión sino varias que coexisten; la calidad científica depende de la estructura racional que organiza la información producto de la observación y, al considerar que el entorno cambia a través del tiempo, el criterio fundamental de la evaluación está dada por la pertinencia o la validez de las observaciones de acuerdo a su contexto. Las técnicas que adopta esta evaluación incluyen los puntos de vista de los sujetos, grupos y personas interesados por el programa, como son: las autoridades responsables, los sectores sociales beneficiados, los sectores afectados, las instituciones burocráticas y administrativas que instrumentan la acción, los sectores de opinión que se interesan en el proceso, los grupos que ven en esa actuación una oportunidad de mejorar y los que la miran como amenaza para sus intereses, etc.; por lo tanto los valores de esta evaluación son aquellos que van definiendo los propios actores. La dificultad para realizar esta evaluación radica en su acción misma, el reto es cómo encontrar unanimidad en un grupo altamente pluralista y sobre todo interesado en la acción de la política. En resumen, cada uno de los cinco enfoques precisa de sus propios objetivos, criterios, técnicas, valores y la relación que asumen frente a los objetivos de la política pública a evaluar, tomando en consideración que el objeto de toda evaluación consiste precisamente en contrastar las metas de la política pública y medir cuáles se cumplieron, los medios que se emplearon y cómo se tradujeron hacia los grupos y sectores sociales. Lo anterior no significa que un enfoque sea mejor que otro, sino que su uso depende del criterio con el que se le quiere emplear y lo que se busca medir y difundir de dicha política pública, de tal forma que al aplicar los cinco enfoques en una sola política pública se pueden obtener resultados que incluso pueden ser divergentes. (Ver: Figura II.2) En este tenor, Garry Brewer y Peter deLeon (1993), citado en Guerrero (1995; 67) sostienen que la evaluación depende tanto de las habilidades profesionales del investigador (evaluador o funcionario público), como del juicio (criterio) que se emplea al momento de

la selección de herramientas y técnicas para llevarlas a cabo, de esta forma los objetivos expresos e implícitos de la evaluación tendrán un peso determinante en su forma, operación y resultados. Figura II.2. Principales enfoques en la evaluación de las Políticas Públicas Evaluación Descriptiva

Evaluación Pluralista Política Pública

Evaluación Experimental

Evaluación Clínica

Evaluación Normativa

Fuente: Elaboración propia con base en información de Guerrero Amparan, Juan Pablo. (1995) “La evaluación de políticas públicas: enfoques teóricos y realidades en nueve países desarrollados” en; Revista Gestión y Política Pública (CIDE); Vol. IV, Núm. 1, Primer Semestre; México, D.F.; Pp. 47-115.

II.5. Capital social en las sociedades democráticas. Hoy en día ningún gobierno democrático puede dejar de revisar los principios rectores que rigen su organización y el ejercicio del poder al interior de su régimen político. La democracia, como concepto, ha transitado de la organización y funcionamiento del Estado hacia la instrumentación de pesos y contrapesos sobre las diversas dimensiones políticas, legales, sociales y económicas que intervienen en toda sociedad. Estos nuevos instrumentos han fijado límites al ejercicio de la autoridad y se han traducido en mecanismos jurídicoinstitucionales para la gestión de los asuntos públicos. La democracia, por ende, ya no puede ser entendida únicamente como “el método para la libre elección de los gobernantes”. Este nuevo paradigma ha tendido a reconceptualizar a la democracia más que una forma de gobierno a una forma de vida; autores como Morlino (2005), Vargas Cullell (2008) y Olvera (2010), por mencionar sólo algunos, han abordado diversos ejes desde el cual se puede ponderar la calidad realmente existente de las democracias modernas. La democracia, en el sentido más amplio, se trata de la forma de gobierno en donde existe un acuerdo consensado para el uso legítimo del poder, este ideal establece que los agentes sociales tienen y ejercen –al menos mínimamente42- sus derechos y libertades políticas, civiles y sociales para determinar la organización y funcionamiento del gobierno, por lo tanto, para analizar las acciones y transformaciones de un gobierno democrático es necesario identificar si se trata de una mayor cobertura de los derechos “mínimos” o de un proceso aspiracional más amplio para intervenir en el poder y redefinir la organización del mismo. En este sentido, Vargas Cullell (2008) conceptualiza la democratización como la creciente aplicación y difusión de los principios democráticos “mínimos” sobre la organización y ejercicio del poder político (incluyen cambios constitucionales y reformas institucionales) sobre los diversos ámbitos que la integran. En esta idea, la democratización no es más que

Se considera como mínimos todos los derechos, garantías y obligaciones estipuladas y reguladas desde una ley suprema y que tutelan, a través de variados mecanismos formales, a las organizaciones públicas y sociales; es lo que comúnmente hacemos llamar “Estado de Derecho”.

el grado de eficiencia en que las reglas se hacen cumplir en el conjunto de las relaciones sociales, por lo tanto la continua evolución -desde el carácter legal y práctico- es lo que comúnmente se denomina “Estados Democratizados”. Indiscutiblemente la democratización favorece la consolidación de la democracia con calidad y aunque sus dimensiones están fuertemente concatenadas tienden a ser diferentes en relación a la cobertura; la calidad democrática reviste al contenido, el procedimiento y los resultados del régimen. En esta idea, Guillermo O’Donnell (2004), citado en Olvera (2008; 45), señala que la calidad de la democracia “implica las valoraciones normativas, en un horizonte determinado, sobre un régimen político (gobierno y sociedad) que ofrece garantías constitucionales y legales más amplios que los mínimos necesarios”; es decir, no sólo se busca revisar las características normativas y prácticas en la que los gobernantes y gobernados se desenvuelven sino en ponderar las transformaciones que ambos están propiciando en la organización del régimen y en el ejercicio del poder público. En este tenor, Olvera (2008; 55) infiere que la calidad de un régimen político “es el grado en que las aspiraciones democráticas de la ciudadanía se conjugan con las de su gobierno”. Esto involucra forzosamente valorar al régimen político por encima del umbral “mínimo” que norman los actos de autoridad y de la participación ciudadana, se trata pues de un análisis de congruencia sobre las dimensiones del gobierno y de la ciudadanía. Para Morlino (2005; 261), una democracia de calidad “es un ordenamiento que, a través de instituciones y mecanismos que funcionan correctamente, garantizan la más amplia libertad e igualdad de los ciudadanos”. Esta definición puede ser concebida desde las demandas y desde las decisiones, las cuales se agrupan en: los procedimentales, los de resultados y los sustantivos. En el grupo de los “procedimentales” se ubica el Estado de Derecho (rule of law) y la rendición de cuentas (accountability); en el grupo “de resultados”, podemos encontrar la capacidad de respuesta del gobierno para responder a las demandas de sus gobernados (responsiveness); finalmente en el grupo denominado “sustantivos”, se pueden ubicar dos

importantes dimensiones, la primera se refiere al pleno respeto de los gobernantes sobre los derechos y libertades ciudadanas, y la segunda, a la progresiva ampliación en la cobertura de dichas igualdades y libertades políticas, sociales y económicas; ambas dimensiones revisten la legitimidad del régimen político, por lo que son analizados desde los aspectos normativos y desde su pleno ejercicio cotidiano. Las dimensiones de Morlino permiten equiparar la calidad de las democracias con los grados de intervención e involucramiento de la ciudadanía en la consolidación de su régimen político, es decir, no sólo se trata de encontrar normas procedimentales para la organización y el ejercicio del poder sino en revisar si éstas se construyen desde la ciudadanía y responden a las necesidades de la convivencia. En los llamados regímenes democráticos, la ciudadanía no sólo elije de manera libre y directa a sus respectivos representantes en el gobierno sino que además, durante los periodos no electorales, participa activamente en la toma de decisiones. Esta condición no se estriba en la buena voluntad de los políticos y de los ciudadanos per se, ni debe de ser el único factor que la detone por un tiempo y espacio determinado, por el contrario, se debe afianzar en elementos constitucionales que otorguen certeza legal y capacidad institucionalizada para que de forma permanente se pueda incidir efectivamente en la conducción del Estado sin importar los “estilos personales” de gobernar. Un factor importante a considerar en las evaluaciones de cualquier gobierno forzosamente tienden a transitar desde la eficiencia y eficacia –en la toma de decisiones y solución de las necesidades-, hasta la ponderación en la relación gobierno-sociedad. Queda claro que aquellos regímenes políticos que no procuren nuevos mecanismos abiertos e institucionales no tienen cabida en el concierto de los llamados “regímenes democráticos avanzados”.43 Participar en el gobierno, como ciudadanos, puede iniciar desde la simple delegación de responsabilidades mediante la elección de sus poderes públicos, hasta llegar incluso al involucramiento, serio y responsable, en la toma de decisiones y la exigencia de resultados

Es comprensible escuchar que la participación permite superar el déficit democrático de las instituciones representativas, propias de aquellos problemas que surgen durante la composición de las elites representativas, del excesivo ritualismo o del protagonismo de los partidos políticos (Subirats, 2001: 34).

concretos. La democracia participativa involucra la intervención del gobernado, ya sea a través del sufragio o bien a través de organizaciones vinculantes que tienen injerencia en la toma de decisiones del gobierno. Chevallier (2003) considera que la participación “permite abrir el proceso decisional en dirección a la sociedad civil, escuchar la voz de los ciudadanos, esforzándose por recoger directamente el punto de vista de los interesados”. Bajo esta premisa, a lo largo de los últimos años se han desarrollado diversos mecanismos que han fortalecido el proceso de participación ciudadana, tanto en el diseño de las políticas públicas como en la toma de decisiones. Estos instrumentos pueden clasificarse en los de democracia directa como el referéndum, plebiscito, la revocación de mandato y la iniciativa ciudadana y, por el otro, los que provienen de las nuevas prácticas de la gestión pública, como el presupuesto participativo, el cabildo abierto, la asamblea ciudadana, la consulta popular o vecinal, los consejos ciudadanos, la contraloría ciudadana, etc. Es claro que estos mecanismos se han presentado como soluciones a la antipatía política y al déficit democrático de las instituciones representativas, sin embargo las formas actuales de participación ciudadana revelan que los objetivos son excesivamente ambiguos, genéricos y perfectamente compatibles con la tradicional opacidad de las administraciones públicas. La pluralidad de mecanismos para la participación se convierte en una especie de “bálsamo” capaz de acabar con todos los males (Ruano, 2011).44 Con lo anterior, la participación resulta aparentemente sencilla de definir y difícil de cuestionar; para mostrar las asimetrías entre el discurso y la infraestructura participativa, se toma en consideración la escala de participación clásica formulada por Arnstein (1969), el cual permite distinguir los distintos grados de participación ciudadana. (Ver: Cuadro II.2)

Luego entonces pareciera ser que la participación se llega a convertir en un concepto “atrapa todo” que a su vez es portador de efectos de legitimación y de valor en sí mismo, que se impone sin discusión posible, que agrupa prácticas heterogéneas que persiguen objetivos extraordinariamente diversos, tanto gerenciales (eficiencia de las políticas, mejor aceptación de las decisiones), sociales (inclusión, cohesión, bienestar) y políticos (ciudadanía, rendición de cuentas, transparencia). Su fuerza radica precisamente en su ambigüedad, lo que le confiere una dimensión mítica (Ruano, 2011).

Para Arnstein existen por lo menos cinco niveles de participación ciudadana, cada una implica un grado de involucramiento con la autoridad en la toma de decisiones o en la implementación de una política pública.45 Haciendo hincapié que el éxito de la participación ciudadana depende de los recursos que son capaces de movilizar, de su capacidad organizativa y de su aptitud para dominar el juego de interrelaciones con las autoridades administrativas, es decir entre gobierno y sociedad.46 Cuadro II.2. Grados de participación ciudadana Nivel

Informativo

Consultivo Instrumental

Decisorio

Co-gestión o ejecutora

Descripción Condición básica para la existencia de cualquier tipo de participación. El objetivo es proveer información sobre un tema en cuestión. No existe posibilidad de retroalimentación o negociación por parte de la ciudadanía. Abarca todas las etapas de las actividades públicas. Se plantea como opinión de parte de los interesados en el cumplimiento de los objetivos definidos por parte de la administración pública. Tiene por propósito la satisfacción de necesidades básicas y por ende la relación con la administración pública interesa sólo en cuanto permita acceder a estos recursos. El ciudadano actúa fundamentalmente como un usuario-cliente, y en cuanto tal no buscará incidir en la gestión pública en tanto obtenga los resultados deseados. Orientada a garantizar que las decisiones tomadas en la administración pública no se realicen en función de sus propios intereses sino de los intereses generales definidos políticamente. Participación más cercana a objetivos políticos que administrativos. Abarca desde el diagnóstico, la ejecución y hasta la evaluación de las políticas públicas. Propone acciones concretas (de descentralización, de simplificación de trámites, mediciones de productividad, mejoramiento comunicacional, mejoramiento de los servicios públicos, mejoramiento de los recursos humanos, cumplimiento de parámetros de eficiencia, cobertura y calidad, etc.).

Fuente: Tomado de Arnstein S. R. (1969) “A Ladder of Citizen Participation”, Journal of the American Institute of Planners, p.35.

En nuestro país, la participación ciudadana está limitada al nivel informativo y consultivo, es decir, el ciudadano únicamente se informa y en algunos casos emite opiniones sobre el cumplimiento de los objetivos definidos por parte de la administración pública. Este es el caso de los consejos ciudadanos, los cuales abordan diferentes temas públicos como desarrollo social, seguridad pública, desempeño gubernamental, contraloría, desarrollo urbano, salud, grupos vulnerables, etc., sin embargo y a pesar de que tratan diversos asuntos y realizan propuestas serías, sus comentarios y observaciones no son vinculantes con los de la autoridad, es decir no necesariamente son tomadas en cuenta. 46 Cabe hacer notar que los procedimientos participativos pueden sesgarse por la asimetría entre actores participantes, lo que provocaría la exclusión de los grupos más vulnerables, así como por la desigualdad de conocimientos técnicos de la ciudadanía sobre temas de la administración pública y sobre el proceso de toma de decisiones. Adicionalmente la participación ciudadana puede ser capturada por los grupos de poder local o en su defecto puede emplearse para construir mayorías artificiales a modo y que sirvan para legitimar algunas decisiones “no tan públicas”.

Tanto la calidad democrática como la participación ciudadana, están relacionados directamente al enfoque antropológico de la pobreza, el cual sostiene que dicho fenómeno se vincula a aspectos culturales pero sobre todo con la organización social y económica de los individuos, de esta manera la exclusión, fragmentación social e incapacidad de cooperación impiden la movilidad y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Desde este enfoque, los individuos se organizan en unidades sociales y productivas que les permite integrarse mediante la cooperación al sistema económico, el cual se encarga de la producción y distribución de los bienes y servicios que demanda la sociedad, de esta forma al haber funcionamientos anormales en la cooperación económica existe una disminución de la eficiencia, pérdida de los niveles de producción y por consiguiente una disminución en la producción de la riqueza. Desde este punto de vista, la existencia de formas específicas de cooperación social es tan valiosa para el proceso productivo como el mismo capital económico (Coleman, 1988; Putman, 1993; Fukuyama; 1995).47 En este sentido la cooperación social requiere de capital social que Pierre Bourdieau en 1985 define como “el agregado de los recursos reales y potenciales que se vinculan con la posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de conocimiento o reconocimiento mutuo”. Para este autor, el capital social puede verse como: i) la relación social que permite a los individuos reclamar el acceso a los recursos y ii) el acceso a reclamar el monto y la calidad de los recursos. Bourdieau distingue en general la existencia de los capitales: cultural, económico, simbólico y social (Arriagada, 2003; 562). James Coleman (1988), considera al capital social como la capacidad de los individuos para trabajar colectivamente a favor de los objetivos comunes. Para este autor, la capacidad de cooperación social está determinada por las normas y valores que los individuos comparten con la comunidad, es decir el capital social está relacionado al nivel de identidad y apropiación.

La estabilidad social y política, así como el buen funcionamiento de los sistemas jurídico-institucionales, forman parte de los indicadores denominados “Riesgo País”, entre otras variables económicas, y sirven para la toma de decisiones para multiempresas y países en aspectos de inversión financiera a nivel internacional.

Para Robert Putman (1993), el capital social son las redes, normas y la confianza que facilitan la acción y la cooperación entre los individuos para el beneficio compartido con la comunidad y que le permiten alcanzar el crecimiento y desarrollo económico. Para Francis Fukuyama (1995; 45), “el capital social está asociado a la capacidad que nace de la confianza en una sociedad o en determinados sectores de ésta. Dicho capital puede estar arraigado en el grupo más pequeño de la sociedad, como la familia, así como en los grupos intermedios, como los clubes privados, empresariales, etc., o en el grupo más grande de todos, la nación”. Como se puede apreciar las definiciones de capital social no son universales, sin embargo para Margarita Flores y Fernando Rello (2001), existen por lo menos tres aspectos del capital social que son importantes de considerar: i) las fuentes e infraestructura que lo hace posible o consolida (normas, redes sociales, cultura y las instituciones); ii) las acciones individuales y colectivas originadas por dicha infraestructura y, iii) las consecuencias y resultados de estas acciones, tanto positivas (incremento de beneficios, el desarrollo, la democracia y mayor igualdad social) o negativas (la exclusión, explotación o desigualdad). Aquí es oportuno mencionar a Luis Portales (2014), quien a partir de un estudio etnográfico aplicado en el área metropolitana de Monterrey48, muestra tres tipos de capital social que una comunidad en condiciones de marginación ha afianzado a lo largo de los años y que le ha permitido superar algunas carencias y acceder a mejores condiciones de vivienda y seguridad social. Estas tres tipologías son muy oportunas para el caso de esta investigación, aunque si bien las condiciones no son las mismas existen similitudes en el comportamiento con las comunidades del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla. (Ver: Cuadro II.3).

La investigación se realizó en la colonia “Fernando Amilpa”, ubicada en el área metropolitana de Monterrey y cuenta con alrededor de 1,300 hogares de los cuales el 58% tienen índices de rezago social considerados como muy altos y el 42% como altos (similares a los que presentan los estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca) (Ver: Portales, 2014).

Cuadro II.3. Capital social de acuerdo al tipo de relaciones establecidas por el hogar

Capital Social

Relaciones Sociales

Redes Sociales

Fraternal

Familiares y amigos que se frecuentan al menos una vez a la semana y se visitan en sus casas. Surge por un vínculo consanguíneo o de amistad.

Cerrada. Los integrantes de la red se conocen e interactúan entre sí.

Colaborador

Familiares políticos y conocidos con quien se tiene frecuencia mensual u ocasional. Surgen por una relación familiar política.

Semi-abierta. Los integrantes se conocen, la cercanía territorial suele ser importante pero permite la existencia de huecos estructurales.

Corporativo

Relaciones de tipo clientelar con funcionarios públicos o instituciones.

Abierta. La mayor parte de los integrantes de esta red social no se conocen entre sí.

Fuente: Tomado de Portales, Luis (2014) “Inclusión desde la exclusión. Acceso a seguridad social y vivienda por medio del capital social de hogares en pobreza” en Revista Sinapsis Social; Vol. 1, Núm. 1, Abril-Septiembre 2014; Puebla, Pue. ITESM – Fundación BBVA Bancomer - BBVA Research.

En síntesis, el concepto de capital social señala un elemento muy importante para el desarrollo social: la capacidad de organización colectiva para la obtención o generación de recursos (físicos y humanos) para el bienestar individual y de la comunidad; sin esta capacidad, las posibilidades de que las comunidades pobres puedan desarrollarse y convertirse en comunidades prosperas por sí solas, o con la ayuda pública, es casi imposible.49 Bajo esta premisa, instituciones como el Banco Mundial han puesto especial atención en la promoción del capital social como una manera de mejorar el bienestar de la sociedad desde una perspectiva económica. Esto implica la conveniencia de la inversión en la capacidad organizativa de la población pobre en dos vertientes: i) a nivel micro, mediante la promoción y la inversión directa en la creación de organizaciones sociales y ii) a nivel macro, a partir del cambio en los marcos legales que favorezcan la actividad asociativa. El Banco Mundial distingue cuatro tipos de capital: el capital natural, compuesto por los 49

Existe evidencia empírica que demuestra que la existencia y acumulación de capital social genera mayores posibilidades de creación de capacidades básicas y de desarrollo en comunidades pobres, convirtiéndose en un aporte positivo al mitigar la pobreza y reducir las expresiones de exclusión social en términos de privación material y participación. Véase las dos experiencias de desarrollo organizacional en poblaciones indígenas pobres de México y Guatemala (Ver: Flores, M y Rello, F., 2002).

recursos naturales con los que cuenta un país; el capital construido, generado por el ser humano (capital financiero, infraestructura, industria y comercio); el capital humano, constituido por la nutrición, salud y educación de la población de un país y finalmente el capital social que se refiere a “las instituciones, relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones sociales de una sociedad” (Arriagada, 2003). Desde este punto de vista, el capital social hace referencia a la participación política y social de las comunidades como mecanismos para la autodeterminación y organización que llevan a cabo para proveerse o producir de manera autónoma los bienes y servicios indispensables para su bienestar. De esta forma, el objeto de la política social está profundamente relacionado con lograr la independencia de los ciudadanos que reciben la ayuda del gobierno y por lo tanto con la terminación de la política pública. En este tenor, el éxito de cualquier política pública está condicionado a la calidad democrática, legitimidad, transparencia y capital social del régimen político. Bajo esta condición, la percepción de la comunidad sobre el gobierno es fundamental, ya que un gobierno que reúne estas características inspira confianza, credibilidad y participación en los ciudadanos y facilita su inclusión. De acuerdo a Piedad Restrepo (1998), para que la política social sea exitosa es fundamental que el Estado implemente políticas incluyentes que beneficien realmente a los más pobres, y eficientes, en el sentido de que cumplan con los objetivos. De la misma forma, la política social debe propiciar y aprovechar el capital social de las comunidades con el objeto de facilitar su implementación y terminación correspondiente. Sin estas condiciones, es seguro que la política o programa social fracase y que la población termine por deshacer sus vínculos

comunitarios,

optando

por

trabajo

individual

familiar.

CAPÍTULO III. LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO III.1. Introducción. Como se señaló en el capítulo anterior, puede existir política social sin Estado de Bienestar pero no es posible concebir un Estado de Bienestar sin políticas sociales (Esping-Andersen, 1996). Esta característica ha sido señalada como la principal diferencia entre los países europeos y los Estados Unidos en comparación con los países latinoamericanos. De acuerdo a la CEPAL-ONU (2006), tanto los Estados Unidos como Europa, poseen modelos de desarrollo con un núcleo institucional fuerte que orienta las acciones en materia social, mientras que en América Latina la política social y su marco institucional están desarticulados. Dicha fortaleza institucional ha permitido a los países desarrollados llevar a cabo políticas sociales con un enfoque coherente a largo plazo, en tanto que en América Latina los cambios entre los distintos periodos gubernamentales han disminuido la coherencia y la continuidad de sus programas sociales, debilitando con ello la capacidad para dar resultados.50 En este sentido diversos organismos internacionales como la ONU, Banco Mundial, OCDE y CEPAL, entre otros, han insistido permanentemente en que los gobiernos latinoamericanos deben no sólo fijar objetivos concretos a sus diversos programas sociales sino consolidar un marco institucional que favorezca el crecimiento económico, el bienestar de la sociedad y la gobernabilidad en la región bajo principios de universalidad, solidaridad, eficiencia y sobre todo participación ciudadana. Bajo esta premisa, el objetivo de este capítulo es revisar los alcances y limitaciones de la política social del Estado mexicano a través de las instituciones formales creadas en los diferentes periodos de gobierno, en este sentido se examina brevemente los antecedentes históricos, la dinámica del gasto social, el marco jurídico e institucional vigente para el

Para Douglas North (1993), y diversos teóricos del neoinstitucionalismo, el desempeño económico y el bienestar de un país se relaciona directamente con la estructura institucional existente; al haber reglas claras se disminuye la incertidumbre, los costos de transacción y se obtiene mayor desempeño económico que se traduce en la generación de riqueza y en mayor bienestar para la sociedad. Desde esta perspectiva, las instituciones sociales deben enfocarse a reducir las asimetrías de la información, la existencia de monopolios y en general propiciar el comportamiento óptimo del mercado.

combate a la pobreza, el contenido y alcances del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y, finalmente, la situación actual de la pobreza, tanto a nivel nacional como en el estado de Puebla y el municipio de Izúcar de Matamoros, estos últimos a razón del objeto y lugar donde se lleva a cabo la presente investigación. III.2. La política social del Estado mexicano. III.2.1. Antecedentes Los primeros esfuerzos por estudiar la pobreza en México se llevaron a cabo durante la década de los sesenta y setenta; estos estudios fueron principalmente de corte antropológico, sociológico y economicista. El enfoque antropológico hacía énfasis en la llamada cultura de la pobreza, es decir, tomaba en consideración un conjunto de costumbres, valores y creencias que se desenvuelven en la pobreza de las personas. El enfoque sociológico revisaba la estructura social y el rol del Estado con respecto a los pobres, de esta forma describe como dicha estructura social influía en las oportunidades de los pobres para tener acceso a puestos de trabajo que les permitieran obtener mejores remuneraciones laborales y con ello mejores condiciones de vida. El enfoque económico planteaba que el problema central estaba relacionado a la desigualdad en la distribución del ingreso y el acceso desigual en el consumo de los bienes y servicios que produce la sociedad (Lewis, 1982; Banxico, 1982; Eckstein, 1999). La principal aportación de estos primeros estudios permitió construir dos visiones sobre la pobreza en México y que aún sigue vigente en nuestros días: aquella relacionada a la carencia de bienes y servicios que debe ofrecer la infraestructura social y la otra relacionada al ingreso económico de las personas. Sus principales críticas estuvieron dadas por la dificultad para homogenizar una base de datos confiable para repetir el estudio y su dificultad para definir los diferentes conceptos relacionados a la pobreza y la desigualdad, lo que conducía a tener diferentes interpretaciones sobre la pobreza en los diversos estratos de la población. Otro de los estudios sobre pobreza que también tuvo mucho peso e influencia en nuestro país, es el relacionado a la marginación de las comunidades. Desde este enfoque la pobreza

se entendía como las fallas del gobierno y del mercado para dotar a las personas y comunidades de una infraestructura social y económica básica. Una característica particular de este estudio es que fue elaborado por el gobierno federal y adoptado como primer instrumento oficial para la acción social durante el periodo 1976-1982 (COPLAMAR, 1998). El estudio sobre marginación estuvo a cargo de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) que dependía directamente de la Presidencia de la República; tuvo una cobertura nacional tomando en consideración las comunidades urbanas y rurales del país. Para la determinación del grado de marginación se empleó el nivel de insatisfacción de las necesidades de la población, las cuales se clasificaron en seis grandes dimensiones, que son: generales, de alimentación, de salud, de educación, de vivienda y servicios, así como otras necesidades; cada una de estas dimensiones estaba dispuesta con sus respectivas variables y sirvieron para clasificar a las comunidades de acuerdo a los cinco niveles de marginación adoptados: muy alto, alto, medio, medio bajo y bajo (COPLAMAR, 1998). En la actualidad el índice de marginación sigue vigente, su principal uso está orientado a la asignación de los recursos públicos de acuerdo al federalismo fiscal, así como también es empleado como herramienta analítica que permite medir y comparar el comportamiento de la pobreza a través del tiempo. Debido al arreglo institucional adoptado entre la federación, estados y municipios, los grados de marginación en el país no han variado mucho a través de los años, esto último representaría que aquellos estados o municipios que mostraran avances en la reducción de su marginación recibieran menos recursos públicos al inicio del año fiscal; a ello se debe que al día de hoy algunas entidades de nuestro país sigan mostrando los mismos grados de marginación (muy alto y alto) desde hace más de 35 años. Para finales de la década de los ochentas, sobre todo con la entrada oficial de nuestro país al modelo económico internacional y la urgencia por administrar eficientemente los recursos públicos y evitar la secuela de las recurrentes crisis económicas, la política social mostró cambios sustanciales respecto a su cobertura y objetivo. En primer lugar dejaba de ser universal para pasar a ser focalizada, en segundo término dejaba de ser del tipo residual

para convertirse en un modelo de tipo institucional-redistributivo y, en tercer lugar, la administración de los recursos y la ejecución de los programas sociales quedaría en manos de una única institución: la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Con la aparición de la SEDESOL y de sus nuevas facultades conferidas, el gobierno federal rediseño el Ramo 26 del presupuesto público federal, implementado desde 1982 (posteriormente llamado Ramo 33), y creó el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) en 1988 bajo reglas de operación que consideraban diversos elementos entre los que destacan: una base de datos desagregada a nivel nacional, estatal y municipal, un índice de marginación que media el porcentaje de la población afectada así como su delimitación geográfica, una canasta básica de alimentos y servicios y, un salario mínimo. Con estas acciones, el Estado mexicano buscó focalizar sus recursos públicos para obtener mejores resultados, sin embargo el tema de la conceptualización y medición de la pobreza siguió siendo la principal interrogante: cómo se debía entender la pobreza y cómo determinar quién es pobre y quién no. Esta política social estuvo vigente en nuestro país hasta finales del año 2002, con cambios menores pero no sustanciales. Uno de estos cambios fue la implementación del Programa de Salud, Educación y Alimentación (PROGRESA) (1997), el cual a grandes rasgos seguía los mismos lineamientos de su antecesor programa (PRONASOL), con algunas variaciones en cuanto a los criterios de selección de los beneficiarios, la distribución de los recursos públicos a las localidades con mayor índice de marginación y sobre todo a que se sometía a evaluaciones externas de impacto de diversos organismos internacionales (Hevia de la Jara, 2009; Pérez, 2011). Para el año 2000, con la llegada de la alternancia política en la Presidencia de la República en la figura de Vicente Fox Quezada (2000-2006), PROGRESA siguió operando, no fue hasta el año 2002 cuando cambió sustancialmente de forma y contenido, asumiéndose como el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, sin embargo la reconfiguración institucional, sobre todo en la fuerza del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo y de los gobiernos de las entidades federativas, obligó a modificar los diversos arreglos institucionales en los que hasta entonces operaba el país.

En este proceso, la renovación de la política social fue impostergable, hasta entonces la política social se había organizado en torno a un partido hegemónico (del Partido Revolucionario Institucional) y a la institución presidencial, con objetivos de tipo discrecionales y con resultados de tipo corporativos (clientelismo político). Aunado a esto, la fuerte crítica de los expertos sociales, quienes afirmaban que la ambigüedad en la medición oficial de la pobreza favorecía a que el fenómeno lejos de disminuir, como oficialmente sostenía el gobierno, aumentara a ritmos alarmantes, obligó a que el gobierno federal apresurara diversos cambios en la materia. Uno de los primeros cambios fue la modificación del Presupuesto de Egresos de la Federación en el 2001, donde se estableció la obligatoriedad para que los programas federales sujetos a reglas de operación tuvieran una evaluación externa al año; de la misma forma del año 2000 al 2002, se estableció un Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, integrado por especialistas de diversas instituciones de investigación del país así como representantes del gobierno federal, quienes tenían la tarea de discutir y homogenizar los parámetros de medición de la pobreza en México (Rodríguez, 2009; CTPM, 2002; Pérez, 2011). Con la instauración del Comité Técnico se dieron los primeros pasos para modificar sustancialmente la política social en el país, así como para adoptar una metodología oficial para medir la pobreza. La primera propuesta metodológica para la medición, estuvo basado en las posibilidades de consumo de acuerdo con los niveles de ingresos de los individuos y las familias, de esta manera se construyeron tres líneas de pobreza: pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y pobreza de patrimonio, esta última ajustada en un rango menor al que había propuesto el Comité Técnico, excluyendo el transporte, muebles y enseres de la vivienda, uniformes escolares, libros, artículos de limpieza y educación media. La pobreza alimentaria hizo referencia a aquella población que no tenía ingresos ni para adquirir una canasta básica; la pobreza de capacidades hacía referencia a una satisfacción alimentaria pero a una falta de acceso a educación primaria y salud; la pobreza de patrimonio, conocida también como pobreza moderada, aludía a las carencias de vivienda y de servicios básicos para la misma (Rodríguez, 2009; SEDESOL, 2002; Pérez, 2011).

Otra de las acciones emprendidas durante el sexenio de Vicente Fox, fue la promulgación de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) en el año 2004, el cual establece como objetivos centrales “garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, en este sentido y para asegurar el acceso de toda la población al desarrollo social se constituiría una “Política Nacional de Desarrollo Social” y se incorporaba nuevos mecanismos institucionales para la evaluación y seguimiento de las políticas de desarrollo social a través del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el cual tendría como misión el normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social y el de establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza en nuestro país. Con estas acciones, el gobierno federal sentó las bases institucionales necesarias para normar los criterios, políticas y estrategias para combatir la pobreza y la desigualdad en el país y, aunque todavía la medición de la pobreza sigue siendo una asignatura muy debatible en nuestros días, tanto la metodología oficial como las nuevas instituciones en la materia, han permitido la revisión y evaluación permanente de los diversos programas y acciones sociales. Con Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) y finalmente con la llegada del actual Presidente de la República, Enrique Peña Nieto (2012-2018), se le dio continuidad al Programa Oportunidades, al menos en los primeros dos años del periodo de gobierno51, y sin duda el nuevo programa social denominado “PROSPERA” seguirá maniobrando bajo el esquema de Política Nacional de Desarrollo Social, el cual facilitó el éxito del Programa Oportunidades al grado de obtener el aval de organismos internacionales como el Banco Mundial, quien realizó préstamos por más de 1,250 millones de pesos para la operación y

El día 5 de Septiembre del 2014, por Decreto Presidencial, se creó la Coordinación Nacional de PROSPERA Programa de Inclusión Social, el cual viene a reemplazar las funciones de la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades así como lo concerniente a la operación del Programa en sus funciones sustantivas, recursos humanos, materiales y en el manejo de los recursos públicos que aún restan por ejercer para el ejercicio fiscal 2014. Esta modificación incluye cambios en cuanto al nombre, reglas de operación, alcances y contenidos, sin embargo se garantiza la continuidad del programa social.

evaluación de dicho programa, estableciéndolo como una estrategia viable para el combate a la pobreza en nuestro país (Banco Mundial, 2010). Indiscutiblemente durante la década de los cuarentas, también conocido como la etapa del “milagro mexicano” por sus increíbles tasas de crecimiento económico, el régimen mexicano se fortaleció vía la distribución de beneficios sin embargo la repartición no fue equitativa. Industrializar al país implicó una redistribución de recursos del campo a la ciudad; esta política trajo ventajas importantes: cambio al país de rural a urbano, desarrolló una plataforma productiva inexistente y duplicó el ingreso por habitante, pero al no existir una estrategia nacional-regional, se fue configurando una población urbana en malas condiciones y el campo se fue abandonando. Derivado de lo anterior, el Estado mexicano implementó diversas estrategias nacionales (sexenales) para atender a la población que vivía en condiciones de pobreza y que sus necesidades básicas no estaban adecuadamente satisfechas, como la nutrición, salud, educación, vivienda, acceso a servicios públicos, empleo productivo, entre otros; estos programas y acciones, por mencionar sólo algunos, han sido: La Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO) (1962), La Compañía Rehidratadora de Leche (1963),52 el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER) (1973), la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) (1977), el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) (1980), el Ramo 26 (1982), también conocido como “de desarrollo regional”, el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) (1988), el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) (1993), el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) 52

Se tiene como antecedente que desde el año de 1944, inició el Programa de Abasto Social de Leche con la inauguración de la primera lechería de la empresa pública Nacional Distribuidora y Reguladora, S. A. de C. V. (Nadyrsa); posteriormente en 1945, un grupo de empresarios, conscientes de la necesidad de aumentar la oferta de leche en la Ciudad de México, constituyeron la empresa “Lechería Nacional, S. A. de C. V.” Para 1950 la Compañía Exportadora e Importadora Mexicana, S. A. (CEIMSA) asumió las funciones de elaboración, distribución y venta de leche importada que se reconstituía en el país, asegurando que ésta fuera de buena calidad y a precios accesibles para la población de escasos recursos. Por disposición del Gobierno Federal, en 1961 se constituyó la Compañía Rehidratadora de Leche CEIMSA, S. A.; en 1963, esta empresa cambió su denominación por la de Compañía Rehidratadora de Leche Conasupo. Posteriormente, en 1972 se modificó para quedar como Leche Industrializada Conasupo. A partir de 1995, con su resectorización en la Secretaría de Desarrollo Social cambió su denominación a Liconsa, S. A. de C.V que opera en la actualidad. (Ver: SEDESOL, 2014)

(1997) y el Programa de Desarrollo Humano (Oportunidades) (2002). A inicios del presente sexenio, el gobierno federal puso en marcha el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre (CNCH) (2012) que se aplica, en una primera etapa, en 400 municipios del país (Narro, Moctezuma y de la Fuente, 2013). III.2.2. Dinámica histórica del gasto social Como podemos apreciar, la política social en nuestro país ha buscado procurar mejores condiciones de vida para el conjunto de la sociedad, esta acción ha significado diversas intervenciones del gobierno federal para tratar de mitigar las carencias sociales de diversa índole, esto último representa un esfuerzo considerable, sin embargo el financiamiento del quehacer social ha requerido cada vez más de cuantiosos recursos públicos. (Ver: Tabla III.1) En este sentido, la dinámica del gasto social ha mostrado un comportamiento a la alza en relación al gasto público total ejercido y con respecto al Producto Interno Bruto del país, únicamente para el periodo 1982-1988 se dio una ligera disminución porcentual, el cual podemos inferir se debió a la severa crisis económica del periodo. En el sexenio de Luis Echeverría Álvarez, el gasto social promedio representó el 31.2 por ciento del gasto público total y el 6.7 por ciento del PIB; durante el periodo de José López Portillo, se incrementó ligeramente hasta llegar al 32.9 por ciento del gasto público y un 8.5 por ciento del PIB. Para el periodo de Miguel de la Madrid Hurtado, el gasto social se vio afectado al disminuir casi tres puntos porcentuales en relación al gasto público total (30.1%) y dos puntos porcentuales (6.6%) con relación al Producto Interno Bruto.

Tabla III.1 Estructura porcentual del gasto social promedio respecto al gasto público total y al Producto Interno Bruto en México, 1971-2012 Periodo

% del gasto público total

Presidente

% del PIB

Luis Echeverría 31.2 6.7 Álvarez José López Portillo 32.9 8.5 1976-1982 Miguel de la Madrid 30.1 6.6 1982-1988 Hurtado Carlos Salinas de 45.2 7.7 1988-1994 Gortari Ernesto Zedillo Ponce 55.8 8.8 1994-2000 de León Vicente Fox Quezada 58.8 8.8 2000-2006 Felipe de Jesús 57.1 10.5 2006-2012 Calderón Hinojosa Fuentes: Elaboración propia con base en información de la SHCP (2014). Dirección General Adjunta de Estadística de la Hacienda Pública. Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública [En línea] Disponible en [http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportun as_Finanzas_Publicas/Paginas/unica2.aspx] [Consulta septiembre 2014] INEGI (2014) PIB y cuentas nacionales de México [En línea] Disponible en [http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/cn/pibt/] [Consulta Septiembre 2014] 1971-1976

Para el periodo de Carlos Salinas de Gortari, el gasto social se recuperó nuevamente llegado a ocupar el 45.2 por ciento del gasto público total y el 7.7 por ciento del PIB. Esta tendencia se mantuvo a la alza con Ernesto Zedillo Ponce de León, aún a pesar de la crisis económica que afectó al país desde finales de 1994, para este sexenio el gasto social promedio creció en diez puntos porcentuales (55.8%) con relación al gasto público y en un punto porcentual (8.8%) con relación al PIB. Ya durante el periodo de la alternancia política, en el sexenio de Vicente Fox Quezada, la dinámica del gasto social llegó a ocupar el 58.8 por ciento en relación al gasto público y el 8.8 por ciento con relación al PIB, sin embargo para el periodo de Felipe Calderón Hinojosa, el gasto social promedio (57.1%) tuvo una dinámica interesante, por un lado disminuyó 1.7 puntos porcentuales en relación al sexenio anterior y, por el otro, se incrementó con relación al PIB, llegando a 10.5 por ciento, esto último nos habla de los ajustes presupuestales del gasto público por el estancamiento de la economía nacional durante dicho periodo.

Como se puede apreciar y contrario a lo que se piensa, una cantidad importante de la riqueza que genera el país se destina a la política social. Para el ejercicio fiscal 2014, el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) contempla un gasto de más del 50 por ciento de su total para la gran función de desarrollo social; en lo que va del presente sexenio federal (2012-2014), se ha autorizado la cantidad de 6.6 billones de pesos para este rubro, lo que equivale a destinar el 11 por ciento del PIB para cada año.53 (Ver: Tabla III.2 y Gráfica III.1) En este tenor y de acuerdo al inventario de programas y acciones federales de desarrollo social del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), en el año 2004, se tenían en nuestro país únicamente 89 programas y acciones sociales registrados, para el año 2011 se incrementaron a 272 y, en lo que va del presente año 2014, se contabilizan 278 programas y acciones sociales distribuidos entre las doce principales secretarías federales. Esto representa un incremento de más del 200% en tan sólo diez años. Un dato importante a considerar es que para el año 2012, estos programas sociales tuvieron un presupuesto público de 743 mil 141 millones de pesos, sin embargo únicamente ejercieron 310 mil 302 millones de pesos para el combate a la pobreza, es decir, menos de la mitad.54 Tabla III.2. Presupuesto de Egresos de la Federación en sus grandes funciones, 2012-2014 (millones de pesos) Grandes Funciones

2012

2013

2014

Total

Gobierno

274,538.53

281,073.29

320,939.94

876,551.76

Desarrollo Social Desarrollo Económico Otras

1,984,143.74

2,142,052.58

2,476,386.98

6,602,583.30

988,582.03

1,053,744.48

1,195,551.09

3,237,877.60

789,355.17

845,294.22

912,573.15

2,547,222.54

Total del PEF

4,036,619.47

4,322,167.57

4,467,225.80

2,826,012.84

Fuente: Elaboración propia con base en Presupuesto de Egresos de la Federación para el periodo 2012-2014. 53

Calculado para los años 2012, 2013 y 2014, a partir del Presupuesto de Egresos de la Federación en sus grandes funciones de gobierno, desarrollo social, desarrollo económico y otras. (Ver: PEF, 2012, 2013 y 2014) 54 Esto último de acuerdo al anexo estadístico del Primer Informe de Gobierno 2012-2013 presentando por el Ejecutivo Federal, pág. 103.

Gráfica III.1. Dinámica del presupuesto público en sus grandes funciones, 2012-2014 (millones de pesos) 3,000,000 2,500,000 2,000,000

Gobierno

1,500,000

Desarrollo Social Desarrollo Económico

1,000,000

Otras 500,000 0 2012

2013

2014

Fuente: Elaboración propia con base en Presupuesto de Egresos de la Federación para el periodo 2012-2014.

Lo anterior puede tener diferentes interpretaciones; por un lado lo dispendioso que resulta la política social en nuestro país pero también la poca capacidad institucional para aplicar los programas sociales de acuerdo a lo programado, a esto último cabe hacer notar lo difícil que deriva acceder a estos programas para la ciudadanía, dado los diversos requisitos, trámites y tiempos de ejecución que se requieren cubrir. La desconfianza crónica que caracteriza a nuestro régimen político (entre gobernantes, ciudadanos, grupos y partidos políticos) ha favorecido que cada vez más los programas gubernamentales tengan diversos mecanismos de control (para evitar que sean empleados con fines político-electorales) pero también a que sea difícil acceder a ellos sin la intervención e interpretación de un técnico-especialista. III.2.3. Marco jurídico e institucional vigente De conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) y su reglamento respectivo, promulgados los años 2004 y 2006 respectivamente, las acciones del Estado para garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales de los mexicanos están consagrados en la Política Nacional de Desarrollo Social, el cual es producto del Sistema Nacional de Desarrollo

Social en el que participan tanto el gobierno federal, de las entidades federativas, así como los gobiernos municipales.55 La Política Nacional de Desarrollo Social se integra por objetivos, metas, estrategias y líneas de acción que los poderes constitucionales, en sus distintos órdenes de gobierno, aplican de acuerdo al ámbito de sus respectivas competencias. Al respecto, esta política nacional se sujeta a diez principios generales que son: libertad, justicia distributiva, solidaridad, integralidad, participación social, sustentabilidad, respeto a la diversidad, libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas y sus comunidades, transparencia y perspectiva de género. En relación a los objetivos generales de la Política Nacional de Desarrollo Social, el artículo 11 de la LGDS, establece los siguientes: 

Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los programas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y la exclusión social;



Promover un desarrollo económico con sentido social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su distribución;



Fortalecer el desarrollo regional equilibrado, y



Garantizar formas de participación social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de desarrollo social.

Para efectos de lo anterior, la planeación del desarrollo social incluye los programas municipales, planes y programas estatales, programas institucionales, regionales y especiales, así como el Programa Nacional de Desarrollo Social y el Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, el diseño de la Política Nacional de Desarrollo Social debe contener cuando menos, las siguientes vertientes: i) superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y 55

Son derechos para el desarrollo social: la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Art.6 de la Ley General de Desarrollo Social vigente)

capacitación; ii) seguridad social y programas asistenciales; iii) desarrollo regional; iv) infraestructura social básica, y v) fomento del sector social de la economía. Un dato importante a considerar sobre la Política Nacional de Desarrollo Social, se relaciona al financiamiento y el gasto público correspondiente, en este sentido la ley en la materia prevé (artículo 18 y 20 de la LGDS), que los fondos y recursos públicos destinados al desarrollo social no podrán sufrir disminuciones presupuestales y no podrán ser inferiores, en términos reales, al del año fiscal anterior, por lo que se deberá procurar su incremento presupuestal en proporción a las expectativas de crecimiento del PIB; excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación. Por otro lado y en relación a las instituciones que participan en el Sistema Nacional de Desarrollo Social, la Ley General de Desarrollo Social y su reglamento correspondiente, establecen las siguientes: a. La Comisión Nacional de Desarrollo Social; integrada por el gobierno federal, los gobiernos de los estados, los representantes de las distintas asociaciones nacionales de autoridades municipales y los presidentes de la comisiones de desarrollo social de la Cámaras de Diputados y de Senadores. b. La Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social; integrado por los diferentes titulares de las secretarias de la Administración Pública Federal. c. El Consejo Consultivo de Desarrollo Social; integrado por la Secretaría de Desarrollo Social Federal así como diversas agrupaciones civiles y sociales interesadas en participar en la planeación del desarrollo social del país. d. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL); integrado por dos representantes del gobierno federal así como seis investigadores académicos que tengan experiencia reconocida en la materia y que colaboren en instituciones de educación superior y de investigación reconocidas por el CONACYT. (Ver: Tabla III.3)

Tabla III.3. Marco jurídico e institucional para el desarrollo social en México, 2014. Marco Jurídico

Instituciones

Constitución Política de las Estados Unidos Mexicanos

Sistema Nacional de Desarrollo Social

Ley General de Desarrollo Social

Comisión Nacional de Desarrollo Social

Reglamento de la LGDS

Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social

Ley de Planeación

Consejo Consultivo de Desarrollo Social

Política Nacional de Desarrollo Social

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

Programa Nacional de Desarrollo Social

Secretarias y Dependencias de Desarrollo Social del Gobierno Federal

Plan Nacional de Desarrollo

Secretarias y Dependencias de Desarrollo Social de la Entidades Federativas

Planes y Programas Estatales y Municipales

Dependencias y entidades de desarrollo social de los gobiernos municipales

Programas Institucionales, Regionales, Sectoriales y Especiales

Comisiones de Desarrollo Social de las Cámaras de Diputados y de Senadores

Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza

Asociaciones nacionales de autoridades municipales

Presupuesto de Egresos de la Federación

Agrupaciones civiles y sociales

Convenios de concertación y demás disposiciones aplicables

Demás dependencias y organismos públicos que ejecuten políticas y programas en materia de desarrollo social

Observancia

Órdenes federal, estatal y municipal

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley General de Desarrollo Social.

Cabe la pena señalar que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión, el cual tiene por objeto normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social que ejecuten las dependencias públicas, así como el de establecer los lineamientos y criterios oficiales para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad.

De conformidad con lo anterior, el CONEVAL se rige bajo una Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza en México, el cual le permite establecer los criterios necesarios y suficientes para definir, identificar y medir la pobreza en el país así como para normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas que se implementan en la materia. En este sentido, el CONEVAL ha definido la pobreza multidimensional como: “situación en la que se encuentra una persona cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades” (CONEVAL, 2009; 38) De acuerdo a la metodología vigente, el CONEVAL emplea dos dimensiones para la identificación de la población en situación de pobreza: 

Dimensión exógena: relacionado al bienestar económico, es decir al ingreso monetario para adquirir bienes y servicios que las personas necesitan para satisfacer sus necesidades.



Dimensión endógena: relacionado a los derechos sociales de las personas, establecidas en el artículo 6 de la LGDS; la medida agregada de carencias en esta dimensión se le denomina índice de privación social.

Para el caso del bienestar económico se consideran dos líneas, las cuales se denominan: a) Línea de bienestar: es el valor monetario de una canasta alimentaria y no alimentaria de consumo básico (transporte, educación, vestido, vivienda, salud, etc.) b) Línea de bienestar mínimo: es el valor monetario de una canasta alimentaria básica en un mes determinado.56

Recientemente el CONEVAL publicó la actualización, al mes de agosto de 2014, los cuales ascienden a: línea de bienestar $1,614.64 (rural) y $2,542.24 (urbano) y línea de bienestar mínimo: $868.25 (rural) y $1,242.61 (urbano).

Para efectos de la medición del bienestar, se toma como referencia el valor de la canasta de alimentos correspondiente al mes de agosto de cada año en que se hace la medición. Ésta línea se calcula para los ámbitos rural y urbano. Para el cálculo del índice de privación de derechos sociales, se consideran las siguientes seis carencias: a) Rezago educativo b) Acceso a los servicios de salud c) Acceso a la seguridad social d) Calidad y espacios de la vivienda e) Accesos a los servicios básicos de la vivienda f) Acceso a la alimentación Con el cruce de ambas dimensiones se determina el grado de pobreza dimensional en una persona, clasificándolas de la siguiente forma en el cuadrante respectivo: i.

Pobres multidimensionales: aquellas personas que padecen al menos una carencia social y cuyo ingreso es inferior a la línea de bienestar (Cuadrante I).

ii.

Vulnerables por carencias sociales: aquellas personas que tienen una o más carencias sociales, pero cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar (Cuadrante II).

iii.

Vulnerables por ingresos: aquellas personas que no tienen carencia social sin embargo su ingreso es igual o inferior a la línea de bienestar (Cuadrante III).

iv.

No pobre y no vulnerable: aquellas personas que no tienen carencia social alguna y cuyo ingreso es superior a las líneas de bienestar (Cuadrante IV). (Ver: Figura III.1)

Adicionalmente para el caso de la pobreza multidimensional, se observan dos intensidades analíticas como son: i.

Pobres moderados: aquellas personas que tienen hasta tres carencias sociales y cuyo ingreso se encuentran por debajo de la línea de bienestar mínimo (Cuadrante I1).

ii.

Pobres extremos: aquellas personas que tienen más de tres carencias sociales y cuyo ingreso es inferior a la línea de bienestar mínimo (Cuadrante I-2). (Ver: Figura III.1A)

Finalmente es oportuno mencionar que la metodología para la medición de la pobreza contempla un tercer elemento relacionado a la cohesión social; para esta dimensión se consideran cuatro indicadores, como son: i) El índice de Gini; ii) El grado de polarización social de la entidad federativa o del municipio; iii) La razón del ingreso de la población pobre multidimensional extrema respecto a la población no pobre multidimensional y no vulnerable y; iv) El índice de percepción de redes sociales. Estos indicadores permiten conocer el capital social de la comunidad, el grado de polarización y desigualdad persistente entre los estados o municipios, así como los grados de inclusión o exclusión institucional que enfrentan las personas.

Bienestar Ingreso

Umbral de Privación

Figura III.1. Medición de la pobreza multidimensional

Línea de Bienestar

III

Índice de Privación Derechos Sociales

C=1

Fuente: Tomado de CONEVAL (2009) Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México; México D.F. CONEVAL. p. 42

Figura III.1-A. Medición de la pobreza multidimensional

Umbral de Privación

Umbra de Privación Extrema

Bienestar Ingreso

(pobreza moderada y pobreza extrema)

Línea de Bienestar

Línea de Bienestar Mínimo I.1 Pobres moderados

I-2. Pobres extremos

Índice de Privación Derechos Sociales

C=1

Fuente: Tomado de CONEVAL (2009) Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México; México D.F. CONEVAL. p. 43

III.3 El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades: contenido y alcances.57 El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) u “Oportunidades” como también se le denomina, es un programa de transferencias monetarias condicionadas (TMC) que busca combatir la pobreza mediante la inversión directa en el capital humano en las poblaciones más vulnerables. De esta forma, las unidades elementales (familias) reciben apoyos económicos en diversos componentes como educación, salud y alimentación, entre otras, a cambio de cumplir con una serie de requisitos y formalidades a lo largo de su permanencia como beneficiario; al condicionar el apoyo económico, las unidades elementales y la coordinación del programa se corresponsabilizan a un seguimiento y

Este apartado está construido con base en las Reglas de Operación del Programa Oportunidades así como por la información oficial publicada por la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades dependiente de la SEDESOL y las distintas evaluaciones nacionales e internacionales que pueden ser consultadas en el CONEVAL.

evaluación continua de las obligaciones y con ello a una medición permanente de las metas del programa social.58 Como se ha hecho mención, Oportunidades tiene como antecedente al Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) implementado en el año 1997, sin embargo para el 6 de marzo de 2002 cambió su nombre formalmente a Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, desde entonces se ha convertido en el principal instrumento de política social en nuestro país tanto por la cantidad de recursos públicos que emplea, como por su diseño, cobertura, alcances y diversas evaluaciones a la que ha sido sujeto. Para el presente ejercicio fiscal 2014, Oportunidades tiene proyectado lograr un padrón de 6.1 millones de familias, tener una cobertura en 109 mil localidades de 2 mil 440 municipios y 14 Delegaciones del Distrito Federal, en las 32 entidades federativas del país. Al día de hoy, 59.2 por ciento de las familias beneficiadas viven en localidades rurales, 19.1 por ciento en localidades semiurbanas y el 21.7 por ciento en localidades urbanas.59 De acuerdo a las Reglas de Operación para el año 2014, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre del 2013, El Programa Oportunidades tiene como objetivo general “contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, favoreciendo el desarrollo de las capacidades de educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias del programa”. En el mismo sentido, los objetivos particulares buscan ampliar las capacidades asociadas a la alimentación, salud y educación a través de: i. Proporcionar apoyos para mejorar la alimentación de las familias; ii. Asegurar el acceso al Paquete Básico Garantizado de Salud y a las 27 intervenciones de Salud Pública del CAUSES, con el propósito de impulsar el uso de los servicios de salud preventivos, el autocuidado y la nutrición de todos los 58

De acuerdo a la CEPAL (2014), los programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC) han alcanzado una cobertura muy amplia en términos del número de países que las han implementado y de la cantidad de población beneficiaria; de la misma forma se consideran de muy buenos resultados en países como Brasil y México ya que han fortalecido los sistemas de protección social. En la actualidad, estos programas se han difundido a 20 países de América Latina y el Caribe, donde cubren a más de 120 millones de personas, es decir, el 20% de la población de la región, con un costo que oscila el 0,4% del PIB regional. 59 De acuerdo al Segundo Informe Trimestral presentado por la Dirección General de Seguimiento de la Secretaria de Desarrollo Social, sobre Programas de Subsidios del Ramo Administrativo 20; Julio 2014.

integrantes, con énfasis en los niños, niñas, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia; iii. Otorgar apoyos educativos crecientes en primaria, secundaria y educación media superior a los niños, niñas y jóvenes, con el fin de fomentar su inscripción y asistencia regular a la escuela, y su terminación; iv. Fomentar la participación activa de las familias mediante el cumplimiento de las corresponsabilidades asociadas a las intervenciones del programa; v. Promover el acceso de las familias a la oferta institucional de programas sociales que incrementen sus capacidades productivas o mejoren su bienestar económico; vi. Establecer la instrumentación de la Cruzada contra el Hambre como estrategia de inclusión y bienestar social y, vii. Potenciar los efectos del Programa mediante la entrega de otros apoyos monetarios que establezca el Gobierno Federal. A grandes rasgos, el programa considera apoyos monetarios, útiles escolares y suplementos alimenticios, como son: 

Recursos para mujeres, madres de familia, para el ingreso familiar y una mejor alimentación.



Becas para niños y jóvenes, a partir de tercero de primaria y hasta el último grado de educación media superior.



Apoyo monetario a familias beneficiarias con hijos de 0 a 9 años para fortalecer su desarrollo.



Fondo de ahorro para jóvenes que concluyen su Educación Media Superior.



Apoyo para útiles escolares.



Paquete de servicios médicos y sesiones educativas para la salud.



Suplementos alimenticios a niños y niñas entre 6 y 23 meses, y con desnutrición entre los 2 y 5 años. También a las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia.



Apoyo adicional por cada adulto mayor integrante de las familias beneficiarias, que no reciba recursos del Programa de Pensión para Adultos Mayores de la SEDESOL.

En cuanto a su instrumentación, participan los tres órdenes de gobierno bajo una Coordinación Nacional, quien es responsable de definir las políticas y normas de operación, así como de coordinar y dar seguimiento al programa. Para el caso de los estados existen comités técnicos, quienes junto con las coordinaciones estatales y delegaciones federales,

son los responsables de operar y otorgar los servicios de educación y salud a la población beneficiada; para los ámbitos regional, municipal y de localidad, existen los Centros de Atención y Registro (CAR), los Comités de Promoción Comunitaria y la Red Social con sus respectivas Mesas de Atención y Servicios (MAS), quienes se encargan de brindar diversos servicios de capacitación y orientación a los titulares beneficiarios del programa. En relación a la selección de la población objetivo, el programa considera a los hogares cuyas condiciones socioeconómicas y de ingreso les impiden desarrollar las capacidades de sus integrantes en materia de alimentación, salud y educación; para tal efecto las familias elegibles son: “aquellas cuyo ingreso mensual per cápita estimado es menor a la Línea de Bienestar Mínimo (LBM)”, esto último de acuerdo a los criterios determinados por el CONEVAL. El programa incorpora a las familias aplicando las prioridades siguientes: 

Hogares cuyo ingreso mensual per cápita estimado se encuentre por debajo de la línea de bienestar mínimo y tengan integrantes menores a 22 años.



Hogares cuyo ingreso mensual per cápita estimado se encuentre por debajo de la línea de bienestar mínimo y tengan mujeres en edad reproductiva.



Asimismo, son elegibles para permanecer en el programa los hogares cuyo ingreso mensual per cápita estimado sea menor a la Línea de Verificaciones Permanentes de Condiciones Socioeconómicas (LVPCS) que para tal efecto realiza el comité técnico.

El proceso por el cual se identifican a las familias beneficiarias consta de dos etapas: a) Selección de localidades: Total de localidades del país cuya atención se priorizará tomando como referencia el índice de rezago social establecido por CONEVAL, el índice de marginación establecido por CONAPO, la información estadística disponible a nivel de localidades, AGEB, colonias o manzanas generada por INEGI, SEDESOL u otras instituciones y la demanda ciudadana recibida por la Coordinación Nacional. Una vez priorizadas las localidades, AGEB, colonias o manzanas, se procede a levantar la información socioeconómica de los hogares y a determinar la capacidad de atención de los servicios de salud y de educación con base en los criterios específicos de cada sector.

b) Focalización de familias. Tanto para el ingreso, reingreso y permanencia en el programa, es requisito que las familias proporcionen la información sobre sus características socioeconómicas y demográficas a través de un instrumento denominado “Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH)” que para tal efecto aplicará la coordinación nacional del programa. Por otro lado y de manera específica, el Programa Oportunidades contempla apoyos en tres dimensiones: 1. Componente educativo: En este componente se otorgan becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escolares a cada uno de los niños, niñas y jóvenes beneficiarios del programa. Adicionalmente, con el propósito de incentivar el logro educativo de las becarias y becarios de educación media superior se les otorga un incentivo monetario para que concluyan este nivel de estudios. En lo que respecta a las y los jóvenes que concluyen la secundaria y/o el bachillerato, mediante la acreditación a través del reconocimiento de saberes adquiridos, se les podrá otorgar un apoyo monetario a la certificación de dichos niveles. Asimismo a las becarias y becarios de media superior se les podrá otorgar un apoyo de transporte. 2. Componente de salud: Este componente opera bajo tres estrategias específicas: a) proporcionar de manera gratuita el Paquete Básico Garantizado de Salud y las 27 intervenciones de Salud Pública con base en las Cartillas Nacionales de Salud, de acuerdo con la edad, sexo y evento de vida de cada persona.; b) promover la mejor nutrición de la población beneficiaria, en especial para prevenir y atender la mala nutrición (desnutrición y obesidad) de los niños y niñas desde la etapa de gestación, a través de la vigilancia y el seguimiento del estado de nutrición, así como de la entrega de suplementos alimenticios a niños y niñas menores de cinco años, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia y del control de los casos de desnutrición y c) fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias beneficiarias y de la comunidad mediante la comunicación educativa en salud, priorizando la educación alimentaria nutricional, la promoción de la salud, la prevención de enfermedades y el apego a los tratamientos de pacientes crónicos.

3. Componente alimentario: Este componente contempla apoyos monetarios mensuales a las familias para contribuir a que mejoren la cantidad, calidad y diversidad de su alimentación, buscando mejorar su estado de nutrición mediante una alimentación correcta. En cuanto a los montos que otorga el programa y a las corresponsabilidades de los beneficiarios, se expresan en la Tabla III.4. Tabla III.4 Tipos y montos de apoyos del Programa Oportunidades, 2014.

Componente

Tipo

Alimentación

$ 315 (mensuales por familia)

Salud

Ninguno

Educación Alimentario complementario

Infantil Apoyo

Monto

Jóvenes con Oportunidades

Adultos Mayores

$165 - $1,055 (mensuales por becario). $130 (mensuales por familia) $115 (mensuales por menor, máximo 3 apoyos) $4,559.00 (por una sola vez a cada joven) $345 (mensuales por adulto mayor)

En qué consiste

Corresponsabilidad

Apoyo en efectivo para mejor el ingreso y la alimentación Complemento nutricional para niños menores de 5 años y mujeres embarazadas y en lactancia Salud preventiva y talleres de salud y nutrición Becas escolares crecientes desde 3° de primaria hasta 3° de educación media superior. Apoyo emergente temporal por el alza en el precio de los alimentos

Asistencia a consultas médicas

Asistencia a los talleres de autocuidado de la salud Asistencia regular a la escuela Asistencia a consultas médicas

Apoyo en efectivo para fortalecer el desarrollo de los niños de 0 a 9 años

Asistencia a consultas médicas

Apoyo en efectivo para que concluyan el nivel medio superior antes de los 22 años

Concluir el bachillerato antes de los 22 años

Apoyo en efectivo para adultos mayores de 70 años integrantes de familias beneficiarias y que no es atendido por el Programa de Pensión para Adultos Mayores

Asistencia semestral a consulta médica (prueba de vida)

Fuente: Diario Oficial de la Federación (2013) Reglas de Operación del Programa Oportunidades, para el ejercicio fiscal 2014; México, D.F; SEDESOL (2014) Guía de Programas Sociales; SEDESOL. México, D.F.

Las principales corresponsabilidades para las familias beneficiarias son: asistir regularmente la escuela, a las consultas médicas y a los talleres de capacitación. En relación al monto de las becas educativas y apoyo para útiles escolares, de acuerdo al grado escolar que cursen los hijos(as), se exponen en la Tabla III.5. Tabla III.5 Monto mensual de becas educativas y apoyos para útiles escolares, vigencia: julio-diciembre de 2012 Primaria

Hombres y mujeres

Primero y Segundo* Tercero Cuarto Quinto Sexto

$165 $165 $195 $250 $330

Secundaria

Hombres

Mujeres

Primero Segundo Tercero

$480 $510 $535

$510 $565 $620

Educación Media Superior y CAM Laboral

Hombres

Mujeres

Primero Segundo Tercero

$810 $870 $925

$930 $995 $1,055

Monto de apoyos para útiles escolares ciclo escolar 2012-2013 Nivel Adquisición Reposición Primaria $220 $110 Secundaria $410 n/a Educación Media Superior $415 n/a y CAM laboral * Se refiere únicamente a localidades menores de 2,500 habitantes Fuente: Tomado de Diario Oficial de la Federación (2013) Reglas de Operación del Programa Oportunidades, para el ejercicio fiscal 2014; México, D.F; p. 9

Los montos máximos que puede recibir mensualmente una familia beneficiaria, por concepto de apoyos educativos y alimentarios, vigente desde el segundo semestre de 2012, se puntualizan en la siguiente Tabla III.6.

Tabla III.6 Monto máximo mensual por familia por concepto de apoyos educativos y alimentarios Apoyo Alimentario Alimentario Complementarios Subtotal Monto Máximo Becas Monto Máximo de Apoyos

Con becarios(as) en educación básica $315 $130 $445 $1,265 $1,710

Con becarios(as) en educación media superior $315 $130 $445 $2,320 $2,765

Fuente: Tomado de Diario Oficial de la Federación (2013) Reglas de Operación del Programa Oportunidades, para el ejercicio fiscal 2014; México, D.F; p.9

Es importante señalar que los apoyos monetarios directos y las becas educativas son mensuales pero se entregan bimestralmente a los titulares beneficiarios del programa. Los apoyos monetarios varían conforme al número de integrantes menores de 9 años, al de becarios(as) y grado escolar que cursen, así como al número de personas adultas mayores incorporados en el hogar. Se debe tomar en cuenta que no por tener más hijos se recibirá más dinero, ya que existe una cantidad máxima. Cada familia podrá recibir hasta tres apoyos por concepto del apoyo infantil, monto que también estará sujeto a un tope máximo mensual de becas; cuando se rebase el monto máximo mensual se ajustarán proporcionalmente los montos de las becas y del apoyo infantil sin considerar el monto de los apoyos para la adquisición de útiles escolares. En estos casos, el ajuste se realizará primero sobre el monto del apoyo infantil. El monto máximo de apoyos monetarios para las familias con adultos mayores se incrementará en $345.00 pesos por cada adulto mayor.60 En esta tesitura, es importante señalar que los apoyos que reciben las familias están condicionadas a cumplir con una serie de corresponsabilidades que para tal efecto fija el comité técnico; en caso de incumplimiento, los beneficiarios podrán ser sujetos a suspensiones, las cuales de acuerdo a las causales, están catalogadas en tres tipos: i) 60

De acuerdo a las Reglas de Operación del Programa Oportunidades, el monto, actualización y la periodicidad de los apoyos educativos de la modalidad no escolarizada en educación media superior, del apoyo de transporte y del incentivo por la conclusión de la secundaria o bachillerato general, se determinará en función de lo que autorice el Comité Técnico de la Coordinación Nacional y de la disponibilidad presupuestal.

suspensión mensual, ii) suspensión por tiempo indefinido y iii) suspensión definitiva. Para el caso de la suspensión por tiempo indefinido y suspensión definitiva, los beneficiarios causaran baja del padrón activo del programa social. Un dato a destacar sobe el Programa Oportunidades, está en relación a su temporalidad, en este sentido se establece un mecanismo de “Rectificación y Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA)” el cual permite evaluar a las familias beneficiarias sobre su bienestar y mejoras sostenibles en su condición, de esta forma el programa puede seleccionar a las familias más necesitadas y aquellas que pueden recibir una cantidad menor de apoyos. La rectificación y transición al EDA se realiza cada ocho años para todas las localidades incorporadas al programa, tomando como referencia el índice de rezago social. Finalmente, dos de los aspectos más relevantes del Programa Oportunidades, están en función al monto de los recursos públicos que opera y a las evaluaciones periódicas que debe sujetarse; para el primer caso es importante señalar que, en primer lugar, el presupuesto total del programa se distribuye en tres principales secretarías federales, como son: desarrollo social (SEDESOL), educación pública (SEP) y salud (SSA); en segundo lugar, los gastos de operación, es decir aquellas asociadas a la planeación, operación, supervisión, seguimiento, atención ciudadana y evaluación externa del programa, no podrán excederse del 4.75 por ciento del presupuesto total asignado, esto último propicia que un mayor porcentaje de cada peso presupuestado se destine a las familias beneficiadas y, en tercer lugar, en lo que va de la operación del programa (de 1997 a la fecha) tanto los montos presupuestales como el padrón activo de familias beneficiadas se han incrementado considerablemente; para el presente ejercicio fiscal 2014, Oportunidades tiene autorizado la cantidad de 73 mil 176 millones 835 pesos y lograr un padrón activo de 6.1 millones de familias. (Ver: Tabla III.7) Es importante considerar que el día 5 de Septiembre del 2014, se creó la Coordinación Nacional de PROSPERA Programa de Inclusión Social, el cual reemplaza las funciones de la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades así como lo concerniente a la operación del programa, recursos humanos, materiales y en el manejo de los recursos públicos para lo que resta del ejercicio fiscal 2014; esta modificación, aunque

incluye cambios en cuanto al nombre, reglas de operación, alcances y contenidos, seguirá dando continuidad al objetivo central del programa social. Con base en lo anterior, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el año fiscal 2015 (PPEF, 2015) estima 75 mil millones de pesos para la operación del nuevo programa. Tabla III.7 Presupuesto federal y familias beneficiadas del Programa Oportunidades, 1997-2014 Año

Presupuesto Federal (Millones de pesos)

Familias beneficiadas (Padrón Activo)

1997

876.4

441.9

1998

5,516.3

1,595.6

1999

9,592.2

2,306.3

2000

12,190.0

2,476.4

2001

15,204.7

3,116.8

2002

21,179.1

4,240.8

2003

24,503.3

4,184,4

2004

26,675.3

5,000,0

2005

30,151.2

5,000.0

2006

34,465.9

5,000,0

2007

34,788.9

5,000,0

2008

37,211.0

5,049.2

2009

46,340.8

5,209.3

2010

62,334.7

5,818.9

2011

65,140.7

5,827.3

2012

63,873.2

5,845.0

2013

66,132.5

5,922.2

2014

73,176.8

6,100.0 *

Nota: * Metas proyectadas al cierre del ejercicio fiscal de acuerdo al PEF (2014) y a las Reglas de Operación del PDHO (2014).

Fuentes: CONEVAL (2014) Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2010-2011 del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; CONEVAL, México, D.F. SEDESOL. Informes trimestrales 2008-2014; [En línea] Disponible en [http://www.sedesol.gob.mx/en/SEDESOL/Informes_Trimestrales_del_Presupuesto_Ejercido] [Agosto 2014] SEDESOL (2012) Oportunidades 15ª años de resultados; SEDESOL. México, D.F. Levy, Santiago (2006) Pobreza y transición democrática en México. La continuidad de ProgresaOportunidades; Brookings Institution Press; Washington, D.C.

100

El segundo aspecto relevante de Oportunidades, y que le ha servido para obtener un sinfín de reconocimientos nacionales e internacionales, es la obligatoriedad del programa para someterse a diversas evaluaciones internas, como las que realiza la coordinación nacional y la SEDESOL cada trimestre, así como externas, llevadas a cabo por instituciones de investigación, que le permiten corregir errores y lograr las metas programadas. Al día de hoy, el Programa Oportunidades es catalogado con los más altos estándares de calidad, eficiencia y eficacia en cuanto a su diseño, operación, cobertura, focalización, uso de recursos públicos, control (seguimiento y evaluación) y transparencia, así como “destacable” en cuanto a la percepción que tienen sus beneficiarios (Puntos Centinela) y de “muy progresivo” en relación al impacto medido sobre la población beneficiada, Oportunidades es considerado el programa social más evaluado en nuestro país y para la región de América Latina. (Ver: Cuadro III.1) Cuadro III.1 Evaluaciones externas al Programa Oportunidades, 1999-2013 Año 1999

Tipo de evaluación De resultados

Evaluador SEDESOL

2000

Impacto

IPFRI

2001

Indicadores e impacto

CIDE

2001

Cualitativa

CIDE

2002

Resultados de impacto

INSP

2002

Diagnóstico cualitativo

CIESAS

2002

Evaluación cualitativa

CIESAS

2003

Impacto

INSP

2004

Impacto

INSP y CIESAS

2005

Impacto

INSP, COLMEX y El Colegio Mexiquense AC

2006

Impacto

INSP Y CIESAS

2007

Impacto

Paul Gertler, Jennifer Sturdy, Alan Fuchs

2007

Consistencia y resultados

ITESM (Centro de Estudios Estratégicos Campus Ciudad de México)

2008

Específica de desempeño

Iliana Yaschine Arroyo

2008

Impacto

2009

Específica de desempeño

Efectos de Oportunidades a 10 años de evaluación El Colegio de la Frontera Norte (Continúa)

101

2010

Específica de desempeño

Centro de Estudios Económicos y Sociales en Salud - Hospital Infantil de México Federico Gómez

2010

De resultados

Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social

2011

Consistencia y resultados

El Colegio de México AC

2011

Específica de diseño

INSP

2012

Específica de desempeño

Valora Consultoría S.C

2012

De resultados

Universidad Autónoma de Chiapas

2012

Diagnóstico descriptivo

2013

Específica de desempeño

INSP Centro de Estudios Económicos y Sociales en Salud - Hospital Infantil de México Federico Gómez

Fuentes: Franco Corzo, Julio (2014) Diseño de políticas públicas. Editorial IEXE. Puebla, México. p.101. Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (2013) Estudios y opiniones sobre el quehacer gubernamental financiados con recursos públicos; Dirección General de Información Geoestadística, Análisis y Evaluación / Dirección de Enlace para la Evaluación Externa.

III.4. Situación actual de la pobreza en México.61 III.4.1. Contexto nacional. Es innegable que la dinámica demográfica y el crecimiento económico condicionan en un sentido amplio el desarrollo social de cualquier país; la evolución de la pobreza y de la desigualdad está estrechamente relacionada a estos dos factores. Nuestro país, del período 1900-2010, pasó de diez a más de cien millones de habitantes respectivamente, siendo el año de 1950 el punto de inflexión de ese crecimiento acelerado, desde entonces, la población urbana ha aumentado de forma más rápida que la población mixta y que la rural (SEDESOL-CONAPO-INEGI, 2010). De acuerdo a la OCDE (2004), México ocupa el segundo lugar (2.3%) dentro de los países que muestran un mayor crecimiento anual en cuanto a la población urbana se refiere, sólo debajo de Turquía (3.2%) y muy por encima de países como Estados Unidos (1.0%), 61

Este apartado está elaborado con base en la evaluación nacional sobre la política de desarrollo social correspondiente al periodo 2008-2010 y de la evaluación estatal correspondiente al periodo 2010-2012, que para tal efecto presentó el CONEVAL en el 2012 y 2013; así como del informe sobre Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio en Puebla, presentado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-oficina México en el año 2014.

102

Alemania (0.3%) y Reino Unido (0.2%); el promedio de los países de la OCDE osciló alrededor del 0.8% anual. En la actualidad México es un país de ciudades. Hoy siete de cada diez mexicanos viven en una localidad urbana, sin embargo la capacidad de las ciudades mexicanas para elevar la calidad de vida de sus habitantes se han visto muy limitadas.62 Fenómenos como la marginación, el rezago habitacional, desempleo, la inseguridad y, en general, los retos urbano-ambientales como la provisión de agua, vialidades, manejo de residuos sólidos, reservas territoriales, entre otras, se han vuelto el común denominador que propicia la baja competitividad urbana nacional.63 En cuestión a la dinámica económica reciente, nuestro país había sostenido tasas de crecimiento positivas desde el 2005, pero a partir de la crisis financiera mundial durante los años 2008 y 2009, el PIB cayó alrededor del seis por ciento, repercutiendo fuertemente sobre el mercado laboral (desempleo), en el poder adquisitivo (inflación) y en el ingreso real de los mexicanos (CONEVAL, 2012). Aunado a lo anterior, el crecimiento económico de nuestro país no ha mejorado en las últimas décadas; de 1990 a la fecha, el crecimiento anual promedio del PIB per cápita fue de sólo 1.2 por ciento, lo cual viene acentuar aún más el fenómeno de la pobreza nacional. Para nuestro país, cuanto se toman en cuenta mediciones como el ingreso per cápita o el índice de desarrollo humano (IDH), se observa un desarrollo regional desequilibrado, recargándose fuertemente a favor de las áreas urbanas (metropolitanas) y en sumo detrimento de las zonas mixtas (semiurbanas) y rurales. Como se observa, la dinámica demográfica y económica del país está condicionando la calidad vida de la población. De hecho en el reciente informe del CONEVAL se expone 62

Tan solo la región centro del país, conformada por el Distrito Federal y los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla, Querétaro y Tlaxcala, concentra más de 37.4 millones de pobladores y constituye el 33% de la población total nacional en apenas el 4% del territorio del país. En esta región en particular, son evidentes los contrastes sociales, económicos, territoriales y en general de la calidad de vida. (Ver: Flores, 2007). 63 De acuerdo a la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), se estima que para el año 2020, el 85% de la población pobre de América Latina, y casi la mitad de África y Asia, se concentrará en los centros urbanos, lo cual implica un enorme reto para los planificadores urbanos, quienes deberán garantizar la provisión de alimentos, medios de subsistencia sostenibles y comunidades más sanas. (Ver: CNNExpansión, 2010)

103

que, del 2008 al 2010, la población en situación de pobreza creció a 46.2 por ciento, lo que representa un total de 52.1 millones de personas bajo esta condición; en tan sólo dos años 3.2 millones de personas pasaron a formar parte de la pobreza moderada del país. No obstante, es importante destacar que en este mismo periodo el número promedio de carencias sociales (índice de privación de derechos sociales) disminuyó de 2.7 a 2.5 y que la pobreza extrema se mantuvo en 11.7 millones de personas (CONEVAL, 2012). De acuerdo a este informe, el incremento de personas en situación de pobreza es resultado de los aumentos de personas con carencia en el acceso a la alimentación (4.2 millones) así como de la población con bajos ingresos (la población por debajo de la línea de bienestar aumentó en 4.8 millones y la población por debajo de la línea de bienestar mínimo se incrementó en 3.4 millones de personas), lo cual refleja que los esfuerzos de la política social y en general de la estrategia nacional para el combate a la pobreza, se ven fuertemente afectadas por la desaceleración económica por la que atraviesa el país. III.4.2 Contexto del Estado de Puebla. El estado de Puebla no está exento de los impactos antes descritos. En este sentido para el año 2012, Puebla llegó a ocupar el tercer y cuarto lugar a nivel nacional en cuanto a porcentaje de población en pobreza y pobreza extrema se refiere. Para el año 2012, seis de cada diez habitantes del estado se encontraba en situación de pobreza, alrededor de 387 mil 800 personas, con un promedio de carencias de 2.6. De estos seis habitantes en condición de pobreza, cuatro se ubican en pobreza moderada, alrededor de 2.8 millones de personas, con un promedio de carencias de 2.2, y dos más en pobreza extrema, poco más del millón de personas, con un promedio de carencias de 3.7. Para este mismo año, la población vulnerable por carencia social fue de 22 por ciento, alrededor de 1.3 millones de personas; y de 4.2 por ciento en relación a la población vulnerable por ingreso, alrededor de 254 mil personas. Por último, el porcentaje de población no pobre y no vulnerable fue de 9.4 por ciento, es decir, 563 mil personas. En resumen, seis de cada diez habitantes del estado de Puebla están en condición de pobreza (cuatro en pobreza moderada y dos en pobreza extrema), dos en vulnerabilidad por

104

carencias sociales, uno más en vulnerabilidad por ingreso y sólo uno no padece algún tipo de carencia social y cuenta con los ingresos económicos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. (Ver: Figura III.2) Figura III.2 Pobreza en Puebla, 2010-2012.

Fuente: Tomado de CONEVAL (2013) Informe de pobreza y evaluación. Puebla, 20122013. México, DF: CONEVAL. p. 18

Cabe la pena señalar que de acuerdo a la CONEVAL (2012), el estado de Puebla en la evaluación 2008-2010, fue una de tres entidades a nivel nacional donde se redujo la pobreza en general (3.7 puntos porcentuales, equivalente a 127 personas en dos años), y la pobreza extrema (3.4 puntos porcentuales, equivalente a 170 mil personas), sin embargo para la evaluación correspondiente al periodo 2010-2012, la pobreza en general aumentó de 61.5 a 64.5 por ciento, (aumento de 3 puntos porcentuales, equivalente a 261 mil 852 personas en dos años), al igual que la pobreza extrema de 17.0 a 17.6 por ciento, lo que significó 57 mil 345 personas más en dos años (CONEVAL, 2013). (Ver: Tabla III.8) En relación a la evolución de las carencias sociales y al bienestar económico, el estado de Puebla disminuyó su promedio general, sin embargo aún se mantiene por encima de la media nacional, siendo la carencia por acceso a los servicios de salud la que mayor incidencia presenta. Asimismo, Puebla se encuentra entre las cinco entidades del país que presentan mayores incidencias en los indicadores de rezago educativo, de carencia por acceso a la seguridad social, de carencia por acceso a la alimentación, de población con

105

ingreso inferior a la Línea de Bienestar y de población con ingreso inferior a la Línea de Bienestar Mínimo, esto último a razón del incremento real del costo de la canasta básica alimentaria de 15 y 17 por ciento respectivamente (CONEVAL, 2013). (Ver: Tabla III.9) Por otro lado, en cuanto al cálculo de la pobreza a nivel municipal, para el 2010, el estado de Puebla presenta una incidencia mayor al 25 por ciento. En cuatro municipios el porcentaje osciló entre 25 y 50, (23.1 por ciento de la población en esta situación); en 56 municipios el porcentaje estuvo entre 50 y 75 (34.4 por ciento de la población en esta situación); finalmente, en 157 municipios la incidencia de pobreza fluctuó entre 75 y 100 por ciento (42.5 por ciento de la población en esta condición). Esto significa que en 213 municipios de la entidad (98.1 por ciento) más de la mitad de su población se encontraba en situación de pobreza (CONEVAL, 2013).64 En contraparte, este mismo informe hace referencia que para el caso de la pobreza extrema, el estado de Puebla no presenta incidencia mayor al 75 por ciento. Únicamente se registran 97 municipios con incidencia de 0 y 25 por ciento; 104 municipios entre 25 y 50 por ciento y, 16 municipios con incidencia entre 50 y 75 por ciento. Esto significa que en 16 municipios de la entidad (7.3 por ciento) más de la mitad de su población vive en pobreza extrema. En lo que respecta a la medición del coeficiente de Gini, el estado de Puebla no presentó mejoría. De 2008 a 2012, el coeficiente aumentó de 0.474 a 0.485, lo que representa mayor desigualdad en la distribución del ingreso entre la población. Para el año 2012, Puebla ocupó el décimo cuarto lugar a nivel nacional entre las entidades más desiguales.

De acuerdo a este informe, los municipios con mayor porcentaje de población en pobreza fueron Coyomeapan (93.9), Eloxochitlán (93.6), Zoquitlán (93.1), Chichiquila (92.3) y Chilchotla (92.0); en ellos más de 90 por ciento de la población se encontraba en situación de pobreza, lo que representó 1.4 por ciento del total de la población en pobreza de la entidad. Por otra parte, los municipios con mayor número de personas en pobreza fueron Puebla (732,154), Tehuacán (172,349), San Martín Texmelucan (81,765), San Andrés Cholula (79,184) y Amozoc (69,609), los cuales concentraron 32.0 por ciento del total de la población en pobreza en el estado. Lo anterior muestra que el reto de abatir la pobreza municipal es doble: reducir la pobreza rural de municipios pequeños y dispersos, así como disminuir la pobreza urbana, que cuenta con mayor peso en volumen poblacional (CONEVAL, 2013).

106

Tabla III.8 Evoluci贸n de la pobreza en Puebla, 2008-2010 y 2010-2012. Pobreza Entidad Federativa

Periodo de Evaluaci贸n Nacional Puebla Periodo de Evaluaci贸n Puebla

Porcentaje

2008 2010 44.5 64.7

46.2 61.0

2010 2012 61.5

64.5

Miles de personas

2008

2010

48,837.8 3,661.1

51,993.4 3,534.1

2010

2012

3,616.3

3,878.1

Pobreza Moderada

Carencias

Porcentaje

2008 2010 2008 2010 2.7 3.0

2.5 2.7

33.9 46.4

35.8 46.1

2010 2012 2010 2012 2.8

2.6

44.5

46.9

Miles de personas

2008

2010

37,163.1 2,627.2

40,280.4 2,670.3

2010

2012

2,614.5

2,819.0

Pobreza Extrema

Carencias

Porcentaje

2008 2010 2008 2010 2.3 2.6

2.10 2.3

10.6 18.3

10.4 14.9

2010 2012 2010 2012 2.4

2.2

17.0

17.6

Miles de personas

2008

2010

11,674.7 1,033.9

11,713.0 863.8

2010

2012

1,001.7

1,059.1

Fuente: Elaboraci贸n propia con base en informes para los periodos 2008-2010 y 2010-2012 del CONEVAL.

107

Carencias

2008 2010 3.9 3.9

3.7 3.8

2010 2012 3.9

3.7

Tabla III.9 Evolución de los indicadores de carencia social y bienestar en Puebla, 2008-2012. Porcentaje Indicadores

Miles

Nacional Puebla 2008 2010 2012 2008 2010 2012

2008

Nacional 2010

2012

2008

Puebla 2010

2012

Indicadores de carencias sociales Rezago educativo

21.9

20.7

19.2

25.7

25.3

24.1

24,488.1

23,671.6

22,568.4 1,476.5 1,485.6 1,449.1

29.2

21.5

40.4

29.6

42,846.0

33,478.4

25,272.7 3,216.3 2,378.5 1,783.5

60.7

61.2

72.3

77.1

72,522.6

69,571.8

71,836.5 4,480.4 4,250.5 4,637.6

15.2

13.6

22.6

19.6

19.4

19,743.1

17,382.3

15,900.4 1,294.6 1,153.0 1,166.0

n/a

22.9

21.2

n/a

37.3

34.8

n/a

26,263.3

24,881.4

21.7

24.8

23.3

27.1

27.6

30.1

24,258.6

28,440.4

27,352.2 1,553.8 1,620.9 1,813.4

Población con ingreso inferior a la 16.8 Línea de Bienestar Mínimo

19.4

26.9

27.7

32.9

18,691.0

22,225.2

23,514.9 1,543.6 1,626.8 1,981.6

51.6

68.6

67.1

68.7

54,690.2

59,558.6

60,578.5 3,937.7 3,943.7 4,132.0

Carencia por acceso a los servicios 38.4 de salud Carencia por acceso a la seguridad 65 social Carencia por calidad y espacios de 17.7 la vivienda Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda Carencia por alimentación Bienestar

acceso

Población con ingreso inferior a la Línea de Bienestar

n/a

2,196.4 2,095.2

Fuente: Tomado de CONEVAL (2013) Informe de pobreza y evaluación. Puebla, 2012-2013. México, DF: CONEVAL. p. 32

108

En lo concerniente al índice de rezago social para el periodo 2000-2010, Puebla está catalogada entre las cinco entidades federales con mayor rezago a nivel nacional a pesar de que sus principales indicadores mostraron un avance positivo, a excepción de viviendas que no disponen de energía eléctrica y de viviendas que no disponen de agua entubada. A nivel municipal, de los 217 municipios, 16 fueron catalogados con un grado muy bajo de rezago social (7.4%), 58 con un grado bajo (26.7%), 82 con un grado medio (37.8%) y 58 con un grado alto (26.7%); únicamente tres municipios cuentan con muy alto nivel de rezago social (1.4%) (CONEVAL, 2013).65 Por lo que toca al Índice de Desarrollo Humano, el estado de Puebla en el año 2012 logró un IDH alto de 0.7214, que lo ubica en el lugar 29 a nivel nacional; este valor es similar a los que presentan países como Colombia y Turquía. Los principales avances para Puebla han sido en el Índice de Educación, que tuvo un aumento promedio anual de 1.59% entre 2008 y 2012, seguido por el Índice de Ingreso (1.58%); la dimensión de salud se mantuvo prácticamente igual en los cuatro años (0.23% anual). En otras palabras, aunque los habitantes de Puebla casi no han tenido mejoras en cuanto a su salud, los avances en sus ingresos y sobre todo en educación, se han traducido como un incremento en su desarrollo humano (PNUD México, 2014)66 Un dato revelador sobre el estudio del IDH se encuentra a nivel regional y municipal, donde es posible apreciar las grandes disparidades; mientras hay municipios con niveles de desarrollo humano similares a los de Europa (Puebla y Teteles de Ávila Castillo), en el otro extremo se localizan municipios con niveles similares a los de África (Teopantlán, Chichiquila y Quimixtlán). Esta situación se repite entre las siete regiones del estado y al 65

El Índice de Rezago Social no es una medición de la pobreza, únicamente resume indicadores de educación, acceso a los servicios de salud, acceso a los servicios básicos, calidad y espacios en la vivienda, así como activos en el hogar. Los resultados de la estimación se presentan en cinco estratos: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto rezago social. Las fuentes de información son los censos de población y vivienda de 2000 y 2010 y el Conteo de Población y Vivienda 2005, por lo que es posible generar estimaciones con desagregación a nivel estatal, municipal por localidad y para las Áreas Geoestadísticas Básicas (AGEB) de las localidades urbanas. 66 El Índice de Desarrollo Humano (IDH) mide el bienestar en términos de educación, salud y alimentación de las personas. Este análisis fue realizado por PNUD México y por primera vez para el estado de Puebla en el año 2014, tiene como objetivo analizar el IDH a nivel estatal y municipal (con información a 2012 y 2010 respectivamente), así como los avances en cuanto al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

109

interior de ellas, en primer lugar sobresale que las regiones Angelópolis (0.7537) y Valle de Atlixco y Matamoros (0.6658) presentan los mejores niveles de desarrollo humano, mientras que las regiones de Serdán (0.5951) y las Sierras Nororiental y Norte, (0.6359 y 0.6231 respectivamente) concentran los menores niveles de IDH. La diferencia entre las regiones con mayor y menor nivel de desarrollo humano es del 26.7 por ciento, a pesar de que ambas regiones son colindantes. Esto nos habla de la concentración de los servicios de educación, salud y de las fuentes de trabajo en una región del estado. Adicionalmente, el municipio que presenta mejor nivel de desarrollo humano se localiza en la región Angelópolis (Puebla municipio con 0.7926) y el municipio con el menor desarrollo humano se localiza en la región del Valle de Atlixco y Matamoros (Teopantlán con 0.4246), esto nos habla de las disparidades al interior de las regiones, por ejemplo la región con la menor desigualdad entre sus municipios es la Mixteca (de 0.5113 a 0.7071) con una brecha de 38,8 por ciento entre los extremos, por el contrario la región con mayor diferencia entre sus regiones es la del Valle de Atlixco y Matamoros (de 0.4246 a 0.7179) con una brecha del 69.1 por ciento entre sus extremos, lo que hace a esta región la más desigual del estado de Puebla (PNUD México, 2014). En cuanto al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio67, el estudio de PNUD México considera que algunas metas a nivel estatal se alcanzaron anticipadamente, como son: igualdad de género (ODM 3), reducción en las tasas de mortalidad por VIH/sida, paludismo y tuberculosis (ODM 6) y ampliar la cobertura de acceso al agua potable en la entidad (ODM 7), sin embargo se presentan rezagos importantes en cuestión a las metas sobre al combate a la pobreza (ODM 1), ingreso a enseñanza secundaria (ODM 2) y reducción de la mortalidad materna (ODM 5). Está misma dinámica se repite a nivel municipal, donde el 89 por ciento de los municipios no lograrán alcanzar la meta de reducir a la mitad la proporción de personas en pobreza alimentaria en 2015 y 132 no lograrán reducir en 2/3 la mortalidad infantil (PNUD México, 2014). 67

Se tienen identificados ocho ODM para el 2015: 1.- erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2.- lograr la enseñanza primaria universal; 3.- promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer; 4.reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años; 5.- mejorar la salud materna; 6.- combatir el VIH/sida, el paludismo y otras enfermedades; 7.- garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y; 8.fomentar una alianza mundial para el desarrollo (PNUD México, 2014)

110

III.4.3. Contexto del municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla.68 III.4.3.1 Principales indicadores municipales Uno de los componentes con mayor peso dentro del análisis regional se refiere al tamaño de la población, su distribución y concentración territorial. Su importancia radica en los efectos económicos, sociales y espaciales que genera en el comportamiento de las estructuras tanto en el momento presente como en el futuro. El municipio de Izúcar de Matamoros, para el año 2010, cuenta con una población total de 72 mil 799 habitantes, de los cuales en promedio el 53 por ciento son mujeres y el 48 por ciento corresponden al género masculino, todos ellos se asientan en 66 localidades reconocidas en el municipio. Sin embargo cuando se revisa el comportamiento de dicha población, se observan datos relevantes que muestran un acelerado crecimiento así como un proceso altamente concentrador, tanto en la cabecera municipal como en las cinco principales localidades. Entre el año 2005 y 2010, la población total del municipio pasó de 69 mil 413 a 72 mil 799 habitantes, representando con ello una tasa de crecimiento medio anual del 1 por ciento, de los cuales 43 mil 006 habitantes se asientan en la cabecera municipal, es decir el 59% de la población total. Por otro lado, el 26 por ciento de la población, es decir 18 mil 881 personas, viven en localidades de entre 2,500 a 3,500 habitantes; aquí podemos mencionar a las localidades de San Felipe Ayutla, San Juan Raboso, La Galarza, Matzaco, San Nicolás Tolentino y San Lucas Colucan. El 15 por ciento restante de la población, unos 10 mil 912 habitantes, se sitúan en 59 localidades, todas ellas de tipo rural. (Ver: Tabla III.10)

Para el caso de la incidencia de carencias sociales y bienestar económico en el municipio de Izúcar de Matamoros, la información corresponde únicamente al año 2010, dado que a partir de ese año se iniciaron las mediciones para los municipios. La próxima evaluación se llevará a cabo en el 2015 y su publicación correspondiente en el 2016, esto último de acuerdo artículo 37 de la LGDS. Por esta razón y de acuerdo con la Constancia de Respuesta a la Solicitud de Información No. 2023700007514 (Anexo Documental B.3), se utilizó la medición municipal para el año correspondiente y el Índice de Rezago Social; adicionalmente se decidió incorporar la caracterización demográfica y económica del municipio.

111

Tabla III.10 Población total municipal y por principales localidades.

Nombre de la localidad

Población total 2010

Porcentaje hombres 2010

Porcentaje Mujeres 2010

Tasa crecimiento 2005-2010

Total de la Entidad

5,779,829

48%

52%

1.5

Total del Municipio

72,799

47%

53%

1.0

Izúcar de Matamoros

43,006

47%

53%

1.0

La Galarza

4,063

47%

53%

1.2

San Juan Raboso

3,637

48%

52%

-0.1

Ayutla (San Felipe Ayutla)

3,162

46%

54%

1.8

San Nicolás Tolentino

2,862

47%

53%

0.8

Matzaco

2,580

48%

52%

2.0

2,577

47%

53%

1.6

10,912

48%

52%

San Lucas Colucan Localidades restantes

NA: No Aplica 1/

San Juan Colón, Santa María Xuchapa, San Carlos Buenavista, San Sebastián Puctla, San Miguel las Minas, San José las Bocas, Agua Escondida (Santa Cruz Agua Escondida), San Pedro Calantla, San Manuel la Parota, San Isidro, Abelardo L. Rodríguez, Los Amates, Vista Hermosa, El Cerrito, Jaltianguis (San José Jaltianguis) San Martín la Flor (La Flor Colorada), Huaxtepec, Las Casitas, El Aguacate, Guadalupe las Chichihuas, El Mirador, Dulces Nombres, El Carmen, Las Piletas Los Limones, San Nicolás Tolentino, Mexquitepec, San Antonio las Iguanas Tecupilco, Santo Niño de Atocha, Agua Azul, San Francisco (San Francisco Rancho Nuevo), San Rafael, La Soledad Pizotla, El Tepenene, El Sauce, El Casahuate, Lomas de Mihuacán, El Milagro, El Molinillo, El Calvario, El Venado (Bomba 1), El Charro (El Tecorral), El Pochote 1 (Rancho el Tabanito), Tecuexcontla, Huajotzingo, Agustines, El Pochote 2, Pozo 28 (El Aguacate), Rancho las Pozas, Santa Bárbara, Izúcar de Matamoros, Puente Blanco, Bomba 2 del Llano, La Cañada, Campo Mier, Las Delias, Bomba 2 de las Delias y El Llano.

Fuente: Elaborado con base en datos proporcionados por el Censo de Población y Vivienda, 2010. INEGI.

En cuanto al sector productivo se refiere, el análisis de la estructura de los componentes económicos a nivel municipal señala que el sector primario genera alrededor de 2 mil pesos mensuales; siendo éste el ingreso promedio que percibe la población dedicada a actividades de agricultura, cría y explotación de animales, aprovechamiento forestal, así como de todas aquellas actividades agropecuarias. Por otra parte, el sector secundario, el cual considera la combinación de actividades tanto de extracción como de transformación, es la de mayor dinamismo en el municipio, en comparación al sector primario. Según datos del Censo Económico (2009), este sector emplea alrededor de 868 personas, cuya producción bruta asciende al millón de pesos. Este sector considera alrededor de 782 establecimientos de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, suministro de agua y de gas por ductos al consumidor final, minería, construcción y de la industria manufacturera. En el

112

sector terciario se encuentran como actividades preponderantes los servicios cuyos insumos principales son el conocimiento y la experiencia, por encima de la transformación y distribución de bienes. Actividades como el comercio, transporte y comunicaciones, finanzas y servicios son las que mayor dinamismo aportan, siendo el sector terciario el de mayor contribución al PIB municipal (60.4%). Para el año 2008, el municipio de Izúcar de Matamoros contaba con 4 mil 118 Unidades Económicas, las cuales empleaban a un total de 2 mil 831 personas y se registraba una producción bruta total de mil 56 millones de pesos. (Ver: Tabla III.11) Tabla III.11 Sectores económicos en el municipio de Izúcar de Matamoros, 2008

Sector Primario Secundario Terciario

Unidades Económicas

Personal Remunerado

Total de Ingresos

Valor de la Producción Bruta Total

Valor de Productos Elaborados

$2,000

293

480

$497,179,000

$530,326,000

$217,483,000

4,118

2,831

$2,680,508,000 $1,056,199,000

$171,000

Nota: La información contenida en el cuadro hace referencia a los datos del Censo Económico 2009 y pudiera no coincidir con lo efectivamente reportado por el municipio actualmente.

Fuente: Elaborado con base en datos proporcionados por el Censo Económico, 2009. INEGI.

En síntesis, en el municipio de Izúcar de Matamoros concentra a 4 mil 450 establecimientos que emplean y dan la pauta para la dinámica municipal. De esta dinámica, el PIB municipal representa aproximadamente el 0.3% con relación al PIB del Estado de Puebla.69 En cuanto a las características de ocupación y empleo se refiere, destaca que de la totalidad de ocupación de la población en edad productiva laboral, la población ocupada está conformada por un 66 por ciento de hombres, mientras que el 34 por ciento corresponde a la población ocupada femenina. De la misma forma, el 20 por ciento de la población se encontraba ocupada en el sector primario, el 12 por ciento en el sector secundario, mientras que el 54 por ciento en el sector terciario. De acuerdo con datos del año 2010, existen alrededor de 5 mil 200 personas ocupadas en el sector primario; 3 mil 128 personas en el sector secundario; mientras que en el sector terciario se encuentra ocupada la mayor parte,

El PIB municipal hace referencia al valor agregado censal bruto, disponible en el Censo Económico 2009 con información al 2008.

113

siendo ésta de 14 mil 174 personas. Destaca que a pesar de la dotación de recursos y la vocación que posee el municipio, la mayor parte de la población se encuentra ocupada en el sector comercio y servicios, de allí que la mayor aportación al PIB municipal provenga del sector terciario, cuyo monto asciende a 596 millones de pesos, seguido del sector secundario, según datos del Censo Económico 2009. (Ver: Tabla III.12 y Gráfica III.2) Tabla III.12 Principales variables económicas, 2008 y 2010.

Sector Económico Población ocupada Hombres Mujeres Sector Primario Sector Secundario Sector Terciario Porcentaje de la población que percibe hasta un salario mínimo Porcentaje de la población que percibe más de 1 a 2 salarios mínimos

En el Municipio

Porcentaje en el Municipio (%)

Lugar que ocupa en el Estado de Puebla

26,286 17,231 9,055 5,212 3,128 14,174

-65.6 34.4 23.0 13.8 62.5

13 14 12 23 32 12

5,429

24.0

6,702

29.6

Valor Agregado Censal Bruto para el año 2008 (millones de pesos) Sector Secundario 389.70 39.6 Sector Terciario 595.60 60.4

12 11

Fuente: INEGI, Censo de Población y Vivienda, 2010. Gráfica III.2 Porcentaje del personal ocupado en los sectores económicos, 2010.

Fuente: INEGI, Censo de Población y Vivienda, 2010.

114

III.4.3.2 Incidencia de carencias sociales y bienestar económico Para el año 2010, Izúcar de Matamoros presentó 66.8 por ciento de pobreza en general, (41,045 habitantes con un promedio de carencias de 2.9); 48.2 por ciento de pobreza moderada (29,597 personas con un promedio de carencias de 2.6) y 18.6 por ciento de pobreza extrema (11,447 personas con un promedio de carencias de 3.9). Para el caso de personas con vulnerabilidad por carencias sociales se reportó un porcentaje de 22.3 por ciento (13,692 personas con un promedio de carencias de 2.4) y 4.3 por ciento para el caso de personas con vulnerabilidad por ingresos (2,638 personas). La población no pobre y no vulnerable fue del 6.6 por ciento, es decir alrededor de cuatro mil habitantes. Los principales rezagos sociales para el año correspondiente se presentan en: Carencia por acceso a la seguridad social (74.4%); Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda (52.3%) y Carencia por acceso a los servicios de salud (50.4%). En un rango intermedio se ubican: Regazo educativo (27,4%), Carencia por acceso a la alimentación (23.3%) y Carencia por calidad y espacios de la vivienda (21.2%). En cuanto a la medición del bienestar económico se refiere, se detectaron 71.1 por ciento de personas (43 mil 683 habitantes) que viven con un ingreso inferior a la línea de bienestar y 28.9 por ciento (17 mil 745 habitantes) que viven con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo. (Ver: Tabla III.13) En el mismo sentido, el nivel de incidencia de pobreza oscila entre 50 y 75 por ciento, y la incidencia de pobreza extrema entre 0 y 25 por ciento; es decir entre cinco y siete habitantes de dicho municipio se encuentran en condición de pobreza, de los cuales por lo menos dos están en condición de pobreza extrema. En relación a la medición del coeficiente de Gini, el municipio se ubica entre los 24 municipios más desiguales de la entidad, con un coeficiente de 0.4577. En cuestión al Índice de Rezago Social (IRS), el municipio está catalogado con un grado “muy bajo”, ubicándose en el lugar número 1,694 del total de municipios a nivel nacional. Por lo que respecta a la medición en las localidades, únicamente se consideraron a 51 localidades de las 66 identificadas en el municipio, esto último a razón de la confidencialidad que emplea INEGI dado que algunas localidades sólo cuentan con dos

115

viviendas. En este caso el municipio de Izúcar de Matamoros presenta dos localidades con un grado de rezago social “alto”, 22 localidades con un grado “medio”, 16 localidades con un grado “bajo” y 11 localidades con un grado “muy bajo”; por lo que se puede afirmar que, en general, las localidades del municipio se encuentran en un rango de rezago social de “medio a muy bajo”. (Ver: Tabla III.14) Cabe reiterar que el IRS tanto a nivel estatal, municipal y por localidad, únicamente proporciona información de rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a los servicios básicos en la vivienda, y calidad y espacios en la vivienda. Finalmente en lo que corresponde al Índice de Desarrollo Humano para el año 2010, el municipio de Izúcar de Matamoros presenta un nivel de 0.6837, que lo ubica entre los municipios que gozan de un nivel “muy alto” (rango de 0.6465 a 0.7926) de desarrollo humano a nivel estatal. Sin embargo en relación al cumplimiento de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), el municipio únicamente presenta avances en relación al objetivo 7 “Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”, específicamente en el indicador denominado “proporción de la superficie cubierta por bosques y selvas”, es decir este avance no se debe a la gestión pública sino más bien al medio ambiente natural; en contraparte Izúcar de Matamoros se ubica entre los 13 municipios más rezagados a nivel estatal en relación al cumplimiento de las metas, de hecho el PNUD considera que aun cuando se dupliquen los esfuerzos estos municipios no podrán alcanzar ninguna meta para el año 2015 (PNUD México, 2014). Como se puede observar, la incidencia de carencias sociales y bienestar económico que se perciben para el municipio, sus localidades, y en particular para la región socioeconómica a la que pertenece, no muestran un comportamiento diferente al que presenta el estado de Puebla y en general el país.

116

Tabla III.13. Pobreza en Izúcar de Matamoros, 2010

Pobreza

Pobreza extrema

Pobreza moderada

Vulnerables por carencia social

Vulnerables por ingreso

No pobres y no vulnerables

% Personas Carencias % Personas Carencias % Personas Carencias % Personas Carencias % Personas % Personas 66.8 41,045 2.9 18.6 11,447 3.9 48.2 29,597 2.6 22.3 13,692 2.4 4.3 2,638 6.6 4,078 Carencias sociales y Bienestar Económico

Rezago educativo

Carencia por acceso a los servicios de salud

Carencia por acceso a la seguridad social

Carencia por calidad y espacios de la vivienda

Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda

Carencia por acceso a la alimentación

Población con ingreso inferior a la línea de bienestar

Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo

Personas

27.4

16,815

50.4

30,952

74.4

45,711

21.2

13,025

52.3

32,123

23.3

14,316

71.1

43,683

28.9

17,745

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010 y la muestra del Censo de Población y Vivienda 2010.

117

Tabla III.14. Índice de Rezago Social según localidades para el municipio de Izúcar de Matamoros, 2010

Localidad

IZÚCAR DE MATAMOROS LA GALARZA SAN JUAN RABOSO AYUTLA (SAN FELIPE AYUTLA) SAN NICOLÁS TOLENTINO MATZACO SAN LUCAS COLUCAN SAN JUAN COLÓN SANTA MARÍA XUCHAPA SAN CARLOS BUENAVISTA SAN SEBASTIÁN PUCTLA SAN MIGUEL LAS MINAS SAN JOSÉ LAS BOCAS

Índice de rezago Población total social

Grado de rezago social

Lugar que ocupa en el contexto nacional

43,006 4,063 3,637 3,162 2,862 2,580 2,577 1,345 1,278 1,120 904 873 725

-1.1495 -1.027606 -1.007383 -1.251206 -0.957075 -0.985444 -0.154331 -1.23502 -0.777801 -0.887695 -0.855567 0.106371 -0.679486

Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Medio Muy bajo Bajo Bajo Bajo Medio Bajo

97,060 92,421 91,504 100,354 89,339 90,572 52,847 99,862 81,093 86,254 84,696 43,098 76,410

AGUA ESCONDIDA (SANTA CRUZ AGUA ESCONDIDA)

586

-0.595793

Bajo

72,419

SAN PEDRO CALANTLA SAN MANUEL LA PAROTA SAN ISIDRO ABELARDO L. RODRÍGUEZ LOS AMATES VISTA HERMOSA EL CERRITO

531 408 363 253 250 245 200

-0.894125 -0.094947 -0.490216 -0.564766 -0.373552 -0.027629 -0.567021

Muy bajo Medio Bajo Bajo Bajo Medio Bajo

86,545 50,518 67,524 71,006 62,244 47,983 71,115

JALTIANGUIS (SAN JOSÉ JALTIANGUIS)

179

0.309127

Medio

36,279

SAN MARTÍN LA FLOR (LA FLOR COLORADA)

141

-0.32404

Bajo

59,982

HUAXTEPEC LAS CASITAS EL AGUACATE GUADALUPE LAS CHICHIHUAS EL MIRADOR DULCES NOMBRES EL CARMEN LAS PILETAS LOS LIMONES SAN NICOLÁS TOLENTINO MEXQUITEPEC SAN ANTONIO LAS IGUANAS TECUPILCO SANTO NIÑO DE ATOCHA AGUA AZUL

136 122 121 115 105 98 94 64 62 60 57 49 44 43 32

0.987015 0.428256 0.104345 0.238343 -0.159677 -0.436372 -0.078022 0.189611 -0.059131 0.165353 -0.348438 0.395059 -0.725255 0.137824 -0.970249

Alto Medio Medio Medio Medio Bajo Medio Medio Medio Medio Bajo Medio Bajo Medio Muy bajo

18,287 32,593 43,191 38,627 53,085 65,088 49,917 40,212 49,189 41,064 61,074 33,566 78,629 41,976 89,910

(Continúa) 118

SAN FRANCISCO (SAN FRANCISCO RANCHO NUEVO)

-0.166931

Medio

53,370

SAN RAFAEL LA SOLEDAD PIZOTLA EL TEPENENE EL SAUCE EL CASAHUATE LOMAS DE MIHUACÁN EL MILAGRO EL MOLINILLO EL CALVARIO EL VENADO (BOMBA 1) EL CHARRO (EL TECORRAL)

26 25 22 21 20 20 14 14 13 13 11

-0.052154 0.049426 0.12875 0.496787 1.21116 -0.455934 -0.361188 -0.84257 0.217165 0.688235 -1.720864

Medio Medio Medio Medio Alto Bajo Bajo Bajo Medio Medio Muy bajo

48,913 45,109 42,277 30,573 14,076 65,991 61,633 84,119 39,339 25,296 106,540

EL POCHOTE 1 (RANCHO EL TABANITO)

-1.903411

Muy bajo

107,173

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el Censo de Población y Vivienda 2010.

119

CAPITULO IV. ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE IMPACTO SOCIAL (IPIS) IV.1. Introducción. A lo largo de este capítulo se analizan e interpretan las diversas magnitudes de percepción de impacto que tienen los hogares beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en el municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla. A partir de ello se construyen los índices correspondientes y se obtiene el promedio a nivel municipal. Los datos que se presentan son resultado de las 120 encuestas aplicadas a la población objetivo y unidades elementales correspondientes entre el periodo comprendido del 22 de septiembre al 10 de octubre de 2014, en las tres principales unidades de muestreo (estratos) como son: cabecera municipal, localidades urbanas y localidades rurales. La cobertura geográfica en su conjunto considera a 49 localidades del municipio que aparecen enunciadas en el padrón activo del Programa Oportunidades. La percepción de la población beneficiaria así como su correspondiente magnitud de impacto sobre las variables que integran el índice IPIS, hacen referencia a un periodo de tiempo determinado que se corresponde “del año anterior a la encuesta a la fecha de aplicación de dicho instrumento”, esto a razón de la heterogeneidad e interés de comparación. La información de las variables es de tipo cualitativa y de dinámica cambiante, por lo que el análisis de este estudio no sugiere comportamientos generales en la población universo ni definitivos en la población muestral. Como se expuso en el Capítulo I, los quince indicadores del índice de percepción de impacto social para cada estrato de análisis, fueron calculados con base en el número total de hogares encuestados, es decir 40 hogares en cada estrato. Al final se obtuvo el promedio municipal que conserva la proporcionalidad de los tres estratos. El análisis de los indicadores fue mediante el método de análisis factorial de componentes principales (PCA), el cual provee un método de simplificación considerando aquellas variables que reflejan los factores de más alto de impacto en toda la dimensión, por lo que el índice IPIS de cada estrato conserva la relación entre las variables involucradas y el grado de percepción sobre el impacto del Programa Oportunidades.

120

IV.2. Caracterización de los hogares encuestados.70 Como resultado del trabajo de campo, se detectó que la totalidad de las unidades elementales encuestadas para cada una de las localidades correspondientes, se trata de mujeres jefas de familia de 18 años en adelante y aunque en el padrón activo del Programa Oportunidades aparecen algunas personas del sexo masculino como responsables de los hogares beneficiados, durante la aplicación del instrumento no se tuvo la oportunidad de localizar algún hogar bajo esta modalidad. En principio, la composición del padrón activo para el municipio de Izúcar de Matamoros nos remite a reflexionar sobre la orientación del programa en relación a los hogares beneficiados, ya que más del 95 por ciento del total de integrantes de dicho padrón está compuesto por mujeres y aunque explícitamente las reglas de operación del Programa Oportunidades no hace referencia a preferencias bajo esta condición, los criterios y requisitos de elegibilidad sí favorecen a aquellos hogares que cuentan con mujeres en edad reproductiva. Esto sin duda resulta ser positivo y fortalece el objetivo general de dicho programa social, el cual busca romper el ciclo intergeneracional de la pobreza a través del desarrollo de las capacidades asociadas a la alimentación, salud y educación de las familias. Por lo que respecta a la composición de los 120 hogares, se contabilizó alrededor de 574 integrantes, los cuales 311 corresponden al género femenino y 263 al masculino; el número promedio de integrantes por hogar es de 4.8 personas. En cuestión a la edad, se detectó a 241 personas entre 22 y 64 años, 143 entre cero y 9 años, 118 entre 10 y 21 años y 72 personas de 65 años en adelante; esto nos habla de familias jóvenes, en edad reproductiva, económicamente activas, elegibles –al menos por la edad- para ser beneficiario de los diversos apoyos considerados en el programa social y, sobre todo, donde por lo menos dos 70

Esta investigación no presenta una profunda caracterización de los hogares beneficiarios por el Programa Oportunidades en el municipio de Izúcar de Matamoros, debido principalmente a dos factores, el primero a que ya existe una caracterización socioeconómica de los hogares beneficiados el cual se realiza a partir de la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH) y cuya responsabilidad de integración, validación, mantenimiento, uso y difusión recae en la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, y, en segundo lugar, a que la prueba piloto aplicada en la última semana del mes de agosto en la localidad de Abelardo L. Rodríguez del municipio referido, dio como resultado que al incluir más reactivos para obtener información más detallada sobre los hogares beneficiarios del programa social, la actitud de las unidades elementales para no responder a dicho instrumento se incrementaba. Por tal razón se optó por considerar sólo algunos elementos de análisis general sobre la composición del hogar, la situación socioeconómica de la familia, la relación de la familia con el Programa Oportunidades, entre otras variables, remitiendo al lector a consultar la ENCASEH para información más detallada sobre los hogares.

121

integrantes del hogar son mujeres; en este sentido únicamente el 24 por ciento de los hogares encuestados manifestaron tener alguna integrante en condición de embarazo. La población de adultos mayores representa apenas un 12 por ciento del total de los integrantes de los hogares. (Ver: Gráfica IV.1 y Gráfica IV.2) Gráfica IV.1. Género de los integrantes del hogar

Hombre, 263 Mujer, 311

Fuente: Elaboración propia, 2014. Gráfica IV.2. Edad de los integrantes del hogar

241 personas, 42% 22 a 64 72 personas, 12%

0a9 10 a 21 65 en adelante

118 personas, 21%

143 personas, 25%

Fuente: Elaboración propia, 2014.

122

En cuanto al rubro de la educación, se detectó que la escolaridad de las jefas de familia oscila entre el nivel básico y el nivel medio superior trunco, reportándose el mayor número de incidencias en el nivel Secundaria con 72 personas (41 con Secundaria incompleta y 31 con Secundaria completa), en el nivel Primaria se ubicaron a 27 personas (12 con Primaria incompleta y 15 con Primaria completa) y para la Preparatoria se reportan 21 personas con nivel trunco. Con estas cifras y al no reportarse jefas de familia con analfabetismo, se puede inferir que las jefas de familia encuestadas cuentan, por lo menos, con los conocimientos básicos para resolver operaciones matemáticas de primer y segundo grado así como con habilidades lectoras y comprensión de textos. Esto sin duda coadyuva al momento de implementar el Programa Oportunidades en los hogares de dicho municipio, ya las jefas de familia son las responsables tanto de la administración de los apoyos económicos que recibe la familia, así como de los derechos, corresponsabilidades y compromisos que se adquieren, como beneficiarios, con el programa social. (Ver: Gráfica IV.3) Gráfica IV.3. Escolaridad de las jefas de familia

21 personas nivel trunco, 18%

27 personas (15 completos y 12 trunco), 22%

72 personas (31 completos y 41 trunco), 60%

Primaria Preparatoria Secundaria

Fuente: Elaboración propia, 2014.

En cuanto al nivel educativo de los 454 integrantes restantes que componen a los hogares encuestados, se reportan 51 en nivel Preescolar, 164 personas en Primaria (41 con nivel trunco, 118 cursando y uno completo), 67 personas en Secundaria (2 con nivel trunco, 53

123

cursando y 12 con nivel completo), 126 personas en el nivel medio superior (41 con nivel trunco, 68 cursando y 17 completo), 19 personas con universidad o carreta técnica (3 con nivel trunco, 9 actualmente cursando y 7 completo) así como 27 integrantes sin ningún tipo de formación educativa. De los 120 hogares encuestados, ninguno manifestó que algún integrante de la familia haya reprobado el ciclo escolar o abandonado la escuela por lo menos en el último año. Como puede observarse, del total de integrantes que componen a las familias, 299 se encuentran actualmente cursando algún nivel educativo, ya sea desde preescolar hasta el nivel superior o carreta técnica, 91 personas poseen algún nivel educativo trunco, 37 personas cuentan con certificado de estudios de algún nivel educativo, ya sea del nivel básico, medio superior, superior o carrera técnica y, únicamente 27 personas muestran algún tipo de analfabetismo. En este sentido el 66 por ciento del total de integrantes que componen a las familias encuestadas son potenciales beneficiarios del Programa Oportunidades en la dimensión de apoyos a la educación. (Ver: Gráfica IV.4) Gráfica IV.4. Escolaridad de las integrantes de la familia 6% analfabetas

8% Cuentan con certificado de estudios de algún nivel educativo

20% Nivel educativo trunco

66% Cursa algún grado educativo

Fuente: Elaboración propia, 2014.

En cuanto a la situación económica de las familias se refiere, de los 120 hogares encuestados, 69 hogares manifestaron contar con integrantes que trabajan y aportan al gasto familiar (55 hogares con un integrante y 14 hogares con dos integrantes), frente a 51

124

hogares en donde ningún integrante de la familia tiene un trabajo u aporta al gasto de la familia. De esta descripción se pueden inferir tres características, en primer lugar la responsabilidad para proveer de recursos económicos al hogar continúa recayendo en el padre de familia y por lo menos en algún integrante adicional, la segunda particularidad refleja aquellas familias bajo una sola jefatura (de la madre principalmente) quienes no tienen un trabajo formal o en su defecto donde el padre de familia es migrante y, finalmente, la tercera característica se puede relacionar con el nivel de desempleo, si tomamos en cuenta que la composición del hogar ubica a por lo menos 241 integrantes (entre 22 y 64 años de edad) que están en condiciones de trabajar y que por alguna razón, ya sea por dedicarse al estudio o algún otro impedimento, no lo hacen, esto último sin considerar aquellos individuos que se ubican entre los 14 a 21 años de edad. (Ver: Gráfica IV.5) Gráfica IV.5. Condición de los integrantes según aportación al gasto familiar

51 hogares en donde ningún integrante tiene un trabajo u aporta al gasto

69, hogares con integrantes que trabajan y aportan al gasto

55 hogares con un integrante

14 hogares con dos integrantes

Fuente: Elaboración propia, 2014.

Los ingresos mensuales reportados por las familias, sin considerar los apoyos económicos que reciben del Programa Oportunidades, oscilan de menos de mil pesos (31 hogares) y entre mil y dos mil pesos mensuales (87 hogares). Los gastos familiares ocupan casi el mismo rango, 107 hogares manifiestan tener un gasto entre dos mil y mil pesos mensuales y 13 hogares señalan que su gasto familiar no asciende más allá de los mil pesos por mes. Los rubros en los que más gasta la familia son, en primer lugar, el pago a los servicios del hogar (agua, luz, gas, etc.), despensa familiar y educación, con 120 incidencias, en segundo

125

lugar se encuentra el transporte, con 86 incidencias, en tercer lugar el mantenimiento del hogar, con 18 incidencias y, finalmente, en cuarto lugar la salud, con 16 incidencias. (Ver: Gráfica IV.6 y Gráfica IV.7) Gráfica IV.6. Ingresos mensuales reportados por las familias entrevistadas

26% Menos de $1,000 Entre $1,000 y $2,000 No contestó 73%

Fuente: Elaboración propia, 2014. Gráfica IV.7. Gastos mensuales reportados por las familias entrevistadas

11%

Menos de $1,000 Entre $1,000 y $2,000

89%

Fuente: Elaboración propia, 2014.

126

En el mismo sentido, 47 hogares reportaron haber requerido de algún préstamo (microcrédito o tandas económicas) para sortear el gasto familiar, frente a 73 familias que manifestaron su negativa. En este tenor, únicamente 17 hogares declararon destinar una parte de sus ingresos familiares al ahorro frente a 103 hogares donde la cultura del ahorro no está presente. Como parte de la caracterización de los hogares objeto de esta investigación, así como por la tradición migratoria fuertemente arraigada para dicha región del estado de Puebla, se consideró consultar a las familias sobre la recepción de remesas provenientes de algún familiar que radica en el extranjero, principalmente en Estados Unidos o Canadá, esto a razón de conocer si las familias beneficiadas por el Programa Oportunidades tienen acceso a algún ingreso adicional diferente al apoyo económico que reciben del programa social o aquellos que son producto de su trabajo, al respecto se contabilizaron 68 hogares en donde las remesas sí están presentes, es decir el 56.6 por ciento de las familias encuestadas tienen ingresos adicionales que son enviados por sus familiares migrantes. (Ver: Gráfica IV.8) Gráfica IV.8. Hogares según recepción de remesas

52 hogares sin recepción de remesas

68 hogares con recepción de remesas

Fuente: Elaboración propia, 2014.

Por lo que respecta a la afiliación de los hogares en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, se pudo contabilizar que el 34 por ciento de las familias son relativamente de reciente incorporación al programa, ya que el tiempo de ser beneficiario transcurre del año 2012 a la fecha, en segundo lugar se encuentran aquellos hogares con incorporación

127

entre los años 2010 y 2011, con el 32 por ciento en conjunto (18 por ciento para el año 2010 y 14 por ciento para el año 2011), en tercer lugar y con un 29 por ciento del total, se ubican los hogares afiliados en el año 2009, finalmente en cuarto lugar, con apenas el 5 por ciento del total, se ubicaron aquellos hogares afiliados en el año 2004. En resumen, el 95 por ciento de los hogares encuestados mantienen una afiliación de no más de cinco años con el programa social, lo cual deja entrever que, en general, la percepción de impacto que guardan las familias beneficiadas sobre el Programa Oportunidades hace referencia al corto y al mediano plazo, reduciéndose con ello el posible sesgo que pudiera existir en la opinión de las hogares por el hecho de mantener una relación de largo plazo con el programa social referido. (Ver: Gráfica IV.9) Gráfica IV.9. Afiliación de los hogares al Programa Oportunidades, según fecha

34%

29%

De 2012 a la fecha

Entre 2010 y 2011 2009 2004

32%

Fuente: Elaboración propia, 2014.

En relación a los montos económicos que reciben las familias del Programa Oportunidades, es importante señalar que éstos son calculados de forma mensual, aunque se entregan a las beneficiarios al final de cada bimestre, de acuerdo al número de beneficiarios de cada hogar, así como su condición de género, edad y estatus educativo, con las restricciones que para tal efecto se establecen en las reglas de operación del programa social. A este respecto, el 47.5 por ciento de las familias encuestadas manifestaron recibir un monto que oscila

128

entre 3 mil 500 a 4 mil 500 pesos, 30.8 por ciento declaró recibir entre 2 mil y 3 mil 500 pesos, 12.5 por ciento declaró recibir menos de 2 mil pesos y 9.16 por ciento de los hogares manifestaron recibir más de 4 mil 500 pesos. Como puede apreciarse 8 de cada 10 hogares reciben apoyos económicos que oscilan entre 2 mil a 4 mil 500 pesos bimestrales, 1 de cada 10 recibe un monto menor a los 2 mil pesos así como también sólo 1 de cada 10 hogares reciben apoyos por arriba de los 4 mil 500 pesos. (Ver: Gráfica IV.10) Gráfica IV.10. Monto del apoyo económico (bimestral) que recibe la familia del Programa Oportunidades

9% 13%

$3,500 a $4,500 48%

$2,000 a $3,500

Menos de $2,000 Más de $4,500 31%

Fuente: Elaboración propia, 2014.

Esta información nos permite considerar que la percepción que tienen los hogares beneficiados no está directamente sesgada por los montos que reciben, ya que 94 hogares se ubican en el rango intermedio de los montos económicos mientras que 26 hogares se ubican en los extremos, recibiendo montos muy superiores o menores que la media. (Ver: Gráfica IV.11)

129

Gráfica IV.11. Distribución de los montos del apoyo económico que reciben los hogares Histograma de Monto del apoyo económico Normal 60

Media 3542 Desv.Est. 986.9 N 120

Frecuencia

1500

2250

3000

3750

4500

5250

Monto del apoyo económico

Fuente: Elaboración propia, 2014.

En esta tesitura el comportamiento del monto económico no ha tenido una variación considerable en los hogares, al respecto 103 familias manifestaron que el apoyo económico se ha mantenido igual desde el momento de su afiliación al programa social hasta la fecha, frente a 17 hogares que declararon un aumento en los apoyos económicos que reciben. (Ver: Gráfica IV.12) Gráfica IV.12. Hogares que manifestaron cambios en el apoyo económico

103 hogares 86%

17 hogares 14%

El apoyo económico se ha mantenido igual El apoyo económico ha aumentado

Fuente: Elaboración propia, 2014.

130

En materia de percepción sobre las acciones sociales de las instituciones, se tienen datos interesantes, por un lado el 46.6 por ciento de los hogares encuestados manifiestan que la responsabilidad para combatir la pobreza y la desigualdad en las comunidades del país recae en el gobierno y la sociedad por igual, mientras que el 40.8 por ciento manifiestan que la responsabilidad es exclusiva del gobierno en sus tres órdenes administrativos (federal, estatal y municipal) frente al 12.5 por ciento de los hogares que manifiestan que dicha responsabilidad pertenece únicamente a las comunidades. Como puede observarse los hogares encuestados mantienen una ligera actitud de corresponsabilidad frente al fenómeno de la pobreza, la diferencia es de seis puntos porcentuales frente a la responsabilidad exclusiva del gobierno, es decir los hogares encuestados ligeramente se identifican como parte del problema y a su vez como parte de la solución para dicho fenómeno, esto último resulta positivo sobre todo si se busca la implementación de un programa social aprovechando el capital social de las comunidades y su disposición para colaborar. (Ver: Gráfica IV.13) Gráfica IV.13. Percepción de los hogares sobre las acciones sociales de las instituciones

12.5%

La responsabilidad para combatir la pobreza y la desigualdad en las comunidades del país recae en el gobierno y la sociedad por igual 46.6%

La responsabilidad es exclusiva del gobierno (Federal, Estatal y Municipal)

40.8% La responsabilidad pertenece únicamente a las comunidades

Fuente: Elaboración propia, 2014.

Sin embargo cuanto se mide la percepción de los hogares frente a las tareas actuales para combatir la pobreza las cifras tienden a ser muy negativas, en promedio el 66.6 por ciento de los hogares manifiestan que ni el gobierno ni la sociedad están combatiendo la pobreza

131

actual de las comunidades, frente a un 33.3 por ciento que declara percibir lo contrario. Esto resulta interesante pues aunque los hogares manifiestan un sentido de corresponsabilidad con el gobierno frente al fenómeno de la pobreza, durante las tareas reales se perciben bajos las acciones y los resultados, esto último infiere una falta de organización y colaboración entre el gobierno y la sociedad. (Ver: Gráfica IV.14) Gráfica IV.14. Percepción de los hogares sobre las tareas actuales de las instituciones

El Gobierno y la Sociedad si están combatiendo la pobreza, 33%

Ni el Gobierno ni la Sociedad están combatiendo la pobreza actual, 67%

Fuente: Elaboración propia, 2014.

Adicionalmente el instrumento midió la percepción de los hogares en el entendido de identificar cuáles serían los resultados si el gobierno y la sociedad trabajaran juntos en el combate a la pobreza y la desigualdad de las comunidades de nuestro país, en este sentido se obtuvo que el 56.6 por ciento de los hogares manifiestan que los resultados serían “mejores”, frente a un 33.3 por ciento que declara que serían “los mismos” y sólo un 10 por ciento que considera que se obtendría “ningún” resultado. Como puede observarse la percepción de los hogares sobre la corresponsabilidad frente al fenómeno se ve reflejado en la percepción de los posibles resultados que se obtendrían pero no así en las tareas actuales, lo cual viene a reforzar el hecho de que el gobierno y la sociedad no han hecho un frente común de trabajo frente a la pobreza y la desigualdad. (Ver: Gráfica IV.15)

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Gráfica IV.15. Percepción de los hogares sobre los resultados que se obtendrían en trabajo conjunto

10% Los resultados "serían mejores" 33%

57%

Los resultados "serían los mismos" "Ningún resultado"

Fuente: Elaboración propia, 2014.

En resumen, los hogares beneficiarios por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en el municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla, especialmente a aquellos 120 hogares que cubrió este estudio, reúnen una serie de condicionantes que determinan un bienestar económico y calidad de vida bajo, y, aun a pesar de que la mayoría tiene ingresos económicos producto de su trabajo o de las remesas que le envían sus familiares, dichos ingresos no resultan suficientes para romper el ciclo intergeneracional de la pobreza. En la mayoría de los casos revisados, la composición por género y edad de los integrantes de las familias coincide fuertemente con los criterios de elegibilidad establecidos por el programa social en sus dimensiones de alimentación, salud, educación y para el caso de apoyos económicos en adultos menores. De ello deriva que en los hogares encuestados se tengan por lo menos de tres a más integrantes que son beneficiarios directos del programa, aunque indirectamente toda la familia se beneficia con los apoyos en alimentación y en materia de cuidado a la salud. Aunado a lo anterior, las sinergias históricas sobre el crecimiento y desarrollo que han tenido las localidades urbanas, rurales y la cabecera municipal para esta región en particular, agudizan el grado de marginación de la población, y aunque la mayoría de las familias cuentan con bienes materiales básicos en sus hogares, la cobertura en

133

infraestructura económica y social como carreteras, hospitales, escuelas, servicios públicos y fuentes de trabajo, entre otros, marcan la diferencia, sobre todo en aquellos hogares que se ubican en localidades mixtas y rurales donde dicha infraestructura sigue siendo muy baja en comparación con la cabecera municipal, determinando con ello la forma en que las familias ejercen su gasto, puesto que mientras un hogar que se ubica en la cabecera municipal no incrementa su gasto en transportación para asistir a la escuela o a su trabajo, las familias que viven en localidades mixtas y rurales si deben considerarlo o en su defecto destinar el tiempo para caminar, esto último puede notarse en las primeras horas de la mañana y del medio día (salida de la escuela), donde las personas caminan a lo largo de las carreteras intermunicipales para llegar a sus respectivos destinos. IV.3. Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS): resultados e interpretaciones. La estructura del Índice de Percepción de Impacto Social, se organizó con base en tres dimensiones interdependientes: i) la opinión de los beneficiarios respecto a su situación socioeconómica familiar a partir de que recibe la ayuda pública; ii) la opinión de los beneficiarios respecto a la confianza en las instituciones (gobierno-sociedad) para el combate a la pobreza y, iii) la opinión de los beneficiarios respecto al programa social en variables específicas y a las transferencias monetarias. En cada una de las dimensiones se tuvieron diferentes magnitudes de impacto (positivas y negativas) por parte de los hogares encuestados en cada estrato correspondiente. Para el caso de la primera dimensión, donde se incluyen cuatro indicadores como son: percepción sobre el ingreso económico familiar, percepción sobre la alimentación diaria familiar, percepción sobre la salud familiar y percepción sobre la educación familiar, los hogares encuestados que se ubican en las localidades rurales mostraron una correlación positiva alta (casi de 1) con el indicador relacionado a la alimentación diaria familiar, y una correlación negativa, aunque muy baja (-0.0621), con el indicador sobre la salud familiar. Para el caso de los hogares que se ubican en la cabecera municipal, mostraron una correlación positiva mediana (0.5265) con el indicador relacionado a la percepción sobre la educación familiar y negativa, aunque baja (-0.1914), con el indicador sobre la alimentación. En el caso de los hogares que se ubican en las localidades urbanas del municipio, se muestra una correlación positiva muy baja (0.1248) con el indicador sobre la

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salud familiar y negativa (-0.3248) con el indicador sobre la alimentación diaria familiar. (Ver: Tabla IV.1) Tabla IV.1. Opinión de los beneficiarios respecto a su situación socioeconómica familiar a partir de que recibe la ayuda pública Indicador

Cabecera Municipal

Localidades Urbanas

Localidades Rurales

Percepción sobre el ingreso económico familiar

0.0136

0.0426

0.0144

Percepción sobre la alimentación diaria familiar

-0.1914

-0.3248

0.9585

Percepción sobre la salud familiar

0.0085

0.1248

-0.0621

Percepción sobre la educación familiar

0.5265

-0.1955

-0.0063

Fuente: Elaboración propia, 2014.

Como puede observarse, los hogares que se ubican en las localidades rurales del municipio perciben una mejoría en el rubro de la alimentación familiar a partir de que recibe la ayuda del Programa Oportunidades, no así para el caso de los hogares que se ubican en la cabecera municipal y en las localidades urbanas, donde incluso la percepción es negativa; en segundo plano se observa que los hogares de la cabecera municipal y de las localidades urbanas tienen una percepción positiva en materia de educación y salud familiar, lo cual refuerza el hecho de que la concentración de la infraestructura social como escuelas y hospitales, favorece directamente a los hogares de dichos estratos, no así para las localidades rurales. La percepción sobre el ingreso económico familiar es positiva para todos los hogares de los tres estratos, aunque ésta tiende a ser muy baja. Para el caso de la segunda dimensión, donde se incluyen cuatro indicadores como son: la percepción sobre la ayuda del gobierno federal para mejorar el ingreso económico, la alimentación diaria familiar, el acceso a los servicios de salud y el acceso a la escuela (educación), los hogares encuestados en las localidades urbanas muestran una correlación positiva alta (0.9485) en el indicador relacionado a la percepción sobre la ayuda del gobierno federal para mejorar la alimentación diaria familiar y negativa, aunque baja (-0.2245), en el indicador sobre la ayuda del gobierno federal para que la familia acceda a los servicios de salud. El caso de los hogares que se ubican en las localidades rurales, se tuvo una ligera correlación positiva (0.2626) con el indicador relacionado a la alimentación

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diaria familiar y negativa (-0.2150) relacionado al ingreso económico. En los hogares que se ubican en la cabecera municipal se tuvo una ligera correlación positiva (0.1187) en el indicador sobre el ingreso económico familiar y casi nulo en los indicadores sobre alimentación, acceso a los servicios de salud y educación. (Ver: Tabla IV.2) Tabla IV.2. Opinión de los beneficiarios respecto a la confianza en las instituciones (gobierno-sociedad) para el combate a la pobreza. Indicador

Cabecera Municipal

Localidades Urbanas

Localidades Rurales

Percepción sobre la ayuda del gobierno para mejorar el ingreso económico familiar

0.1187

0.0859

-0.2150

-0.0588

0.9485

0.2626

0.0619

-0.2245

0.0500

0.0405

-0.0584

0.1981

Percepción sobre la ayuda del gobierno para mejorar la alimentación diaria familiar Percepción de la ayuda del gobierno sobre el acceso a los servicios de salud para la familia Percepción de la ayuda del gobierno sobre el acceso a la escuela (educación) para la familia

Fuente: Elaboración propia, 2014.

Como puede observarse la percepción de los hogares encuestados sobre la ayuda del gobierno federal para mejorar rubros como la alimentación y el acceso a la educación, es ligeramente positiva en los hogares que se localizan en las localidades rurales del municipio, con un caso excepcional en el rubro de la alimentación para los hogares de las localidades urbanas, sin embargo en el resto de los indicadores para dicho estrato la percepción es negativa o casi nula; para el caso de los hogares de la cabecera municipal únicamente se tiene una percepción ligeramente positiva en el rubro del ingreso económico sin embargo en el resto de los indicadores la percepción es casi inexistente. Esta segunda dimensión coincide fuertemente con la percepción negativa que se tiene sobre el gobierno y la sociedad frente a las tareas actuales para combatir la pobreza. En la tercera dimensión, donde se incluyen siete indicadores como son: percepción general sobre el desempeño del Programa Oportunidades, percepción sobre la focalización, percepción sobre el monto de las transferencias monetarias, percepción sobre la entrega

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oportuna de las transferencias monetarias, percepción sobre la orientación de los talleres de capacitación, percepción sobre la transparencia y percepción sobre el trato que dan los responsables del Programa Oportunidades se tuvo que, en primer lugar, se ubican los hogares de la cabecera municipal, ya que muestran una percepción ligeramente positiva sobre el programa social en variables específicas como: desempeño general (0.9152), orientación que las familias reciben en los talleres de capacitación (0.2279) y en la entrega oportuna de las transferencias monetarias (0.1614), por el contrario, las variables donde se tiene una percepción negativa son: focalización del programa social (-0.2044), trato que dan los responsables del Programa Oportunidades a las familias (-0.1985), monto de las transferencias monetarias (-0.0711) y transparencia del programa social (-0.0396). En segundo lugar se encuentran aquellos hogares de las localidades urbanas, quienes manifiestan una percepción positiva en los indicadores de: desempeño general (0.3189), monto de las transferencias monetarias (0.1909) y orientación que reciben las familias en los talleres de capacitación (0.1844), los indicadores donde se percibe lo contrario son: entrega oportuna de las transferencias monetarias (-0.2513), transparencia del programa social (-0.1710), trato que dan los responsables del programa a las familias beneficiarias (-0.1033) y focalización del programa social (-0.0137). En último lugar se ubican a los hogares de las localidades rurales, quienes expresan una percepción positiva únicamente en dos indicadores, como son: transparencia del programa a social (0.1430) y monto de las transferencias monetarias (0.1133), en el resto de los indicadores se muestran diferentes magnitudes de impacto negativo. (Ver: Tabla IV.3)

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Tabla IV.3. Opinión de los beneficiarios respecto al Programa Oportunidades en variables específicas y a las transferencias monetarias. Indicador

Cabecera Municipal

Localidades Urbanas

Localidades Rurales

Percepción general sobre el desempeño del Programa Oportunidades

0.9153

0.3189

-0.057

Percepción sobre la focalización del Programa Oportunidades

-0.2044

-0.0137

-0.1079

Percepción sobre el monto de las transferencias monetarias del Programa Oportunidades

-0.0711

0.1909

0.1133

Percepción sobre la entrega oportuna de las transferencias monetarias del Programa Oportunidades

0.1614

-0.2513

-0.0126

Percepción sobre la orientación de los talleres de capacitación del Programa Oportunidades

0.2279

0.1844

-0.0622

Percepción sobre la transparencia del Programa Oportunidades

-0.0396

-0.1710

0.1430

Percepción sobre el trato que dan los responsables del Programa Oportunidades

-0.1985

-0.1033

-0.1823

Fuente: Elaboración propia, 2014.

Analizando las diferentes magnitudes de impacto en los tres estratos, se puede observar la existencia de una ligera percepción positiva en tres principales indicadores: desempeño general del Programa Oportunidades, orientación que reciben las familias en los talleres de capacitación y, en menor medida, al monto de las transferencias monetarias; los dos primeros indicadores se ven fuertemente influenciados por la percepción de los hogares de la cabecera municipal, los cuales son muy altos en relación a las localidades urbanas y rurales, la percepción sobre las transferencias monetarias es ligeramente mayor en las localidades rurales y urbanas a diferencia de la cabecera municipal. En el caso de los indicadores donde se tiene una percepción negativa, se refieren al trato que dan los responsables del programa social a las familias beneficiarias, a la focalización del programa, a la entrega oportuna de las transferencias monetarias y, en menor medida, a la transparencia del programa social referido.

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Con los valores de cada indicador se construyó el índice IPIS para cada uno de los estratos correspondientes, los cuales tienden a ser más favorables en los hogares beneficiarios que se localizan en la cabecera municipal, en segundo lugar para los hogares de las localidades rurales y, por último, en aquellos hogares que se localizan en las localidades urbanas. (Ver: Tabla IV.4) Tabla IV.4. Índice de Percepción de Impacto Social (Programa Oportunidades) en el municipio de Izúcar de Matamoros, Puebla, 2014. Estrato

IPIS

Número de Beneficiarios del Programa Oportunidades

Cabecera Municipal

1.3105

1,923

Localidades Urbanas

0.5535

1,143

Localidades Rurales

1.0345

1,389

Promedio Municipal

0.9662

---

Fuente: Elaboración propia, 2014.

Cabe la pena reflexionar sobre los valores del índice IPIS, los cuales aunque son positivos resultan muy bajos, especialmente en el estrato de las localidades urbanas, incidiendo con ello en el promedio municipal. En esta tesitura, el municipio de Izúcar de Matamoros presenta, para el año 2014, un valor promedio de 0.9662 de acuerdo a la percepción de los hogares beneficiarios por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. En el mismo sentido, resulta interesante que el IPIS sea más alto en el estrato que comprende a los hogares de las localidades rurales que en las localidades urbanas, sobre todo en el entendido que la seis principales localidades urbanas colindan con la cabecera municipal, esto último se debe a que las valoraciones sobre algunos indicadores tienden a ser más negativos en las localidades urbanas que en los otros dos estratos, sugiriendo con ello que unas de las primeras acciones que puede emprender la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades podría estar enfocado a minimizar dichas incidencias negativas para este estrato y, desde luego, a fortalecer aquellas positivas en su conjunto. Finalmente los resultados de las variables instrumentales muestran que los hogares de la cabecera municipal perciben de mejor forma el desempeño general del Programa Oportunidades, aunque consideran que éste no está bien focalizado, es decir, que la ayuda del programa no siempre llega a quien más lo necesita. Para el caso de los hogares de las

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localidades urbanas se percibe que, del último año a la fecha, el gobierno federal ha ayudado a mejorar la alimentación diaria familiar, sin embargo consideran que la ayuda del Programa Oportunidades no ha sido suficiente en este rubro ni en la entrega oportuna de las transferencias monetarias. Para los hogares beneficiarios de las localidades rurales se tiene una percepción muy positiva en cuanto a alimentación diaria familiar a partir de que recibe la ayuda del programa social, sin embargo se pronuncian negativamente sobre la ayuda del gobierno para mejorar el ingreso económico.

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CAPÍTULO V. CONCLUSIONES GENERALES Y RECOMENDACIONES V.1. Conclusiones generales La pobreza en México tiene una naturaleza multifactorial, por lo que el análisis y la evaluación de la política social no debe concentrarse únicamente en los aspectos de la dotación y acceso de bienes y servicios de la población, sino también en la modificación del ciclo intergeneracional de la pobreza y en aquellos obstáculos intangibles que impiden la movilidad social de los individuos. Cuando se habla de la pobreza en nuestro país, éste se asocia fuertemente con la desigualdad en el ingreso económico, aunque ambos fenómenos son distintos, mientras la pobreza se plantea a partir de derechos sociales como la alimentación, salud, seguridad social, educación, vivienda y servicios básicos, entre otros, el concepto de la desigualdad se enfoca a la distribución del ingreso en la población, por esta razón resulta oportuno que al inicio de cualquier investigación se adopte un enfoque teórico sobre la pobreza así como algún método para la medición, lo anterior permite realizar un análisis más delimitado de la política social ya que desde un principio se definen los conceptos y los campos de acción. De la revisión teórica, se observa que en la conceptualización de la pobreza existen tres enfoques fundamentales: la absoluta, la relativa y la multidimensional. Estos enfoques no son excluyentes sino más bien complementarios, los cuales a pesar de contar con décadas de haber sido presentados aún se mantienen muy vigentes en la actualidad y, sobre todo, en un proceso de análisis y construcción teórico-empírico permanente. Los estudios científicos para comprender la pobreza y la desigualdad, así como su inobjetable interés por resolverla, continúa siendo un fenómeno único y controversial que mantiene históricamente una relación directa, constante e intensa con las ciencias sociales. A partir de los enfoques sobre la pobreza, se diseñan distintas orientaciones de política social, éstas pueden analizarse desde los objetivos y metas, o desde el monto de sus presupuestos, un enfoque relativista orientaría acciones hacia el acceso a bienes, mientras que un enfoque de capacidades beneficiaría más el desarrollo de las personas, más aún una confusión entre pobreza y desigualdad podría derivar en una política de transferencia de ingresos. Por lo anterior, es importante identificar cómo se concibe la pobreza y la política

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social y para qué se diseñan los programas y acciones sociales; en el caso de la evaluación, distinguir esta orientación es fundamentalmente crítico para evaluar los resultados. En relación al papel del Estado, se observa que la política social es el producto de una realidad histórica concreta. La política social se ha definido como las acciones que el Estado lleva a cabo para mejorar las condiciones de vida de la sociedad, sin embargo en la mayoría de los casos la intervención pública se ha enfocado a la corrección de las fallas del mercado y a las fallas del gobierno, minimizando aquellas fallas que son producto del mercado político, de esta forma y de acuerdo a los distintos contextos coyunturales, la política social se ha caracterizado por tener cierto grado de clientelismo y discrecionalidad, por lo que en la práctica resulta difícil encontrar un programa social de carácter universal y visión de largo plazo sino más bien fragmentado, excluyente y que privilegia el control social y político por encima del crecimiento económico y el bienestar de la sociedad. En este tenor, la política social no puede entenderse sin el contexto político, toda vez que el fenómeno de la pobreza y la desigualdad, en especial para nuestro país, sólo adquiere relevancia en la agenda pública a razón de que su solución sea un reclamo de la sociedad y, al mismo tiempo, constituya un posible escenario de inestabilidad política; la consecuencia de no atender el problema de la pobreza resulta en la perdida de la gobernabilidad y en la erosión de las instituciones del Estado. En referencia a la política pública y sus principales enfoques en la evaluación, se concluye que no existe un enfoque lo suficientemente exhaustivo que pueda clasificarse como el más óptimo, ya que la evaluación de una política pública depende de diversos factores tanto internos como externos, por tal razón, algunas evaluaciones de política pública sólo se han concretado a ser descriptivos respecto a los objetivos de la política, mientras que otras operan bajo un esquema más amplio y ambicioso de experimentación y medición pública. Sin lugar a dudas la evaluación tiene un papel importante en la medida en que provee de información oportuna acerca del comportamiento de los programas, el ejercicio de los recursos públicos y la medición del impacto social, esto último resulta significativo si se toma en consideración que la evaluación debe dar cuenta no sólo del desarrollo cuantitativo de los programas sino primordialmente cualitativo de los resultados. En este sentido, el uso de un instrumento que permita la comparación intertemporal e interespacial es fundamental

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para medir y evaluar el impacto de la política social en el corto, mediano y largo plazo, a razón de ello se presenta en esta investigación el Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS) como una aproximación para evaluar un programa social en específico. En esta tesitura, la evaluación de la política social puede incluir, además de las dimensiones económicas, técnicas, políticas y sociales, aquellos elementos que se relacionan a la percepción de los beneficiarios; de esta forma la medición puede centrarse en los objetivos, metas, estrategias, líneas de acción, transparencia en el uso de los recursos públicos, acceso a la información, participación ciudadana, relaciones intergubernamentales, entre otros indicadores, tomando como eje de referencia en nivel o grado de satisfacción que tienen los beneficiarios directos de la ayuda pública, ello permite contrastar no sólo los resultados de la política social per se sino también los impactos que se están generando en la población objetivo. En lo que se refiere al capital social, se hizo referencia a la participación de las comunidades así como al objeto de la política social, la cual está profundamente relacionado con lograr la independencia de los ciudadanos que reciben la ayuda del gobierno y, por lo tanto, con la terminación de la política pública; en este sentido, el Programa Oportunidades contempla un mecanismo de rectificación y esquema diferenciado de apoyos, el cual le permite la transición de las familias más necesitadas a aquellas que ya pueden recibir una cantidad menor de apoyos; por lo que respecta a la participación de las comunidades, se pudo detectar un importante nivel de corresponsabilidad con el fenómeno de la pobreza sin embargo ésta no se ve aún reflejada en acciones y resultados concretos, por lo que sugiere que la coordinación entre gobierno y sociedad para hacer un frente común al problema de la pobreza continua siendo una asignatura pendiente; en este tenor resulta oportuno mencionar que restaría profundizar aún más sobre el capital social de las comunidades de Izúcar de Matamoros, sobre todo para identificar cómo se organizan y participan para resolver sus carencias de tipo social y económico, abriendo, desde luego, el espacio para un futuro estudio al respecto. El capital social ha venido a constituir una nueva dimensión de análisis en el campo de los estudios de la política pública, experiencias locales exitosas han probado que el involucramiento de las comunidades en todo el proceso de la política pública garantiza el

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logro de los objetivos y la superación de los problemas públicos por lo que, para el caso de nuestro país, se necesita propiciar una fuerte reconciliación al interior de la sociedad y del gobierno con la sociedad misma, con la finalidad de recuperar la confianza, la participación y la corresponsabilidad en la solución de los problemas públicos. De no atenderse esta importante brecha social, las soluciones del gobierno seguirán siendo “de arriba hacia abajo” obteniendo los mismos resultados como hasta ahora, sin importar que concurran nuevas prácticas al interior de las administraciones gubernamentales, la ciudadanía seguirá sin adoptarlas, o sin considerarlas de utilidad, si no se les hace, desde un principio, parte de la solución. Por lo que toca al núcleo institucional que orienta las acciones en materia social, se revisó la política social del Estado mexicano a partir de los antecedentes históricos, la dinámica del gasto social, el marco jurídico e institucional vigente así como el contenido y alcances del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, todo ello nos permitió identificar el objetivo del programa social así como el marco institucional que busca favorecer el crecimiento económico, el bienestar de la sociedad y la gobernabilidad. De esta revisión se obtuvo como resultado que en nuestro país la predominancia del enfoque multidimensional sobre la pobreza ha servido para fijar los umbrales que permiten delimitar y cuantificar a la población pobre y, por ende, aquella que puede ser beneficiaria de la política social. Resulta valioso señalar que el estudio y la atención al fenómeno de la pobreza en nuestro país han tenido diversos enfoques y objetivos a lo largo de los periodos gubernamentales, sin embargo el establecimiento del marco jurídico e institucional es muy reciente, ya que no tiene más de diez años cuando se crea una ley general al respecto, el sistema nacional de desarrollo social así como una institución evaluadora como es el CONEVAL. Es tan reciente el marco jurídico e institucional en materia de desarrollo social, que algunos estudios de evaluación están aún en proceso de ser implementados en diversos programas y acciones sociales así como en los municipios y las localidades de nuestro país. Un dato relevante encontrado en esta investigación se relaciona a la medición de la pobreza a nivel municipal. De acuerdo a la metodología publicada en el año 2010, el CONEVAL sólo considera en la medición de la pobreza a aquellas localidades mayores a 2,500 habitantes o que en su defecto son cabeceras municipales, sin embargo con la

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estratificación metodológica que se realizó para el municipio de Izucar de Matamoros, se pudo constatar que existen más de 40 localidades rurales que concentran a una población beneficiada, en este caso por el Programa Oportunidades, que no son consideradas en la medición de la pobreza. Este asunto nos hace reflexionar en tres sentidos: i.

En primer lugar que la pobreza a nivel municipal, y por consiguiente a nivel nacional, podría ser más grave de lo que hasta ahora se ha podido apreciar, dado que no se miden aquellas localidades menores a 2,500 habitantes, sobre todo si tomamos en cuenta que en nuestro país existe una alta dispersión poblacional que vive en localidades pequeñas. Resultaría interesante saber la condición que guardan las personas de dichas localidades, las cuales podrían no ser alentadoras sabiendo que las personas de las localidades urbanas, aún con la infraestructura económica y social que gozan, presentan serios problemas en este rubro.

ii.

En segundo lugar, que el gobierno invierte una cantidad importante de recursos públicos a través de sus programas sociales en aquellas localidades que no forman parte de la medición, lo que podría llevar a los gobernantes, o en su caso a las dependencias sociales, a tomar la decisión, en la medida de maximizar sus esfuerzos, recursos y, sobre todo en sus resultados, de invertir sólo en aquellas localidades que el CONEVAL si toma en cuenta en la medición. Desde luego esta decisión de dónde invertir para obtener mejores evaluaciones no sería del todo ética, dado que se dejaría a un importante volumen de la población sin la cobertura de los programas sociales.

iii.

Finalmente se podría solicitar tanto al CONEVAL, como al conjunto de dependencias sociales, desarrollar una medición específica para aquellas localidades pequeñas donde existen beneficiarios directos de la ayuda pública, los cuales podrían construirse tomando en cuenta el padrón de beneficiarios. Más aún, si como es el caso de los hogares de las localidades rurales analizadas en esta investigación, presentan mayor incidencia de impacto que los de las localidades urbanas.

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V.2. Conclusiones particulares En lo que respecta a la caracterización de los hogares beneficiarios del Programa Oportunidades, especialmente en los 120 hogares que cubrió este estudio, se concluye que reúnen una serie de condicionantes que determinan un bienestar económico y calidad de vida bajo, y aun a pesar de que la mayoría tienen ingresos económicos producto de su trabajo o de las remesas que le envían sus familiares, dichos ingresos no resultan suficientes para romper el ciclo intergeneracional de la pobreza. En la mayoría de los hogares encuestados, la composición por género y edad de los integrantes de las familias coincide fuertemente con los criterios de elegibilidad establecidos por el programa social en sus dimensiones de alimentación, salud, educación y para el caso de apoyos económicos en adultos menores, de ello deriva que en dichos hogares se tengan de tres a más integrantes como beneficiarios directos del programa, aunque indirectamente toda la familia se beneficia con los apoyos en alimentación y en materia de cuidado a la salud. Adicionalmente se hace hincapié en que las sinergias sobre el crecimiento y desarrollo que han tenido históricamente las localidades urbanas, rurales y la cabecera municipal, para esta región en particular, vienen a agudizar el grado de marginación de las familias, ya que aunque la mayoría de los hogares cuentan con bienes materiales básicos, la cobertura en infraestructura económica y social marca la diferencia, sobre todo en aquellos hogares que se ubican en las localidades mixtas y rurales donde dicha infraestructura sigue siendo muy baja en comparación con la cabecera municipal. La construcción del Índice de Percepción de Impacto Social nos permitió analizar y comparar las diferentes magnitudes de impacto que tienen los hogares beneficiarios del Programa Oportunidades en cada una de las dimensiones interdependientes, de esta forma se pudo constatar las percepciones tanto positivas como negativas que existen alrededor de los indicadores específicos, obteniendo con ello, los elementos necesarios para generar las recomendaciones de política pública. A manera general, el IPIS por localidad, así como el promedio municipal, resultan positivos aunque muy bajos, desde luego que el hecho de que los hogares beneficiarios tengan una percepción positiva del programa social es de entrada una buena señal, sólo restaría conocer

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si estos resultados son los esperados por la Coordinación Nacional y, sobre todo, si están coadyuvando con el objetivo del programa, es decir a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza, por lo que habrá que seguir de cerca si esta tendencia positiva se mantiene para los siguientes periodos de evaluación. De la misma forma, los resultados de las variables instrumentales muestran que los hogares de la cabecera municipal perciben de mejor forma el desempeño general del Programa Oportunidades, aunque consideran que éste no está bien focalizado, es decir, que la ayuda del programa no siempre llega a quien más lo necesita. Para el caso de los hogares de las localidades urbanas, perciben que el gobierno federal ha ayudado a mejorar la alimentación diaria familiar sin embargo consideran que la ayuda del Programa Oportunidades no ha sido suficiente en este rubro ni en la entrega oportuna de las transferencias monetarias. Los hogares beneficiarios de las localidades rurales tienen una percepción muy positiva en cuanto a la alimentación diaria familiar sin embargo se pronuncian negativamente sobre la ayuda del gobierno para mejorar el ingreso económico. Como puede observarse, para cada uno de los estratos analizados se tienen distintas valoraciones sobre las variables del programa y, en algunos casos, resultan contrapuestas entre ellas, es decir mientras los hogares de las localidades rurales manifiestan una percepción positiva sobre alguna variable en específico, los hogares de las localidades rurales y de la cabecera municipal opinan lo contrario, o manifiestan una menor incidencia de impacto, y viceversa; en este sentido, el hecho de que IPIS sea más alto en un estrato que en otro se debe principalmente a que las valoraciones sobre algunos indicadores tienden a ser más negativos que las valoraciones positivas, lo cual refleja que no todos los hogares perciben de la misma forma la ayuda del programa social, esto último no remite a reflexionar sobre las variables susceptibles de mejora que bien puede aprovechar la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades. A manera general, en una escala de mayor a menor, los indicadores en donde la hogares muestran una percepción positiva son: alimentación, educación, salud y, en último lugar, el ingreso económico familiar, el cual tiene una incidencia muy baja en los tres estratos en comparación con las primeras tres dimensiones. En otras palabras el programa social está resultando benéfico para atender la carencia en la alimentación, rezago educativo y acceso a

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los servicios de salud, sin embargo a pesar de que el Programa Oportunidades funciona bajo el esquema de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC), las familias perciben que su ingreso monetario no mejora, desde luego que está valoración sobre el ingreso no está relacionado directamente con el objetivo ni con las reglas de operación del programa social aunque si afecta la percepción que se tiene sobre ella, lo cual coincide con lo expuesto anteriormente de que al hablar sobre la pobreza ésta inmediatamente se le relaciona con el ingreso, por tal motivo cuando una persona analiza y define su condición de pobreza lo hace reflexionando, en primer lugar, a partir de su ingreso económico y después sobre sus carencias sociales. En cuestión a la operación del Programa Oportunidades, se concluye que los hogares beneficiados muestran una percepción positiva, en una escala de mayor a menor, en: el desempeño general del programa, en la orientación que reciben en los talleres de capacitación y sobre el monto de las transferencias, lo cual refleja que, en esencia, la forma en que el programa social se estructura y llega a los hogares funciona adecuadamente, ya que estos tres indicadores agrupan de manera general la operatividad del programa en comento. En contraparte aquellos indicadores donde la percepción resultó negativa son: el trato que dan los responsables del programa a los beneficiarios, la focalización del programa, la entrega oportuna de las transferencias monetarias y, por último, la transparencia, lo cual evidencia que en cuestiones específicas el Programa Oportunidades presenta fallos en la calidad de la atención ciudadana, en la entrega oportuna de los recursos y en mantener informado a los usuarios. Las principales fallas logísticas detectadas pueden deberse a que en los lugares donde se llevan a cabo las reuniones y la entrega de los apoyos, no resultan convenientes ni cómodos por la cantidad de beneficiarios que se reúnen, en este sentido el uso de las instalaciones, por ejemplo la Casa de la Cultura en la cabecera municipal, las oficinas del Comisariado Ejidal en la localidad de Abelardo L. Rodríguez, o los patios de las escuelas en otras localidades más pequeñas, no favorecen la interacción entre los beneficiarios y los responsables del programa, ya sea para escuchar la información que se está difundiendo, para resolver de forma colectiva y personal las dudas y quejas, para hacer uso de las instalaciones sanitarias o para estar sentados cómodamente, además de que el tiempo de la reunión y de espera para realizar algún trámite resulta elevado.

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Finalmente, con la estrategia de análisis general propuesta al inicio de esta investigación, la cual consistió en dos etapas, la primera, en una revisión documental y, la segunda, en un trabajo de campo que nos permitiera construir el Índice de Percepción de Impacto Social de los hogares beneficiados por el Programa Oportunidades, aunado a las conclusiones derivadas de la interpretación de los resultados, se pudo responder a las dos preguntas que guiaron esta investigación: 1. ¿Por qué en nuestro país, a pesar del incremento considerable en los programas sociales y en el gasto público correspondiente, las evaluaciones de organismos nacionales e internacionales siguen mostrando tendencias negativas en cuanto al combate a la pobreza y a la desigualdad? A pesar de que en los últimos años, nuestro país muestra un importante incremento en los programas y acciones sociales así como en el gasto social correspondiente y, sobre todo, en la consolidación de un sistema nacional de desarrollo social, los resultados que se están obteniendo son apenas significativos y no logran romper el ciclo intergeneracional de la pobreza, sobre todo en la dimensión económica. De hecho los avances en cuanto a la reducción de las carencias sociales paso, del 2008 al 2010, de 2.7 a 2.5 carencias por personas a nivel nacional, lo cual refleja que los programas sociales si están dando resultados, sin embargo en tan sólo dos años, se tuvieron aumentos de personas con bajos ingresos (la población por debajo de la línea de bienestar aumentó en 4.8 millones y la población por debajo de la línea de bienestar mínimo se incrementó en 3.4 millones de personas), lo cual manifiesta que los esfuerzos de la política social y en general de la estrategia nacional para el combate a la pobreza, se ven afectadas por la desaceleración económica por la que atraviesa el país, tal como lo sostienen autores como Myrdal (1979), u organismos como la ONU-Banco Mundial (2006), quienes han señalado que entre más desigual y pobre es una sociedad, mayores son los esfuerzos en términos de crecimiento económico que se requieren para revertir dicha situación. Aunado a lo anterior, la percepción que una persona tiene sobre su condición de pobreza se ve fuertemente influenciada por su percepción en el ingreso económico, aún a pesar de que su rezago social pueda estar disminuyendo, tal como se pudo constatar al analizar la percepción de los hogares del municipio de Izúcar de Matamoros.

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2. ¿Cuál es la percepción de impacto que tiene la población, a partir de que es beneficiaria del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, sobre su condición de vida, específicamente en las variables de alimentación, salud y educación? Se detectó que la percepción de los hogares beneficiarios, especialmente en las dimensiones de alimentación, salud y educación, en general son positivos, aunque muy bajos, lo cual se asemeja a los resultados antes expuestos sobre la reducción de las carencias sociales a nivel nacional. De hecho para el estado de Puebla, la reducción promedio de carencias sociales paso, del 2010 al 2012, de 2.8 a 2.6 por persona, sin embargo aún se mantiene por encima de la media nacional. Asimismo, Puebla se encuentra entre las cinco entidades del país que presentan mayores incidencias en los indicadores de población con ingreso inferior a la Línea de Bienestar y de población con ingreso inferior a la Línea de Bienestar Mínimo, esto último a razón del incremento real del costo de la canasta básica alimentaria. A manera general, los hogares encuestados manifestaron una mejoría en su condición de vida, especialmente en el rubro de la alimentación para aquellos hogares de las localidades rurales, sin embargo los tres estratos analizados se pronunciaron negativamente sobre la ayuda del gobierno para mejorar el ingreso económico. En conclusión, la política social y la política económica de nuestro país, no están constituyendo una política integral de desarrollo, mientras por un lado los programas sociales ofrecen resultados pequeños a un costo de recursos públicos muy altos, la dinámica económica arroja, y condiciona a su vez, a una cantidad importante de personas a la pobreza. Con lo anteriormente expuesto, se puede afirmar que esta investigación logra alcanzar el objetivo general así como los objetivos específicos que se establecieron desde un inicio, en este sentido la hipótesis general se rechaza, ya que la percepción de los hogares beneficiarios por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es positiva y si existe correspondencia con las recientes evaluaciones presentadas sobre la pobreza a nivel estatal y nacional. Por lo que toca a las hipótesis de trabajo, se determina que la primera se contrasta positivamente, ya que la percepción en los hogares que se localizan en la cabecera municipal es más alta que la percepción de los hogares que se localizan en las localidades

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rurales. Para el caso de la segunda, tercera y cuarta hipótesis de trabajo, se contrastan negativamente, ya que la percepción de los hogares que se localizan en las localidades urbanas no es más alta que la percepción de los hogares que se localizan en las localidades rurales, de la misma forma resulta que los hogares beneficiarios que se localizan en las localidades rurales no son los que muestran las más altas incidencias negativas en los indicadores analizados, y finalmente, la baja percepción de los hogares beneficiarios en el municipio de Izúcar de Matamoros, no está en función de la baja incidencia que se presentan en los indicadores de alimentación, salud y educación; de hecho como ya se ha señalado, está en función de las fallas logísticas que presenta el programa social. V.3. Recomendaciones académicas y de política pública. a) A razón de los logros reportados en esta investigación, se sugiere adecuar la prueba estadística y la metodología general para construir el índice IPIS para otros municipios y localidades del país, de hecho se podría contrastar entre dos o más municipios o en su defecto se podría ampliar la cobertura a nivel de región socioeconómica, estatal o incluso nacional. En un sentido amplio y de utilidad práctica, se podría considerar el diseño del índice IPIS a partir de una aplicación electrónica, tal como funciona el “Índice para una Vida Mejor” que auspicia la OCDE, esto último facilitaría llegar a más unidades elementales de la población universo y, desde luego, conocer y comparar los resultados de forma inmediata. b) De la misma forma, se sugiere adaptar los indicadores del Índice de Percepción de Impacto social para evaluar otros programas y acciones sociales, los cuales al igual que el Programa Oportunidades, tienen una amplia cobertura geográfica y uso de recursos públicos, por ejemplo: Programa Hábitat, Programa de Abasto Rural, Opciones Productivas, Procampo Productivo, entre otros. c) En cuestión a la información, el índice IPIS consideró únicamente variables cualitativas que se recopilaron a partir del trabajo de campo, sin embargo el IPIS también se podría calcular con el uso de indicadores cuantitativos de coyuntura o mixtos, es decir una parte cuantitativas y otras cualitativas, lo cual sin duda consolidaría aún más el uso de este instrumento de medición como una aproximación para evaluar los programas sociales.

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d) En el mismo tenor, el índice IPIS empleó como técnica de análisis el método de componentes principales, el cual sin duda resulta conveniente para explicar el comportamiento de diversas variables en una observación muy grande, sin embargo también se reconocen la existencia de otras técnicas, de hecho el método de Likert facilita la interpretación de la información cuando se trabaja con variables cualitativas, de la misma forma un análisis de correlaciones y regresiones permitirían interpretar aquellas variables cuantitativas, todo depende del objetivo general y del alcance que se persiga, por lo tanto se sugiere que en caso de construir o adaptar este índice IPIS para otros programas y acciones sociales, se defina, desde el principio, el método a partir del cual se analizará la información. e) Finalmente, cuanto se trabaja con una población universo tan amplia y sobre todo diversificada, en este caso los hogares beneficiarios de un programa social, se recomienda estratificar la población objetivo, ya que esto no sólo facilita la comparación entre las unidades de análisis sino que además permite reducir la desviación estándar y el coeficiente de variación entre los datos, a diferencia de trabajar con toda la población en su conjunto, esto último facilita el estudio de las unidades elementales y por consiguiente la interpretación de los resultados. En lo que respecta a las recomendaciones de política pública, y de conformidad con los objetivos de esta investigación, se proponen las siguientes estrategias y acciones generales a la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, aunado a lo anterior se adjunta una propuesta (policy memo) donde se detallan la recomendaciones a partir de los antecedentes y caracterización de los hogares. (Ver: Anexo Documental B.4.) a) La percepción que tienen los hogares beneficiados por el Programa Oportunidades del municipio de Izúcar de Matamoros Puebla, para el año 2014, en general es positiva, sin embargo resulta muy baja por las incidencias negativas que se midieron en indicadores relacionados a la operatividad y proximidad que el programa sostiene con los usuarios directos. Esto último configura espacios de oportunidad que bien pueden corregirse y con ello poder incidir en la percepción de los hogares. En este sentido se proponen dos estrategias particulares: la primera es de promoción y divulgación y, la segunda, está enfocada a la mejora.

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b) Estrategia de Promoción y Divulgación: se recomienda promover y divulgar en todos los hogares los objetivos del programa, las acciones específicas, los resultados que se esperan y, sobre todo, los beneficios que obtienen las familias al atender las tareas en las dimensiones de alimentación y, especialmente, en educación y salud, ya que a pesar de que estos son positivos, las incidencias son muy bajas, de hecho la mayoría de los hogares manifiesta que el programa si le está ayudando a mejorar la alimentación diaria familiar pero cuando se refieren a las variables de educación y sobre todo a la de salud, la incidencia tiende a decrecer de manera considerable, es decir la percepción de la ayuda para estos dos indicadores es mucho muy baja. De la misma forma, se recomienda prestar mayor atención a los hogares que se ubican en las localidades urbanas y rurales del municipio, ya son los que manifiestan las incidencias negativas más altas y las incidencias positivas más bajas (casi nulas) en más de la mitad de los indicadores evaluados. En este sentido, las jefas de familia cubren los requisitos para recibir el apoyo económico y no perciben los beneficios de que sus hijos permanezcan en la escuela o de que la familia goce de una mejor salud. c) Estrategia de Mejora: se sugiere corregir las fallas que se presentan en la entrega de los apoyos económicos, ya que la mayoría de los hogares perciben que éstos no siempre llegan oportunamente a pesar de que ya se cuenta con un calendario establecido. De la misma forma urge atender el trato que dan los responsables de los talleres de capacitación y las oficinas de atención a las beneficiados, ya que las mayoría de los usuarios manifestaron que no siempre atienden sus dudas y comentarios sobre diversos trámites de manera amable y respetuosa, de hecho en los hogares encuestados se encontró que las jefas de familia prefieren resolver sus dudas con otros beneficiarios en vez de acudir a las oficinas de atención. d) En el mismo sentido y de forma especial, se recomienda acondicionar los lugares donde se instalan las mesas de atención y entrega de apoyos, o en su defecto buscar otro lugar más amplio y pertinente, ya que se detectó que éstos no resultan adecuados y cómodos dado la cantidad de beneficiarios que asisten y participan, en este sentido el mobiliario es de suma importancia. De hecho en las localidades donde se tuvo la oportunidad de presenciar estas reuniones, se detectaron retrasos

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considerables debido a la impuntualidad de los responsables, desorganización, hacinamiento, con su respectivo riesgo civil en caso de alguna contingencia, incomodidad por no estar sentados y porque no hay instalaciones sanitarias, información confusa dado que no hay equipo de sonido, comunicación ineficaz entre los responsables y los beneficiarios, sobre todo porque alguno beneficiarios no pueden ver y escuchar la información que se difunde, entre otras. Estas fallas logísticas, aunado a la cantidad de beneficiarios que se atienden, afectan la efectividad e eficacia de las reuniones; en los casos presenciados se pudo constatar que el tiempo de espera supera las tres horas, afectando a aquellas madres que llevan consigo a sus hijos menores o a las personas que se trasladan de otra localidad. La mayoría de las reuniones son realizadas en kioscos, oficinas del comisariado ejidal, patios de escuelas u espacios que facilita el ayuntamiento, como el patio de la Casa de la Cultura, la cual resulta muy pequeña para albergar a más de 50 personas. (Ver: Anexo Fotográfico C1) e) Otro de los indicadores que necesitan mejorarse está en función de la transparencia del programa, blindaje electoral y difusión de los instrumentos para que los usuarios puedan poner quejas o denuncias, en este sentido los hogares encuestados manifestaron desconocer los alcances de los recientes cambios a este programa social así como los procedimientos, números telefónicos o correo electrónico para interponer una queja o aclarar alguna duda. f) Por último, uno de los ordenamientos importantes que se establecen en las reglas de operación del programa y que deberían revisarse, está en función a la corresponsabilidad que tienen que cubrir las jefas de familia, es decir asistir a las reuniones y talleres de capacitación, entregar en las oficinas de atención los formatos escolares de sus menores hijos, entre otros, ya que de forma indirecta están limitando para que ellas puedan trabajar o dedicarse a alguna actividad productiva de tiempo completo. En las localidades revisadas, los talleres o la entrega de formatos se realiza en horario de oficina y en caso de que una jefa de familia no asista a un taller o no entregue a tiempo algún formato, el apoyo económico se suspende de forma temporal o, en el peor de los casos, de forma definitiva, por lo que las jefas de familia prefieren dedicarse al hogar o en trabajos de tiempo parcial.

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g) Finalmente se recomienda a la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades adaptar el Índice de Percepción de Impacto Social (IPIS) en una aplicación electrónica desde su página de internet, de tal forma que cada uno de los beneficiarios directos del programa puedan identificarse mediante una clave de acceso y responder a los diversos indicadores que se evalúan; al finalizar los usuarios podrán conocer su nivel de percepción sobre el programa social, además de que permitiría que cualquier interesado pueda contrastar las diversas magnitudes de impacto que reportan los beneficiarios tanto a nivel estatal como a nivel desagregado de municipios y localidades, lo cual vendría a enriquecer aún más la evaluación de este importante programa social.

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