Seminario di approfondimento
Il Pre Commercial Procurement nella PA POTENZA, SALA A DEL CONSIGLIO REGIONALE DELLA BASILICATA| MARTEDÌ 26 MAGGIO 2015 – ORE 09.00
REPORT ORE 09.30
APERTURA LAVORI Elio Manti, Dirigente Generale Dipartimento Programmazione e Finanze Regione Basilicata
L’analisi della spesa pubblica italiana palesa la difficoltà a spendere in servizi o prodotti non standardizzati. La difficoltà consiste tanto nel programmare correttamente le risorse, quanto nel saperle veicolare in modo proficuo. Gli amministratori sono abituati a seguire le direttive imposte dal decreto 163 della normativa sugli appalti, anche per l’acquisto dei servizi di Ricerca e Sviluppo o dei prodotti innovativi. In realtà essi richiedono di essere trattati diversamente. Tuttavia l'utilizzo della domanda pubblica per qualificare la strategia di specializzazione intelligente e di innovazione è altamente raccomandato a livello europeo in quanto offre una molteplicità di vantaggi. Tra questi l'opportunità di fornire migliori sevizi ed infrastrutture ai cittadini ed alle imprese e/o la riduzione dei loro costi, soddisfacendone specifici fabbisogni e rispondendo alle sfide della società (nei campi di salute, ambiente, energia, trasporti, sostenibilità, inclusione sociale, ecc.) meglio di quanto facciano le soluzioni già sperimentate. Per tali ragioni la Regione Basilicata ha previsto, nella redigenda Strategia regionale per l’Innovazione e la Specializzazione Intelligente 2014-‐2020, che rappresenta una condizionalità ex-‐ante del PO FESR 2014-‐ 2020, di adeguare progressivamente le procedure di appalto coerentemente con quanto si sta delineando nello scenario europeo. L’appalto precommerciale è risultato essere uno strumento idoneo a promuovere e qualificare la domanda di innovazione nel territorio, e un ottimo veicolo di approvvigionamento dell’innovazione da parte di enti pubblici, e va esplorato in tutte le sue potenzialità.
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ORE 10.00
PRE COMMERCIAL PROCUREMENT E ALTRI STRUMENTI A DISPOSIZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Sara Bedin, Esperta in materia di PCP per la Commissione europea e la Regione Lombardia Dal 2002 si occupa dell’ammodernamento, della progettazione, implementazione e valutazione delle politiche pubbliche per l’innovazione (a livello locale, nazionale ed europeo), oltre che del processo di ottimizzazione della spesa pubblica (in ottica di whole-‐life cost e di riqualificazione degli appalti, in chiave innovativa). E’ nominata esperto da MIUR e MISE per la valutazione della misura nazionale di promozione dell’appalto pre-‐commerciale. Ha svolto e svolge attività di ricerca (per la Commissione Europea e in collaborazione con l’Innovation Policy U.S. Small Business Administration – Washington), di aggiornamento professionale, docenza post-‐universitaria e partecipa, come relatore in materia di procurement pubblico di innovazione, ai principali eventi europei. E’ Presidente del Comitato Consultivo della Unità scientifica politiche industriali, innovazione e trasferimento tecnologico dell’INAF e consigliere direttivo di EuroCloud Italia.
Sintesi intervento: L’appalto precommerciale non è solo uno strumento di finanziamento dedicato a servizi di ricerca e sviluppo innovativi, ma può essere definito come policy strategica perché agisce qualificando e potenziando la domanda pubblica, e al contempo e preparando il mercato. Ha una doppia valenza poiché accresce l’efficacia e l’efficienza a lungo termine della spesa pubblica, mentre migliora la qualità e la sostenibilità dei servizi pubblici, abbassando il rischio di fallimento tecnologico. Accresce, inoltre, le potenzialità innovative del sistema produttivo e industriale, ampliando la base della partecipazione delle PMI a progetti su grande scala di R&S, e favorendo l’apertura di nuovi mercati per le imprese. A livello di impatto, questa procedura messa a punto e promossa dalla CE, ha indubbi vantaggi per l’amministrazione pubblica poiché ha la capacità di indirizzare l’innovazione verso servizi di pubblica utilità, rafforza la capacità di analizzare e valutare le diverse soluzioni possibili ad un dato fabbisogno, diminuisce il rischio di fallimento di investimenti pubblici di grandi dimensioni, migliora l’efficacia della spesa pubblica garantendo una maggiore sostenibilità dei prodotti e dei servizi e quindi sul lungo termine un risparmio, porta alla definizione di requisiti e standard per forniture razionali rispetto al tipo di soluzione, e non elaborate ex post sulla base delle soluzioni disponibili.
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Presenta vantaggi per le imprese, che in questo modo incrociano più direttamente i reali fabbisogni delle PA, e hanno a disposizione una via rapida di inserimento di prodotti e servizi innovativi nel mercato. Gli interventi di PCP sono essenzialmente degli appalti di R&S e da questo discendono alcune differenze rispetto ai requisiti imposti normalmente nelle procedure di appalto: -‐ non servono (preminentemente) grandi capacità produttive (perché si tratta di mettere a punto soluzioni innovative ma non di realizzarle o replicarle necessariamente su grande scala); -‐ risulta essere molto importante la capacità di innovazione. Questo comporta che il PCP offre maggiore spazio alle PMI innovative che hanno elevato competenze, ma spesso non hanno i fatturati e l'esperienza realizzativa richiesta normalmente nei grandi appalti. Infine non è da sottovalutare l’impatto positivo per la società civile che il PCP può avere, favorendo l’introduzione di servizi innovativi e di alta qualità, e garantendo un efficientamento della spesa pubblica. In sintesi il PCP ha il vantaggio di: -‐ -‐ -‐
evitare condizioni di "lock-‐in" evitare forme di "selezione avversa" aprire il mercato nel caso di fornitori unici.
Fasi del PCP: Il primo step per l’amministrazione è l’identificazione e l’analisi del fabbisogno di innovazione, cui segue la costruzione di un avviso pubblico e la condivisione degli obiettivi. È possibile ricorrere in via preliminare ad un dialogo tecnico per verificare la fattibilità di un PCP, nell’intesa che gli interlocutori di questa fase non coincidano con i potenziali beneficiari dell’appalto. Questa fase è detta “Fase 0” e il dialogo tecnico non coincide con il "dialogo competitivo" previsto dal codice degli appalti. Si tratta di una fase di early engagement dei fornitori, ad esempio con un avviso per l'individuazione di soluzioni esistenti e possibili nuove funzioni, la cui preparazione è molto informale e non ha tempi prefissati. Seguono la “Fase 1: Sviluppo dell'idea”, la “Fase 2: Prototipazione”, la “Fase 3: Sperimentazione” (la sperimentazione si svolge con almeno due soluzioni in un ambiente di sperimentazione individuato dalla PA). Tutte queste fasi sono "remunerate" dalla PA. Ogni fase produce un output (uno studio / proposta; un prototipo; una installazione sperimentale). La fase commerciale, essendo propriamente una gara secondo il codice degli appalti, è fuori dall’ambito di applicazione del PCP, pur essendo collegata ad esso da un capitolato che sarà ovviamente basato sul lavoro svolto nelle fasi precedenti. Il capitolato tipicamente includerà le migliori funzionalità e caratteristiche individuate nelle sperimentazioni. Questa gara è ovviamente aperta a tutti i fornitori, anche a chi non ha partecipato al PCP.
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In sintesi la stazione appaltante: -‐ individua un contesto per la sperimentazione; -‐ riceve una prestazione in (servizi di) ricerca e sviluppo: la prestazione non è remunerata totalmente: è ad esempio possibile introdurre nel contratto una norma che preveda royalties alla PA derivanti dalle successive vendite del prodotto/servizio sviluppato dall'impresa; -‐ paga il costo dell'offerta dell'impresa a prezzo di mercato; -‐ riceve una compensazione (economica) da parte dell'impresa i cui termini dipendono dagli IPR (intellectual property right) assegnati all'impresa (non necessariamente in esclusiva). Fondamentale nell’appalto precommerciale sono le attività di preparazione del mercato attraverso avvisi di preinformazione. L’amministrazione deve avere ben chiaro il modello di governo della procedura prima di procedere alla definizione dell’avviso e all’attivazione delle diverse fasi istruttorie. ORE 11.00 L’APPALTO PRECOMMERCIALE E LA DIFFUSIONE DELL’INNOVAZIONE NEL CAMPO DEI SERVIZI PUBBLICI Stefano Banini, Consorzio Universitario per la Ricerca Socio-‐Economica e per l’Ambiente (CURSA) Esperto di management di progetti e attività di R&S nel campo dell'ambiente, dell'energia e dello sviluppo sostenibile. Ha svolto attività di assistenza per enti territoriali e società su problematiche strategiche riguardanti aspetti economici e tecnico -‐ gestionali nell'ambito di progetti finanziati in ambito nazionale e UE. Ha collaborato alla definizione di piani e strategie di intervento nel campo delle Smart City. Fa parte del CURSA (Consorzio Universitario per la Ricerca Socioeconomica e per l’Ambiente), organismo di diritto pubblico riconosciuto dal MIUR -‐ Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca. Nasce nel 2008 per iniziativa di tre università statali (Molise, Tuscia e Ferrara) con l’obiettivo di promuovere il raccordo fra ricerca teorica e applicazione pratica nei campi delle discipline sociali, economiche e della tutela dell’ambiente naturale.
Sintesi intervento: Lo stato della Ricerca e dell’Innovazione in Italia, evidenzia il ritardo del Mezzogiorno, e in particolare della Basilicata in alcuni indicatori chiave, quali la spesa in R&S, il numero di brevetti. L’appalto precommerciale può aiutare a superare tale gap. Molto interessante il benchmarking regionale sull’utilizzo del PCP, nell’ambito delle S3, per differenti fini. Questo strumento risulta, infatti, citato nei documenti programmatori strategici, ma scarsamente adottato all’interno di quelli operativi. Oltre alla novità dello strumento, che ne rende complicata l’attuazione, contribuisce a tale scollamento anche l’incertezza normativa. L’art.19 del dl 163/2006 esclude i contratti pubblici concernenti servizi di ricerca e sviluppo dall’ambito di applicazione del codice degli appalti. La Commissione Europea ha delineato i principi fondamentali con la Comunicazione 799 del 14 dicembre 2007, recepita dal MIUR nel decreto 115/2013 che disciplina le modalità di utilizzo e gestione del Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica (FIRST). 4
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Risulta, inoltre, spesso associato a progetti di innovazione in ambiti ricollegabili alla qualità della vita e ai servizi collettivi. Ciò è dovuto, in particolare, al fatto che il PCP può permettere, attraverso processi di innovazione specificatamente mirati, di evitare la contrazione qualitativa e quantitativa dei servizi pubblici causata dall’impossibilità di disporre di corrispettivi adeguati rispetto a costi di erogazione che sono comunque cresciuti negli anni (vedi settori TPL o Sanità). Fondamentale per una PA è quindi la fase 0 della procedura, ovvero quella coincidente con l’individuazione e l’analisi dei problemi e delle carenze connesse ai servizi di interesse pubblico che necessiterebbero di strategie e soluzioni innovative. Come evidenziato nel precedente intervento, si conferma la capacità dell’appalto precommerciale di essere una vera e propria policy, ancor prima che un mero strumento di finanziamento, prestandosi bene alla promozione di attività per la costituzione di partenariati tra imprese innovatrici con capacità di investimento e PMI locali (Reti per l’Innovazione), ma anche tra Regioni e amministrazioni locali.
ORE 12.00
APPLICAZIONI PRATICHE DI PRE-‐COMMERCIAL PROCUREMENT E BANDI INNOVATIVI: IL CASO DELLE REGIONI LOMBARDIA E VALLE D’AOSTA Giorgio Gallo, Esperto in tecnologie e innovazione Esperto in campo energetico ambientale – riqualificazione urbana – bandi innovativi per la P.A. Coordinamento e realizzazione di attività in campo energetico/ambientale e di riqualificazione urbana, con particolare riferimento alle amministrazioni pubbliche Coordinamento e realizzazione di Piani Energetici e Piani di Azione per l’Energia Sostenibile (secondo i requisiti del Patto dei Sindaci), Allegati Energetici e Ambientali, linee guida per aree ed edifici ad elevate prestazioni energetiche, ambientali e gestionali Elaborazione e partecipazione a progetti e bandi nazionali Elaborazione e gestione degli aspetti tecnici di bandi innovativi per la Pubblica Amministrazione (Performance Contracting, Third Party Financing, Green Public Procurement, Pre Commercial Procurement, Living Lab, etc.) Applicazione di metodologie per la progettazione partecipata, la mediazione e la concertazione Docente in corsi per professionisti e imprese sui temi dell’efficienza energetica, uso delle fonti rinnovabili e sostenibilità.
Sintesi intervento: E’ importante distinguere tra appalto precommerciale e appalto innovativo. Il PCP -‐ Pre Commercial Procurement è una competizione fra soluzioni innovative basate su R&S fra più solutori e porta a individuare e sperimentare più soluzioni (almeno due). Copre tutte le fasi di ideazione, progettazione, sviluppo del prototipo e sperimentazione di un servizio o di un prodotto innovativo, che precedono la sua commercializzazione.
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Potrebbe essere attivato anche da più amministrazioni congiuntamente (è il caso di alcuni interventi finanziati da H2020). Un PPI (appalto innovativo) -‐ un appalto per soluzioni innovative individua un solo pacchetto di "servizi" acquistato da una sola amministrazione. È un appalto tradizionale, ma è preceduto da un'istruttoria e da un lavoro preparatorio molto simile (e con uno spirito analogo) a quello del PCP. Alcune esperienze rilevanti di appalti precommerciali sviluppati nel contesto di un progetto europeo sono state realizzate in Valle D'Aosta e Piemonte. Entrambe hanno permesso di osservare vantaggi e limiti dello strumento, e grado di efficacia in diversi contesti e sistemi. Nel caso del PCP Alcotra, consistente in una collaborazione transfrontaliera fra Italia e Francia, la fase di individuazione del bisogno / idea di soluzione, è stata basata su un Living Lab. In questo caso si è potuto osservare che la procedura precommerciale è difficilmente applicabile a sistemi complessi, ovvero costituiti dall’insieme di più innovazioni tecnologiche per un unico obiettivo, dove si dimostra più adatto il PPI. Un altro elemento cardine per la riuscita del PCP è la corretta definizione della griglia di valutazione, criterio valido in generale per gli appalti innovativi. A questo proposito l’amministrazione può orientarsi tra due direzioni: definire requisiti minimi della soluzione molto ambiziosi, premiando le soluzioni che li assolvano in pieno, nei limiti dati dal budget stanziato; oppure sviluppare requisiti "intermedi", più facilmente raggiungibili da vari operatori, ma premiando le realizzazioni migliori con il costo più basso, facendo valere la ratio dell’offerta economica più vantaggiosa. La soluzione scelta può anche essere una forma mista tra le due. Un elemento importante fa capo alla capacity building, poiché la PA deve costruire o accrescere al suo interno le capacità e le competenze necessarie a monitorare e valutare le soluzioni richieste, in corso d'opera e a conclusione della realizzazione. Per questa ragione il PCP è funzionale alla qualificazione della domanda pubblica di innovazione e alla capacità di spesa della PA. Infine è importante saper dare il giusto valore al tempo necessario per lo sviluppo di un appalto innovativo. Esso varia caso per caso ma, in linea di massima, è compreso fra uno e tre anni oltre al tempo necessario alla preparazione iniziale del mercato e all’analisi del fabbisogno.
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ORE 13.30
CONCLUSIONE DEI LAVORI Antonio Bernardo, Autorità di gestione FESR, Regione Basilicata
L’innovazione ha un ruolo chiave nella programmazione 2014-‐2020 ed è, pertanto, necessario sviluppare una Vision condivisa con gli attori del territorio. A questo proposito tutti gli strumenti offerti dal nuovo quadro normativo che possono migliorare e ottimizzare la capacità dell’amministrazione di interagire, di spendere e di pianificare servizi e politiche, sono fondamentali. Il PCP è sicuramente uno di questi, e proprio in ragione di ciò è stata inserita un’azione specifica nel PO FESR. La Basilicata non presenta al giorno d’oggi indicatori positivi nella ricerca e innovazione, pur avendo potenzialità e punte di eccellenza nel proprio territorio. Si rende, quindi, urgente e necessario implementare in modo appropriato strumenti come il Pre Commercial Procurement (PCP) e gli appalti innovativi.
Per saperne di più -‐
Comunicazione CE 799/2007-‐ Appalti pre-‐commerciali: promuovere l’innovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa
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MIUR-‐ decreto 115/2013 -‐modalità di utilizzo e gestione del Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica (FIRST).
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Quaderni Innovazione – Gli appalti pre-‐commerciali per il finanziamento dell’innovazione nelle Regioni/Foresight tecnologico a livello regionale – Rubbettino
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