Aspectos críticos de la regla fiscal para Colombia

ASPECTOS CRÍTICOS DE LA REGLA FISCAL PARA COLOMBIA: FISCALISMO, FUNDAMENTALISMO FINANCIERO Y LÍMITES AL EJERCICIO DE LOS DERECHOS Equipo de Información y Documentación

1. Introducción Desde el Consenso de Washington de 1990 la política fiscal fue concebida como la piedra angular del ajuste macroeconómico. Un presupuesto público austero y tendiente al equilibrio garantizaría el flujo de recursos financieros adecuado para fortalecer la inversión privada, mantener una inflación baja y estable, controlar el endeudamiento público, disminuir las tasas de interés y garantizar la estabilidad cambiaria y externa. La política fiscal austera -que como se haría explícito en el gobierno de Andrés Pastrana Arango (1998-2002) podría degenerar en presupuestos de “sangre, sudor y lágrimas”- constituiría el complemento fundamental de las políticas de internacionalización de la economía, competitividad microeconómica e inversión en recursos humanos (Mora, 2005).

El conservadurismo fiscalista -basado en la supuesta neutralidad de la política fiscal en cuanto a sus efectos reales y en el imperativo de un manejo adecuado del servicio de deuda como prerrequisito para acceder créditos internacionales, financiar el déficit y evitar la competencia con el sector privado en la consecución de recursos financieros- ha dominado la dirección de la política fiscal en los últimos veinte años en Colombia. Más aún, olvidando el carácter inherentemente crítico de las finanzas estatales y el perfil eminentemente político de las mismas, dicha tendencia se pretende la única alternativa de una autoridad fiscal racional y benévola, tomadora de decisiones técnicas y neutrales, garantes del bienestar general.

Actualmente, dicha autocomplacencia se ha hecho manifiesta y se ha profundizado en la formulación de una regla de política fiscal para Colombia. En efecto, bajo objetivo de garantizar la sostenibilidad de la deuda del Gobierno Nacional Central en el mediano plazo, la regla cuantitativa pretende convertirse en el instrumento que compromete a la autoridad fiscal ante el público y los mercados para anclar las expectativas sobre la sostenibilidad fiscal del país y alcanzar el grado de confianza exigido por sector financiero nacional e internacional.

“Al convertirse en un ancla de la política fiscal y reducir hasta cierto punto su discrecionalidad, la regla facilitará la coordinación en el manejo de la política económica, y reducirá la incertidumbre de los mercados. Esto incrementa la coherencia intertemporal de las decisiones de los agentes y aumenta la credibilidad de las metas propuestas. Como resultado, cabe esperar menores primas de riesgo y mejores condiciones en los mercados financieros locales e internacionales. El beneficio sobre la sociedad se manifestará, entonces, en menores costos de uso del capital, menor volatilidad macroeconómica y, en general, en un mejor ambiente para la inversión, todo lo cual favorecerá el 1

crecimiento económico de largo plazo” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010: 17).

No obstante, después de esta introducción (1), una lectura crítica mostrará que, en realidad, la regla fiscal constituye un arreglo institucional que se inscribe en el espectro más conservador de los reacondicionamientos teóricos aceptados en el terreno fiscal (2), y que establece una estructura macroeconómica que determinará la dinámica de la totalidad de la política económica y social colombiana en consonancia con los imperativos del conservadurismo y el fundamentalismo financiero (3). Todo ello en un contexto en que se pretende consagrar la sostenibilidad fiscal como derecho constitucional en Colombia; lo cual implica el establecimiento de techos legales y constitucionales al gasto público, con el fin de atender demandas presupuestales asociadas al financiamiento de la estrategia de guerra, al mantenimiento de la confianza inversionista y el título de “buen deudor” por parte del Estado colombiano (3). A continuación se presenta este balance crítico.

2. El conservadurismo fiscalista y la regla fiscal La formulación de reglas fiscales no es una novedad para Colombia. Desde 1997 (e incluso desde la promulgación misma de la Constitución Política de 1991 con la definición del régimen de transferencias) el país ha diseñado e implementado reglas fiscales de carácter cuantitativo, cualitativo o procedimental en el ámbito nacional y subnacional con el fin de i) limitar el endeudamiento de los gobiernos territoriales (Ley 358 de 1997); ii) fortalecer los ingresos de las entidades territoriales (Ley 488 de 1998); iii) profundizar el ajuste territorial, limitar los gastos en funcionamiento e incrementar el esfuerzo fiscal nacional y subnacional (Ley 617 de 2000), y iv) garantizar la creación de balances superavitarios primarios en un contexto de transparencia y responsabilidad fiscal (Ley 819 de 2003). Sin embargo, con el propósito de fortalecer y consolidar la tendencia de ajuste fiscal que ha experimentado el país en el último decenio se propone ahora una regla fiscal cuantitativa que en rigor comprometa a la autoridad fiscal en el cumplimiento de compromisos explícitos de balances primarios plurianuales.

Los defensores de este nuevo arreglo institucional insisten en la necesidad eliminar la discrecionalidad que aún posee la autoridad fiscal para fijar año tras año una meta de balance primario del Sector Público no Financiero en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

También reiteran la necesidad de consolidar un superávit primario en el Gobierno Nacional Central (que es donde se registra el mayor desequilibrio de las finanzas públicas), y ajustar las metas indicativas del déficit primario a la influencia del ciclo económico y los precios externos del petróleo, corrigiendo así la orientación procíclica que caracteriza a la política fiscal colombiana.

De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la regla fiscal propuesta para Colombia es la siguiente: Bt = B* + 0,3 Yt + CCIPt Donde,

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   

Bt: es el balance fiscal primario del Gobierno Nacional Central.

B*: es el balance fiscal primario objetivo que hace sostenible la deuda en el mediano plazo.

Yt: es la brecha del producto en la economía colombiana.

CCIPt: es el componente cíclico de los ingresos petroleros del Gobierno Nacional Central.

De esta forma, la regla fiscal establece el nivel del balance fiscal primario que debe lograr la autoridad fiscal en cada momento del tiempo, una vez descontados los efectos del ciclo económico y de los ingresos petroleros sobre sus finanzas.

“Así, se requerirá un mayor superávit (o menor déficit) cuando el crecimiento de la economía se ubique por encima de su nivel potencial y/o los ingresos petroleros estén por encima de su senda de largo plazo y, por el contrario, se permitirá un menor superávit (o mayor déficit) cuando el crecimiento de la economía se ubique por debajo de su nivel potencial y/o los ingresos petroleros estén por debajo de su senda de largo plazo” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010: 16).

Con ello se espera que la regla otorgue un mayor espacio a la política fiscal contracíclica, apoye los esfuerzos de estabilización de la autoridad monetaria, realice un manejo adecuado de los excedentes procedentes del sector minero-energético, y obligue a la autoridad fiscal a cumplir una meta cuantitativa públicamente conocida que fortalezca el compromiso y la credibilidad de la política fiscal con respecto al capital financiero local y global.

Una lectura crítica de los componentes de la regla demostrará, sin embargo, el carácter conservador de la misma, la lógica de subsunción de la política fiscal a la política monetaria y financiera, el espacio verdaderamente limitado que se le otorga a la autoridad fiscal para alcanzar objetivos diferentes a la consecución de la reputación de “buen deudor”, y la profundización del modelo económico reprimarizador y de fundamentalismo financiero que actualmente tiene postrada económica y socialmente a la economía colombiana.

2.1.

Aspectos críticos de la regla fiscal para Colombia

Componente de la Regla Bt

Objetivo Manifiesto: Ajustar el balance primario del Gobierno Nacional Central para hacer sostenible el nivel de deuda en el mediano plazo.

Aspectos Críticos: El balance fiscal primario corresponde a los ingresos y gastos corrientes netos de intereses de la deuda. Esto quiere decir que los ajustes tendrán que realizarse en los ingresos (incremento de los impuestos) o en los gastos corrientes más inflexibles (pensiones, transferencias y sentencias judiciales). Nunca en la deuda pública misma o en su costo.

Con ello se garantiza el honramiento de la deuda por parte del Estado colombiano garantizando su reputación de “buen deudor”. Por esta vía se impone un costoso ajuste sobre la inversión pública social, se ignoran todas las lógicas de “autonomización” de la 3

deuda (en el cual, la deuda y no el desbalance primario explica la mayor deuda) y se ignoran los costos fiscales de la política monetaria y cambiaria (González, 2000).

Más aún, tal y como lo reconoce el Ministerio de Hacienda mismo, la regla no blinda la economía contra esquemas de endeudamiento tipo Ponzi (bajo los cuales los países se endeudan para cancelar sus deudas). Bajo la regla fiscal la deuda no es comprendida, por lo tanto, como un gasto inflexible susceptible de ser ajustado: “Buena noticia para los mercados de capitales: se les garantiza que podrán continuar extrayendo ganancia financiera del fisco público a pesar de cualquier coyuntura fiscal” (Giraldo, 2010: 23).

Y los argumentos presentan un claro sesgo en contra del gasto público. En efecto, en las razones esgrimidas en el proyecto de Acto Legislativo “por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal”, se insiste siempre en el establecimiento de techos al gasto público como mecanismo de garantía del Estado Social de Derecho, pero nunca se menciona que los desbalances fiscales podrían ser corregidos también a través de los ingresos públicos; es decir, a través de la ampliación de las bases impositivas, de la fijación de impuestos directos más progresivos y de la eliminación de las gabelas tributarias ofrecidas por el gobierno de Álvaro Uribe Vélez bajo el imperativo de la “Confianza Inversionista”1.

Dichas gabelas le cuestan al Estado más de 8 billones de pesos anuales (Acosta, 2010).

Sin embargo, es importante mencionar que en las élites intelectuales mismas no hay un consenso claro sobre la posibilidad de restringir el gasto público en el grado en que lo exige la regla fiscal: “Si bien es deseable mejorar la eficacia del gasto y contener su crecimiento o incluso reducirlo como proporción del PIB, las necesidades insatisfechas de la población, los problemas financieros del sistema de salud, la deuda pensional neta y las realidades de la economía política hacen poco probable que se logren mejoras sustanciales en este frente.

Una proyección más realista en materia de gastos llevaría a concluir que se requiere un aumento neto permanente de recaudos de por lo menos 1,5% del PIB” (Perry, 2010: 20).

Lamentablemente, las propuestas lanzadas desde el frente tributario para aumentar los ingresos públicos afectan también de manera negativa a las familias con ingresos más bajos, pues dentro de las prescripciones más urgentes se encuentra la necesidad de ampliar la base y unificar la tarifa del impuesto al consumo IVA; lo cual implicaría el sostenimiento de políticas neoasistencialistas de compensación que, paradójicamente, bajo existencia de la regla fiscal también podrían ser también discrecionalmente desmontadas: “Para garantizar 1

Para el caso de América Latina Servén (2008) demuestra que la estructura tributaria y la política de gasto tiene una incidencia inexistente en términos del avance hacia sociedades con mejores niveles de distribución del ingreso. En efecto, la función distributiva de la política fiscal en Latinoamérica se ve negativamente afectada por la existencia de bases tributarias estrechas y bajos niveles de recaudo, por la preponderancia de estructuras tributarias poco progresivas -e incluso regresivas- y por prácticas inadecuadas de focalización del gasto social. Al estimar el coeficiente de Gini antes y después de la política fiscal, Servén concluye que en Europa el Gini asciende a 0.46 antes de la política fiscal y se reduce al 0.31 después de la política fiscal. Para el caso de América Latina el coeficiente de Gini antes de la política fiscal asciende a 0.52 y después de la misma se mantiene en 0.50. Este hecho demuestra el impacto prácticamente inexistente en términos redistributivos de los impuestos y las transferencias en la región, y la necesidad de incluir la política fiscal como piedra angular de cualquier política social verdaderamente redistributiva. Dimensión totalmente olvidada por la regla fiscal en Colombia.

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la necesidad de sostenibilidad fiscal y reducir los parafiscales se hace necesario gravar la mayoría de los bienes exceptuados y exentos en el IVA y subir la tasa básica a 19%, acompañando esta reforma por una compensación parcial a las familias SISBEN 1 y 2 por razones de equidad y viabilidad política y jurídica” (Perry, 2010: 10).

Componente de la Regla

B*

Objetivo Manifiesto: Establecer una meta de balance primario objetivo que garantice la sostenibilidad de la deuda y sea coherente con el grado de inversión. En ambos casos la deuda del Gobierno Nacional Central no debe superar el 28% del PIB.

Aspectos Críticos: De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la deuda del Gobierno Nacional Central alcanza en 2009 el 39,4% del PIB. Para que dicha deuda sea sostenible, dice la regla de política, la deuda debe reducirse al 28% del PIB. Esto garantizará que el país obtenga y sostenga el grado de inversión otorgado por alguna de las calificadoras internacionales de riesgo (Fitch, Moody´s o Estándar and Poor´s). Esta senda de ajuste impone lógicas de austeridad profundas en la inversión pública (salud, educación, inversión social, atención a víctimas y desplazados) que serían innecesarias si se revisa la abundante literatura económica que acepta que el nivel adecuado de deuda pública para un país en desarrollo puede alcanzar el 60% del PIB, siempre y cuando el endeudamiento se traduzca en mayor inversión pública (Reinhart y Rogoff, 2010).

La meta se establece no en función de objetivos primordiales de la política económica y social colombiana como la estabilidad en el crecimiento económico o la lucha contra el desempleo, la pobreza y la desigualdad; la meta se escoge en función del beneplácito de las calificadoras internacionales de riesgo sobre el manejo fiscal colombiano. Sin embargo, de acuerdo con Reinhart y Rogoff (2010) si el nivel de deuda fuera evaluado únicamente desde el punto de vista de los efectos nocivos que puede generar sobre el crecimiento económico, el umbral de endeudamiento que no se debería superarse es del 60% del PIB para las economías en desarrollo y del 90% del PIB para las economías industrializadas. Si se evaluase la política fiscal colombiana desde el punto de vista del crecimiento económico, y no desde el punto de vista de las calificadoras de riesgo, el ajuste en el nivel de endeudamiento como porcentaje del PIB sería innecesario.

Vale señalar que los resultados obtenidos por Reinhart y Rogoff (2010) se basan en un análisis econométrico que involucra a 44 países (incluido Colombia) en un horizonte temporal de 200 años. El cálculo del balance primario que garantiza el grado de inversión lo ha realizado el Comité Técnico Interinstitucional (integrado por investigadores del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Banco de la República y el Departamento Nacional de Planeación) con una muestra de 11 países y bajo un horizonte temporal de 16 años.

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Componente de la Regla Yt

Objetivo Manifiesto: Ajustar contracíclicamente el balance primario en relación con el ciclo económico; es decir, de acuerdo con la diferencia entre el PIB efectivo y el PIB potencial de la economía colombiana.

Aspectos Críticos: Los conceptos de PIB potencial y PIB efectivo poseen una relación directa con el concepto de “tasa natural de desempleo” (NAIRU) y con la consecución de las metas antiinflacionarias. De acuerdo con estas categorías, si se quiere obtener la estabilidad de precios y avanzar en la reducción de las tasas de desempleo, la única salida es la mayor flexibilización (precarización) de los mercados laborales, pues se asume que la tasa natural de desempleo aumenta cuando los mercados laborales no son “maduros”; es decir, cuando no recrean a las condiciones básicas de un mercado competitivo (Artus y Muet, 1999).

Dentro del esquema presentado por la regla, un aumento del producto efectivo por encima del producto potencial reduciría el desempleo por debajo de su tasa natural, lo cual generaría inflación (Bernanke y Mishkin, 1997). En ese momento se emprendería el ajuste fiscal contractivo para contener la inflación, apoyar la labor estabilizadora del Banco Central y llevar la tasa de desempleo a su nivel “natural”. Los cálculos realizados para Colombia señalan que esa tasa natural de desempleo no sólo es variable, sino creciente en el tiempo: los datos oscilan del 8% al 14% de la Población Económicamente Activa PEA (Julio, 2001). Es decir, desde la regla fiscal se acepta que el desempleo en Colombia siempre debe estar cercano (o superior) a los dos dígitos para garantizar la consecución de las metas de inflación, o que la única forma de reducir dicha tasa (sin presiones inflacionarias) pasa por la precarización del mundo del trabajo. Toda una tragedia social, pues la generación de empleo de calidad constituye el canal de transmisión más importante para el fortalecimiento de la política social y la eliminación de la pobreza (Agénor, 2005).

Por otra parte, aunque Sarmiento (2010), Rincón (2010) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2010) insisten en las bondades contracíclicas de la regla de fiscal, sus alcances efectivos son verdaderamente limitados. En efecto, las tesis que brindan sustento a la regla de política continúan muy cercanas a la idea establecida por el “equivalente ricardiano”, según el cual la política fiscal no genera efectos reales sobre la economía 2. La regla de política también evalúa la política fiscal en términos de sostenibilidad y no de 2

La “equivalencia ricardiana” demuestra la supuesta la neutralidad de la política fiscal en términos de la generación de efectos reales y justifica, por lo tanto la imposición de reglas de política que “amarren” las manos de las autoridades económicas: “bajo condiciones de plena certidumbre, información perfecta y mercados de capital perfectos, los individuos actuarán como si fueran a vivir para siempre y como si las futuras responsabilidades impositivas, que son inherentes a las obligaciones de la deuda pública fuesen plenamente capitalizadas en el momento de la emisión de la deuda, de modo que los efectos de la deuda sobre la conducta de los individuos serán idénticos a los que producirán los impuestos” (Ayala, 1997: 167).

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solvencia, y sigue tomando como único indicador de la política contracíclica las variaciones en el Producto Interno Bruto PIB y no el nivel de empleo de la economía. Avances teóricos recientes –generados también al interior de la ortodoxia- han desestimado por completo el equivalente ricardiano, han tomado como referente la solvencia fiscal y han definido como indicador de política contracíclica la consecución del pleno empleo –de manera indirecta a través del fortalecimiento de la demanda agregada o de forma directa mediante la creación directa de empleo por parte del Estado (Tcherneva, 2008).

Finalmente es necesario indicar que la brecha del producto no es un dato estadístico; es una variación estimada. En comparación con otras alternativas cuantitativas para establecer la sensibilidad del balance fiscal con respecto al ciclo de la economía (como la brecha entre las tasas de crecimiento), la utilización de la brecha del producto implica un mayor margen de error por su necesidad de estimación por parte del Banco de la República (Rincón, 2010; Julio 2001).

Componente de la Regla CCIPt

Objetivo Manifiesto: Ajustar los ingresos del Gobierno Nacional Central ofrecidos por el sector minero-energético de acuerdo con la diferencia entre los ingresos generados y la senda de ingresos de largo plazo proyectada.

Aspectos críticos: La inclusión de esta variable en la regla de política implica el establecimiento de vínculos profundos entre la estabilidad macroeconómica (en sus dimensiones fiscal, monetaria y cambiaria) y el proceso de reprimarización de la economía colombiana. Las críticas a la reprimarización son recurrentes y variadas (Kawayama y Durán, 2003). Incluyen, por ejemplo, la mayor dependencia en relación con los mercados externos, el impulso prácticamente nulo que genera sobre la industrialización, la inmovilidad de la economía colombiana en el marco de la estructura de la división internacional del trabajo, y el poco empleo -en su mayoría precario- que generan las actividades vinculadas al sector primario (particularmente en el sector minero-energético donde la producción es predominantemente intensiva en capital (93%) y muy poco intensiva en trabajo (7%)) (Cano, 2010).

Con el proceso de reprimarización queda clara, además, la extracción y apropiación de valor por parte del capital financiero internacional en relación con la explotación de recursos naturales no renovables: “el diseño de la regla permitirá capitalizar la riqueza petrolera mediante la reducción de la deuda pública, lo cual garantizará su sostenibilidad, y crea las condiciones para que la economía colombiana recupere el grado de inversión” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010: 71). Cano (2010) apoya esta postura, y acudiendo a análisis de sostenibilidad y costo-beneficio financieros exhorta a: “la esterilización total o parcial de los ingresos del sector público originados en el petróleo, acudiendo, en primer lugar, a la reducción de la deuda. O, al menos, congelando la deuda en términos nominales, de suerte que su peso

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relativo dentro del PIB se vaya marchitando hasta alcanzar niveles no superiores al 25%, que es el promedio que exhiben las economías con calificación de “grado de inversión”. Y, a renglón seguido, una vez quede agotada la opción anterior, invertir los excedentes que se generen a partir de ese momento en el Fondo de Estabilización propuesto. La primera acción debe anteceder a la segunda, ya que el costo financiero de la deuda supera los rendimientos obtenidos por los portafolios de inversión de los fondos soberanos. En ambas instancias, el propósito apunta al alivio de las presiones sobre la demanda doméstica y la tasa de cambio” (Cano, 2010: 10).

El Comité Externo de Evaluación de la Regla Fiscal (asumido como un comité técnico, transparente, independiente, oportuno y creíble) tendrá la facultad de revisar los parámetros contemplados en la formulación de la regla fiscal o incorporar otros productos distintos al petróleo.

Es importante mencionar además, que el establecimiento de la regla fiscal tiene una relación directa con la reforma que se ha planteado al régimen de regalías. En efecto, junto al proyecto de Acto Legislativo que reforma el artículo 334 de la Constitución Política y que “establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”, el Gobierno de Juan Manuel Santos ha presentado la primera parte de la Reforma al Sistema de Regalías, que modifica los artículos 360 y 361 de la Constitución estableciendo quiénes serían en adelante los beneficiarios de las regalías y cuáles serían los mecanismos a través de los cuales se distribuirían: “El principal objetivo del proyecto de Acto Legislativo de Regalías y del Proyecto de Ley de Regla Fiscal que se viene discutiendo desde hace tres meses es garantizar un manejo eficiente de los recursos provenientes del sector minero-energético, los cuales se prevé crecerán de manera importante en los próximos 10 años. Esto es de la mayor relevancia no solo en virtud a las expectativas sobre un eventual auge del sector minero-energético, sino también porque para el caso de este sector la experiencia con el manejo de bonanzas no ha sido buena. Estos proyectos responden a esa preocupación, particularmente en tres aspectos: i) estabilidad macroeconómica; ii) equidad en la distribución, entre regiones y entre generaciones; iii) inversión eficiente de los recursos excedentarios en función de las prioridades de desarrollo del país. Lo primero que vale la pena señalar es que, haya o no haya auge minero-energético, Fedesarrollo considera que ambos proyectos son necesarios tanto desde el punto de vista macroeconómico como de asignación eficiente del gasto público.

En el caso particular de las regalías, el actual esquema ha fallado en los tres aspectos: no ha sido concebido como un mecanismo de estabilización del ciclo económico regional; la distribución de recursos refleja una altísima inequidad; y los recursos se han asignado de manera atomizada y en su distribución ha estado ausente una visión amplia de región y de país” (Fedesarrollo, 2010:11).

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El proyecto ha recibido abundantes críticas debido a la inercia centralista que defiende y a la lógica –no muy clara- de reordenamiento regional que impulsa para el país (Acosta, 2010)3.

3. El fundamentalismo financiero y la subsunción de la política fiscal a los imperativos monetarios Sin embargo el conservadurismo fiscalista hasta ahora descrito no es el único sustento político-teórico del arreglo institucional de la regla fiscal para Colombia.

El fundamentalismo financiero y la subsunción de la política fiscal a la política monetaria constituyen los dos pilares complementarios que soportan su defensa. Siguiendo al Nobel de Economía William Vickrey, las prescripciones conservadoras para el manejo de la política fiscal tienen como sustento quince elementos esenciales; todos asociados a la supuesta primacía de la política monetaria y financiera sobre la política fiscal: 1. Afirmar que el déficit fiscal atenta negativamente contra las generaciones futuras; 2. Insistir en que el ahorro de las familias es la clave para el aumento de la inversión y el crecimiento económico; 3. Suponer que el endeudamiento del gobierno “desplaza” a la inversión privada; 3

“Aunque no es explícito en el proyecto de Acto Legislativo, el Gobierno ha hablado de las regiones como las unidades sobre las cuales se concebirán los proyectos de desarrollo regional. Serán los Gobernadores y Alcaldes, con la asistencia del Gobierno Nacional, quienes decidirán sobre la asignación de los recursos. En la conformación de regiones se identifica la relación entre el Proyecto de Acto Legislativo de Regalías y el Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial (LOT). En este último se establece que el Gobierno promoverá la conformación de Regiones Administrativas y de Planificación Regional. De la lectura del proyecto de ley y conforme a lo establecido en la Constitución, la conformación de estas regiones se dará por iniciativa y por el acuerdo entre dos o más entidades territoriales con el fin de prestar conjuntamente servicios públicos, funciones administrativas y planificar y ejecutar conjuntamente programas de interés regional. Así mismo, el Proyecto de LOT crea el Fondo de Compensación Regional, el cual se nutrirá con parte de las regalías. El Acto Legislativo de Regalías retoma este fondo pero limita el uso de los recursos para el desarrollo de programas y proyectos para las regiones más pobres, incluyendo algunas áreas fronterizas” (Fedesarrollo, 2010: 11). Sin embargo, el proceso de regionalización que se prevé para el país no es claro ni en sus objetivos ni en sus fundamentos: “Paralelamente, y relacionado con el Acto Legislativo de Regalías, el Gobierno presentó el proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial (LOT). Hay dos elementos que interrelacionan esta iniciativa y la de regalías. El primero es la creación de Regiones Administrativas y de Planificación, con base en la unión de dos o más entidades territoriales teniendo en cuenta las características comunes (geográficas, culturales y económicas) que se identifiquen entre éstas. Como ya se mencionó, el concepto de regiones también constituye la unidad base para la asignación de los recursos de regalías a proyectos de inversión. En segundo lugar, la iniciativa de ordenamiento territorial crea el Fondo de Compensación Territorial que recibirá parte de las regalías y los asignará a proyectos de desarrollo en las regiones más pobres. El Proyecto de LOT establece la posibilidad de que, por acuerdo entre dos o más entidades territoriales, llámese departamentos o municipios, se creen las Regiones Administrativas y de Planificación Regional. Bajo este entendido, se podrían crear numerosas regiones y los criterios pueden diferir entre una y otra iniciativa de regionalización. La pregunta sería entonces, cuando y cuántas regiones se van a crear y como irá evolucionando el sistema de regalías para ir redistribuyendo los recursos entre regiones. Es fácil imaginar cómo ello dificultaría la operatividad del nuevo esquema de distribución de regalías. Surge entonces la incógnita de si las regiones en las que están pensando el Ministro de Hacienda y el Director de Planeación en la reforma a las regalías son las mismas que ha imaginado el Ministro del Interior en la LOT. El Gobierno eventualmente tendrá que definir prioridades y dejar desvanecer alguna de las dos concepciones de regiones” (Fedesarrollo, 2010: 14).

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4. Afirmar que la inflación es el impuesto más oneroso sobre los ingresos de las familias y no pensar en el nivel de ingresos mismo; 5. Pensar que la inflación es consecuencia de un modo de vida superior al que la sociedad se puede ofrecer; 6. Suponer que es necesario mantener el desempleo en un nivel que no acelere la inflación; 7. Considerar que un presupuesto equilibrado, unido a la perfecta movilidad de capitales y una política monetaria “sana” constituyen las bases de una sociedad próspera; 8. Creer que si los déficit continúan, el servicio de la deuda eventualmente arruinará el fisco; 9. Sostener que el efecto negativo de una deuda supera los efectos positivos de una política fiscal expansiva; 10. Creer en que el valor de la moneda nacional con respecto a una divisa es sinónimo de fortaleza o debilidad de la economía; 11. Pretender que la exención del impuesto de renta sobre las ganancias de capital promueve la inversión y el crecimiento; 12. Sostener que la deuda llegará a niveles tales que los prestamistas se abstendrán de ofrecer más fondos; 13. Considerar que la menor aversión al déficit fiscal relajará las finanzas estatales hasta un punto en que se generen gastos innecesarios, extravagantes e inútiles; 14. Pensar que la deuda es una carga que se transfiere intergeneracionalmente; 15. Afirmar que el desempleo no es explicado por una insuficiencia en la demanda efectiva sino por problemas de rigideces y fallos del mercado laboral.

De acuerdo con Vickrey (2000), son estas las quince falacias sobre las que se sostiene el fundamentalismo financiero de la economía ortodoxa. Quince falacias sobre las que se ha sostenido el neoliberalismo en el marco de su proceso de financiarización.

Así, la banca y el sector financiero local e internacional reciben todo un entramado institucional que les brinda confianza y certidumbre. Y bajo la formulación e implementación de la regla fiscal, el manejo tecnocrático que caracteriza a la política monetaria, bajo supuesto de la existencia de un banco central independiente, se extiende a toda la política macroeconómica. El fundamentalismo financiero y la creencia en los modelos de equilibrio general y racionalidad de los agentes económicos, unidos a la construcción de un buen entorno institucional (convergencia neoclásica-neoinstitucionalista presente en los reacondicionamientos teóricos de la ortodoxia neoliberal) se hacen evidentes.

Sin embargo, la subsunción de la política fiscal a la política monetaria no solo se refleja en la primacía de los objetivos macroeconómicos del fundamentalismo financiero, sino en los instrumentos escogidos para la consecución de los mismos. En efecto, los objetivos e instrumentos propios del modelo de “inflación objetivo” son recreados ahora en el terreno fiscal: Cuadro No. 1

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La subsunción de la Política Fiscal a la Política Monetaria y Financiera Política Monetaria

Política Fiscal

Definición discrecional (“técnica”) de una meta de inflación objetivo.

Diseño, implementación y ajuste de la política monetaria por parte de la Junta Directiva del Banco de la República.

Regla de política para la estabilidad de precios en el largo plazo con relativa discrecionalidad para el manejo contracíclico en el corto plazo, siempre y cuando no se comprometa la consecución de la meta de inflación proyectada.

Política monetaria inspirada en funciones de reacción tipo Taylor.

Definición discrecional (“técnica”) de un balance fiscal primario objetivo.

Diseño, implementación y ajuste de la política fiscal por parte de un Comité Externo para la Evaluación de la Regla Fiscal (“Consejo Fiscal Superior”).

Regla de política para la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo con relativa discrecionalidad para el manejo contracíclico en el corto plazo, siempre y cuando no se comprometa la consecución de la meta de balance fiscal primario proyectada.

Política fiscal inspirada en funciones de reacción tipo Taylor.

Objetivo: brindar credibilidad y mostrar un compromiso indeclinable con la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo para brindar certidumbre y confianza al mercado financiero local e internacional en cuanto al manejo de la política fiscal.

Objetivo: brindar credibilidad y mostrar un compromiso indeclinable con la consecución de las metas de inflación bajas para brindar certidumbre y confianza al mercado financiero local e internacional en cuanto al manejo de la política monetaria.

Fuente: elaboración propia.

Y en este punto vale recordar que las críticas realizadas al modelo de inflación objetivo – que inspira hoy a las reformas fiscalistas- son múltiples. Moreno y Junca (2007), por ejemplo, sostienen que el modelo de inflación objetivo ha profundizado la desigualdad debido a que recrea una situación en que los productores tienen la posibilidad de fijar los precios con márgenes de ganancia en un contexto de flexibilización de los mercados laborales. Igualmente, Lo Voulo (2004) señala que para este modelo la inflación siempre será el objetivo preponderante, lo cual implica medidas costosas en términos de empleo y producción; e insiste en que el modelo de metas de inflación no previene a las economías de las crisis financieras y especulativas recurrentes en el capitalismo contemporáneo.

Así las cosas, la regla de política para Colombia es reflejo de una lógica que subsume la política fiscal a la política monetaria y financiera olvidando, además, los objetivos de la política macroeconómica asociados con el crecimiento, el pleno empleo, la igualdad y la menor vulnerabilidad externa.

Mediante la regla fiscal propuesta se define, entonces, la estructura futura de la economía colombiana: i)

La defensa de las tesis fiscalistas como orientadoras del manejo de la política fiscal en un contexto en que se establece el imperativo de mantener el calificativo de “buen deudor” sin prever alternativas de ajuste sobre los costos y el servicio de la deuda. La política fiscal y sus componentes serán siempre evaluados en términos de la deuda y su sostenibilidad, y nunca desde la perspectiva de los efectos que sobre el crecimiento, la igualdad o el nivel de empleo tiene la política fiscal.

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ii)

La imposición de fuertes restricciones a la política social en el marco del ajuste fiscal previsto, el panorama desalentador del empleo y la mayor flexibilizaciónprecarización de los mercados laborales por cuenta de la asunción implícita de la existencia de una tasa natural de desempleo en la economía colombiana.

iii)

La profundización del proceso de reprimarización de la economía en un marco institucional que impida que dicho proceso comprometa las metas macroeconómicas fijadas, y que facilite la extracción de valor por parte del capital financiero internacional. Todo ello bajo un proceso que profundiza la inercia centralista defendida durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, y que termina por manifestarse en proyectos de reordenamiento territorial no del todo claros en cuanto a sus objetivos y fundamentos, ni al papel que desempeñarán las comunidades y sus territorios en la definición de los mismos.

iv)

La consolidación del proceso de federalismo fiscal que se ha emprendido con las reformas sucesivas al régimen de transferencias y con la exigencia de un mayor esfuerzo fiscal por parte de las entidades descentralizadas: “Las finanzas del Gobierno Nacional Central reciben muchas presiones de gasto provenientes de las entidades descentralizadas y, en particular, de las Entidades Territoriales, de modo que anclar el presupuesto por medio de la regla induce a una consolidación del ajuste del sector descentralizado y motiva un mayor esfuerzo para su propio financiamiento” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010: 30).

v)

El sostenimiento de la estabilidad macroeconómica como el imperativo fundamental de la política monetaria (a través del mantenimiento de una inflación baja y estable) y de la política fiscal (a través del sostenimiento del equilibrio fiscal y la eventual sostenibilidad de la deuda). Aspectos que han sido cuestionados en el marco de los balances históricos que se le han realizado a las prescripciones neoliberales del Consenso de Washington (Mora, 2005).

4. El “orden de la confianza”, el derecho a la sostenibilidad fiscal y los límites al ejercicio de los derechos

Sin embargo, la definición de la regla fiscal es insuficiente como garantía de certidumbre y confianza para la acumulación del capital. Se requiere establecer un orden jurídico que impida la desviación de las autoridades económicas, jurídicas, jurisprudenciales y políticas del país en relación con lo propuesto en la regla. En este sentido, el Comité Técnico Interinstitucional que produjo la regla fiscal insiste en la necesidad de establecer la regla como una ley orgánica que condicione la formulación del Marco Fiscal de Mediano Plazo (que posee un horizonte temporal de diez años), el Marco de Gastos de Mediano Plazo (que posee un horizonte temporal de cuatro años), los Planes Nacionales de Desarrollo (definidos por cada gobierno), el Presupuesto General de la Nación (formulado anualmente), el Plan Financiero Anual, y el Plan Operativo Anual.

Más aún, para asegurar un orden jurídico ajustado a las necesidades del capital financiero local e internacional, el gobierno colombiano ha radicado un proyecto de Acto Legislativo 12

“que establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”. Con la reforma al artículo 334 de la Constitución Política de Colombia, se espera que el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la preservación de un ambiente sano se obtengan en un marco de sostenibilidad fiscal. La expectativa de los defensores de la reforma constitucional es que “el Congreso de la República, al determinar el alcance concreto de los derechos sociales y económicos consagrados en la constitución, deberá hacerlo en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010b: 1). Todo ello porque se considera que “la estabilidad macroeconómica es la que hace fiscalmente viable al Estado social de derecho” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010: 73).

El establecimiento del derecho a la sostenibilidad fiscal implica la comprensión de los instrumentos como fines en sí mismos. Instrumentos que erróneamente son asimilados a los verdaderos horizontes de sentido que debería imponerse una sociedad que aspire a la igualdad y la justicia social. Todo ello con la consecuencia de equiparar las discusiones técnicas y presuntamente defensoras del interés general -que soportan la demanda por la sostenibilidad fiscal- a los verdaderos debates éticos, normativos y políticos que debería plantearse una sociedad que aspire a la transformación de sus estructuras. En Colombia, el camino hacia un acuerdo fiscal redistributivo es cerrado, entonces, por la racionalidad conservadora de las autoridades económicas, las reformas fiscalistas y la primacía del fundamentalismo financiero. El resultado es nuevamente la posibilidad –y necesidad- de formular e implementar presupuestos de “sangre, sudor y lágrimas”: “Así como la sociedad valora una baja tasa de inflación, y apoya al banco central en su tarea de controlarla, en el caso de la regla fiscal, el público debe valorar la estabilidad económica que ofrece aquella, y estar dispuesta a hacer los sacrificios económicos necesarios que la regla exige” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010: 78)4. ¿Por qué Colombia llega a la paradoja de suscribir un pacto fiscal de “sangre, sudor y lágrimas” como base esencial para materializar el Estado Social de Derecho? ¿Por qué debe consagrarse como derecho constitucional una restricción al disfrute de los derechos sociales? Fundamentalmente porque los países del Sur están sometidos al “orden de la confianza”. Es el problema de la confianza el que obliga a los países del Tercer Mundo a renunciar a las políticas heterodoxas y radicales para poner en marcha de medidas monetarias y fiscales austeras. Se requiere ganar la confianza del mercado a cualquier costo: “El asunto es que, debido a que los ataques especulativos pueden justificarse a sí 4

Nada más alejado de los resultados obtenidos en los estudios que han intentado definir las prioridades en las preferencias macroeconómicas de la sociedad: con base en análisis micro-econométricos del bienestar Di Tella (2000) demuestra que la sociedad brinda un privilegio claro a los asuntos relativos al crecimiento económico, el empleo y la equidad en comparación con las metas asociadas al control de la inflación y la estabilidad macroeconómica. De acuerdo con Setterfield (2006) los únicos que le brindan una prioridad absoluta a los objetivos antiinflacionarios y de estabilidad macroeconómica son los economistas (que un su mayoría han sido formados bajo los postulados de la teoría neoclásica).

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mismos, el hecho de seguir una política económica que tenga sentido en términos de los elementos básicos no es suficiente para asegurar la confianza del mercado. De hecho, la necesidad de ganarse esa confianza puede, en efecto, impedir que un país siga políticas sensatas y obligarlo a adoptar unas que normalmente se considerarían perversas” (Krugman, 2004: 157).

El “orden de la confianza” constituye una prueba contundente del papel activo del Estado en el marco de un nuevo tipo de imperialismo no territorial, fundamentado en la reproducción inducida de la hegemonía neoliberal al interior de sus fronteras. Se asiste, entonces, a la configuración de un nuevo tipo de “imperialismo, no territorial, implantado y mantenido no mediante un gobierno directo desde la metrópoli, ni siquiera mediante una subordinación política de tipo neocolonial, sino más bien mediante la reproducción inducida de la forma del poder imperialista dominante en el interior de cada formación nacional y cada Estado” (Panitch, 2000: 8). La paradoja social que representa la regla fiscal y el carácter perverso de las opciones de política económica que escogen los países del Sur se hacen explícitos cuando se vislumbra el trasfondo político de un arreglo institucional que se pretende técnico, neutral y garante del bienestar general.

Desde un lenguaje económico podría afirmarse que con la regla fiscal y su consagración como derecho de los colombianos el Estado intenta maximizar la garantía, protección y ejercicio de los derechos sociales sujeto a la sostenibilidad fiscal. Agotado el presupuesto anual, los colombianos podrán perder sus derechos. Es este el límite impuesto por un conservadurismo fiscal que insiste en que el gobierno siempre se ve sometido por una restricción presupuestaria intertemporal.

Ahora, desde una perspectiva política, es claro que la progresividad en la materialización de los derechos económicos, sociales y culturales, y los avances hacia la configuración de una sociedad más justa, es limitada por un conjunto de relaciones sociales domésticas e internacionales que imponen un “orden de la confianza” como prerrequisito para la reproducción de la condición hegemónica de las clases dominantes.

Se asiste, entonces, a un momento de consumación del modelo neoliberal a través de la juridización –constitucional- de un régimen que hasta el momento había centrado sus expectativas de estabilidad y consolidación política en el fortalecimiento de la tecnocracia y en el debilitamiento progresivo de los sectores sociales subordinados. Con la consagración de la sostenibilidad fiscal como derecho de los colombianos, la tecnocracia colombiana consolida los arreglos institucionales que tienen como antecedente la supuesta independencia del Banco Central.

En Colombia, el camino hacia un acuerdo fiscal redistributivo es cerrado, entonces, por la racionalidad conservadora de las finanzas y las reformas fiscalistas que mediante criterio cínico de derecho constitucional, impone una norma de normas que reafirma el proceso de restauración de poder de la clase capitalista financiera, vulnerando los derechos económicos y sociales de todos los colombianos.

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Con el establecimiento del derecho a la sostenibilidad fiscal se devela la dimensión política de la política fiscal; aspecto nunca señalado por aquellos que se pretenden agentes técnicos alejados de la denominada “contaminación política”.

“La estructura fiscal del país refleja muy bien la economía política dominante en el país: la distribución del ingreso, los poderes económicos y patrimoniales tradicionales y las reglas del juego del régimen político. Pero también la contradicción entre un régimen económico liberal, expuesto a la turbulencia de los flujos de capitales internacionales, los cambios bruscos de los precios relativos y, por tanto, sujeto a una restringida discrecionalidad de la política económica, por una parte, y un “contrato social” que se pretende inclusivo y garantizador de los derechos sociales, por otra” (Betancourt, 2005: 355).

Si la política fiscal es eminentemente política ¿Porqué no pensar en salidas políticas para enfrentar la crisis fiscal del país más allá de la regla fiscal? Las propuestas alternativas son claras: “El Presupuesto Público es (…) un asunto político. Y es preciso recordar cuatro aspectos responsables del 90% del gasto de la Nación que alteran el balance fiscal y que el documento de la “Regla Fiscal” evade o distorsiona: 1) deuda pública, 2) pasivo pensional, 3) gasto en seguridad interna, y 4) transferencias territoriales (…) De manera que si queremos hablar de una regla fiscal empecemos por los siguientes puntos: en la parte del gasto, primero, habría que reprogramar la deuda pública y restablecer el monopolio de la moneda por parte del poder político; segundo, habría que volver a un sistema público de seguridad social, lo que permitiría consolidar el pasivo público con los activos de los Fondos Privados de Pensiones; tercero, habría que lograr una solución negociada al conflicto armado y, cuarto, habría que hacer una negociación política en el manejo de las transferencias territoriales. En la parte de los ingresos habría que empezar por la revisión de las gabelas que se han dado a los capitalistas invocando la confianza inversionista” (Giraldo, 2010: 24-25).

Finalmente, es importante subrayar que el orden de la confianza al que se somete el país para alcanzar el grado de inversión y obtener la calificación de “buen deudor”, es precisamente el que hace impertinente la cláusula de escape propuesta en la regla fiscal5.

En efecto, en situaciones de crisis, las economías del Sur se verán siempre obligadas a garantizar la mayor confianza posible para evitar la profundización de las mismas. En una situación de crisis económica ¿Cómo restablecer la confianza dejando de lado la regla fiscal que la genera? Es ampliamente conocido que en situaciones de crisis económica se induce 5

“Cuando la economía enfrente choques significativos sobre el producto, la tasa de cambio, la tasa de interés y la tasa de inflación, o cuando ocurran catástrofes naturales con impacto nacional o cuando el país se enfrente a una situación de guerra externa, el Gobierno Nacional Central podrá suspender transitoriamente la aplicación de la regla fiscal. El ente encargado de calificar estas situaciones y de aprobar la suspensión transitoria de la regla es el Comité Externo de Evaluación de la Regla Fiscal. Este comité también deberá establecer el tiempo durante el cual se suspende la aplicación de la regla” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010: 49).

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a las economías del Sur a adoptar políticas procíclicas que, aunque nocivas social y económicamente, resultan necesarias para mantener o restaurar la confianza necesaria para no verse castigadas con más violencia por las fuerzas del mercado financiero (Krugman, 2004; Stiglitz, 2002).

Peor aún, dentro de los “choques significativos” o las “catástrofes” que pueden llevar a la autoridad fiscal a revaluar la pertinencia de la regla de política no se contempla el desempleo o la mayor desigualdad y pobreza ¿Puede haber una mayor catástrofe social?

Con esto se ratifica, entonces, la despreocupación de la autoridad fiscal en relación con el desempleo, la pobreza y la desigualdad, y se reitera la perspectiva más ortodoxa que evalúa la necesidad de implementar políticas contracíclicas únicamente en función de los indicadores de crecimiento económico. Esto es particularmente inconveniente si se tiene en cuenta que tanto en el nivel teórico como en el práctico se ha cuestionado la presunta relación directa que se presenta entre mayor crecimiento económico e incremento en los niveles de empleo (Pérez, 2007).

5. Conclusión. Sobre la economía política de la crisis fiscal del Estado Desde el punto de vista de la nueva economía política (o neoinstitucionalismo) la política fiscal es comprendida como el resultado (o equilibrio) de la interacción estratégica de agentes racionales que buscan defender sus propios intereses en un escenario de oferta y demanda de bienes y servicios públicos. Si se evalúa desde el ideal neoclásico de un dictador benévolo racional, neutral y defensor del interés general, dicha economía política muestra las deficiencias y la inconveniencia de dinámicas presupuestales “contaminadas” políticamente. Así, la economía política ortodoxa se mueve entre la configuración de espacios de poder para el dictador benévolo y la eliminación de las distorsiones políticas que alejan a la política fiscal de su pretendida racionalidad absoluta. Esto explica en Colombia la presión permanente de la tecnocracia en contra de la injerencia de la Corte Constitucional en asuntos presupuestales, la crítica recurrente a las “colchas de retazos” en que se convierten las denominadas reformas tributarias estructurales, la crítica recurrente a la acción de tutela y la búsqueda de mayor discrecionalidad en el manejo de los recursos destinados a inversión pública y social.

Estas apuestas muestran que, paradójicamente, la pretendida racionalidad objetiva a la que aspira la política fiscal constituye la prueba más clara de su innegable connotación política.

En este punto vale subrayar, por lo tanto, la en ocasiones olvidada dimensión política del régimen neoliberal, pues más que un modelo económico teóricamente coherente e históricamente estable, el neoliberalismo constituye una lucha por la hegemonía. Y es la expresión del reposicionamiento de la clase capitalista financiera durante los últimos cuarenta años.

“El neoliberalismo es la expresión de la voluntad de una clase de propietarios capitalistas, las finanzas, de restablecer –en un contexto general de retroceso de las luchas populares- su ingreso y su poder, efectivamente disminuidos durante los treinta gloriosos (…) Esta reafirmación de poder y de intereses se expresa

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en la relación con los trabajadores, los administradores de las empresas, los responsables de las políticas económicas y sociales en los gobiernos y las instituciones públicas o paratestatales tanto nacionales como internacionales” (Duménil y Lévy, 2007: 21).

Este proceso, aunque económicamente poco armónico, ha sido indiscutiblemente efectivo en el plano político: “Podemos interpretar el proceso neoliberal como un proyecto utópico para materializar un diseño teórico para la reorganización de capitalismo internacional, o como un proyecto político para restablecer las condiciones para la acumulación del capital y restaurar el poder de las elites económicas (…) el segundo de dichos objetivos ha dominado en la práctica. El neoliberalismo no ha sido plenamente efectivo en restablecer las condiciones para la acumulación, pero ha siso bastante exitoso en restaurar o, como en algunos escenarios (como Rusia y China) crear, el poder de una élite económica” (Harvey, 2005. 19).

Los análisis deben trascender, por tanto, los límites teóricos impuestos por la nueva economía política y avanzar hacia la comprensión de la política fiscal desde el punto de vista de la economía política capitalista. El análisis crítico de la política fiscal sugiere la superación del neoinstitucionalismo y el acercamiento a los planteamientos más amplios que interpretan la política fiscal como reflejo de los elementos inherentemente críticos del modo de producción capitalista y como un escenario fundamental de las luchas sociales.

Los gastos y programas concretos y el presupuesto en su conjunto son explicables sólo en términos de relaciones de poder dentro de la economía política de un país (O´Connor, 1994).

Las apuestas y objetivos de la regla fiscal para Colombia que se han señalado en los apartados precedentes deben ser interpretadas desde esta óptica. El conservadurismo fiscalista, el fundamentalismo financiero y las restricciones al ejercicio pleno de los derechos económicos sociales y culturales se enmarcan en un contexto más amplio de lógicas de acumulación, reposicionamientos de clase y luchas sociales. Todo ello en un contexto social en que la política fiscal responde a imperativos simultáneos -y contradictorios- de acumulación y legitimación social. Este podría ser el presupuesto básico para la comprensión de la estructura fiscal colombiana en el orden nacional, departamental y municipal. Esta tal vez sea la perspectiva más prometedora para comprender los imperativos económicos, financieros, militaristas y neoasistencialistas de la política fiscal colombiana.

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