Informe de Regulación de la ACCO

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INFORME DE REGULACIÓN Nº Informe:

IR 22/2015

Norma:

Proyecto de decreto de reglamento de turismo de Catalunya

Solicitado por:

Departamento de Empresa y Ocupación

Fecha Informe:

9 de septiembre de 2015

1.

ANTECEDENTES

El presente documento constituye el Informe de Regulación del Proyecto de decreto de reglamento de turismo de Catalunya (en adelante, "Proyecto de Decreto" o "Proyecto"), emitido por la Autoritat Catalana de la Competència (en adelante, ACCO) en fecha 9 de septiembre de 2015, en base a las competencias atribuidas por la Ley 1/2009, del 12 de febrero, de la Autoritat Catalana de la Competència (en adelante, Ley 1/2009).

El objeto del documento es analizar si el Proyecto de Decreto introduce restricciones a la competencia y, si éste es el caso, evaluar si las mismas se adecuan a los principios de necesidad y proporcionalidad, y al resto de principios de una buena regulación económica desde el punto de vista de la competencia.

Se trata de un informe ex-ante, es decir, emitido con anterioridad a la aprobación por parte del Gobierno del correspondiente decreto y que ha sido solicitado por la Dirección General de Turismo del Departamento de Empresa y Ocupación en fecha 13 de agosto de 2015.

En fecha 25 de agosto de este año, la ACCO solicitó ampliación de plazo para la emisión del mismo de conformidad con el artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Esta solicitud fue aceptada, de manera que el plazo inicial se prorrogó hasta el día 15 de septiembre de 2015.

Este documento se ha elaborado en base al análisis de (i) la versión del Proyecto de Decreto, (ii) la Memoria general y (iii) la Memoria de evaluación del impacto de las medidas propuestas en el Proyecto de Decreto remitidos a la ACCO junto con la solicitud de informe, que coincide con la versión que se encuentra sometida al trámite de información pública.1

1

Mediante edicto de 30 de julio de 2015 se ha sometido, desde el 5 de agosto hasta el 15 de septiembre de este año, a información pública el Proyecto de decreto del reglamento de turismo de Catalunya (para más detalle seguir este enlace https://tauler.seu.cat/pagDetall.do?idEdicte=48584&idens=1).

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2.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

La Constitución Española (en adelante, CE) configura un modelo económico en el cual se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, atribuyendo a los poderes públicos la función de garantizar y proteger su ejercicio (artículo 38 CE).

El fundamento económico radica en qué la competencia es un elemento esencial que contribuye al desarrollo económico. Efectivamente, en los sectores de libre mercado, la competencia efectiva garantiza la asignación eficiente de los recursos, fomenta la productividad de los agentes económicos e incentiva la innovación. El resultado es una mejora del bienestar del conjunto de la sociedad, pues la eficiencia productiva se traslada al consumidor en forma de precios inferiores y de una mayor variedad y calidad de los bienes o servicios ofrecidos.

Por este motivo se debe evitar que sea el propio poder público quien, a través de sus actuaciones normativas o administrativas, introduzca restricciones injustificadas a las condiciones de competencia en el mercado que perjudiquen la libertad de empresa y reduzcan el bienestar del consumidor. Es decir, lo que se pretende es que se alcancen eficazmente los objetivos sectoriales que persigue la norma, pero minimizando los efectos negativos sobre la competencia.

La Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia (en adelante, LDC), define el contenido material del derecho de la competencia y tiene en cuenta el sistema plural de organismos de la competencia derivado del marco competencial de la CE. En el ámbito catalán, el Estatuto de Autonomía de Catalunya, aprobado por la Ley Orgánica 6/2006, del 19 de julio (en adelante, EAC) establece, en el artículo 154, las competencias de la Generalitat en el ámbito de la promoción y defensa de la competencia. El desarrollo de este precepto se encuentra en la Ley 1/2009.

El artículo 2.4 de la Ley 1/2009 establece las funciones de la ACCO. Éstas se pueden clasificar en dos grandes ámbitos que son: defensa de la competencia y promoción de la competencia. Las actividades de fomento y promoción de la competencia tienen como objetivo propiciar un entorno competitivo para el desarrollo de las actividades económicas. La elaboración de este Informe de Regulación forma parte, pues, de las competencias que ostenta la ACCO, de conformidad con el objeto que la propia Ley 1/2009 le reconoce en el artículo 2.1 y de las funciones que tiene atribuidas según los artículos 2.4 y 8.1.b) de la misma Ley.

3.

PROYECTO DE DECRETO DE REGLAMENTO DE TURISMO DE CATALUNYA

3.1.

Marco normativo

La CE reconoce a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva sobre la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial, dentro del reparto competencial recogido en sus artículos 148 y 149.

En el ámbito catalán, el EAC atribuye a la Generalitat de Catalunya en su artículo 171 la competencia exclusiva en materia de turismo con el alcance que al mencionado precepto se establece y que incluye, en todo caso: (i) la ordenación y la planificación, (ii) la promoción, (iii) la regulación y la clasificación de las empresas y los 2

establecimientos turísticos, (iv) la regulación de los derechos y los deberes específicos de los usuarios y los prestadores de servicios turísticos, (v) las enseñanzas y la formación sobre turismo que no den derecho a la obtención de un título oficial y (vi) la fijación de los criterios, la regulación de las condiciones y la ejecución y el control de las líneas públicas de ayuda y de promoción del turismo.

El desarrollo de este precepto se encuentra a la Ley 13/2002, de 21 de junio, de turismo de Catalunya (en adelante, LTC), la cual delimita el marco general regulador de la ordenación y la promoción del turismo en Cataluña y las finalidades que deben perseguir las administraciones turísticas y los sujetos turísticos en su actividad y, en concreto, promover la calidad y la competitividad de los servicios turísticos y velar para que sean prestados de acuerdo con las normas de la libre concurrencia.

Esta normativa general se encuentra desarrollada por otras normas de rango inferior a ley que se han elaborado. De entre éstas, las siguientes perderán vigencia al refundirse en el proyecto de norma objeto de análisis: - Decreto 66/2014, de 13 de mayo, de regulación de los Servicios de Información, Difusión y Atención Turística de Catalunya, - Decreto 159/2012, de 20 de noviembre, de establecimientos de alojamiento turístico y de viviendas de uso turístico, - Decreto 168/1994, de 30 de mayo, de reglamentación de las agencias de viajes (arts. 1 a 12), - Decreto 161/2013, de 30 de abril, por el cual se aprueba el Reglamento del Fondo para el Fomento del Turismo, - Orden EMO/418/2012, de 5 de diciembre, de estructuración del sistema catalán de calidad turística, - Decreto 420/2011, de 20 de diciembre, de creación de la Mesa de Turismo de Catalunya, - Decreto 52/1997, de 4 de marzo, por el cual se regula la capacidad sancionadora en materia turística, y, - Decreto 46/2010, de 30 de marzo, por el cual se crea la Comisión Interdepartamental de Turismo.

Quedándose vigentes después de la refundida tanto el Decreto 5/1998, de 7 de enero, sobre la actividad de guía de turismo como el Decreto 168/1994, de 30 de mayo, de reglamentación de las agencias de viajes (aquellos preceptos no derogados cuando se apruebe del Proyecto de Decreto objeto de análisis) y otras normas de rango inferior.

3.2.

Contenido del Proyecto de Decreto

El Proyecto de Decreto tiene por objeto el despliegue reglamentario de la regulación turística en Catalunya, en particular, el proyecto de norma se configura como el Código de Turismo de Catalunya. El Proyecto se estructura en libros y cada uno de ellos está dividido en sus correspondientes títulos, capítulos y secciones, cuenta con siete disposiciones adicionales, seis transitorias, una final y una derogatoria así como seis anexos.

El libro primero se refiere básicamente al objeto y ámbito de aplicación del nuevo reglamento así como al sistema de intervención de las administraciones turísticas y el 3

Registro de Turismo de Cataluna, en concreto, integra la regulación sobre las funciones de intervención de la Administración turística de la Generalitat de Catalunya, el régimen de intervención y los parámetros de la intervención de la administración municipal. Con respecto al Registro de Turismo de Catalunya se define sus criterios y reglas de funcionamiento, en el marco de las funciones y actividades atribuidas por la propia Ley. El libro segundo, en su título primero, regula los establecimientos de alojamientos turísticos tanto aquella regulación de carácter general para todos ellos como la reglamentación de cada tipología de establecimiento, a saber, los establecimientos hoteleros, establecimientos de apartamentos turísticos, establecimientos de camping y la nueva regulación de las áreas de acogida de autocaravanas, establecimientos de turismo rural y los establecimientos de albergues. En los cinco primeros anexos del Proyecto de Decreto se relacionan los requisitos técnicos y de servicio mínimo de cada tipología de establecimiento de alojamiento turístico y los baremos de calidad.

En el título segundo se incorpora la regulación de las viviendas de uso turístico vigente e inserta la nueva modalidad de habitaciones en viviendas compartidas. Así en el primer capítulo de este título se encuentra como novedad de las viviendas de uso turístico: la supresión de la definición y la referencia a la cesión reiterada de la vivienda y la nueva definición de estancia de temporada. En el segundo capítulo se regula la modalidad de habitaciones en viviendas compartidas que supone una novedad.

El título tercero tiene por objeto la regulación de las empresas de mediación servicios turísticos. Su primer capítulo integra la regulación vigente en materia acceso en la actividad de agentes de viajes y, en el segundo, la regulación de empresas de intermediación de servicios turísticos, entre las cuales se encuentran comercializadoras on-line de servicios turísticos provistos por terceros.

de de las las

El libro tercero integra la regulación de los servicios de información, difusión y atención turística y en el anexo sexto se relacionan los requisitos técnicos mínimos de las oficinas de turismo.

En el libro cuarto se incorpora el conjunto de disposiciones normativas vigentes de carácter reglamentario que inciden en lo que el Plan estratégico de turismo de Catalunya define como modelo de gobernanza. Así en su título primero se determina la regulación de la Mesa de Turismo; en el segundo, la Comisión Interdepartamental de Turismo y en el tercero, el Fondo para el Fomento del Turismo.

El libro quinto refunde en el Decreto la reglamentación del Sistema Catalán de Calidad Turística en su alcance y términos actuales.

En el último libro se establecen los principios, criterios y reglas de la actividad de disciplina administrativa turística. Regulando las disposiciones generales, la competencia sancionadora en materia turística y la inspección en materia de turismo y los procesos de disciplina administrativa turística en dos vertientes que son el procedimiento sancionador y el procedimiento de restitución de la legalidad infringida o protección de la legalidad. En último extremo se hace referencia a la ejecución de los actos y resoluciones en materia turística.

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4.

EVALUACIÓN DEL IMPACTO COMPETITIVO DE LA NORMA

4.1.

Metodología

Las administraciones públicas intervienen en la economía cuando, en ejercicio de su potestad normativa, producen disposiciones que regulan la actividad económica. Esta intervención pública mediante la creación de regulación económica se justifica por la existencia de fallos de mercado o por la necesidad de proteger determinados bienes jurídicos. Sin embargo, esta intervención en algunos casos puede obstaculizar el desarrollo de las actividades objeto de regulación, cuando eso sucede nos encontramos frente una intervención limitadora de la libertad de empresa en un sector de actividad determinado que se tendrá de justificar y motivar2.

Es por eso que el análisis de competencia que se expone a continuación se ha realizado sobre la base de los principios básicos internacionalmente aceptados para establecer una regulación eficiente y favorecedora de la competencia. En particular, (1) Principio de necesidad y proporcionalidad (justificación de la restricción)3 (2) Principio de mínima distorsión (justificación de los instrumentos utilizados)4 (3) Principio de eficacia5 (4) Principio de transparencia6 (5) Principio de predictibilidad7 La ACCO ha asumido estos principios como orientadores de su actuación en la elaboración de Informes de regulación y los ha incorporado en su Metodología para Evaluar el Impacto Competitivo de las normas (EIC)8.

La metodología para la evaluación del impacto competitivo consta, básicamente, de tres etapas: (i)

Identificar las principales restricciones a la competencia que contiene la norma.

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En este sentido, la Comisión Nacional de la Competencia (hoy día, Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) emitió un informe "Recomendaciones a las administraciones públicas para una regulación de los mercados más eficiente y favorecedora de la competencia" (para más detalle seguid el enlace http://www.cnmc.es/Portals/0/Ficheros/Promocion/Guias_y_recomendaciones/recomendaciones.pdf).

3 El principio de necesidad implica que toda norma que introduzca restricciones a la competencia tiene que venir precedida de una definición de sus objetivos y de una clara justificación de la introducción de las restricciones (existencia de una relación de causalidad entre la restricción a la competencia y la consecución del objetivo).

El principio de proporcionalidad pretende evitar que los instrumentos en los que se materializa la restricción supongan sólo una mejora relativa o marginal en términos de bienestar social pero que, al mismo tiempo, generen un grave daño en éste debido a las importantes restricciones a la actividad económica que imponen.

4 El principio de mínima distorsión implica que, entre los instrumentos posibles para alcanzar un objetivo determinado, se tiene que escoger aquél que suponga la mínima afectación negativa a la competencia.

5 El principio de eficacia supone la capacidad de la norma de alcanzar los objetivos o efectos que se desea.

6 El principio de transparencia implica la existencia de transparencia y claridad en el marco normativo, en el proceso de elaboración de las normas y en su ejecución.

7 El principio de predictibilidad comporta ofrecer los operadores un marco estable y sólido, sin incertidumbres, que les proporcione seguridad jurídica.

8 Se trata de la Metodología de Evaluación del Impacto Competitivo de las normas que la ACCO aplica, principalmente en la elaboración de los Informes de Regulación, sin perjuicio que también la pueda aplicar en los informes que realice sobre la actuación de las administraciones públicas. La Metodología se puede consultar al sitio web de la ACCO (http://acco.gencat.cat/ca/detall/article/Metodologia-per-avaluar-limpacte-competitiu-de-les-normes).

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(ii)

Analizar si las restricciones a la competencia introducidas están justificadas para la consecución de los objetivos que persigue la norma, según los principios de necesidad y proporcionalidad, y el resto de principios de una buena regulación desde el punto de vista de la competencia.

(iii)

En el caso de que las restricciones estén justificadas, comprobar, aplicando el principio de mínima distorsión, que no existen alternativas menos restrictivas de la competencia que permitan alcanzar el objetivo deseado.

Una vez acreditada la existencia de una restricción a la competencia en el punto (i), habrá que distinguir si se trata de restricciones prohibidas9 o bien evaluables. En el caso de tratarse de restricciones evaluables, se procederá a llevar a cabo las fases (ii) y (iii). La no superación de las etapas (ii) y /o (iii) comportará la recomendación, por parte de la ACCO, de no establecer o bien de suprimir aquella restricción. El objetivo final es, pues, evitar la introducción de restricciones innecesarias o desproporcionadas en el funcionamiento de los mercados, obteniendo una regulación más eficiente desde el punto de vista de la competencia, sin renunciar a las finalidades públicas perseguidas por la norma.

4.2.

Análisis del Proyecto de Decreto de reglamento de turismo de Catalunya

4.2.1. Consideraciones generales El turismo es un subsector muy relevante en el ámbito de los servicios en Catalunya y, en coherencia, su regulación impacta necesariamente en la actividad económica y la competitividad del país. Por este motivo, es crucial que su regulación contribuya a favorecer la competencia, en beneficio de la eficiencia, de la productividad y, en definitiva, de los consumidores y usuarios.

La actividad turística se encuentra sujeta a las prescripciones de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios del mercado interior (en adelante, Directiva de Servicios) y a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, Ley 17/2009). Por lo tanto, para no infringir las mencionadas normas, las restricciones que se impongan a la libre prestación de servicios turísticos deberán ser excepcionales y cumplir los requisitos de necesidad, proporcionalidad y mínima distorsión.

El Proyecto de Decreto supone principalmente una integración y codificación de la normativa con rango inferior a ley existente a Catalunya en materia de turismo. En este sentido, los esfuerzos hechos por reducir la dispersión normativa se valoran positivamente, dado que contribuyen a facilitar la actividad por parte de los operadores económicos.

Sin embargo, aunque el Preámbulo del Proyecto de Decreto y en la Memoria de evaluación de impacto de las medidas propuestas se establece como objetivo la simplificación del régimen de intervención administrativa, lamentablemente la norma 9

Por ejemplo, pueden ser restricciones prohibidas aquéllas contrarias a normas de rango superior o a las prescripciones de normas comunitarias. Asimismo, hay que recordar que las restricciones a la competencia que se introduzcan a las normas tendrán que disponer de una cobertura suficiente en una norma con rango de ley, de conformidad con el artículo 53.1 de la CE, en relación con el artículo 38 de la CE.

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objeto de este informe no da respuesta satisfactoria a las necesidades de simplificación y flexibilización al régimen al cual se encuentra sometida la actividad turística en Catalunya.

El Proyecto de Decreto (i) somete el ejercicio de cualquier actividad de alojamiento turístico a la obligación de presentar una declaración responsable y la inscripción, que se producirá de oficio, al Registro de Turismo de Catalunya, lo cual, de conformidad con la Directiva de Servicios, supone el establecimiento de un régimen de autorización administrativa, sin que exista una fundamentación para establecer este régimen excepcional. Esta misma exigencia se establece para las agencias de viaje.

Además (ii) resulta excesivamente casuístico estableciendo numerosas definiciones y clasificaciones ulteriores e impone unos elevadísimos "requisitos técnicos y servicios mínimos" para el ejercicio de la actividad según las diferentes categorías de establecimientos (para más detalle ver los anexos 1 a 6 del decreto) y al mismo tiempo (iii) extiende esta regulación en ámbitos hasta ahora no contemplados, como, por ejemplo, las áreas de acogida de autocaravanas y los establecimientos de albergues. Por lo tanto, en buena medida, como consecuencia de la complejidad y minuciosidad del Proyecto de Decreto analizado (iv) se trata de una norma de difícil verificación, por parte de la administración, de su cumplimiento.

Vistas las consideraciones anteriores, la ACCO apuesta para llevar a cabo un trabajo profundo de simplificación del mismo así como de disminución del grado de intervención en aspectos que deben permanecer en la esfera de decisión de los operadores de mercado. Por lo tanto, se recomienda la revisión esmerada de los extremos sujetos a control e inspección por parte de la administración, dado que hay que evitar dotarse de una norma que suponga el establecimiento de barreras en la entrada en el mercado de carácter injustificado, por sus perniciosos efectos sobre la competencia y, al mismo tiempo, de la que no pueda verificarse su efectivo cumplimiento.

Específicamente, con respecto a las "nuevas" tipologías de oferta de alojamiento turístico (a pesar de que en sí mismas no suponen un fenómeno innovador sí que lo es el hecho de que presentan una tendencia creciente10) entendidas como aquéllas que se desarrollan en viviendas o habitaciones, el Proyecto de Decreto las equipara a la oferta turística tradicional, es decir, las somete al mismo régimen autorizatorio en términos de la Directiva de Servicios, que al resto de oferta de alojamiento turístico.

Eso ya era así para las viviendas de uso turístico (regulados en el Decreto 159/2012) pero supone una novedad el régimen de las habitaciones en vivienda compartida, ya que anteriormente no se encontraban reguladas. Además, somete el ejercicio de esta actividad a numerosas limitaciones y condicionantes sin que se expliciten los motivos.

A juicio de la ACCO, este tipo de iniciativas de alojamiento turístico suponen un beneficio en términos de competencia, dado que implican un incremento de la oferta en el mercado de manera que repercute favorablemente en términos de cantidad y 10

La Comisión Nacional de la Competencia y los Mercados en su informe IPN/007/15 - Informe sobre el proyecto de decreto del gobierno de Aragón por el que se aprueba el reglamento de viviendas de uso turístico en Aragón, de fecha 16 de abril de 2015, hace mención de las estadísticas de FONTUR en el sentido que el conjunto de turistas que se alojan en viviendas alquiladas presentaba, en enero de 2015, un crecimiento interanual del 20,7% frente al crecimiento total de la entrada de turistas del 5,3% (http://www.cnmc.es/desktopmodules/buscadorexpedientes/mostrarfichero.aspx?dueno=1&codigoMetadato=631801).

Estas mismas estadísticas, actualizadas en julio de 2015, indican que este crecimiento interanual del número de turistas que se alojan en viviendas alquiladas era del 13,4% frente al crecimiento total de la entrada de turistas del 6,3%.

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variedad de la oferta así como en los precios. Este tipo de oferta de alojamiento turístico permite, por ejemplo, acceder a experiencias de consumo turístico que la oferta tradicional no cubre o facilitar el acceso al turismo en la medida en que lo puede hacer más accesible a sectores sociales tradicionalmente apartados del mismo.

Esta oferta de alojamiento requiere una regulación flexible, es decir, no resulta apropiado aplicarle los parámetros de la regulación tradicional ya que eso provocará necesariamente: el desincentivo en la entrada en el mercado de nuevos tipos de operadores, la protección de los intereses de las empresas incumbentes y, en último extremo, un perjuicio a los consumidores y usuarios.

La ACCO propone por una parte, una desregulación de la normativa sectorial de turismo (que no fiscal) cuando el ejercicio de esta actividad no pueda considerarse habitual (para no llegar a cierto número de pernoctaciones al año) y por otra parte, para los que ejerzan esta actividad de manera reiterada, una regulación con unos requisitos mínimos y justificados, situación que, como se verá, difiere notablemente de la que prevé el Proyecto de Decreto.

Para acabar, mencionar que hubiera sido deseable en términos de competencia que se apostara por una cierta nivelación (level playing field) -que no equiparación- del régimen jurídico al que se encuentran sometidas las dos tipologías de oferta de alojamiento turístico (tradicional vs la que se desarrolla en viviendas o partes de las mismas). En otros términos, no resulta proporcional someter al mismo deber de declaración responsable e inscripción al registro a un establecimiento hotelero que a un particular que quiere alquilar puntualmente una habitación de su vivienda habitual.

Profundizando en esta misma línea, hubiera sido también deseable esta nivelación en términos de requisitos mínimos y condiciones para el ejercicio de la actividad, es decir, tratar de reducir la regulación a la cual se encuentra sometida la oferta de carácter habitual o reiterado y al mismo tiempo, establecer aquélla que fuera necesaria para la oferta ejercida mayoritariamente por particulares que alquilan una vivienda o habitaciones en su vivienda.

En otro orden de cosas, dado que no se modifica la LTC, mencionar que el Proyecto de Decreto obvia la regulación de los guías de turismo, de manera que continúa con la exclusividad a favor de los guías habilitados por la Generalitat de Catalunya para el ejercicio de actividad en ciertos lugares concretos y, de otra, continúa la reserva de actividad en favor de los agentes de viaje para la organización y comercialización de viajes combinados.

En conclusión, sin perjuicio que en la sección 4.2.2 de este documento se identifican y valoran cada uno de los aspectos más controvertidos, el Proyecto de Decreto no respeta, en términos generales, los principios de una buena regulación económica favorecedora de la competencia.

4.2.2. Análisis de aspectos concretos del Proyecto de Decreto A continuación se exponen los aspectos más destacables, desde la óptica de competencia, contenidos en Proyecto de Decreto analizado:

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Régimen de declaración responsable e inscripción al Registro Turístico de Catalunya.

El Proyecto de Decreto exige, con carácter previo al inicio de la actividad (artículo 1212 apartado 1º) o ante cualquier modificación de los datos declarados con anterioridad (artículo 121-7 apartado 3º) la presentación de una declaración responsable. "La dirección general competente en materia de turismo es responsable de la verificación a posteriori del cumplimiento de las condiciones normativas responsablemente declaradas" (artículo 121-2 apartado

2º).

Adicionalmente, hay que figurar inscrito en el Registro Turístico de Catalunya. En concreto, la inscripción a este registro se produce de oficio y su inscripción provoca el otorgamiento de un número de inscripción al Registro Turístico de Catalunya (en adelante, el NIRTC) (artículo 121-6 apartado 2º). Asimismo, "cualquier modificación de los datos inscritos, deberá ser comunicada a los efectos de actualizar los datos inscritos" (artículo 121-7 apartado 1º).

Para más detalle el artículo 211-5 establece en su apartado 3º: "queda prohibida por los establecimientos de alojamiento turístico la utilización de cualquier denominación, clasificación, grupo, categoría reservada o distintivo por este Decreto sin estar habilitado por el ayuntamiento e inscrito en el Registro de Turismo de Catalunya (...)"11.

Los alojamientos turísticos sean del tipo que sean deben hacer constar su NIRTC en toda la publicidad que hagan (artículo 121-7 apartado 1º) asimismo según el artículo 88 u ter de la LTC constituye una infracción grave "hacer publicidad de empresas y establecimientos turísticos sin hacer constar su NIRTC".

Esta exigencia se establece para todas las modalidades de alojamientos, es decir, ya sea para establecimientos de alojamiento turístico (establecimientos hoteleros, apartamentos turísticos, campings, áreas de acogida de autocaravanas, establecimientos de turismo rural y albergues), así como para las viviendas (viviendas de uso turístico y habitaciones en viviendas compartidas) y las agencias de viajes.

Por lo tanto, necesariamente se considera que la inscripción al Registro de Turismo de Catalunya se convierte en obligatoria y, por lo tanto, habilita para el ejercicio de la actividad, sin perjuicio que la inscripción se produzca de oficio.

Sin embargo, la actividad turística se encuentra sujeta a la Directiva de Servicios y a la Ley 17/2009. Por lo tanto, de conformidad con los artículos 4.6 y 9 y el fundamento de derecho 39 de la Directiva de Servicios así como los artículo 3.8 y 5 de la Ley 17/2009, esta exigencia del Proyecto de Decreto supone la imposición de un régimen de autorización administrativa.

En este sentido, tanto la Directiva de Servicios como la Ley 17/2009 son claras: Considerando 39 de la Directiva de Servicios: "El concepto de «régimen de autorización» debe abarcar, entre otros, los procedimientos administrativos mediante los cuales se conceden autorizaciones, licencias, homologaciones o concesiones, pero también la obligación, para poder ejercer una actividad, de estar inscrito en un colegio profesional o en un registro, en una lista oficial o en una base de datos, de estar concertado con un organismo o de obtener un carné profesional. La concesión de una autorización 11

Advertir expresamente que a pesar del ejercicio de esta actividad sólo tendría que someterse a una declaración responsable, la redacción de este precepto hace referencia a "estar habilitado". El subrayado no consta en el original.

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puede ser resultado no solo de una decisión formal, sino también de una decisión implícita derivada, por ejemplo, del silencio administrativo de la autoridad competente o del hecho de que el interesado deba esperar el acuse de recibo de una declaración para iniciar la actividad en cuestión o para ejercerla legalmente."

Art. 4.6 de la Directiva de Servicios: "régimen de autorización», cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados en hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso en una actividad de servicios o su ejercicio".

Artículo 9.1 de la Directiva de Servicios. "Los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio en un régimen de autorización cuando se reúnan las siguientes condiciones: a) el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata; b) la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés general; c) el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.".

Artículo 5 de la Ley 17/2009: "La normativa reguladora del acceso en una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran las siguientes condiciones, que habrán de motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen. a. No discriminación: que el régimen de autorización no resulte discriminatorio ni directa ni indirectamente en función de la nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la autoridad competente o, miedo lo que se refiere en sociedades, miedo razón del lugar de ubicación del domicilio social; b. Necesidad: que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general, y c. Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. […]"

Sin perjuicio que el tipo de régimen exigido por el Proyecto de Decreto presente menores cargas para el operador que el tradicional sistema de autorización resulta innegable que la configuración de una declaración responsable más la inscripción obligatoria en el Registro de Turismo de Catalunya debe que calificarse, de acuerdo con la Directiva de Servicios, como el establecimiento de un régimen de autorización para el ejercicio del servicios de alojamiento turístico y de agencia de viajes en Catalunya.

Esta inscripción obligatoria al registro y mantenimiento de los datos que figuran suponen una carga administrativa y, en último extremo, una restricción en el ejercicio de la actividad. En coherencia con estas consideraciones, sólo con carácter excepcional podrá imponerse este régimen de intervención administrativa y su establecimiento de éste tiene que ser justificado y motivado de acuerdo con el triple análisis de: (i) no discriminación, (ii) fundamento en una razón imperiosa de interés general y (iii) no existencia de medidas alternativas menos restrictivas.

Lamentablemente, el Proyecto de Decreto y las memorias (general y de evaluación del impacto de las medidas que propone) que lo acompañan guardan silencio sobre este análisis justificativo del establecimiento de un régimen de autorización administrativa, en el sentido de la Directiva de Servicios, para el ejercicio de cualquier actividad de servicios relacionada con servicios de alojamiento turístico y de agencia de viajes en Catalunya.

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Dado que el régimen de autorización administrativa supone una barrera en la entrada para los nuevos operadores y al mismo tiempo una excepción al principio de libertad total de prestación de servicios que opera en la Unión Europea como regla general después de la Directiva de Servicios, se recomienda llevar a cabo y poner de manifiesto un análisis sobre la justificación de la necesidad, oportunidad y proporcionalidad del régimen de intervención administrativa establecido en materia de turismo en Catalunya, de conformidad con la mencionada a directiva.

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Registro Turístico de Catalunya.

Al margen de las reflexiones formuladas en el apartado anterior de este informe, la ACCO considera oportuno formular algunas consideraciones adicionales. En particular: → El artículo 121-5 establece que son funciones del Registro Turístico de Catalunya las "de ordenación de la actividad turística, las informativas, estadísticas y de certificación, y las de apoyo a los órganos de la administración tributaria catalana, de la administración de seguridad, de la administración estadística y todos aquellos interesados en el estudio y la investigación en materia turística".

Con respecto a estas funciones mencionar que: algunas de ellas (estadísticas informativas, etc.) se pueden conseguir mediante otros mecanismos menos restrictivos, en este sentido, el ordenamiento fiscal puede proporcionar datos sobre los operadores que desarrollan estas actividades. Específicamente en cuanto a la función "la ordenación de la actividad turística" hay que ser muy cuidadosos, ya que de conformidad con el artículo 14.5 de la Directiva de Servicios así como los artículos 10.e) de la Ley 17/2009 y 18.2 g) de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (en adelante, LGUM) prohíben expresamente condicionar el acceso y ejercicio de la actividad a la existencia de una necesidad económica o de demanda en el mercado (prohibición de prueba económica).

Por lo tanto, un sistema de registro voluntario (como por ejemplo, la adhesión al Sistema Catalán de Calidad Turística) podría ser suficiente, de manera que si el registro supone efectivamente ventajas, serían los propios operadores quien de manera voluntaria solicitaría la inscripción y la harían valer como reclamo de calidad en la oferta que realizan. → El artículo 121-7 apartado 2º preceptúa que "la inscripción en el Registro de Turismo de Catalunya como empresa o establecimiento de alojamiento turístico impide a esta empresa y establecimiento compaginar esta condición con la de cualquier otro tipo de alojamiento, sea 12 turístico o no" . Esta previsión supone una limitación no justificada en términos

de competencia, en este sentido, por ejemplo, resulta sorprendente de que un propietario no pueda decidir alquilar su vivienda a veces en su integridad (vivienda de uso turístico) y otras veces únicamente una habitación (habitación en vivienda compartida) sin la necesidad de modificar los datos que constan en el Registro de Turismo de Catalunya.

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El subrayado no consta en el original.

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En resumidas cuentas, habría que modificar las previsiones referentes al Registro de Turismo de Catalunya (arte 121-5 a 121-12) dado que no respetan el principio de necesidad, proporcionalidad y mínima distorsión por la restricción que suponen.

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Establecimientos de alojamiento turístico

El título 1 del libro segundo está dedicado en los establecimientos de alojamiento turístico, tanto a aquella regulación de carácter general que los afecta a todos por igual, como la reglamentación de cada tipología de establecimiento, a saber, los establecimientos hoteleros, establecimientos de apartamentos turísticos, establecimientos de camping, las áreas de acogida de autocaravanas, establecimientos de turismo rural y los establecimientos de albergues.

La regulación que contiene el Proyecto de Decreto respecto los establecimientos turísticos, más allá de los requisitos de presentación de declaración responsable e inscripción al Registro de Turismo de Catalunya (a los cuales se ha mencionado unas líneas más arriba) se caracteriza por: Primero: Régimen de clasificación: requisitos técnicos y servicios mínimos. El Proyecto de Decreto mantiene el tradicional régimen de clasificación de los establecimientos de alojamiento turístico en categorías según cumplan los diferentes requisitos técnicos y servicios mínimos (capacidad, habitabilidad, seguridad, superficie, accesos, etc.) recogidos a lo largo del articulado y a los cinco anexos que completan la reglamentación recogida en el Proyecto de Decreto.

Se trata de una regulación minuciosa y muy detallada que exige el cumplimiento de multitud de requisitos técnicos y servicios mínimos y que, según el grado de cumplimiento de los mismos, comportará la clasificación en alguna de las diferentes categorías. A continuación se exponen, para cada una de las modalidades de establecimientos turísticos, alguna de estas previsiones que ejemplarizan lo que se acaba de exponer: (i)

Para los establecimientos hoteleros,

A modo de ejemplo, el anexo 1 recoge los requisitos técnicos mínimos de los establecimientos hoteleros, que establecen desde los productos de higiene personal "(I): jabón de manos y jabón de ducha"; "(II): cepillo de dientes, pasta dentífrica, pañuelos de papel y utensilios de afeitar"; (III): colonia, limas, kit de coser y limpiador de zapatos" hasta la superficie mínima de las duchas en cabinas individuales o los

estantes en los lavabos. (ii) Para los establecimientos de apartamentos turísticos, El artículo 213-7 establece en el apartado 3º que la periodicidad del servicio de limpieza en los apartamentos turísticos tiene que ser, como mínimo, una vez por semana y en el apartado 4º que deben contar con una recepción con una superficie mínima de 10 m².

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(iii) De los establecimientos al aire libre, Respecto del subgrupo relativo a los campings, a pesar de se valora positivamente la reducción de la clasificación de los albergues en fijos y móviles, eliminando de la misma los de tipos semimóviles -antes regulados en el artículo 38 del decreto que se derogará-, los artículos 213-11 y 213-19, regulan en exceso la capacidad de alojamiento; los artículos 213-13 y 213-17, las superficies y características de los accesos y de los servicios higiénicos, respectivamente; o el artículo 213-15, el cierre de los límites de los campings, que recoge: "(...). La valla (...), tiene que tener una altura mínima de 1, 50 metros y en caso de ser de estructura vacía, los vacíos tienen que llevar una rejilla que impida el acceso de personas y animales. (..)"

Asimismo, el anexo 2, dedicado a los requisitos técnicos mínimos de los establecimientos de camping contempla previsiones referentes desde los estantes para dejar los platos y otros utensilios, hasta los árboles para hacer sombra en una superficie mínima de la zona destinada a acampada.

Con respecto a las áreas de acogida de autocaravanas, se sigue la misma línea, tanto por lo que respeta al tiempo de ocupación, al cual se le dedica el artículo 213-28: "El tiempo máximo de estancia en las áreas de acogida de autocaravanas en tráfico no puede ser superior a 48 horas, y no se puede volver a realizar una nueva estancia hasta transcurridas 24 horas desde la finalización de la estancia anterior" como por los

requisitos mínimos, recogidos en el artículo 213-30, referentes a las superficies, zonas de estancia y viales, edificios e instalaciones, infraestructuras, servicios mínimos, iluminación y señalizaciones. (iv) Para los establecimientos de turismo rural La decisión sobre determinados aspectos, cómo pueden ser la capacidad (artículo 213-39, limita las plazas, las habitaciones e incluso la distribución, en función de la modalidad de establecimiento rural); la explotación y organización de otras actividades complementarias, como, de restauración (artículo 213-40); la limpieza (artículo 213-41.1) o los servicios de comida (artículo 213-41.2, "se tiene que procurar incluir platos de cocina casera de la comarca") es una cuestión que debe permanecer en el ámbito de la autonomía de los diferentes operadores de mercado, ya que se trata de una herramienta de la que disponen para dirigirse en mejores condiciones a la pedida que persiguen satisfacer.

Por otra parte, para estos tipos de establecimientos, hay que sumar la problemática que supone la propia definición como tal, la cual se encuentra en el artículo 213-31, ya que sólo se pueden convertir establecimientos de turismo rural los situados en el medio rural, dentro de núcleos de población de menos de 2.000 habitantes o bien aislados (fuera de núcleo), integrados en edificaciones preexistentes anteriores al año 1.950.

Al mismo tiempo, esta definición incluye clasificaciones ulteriores de los establecimientos de turismo rural (a saber, a) casas de campo, b) alojamientos rurales, que a su tiempo se clasifican en a) masía, b) granja, c) casa de pueblo compartida o d) casa de pueblo independiente) que dificultan la comprensión de la norma por parte de los operadores que tienen que aplicarla y que constituyen una evidencia de la complicación de la regulación con el efecto de condicionar el ejercicio de la actividad en la medida en que se requiere al 13

titular, en función de la clasificación, ser campesino o campesina profesional, obtener rentas de actividades agrarias, ganaderas o forestales (artículos 21332 y 213-34), o estar empadronada y residir efectivamente en el establecimiento o bien en la misma comarca o municipios limítrofes de la comarca (artículos 213-33.2 y 213.35.2).

Por último, para los establecimientos rurales también se regulan los requisitos técnicos mínimos, en el anexo 3, estableciéndose los generales, los que tienen que cumplir los baños -por ejemplo, que dispongan de un enchufe al lado de cada lavamanos-, las habitaciones -detallando, entre otros aspectos, el mobiliario indispensable-, las salas de estar y la cocina -que establece, a modo de ejemplo, que tiene que disponer de dos fuegos, como mínimo. (v) Para los establecimientos de albergue Por último, el Proyecto de Decreto incorpora un nuevo tipo de establecimiento turístico, los albergues, siguiendo la línea restrictiva detectada para el resto, habiendo elaborado un anexo, el 4, que establece los requisitos técnicos mínimos que tienen que cumplir, el cual regula desde el uso de teléfono o wifi hasta el mobiliario de los dormitorios, colchón con funda, cojín, manta, sábana bajera y funda de cojín.

Para acabar, mencionar que: Por una parte, la disposición adicional cuarta autoriza que mediante orden se puedan modificar los requisitos técnicos mínimos establecidos para los establecimientos hoteleros, establecimientos de camping, establecimientos de turismo rural y establecimientos de albergue. Por lo tanto, se abre la puerta a que mediante orden se puedan eventualmente introducir nuevas limitaciones o exigencias para los establecimientos mencionados.

Por otra parte, la disposición transitoria primera y segunda preceptúan que "los establecimientos de hoteles y los campings inscritos en el Registro de Turismo de Catalunya en el momento de publicación de este Decreto no deberán adaptarse a las nuevas medidas y requisitos técnicos previstos, excepto que quieran cambiar de grupo, modalidad categoría o capacidad, en el supuesto de que lo incrementen" y que "los establecimientos de turismo rural inscritos en el Registro de Turismo de Catalunya con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto sólo están obligados a adaptarse a los requisitos técnicos previstos en el presente Decreto cuando soliciten un aumento de la capacidad, ampliación de las instalaciones o cambio de titularidad que no sea entre parientes de primero o segundo grado, cónyuges o miembros de unión estable de pareja." respectivamente. Estas previsiones suponen

un trato discriminatorio para los operadores entrantes frente a los ya establecidos. En otros términos, establece dos niveles de regulación según se trate de operadores ya establecidos (no se les aplica la nueva reglamentación más rigurosa) o nuevos entrantes (sí que se les aplica la nueva regulación). De manera que se produce una distorsión injustificada en las condiciones de competencia en el mercado que no puede tener otro objetivo que proteger a los operadores incumbentes en el mercado.

La regulación referente a los requisitos técnicos y de servicios mínimos de las diferentes tipologías y equipamientos turísticos no supera el análisis y proporcionalidad inherentes a una buena regulación económica favorecedora de la competencia. Por lo tanto, la ACCO recomienda la revisión integral de estos requisitos, recogidos tanto en el articulado así 14

como en los anexos del Proyecto de Decreto, a fin qué se flexibilice la regulación de estos requisitos técnicos y servicios mínimos.

Segundo. Limitaciones de carácter general. Además de los requisitos mínimos para el ejercicio de la actividad según cada categoría de establecimiento, el Proyecto de Decreto incluye previsiones de carácter general aplicables a todas las categorías de establecimiento de alojamiento turístico.

Muchas de ellas se convierten en prohibiciones o imposiciones de requisitos adicionales para el ejercicio de la actividad, por ejemplo: - El artículo 211-2 apartado 2º establece que "los establecimientos de alojamiento turístico no se pueden constituir en viviendas, con la única excepción de los establecimientos de turismo rural. (...)."

- El artículo 212-1 establece que los establecimientos de alojamiento turístico deben disponer de un servicio de atención permanente las 24 horas, ya sea con personal o bien con medios tecnológicos sustitutivos, y deben permitir el acceso las 24 horas del día o que deben de disponer de un servicio de recepción con las características y horarios que se especifican para cada modalidad.

- El artículo 212-3 regula la instalación de camas complementarias y de literas especificando que sólo es factible en habitaciones dobles en establecimientos hoteleros, en habitaciones dobles y triples en establecimientos de turismo rural y se prohíbe en apartamentos o estudios. Además, regula la capacidad de la cama complementaria, limitándola a una persona, y también la capacidad de la habitación, estableciendo que no puede exceder de cuatro. Asimismo, regula que las literas sólo se pueden instalar en los establecimientos de albergues.

- El artículo 212-4, relativo a los servicios de comedor, regula, entre otros aspectos, el periodo mínimo de aceptación de personas usuarias (en concreto, dos horas).

De la misma manera que en materia de requisitos técnicos y condiciones de servicio mínimas, la ACCO apuesta llevar a cabo una revisión con el objeto de reducir las limitaciones de carácter general a aquéllas mínimas imprescindibles.

Tercero. Régimen de identificación y de publicidad. El artículo 211-5 se ocupa de la clasificación de los establecimientos de alojamiento turístico, que identifica el grupo, la modalidad y, si es el caso, la categoría del establecimiento. En su punto 3º se establece que "queda prohibida para los establecimientos de alojamiento turístico la utilización de cualquier denominación, clasificación, grupo, categoría reservada o distintivo por este Decreto sin estar habilitado por el ayuntamiento e inscrito en el Registro de Turismo de Catalunya o reconocido en el marco del Sistema Catalán de Calidad Turística".

El borrador de Decreto contiene alusiones a la identificación de la clasificación de los establecimientos de alojamiento turístico repartidas por todo el articulado, por ejemplo: (i) el artículo 213-3, relativo a la identificación de los establecimientos hoteleros; (ii) el artículo 213-7.5 dispone: "los establecimientos de apartamentos turísticos se identifican con el distintivo "AT"(...)"; (iii) el artículo 213-20, correspondiendo a las categorías de los camping y el elemento identificativo de 15

las mismas; (iv) el artículo 213-29: "las áreas de acogida de autocaravanas se clasifican en una categoría única identificada por una estrella y tienen que exhibir su elemento identificativo de manera muy visible en la entrada del área y de su recepción" y (v) el artículo 213-36, de identificación de los establecimientos de turismo rural.

Finalmente, el artículo 212-2.3 señala que "los establecimientos de alojamiento turístico deberán indicar, en su publicidad, el nombre, el grupo y categoría, si procede, en que se clasifican, (...)" y el artículo 121-7 establece que el NIRTC "debe constar en todo tipo de publicidad de las empresas y establecimientos inscritos".

La publicidad es precisamente una de las herramientas más eficaces para competir en el mercado. Por este motivo, cualquier prohibición o limitación en la misma en materia de servicios debe estar adecuadamente motivada. Estas limitaciones se encuentran reguladas en la normativa de publicidad y en la de competencia desleal, que tienen por objeto salvaguardar los intereses de los usuarios por encima de los intereses comerciales. Por lo tanto, las acciones de control que, en su caso, se pretendan llevar a término tendrán que consistir exclusivamente en verificar que no se realicen actos de publicidad no permitidos por la normativa de aplicación y no utilizar esta vía para introducir restricciones no recogidas en la legislación vigente.

La obligación de que en toda publicidad y documentación de cualquier actividad se haga constar la clasificación e identificación de los servicios turísticos resulta un requisito que no se puede calificar de necesario, no se encuentra ninguna justificación en beneficio de los usuarios en la exhibición pública y visible de categorías o niveles, dado que no está claro que contribuya a la mejora de los servicios que se ofrecen. Por lo tanto, la ACCO recomienda reconsiderar estas obligaciones.

Cuarto. Régimen de condominio de los hoteles y apartamentos turísticos.

El Proyecto de Decreto establece que podrán constituir en régimen de condominio los establecimientos de alojamiento turístico pertenecientes al grupo de hoteles (artículo 213-6) y los de apartamentos turísticos (artículo 2138) y establece que: -

"(...) Estos establecimientos se deberán gestionar, en todo caso, de forma unitaria por parte de un único titular. La ausencia de titular será causa de baja en el Registro de Turismo de Catalunya". El incumplimiento de esta obligación constituye una

infracción y se encuentra prevista la correspondiente sanción.

-

Adicionalmente, "(...) las personas propietarias tendrán que garantizar que éste, en su conjunto, incluyendo zonas comunes y todas las unidades de alojamiento, será gestionado de forma unitaria por parte de un único titular y con el fin de hacer efectivo este compromiso, las personas propietarias tendrán que suscribir un contrato con el titular del establecimiento, común a todas ellas, por un plazo no inferior a 10 años (...)".

A juicio de la ACCO, no resulta justificado en términos de competencia que se establezca ni la obligación de gestión unitaria por parte de un único titular ni el establecimiento de una duración mínima de 10 años, dado que suponen unas restricciones en el ejercicio de la actividad que no disfrutan de ninguna justificación, es decir, se trata de aspectos que tienen que permanecer en la esfera privada de los titulares del condominio y, en menor medida si es posible, que se establezca por un periodo excesivamente largo de tiempo.

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En consecuencia, por todo lo que se ha expuesto, no está justificada en términos de necesidad ni proporcionalidad que todos los alojamientos que se exploten en régimen de condominio tengan que serlo por un único titular y por un plazo de diez años.

Por lo tanto, en resumidas cuentas, como se ha dicho hay que trabajar en una revisión integral de la regulación referente a los establecimientos turísticos de manera que los requisitos técnicos y de servicios mínimos de las diferentes tipologías de establecimientos así como otros condicionantes para el ejercicio de la actividad se sitúen efectivamente en los mínimos indispensables, ya que la regulación actual no supera el análisis y proporcionalidad inherentes a una buena regulación económica favorecedora de la competencia.

Se intuye que esta normativa persigue establecer un sistema garante y proteccionista del usuario turístico para romper con la asimetría informativa con la que puede encontrarse a la hora de contratar un servicio; sin embargo, a pesar de la abundante regulación y su carácter detallado hasta el extremo, resulta evidente que ésta no siempre consigue garantizar que el servicio que se pueda contratar responda a las expectativas objetivas y racionales del usuario. Pero es que, incluso más allá de no conseguir este objetivo, este tipo de regulación desatiende el hecho de que hoy día se cuenta con los sistemas de tecnología de la información que permiten obtener información sobre la reputación de los establecimientos turísticos, de manera que este tipo de regulación todavía es más innecesaria y, por lo tanto, injustificada.

Habrá que encontrar un equilibrio entre un sistema como el actual (supuestamente garantista para el consumidor y usuario) y un sistema que favorezca el acceso y el ejercicio de la actividad empresarial de manera que se fomente la competencia entre los operadores, propiciando una oferta de servicios diversa en términos de cantidad, calidad, precios, innovación, etc. situación que redundará en beneficio del consumidor y usuario y por lo tanto, del interés general.

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Viviendas: Viviendas de uso turístico y habitaciones en vivienda compartida

Bajo esta modalidad se regulan tanto las "viviendas de uso turístico" (artículos 221-1 en 221-8) ya previstos anteriormente por la normativa de turismo y las "habitaciones en vivienda compartida" (artículos 222-1 a 222-5) que supone una nueva regulación, provocada por el hecho de que las viviendas de uso turístico deben alquilarse enteras, es decir, no admiten la posibilidad de alquilar habitaciones sueltas.

En materia de viviendas de uso turístico, destacan los siguientes requerimientos y/o limitaciones en el acceso y ejercicio de la actividad:

La cesión tiene que hacerse por la vivienda entera (artículo 221-1).

En el caso de comercializarse a través de un canal de oferta turística no está sujeto a limitaciones temporales; en caso contrario, sólo se puede ejercer esta actividad para estancias de tiempo continuo igual o inferior a 31 días (artículo 221-1).

Facilitar un teléfono para atender de manera inmediata las consultas o incidencias (artículo 221-2 apartado 3º).

Se debe garantizar un servicio de asistencia y mantenimiento de la vivienda (artículo 221-2 apartado 4º) y, en coherencia, en la declaración responsable 17

para al inicio de actividad es necesario consignar la empresa de asistencia y mantenimiento de la vivienda (article221-4 apartado 2º d).

La vivienda tiene que estar identificada con el correspondiente distintivo (artículo 221-3)

Ninguna de estas previsiones se considera ajustada a los principios de una buena regulación económica favorecedora de la competencia en el mercado, dado que en términos generales condicionan el acceso y/o ejercicio de la actividad. La previsión en lo referente a la diferenciación sobre la duración de la actividad (igual o inferior a 31 días) según si la vivienda se ofrece o no a través de un canal de oferta turística supone una restricción clara a la competencia, ya que provoca un trato discriminatorio entre ofertantes no justificado y claramente distorsionador de la competencia.

En materia de habitaciones en vivienda compartida mencionar que esta actividad se regula por primera vez por el Proyecto de Decreto y destacan las siguientes limitaciones en el acceso y el ejercicio de la actividad:

Las estancias objeto de esta actividad tienen que encontrarse en el domicilio habituales o permanentes del titular de la actividad y éste (ya sea el titular o arrendatario de la vivienda) debe estar empadronado (artículo 222-1).

El titular o arrendatario de la vivienda tiene que pernoctar en la vivienda (artículo 222-2) En el caso de comercializar las habitaciones a través de un canal de oferta turística no está sujeto a limitaciones temporales, en caso contrario, sólo se puede ejercer esta actividad para estancias de tiempo continuo igual o inferior a 31 días (artículo 221-1).

No se puede ejercer esta actividad en más de dos habitaciones de la vivienda de que se trate (artículo 222-3).

La duración de esta actividad no puede exceder de 4 meses el año (artículo 222-3).

Las habitaciones en vivienda compartida se tienen que identificar con el correspondiente distintivo (artículo 222-3 apartado 4º).

Sólo se puede ofrecer el servicio de desayuno (artículo 222-4).

Esta actividad sólo se puede ejercer si el Ayuntamiento competente admite expresamente esta modalidad de alojamiento turístico en sus ordenanzas (artículo 222-5 apartado 5º).

De la misma manera que en materia de viviendas de uso turístico, ninguna de estas previsiones se consideran ajustadas a los principios de una buena regulación económica favorecedora de la competencia en el mercado, dado que en términos generales condicionan de manera injustificada el acceso y/o ejercicio de la actividad.

La previsión en lo referente a la diferenciación sobre la duración de la actividad (igual o inferior a 31 días) según si la vivienda se ofrece o no a través de un canal de oferta turística supone una restricción clara a la competencia, ya que provoca un trato discriminatorio entre ofertantes no justificado y limpiamente distorsionador de la competencia.

En particular, resultan especialmente perniciosas en este tipo de actividad: (i) la limitación de la duración máxima de esta actividad a 4 meses al año, ya que supone una restricción para desarrollar esta actividad de prestación de servicios, es decir, una limitación de oferta de esta modalidad de alojamiento sin que se 18

mencione ninguna justificación ni en el preámbulo del Proyecto de Decreto ni en las memorias que lo acompañan; y (ii) el hecho de que sólo se puede ejercer esta modalidad de alojamiento turístico si el ayuntamiento competente lo admite recogiendo expresamente un reconocimiento en sus ordenanzas municipales. Esta exigencia supone una limitación clara en el ejercicio de la actividad y una importantísima barrera en la entrada. En particular, se trata de una formulación muy poco competitiva y no ajustada a los principios de una regulación económica eficiente. En este sentido, hubiera sido preferible, por ejemplo, permitir el ejercicio de la actividad y si por alguna razón imperiosa de interés general el Ayuntamiento correspondiente justifica la necesidad de introducir restricciones (necesarias, objetivas y proporcionadas motivadas por la concurrencia de aquélla) en el ejercicio de esta actividad que lo haga.

Más allá de estas limitaciones injustificadas en términos de competencia presente en el Proyecto de Decreto, la ACCO considera oportuno poner de manifiesto las siguientes reflexiones: Primera. La regulación de este tipo de oferta turística que se lleva a cabo en viviendas (viviendas de uso turístico y habitaciones en viviendas compartidas) podría simplificarse eliminando esta distinción entre dos categorías o tipologías de alojamiento turístico desarrollado en viviendas diferentes. En otros términos, no parece necesario establecer dos regulaciones, con requisitos diferentes, por el hecho de si lo que se alquila es una habitación o una vivienda entera.

Segunda. El régimen jurídico previsto por estas tipologías de alojamientos turísticos obvia el carácter de habitual o reiterado en el ejercicio de esta actividad. En otros términos, un único acto de cesión a cambio de contraprestación económica de una vivienda o una habitación da lugar a la necesidad de presentar una declaración responsable y su correspondiente inscripción en el Registro de Turismo de Catalunya; en resumidas cuentas, al cumplimiento de todas las obligaciones y limitaciones impuestas en el ejercicio de esta actividad.

Mencionar que esta falta de consideración de la habitualidad en el ejercicio de la actividad de cesión de viviendas de uso turístico es contraria a la propia regulación del artículo 50 bis.1 de la LTC que define las viviendas de uso turístico como aquéllas "que son cedidas por su propietario, directamente o indirectamente, a terceros, de manera reiterada y a cambio de una contraprestación económica (...)"13.

Pero más allá de esta problemática legal, a juicio de la ACCO no resulta adecuado, en términos de necesidad, proporcionalidad y mínima distorsión posible, someter a esta regulación a particulares que esporádicamente cedan a cambio de un precio su vivienda o habitaciones de la misma.

En particular, se considera que en aquellos casos en los cuales esta actividad se desarrolle de manera puntual o con muy poca intensidad sería factible que la prestación de estos servicios fuera objeto de desregulación en materia de turismo, sin perjuicio de las obligaciones de carácter tributario y de otro tipo en las que se encuentren sujetas. Esta posibilidad ya ha sido adoptada en 13

El subrayado no consta en el original.

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países de nuestro entorno inmediato como Francia (donde el alquiler de este tipo por un periodo inferior a 4 meses al año no se encuentra sometido a la obligación de efectuar una declaración previa)14 y el Reino Unido (donde no existe obligación en materia de turismo hasta los 90 días al año)15.

No se puede desconocer que los ofertantes de este tipo de servicios serán el que ha sido calificado como "microproductores", es decir, en su gran mayoría particulares que deciden sacar un rendimiento de su vivienda o de alguna habitación de su vivienda, por lo tanto, en el caso de un ejercicio poco habitual todavía menos resulta proporcionado un régimen jurídico como el que se contempla en el Proyecto de Decreto. Para más detalle sobre esta tipología de ofertantes, leed el estudio de la ACCO ES 7/2014 Transacciones entre iguales (P2P) y competencia16.

Una regulación que no se adapte a la realidad (como a juicio de la ACCO es someter a la regulación de turismo cualquier acto de alquiler de una vivienda o de una habitación sin diferenciar si es esta actividad se desarrolla de manera reiterada o de manera poco habitual) está condenada al fracaso propiciando inevitablemente el incumplimiento de la norma y, en último extremo, generación de economía sumergida.

Por este motivo, se considera necesario introducir en esta regulación de la actividad de alojamiento turístico en viviendas o en habitaciones el carácter reiterado, de manera que los actos aislados o poco habituales queden al margen de esta regulación.

La regulación de la actividad de alojamiento en viviendas de uso turístico y habitaciones en vivienda compartida resulta claramente limitadora de la competencia por eso se propone: (i) simplificar la regulación a la cual se encuentran sometidas eliminando las limitaciones en el ejercicio de esta actividad con que no resultan justificadas y se propone dar un paso más (ii) no someter a regulación turística aquellas cesiones a cambio de contraprestación económica en viviendas o habitaciones que por su carácter puntual o altamente esporádico no resulta proporcionado aplicar el régimen jurídico previsto para estas actividades.

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Agentes/agencias de viajes

Respecto de la regulación de las agencias de viajes hay que hacer una serie de consideraciones: Primera. Reserva de actividad referente a los viajes combinados 14

En concreto, el Code de Tourisme ( http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074073) francés establece que la actividad de "meublé de tourisme" está sometida, en general, a la obligación de efectuar una declaración previa ante la administración local correspondiente (artículo L-324-1-1). Sin embargo, este artículo dispone la exención de esta obligación cuando el alojamiento constituye la residencia principal de la persona que ofrece en alquiler su vivienda. Por remisión normativa, se considera residencia principal la vivienda que es ocupada por su titular un mínimo de 8 meses el año (artículo 2 de la Loi 89-462 du 6 juillet1989). Por lo tanto, cuando la actividad en cuestión se desarrolla, como máximo, durante 4 meses (120 días el año), no se tiene que realizar ninguna declaración previa.

15 La norma que recoge estas previsiones, entre otros es la Deregulation Act 2015 que entró en vigor el 26 de mayo de 2015 (http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/20/contents/enacted/data.htm). Nota de prensa sobre la desregulación del alquiler de viviendas por un periodo inferior a 90 días que operaba en Londres (http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/20/notes/division/5/46).

16 Este informe es consultable siguiendo este enlace: http://acco.gencat.cat/ca/detall/article/ES-07-2014.-Transaccionsentre-iguals-P2P-i-competencia.

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Los agentes de viajes mantienen la reserva en exclusiva de comercializar y organizar viajes combinados, de conformidad con lo establecido en el artículo 54 de la LTC y en el artículo 151.2 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios. En este sentido, sorprende que la comercialización de viajes combinados tenga que hacerse necesariamente por agencias de viajes cuando la comercialización de estos servicios turísticos de manera no agrupada (es decir, sueltos), por ejemplo, de alojamiento o de transporte no existe ninguna reserva de actividad.

En términos de competencia, esta reserva de actividad constituye una restricción a la competencia efectiva en el mercado de la comercialización y organización de viajes combinados. La limitación en el número de posibles ofertantes afecta negativamente a la competencia, dado que se reduce la oferta del mercado y, por lo tanto, se reducen las presiones competitivas repercutiendo necesariamente en términos de precios, cantidad y calidad de la oferta, innovación, en resumidas cuentas: en perjuicio de los consumidores y usuarios.

Vistas las consideraciones anteriores, hay que trabajar para eliminar la reserva de actividad existente en materia de organización y comercialización de viajes combinados.

Segunda. Necesidad de disponer de un local para atención presencial al público El Proyecto de Decreto exige a los agentes de viajes establecidos en Catalunya disponer de un espacio de atención presencial al público, de conformidad con lo establecido en el artículo 55 1.1.a) de la LTC. Sin embargo, hay que tener presente que esta exigencia encuentra su fundamento en la Ley 22/2010, del 20 de julio, del Codigo de consumo de Catalunya (en adelante, CConsum). Efectivamente, los servicios que prestan los agentes de viajes pertenecen a la categoría de servicios básicos (artículo 251-2 del CConsum) y, por eso, se aplica la exigencia del artículo 252-4 del CConsum: "2. El prestador del servicio tiene que facilitar, en el momento de la contratación, una dirección física en Catalunya, donde la persona consumidora pueda ser atendida de manera rápida y directa con respecto a cualquier queja o reclamación sobre el servicio, siempre que la atención a la persona consumidora no se haga en el mismo establecimiento donde se haya contratado."

La exigencia de disponer de un espacio físico con el fin de poder desarrollar una actividad económica constituye una restricción injustificada a la competencia, que impone a los operadores una importante barrera tanto en la entrada como en el ejercicio de la actividad. Hay que tener presente que, a día de hoy, en un momento en que el comercio electrónico constituye buena parte de la actividad económica, podría no ser necesaria o ser adecuada para los objetivos perseguidos, la exigencia relativa a un local o espacio de atención presencial "físico".

Mencionar que por una parte, la Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados (en adelante, Directiva 90/314/CEE) no exige la obligación de disponer de un local a los operadores que comercializan viajes combinados y de otra, el artículo 14.3 de la Directiva de Servicios, prohíbe acondicionar el acceso a una actividad de servicios mediante un requisito consistente en la obligación de disponer de un establecimiento en el territorio nacional.

En resumidas cuentas, se recomienda eliminar la exigencia de disponer de un local de atención presencial al público.

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Tercera. Agentes de viajes de otros CCAA o de otros Estados Miembros de la Unión Europea La regulación prevista en el artículo 231-1 apartado 2 del Proyecto de Decreto establece "Los agentes de viajes establecidos en otra comunidad autónoma o en otro estado de la Unión Europea que quieran abrir un establecimiento en Catalunya tienen que presentar ante la FUE una declaración responsable que tiene que contener los datos que establecen los párrafos a) y c) del apartado 1".

La ACCO considera no apropiado dar el mismo tratamiento legal a los agentes de viajes establecidos en otras Comunidades Autónomas del Estado español y a los agentes de viajes establecidos en otros Estados Miembros de la UE. En este sentido, los agentes de viajes establecidos en otras Comunidades Autónomas, pueden operar libremente en Catalunya, ya que la exigencia de cualquier requisito adicional para operar es contraria al artículo 10.4 de la Directiva de Servicios, el cual establece el principio de eficacia nacional de las autorizaciones, así como el artículo 20.1 de la LGUM. Un agente de viajes que ya se encuentra legalmente establecido en cualquier Comunidad Autónoma del Estado español puede prestar sus servicios en la totalidad del territorio estatal, por ejemplo, abriendo una sucursal en otra Comunidad Autónoma, sin necesidad de someterse a requisitos diferentes a los que exige la normativa sectorial de la Comunidad de origen. Por lo tanto, no se podría exigir a estos agentes de viajes establecidos en otras Comunidades Autónomas que (i) presenten una declaración responsable para el ejercicio de la actividad en Catalunya ni (ii) que dispongan de un espacio identificado de atención al público en Catalunya.

Por otra parte, cuando se trata de los operadores establecidos en otros Estados Miembros de la UE, caso que quieran ejercer su derecho de establecimiento como agentes de viajes en Cataluña, se les exigen los mismos requisitos que la normativa prevé para los nacionales, en este caso, los requisitos fijados en el artículo 231-1, apartado 1º del Proyecto de Decreto, siempre que éstos estén justificados. En este sentido, ya hemos hecho mención al hecho que consideramos que el requisito relativo a disponer de un espacio de atención presencial al público no está justificado y, en consecuencia, también se debería eliminar respecto de los agentes de viajes originarios de otros Estados Miembros de la UE que quieran establecerse en Catalunya.

En conclusión, se recomienda dar uno nuevo redactado a este precepto.

Cuarta. Garantías para el ejercicio de la actividad El artículo 231-9 regula la garantía con la cual obligatoriamente deben contar los agentes de viaje con el fin de dar cumplimiento tanto al art. 7 de Directiva 90/314/CEE como al artículo 55 de la LTC. En este sentido, el artículo 21 de la Ley 17/2009 establece que "se podrá exigir a los prestadores de servicios, en norma con rango de ley, la suscripción de un seguro de responsabilidad civil profesional u otra garantía equivalente que cubra los daños que puedan provocar en la prestación del servicio en aquellos casos en que los servicios que prestan presentan un riesgo directo y concreto para la salud o para la seguridad del destinatario o de un tercero, o para la seguridad financiera del destinatario.

La garantía exigida deberá ser proporcionada en la naturaleza y alcance del riesgo cubierto" (el subrayado no consta en el original).

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De manera que siendo que la exigencia de seguro constituye un requisito para el acceso y ejercicio de la actividad y, por lo tanto, se pueden convertir en una barrera para el acceso al mercado no justificada, en el caso de no ser proporcionales al objetivo que se pretende conseguir, haría falta una justificación sobre los importes mínimos de las mismas que establece el Proyecto de Decreto, ya que en este proyecto de norma y en las memorias que se acompañan guardan silencio sobre este extremo.

La ACCO considera respecto de los agentes de viajes (i) no justificada la reserva de actividad de organizar y comercializar viajes combinados, (ii) es necesario eliminar el requisito de disponer de un local de atención presencial y (iii) hay que justificar las necesidades mínimas de seguro.

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Guías turísticos

La actividad de guía turístico no se regula en el Proyecto de Decreto objeto de análisis, es decir, sólo existen unas previsiones mínimas sobre la posibilidad de qué los guías de turismo que disponen de la habilitación otorgada por la Generalitat de Catalunya puedan adherirse al Sistema Catalán de Calidad Turística (disposición transitoria tercera del Proyecto de Decreto). La regulación de esta tipología de servicios turísticos permanece inalterada en el artículo 65 de la LTC y en el Decreto el Decreto 5/1998, de 7 de enero, sobre la actividad de guía de turismo (en adelante, Decreto 5/1998).

La propia Memoria general del Proyecto de Decreto reconoce que "Actualmente, estamos inmersos en un proceso de liberalización de la actividad de guía de turismo que pasa por la eliminación de la reserva de la actividad en museos y monumentos de acuerdo con la Directiva de Servicios en el mercado interior" pero continúa disponiendo que "mientras no se modifique el artículo 65 de la LTC se puede derogar el decreto 5/1998" y "(...) una vez modificada/derogado el art. 65 de la LTC se introducirá en el reglamento la nueva definición de guía de turismo, ya totalmente liberalizado."

Resulta necesario adicionalmente poner de manifiesto que el Decreto 5/1998 es incluso anterior a la actual versión del art. 65 de la LTC (introducida por el Decreto Legislativo 3/2010, de 5 de octubre, para la adecuación de normas con rango de ley a la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior).

En último extremo, la conclusión es evidente y reconocida por la propia administración que impulsa la norma, la regulación de la actividad de guía de turismo debe ser modificada en el sentido de liberalizarla, con el fin de dar cumplimiento a la Directiva de Servicios y a la Ley 17/2009, de carácter básico. En otros términos, no resulta justificado en términos de competencia el mantenimiento de una reserva de actividad para el ejercicio de la prestación de servicios de guía turístico en el interior de los monumentos declarados bien cultural de interés nacional y de los museos inscritos en el Registro de Museos de Catalunya.

Profundizando en este extremo, mantener un marco normativo limitador de manera injustificada y desfasada de acuerdo con la legalidad vigente, a pesar del principio de jerarquía normativa, constituye una situación indeseable en términos de política de competencia, ya que un marco normativo claro y entendedor se concibe como elemento imprescindible para el desarrollo de la competencia en el mercado.

En este sentido, al no incluir la actividad de guía de turismo también se desvirtúa el objetivo de codificación y simplificación de la normativa en materia de turismo, es decir, no se consigue acabar con la dispersión normativa existente.

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La ACCO considera imprescindible profundizar en la liberalización de los servicios de guía de turismo en Catalunya y, por lo tanto, recomienda no demorar la modificación de la normativa en lo referente a esta tipología de prestación de servicios (art. 65 de la LTC y Decreto 5/1998), de manera que se clarifique el régimen vigente y al mismo tiempo su regulación se integre en el mismo cuerpo normativo ■

Los intermediarios de alojamiento turístico

La actividad de los intermediarios de alojamiento turístico aparece regulada de manera muy menor en el Proyecto de Decreto objeto de análisis, es decir, sólo existen unas previsiones mínimas sobre la definición (artículo 232-1) y la responsabilidad (artículo 232-2).

Los intermediarios de alojamiento turístico son definidos como sujetos que prestan o proporcionan servicios de comercialización de alojamientos turísticos en el ámbito de su actividad empresarial, entre los cuales encontramos las comercializadoras on-line de servicios turísticos provistos por terceros. Éstos tienen que presentar, con carácter previo a su puesta en funcionamiento, una declaración responsable de cumplimiento de las normativas turística y la multisectorial aplicable a razón a cada tipología de establecimiento o actividad, tal como establece el artículo 121-2.

Por lo que respecta el Registro de Turismo de Catalunya, que tenía por objeto, a modo de recordatorio, la inscripción de empresas, establecimientos y actividades definidas por la normativa como de interés turístico en Cataluña, hay que hacer las observaciones siguientes: -

El artículo 121-7.1 del Decreto establece "la inscripción de oficio de todos los alojamientos turísticos sujetos al presente reglamento".

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De lo contrario, la misma disposición, pero en el punto 2, establece que "el procedimiento de inscripción del resto de empresas y actividades turísticas reguladas por este Decreto se realiza de acuerdo con las disposiciones específicas previstas en este reglamento", pero al no determinarse cuáles son éstas, se genera inseguridad jurídica.

Un ejemplo es el que se está exponiendo: los intermediarios de alojamientos turísticos no pueden encuadrarse en el apartado 1º pero no queda claro si quedan sujetos al régimen previsto para el "resto de empresas y actividades turísticas" (apartado 2º).

Por otra parte, se obliga a los intermediarios al cumplimiento de una serie de obligaciones y prohibiciones cuando presten o proporcionen servicios de comercialización de alojamiento turístico en Catalunya, entre las cuales se encuentra la obligación de hacer constar en sus apoyos de comercialización y publicidad el NIRTC de las empresas y establecimientos turísticos en todo tipo de publicidad que los anuncie. Esta exigencia no parece justificada, en el sentido que la carga de cumplir con la obligación de inscripción al Registro tiene que recaer, en todo caso, sobre las propias empresas y establecimientos turísticos, dado que trasladar dicha responsabilidad a los intermediarios condiciona el ejercicio de su actividad. De hecho, no parece exigirse identificación en este extremo a las viviendas sujetas a alquiler para la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos, publicidad a través de servicios inmobiliarios, por lo que no se acaba de comprender la racionalidad de esta diferencia de trato.

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La ACCO entiende necesario establecer que la inscripción de los intermediarios de alojamiento turístico en el registro es voluntaria y no obligar a que hagan constar en la publicidad el número NIRTC de los alojamientos para los que presentan servicios de intermediación, dado que esta previsión acondiciona el ejercicio de su actividad.

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Fondo para el fomento del turismo

Del conjunto de disposiciones normativas que inciden en lo que el Plan estratégico de turismo de Catalunya define como modelo de gobernanza, hay que detenerse en el fondo para el fomento del turismo.

En términos generales, la ACCO considera que las modificaciones propuestas en este título provocarán un incremento de los costes para la Administración e incrementará de forma injustificada la estructura organizativa. Por ejemplo, la Comisión del mencionado fondo (artículo 431-3) pasará a tener cinco miembros más (ya que el apartado d) paso de tres a cuatro personas y el apartado f) de tres a siete personas).

Es otro ejemplo la creación de la Comisión local de gestión del fondo, regulada en el artículo 431-7, que tendrá que ser constituida por los entes locales en el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor del presente decreto, tal como establece la disposición transitoria sexta. Está previsto que "La Comisión local de gestión del Fondo integra el sector empresarial de su territorio de referencia, a través de una entidad sin ánimo de lucro legalmente constituida al efecto, con presencia necesaria de empresas titulares de los establecimientos turísticos sujetos al ámbito de aplicación del impuesto". Estas previsiones imponen a los entes locales

una carga innecesaria y desproporcionada que difícilmente conjuga con el pretendido objetivo de simplificación del proyecto de Decreto.

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Sistema Catalán de Calidad Turística

El Sistema Catalán de Calidad Turística se encuentra definido en el artículo 511-1 como el conjunto de herramientas e instrumentos técnicos, jurídicos, económicos y humanos que la Administración turística de Catalunya y los agentes privados del sector turístico disponen y gestionan con la finalidad de garantizar la proyección competitiva de Catalunya como destinación turística de alto valor añadido. La adhesión al Sistema Catalán de Calidad Turística es libre.

El mencionado sistema se estructura de acuerdo con el artículo 511-2, en tres ámbitos funcionales: la categorización, la especialidad y la excelencia que se encuentran definidos por los modelos adscritos al sistema que consisten en el conjunto de parámetros, indicadores, evidencias, especificaciones e instrucciones técnicas que orientarán la política de fomento y promoción de la Administración de la Generalitat.

El artículo 511-14 establece que la Agencia Catalana de Turismo "promociona de forma calificada las empresas, los establecimientos y las actividades adheridos al sistema catalán de calidad turística, a los efectos de su proyección a nivel local, comarcal, nacional e internacional." A éste efectos, la Agencia Catalana de Turismo hace una previsión explícita de cómo promocionarlos en su Plan de actuaciones promocionales.

El artículo 511-15 establece que "En su actividad de fomento, la Administración turística de la Generalitat promueve el acceso de las empresas, los establecimientos y las actividades turísticos y de interés turístico al sistema catalán de calidad turística, y presta especial atención, también, a aquellas empresas, establecimientos y actividades adheridos al sistema."

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El Proyecto no precisa el tipo de medida de promoción o de fomento de la cual se pueden beneficiar las empresas inscritas en el Sistema Catalán de Calidad Turística, pero preocupan las previsiones reproducidas de manera que se pueda acondicionar el acceso a las ayudas públicas a la previa adhesión al Sistema Catalán de Calidad Turística, pues, esta exigencia puede considerarse injustificada y discriminatoria, teniendo en cuenta que la pertenencia al mismo es voluntaria. Así, en el caso de que las políticas concretas se materialicen en subvenciones o ayudas públicas, la administración tendrá que garantizar el acceso a las mismas en condiciones de igualdad y no discriminación en las correspondientes convocatorias públicas de manera que se asegure la libre concurrencia.

Vistas las consideraciones anteriores, la ACCO considera que la actividad de fomento y promoción de la Generalitat de Catalunya tiene que mantenerse al margen del Sistema Catalán de Calidad Turística, ya que en el caso contrario pueden producirse situaciones discriminatorias contrarias a la política de competencia.

5. CONCLUSIONES Primera. El proyecto de Decreto contiene una regulación del ejercicio de la actividad turística en Catalunya restrictiva en términos de competencia y no da respuesta satisfactoria a las necesidades de flexibilización y simplificación del régimen al cual se encuentra sometida esta actividad.

Segunda.Respecto la prestación del servicio de alojamiento turístico, el Proyecto de Decreto somete el ejercicio de cualquier forma de esta actividad a la obligación de presentar una declaración responsable y la inscripción, que se producirá de oficio, en el Registro de Turismo de Catalunya, lo cual, según la Directiva de Servicios, supone el establecimiento de un régimen de autorización administrativa, sin que exista una fundamentación para establecer este régimen excepcional en materia de prestación de servicios.

La ACCO apuesta por llevar a cabo y poner de manifiesto un análisis sobre la necesidad, oportunidad y proporcionalidad de este régimen de intervención administrativa establecido en materia de turismo en Catalunya, de manera que se someta a este régimen exclusivamente los supuestos que superen el mencionado análisis.

Tercera. En cuanto a los condicionantes para el ejercicio de actividad de los establecimientos turísticos, mencionar que el Proyecto de Decreto impone unos elevadísimos "requisitos técnicos y servicios mínimos" para el ejercicio de la actividad, de manera que, en buena medida, como consecuencia de la complejidad y minuciosidad del Proyecto de Decreto analizado, se trata de una norma de difícil verificación, por parte de la administración, de su cumplimiento. Finalmente mencionar que el Proyecto de Decreto extiende este tipo de regulación a ámbitos hasta ahora no contemplados.

La ACCO apuesta por llevar a cabo un trabajo profundo de simplificación y de disminución del grado de intervención de la regulación en aspectos que tienen que permanecer en la esfera de decisión de los operadores de mercado.

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Cuarta.

En cuanto a la oferta de alojamiento que se desarrolla en viviendas o habitaciones, el Proyecto de Decreto las equipara a la oferta turística tradicional, es decir, las somete al mismo régimen que al resto de oferta de alojamiento turístico. Además, somete el ejercicio de esta actividad a numerosas limitaciones y condicionantes sin que se expliciten los motivos.

Dado que, este tipo de iniciativas de alojamiento turístico suponen un beneficio en términos de competencia, requiere una regulación flexible, es decir, no resulta apropiado aplicarles los parámetros de la regulación tradicional ya que eso provocará necesariamente: el desincentivo en la entrada en el mercado de nuevos tipos de operadores, la protección de los intereses de las empresas incumbentes y, en último extremo, un perjuicio a los consumidores y usuarios. Por eso se propone (i) por una parte, una desregulación en materia de turismo cuando el ejercicio de esta actividad no pueda considerar habitual (para no llegar, por ejemplo, a cierto número de pernoctaciones al año) y (ii) por otra parte, para los que ejerzan esta actividad de manera reiterada, una regulación fundamentada en unos requisitos mínimos y justificados

Quinta.

Hubiera sido deseable en términos de competencia que se apostara por una cierta nivelación (level playing field) -que no equiparación- del régimen jurídico al cual se encuentran sometidas las dos tipologías de oferta de alojamiento turístico (tradicional vs la que se desarrolla en viviendas o partes de los mismos). Profundizando en esta misma línea, hubiera sido también deseable esta nivelación en términos de requisitos mínimos y condiciones para el ejercicio de la actividad, es decir, tratar de reducir la regulación a la cual se encuentra sometida la oferta tradicional y al mismo tiempo, establecer aquélla que fuera necesaria para la oferta ejercida mayoritariamente por particulares que alquilan una vivienda o habitaciones en su vivienda.

Sexta.

Dado que no se modifica la LTC, mencionar que continúan vigentes las reservas de actividad en favor de los agentes de viaje y de los guías de turismo, situaciones que tienen que calificarse como restrictivas y no justificadas en términos de competencia.

Barcelona, 9 de septiembre de 2015

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