La Política del Comercio Exterior: Regulación e Impacto by Comercio Exterior

p ol 铆 t ic a de l com e rc io e x t e r ior :

R e g u l ac i 贸 n

e i m pac t o

p ol í t ic a de l com e rc io e x t e r ior :

R e g u l ac i ó n

e i m pac t o

L orenza Mar t í nez Tr ig ueros César Hernández Ochoa Coordinadores

Primera edición, 2012, Dirección General de Comercio Exterior, Secretaría de Economía, Instituto Tecnológico Autónomo de México, ITAM Coordinadores: Martínez Trigueros, Lorenza Hernández Ochoa, César La política del comercio exterior: Regulación e impacto 355 pp., 23 X 16 cm. Editores: Mauricio Toledo García Bonilla, Rodrigo García Bonilla, Oswaldo Ariel Mena Aguilar y Ana Paulina Guillén Cárdenas Diseño de interiores: Enrique Mejía Edición de fotografía: Federico Botta Fotografía: Secretaría de Economía Diseño de portada: Rodrigo García Bonilla Imagen de la portada: Banco de Imágenes de la Secretaría de Economía Las opiniones aquí expresadas son estrictamente personales de sus autores. Las instituciones a las que están asociados los autores no asumen responsabilidad por ellas. Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de esta publicación pueden reproducirse, registrarse o transmitirse, por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea electrónico, mecánico, fotoquímico, magnético o electroóptico, por fotocopia, grabación o cualquier otro, sin permiso previo por escrito de los editores. El préstamo, alquiler o cualquier otra forma de cesión de uso de este ejemplar requerirá también la autorización de los editores o de sus representantes. ISBN 978-970-94-2822-3 Impreso en México / Printed in Mexico

Índice La política del comercio exterior: Regulación e impacto La política del comercio exterior: Regulación e impacto. Presentación Lorenza Martínez Trigueros - César Hernández Ochoa

1. Ensayos introductorios

La relevancia del comercio internacional en el desarrollo económico de México Lorenza Martínez Trigueros

La consolidación institucional del comercio exterior mexicano César Hernández Ochoa

2. Evaluaciones de Impacto de la Política Comercial

Introducción. La desgravación arancelaria en México Rahul Giri - Kensuke Teshima - Enrique Seira

El efecto de la política de liberalización comercial en las importaciones y exportaciones en México: 2007-2011 Benjamín Oliva Vázquez - Jesahel Urbina-Solalinde

105

Efecto de la liberalización comercial sobre el nivel de precios de las manufacturas en México: 2007-2011 Saulo Dan Galaviz Espinoza - Luis Alberto Sánchez Jiménez

129

Impacto de la reducción arancelaria sobre el empleo en el sector industrial: 2007-2012 Luis Felipe Munguía Corella

147

A partado 2

3. Estudios sobre instrumentos y políticas de Comercio Exterior 159 Regulaciones arancelarias Las facultades legislativas del Ejecutivo Federal en materia de comercio exterior Gabriel Zorrilla de la Concha - Adrián Villavicencio Morales

161

Evolución de la tarifa arancelaria Gabriel Aulo Méndez Botello

173

Incorporación de la quinta enmienda al sistema armonizado a la legislación mexicana Virgilio Antonio Vallejo Montaño

185

Regulaciones no arancelarias Evolución del sistema mexicano de regulaciones no arancelarias: 1988 - 2012 Sergio J. Figueroa Valenzuela

197

Cupos de importación y exportación tendencias de utilización: 2004 - 2012 Jésica Edith Tapia Reyes

229

El nacimiento del sistema mexicano de control de exportaciones Pedro Francisco Guerra Morales - Oswaldo Ariel Mena Aguilar

249

México y los regímenes internacionales de control de exportaciones: un compromiso renovado con la seguridad internacional Juan Sandoval Mendiolea

273

Promoción de exportaciones La instrumentación del Artículo 303 del TLCAN: Un salto a la competitividad Rocío Ruiz Chávez

285

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Evolución y régimen jurídico actual de las empresas maquiladoras y manufactureras de exportación Javier Altamirano - Verónica López Melih

303

Facilitación del comercio exterior Creación y desarrollo de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior Javier Anaya Rojas - Mónica Mirón Medellín

325

4 L a política del comercio exterior. Memoria fotográfica

349

L a política del comercio exterior: R egulación e impacto

La política del comercio exterior: Regulación e impacto. Presentación Lorenza Martínez Trigueros - César Hernández Ochoa1 A lo largo de los últimos veinticinco años la economía mexicana se ha transformado radicalmente, pasando de ser una de las economías más cerradas a una de las más abiertas al libre comercio, permitiendo el desarrollo de una industria competitiva y consolidando a México como una de las principales potencias exportadoras del mundo. La política del comercio exterior seguida por México a lo largo de estos años explica esa enorme transformación. Sin embargo, carecemos de análisis que se enfoquen en la lógica general que ha guiado esa política y en las bases institucionales que han permitido su desarrollo ininterrumpido a lo largo del tiempo. Carecemos también de estudios económicos que analicen de manera más rigurosa el impacto de esa política en diversas dimensiones relevantes para el bienestar de los mexicanos. Desde otras perspectivas disciplinarias, nuestro conocimiento de la política del comercio exterior sigue teniendo grandes oportunidades de mejorar, tanto desde el punto de vista jurídico, como desde el de la técnica aduanera y regulatoria utilizadas. El presente libro se inscribe dentro de los esfuerzos por atender esas carencias en nuestro conocimiento de la política del comercio exterior, sus principales instrumentos y sus efectos. Escrito por varios de los funcionarios que estuvieron directamente a cargo de las políticas e instrumentos de comercio exterior mexicano, sus ensayos buscan dar a conocer la evolución y los elementos técnicos característicos de la regulación (tanto arancelaria como no arancelaria) vigentes a lo largo de los últimos veinticinco años, las más de dos décadas que testimoniaron la gran transformación del comercio exterior mexicano. Los ensayos introductorios de este volumen abordan los dos ejes de la política del comercio exterior en nuestro país: el de la sustancia económica que la anima; y el eje institucional que explica parcialmente que dicha política se haya sostenido a lo largo del tiempo. El primer ensayo aborda la estrecha relación entre el desarrollo del comercio internacional y el crecimiento de la productividad y muestra como la política de liberalización seguida por nuestro país desde fines de los años ochenta ha sido consistente en sus diversas etapas y ha potenciado el desarrollo de un sector exportador mexicano cada Lorenza Martínez Trigueros es Subsecretaria de Industria y Comercio de la Secretaría de Economía. César Hernández Ochoa es Director General de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía.

Presentación

vez más productivo y competitivo a nivel global. El segundo ensayo aborda el marco jurídico e institucional establecido por la Ley de Comercio Exterior, enfocándose en la Comisión de Comercio Exterior (COCEX) como un órgano regulador cuyo diseño institucional, integración y evolución han favorecido el desarrollo de una política comercial liberal basada en la eficiencia económica y la racionalidad técnica. La segunda parte de este volumen busca abrir brecha en algo que los órganos reguladores mexicanos (y, en general, del mundo) tienen poco camino recorrido: la evaluación empírica rigurosa del impacto de algunas de sus más importantes decisiones regulatorias. En el caso del comercio exterior mexicano, una de las más importantes del último lustro fue la desgravación arancelaria unilateral decidida por el Ejecutivo Federal en diciembre de 2008. Tres de los ensayos de este libro –escritos por economistas adscritos a la Dirección General de Comercio Exterior y presentados por economistas investigadores del Centro de Investigación Económica del ITAM que tuvieron oportunidad de revisarlos– utilizan modelos económicos y análisis econométricos para evaluar el impacto de la desgravación arancelaria sobre los flujos de comercio, los precios y el empleo, factores relevantes en la decisión de adoptar esta medida de política comercial. Las conclusiones de estos ensayos sobre el impacto de esta decisión de política pública son favorables a la misma. Contra lo que, en su momento, temieron algunos industriales y críticos de esta decisión, los datos muestran que la desgravación arancelaria no tuvo efectos negativos sobre el empleo y sí tuvo efectos favorables significativos al aumentar los flujos de comercio y al reducir los precios pagados por los productores mexicanos. Los análisis empíricos y las conclusiones presentadas podrán –y deberán– ser objeto de mejora y revisión en años subsecuentes, pero sientan la base para un debate posterior más serio y profundo, basado en datos e instrumentos analíticos más sofisticados y rigurosos. La tercera parte del libro presenta una serie de ensayos que describen y analizan los diferentes instrumentos y políticas del comercio exterior mexicano. La primera sección aborda los aranceles, iniciando con un ensayo jurídico de la facultad arancelaria del Ejecutivo Federal que incluye la forma en que esta facultad crucial para la política comercial del país ha sido interpretada y reafirmada por el Poder Judicial de la Federación. El siguiente ensayo analiza la evolución de la tarifa arancelaria mexicana a lo largo de las dos décadas pasadas, incluyendo la forma en que ésta se ha ido adaptando como resultado de las diversas enmiendas al Sistema Armonizado realizadas en la Organización Mundial de Aduanas. Un tercer ensayo aborda la más reciente enmienda (la quinta) al sistema armonizado y su incorporación en la normatividad mexicana. A continuación se abordan las regulaciones no arancelarias. Esta sección inicia con un ensayo que describe su evolución a lo largo de las dos décadas y media pasadas, y argumenta que el sistema regulatorio mexicano establecido

L a política del comercio exterior: R egulación e impacto

ha permitido la coordinación y armonización de las regulaciones comerciales impuestas por diversas dependencias, evitando la duplicación regulatoria frecuente en otros países. Los siguientes ensayos describen la política mexicana en materia de cupos de importación y exportación, explicando los criterios de asignación que utilizan, así como el escaso uso que la industria mexicana hace de los mismos. Los últimos dos ensayos del apartado abordan el desarrollo del nuevo sistema mexicano de control de exportaciones que introdujo a México las disciplinas internacionales aplicables al comercio de bienes de alta tecnología, tanto desde la perspectiva de su diseño y funcionamiento de manera segura y amigable con la industria, como desde la perspectiva de las negociaciones internacionales que permitieron el ingreso de México en 2012 al Arreglo de Wassenaar y al Grupo de Suministradores Nucleares, dos de los regímenes internacionales más relevantes en la materia. La siguiente sección se ocupa de dos de los instrumentos regulatorios más importantes utilizados en México para la promoción de las exportaciones en la década pasada: los Programas de Promoción Sectorial (o PROSEC´s), y los programas de la Industria Maquiladora y Manufacturera de Exportación (o IMMEX). El ensayo sobre los PROSEC´s explica el desarrollo de estos programas para generar beneficios arancelarios a la industria exportadora en una circunstancia en la que se estimaba difícil promover una política más generalizada de beneficios arancelarios. El ensayo sobre el marco normativo de la industria maquiladora y manufacturera de exportación explica el desarrollo histórico de estos programas hasta su fusión en el Programa IMMEX y describe las ventajas y cargas fiscales, aduaneras y regulatorias hoy día vigentes. La última sección aborda la medida reciente más importante en materia de simplificación comercial y aduanera, consistente en el sistema de automatización y fusión en un portal único de todos los trámites gubernamentales de comercio exterior; proyecto denominado Ventanilla Digital de Comercio Exterior Mexicana. El ensayo describe los antecedentes del proyecto, su impacto potencial en la competitividad del país, así como su desarrollo jurídico e institucional, y su implementación y resultados a partir de 2011. En su conjunto, el libro explica y argumenta la política comercial mexicana de las últimas dos décadas y media a través del análisis de sus instituciones y programas más relevantes. Los ensayos hacen evidentes las razones que han animado el desarrollo de estas instituciones y programas, así como su enorme relevancia e impacto en el desarrollo de la economía mexicana. Agradecemos el apoyo de Bruno Ferrari García de Alba, Secretario de Economía, y Alejandro Hernández Delgado, Vicerrector del ITAM, que hicieron posible la publicación de esta obra.

1 E N S AYO S I N T RO D U C T O R I O S

Ensayos introductorios

La relevancia del comercio internacional en el desarrollo económico de México Lorenza Martínez Trigueros1 Introducción Hace más de 25 años México emprendió una política de apertura comercial motivada por el interés de mejorar el desarrollo económico del país. Desde entonces se le ha dado continuidad a ésta mediante reducciones unilaterales de aranceles, la firma de un número significativo de tratados de libre comercio y diversas acciones encaminadas a facilitar el comercio internacional. Esta política, aunada a otros elementos, ha contribuido a que empresas mexicanas operen hoy en todo el mundo y ocupen los primeros lugares de su sector a nivel global. Además, nuestro país se ha posicionado como uno de los países líderes en la manufactura de productos de alta tecnología, desarrollando ventajas comparativas en estos sectores (en los cuales avanza cada día más en el desarrollo de ingeniería y diseño local) y atrayendo flujos significativos de inversión extranjera directa. El sector más beneficiado por la apertura ha sido, sin duda, el manufacturero y, en particular, el de alta tecnología. Entre 1993 y 2011, el sector manufacturero de alta tecnología creció a una tasa anual promedio de 3.5%, mientras que el PIB total lo hizo a una tasa de 2.5% y las exportaciones de manufactura avanzada lo hicieron a una tasa de 11.4% durante el mismo período. Además, el sector exportador ha contribuido a la generación de empleo altamente remunerado; las remuneraciones promedio por trabajador en este sector son cuatro veces superiores a las del resto de la economía. Igualmente importante ha sido su impacto en la calidad de vida de los mexicanos mediante el acceso a bienes de consumo que van desde alimentos básicos hasta productos de alta tecnología, contribuyendo a una mayor adopción de tecnologías de la población, sobre todo de aquella que se encuentra en los niveles socioeconómicos medios y bajos. Sin embargo, esta apertura no ha sido continua ni ha estado exenta de presiones, especialmente la de grupos potencialmente afectados al enfrentar mayor competencia. En octubre de 2008 se implementó un programa agresivo para facilitar el comercio exterior pues resultaba urgente simplificar el esquema arancelario Agradezco el apoyo de Laura Daniela Flores Rico, German Sánchez Sánchez y Daniel Delgado Roybal en la edición de este texto.

A partado 1

vigente en ese momento. Éste incluyó una reducción arancelaria que permitía generalizar los beneficios de esquemas de excepción que hasta entonces estaban limitados a ciertas empresas y sectores. También se realizaron acciones de facilitación aduanera que contemplaron, principalmente, la revisión de normas y la transición hacia el estándar internacional (o, en su caso, el de Estados Unidos de América) así como la puesta en marcha de la Ventanilla Digital Mexicana para trámites de comercio exterior. Como se analiza con mayor detalle en la presente obra esto, además de reducir costos operativos, reduce significativamente la corrupción al eliminar el contacto personal e incrementar la transparencia del proceso. Todo lo anterior ha contribuido a que México mejore significativamente en los índices globales de competitividad y a que atraiga nuevas inversiones en sectores como el automotriz y el aeronáutico. A pesar de estos avances, sin duda quedan pendientes en el ámbito de la apertura. En un futuro será necesario ampliar el nivel de apertura comercial, sobre todo en el sector agropecuario en el que actualmente México se encuentra entre los países más proteccionistas en términos de las tasas arancelarias. También se mantienen tasas arancelarias relativamente altas en algunos sectores manufactureros que incluyen tanto insumos químicos como bienes de consumo como calzado y vestido. Por lo que respecta a servicios, existen aún fuertes restricciones a la inversión extranjera. Con estas afirmaciones en mente, en este artículo se hace un recuento del proceso de apertura comercial que ha tenido lugar en México, haciendo énfasis en el proceso de facilitación comercial implementado de 2008 a 2012, se señalan algunos resultados generales de esta transformación y se ilustran algunos de los retos que enfrenta la economía mexicana a futuro. El proceso de liberalización comercial en M éxico Nuestro país se caracterizaba desde mediados de siglo por una economía cerrada con áreas geográficas específicas. El objetivo de este modelo era promover las exportaciones sin dejar de proteger el mercado doméstico. Sin embargo, en los últimos veinticinco años México ha transitado por un proceso de liberalización comercial. Pueden identificarse entonces cuatro etapas. La primera, la etapa de economía cerrada antes descrita. La segunda atestiguó una liberalización multilateral que comenzó en 1985 con la entrada de México en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés). Este hecho generó crecimiento y una diversificación de las exportaciones. La tercera etapa corresponde a la liberalización bilateral que inició con la firma y entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), hecho que marcó el inicio de tratados comerciales similares promovidos por nuestro país que generaron tarifas preferenciales y programas especiales para sectores

Ensayos introductorios

específicos. Con este esquema, en 2006 inició la última etapa: la simplificación comercial. La gráfica 1 muestra la evolución del comercio exterior durante el periodo de estudio con las respectivas etapas mencionadas anteriormente. Gráfica 1. Etapas de la liberalización del comercio de bienes y servicios en México (Exportaciones + importaciones, % del PIB)

Fuente: Banco de México y Banco Mundial.

L a economía cerrada en M éxico, década de 1950 – 1983 Durante la década de los 1950, siguiendo las recomendaciones de la CEPAL, México implementó el modelo de sustitución de importaciones. Se incrementaron los aranceles a las importaciones con el propósito de desarrollar a la industria nacional buscando utilizar al mercado doméstico como una plataforma que permitiera alcanzar escalas eficientes para poder exportar al resto del mundo. Entre 1956 y 1970, el arancel promedio implícito pasó de 8.9% a 20.8%. También se incrementó el uso de políticas no arancelarias para ampliar la protección. El porcentaje de importaciones sujetas a permiso previo pasó de 1% en 1947 a 60% en 1967. Tres años más tarde, dicha cifra alcanzaba casi el 70%.2 Por otra parte, según afirma López Córdova (2010), en este periodo se facilitó la importación de bienes de capital e insumos con el propósito de impulsar el desarrollo industrial de bienes de consumo, privilegiando a la industria sobre López Córdova, et al. (2010) “Del proteccionismo a la liberalización incompleta: industria y mercados”.

A partado 1

otros sectores. Así, la tasa de protección efectiva de las industrias de alimentos y bebidas, siderurgia y equipo de transporte eran de 48, 47 y 45 por ciento, respectivamente. En contraste, la protección para el sector agropecuario y de combustibles era de 3 y 9 por ciento. Finalmente, en este periodo se restringió la inversión extranjera; tal fue el caso del sector automotriz. En el Decreto de 1962 se estableció un mínimo de 60% de contenido nacional en la producción de estos productos y se limitó a 40% la inversión extranjera en la industria de autopartes.3 El resultado de este esquema de promoción del desarrollo industrial logró detonar un crecimiento en los sectores beneficiados a costa de restringir la competencia del exterior. Más aún, el impulso inicial generado por el desplazamiento de las importaciones se agotó rápidamente en el mediano plazo y el sector manufacturero comenzó a desacelerarse. Entonces se hizo uso del gasto del sector público como vía para evitar la desaceleración de la economía, sin embargo, nunca lograron detonarse las exportaciones manufactureras, que mantuvieron niveles menores al 5% del PIB. La crisis de 1976 y, posteriormente y de manera contundente, la de 1982, detonada por el desplome de los precios internacionales del petróleo, evidenciaron los desequilibrios macroeconómicos que había acumulado la economía mexicana. Durante la década de 1970, el sector manufacturero siguió perdiendo terreno con respecto al petrolero (que alcanzó el 80% de las exportaciones totales del país), tendencia que se mantuvo hasta la caída de precios del petróleo de 1982. La situación siguió complicándose con una nueva caída del precio del petróleo, que disminuyó desde niveles de 31.7 dólares por barril en noviembre de 1985 hasta 10.4 dólares por barril en marzo del año siguiente (gráfica 2a). El desequilibrio presupuestario contribuyó a una nueva devaluación del peso y a que se desbordara la inflación, alcanzando niveles superiores al 100% (gráfica 3). El incremento en el costo de financiamiento completaba el círculo vicioso de la economía mexicana durante la década de 1980. En febrero de 1985 se volvieron a emitir CETES a 28 días, (anteriormente sólo se habían emitido por una corta temporada durante la crisis de 1982 - 1983); la tasa de CETES a 91 días llegó a niveles de 160% en 1988 (gráfica 2b). En el punto más extremo de la crisis el déficit del sector público llegó a 9.8% del PIB en 1982 y a casi 11% del PIB en 1987 (gráfica 2c).

“Decreto que prohíbe la importación de motores para automóviles y camiones, así como de conjuntos mecánicos armados para su uso o ensamble”, Diario Oficial de la Federación, 25 de agosto de 1962.

Ensayos introductorios

Liberalización unilateral y multilateral , 1984 – 1994 El proceso de apertura comercial inició como respuesta a la crisis por la que atravesaba la economía mexicana. En 1982 el PIB de México cayó 5%, la inflación mantenía una preocupante trayectoria creciente con un alto riesgo de caer en niveles de hiperinflación. Aunado a esto, las relaciones comerciales y financieras con el extranjero se deterioraban. Ante este escenario, se inició un plan de choque para estabilizar la economía, el cual incluía medidas estrictas de austeridad fiscal, mecanismos de negociación para estabilizar precios, etc. La apertura comercial fue un elemento preponderante de este programa de estabilización e incluía dos etapas: I) reducciones unilaterales de aranceles y eliminación de permisos previos de importación; II) apertura multilateral en 1986 cuando México se incorporó al GATT. Gráfica 2. Agotamiento del Modelo de Sustitución de Importaciones

A partado 1

Gráfica 3. Índice Nacional de Precios al Consumidor (Variación anual - %)

En 1985, con el fin de estabilizar la economía mediante el Pacto de Solidaridad Económica y frenar la espiral inflacionaria, se empezaron a llevar a cabo acciones para flexibilizar el comercio. Las primeras incluyeron la eliminación de permisos previos a la importación y la posterior reducción de aranceles. En 1987 se redujo el arancel industrial máximo a 20%, el arancel promedio ponderado se redujo a 5.7% y se simplificaron los niveles tarifarios, dejando únicamente cinco niveles con el fin de reducir la dispersión y evitar la elusión y el contrabando técnico. Las medidas no arancelarias también se redujeron, el porcentaje de importaciones sujetas a permiso de importación pasó a ser el 27% de las importaciones totales. La apertura comercial también fue motivada por otros tres aspectos: • Para beneficiar a los consumidores al facilitar el acceso a bienes de importación. • Para impulsar la producción industrial que había sido fuertemente afectada por la crisis. Para ello se privilegió la reducción arancelaria de insumos y de maquinaria. • Para impulsar la diversificación de las exportaciones y así contribuir a restablecer el balance del sector externo. Por lo que respecta al sector productivo, los efectos fueron los esperados por el modelo ricardiano clásico: la producción doméstica de algunos productos se redujo dramáticamente a raíz del incremento en la competencia mientras que

Ensayos introductorios

otros sectores experimentaron un período de alto crecimiento. La liberalización del comercio, aunada a la reducción del precio del petróleo y a la devaluación del tipo de cambio, contribuyó al incremento y diversificación de las exportaciones. Esto se tradujo en una reducción de la dependencia de las exportaciones petroleras (gráfica 4). En esos años, la importancia de las exportaciones manufactureras alcanzó máximos históricos superando el 5% del PIB. A partir de ese momento, las exportaciones manufactureras fueron ganando terreno a las petroleras, tendencia que sólo cambio ligeramente durante el período de 2006 a 2008 a raíz del boom en los precios de commodities. Sin embargo, aún en esos años éstas mantuvieron un participación de al menos 84% del total de las exportaciones. Un beneficio adicional de la apertura que fue cobrando relevancia con el tiempo fue el sujetar a las empresas mexicanas a una disciplina de mercado más agresiva, lo que fue generando empresas mexicanas más eficientes e innovadoras. Gráfica 4

La diversificación de los productos comenzó hacia la segunda mitad de los años ochenta. En años anteriores, la composición de las exportaciones estaba dominada por las exportaciones petroleras, lo que generaba una alta dependencia de la economía en los precios internacionales del petróleo. En la primera mitad de la década de 1980, el 71.3% de las exportaciones eran petroleras; mientras que para la segunda mitad constituían únicamente 43.2%. En 2010, sólo 14% correspondía a este bien.

A partado 1

Liberalización bilateral , 1994–2006 En 1994 México firmó el TLCAN; con ello se impulsó al comercio en gran medida. La firma del TLCAN comenzó una fase de avance en el proceso de liberalización a través de firma de tratados comerciales. Además, el TLCAN y la depreciación de 1995 inyectaron un dinamismo sin precedentes a las exportaciones manufactureras. En la primera mitad de la década de 1990 el promedio de las exportaciones manufactureras como porcentaje del PIB fue 7.7%; para la segunda mitad, esta cifra alcanzó 22.2%. Por lo que respecta a la suma de exportaciones más importaciones con respecto al PIB, éstas pasaron de representar 22% en 1993 a más de 50% en 2002. Un efecto destacable de los tratados comerciales fue la diversificación del destino de nuestras exportaciones. La firma del TLCAN incrementó la concentración de comercio con Estados Unidos, que alcanzó su máximo en 2000 cuando el 90% de nuestras exportaciones manufactureras tuvo a ese país como destino, mientras que en 1990 había captado el 76% de éstas. La ampliación de la red de tratados comerciales contribuyó a diversificar nuestras exportaciones y en 2010 dicha cifra alcanzó el 81%. Esta diferencia de 8.5 puntos porcentuales (pp) se distribuye de la siguiente manera: 3.3 pp a América del Sur; 2.1 pp a Asia; 1.7 pp a Canadá; 1.2 pp a la Unión Europea y 0.2 pp a otros países. Principales destinos de las exportaciones mexicanas, 1990-2010 1990 País

1995 %

Estados Unidos

País

70.20 Estados Unidos

2000 %

País

2005 %

83.40 Estados Unidos

País

88.16 Estados Unidos

2010 %

País

85.82 Estados Unidos

% 80.07

Japón

5.47 Canadá

2.50 Canadá

2.15 Canadá

1.98 Canadá

España

5.46 Japón

1.23 España

0.93 España

1.38 China

3.57 1.41

Francia

2.07 Brasil

1.01 Alemania

0.93 Alemania

1.07 España

1.28

Holanda

1.26 España

0.99 Japón

0.67 Colombia

0.72 Brasil

1.27 1.26

Alemania

1.22 Suiza

0.78 Holanda

0.52 Japón

0.69 Colombia

Canadá

0.84 Alemania

0.65 Reino Unido

0.51 Aruba

0.68 Alemania

1.19

Israel

0.82 Hong Kong, China

0.63 Brasil

0.41 Venezuela

0.60 Japón

0.64

Bélgica-Luxemburgo

Italia

0.80 Chile

0.62 Venezuela

0.36 Reino Unido

0.55 Chile

0.62

0.79 Bélgica-Luxemburgo

0.61

0.34

0.53

0.62

Guatemala

China

Holanda

Fuente: Elaboración propia con información de Trade Indicator en World Integrated Trade Solution.

Ensayos introductorios

Principales destinos de las exportaciones manufactureras mexicanas, 1990-2010 1990

1995 %

País

2000 %

País

2005 %

País

2010 %

País

Estados Unidos 76.23% Estados Unidos

84.57% Estados Unidos

90.30% Estados Unidos

87.79% Estados Unidos

81.05%

Alemania

2.07% Canadá

2.94% Canada

2.25% Canadá

2.04% Canadá

3.92%

Canadá

1.38% Brasil

1.12% Alemania

1.02% Alemania

1.32% Colombia

1.59%

Guatemala

1.30% Hong Kong

0.77% Brasil

0.44% Colombia

0.90% Brasil

1.54%

Francia

1.26% Chile

0.71% Venezuela

0.39% Venezuela

0.72% Alemania

1.51%

Brasil

1.19% Alemana

0.71% Reino Unido

0.39% Reino Unido

0.53% Chile

0.78%

Holanda

1.09% Colombia

0.69% Chile

0.37% Brasil

0.51% Argentina

0.77%

Japón

1.03% Suiza

0.65% Colombia

0.32% Guatemala

0.44% China

0.73%

Reino Unido

0.90% Francia

0.64% Japón

0.31% China

0.43% Holanda

0.64%

Paraguay

0.85% Bélgica

0.56% Guatemala

0.30% Argentina

0.40% Venezuela

0.58%

Fuente: Elaboración propia con información de Trade Indicator en World Integrated Trade Solution.

Definición de manufactura UNCTAD: SITC Rev3; 5, 6, 7 y 8 exceptuando 68 y 667

Por lo que respecta a la composición sectorial, las exportaciones de manufacturas mexicanas más dinámicas han sido las catalogadas como de alta tecnología, de acuerdo a datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Dichas exportaciones han sobrepasado en gran medida al crecimiento de las exportaciones de media y baja tecnología, lo que refleja que la ventaja comparativa de México no se encuentra en aquellos sectores intensivos en trabajo poco calificado, sino en los que requieren trabajo con mayores niveles de especialización.

A partado 1

Gráfica 5. Exportaciones de México según su grado de tecnología

Fuente: OCDE

Si bien estas ventajas comparativas de México hoy son evidentes, no estaban claras cuando se firmó el TLCAN. De hecho, parte del incremento de las exportaciones mexicanas durante la segunda mitad de la década de 1990 podría atribuirse al efecto de “desviación de comercio”, que se entiende como la situación en la que los tratados entre los países miembros conducen a flujos comerciales entre éstos en detrimento del comercio con otros países no miembros que posiblemente son más eficientes en la producción de los bienes comerciados en el marco del tratado. Es decir, la preferencia arancelaria compensa los diferenciales en costo con terceros países. En el caso de México, la evidencia sugiere que algunos sectores se privilegiaron de las tarifas preferenciales de los tratados en un principio, en particular del TLCAN en el mercado estadounidense. No obstante, una vez que otros países mejoraron su presencia en el mercado internacional, en particular en el de Estados Unidos, las exportaciones y, con ello, la producción de dichos sectores disminuyó. Éste podría ser el caso del sector textil-vestido, en el cual se ve una expansión a raíz de la entrada en vigor del TLCAN en 1995. Este efecto se vio reforzado por la depreciación del tipo de cambio, la cual tiene un efecto significativo en aquellos sectores intensivos en mano de obra poco calificado como es la cadena textil-vestido. China ingresó a la OMC en 2001 y comenzó a ganar presencia en el mercado estadounidense, desplazando los productos mexicanos (gráfica 6a). Este hecho tuvo, a su vez, impacto en los recursos que se emplean en la economía mexicana; durante la expansión del sector, el empleo de la industria aumentó a la par, pero una vez que México perdió participación en Estados Unidos el impacto fue

Ensayos introductorios

negativo (gráfica 6b). Más aún, y como veremos más adelante, este efecto podría contribuir a explicar el estancamiento de las exportaciones mexicanas a partir de 2000 mientras que otros sectores mantuvieron sus tasas de crecimiento. Gráfica 6

Durante esta etapa en la que se generó una amplia red de tratados comerciales también se crearon y ampliaron los programas de excepción arancelarios establecidos. Esto tuvo como objetivo no restar competitividad a las empresas que requerían insumos importados de naciones con las que no se tenía tratados de libre comercio. Gracias a este tipo de medidas México siguió fortaleciendo su posición como exportador de manufacturas de alta tecnología que se caracterizan por contar con un alto contenido de insumos asiáticos. Sin embargo, también se generó un esquema arancelario con un alto nivel de complejidad y altos costos de operación, así como distorsiones. Este esquema podría caracterizarse de la siguiente manera: (i) más de 12,000 fracciones arancelarias; (ii) reglas específicas para cada uno de los doce tratados de libre comercio con 44 países, mientras que para los países con los cuales no se tiene tratado tiene que aplicarse el arancel general de importación; (iii) 24 sectores para los programas sectoriales (PROSEC´s), cuotas compensatorias para productos y países o empresas específicas, programas de promoción a empresas enfocadas a la exportación (IMMEX), beneficios arancelarios particulares y con diferentes vigencias (Regla 8ª y cupos).

A partado 1

Para contener el contrabando ante un esquema arancelario tan complejo fue necesario construir un esquema aduanero igualmente complejo y con demasiados controles. Todo esto implicó altos costos para los particulares y para el sector público, largos tiempos de respuesta, inequidad hacia las pequeñas empresas e incluso un alto nivel de contrabando. Más aun, la combinación de tratados de libre comercio con los diversos esquemas de excepción llevó a que, de facto, la economía mostrara una gran apertura puesto que únicamente 9% (que en 2008 representaban más del 25% del PIB), pagaba el arancel general. Además, el arancel promedio pagado fue cercano al 1% desde 2007. Sin embargo, 31% de las importaciones requerían verificación de origen y el 24% requerían acreditación a programas de excepción. Liberalización unilateral y facilitación comercial , 2007-2012 La simplificación de un esquema tan complejo implicaba la necesidad de eliminar los beneficios que tenían ciertos grupos. Si bien es posible que muchos de éstos resultaran ganadores por esta medida en el largo plazo, enfrentarse a mayores riesgos y a mayor competencia los convertía en opositores. Aun las empresas altamente importadoras se opuesieron al cambio, pues al ser acreedoras a programas especiales perderían el “privilegio” de importar sin arancel. Como es común, aquellos que más se beneficiarían de los cambios serían las pequeñas empresas, los consumidores y las empresas en aquellos sectores que no se encontraban beneficiados, que se caracterizan por tener una baja influencia política y dificultad al organizarse para hacerse escuchar. En este contexto, aprovechando los beneficios de la ubicación del país y el acceso preferencial que tienen a distintos mercados, en 2008 se llevó a cabo una reducción arancelaria unilateral que fue complementada por un programa agresivo de facilitación al comercio exterior del mismo año basado en tres pilares: a) Simplificación arancelaria y replanteamiento de esquemas de excepción. En 2008 se anunció la reforma arancelaria más importante de los últimos años que afectaría prácticamente todas las importaciones industriales de México. La reducción, que se implementó de manera gradual y programada, incluía cambios arancelarios que entrarían en vigor en enero de cada año y que finalizaría en enero de 2013 y que abarcó más de diez mil fracciones arancelarias correspondientes a productos industriales. Para extender los beneficios de los programas sectoriales, sólo era posible, ante el contexto preponderante en 2008, mediante la reducción de aranceles a niveles similares a los de nuestro principal socio comercial. Con esto se eliminaban los incentivos a triangular, a generar contrabando técnico y se avanzaba en la creación de una zona aduanera de América del Norte. Con

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esto se lograba eliminar una estructura arancelaria compleja con múltiples tasas para la misma mercancía o para mercancías muy similares, que generaban incertidumbre jurídica en detrimento de las condiciones de competencia y libre concurrencia para las pequeñas y medianas empresas y una carga administrativa compleja para el Estado. En México, el arancel promedio simple fue de 10.2% en 2006, mientras que en 2012 llegó a 4.2%, lo que representa una caída de casi 60% en 6 años. Con respecto a Estado Unidos, el arancel promedio de México es 1.27 veces mayor (gráfica 7a).4 Por otra parte, el arancel promedio pagado o arancel efectivamente pagado incluye el efecto que tienen los acuerdos comerciales y los programas de excepción en la estructura arancelaria. Para México, el arancel promedio pagado fue de 1.04% en 2006 y alcanzó 0.56% en 2011, lo que representa un caída del 46 puntos base durante este periodo (gráfica 7b). La diferencia entre el arancel promedio simple y el arancel promedio pagado es indicio de la importancia de los acuerdos comerciales para la economía mexicana pues implica que muchos de los productos que ingresan al país lo hacen por un tratado o por un programa de excepción. En 2008, antes de la entrada en vigor del programa, sólo el 20% de los productos en el sector industrial estaban sujetos a un arancel con tasa cero, mientras que para 2011 se alcanzó un 61%. En 2013 se espera llegar a un 63.5 %. Además, se observa que la desviación estándar de dichos aranceles ha disminuido, pasando de 8.4 en 2008 a 6.4 en 2013, lo que denota una simplificación en la diversidad de tarifas y disminución de la dispersión arancelaria (gráfica 8a). Las repercusiones de esta reforma estructural sobre las importaciones que están sujetas a algún tipo de arancel son evidentes; en 2006, el 26.8% del total de bienes importados debían pagar un arancel, sin embargo, para 2011, únicamente el 5.4% de las importaciones tuvieron que hacerlo. Esto implica una caída del 80% en sólo 6 años (gráfica 8b).

El arancel promedio simple se refiere al promedio de tasas arancelarias que se aplican a todas las mercancías provenientes de países con los cuales no se tiene algún acuerdo comercial o que no gozan del beneficio de algún programa de excepción como el PROSEC o la Regla Octava; la OMC utiliza el arancel promedio simple como un indicador que mide el grado de facilitación comercial de las economías.

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Grรกfica 7 b) Arancel promedio pagado del sector industrial

a) Arancel promedio simple del sector industrial

Grรกfica 8

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Los programas de excepción son instrumentos que permiten a las empresas importar diversos insumos y maquinaria para la fabricación de productos específicos. Esto implica aranceles preferenciales e incluso exenciones arancelarias sin importar si la producción se destinará a la exportación o al mercado nacional. En otras palabras, los programas de excepción son esquemas que no dependen del destino que tengan las mercancías. Se reconocen dos: Programas de Promoción Sectorial (PROSEC’s) y la Regla Octava. De manera simultánea a la desgravación arancelaria se compactaron los diferentes programas de excepción. En 2008 existían 4,885 fracciones arancelarias contenidas en los PROSEC’s, en 2009 permanecieron 3,393, en 2010 sólo 1,330 y en 2013 se habrán eliminando por completo. Debido a que la Regla Octava está sujeta a que los importadores estén inscritos en los PROSEC’s, a medida que las fracciones contenidas en ellos se depuren, la Regla Octava también se irá depurando (gráfica 9). Gráfica 9. Número de fracciones arancelarias en PROSEC 2008 - 2013

b) Facilitación aduanera y de la operación del comercio exterior. En este aspecto se contempló la simplificación y agilización de los procedimientos de despacho aduanero; la revisión de normas y la transición hacia el estándar internacional (o, en su caso, el de Estados Unidos) así como la aceptación de certificado de conformidad emitido por ciertas agencias certificadoras internacionales aprobadas; la revisión de las infracciones y sanciones; la facilitación de la entrada y reincorporación al padrón de importadores y la simplificación del procedimiento de autorización a apoderados aduanales.

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Anualmente, en México se tramitan más de 10 millones de pedimentos, más de un millón de permisos de importación, más de 37,000 permisos de exportación y existen casi 60,000 usuarios de comercio exterior activos. Las autoridades aduaneras deben administrar tratados de libre comercio, acuerdos para la promoción y protección recíproca de las inversiones, acuerdos de la Asociación Latinoamericana de Integración, los programas sectoriales, la regla octava, las cuotas antidumping, entre otros. Esto implica dificultad en la administración de las aduanas dados los incentivos para la evasión fiscal, el contrabando y la economía informal. Gráfica 10. Socios comerciales de México por su posición geográfica

Fuente: Secretaría de Economía.

Como respuesta a esta problemática se creó la Ventanilla Única, una herramienta que permite el envío de la información electrónica una sola vez ante una única entidad, para cumplir con todos los requerimientos del comercio exterior. Esto es posible a través de la simplificación, homologación y automatización de los procesos de gestión. Así, la Ventanilla Única tiene como objetivo agilizar y simplificar los flujos de información entre el comercio y el gobierno y aportar beneficios significativos para todas las partes involucradas en el comercio transfronterizo. Específicamente, los beneficios de la Ventanilla Única pueden catalogarse en 5 esferas:

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1. Reducción de costos de transacción al permitir la entrega de información con procedimientos electrónicos. 2. Incremento en la transparencia dado que la información y los requisitos de cada procedimiento son definidos de manera clara y explícita. 3. Incremento en la seguridad con la implementación de la firma electrónica avanzada. Además, hay un bajo riesgo de falsificación de permisos. 4. Facilitación en el flujo de información a través de los países. 5. Reducción en el riesgo de corrupción debido a que el contacto personal se elimina. En términos generales, se optimizarán los recursos humanos en 21%, lo que representa alrededor de 1.4 millones de dólares anuales para el gobierno. c) Fortalecimiento institucional. La transparencia e institucionalización de los cambios y sus resultados son factores cruciales. México cuenta el día de hoy con la Comisión de Comercio Exterior (COCEX), que posee fortalezas como el ser un órgano colegiado técnico con participación de varias dependencias federales, el Banco de México y la Comisión Federal de Competencia, además del poder legal de opinar sobre la implementación de aranceles y regulaciones no arancelarias al comercio. Para asegurar la continuidad y solidez técnica de la regulación del comercio exterior, se trabajó en dar una mayor difusión y transparencia al trabajo de la COCEX mediante la publicación de sus resoluciones, opiniones, e informes para, eventualmente, dotarla de facultades de sanción y opinión más vinculantes. El continuar avanzando en este ámbito es uno de los retos que se mantienen hacia adelante. A continuación se describen algunos beneficios que podrían derivarse del programa de facilitación comercial implementado durante los últimos años. Avance en la competitividad del país. El Banco Mundial analiza anualmente 183 economías para conocer la facilidad que éstas tienen para comerciar. Para esto se estudian las principales dimensiones de facilitación comercial para ser competitivos y llegar a los mercados internacionales. El indicador compara el tiempo y costo (excluyendo las tarifas) asociado con la exportación e importación por transporte marítimo y el número de documentos necesarios para completar la transacción. Se incluyen también los aspectos logísticos, el tiempo y el costo de transporte terrestre entre la ciudad de negocios más grande y el principal puerto utilizado por los comerciantes. En este análisis México se encuentra en el lugar 59 a nivel mundial, por encima de países como China y Brasil.

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Gráfica 11. Índice de competitividad del Doing Business, comercio a través de las fronteras Posición

Fuente: Banco Mundial.

Asimismo, México cuenta con una sólida posición en el proceso de importación y exportación. Por ejemplo, en el número de días para exportar e importar, nuestro país tiene ventaja sobre sus principales competidores de los mercados emergentes como Brasil, China, India y Rusia. Este hecho se muestra nuevamente con los documentos requeridos para importar y exportar que en México son 4 y 5, respectivamente. Con estas cifras, nuestro país supera incluso a países como China, Chile y Brasil. Se espera que esta simplificación de trámites tenga un efecto positivo en el comercio de nuestro país.

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Gráfica 12

Por otra parte, el World Economic Forum analiza el acceso a los mercados, este índice mide el grado en que el marco político del país da la bienvenida a los bienes extranjeros y permite el acceso a los mercados extranjeros por parte de sus exportadores. En 2012, México ocupó el lugar 18 de 183 países avanzando de la posición 74 que ocupaba en 2008. Sin lugar a dudas, nuestro país se ha constituido en el líder en la exportación de manufactura dentro de la región de Latinoamérica. La política comercial seguida en México durante los últimos 25 años contrasta con la seguida por algunos países de la región que han mantenido una visión de desarrollo industrial basado en la plataforma que ofrece el mercado doméstico. Esta diferencia en el modelo de desarrollo se ve reflejada en la importancia que ha adquirido el comercio en la economía mexicana y la chilena, la cual también ha basado su modelo de desarrollo en la apertura comercial; mientras que en países como Argentina y Brasil el comercio ha mantenido niveles inferiores.

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Asimismo, México se ha convertido en el principal exportador de manufactura de la región, contribuyendo con el 60% de este tipo de exportaciones en América Latina. Esta posición ha contribuido a que los inversionistas internacionales vean a México como una opción atractiva para operar y abastecer a la región. Gráfica 13. Importancia del comercio en la economía (X+M)/PIB

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Gráfica 14

Fortalecimiento en la participación en el mercado de Estados Unidos. México, mediante la reconfiguración de sus exportaciones hacia productos de consumo final y con mayor valor agregado, ha logrado consolidar paulatinamente su posición de largo plazo en el comercio internacional. De esta forma, los flujos de comercio mexicanos son menos susceptibles a fluctuaciones en los términos de intercambio. Por ejemplo, México es el único país que ha ganado participación en las importaciones no petroleras de Estados Unidos. Mientras que en 2000 nuestro país tenía una participación de 12.98% en el mercado de Estados Unidos, para 2011 esta cifra alcanzó el 15.09%. Además, al primer trimestre de 2012, mientras que China proveyó el 17%, México ocupó la tercera posición en importaciones totales de EE.UU. con una participación de 12.5%. El segundo lugar lo ocupó Canadá.

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Gráfica 15. Exportaciones a EEUU Índice 1994=100

En términos de exportaciones manufactureras, mientras que en 2000 México tenía una participación de 12% en el mercado de Estados Unidos, para 2012 esta cifra alcanzó el 14.2%, posicionando a México como el segundo exportador de manufactura a Estados Unidos sólo después de China, con una participación de 26.4%. Cabe señalar que de 2010 a 2012 China perdió participación mientras que México continuó incrementando su participación (0.7 puntos base), como se muestra en la siguiente gráfica.

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Gráfica 16. Participación en las importaciones manufactureras de EEUU (%)

Dentro de las manufacturas, el sector automotriz ha logrado una posición importante en el mercado mundial. En términos del valor total de las exportaciones mundiales, México ocupó la quinta posición con una participación del 7.1% en 2011. Sólo es superado por Alemania, Japón, EE.UU. y Corea. Además, entre 2008 y 2011 México ha sido el país que registra un mayor incremento en la participación en el mercado mundial con 2.1 puntos porcentuales; supera a países como Corea y China. En términos de unidades exportadas, México es el cuarto exportador de vehículos más importante del mundo sólo superado por Alemania, Japón y Corea. Es importante mencionar que, en 2010, México ocupaba la sexta posición, lo que implica un avance de dos posiciones en sólo un año. En el mercado de los Estados Unidos, en 2011, México fue el principal exportador de productos automotrices, logrando una participación en las importaciones de productos del sector de ese país del 26%, con lo que ha desplazado a Alemania, Japón y Canadá. Es importante subrayar que, además de la sólida posición en el mercado estadounidense, México ha diversificado las exportaciones automotrices a otros mercados, como el de América Latina y Europa. En 2002, el 95% de

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las exportaciones de vehículos automotrices ligeros se destinaba al mercado norteamericano mientras que en 2011 dicha cifra cayó a 73%. Así, las exportaciones en el mercado de América Latina pasaron de 2 % a 14 % y las de Europa de 3 % a 10 % para los mismos años (gráfica 17). Gráfica 17 México: Exportaciones de nuevos vehículos ligeros (%)

Los tratados de libre comercio –en particular el TLCAN– tuvieron diferentes efectos entre los sectores productivos: (i) los sectores tradicionales que se privilegiaron de las tarifas preferenciales experimentaron altas tasas de crecimiento en la producción, el empleo y las exportaciones pero cuando China emergió en la escena mundial, dichas variables regresaron a los niveles anteriores al TLCAN; (ii) los sectores que se beneficiaron al inicio de los tratados y han logrado mantener tasas de crecimiento en su producción, empleo y exportaciones; en general estos sectores son más intensivos en tecnología (gráficas 18 a y b).

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Grรกfica 18

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Gráfica 19

Para entender mejor las diferencias en las tendencias sectoriales, analicemos sus índices de ventajas comparativas reveladas (VCR). Estos índices capturan la especialización exportadora de un país. El índice de VCR5 se define como el cociente entre la participación de un producto en las exportaciones de un país y la participación de ese mismo producto en las exportaciones mundiales y se calcula con datos de UN Comtrade. Un valor mayor (menor) a uno indica la presencia (ausencia) de VCR en ese producto porque, en relación al total exportado, exporta más que el mundo. De acuerdo con la teoría clásica de comercio, los países deben producir aquellos bienes en los que cuenten con ventajas comparativas en la producción de los bienes o servicios según su dotación inicial de recursos. Como se puede apreciar en los siguientes gráficos, México pasó de ser exportador de commodities a uno de manufacturas con énfasis en los bienes de alta tecnología. En 1990, las mayores VCR de México estaban principalmente en commodities. En 1995, con el acceso al mercado estadounidense, las principales VCR de México estaban en la industria eléctrico-electrónica. En años más recientes, las VCR han transitado a bienes como ‘receptores de televisión’ y Calculadas con la fórmula: VCR =

i y Xtot las exportaciones totales.

i País

i Mundo

Tot

X País Tot

)

X Mundo

)

Donde Xi son las exportaciones de la industria

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‘equipo de transporte’. Cabe señalar que en los cinco primeros productos con ventajas comparativas, salvo el caso de fibras sintéticas en 1995, no se encuentran productos del tipo textil ni calzado en el tiempo. Gráfica 20. Ventajas comparativas reveladas de México. Primeros cinco productos

Para productos específicos como calzado y la industria de ropa y textiles, las VCR han disminuido en el tiempo. En el caso del calzado, la disminución se muestra desde antes de la entrada de China a la OMC. En el caso de la Ropa y textiles, se ve un incremento de las VCR derivado de la entrada en vigor del TLCAN para después mostrar una disminución, probablemente relacionada con la entrada de China en la OMC. Estos sectores tradicionales contrastan con el caso de equipo de transporte, para el cual se registra un incremento muy pronunciado de las VCR en las últimas dos décadas.

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GrĂĄfica 21. Ventajas comparativas reveladas de MĂŠxico Productos seleccionados

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Comparando estos índices con los de China se observa que: (I) En China, los sectores tradicionales lideran el ordenamiento del índice VCR desde 1992 hasta la fecha, si bien vale pena notar que su trayectoria es descendente. (II) Lo anterior es indicio de que las tarifas preferenciales que gozaron sectores tradicionales mexicanos les dieron una ventaja temporal en EEUU, pero que desapareció con la entrada de China. La incorporación de China a la OMC reconfiguró los patrones de comercio y, por lo tanto, las ventajas comparativas de México y el mundo. En el caso de China, la industria textil ha sido una de las más importantes fortalezas en cuanto a comercio durante la última década. Gráfica 22. Ventajas comparativas reveladas de China. Primeros cinco productos

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En el caso particular del sector automotriz, como ya se mencionaba con anterioridad, se han presentado avances importantes en términos de comercio internacional. La industria automotriz establecida en México fue en 2011 la principal exportadora de productos automotrices hacia Estados Unidos, logrando una participación en las importaciones de productos automotrices de ese país, del 26%. La dinámica de las exportaciones automotrices observada en los primeros ocho meses de 2012 colocó a este sector un 14.2% por arriba del periodo de 2011, al llegar a 57,760.7 millones de dólares. Con ello, esta industria contribuyó con el 35% de las exportaciones manufactureras. México es el octavo productor de vehículos más importante del mundo y el cuarto exportador, y toda nuestra cadena automotriz es altamente competitiva. Gráfica 23

Estos resultados se han podido alcanzar gracias a la eficiencia de las plantas mexicanas; en México se encuentran instaladas plantas que son referentes internacionales por sus niveles de eficiencia.

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Por otra parte, los acuerdos comerciales han contribuido al incremento de la capacidad productiva de nuestro país ya que, con la apertura comercial y los acuerdos que el país mantiene con Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea, entre otros, la industria automotriz mexicana adquirió mayor relevancia como fabricante y proveedor global.

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Gráfica 24

Otro de los sectores que ha mostrado un gran dinamismo en años recientes es la industria aeronáutica; buena parte de su crecimiento se debe a un proceso de escalamiento industrial. Es importante decir que este desarrollo está basado en el desarrollo de conocimiento de otros sectores, como el automotriz o electrónico. Así, en 2006 se elaboraban piezas simples y se ensamblaban aeropartes. Para 2010, se establecieron operaciones de empresas líderes de la industria incluyendo proyectos de ingeniería y desarrollo. De esta forma, las exportaciones de la industria aeronáutica se han duplicado en tan sólo 5 años, al pasar de 2,042 mdd a 4,337 mdd. El empleo casi se ha triplicado entre 2006 y 2011 al pasar de 10,500 a 30 mil trabajadores. También el número de empresas hoy es 2.3 veces mayor que en 2006 al pasar de 109 a 248. Los sectores más dinámicos en exportaciones se distinguen por mayores tasas de crecimiento del valor agregado generado, por pagar mayores remuneraciones y por ser más productivos. Estos sectores también han sido los que mayores tasas de crecimiento del valor agregado han registrado. Si bien estas son simples correlaciones de las cuales no puede deducirse causalidad, esta relación muestra que el crecimiento del comercio ha ido de la mano de la generación de valor. Contrario a la creencia de que los sectores que más se han visto afectados por un crecimiento a las importaciones han sido los que menos crecen, encontramos que el crecimiento de las importaciones va de la mano del crecimiento de la generación de valor agregado.

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Gráfica 25

Como se muestra en las gráficas 26 y 27 los sectores de alta tecnología, que son los más exportadores, reciben cerca del doble de remuneraciones que los sectores tradicionales y también son más productivos. Considerando el valor agregado por trabajador se muestra que las industrias más productivas con valor agregado superior al total de la manufactura son las ‘Metálicas básicas’, ‘Químicos’, ‘Petróleo y carbón’, ‘Bebidas y tabaco’, ‘Equipo de transporte’ y ‘Maquinaria y equipo’.

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Gráfica 26. Remuneraciones por tipo de industria, 2011. Dólares por hora

1/ Se refiere a equipo de computación, comunicación y medición. Fuente: INEGI.

Gráfica 27. Valor agregado censal bruto por persona ocupada Miles de pesos por persona

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Comentarios finales México destaca por su sector manufacturero altamente exportador, por la diversidad y acceso al mercado interno de bienes de consumo final y por contar con empresas que compiten exitosamente a nivel mundial. Esto ha sido posible, en gran medida, porque se ha seguido una estrategia orientada a potenciar la ventaja comparativa que representa la ubicación geográfica del país en lo referente al acceso al mercado de Estados Unidos y a la coincidencia en husos horarios con este país, lo que facilita la comunicación entre corporativos y plantas subsidiarias ubicadas a ambos lados de la frontera. De esta manera, se ha construido una red de tratados internacionales (la más alta a nivel mundial), dando acceso preferencial a 44 países que representan el 60% del PIB mundial y a un mercado de más de mil millones de habitantes. Asimismo, la mano de obra en nuestro país continúa siendo un factor abundante y de bajo costo relativamente; hoy en día la mano de obra con cierto grado de calificación es la que representa ventajas comparativas para México. Esto se ha visto fortalecido por el creciente número de profesionistas, reflejo del llamado bono demográfico. Mientras tanto, países inversores como Estados Unidos y Canadá buscarán capital humano fuera de sus fronteras ya que su población económicamente dependiente va en crecimiento. En términos más específicos, México se ha posicionado como uno de los países líderes en la manufactura de algunos productos de alta tecnología; el desarrollo de ingeniería y diseño local de éstos avanza cada día más en nuestro país. Sin embargo, aún es muy bajo el valor agregado con el que contribuyen las exportaciones. No se ha logrado encadenar de manera generalizada al sector exportador con el resto de la economía. Esto se debe a factores como las políticas de proveeduría de las empresas globales establecidas en México, a ciertas distorsiones causadas por el esquema fiscal de las empresas altamente exportadoras, así como a restricciones del sistema financiero, ente otras. Con todo, existe una oportunidad para aprovechar todavía más al sector exportador para generar un mayor desarrollo en el país. Para ello, es importante incrementar el valor agregado en el país mediante el desarrollo de proveeduría en México, el incremento de la innovación, ingeniería y desarrollo, la inversión en el diseño y el fortalecimiento del capital humano. Esto requiere acciones del gobierno para fomentar y facilitar la coordinación de las partes, resolver fallas de mercado en el sector financiero, etc. Esta tarea es compleja y requiere de estrategias de largo plazo. El reto es fortalecer la noción de que, para seguir potenciando la excelente posición que hoy día tiene nuestro país y alcanzar las tasas de crecimiento requeridas, se requiere más comercio y no menos.

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La consolidación institucional del comercio exterior mexicano

César Hernández Ochoa1 Desde 1993 el comercio exterior mexicano se ha desarrollado bajo el marco institucional establecido por la Ley de Comercio Exterior, que sujeta todas las medidas arancelarias y no arancelarias a la opinión previa de un órgano regulador denominado Comisión de Comercio Exterior (Cocex). Este órgano técnico ha procesado la política comercial mexicana de las últimas dos décadas, caracterizada por una cada vez mayor liberalización económica, profesionalización técnica y racionalidad administrativa. Las características institucionales de la Cocex –y del marco constitucional y legal que rige al comercio exterior mexicano– explican en buena medida la profundización de esa política comercial. La consolidación institucional del comercio exterior mexicano dependerá de que sus órganos reguladores sigan desarrollando sus capacidades técnicas y logre procesar de manera técnicamente sólida las demandas políticas y empresariales que impulsan la agenda comercial mexicana. A fin de cuentas lo que más importa no es el nombre que uno le asigne al regulador, sino más bien sus atributos: conocimiento especializado, información, autonomía respecto a la política y a la industria regulada, capacidad de comprometerse y, en general, capacidad de organizar el proceso regulatorio. Jean Jacques Laffont y Jean Tirole2

L a base institucional del comercio exterior mexicano En los últimos veinticinco años el comercio exterior se ha vuelto uno de los motores fundamentales de la economía mexicana. Lo anterior ha sido resultado de múltiples esfuerzos de líderes políticos, funcionarios públicos, actores empresariales y de una sociedad civil que han optado y respaldado una política de liberalización del comercio exterior. Pero la política mexicana de liberalización comercial no se ha dado en un vacío institucional. De la mano del proceso de liberalización comercial ha avanzado también un proceso gradual –pero deliberado– de construcción institucional. El principal producto de ese proceso Agradezco a Othón Hernández Ponce, Secretario Técnico de la Cocex, y a Gustavo Pérez Cianca, Prosecretario, la información y el apoyo para la elaboración de este artículo. 2 Laffont, Jean-Jacques, y Tirole, Jean, Competition in telecommunications, MIT Press, Boston, 2000, p. 280 (traducción del original en inglés por el autor). 1

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ha sido la transformación de un anticuado órgano técnico de consulta, creado en el sexenio del presidente José López Portillo, en un órgano regulador del comercio exterior renovado y crecientemente maduro. La importancia del desarrollo institucional para garantizar políticas económicas sustentables no puede ser ignorada. Las grandes decisiones de política pública pueden ser producto de la acción coyuntural de ciertos funcionarios, pero son las instituciones las que permiten procesar e implementar administrativamente esas decisiones; son éstas las que sostienen y dan congruencia a lo largo del tiempo a una política pública. El caso más representativo de una institución que ha permitido la continuidad de una política económica a lo largo de dos décadas es el Banco de México. Es también el caso más ejemplar de consolidación gradual de un órgano regulador.3 L a Comisión de A ranceles y Controles al Comercio Exterior El antecedente directo de la Comisión de Comercio Exterior (Cocex) fue la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior (CACCE), un órgano técnico de consulta creado por decreto del presidente José López Portillo en 1977. La CACCE distaba mucho de ser un órgano con fuerza regulatoria. Las facultades que le otorgaba el decreto presidencial que la creó se limitaban a “estudiar, proyectar y proponer criterios generales y las modificaciones que procedan en materia de comercio exterior4”, y a que la Secretaría de Comercio formulara sus proyectos arancelarios “tomando en cuenta las resoluciones de la Comisión”.5 La CACCE prevista en el Decreto de 1977 era un órgano intersecretarial, estaba integrado por siete comisionados de las Secretarías de Comercio (tres), Hacienda y Crédito Público (dos), Patrimonio y Fomento Industrial (uno), Agricultura y Recursos Hidráulicos (uno).6 En adición a sus limitadas facultades, la CACCE operaba al amparo de una Ley, la Reglamentaria del párrafo segundo del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1961, cuya orientación era claramente proteccionista. El fin expreso de las facultades que la Ley otorgaba al ejecutivo era “obtener el mejor aprovechamiento de los recursos financieros nacionales y […] regular la economía del país mediante el mantenimiento de niveles razonables de La marcha del Banco de México hacia su autonomía puede verse en Turrent y Diaz, Eduardo, Las tres etapas de la autonomía del banco central en México, México, Banco de México (Documentos de investigación. No. 2007-10), julio de 2007, 66 pp. 4 Artículo 1º. Decreto que crea la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 24 de mayo de 1977 (en lo sucesivo “Decreto CACCE de 1977”). 5 Artículo 7º, “ Decreto CACCE de 1977”. 6 Artículo 2º, “Decreto CACCE de 1977”. 3

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importación de artículos extranjeros”.7 La preocupación por mantener términos de intercambio comercial favorables se reflejaba en que la Ley de 1961 facultaba al Ejecutivo a fijar “el monto máximo de los recursos financieros aplicables a las importaciones”, a determinar “las restricciones por grupo de mercancías” y a “establecer las restricciones a la importación que sean necesarias”.8 La decisión de México de abandonar su política proteccionista e ingresar al Acuerdo General de Aranceles y Tarifas (GATT, por sus siglas en inglés) en 1985 se tradujo en una nueva legislación. La nueva Ley Reglamentaria del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior de 19869 reflejó una orientación que, sin ser únicamente liberal, ya no era predominantemente restrictiva del comercio. El fin expreso de la Ley de 1986 fue “regular y promover el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o […] realizar cualquier otro propósito similar en beneficio del mismo”.10 La Ley de Comercio Exterior de 1986 estableció a la CACCE como el “órgano de consulta del Ejecutivo Federal para estudiar, proyectar y proponer criterios generales y las modificaciones que procedan en materia de comercio exterior, así como para participar en la aplicación” de la propia Ley.11 La creación de la CACCE en la Ley de 1986 fue un paso importante en términos de la consolidación institucional de éste órgano. La Ley también dispuso que el Ejecutivo determinaría “las dependencias, entidades y organismos públicos que integrarán la Comisión y reglamentarán su funcionamiento”.12 Hasta en tanto se expidiera uno nuevo, la Ley de 1986 mantuvo la vigencia del “Decreto CACCE de 1977”13, donde se establecía la integración de este órgano colegiado por comisionados de cuatro secretarías. No obstante, la nueva redacción incorporada en la Ley preveía ya la posible integración de comisionados de “entidades y organismos públicos” y no sólo de “representantes de dependencias.” Adicionalmente, la Ley de 1986 señaló que para determinar “cuotas compensatorias definitivas y para prohibir la importación o exportación de mercancías”, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial “escuchará Véase artículo 1º de la Ley Reglamentaria del párrafo segundo del artículo 131, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 5 de enero de 1961 (en lo sucesivo, Ley de Comercio Exterior de 1961). 8 Véanse artículos 1º, fracción II, y 3º, de la Ley de Comercio Exterior de 1961. 9 Ley Reglamentaria del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 1 de enero de 1986 (en lo sucesivo, Ley de Comercio Exterior de 1986). 10 Véase artículo 1º de la Ley de Comercio Exterior de 1986. 11 Artículo 3º, primer párrafo, de la Ley de Comercio Exterior de 1986. 12 Artículo 3º, segundo párrafo, de la Ley de Comercio Exterior de 1986. 13 Ver artículo Tercero transitorio de la Ley de Comercio Exterior de 1986. 7

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previamente la opinión de la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior.”14 Esta disposición legal –inicialmente muy limitada en su alcance– fue el antecedente del requisito de opinión previa de las medidas de comercio exterior que eventualmente habría de constituirse en la base de la fuerza de la Cocex como órgano regulador. Fue sólo hasta 1989, ya en la administración del presidente Carlos Salinas de Gortari, que el Ejecutivo Federal emitió un nuevo decreto que estableció la organización y funciones de la CACCE.15 En este decreto el Ejecutivo detalló y atribuyó por primera vez expresamente a la CACCE las funciones de opinar y proponer en materia de aranceles, permisos previos, prohibiciones de importación o exportación, cuotas compensatorias, y restricciones no arancelarias, entre otros.16 Asimismo, el “Decreto CACCE de 1989” sujetó a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial a tomar en cuenta la opinión expresada en las sesiones de la CACCE en la elaboración de “los Acuerdos que correspondan en materia de liberación o control de mercancías u otros asuntos relacionados con el comercio exterior, competencia de la Secretaría.”17 Sin embargo, en este decreto, no se estableció todavía la obligación de la Secretaría de tomar en cuenta a la CACCE para materia arancelaria.18 En materia de organización interna, el “Decreto CACCE de 1989” introdujo una serie de modificaciones, algunas de las cuales habrían de ser replicadas posteriormente en la Cocex. Respecto a la integración de la CACCE, el decreto estableció un órgano colegiado integrado por cuatro comisionados, uno por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, otro de la Secretaría de Programación y Presupuesto, otro de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, y uno más por parte del Banco de México. Respecto a lo previsto en el “Decreto CACCE de 1977”, aunque el número de miembros del órgano colegiado se reducía (de 7 a 4), se mantenía la participación de las mismas dependencias.19 La principal diferencia en integración del órgano era que, en el “Decreto CACCE de 1989”, el Banco de México se incorporaba como miembro y sustituía a la Secretaría de Agricultura. La inclusión del representante del Banco de México (en ese entonces organismo público) como comisionado en la CACCE Artículo 2º, segundo párrafo, de la Ley de Comercio Exterior de 1986. Decreto que establece la organización y funciones de la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 8 de junio de 1989 (en lo sucesivo Decreto CACCE 1989). 16 Ver artículo 10, Decreto CACCE 1989. 17 Artículo 13, primer párrafo, Decreto CACCE de 1989. 18 Ver artículo 13, segundo párrafo, Decreto CACCE de 1989. 19 Con la salvedad de que –para 1989– la Secretaría de Comercio había sumado las funciones de la de Fomento Industrial, mientras que la de Programación y Presupuesto se había desprendido de Hacienda y Crédito Público. 14

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fue una decisión que se habría de mantener posteriormente en la composición de la Cocex. La posibilidad de incorporar a organismos públicos ya se había previsto en la Ley de Comercio Exterior de 1986 aunque fue hasta 1989 que se materializó. La integración de la CACCE por un organismo y dependencias fundamentalmente orientadas a cuestiones económicas no era un obstáculo para que –en carácter de invitados– representantes de otras dependencias pudieran atender las sesiones de la CACCE cuando se trataran asuntos de su competencia.20 Por su parte, el Decreto de 1989 previó que Aduanas asistiría como asesor de la CACCE en materia de clasificación y nomenclatura.21 Otra decisión introducida en el Decreto CACCE de 1989 que habría de repetirse en la Cocex fue que la Comisión operara a dos niveles jerárquicos, uno de subsecretarios y otro de directores generales.22 A lo largo de tres décadas, y a la vez que la política mexicana de comercio exterior se transformaba, México fue modificando su legislación para flexibilizarla y volverla menos proteccionista, institucionalizando una estructura orgánica para operar la política del comercio exterior. El nacimiento y desarrollo de la CACCE en este periodo muestra la transformación de un órgano técnico derivado de un decreto presidencial que operaba como mero auxiliar sin atribuciones claramente definidas, en un órgano técnico previsto en la Ley, con funciones específicas desarrolladas en un decreto que –si bien limitadas en su alcance– cubrían el espectro de las resoluciones administrativas en materia de comercio exterior. Además, para 1989 este órgano ya contaba con auténticas facultades legales en un par de materias (por ejemplo, para opinar las cuotas compensatorias definitivas o las prohibiciones al comercio exterior). A diferencia de la CACCE de 1977, en la de 1989 ya se podían prefigurar algunas de las características que apuntarían a un futuro órgano regulador. L a Comisión de Comercio Exterior y sus facultades legales La Cocex fue creada en julio de 1993 al amparo de la nueva Ley de Comercio Exterior.23 El contexto económico en el que nació la Ley era uno de liberalización comercial; el ejemplo más notorio de ello fue la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).24 Aunque todavía no era ratificado, Ver artículo 7º, Decreto CACCE de 1989. Ver artículo 6º, Decreto CACCE de 1989. 22 Véase artículo 4º, Decreto CACCE de 1989 (donde se señala que a la CACCE a nivel subsecretarios correspondería analizar, definir y proponer acciones de comercio exterior de carácter general, mientras que a nivel directores generales, le correspondería analizar modificaciones específicas). 23 Ley de Comercio Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 27 de julio de 1993. 24 El Tratado de Libre Comercio de América del Norte fue firmado por los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México el 17 de diciembre de 1992 y entró en vigor el 1º de enero de 1994. 20 21

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el TLCAN liberalizaba el comercio de México con el país que, por mucho, era nuestro principal socio comercial. La Ley de Comercio Exterior establecía a la Cocex como el órgano de consulta obligatoria de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en relación con aranceles, restricciones o prohibiciones al comercio exterior por razones de urgencia, con medidas de regulación y restricción no arancelaria a la importación y exportación, así como la consulta en materia de circulación y tránsito de mercancías extranjeras por territorio nacional y de negociaciones comerciales internacionales.25 El Reglamento de la Ley de Comercio Exterior desarrolla ampliamente el catálogo de medidas arancelarias y no arancelarias sobre las que debe consultarse obligatoriamente a la Cocex. 26 En estas materias, la Cocex está expresamente facultada por Ley para emitir la opinión correspondiente.27 En la concepción misma de la Cocex a partir de 1993 hay varias características que muestran su configuración como un órgano regulador más maduro y fuerte que su antecesor directo, la CACCE. En primer lugar, si bien a partir de 1986 la CACCE ya era un órgano establecido en la Ley y no en un mero decreto del Ejecutivo, desde 1993 la Ley establece a la Cocex como un órgano de consulta “obligatoria”; un carácter que no existía en el caso de la CACCE y que es el elemento que le da mayor fuerza regulatoria al interior de la Administración Pública. Otro aspecto en el que destaca el fortalecimiento de la Cocex bajo la Ley de 1993 es la amplitud de las materias del comercio exterior en las que procede la consulta obligatoria de su opinión, mismas que incluyen los muy diversos instrumentos no arancelarios pero también abarcan expresamente la Conforme al artículo 6º de la Ley de Comercio Exterior, las materias en las que Cocex es un órgano de consulta obligada son aquellas en las que el Ejecutivo Federal tiene facultades bajo el artículo 4º, fracciones I a V, de la propia Ley. A saber: “I. Crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con lo establecido en el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; [/] II. Regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o tránsito de mercancías, cuando lo estime urgente, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; [/] III. Establecer medidas para regular o restringir la exportación o importación de mercancías a través de acuerdos expedidos por la Secretaría o, en su caso, conjuntamente con la autoridad competente, y publicados en el Diario Oficial de la Federación; [/] IV. Establecer medidas para regular o restringir la circulación o tránsito de mercancías extranjeras por el territorio nacional procedentes del y destinadas al exterior a través de acuerdos expedidos por la autoridad competente y publicados en el Diario Oficial de la Federación; [y] V. Conducir negociaciones comerciales internacionales a través de la Secretaría, sin perjuicio de las facultades que correspondan a otras dependencias del Ejecutivo Federal”. 26 Véase artículo 9º, primer párrafo, fracciones I a XIV, del Reglamento de la Ley de Comercio Exterior. 27 Véase artículo 6º, Ley de Comercio Exterior. 25

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materia arancelaria, en el que la CACCE era un órgano especializado pero en el que no tenía que ser necesariamente tomada en cuenta por el Ejecutivo. La principal facultad regulatoria de la Cocex se encuentra en la disposición legal que condiciona la validez de cualquier medida arancelaria o no arancelaria a la opinión de dicho órgano. No obstante, es en el Reglamento de la Ley de Comercio Exterior donde se señala que la opinión de la Cocex sobre la conveniencia de adoptar las medidas arancelarias y no arancelarias se emitirá “previamente a su expedición y durante su vigencia”.28 Es importante destacar que –bajo la normatividad vigente– no hay ninguna disposición expresa que requiera que la opinión de la Cocex sea favorable a la medida opinada, la opinión puede ser desfavorable sin que se afecte la validez de la medida, pero la opinión debe existir. En tanto se requiera una “opinión previa”, ésta debe expresarse necesariamente, pero una vez que la medida ha sido opinada por la Cocex, las autoridades competentes quedan en libertad de tomarla o no en cuenta. El carácter interinstitucional de la Cocex La Ley de Comercio Exterior faculta al Ejecutivo Federal a determinar qué dependencias, entidades y organismos integrarán la Cocex, aunque dispone que la presidencia y el secretariado técnico de la Comisión corresponderán a la Secretaría de Economía.29 En seguimiento de lo anterior, el Ejecutivo Federal dispuso, a través del Reglamento de la Ley de Comercio Exterior de 1993, que la Cocex está integrada por ocho comisionados que representan a seis secretarías de Estado, a un órgano constitucional autónomo (el Banco de México), y a un órgano desconcentrado dotado de una amplia autonomía legal (la Comisión Federal de Competencia).30 Las secretarías que integran la Cocex, incluyen, además de la Secretaría de Economía que la preside, a la de Relaciones Exteriores, la de Hacienda y Crédito Público, la de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, la de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y la de Salud.31 Véase artículo 9º, primer párrafo, del Reglamento de la Ley de Comercio Exterior. Véase artículo 8º, Ley de Comercio Exterior. 30 Véase artículo 2º del Reglamento de la Ley de Comercio Exterior. Este Reglamento fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 30 de diciembre de 1993 y abrogó en su Transitorio Segundo al Decreto CACCE de 1989. 31 Originalmente era la Secretaría de Desarrollo Social, y no la de Medio Ambiente, la que estaba representada en Cocex. No obstante, la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) del 30 de noviembre de 2000 añadió a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales la atribución de “imponer las restricciones que establezcan las disposiciones aplicables sobre la circulación o tránsito por el territorio nacional de especies de la flora y fauna silvestres procedentes del o destinadas al extranjero, y promover ante la Secretaría de Economía el establecimiento de medidas de regulación o restricción a su 28 29

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La composición interinstitucional es uno de los rasgos característicos de la Cocex y uno de los que los que más la distinguen de otros órganos reguladores contemporáneos. En general, la doctrina administrativa moderna ha considerado deseable que los reguladores tengan una especialización particular que les permita enfocarse en el desarrollo de objetivos claros y no contradictorios. En el caso de la Cocex, la mezcla de representantes de instituciones diversas que persiguen objetivos diferentes se aparta de la visión especializada y unidimensional característica de los reguladores sectoriales. Sin embargo, la Cocex tampoco se asemeja a órganos reguladores horizontales como la Comisión Federal de Competencia (CFC) o la Comisión de Mejora Regulatoria (Cofemer) mismos que, si bien no se especializan en una industria determinada, si tienen una función dominante (proteger el proceso de competencia y libre concurrencia en el caso de la CFC, y la mejora regulatoria basada en el análisis costo-beneficio en el caso de Cofemer32). En cualquier caso, la composición de la Cocex pareciera asemejarla a órganos gubernamentales de coordinación interinstitucional como las Comisiones Intersecretariales.33 A diferencia del órgano que la antecedió (la CACCE), cuya integración siempre estuvo dominada por dependencias del sector económico del Ejecutivo Federal, la integración de la Cocex se ve equilibrada por dependencias cuyo objeto no es primordialmente económico. Tanto la Secretaría de Relaciones Exteriores como las de Medio Ambiente, Agricultura y Salud se distinguen del enfoque económico que predomina entre el resto de los miembros que integran importación o exportación, cuando se requiera para su conservación y aprovechamiento” (art. 32 bis, fracción XX, LOAPF). Asimismo, el Artículo Tercero Transitorio de la reforma a la LOAPF antes referida señaló que: “Los asuntos que con motivo de este Decreto, deban pasar de una Secretaría a otra, permanecerán en el último trámite que hubieren alcanzado hasta que las unidades administrativas que los despachen se incorporen a la dependencia que señale el mismo”. Al transferirse las funciones relevantes para el comercio exterior a la Secretaría del Medio Ambiente, se hizo también el ajuste en la representación de Cocex. 32 La Comisión Federal de Mejora Regulatoria tiene por objeto promover “la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo beneficio para la sociedad”. Artículo 69-E, Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 33 El encuadre de la Cocex dentro del conjunto de órganos del derecho administrativo mexicano no es fácil. La Ley de Comercio Exterior la regula en el capítulo III de “comisiones auxiliares”. Por otra parte, la Cocex no se ajusta literalmente a la descripción de una comisión intersecretarial de las que señala el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Paraestatal, toda vez que en la misma participa un organismo constitucional autónomo del Estado (esto es, el Banco de México), y no solo órganos de la administración pública centralizada y paraestatal (como los que describe dicha disposición legal). Sin embargo, al igual que las comisiones intersecretariales y otros órganos administrativos intermedios, la Cocex aborda materias que exceden el ámbito de una dependencia, permitiendo el concurso de varios órganos con unidad de decisión. Sobre las comisiones intersecretariales y otros órganos intermedios ver Roldan Xopa, José, Derecho administrativo, México, Oxford University Press, 2008, pp. 228-229.

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la Cocex. Así, puede afirmarse que, de los ocho miembros de Cocex, cuatro tienen un objetivo predominantemente económico, mientras que los otros cuatro persiguen objetivos de distinta índole. Además, debe decirse que el enfoque económico dominante entre los primeros cuatro integrantes antes referidos tiene matices diferentes, toda vez que entre los propósitos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público está la recaudación fiscal y que la Secretaría de Economía desarrolla una importante función de política industrial. Sin embargo, el rasgo más peculiar de la integración interinstitucional de la Cocex se verifica en la participación de la CFC y del Banco de México. Su participación no sólo refuerza la especialización económica del órgano, sino que también lo orienta a promover la eficiencia económica. En particular, tanto el Banco de México como la CFC tienen misiones institucionales que los llevan a preocuparse (en mayor medida que otras instituciones gubernamentales, incluidas otras del sector económico) por el interés de los consumidores.34 Adicionalmente, tanto la CFC como –en mucha mayor medida– el Banco de México, gozan de un grado de autonomía frente al Ejecutivo Federal. Así, la participación de dos órganos con autonomía en la Cocex refuerza su objetividad técnica y un comportamiento independiente de las potenciales presiones administrativas que pueden enfrentar el resto de los miembros por virtud de pertenencia a una estructura política jerárquica. La integración de la Cocex y, en particular, la participación de la CFC y del Banco de México con sus respectivas misiones orientadas a la eficiencia económica, han contribuido a que la actuación de éste órgano regulador haya reforzado una política de liberalización económica. No obstante, la participación de cuatro secretarías que cubren las áreas no-económicas más importantes de la regulación al comercio exterior (salud, medio ambiente, relaciones exteriores y agricultura), también es un elemento de equilibrio que garantiza que las consideraciones de carácter técnico importantes para las decisiones de política pública de comercio exterior sean consideradas y tomadas en cuenta en el proceso deliberativo de la Cocex. En el caso de éste órgano colegiado, el diseño institucional para la construcción de acuerdos en su interior prevé que este proceso deliberativo se exprese en opiniones y que permita la posibilidad de disensos. Al respecto, el Reglamento de la Ley de Comercio Exterior establece la posibilidad de acuerdos por mayoría de votos siempre que los integrantes y los Por mandato constitucional, el objetivo prioritario explícito del Banco de México es “procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional”. Artículo 28, párrafo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por su parte, la Comisión Federal de Competencia tiene “a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones” en términos de la Ley, que a su vez, tiene por objeto “proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios”. Véanse artículos 2 y 23 de la Ley Federal de Competencia Económica.

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invitados a las sesiones “hayan expuesto sus opiniones”, y señala que en el Acta de las sesiones de la Cocex se harán constar las opiniones de los comisionados.35 Toda vez que el sentido de la opinión previa de Cocex no es vinculante, el peso de las opiniones de los comisionados tiene más que ver con la sustancia técnica y el valor persuasivo de lo opinado que con el hecho de que cualquier opinión de uno o varios de los comisionados (o incluso de la Cocex como órgano) pueda dejar sin efectos una medida arancelaria o no arancelaria. La cuestión de la integración particular de un órgano regulador y la manera en que esta integración facilita o dificulta la toma de decisiones no es trivial. Una mala decisión sobre la integración puede afectar la operatividad de un órgano colegiado e, incluso, incapacitarlo para tomar decisiones necesarias de manera oportuna. Por otra parte, una integración desequilibrada también puede propiciar la adopción de decisiones unidimensionales que no consideren aspectos relevantes de la cuestión analizada. En cualquier caso, hay una dimensión personal que puede resultar tan importante como la institucional: las características personales de los individuos que integran los órganos colegiados institucionales también son clave para la construir consensos y llevar a cabo una deliberación constructiva de los asuntos. En el caso de la Cocex, el predominio de integrantes del sector económico que comparten una perspectiva similar sobre la mayor parte de los asuntos analizados es un factor que ha facilitado la toma de decisiones por consenso y ha reducido el desacuerdo. Asimismo, la participación del resto de los principales actores gubernamentales que emiten regulaciones al comercio exterior también es un factor que contribuye a evitar que las decisiones de la Comisión omitan la consideración de aspectos técnicos relevantes. Aunque la doctrina de los órganos reguladores destaca la necesidad de que un regulador tenga objetivos claros y precisos, un regulador interinstitucional adecuadamente integrado tiene algunas ventajas que no están disponibles para los reguladores más enfocados y puede atender problemas igualmente relevantes para la administración pública. Por lo anterior, no es sorprendente que, en el seno de la administración pública contemporánea, hayan surgido diversos esfuerzos institucionales dirigidos a crear mecanismos de colaboración entre agencias gubernamentales para analizar y promover medidas complementarias por encima de los objetivos específicos de cada agencia. La importancia de una mayor coordinación entre órganos reguladores con el objeto de mejorar la regulación ha sido un tema recurrente en la discusión del derecho administrativo estadounidense contemporáneo y un tema cada vez más relevante en el mexicano. En general, se reconoce que –en ausencia de coordinación– la acción paralela de varios reguladores, cada uno con una misión y prioridades diferentes, puede 35

Véase artículo 13, fracciones I y II, Reglamento de la Ley de Comercio Exterior.

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dar lugar a regulaciones duplicadas y costosas, que generan beneficios reducidos y desperdician oportunidades.36 Del mismo modo en que una variedad de objetivos puede dar lugar a contradicciones y a dispersión en la política pública, un órgano interinstitucional bien diseñado puede aprovechar el potencial de complementariedad y sinergia que surge de considerar los diferentes ángulos de un problema y de sumar instrumentos de política pública disponibles cuando colaboran varias instituciones gubernamentales. L a política del comercio exterior mexicano en la Cocex La Cocex ha mantenido un perfil público bajo a lo largo de la mayor parte de su existencia, sin figurar mayormente en los debates de opinión pública ni en los medios. No obstante, a través de las sesiones de Cocex han pasado –y han sido opinadas– todas las medidas arancelarias y no arancelarias de relevancia adoptadas por las autoridades mexicanas. Entre enero de 2000 y octubre de 2012, la Cocex ha opinado un total de 2,219 medidas arancelarias y no arancelarias, de las cuales los cupos han sido numéricamente las más importantes, contabilizándose 1,174 medidas presentadas a opinión de la Cocex, el 53% del total. El segundo tipo de medidas más frecuentemente presentadas y opinadas por la Cocex son las arancelarias, que suman 518 en el periodo y que equivalen a 23% del total. En tercer lugar, con números y porcentajes muy similares en el periodo 2000 a 2012, se encuentran las regulaciones no arancelarias al comercio exterior y las cuotas compensatorias, con 266 y 253 propuestas respectivamente; entre 12% y 11% del total respectivamente (ver tabla en el apéndice). La siguiente gráfica muestra la evolución de las diferentes medidas opinadas por la Cocex en los últimos doce años. En ella resulta notable el elevado número de propuestas de cupos que fueron opinadas entre 2000 y 2005 y cómo el uso de ese instrumento de política comercial de enfoque sectorial se redujo sustancialmente a partir de 2006.

Ver Breyer, Stephen G., Stewart, Richard B, Sunstein, Cass R., y Spitzer, Matthew L., Administrative law and regulatory policy. Problems, text and cases, New York, Aspen Law Pub., 1999, pp. 189-202 (en particular la propuesta de Stephen Breyer, donde el hoy integrante de la Corte Suprema de Estados Unidos de América sugiere la creación de un órgano gubernamental superior con la misión de crear un sistema regulatorio coherente que establezca prioridades y distribuya recursos entre diferentes órganos reguladores con misión específica, pp. 192-193).

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Medidas opinadas por Cocex (2000 – 2012*)

Probablemente, las medidas de mayor impacto opinadas por la Cocex sean las arancelarias porque, a diferencia de los cupos, las cuotas compensatorias y las salvaguardas, se trata de medidas de aplicación general que, a diferencia de las regulaciones, son de fácil aplicación y, por lo mismo, más efectivas en la práctica. Varias de las más relevantes decisiones de política comercial adoptadas por México en la última década han sido decisiones arancelarias, entre las que se cuenta la creación de la tarifa del impuesto general de importación y exportación en 2002, que homologó la regulación mexicana con la del sistema armonizado utilizado por la Organización Mundial de Aduanas.37 También fue importante la desgravación denominada ITA-Plus. Aprobada por la Cocex por unanimidad el 1° de febrero de 2002, ésta exentó del pago de arancel la importación de algunos insumos, partes, componentes, bienes finales y bienes de capital empleados por el sector electrónico y de tecnologías de la información.38 Otra decisión importante opinada por la Cocex fue la desgravación arancelaria generalizada para bienes del sector industrial de diciembre de 200839, medida que también ha tenido efectos positivos significativos sobre el comercio, empleo y precios en la economía mexicana. También fue relevante la medida de represalia comercial contra Estados Unidos adoptada por primera vez en 2009, derivada del incumplimiento de sus obligaciones en materia de transporte bajo el TLCAN.40 La siguiente tabla muestra las principales decisiones arancelarias –sectoriales y generales- opinadas por la Cocex en los últimos años. 39 40 37

Véase un resumen de la ficha de la Cocex en el Apéndice I de este ensayo. Ídem. Ídem. Ídem.

Ensayos introductorios

Modificaciones arancelarias opinadas por la Cocex en la década pasada Año

Publicaciones principales

Publicaciones secundarias

2000

• Seis decretos modificatorios de la TIGIE.

2001

• Seis decretos que reforman la TIGIE. Dos de ellos incluyen reformas a los PROSEC´s.

2002

Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (TIGIE), vigente del 1 de abril de 2002 al 30 de junio de 2007.

• Siete decretos que modifican a la TIGIE. • Decreto que establece diversos aranceles para la competitividad de la industria electrónica y la economía de alta tecnología (ITA).

2003

• Siete decretos modificatorios de la TIGIE.

2004

• Cuatro decretos con diversas medidas que modifican a la TIGIE publicada en 2002.

2005

• Cinco decretos que modifican únicamente a la TIGIE. • Decreto modificatorio de la TIGIE, PROSEC´s (Programas de Promoción Sectorial), frontera y tasas aplicables para 2005. • Dos decretos modificatorios TIGIE.

2006

• Decreto modificatorio de la TIGIE, PROSEC´s (Programas de Promoción Sectorial), frontera y tasas aplicables para 2006. 2007

2008

Decreto por el que se expide la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, vigente a partir del 1 de julio de 2007.

• Tres decretos modificatorios TIGIE.

• Cuatro decretos modificatorios de la TIGIE. • Programa de rebaja arancelaria generalizada 20092013.

2009

• Dos decretos modificatorios de la TIGIE uno incluye reformas al PROSEC. Un decreto que modifica impuesto de importación en la región y franja fronteriza norte. Un decreto que suspende beneficios arancelarios a ciertos bienes originarios de EUA (represalia comercial de México contra USA por el tema de transporte transfronterizo)

2010

• Cuatro decretos que modifican a la TIGIE. Uno de ellos incluye modificaciones arancelarias a la franja y región fronteriza norte y a los decretos que establecen tasas de TLC´s. • Un decreto que reforma al diverso que establece la suspensión de beneficios arancelarios a ciertos bienes originarios de EUA (represalia comercial de México contra USA por el tema de transporte transfronterizo)

A partado 1

• Un decreto modificatorio de la TIGIE y que reforma a los PROSEC´s.

2011

• Un decreto de reforma en la franja y región fronteriza norte del país. • Dos decretos que modifican la suspensión temporal de beneficios arancelarios a ciertos bienes originarios de EUA. 2012

Un decreto de reforma a la TIGIE Con motivo de la reformas a la “Quinta Enmienda a la Nomenclatura del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías”.

• Tres decretos modificatorios a la TIGIE, uno de ellos incluye reformas al diverso de la franja y región fronteriza norte del país.

Fuente: Secretariado Técnico de la Cocex.

La Cocex ha opinado todas las medidas que han dado forma a la política del comercio exterior en las últimas décadas. Entre éstas se encuentran medidas tan notoriamente relevantes como los Programas de Promoción Sectorial (PROSEC´s)41 que permitieron el abastecimiento de insumos a la industria exportadora en una etapa en la que una desgravación arancelaria generalizada no era considerada viable (de 2003 a 2011); o la llamada “Medida de Transición México – China” que implementó en 2008 un esquema temporal de protección para sectores sensibles de la industria mexicana acordado con el gobierno de China.42 La Cocex también ha participado en las medidas de facilitación comercial que han caracterizado la política de comercio exterior en la última década. Estas medidas incluyen, entre otras, la creación e implementación de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior (que automatizará y referirá a un solo sitio de Internet todos los trámites federales aduaneros y de comercio exterior) y la simplificación del cumplimiento de los requisitos de origen para Colombia (a través del intercambio de certificados electrónicos) y Europa, a través del replanteamiento de las empresas que pueden ser consideradas exportadores autorizados. En materia de cupos –la medida más frecuentemente sometida a la Cocex en la última década–, la Comisión ha opinado múltiples esquemas de asignación para casos concretos. En los últimos cuatro años, la Comisión ha retornado a la utilización preferencial de la licitación pública, el mecanismo privilegiado en la Ley, para casos en los que la demanda esperada del cupo supera el monto disponible del mismo. Véase un resumen de la ficha de la Cocex en el Apéndice I de este ensayo. Véase un resumen de la ficha de la Cocex en el Apéndice I de este ensayo.

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La Cocex también ha opinado constantemente las diferentes regulaciones no arancelarias propuestas por las dependencias del Gobierno Federal, vigilando que se formulen en términos que permitan identificar claramente su clasificación arancelaria. Esta tarea ha evitado además la duplicidad de regulaciones.43 En cuanto a regulaciones no arancelarias, la Cocex también ha opinado (en 2011 y 2012) las reformas que han moldeado al sistema mexicano de control de exportaciones, dando viabilidad al ingreso de México a los regímenes internacionales más importantes en la materia: el Arreglo de Wassenaar, el Grupo de Suministradores Nucleares y, próximamente, al Grupo de Australia. El disenso ha ocurrido en la operación de la Comisión, lo que ha provocado que varias propuestas sean aprobadas por la Cocex con opinión favorable de la mayoría, es decir, sin unanimidad de los miembros. Dos tipos de medidas son las que más comúnmente generan disenso: las cuotas compensatorias y los cupos. Las medidas asociadas a las cuotas compensatorias derivan en barreras que constituyen excepciones (justificadas bajo el derecho internacional y nacional) a la libertad de comercio. Por ello, resulta común que los representantes de la CFC y del Banco de México cuestionen su imposición o mantenimiento en atención a consideraciones de competencia en los mercados (en el caso de CFC) o de efectos sobre precios (en el caso de Banco de México). La Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales respalda habitualmente sus resoluciones y señala que el procedimiento legal que debe seguirse en estos casos, y que norma la Ley de Comercio Exterior, les impide tomar en cuenta consideraciones de competencia económica en sus procedimientos. En un caso excepcional y controvertido de 2012 –en consideración a los efectos sobre los precios de la contingencia causada por el virus de la Influenza Aviar, y a propuesta de la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales– la Cocex opinó que las cuotas compensatorias establecidas en la resolución a las importaciones de pierna y muslo de pollo originarias de los Estados Unidos no se aplicarían.44 En el caso de los cupos, en los últimos dos años varios de los miembros de Cocex se han pronunciado por la utilización de mecanismos de asignación más eficientes que tomen en cuenta la demanda que enfrenta cada cupo (licitación si la demanda esperada es superior a la oferta o asignación “primero en tiempo, primero en derecho” si la demanda esperada es inferior a la oferta). Los casos en los que no se siguen este tipo de criterios (por ejemplo, por consideraciones de política industrial o porque involucran negociaciones comerciales internacionales Véase en Apéndice III de este ensayo un recuento de las principales medidas de regulación no arancelaria opinadas por Cocex en los últimos doce años. 44 Resolución Final de la investigación antidumping sobre las importaciones de pierna y muslo de pollo originarias de los Estados Unidos de América, independientemente del país de procedencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 6 de agosto de 2012 (y opinada por la Cocex en sesión del 31 de julio de 2012). 43

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de las áreas técnicas que promueven las medidas) tienden a generar el disenso de algunos miembros. Sin embargo, la mayoría de las medidas presentadas a la Cocex son opinadas favorablemente por unanimidad, lo que refleja la perspectiva económica liberal compartida por sus miembros. El consenso también refleja la deferencia al conocimiento técnico de las áreas proponentes por parte de los comisionados. El único caso en que la Cocex ha emitido una opinión negativa que, no obstante, ha sido publicada por las autoridades, se refirió a una propuesta para elevar aranceles a la importación de torres de acero para transmisión eléctrica.45 El hecho de que la única opinión negativa en la historia de Cocex se haya manifestado respecto a un alza arancelaria confirma la prevalencia de una perspectiva económica favorable al libre comercio entre los comisionados. Un factor que contribuye a la ausencia de propuestas votadas con opinión negativa por la Cocex es que la mayor parte de las propuestas son generadas por las áreas técnicas involucradas y, cuando una medida involucra a más de un área técnica, el secretariado técnico de la Cocex busca que la medida tenga el visto bueno de dichas áreas técnicas antes de que el tema sea agendado en el orden del día de una sesión de la Cocex.46 Así, incluso si una propuesta puede enfrentar la oposición de alguno de los comisionados de Cocex, es muy inusual que esa oposición provenga de alguna de las áreas técnicas involucradas. Otro factor útil para generar consensos reside en el hecho de que, en múltiples casos, el personal de la Cocex no está tan íntimamente involucrado con las propuestas de medidas presentadas (como en el caso de otros órganos reguladores). La distancia entre el personal de la Cocex y los temas particulares que se presentan le permiten operar, en ciertos casos, como una instancia de construcción de consensos. L a Cocex en proceso de cambio: Propuestas de reforma A pesar de su escasa presencia en el debate público, en el ámbito especializado la influencia y el papel clave de Cocex en la regulación del comercio exterior son La propuesta se presentó en la sesión de Cocex del 25 y 26 de abril del 2002, y recibió opinión en contra por mayoría de los miembros de Cocex (cinco votos en contra y dos a favor). 46 Si bien este factor se deriva de la práctica operativa de Cocex y no de una disposición normativa, sí tiene una raíz institucional en el hecho de que el Reglamento de la Ley de Comercio Exterior da un amplio margen al Secretario Técnico de la Comisión para incorporar propuestas en el orden del día y convocar a sesión. Véanse arts. 12 y 13 del Reglamento de la Ley de Comercio Exterior. 45

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reconocidos. Por ello, no es extraño que en los últimos años se hayan presentado diversas propuestas e iniciativas que buscan fortalecer a éste órgano regulador.47 Varias de las iniciativas de fortalecimiento de Cocex han surgido del propio personal de este órgano regulador o de las áreas técnicas que lo alimentan de propuestas. Un antecedente importante fue el establecimiento de criterios para las solicitudes que se presentan a Cocex en materia arancelaria. Al respecto, se emitió una regla que obligó a los solicitantes a proporcionar información objetiva para justificar sus solicitudes de alza, reducción o modificación de aranceles.48 Esta regla hizo mucho más claro para los particulares que los criterios de establecimiento de medidas arancelarias tenían que tener un sustento técnico sólido respaldado por información empírica concreta. En términos prácticos la regla fue notablemente útil para que las autoridades resistieran las presiones injustificadas para elevar los aranceles que se desgravaron a partir de diciembre de 2008. Dado que los solicitantes tenían que aportar información empírica, aquellos cuya solicitud no estaba sustentada técnicamente podían ser legítimamente rechazados. Otras iniciativas relevantes de reforma han surgido en el seno de Cocex, a propuesta de sus miembros, y buscan el establecimiento de criterios para la presentación de información relativa a los diferentes tipos de medidas opinadas por la Comisión. Entre los criterios internos que se han desarrollado se encuentran los relativos a los mecanismos de asignación de cupos y a la presentación de las resoluciones de cuotas compensatorias. Una importante propuesta de reforma a la Cocex se presentó en 2008 como parte de una opinión de la Comisión Federal de Competencia en materia de comercio exterior (“Opinión de la CFC”). Emitida por el presidente de la CFC (y expresidente de Cocex), Eduardo Pérez Motta, la “Opinión de la CFC” propuso fortalecer a Cocex facultándola para emitir “opiniones vinculantes”, dotándola de recursos adicionales, adicionando la integración del órgano con la participación No todas las propuestas e iniciativas que se presentaron fueron constructivas de la base institucional existente. Algunas iniciativas podrían haber debilitado significativamente la autoridad del Ejecutivo y su capacidad para decidir una política comercial de Estado sobre bases técnicas, ya sea porque le hubieran retirado la facultad legislativa en materia arancelaria y la hubieran depositado en el Congreso (que ciertamente no es un órgano de carácter técnico sino político, y que carece de la especialización y los conocimientos para conducir el proceso regulatorio en materia arancelaria). Otras iniciativas buscaron introducir en la integración de Cocex a representantes del sector empresarial, lo cual hubiera generado conflictos de interés al convertirse los entes regulados en parte del órgano regulador, y hubiera facilitado la captura de éste último. Cabe señalar que este tipo de iniciativas no prosperaron, y fueron sustituidas por otras más equilibradas y constructivas. 48 Regla 2.1.1 del Acuerdo por el que la Secretaría de Economía emite reglas y criterios de carácter general en materia de comercio exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 6 de junio de 2007 (inicialmente sólo obligaba a la autoridad, posteriormente también a los particulares que solicitaban medidas arancelarias). 47

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de la Procuraduría Federal del Consumidor, y proveyéndola de criterios y procedimientos administrativos para desahogar sus responsabilidades.49 Adicionalmente, en el Senado de la República se presentaron en años recientes varias iniciativas de reforma de la Ley de Comercio Exterior, mismas que eventualmente fueron dictaminadas, generándose un nuevo proyecto de Decreto de reformas que fue votado y aprobado por la cámara alta, y enviado a la Cámara de Diputados en 2011 (en lo sucesivo, el “Proyecto de Decreto del Senado”).50 Aunque éste se ocupa fundamentalmente de la transformación de la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales en un nuevo órgano desconcentrado denominado Comisión Mexicana de Prácticas Comerciales Internacionales, también incorpora algunas reformas orientadas a establecer canales institucionales para mejorar la relación de la Cocex con el sector privado, académico y con representantes de los consumidores. En particular, el “Proyecto de Decreto del Senado” pretende establecer en Ley un órgano denominado Consejo Consultivo de Comercio Exterior (o “Consejo Cocex”) como órgano de consulta y opinión que emitirá recomendaciones sobre política comercial a la Cocex.51 La integración propuesta en el “Proyecto de Decreto del Senado” incluye a integrantes del sector privado, profesional y académico vinculados con el comercio exterior, así como representantes de organizaciones de consumidores y de la propia Procuraduría Federal del Consumidor.52 Adicionalmente, el Proyecto de Decreto del Senado incorpora dos disposiciones específicas orientadas a obligar a las autoridades a medir el impacto de las medidas arancelarias y no arancelarias que emitan. Respecto al Ejecutivo Federal, se pide que el informe al Congreso en materia de aranceles (un informe en cuya elaboración participa el personal de la Cocex) indique los resultados y avances obtenidos por cada sector económico.53 Asimismo, se obliga a las dependencias a que presenten propuestas Véase Pérez Motta, Eduardo, “Opinión con el fin de promover la aplicación de los principios de competencia y libre concurrencia en el diseño y aplicación de políticas y regulaciones del comercio exterior de mercancías (Oficio PRES-10-096-2008-082”, México, Comisión Federal de Competencia, mimeo, 19 de mayo de 2008, p. 45. 50 Véase Dictamen de las Comisiones Unidas de Comercio y Fomento Industrial y de Estudios Legislativos, Segunda, en el que contiene proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan varios artículos de la Ley de Comercio Exterior, aprobado por la Cámara de Senadores por 77 votos a favor y 1 abstención el 17 de noviembre de 2011 (en lo sucesivo Proyecto de Decreto del Senado). Su fecha de presentación en la Cámara de Diputados y su publicación en la Gaceta Parlamentaria se llevó a cabo el 23 de noviembre de 2011, fue turnado a la Comisión de Economía. Se encuentra pendiente. 51 Véase artículo 8 A del Proyecto de Decreto del Senado. 52 Véase artículo 8 B del Proyecto de Decreto del Senado. 53 Artículo 4 Bis, fr. II, Proyecto de Decreto del Senado. 49

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de regulaciones y restricciones no arancelarias y a que realicen un análisis costobeneficio de las mismas para efecto de la opinión de Cocex.54 En general, tanto por parte de los integrantes y personal de la Cocex, como por lo que toca a actores externos como la CFC o el Senado, en años recientes se observan varios procesos en marcha que persiguen fortalecer a la Cocex como un órgano regulador de la política de comercio exterior. Las iniciativas al interior del órgano regulador apuntan en la dirección de mejorar la calidad de sus opiniones, estableciendo criterios que le permitan allegarse información de mayor calidad tanto por parte de los particulares que solicitan modificaciones arancelarias, como por parte de las áreas técnicas que le presentan propuestas de cupos y sus mecanismos de asignación. Adicionalmente, el personal de la Cocex ha comenzado a realizar evaluaciones económicas rigurosas del impacto de las decisiones de política de comercio exterior más relevantes (como la desgravación arancelaria de 2008). Por su parte, las propuestas de la CFC para la Cocex son quizá las más integrales, dirigiéndose a un fortalecimiento en diversos ámbitos: facultades más fuertes, recursos más amplios, una integración que represente mejor los intereses de los consumidores, y mejores criterios y procedimientos. Finalmente, las iniciativas del Senado persiguen profundizar el desarrollo de la Cocex estableciendo vías institucionales para la interacción responsable entre el regulador y las partes interesadas en su desempeño (empresarios, académicos, consumidores, etc.). Asimismo, éstas buscan obligar también a las autoridades a anticipar y/o medir económicamente el impacto de las medidas arancelarias y no arancelarias opinadas por la Cocex. Los ejes de la reforma pueden ser diferentes en cada caso. Pero, además del propósito compartido de fortalecer a la Cocex, existen múltiples puntos de intersección. Quizá el más notable de éstos sea el que se refiere al fortalecimiento de las capacidades técnicas del órgano regulador y, en particular, de su capacidad para evaluar el impacto de las decisiones que adopta. En ausencia de indicadores precisos de medición, es difícil saber si las decisiones de política pública se justifican o no y si cumplen o no con los propósitos que persiguieron. Es poco frecuente que los órganos reguladores mexicanos realicen evaluaciones serias del impacto de sus decisiones. Sin embargo, la idea de que éstos deben medir el resultado de sus decisiones ha adquirido mayor relevancia en el derecho mexicano. Recientemente, la Ley Federal de Competencia Económica fue adicionada para obligar a la Comisión Federal de Competencia a realizar y publicar evaluaciones quinquenales del impacto de sus decisiones sobre el bienestar del consumidor.55 Artículo 18, Proyecto de Decreto del Senado. Al respecto, el 10 de mayo de 2011, se adicionó a la Ley Federal de Competencia una disposición que obliga a la Comisión Federal de Competencia a: “publicar cada cinco años

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Uno de los propósitos del trabajo actual de la Cocex ha sido comenzar a evaluar el impacto de las decisiones de política comercial que ha opinado en años recientes.56 H acia la consolidación institucional de la política de comercio exterior La historia de la Cocex ha corrido de la mano de una política comercial más abierta hacia el mundo. El diseño institucional, facultades e integración de la Cocex son elementos que le han permitido contribuir al desarrollo de una política de comercio exterior profesional. Como regulador, la Cocex puede carecer de otros mecanismos que fortalezcan su operación, pero ha avanzado de manera gradual y constante en el desarrollo de conocimiento especializado, en su capacidad para allegarse información, blindarse técnicamente respecto a las presiones de la política y de la industria regulada y, en general, en su capacidad de organizar con eficiencia el proceso regulatorio del comercio exterior. Es necesario que cualquier país posea instituciones bien diseñadas que operen de manera congruente con la promoción del interés público. El Banco de México, por ejemplo, ha sido una institución valiosa para México porque en múltiples ocasiones ha garantizado la estabilidad de la política económica. Éstos son los mismos criterios que han normado a la Cocex desde su fundación y, particularmente, con las medidas de reforma que han cobrado fuerza en años recientes. En la medida en que la Cocex demuestre la capacidad de adaptarse a las necesidades que el país requiera, se habrá demostrado como un órgano igualmente valioso para consolidar una política de comercio exterior institucionalizada.

una evaluación cuantitativa y cualitativa de las aportaciones netas al bienestar del consumidor que haya generado la actuación de la Comisión en el periodo respectivo.” Artículo 24, fracción XVIII bis 1, de la Ley Federal de Competencia. 56 Uno de los apartados del presente libro publica algunas de las primeras evaluaciones realizadas con una metodología económica sofisticada, en este caso a la desgravación arancelaria decidida en diciembre de 2008. Otros ensayos presentan datos –por ejemplo sobre la utilización de cupos- que permiten hacer inferencias sobre la utilidad de este tipo de instrumentos.

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Apéndice 1. Opiniones relevantes de la comisión de comercio exterior57

Creación de la Tarifa de la Ley de Impuestos Generales de Importación y Exportación (TIGIE) (2002) Motivaciones A manera de antecedente, es importante destacar que nuestro país antes del enero de 2002 contaba con dos tarifas arancelarias para las distintas operaciones de comercio, a saber, una era la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación con un nivel de desagregación de fracción arancelaria -8 dígitosdistinta a la clasificación que se utilizaba, de manera independiente, para los productos exportados -6 dígitos-.58 La falta de sincronía en la clasificación de las diferentes mercancías importadas y exportadas impedía la comparación estadística exacta del comercio. Aunado a ello, la descripción de las fracciones arancelarias presentaba problemas de redacción incompleta, confusa o equívoca lo que a su vez generaba que la clasificación de los productos no fuera la correcta. Solicitud Por ello, la Dirección de Política Arancelaria y Regulaciones no Arancelarias, así como la Dirección de Nomenclatura, solicitaron el 23 de noviembre de 2001, ante la Comisión de Comercio Exterior (Cocex) en su carácter de órgano de consulta de la Administración Pública en materia de normatividad de comercio exterior, la expedición de una Ley que contenga y unifique las tarifas arancelarias de importación y exportación, para dar vida a lo que hoy conocemos como la Tarifa de la Ley de Impuestos Generales de Importación y Exportación (TIGIE). La solicitud contaba con un sustento adicional, se debían realizar los cambios acordados en la Organización Mundial de Aduanas59 (oma), entre los que destacan: La selección y edición de las opiniones incorporadas en este Apéndice fue realizada por Othón Hernández Ponce, Secretario Técnico de la Cocex. 58 Las Tarifas Arancelarias de México están basadas en la Nomenclatura del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (sa), expedida por la Organización Mundial de Aduanas (oma), de la cual México es parte contratante desde 1988. 57

La oma reforma el sa cada 4 años para que se reflejen los avances científicos o tecnológicos, las decisiones internacionales de clasificación y los cambios en los patrones mundiales de comercio, así como para reubicar mercancías mal agrupadas o corregir errores de ortografía.

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• Modificaciones a las Notas Legales (Sección, Partida o Subpartida) • Creación, restructuración o eliminación de Subpartidas Así como realizar una versión en español del Sistema Armonizado, con el fin de que el lenguaje aduanero fuera único y uniforme para los países hispanohablantes. Efectos El enorme trabajo que implicaba la expedición de la TIGIE se encontraba ampliamente sustentado en las diferencias que se presentaban en las tarifas aduaneras vigentes, por la magnitud de las reformas acordadas en la OMA y la adecuación de la versión uniforme en español, mismas que tendrían que entrar en vigor en 2002. La Unificación de la Tarifa consistió en agregar el impuesto de exportación a las fracciones arancelarias existentes en la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, lo que implicó: • Eliminación de 5,295 fracciones de exportación • Homogenizar el tratamiento estadístico de las importaciones y exportaciones • Contar con un total, aproximado, de 11,820 fracciones arancelarias Cabe destacar que dicha unificación no tendría impactos en materia de política arancelaria, no se presentarían modificaciones en los compromisos internacionales a través de los Tratados de Libre Comercio ni en la cobertura de las restricciones y regulaciones no arancelarias vigentes. No obstante, obligó a reclasificar ciertas mercancías, asignar nuevos códigos y/o re-asignar numeración a fracciones arancelarias existentes, y por lo tanto, actualizar los Acuerdos de Regulaciones no Arancelarias (RNA´s) como: Permisos, Normas Oficiales Mexicanas (NOM´s) y Cuotas Compensatorias, entre otros. El proyecto estuvo coordinado por la COCEX e intervinieron diversas dependencias gubernamentales que contaban con la facultad de regular acuerdos, entre las que destacan: Secretaría de Salud (SSA), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y Secretaría de Energía (SE), entre otros.

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Acuerdo • La COCEX aprobó por unanimidad la solicitud para la re-expedición de la Tarifa de la Ley de Impuestos Generales de Importación y de Exportación. • Se acordó que los miembros de esta Comisión fueran los coordinadores de cada una de sus dependencias para ajustar y actualizar los diferentes acuerdos de regulaciones no arancelarias. • Finalmente, el 18 de enero de 2002 se publicó a través del Diario Oficial de la Federación la Tarifa de la Ley de Impuestos Generales de Importación y Exportación (TIGIE) vigente al día de hoy y cuya importancia reside en la regulación y el buen funcionamiento del comercio exterior.

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El primer mecanismo de International Technology Agreement (ITA-Plus) (2002) Motivaciones La dinámica del comercio internacional y la evolución de la industria electrónica y de la tecnología permitieron que estos dos sectores presentaran una liberalización acelerada60. Uno de los esquemas adoptados para propiciar dicha liberalización fue el Acuerdo Internacional sobre Tecnología de Información (Information Technology Agreement), ITA por sus siglas en inglés, en donde se establece –dentro del marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC)– el compromiso de desgravar diversos insumos, componentes y bienes finales. El acuerdo comenzó con 29 países firmantes61 -entre los que no destacaba México como país miembro– en la Conferencia Ministerial de Singapur en diciembre de 1996. El resultado de este acuerdo permitió que los países miembros experimentaran importantes avances en materia de competitividad en el sector electrónico ya que la preferencia arancelaria les permitía manufacturar competitivamente y complementar su producción con insumos a precios más bajos. Así, su sector industrial les otorgaba una ventaja en la comercialización de bienes y servicios con el resto del mundo. México requería un instrumento que le permitiera equiparar y superar estos beneficios en la competitividad de estos sectores mediante la desgravación de los principales insumos y componentes utilizados por la industria electrónica nacional así como de los bienes finales. Este instrumento debía ser diseñado en forma conjunta entre el gobierno y la industria nacional. Aunado a dicha situación, en nuestro país, los productos finales del sector electrónico ya estaban por alcanzar su completa desgravación arancelaria, lo cual necesitaba la adopción de medidas que permitieran mantener la coherencia arancelaria a lo largo de las cadenas productivas a través de los instrumentos vigentes como el Programa de Promoción Sectorial (PROSEC) de la Industria Electrónica. De 1990 a 2000 las exportaciones mundiales catalogadas dentro de las máquinas de oficina y equipo para telecomunicaciones aumentó su participación en el total de las exportaciones, pasó de 8.8 a 15.2%. Lo que se tradujo en una tasa de crecimiento del 12%, de acuerdo con el Informe Estadísticas del Comercio Internacional, 2001 de la OMC . 61 Entre los países firmantes del ITA se encuentran Estados Unidos, Canadá, Australia, la Unión Europea, Japón, Israel, Corea, Singapur, y otros países con los que México compite como Taiwán, Malasia, Tailandia, Turquía e Indonesia. 60

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Solicitud En febrero de 2002, la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CANIETI) solicitó a la Secretaría de Economía, a través de la Comisión de Comercio Exterior (COCEX) que México fuera parte del ITA, para contar con los siguientes beneficios: • Liberar los insumos y bienes de capital necesarios para su proceso productivo, • Liberar los bienes finales para complementar su oferta de productos en el mercado nacional • Obtener la certeza jurídica, a través de un compromiso en OMC, de que los aranceles en México se mantendrán en niveles de 0% NMF y no se incrementarán inesperadamente -como sucedió en diciembre de 1998• Colocarse en igualdad de condiciones que los países miembros del ITA con los cuales México compite. La adhesión al ITA por parte de México, tal y como estaba negociado, no sólo excluía un número considerable de productos de interés para el país, sino que implicaba desventajas para algunos sectores relacionados, por lo que debería adoptarse un esquema más amplio con ciertas especificaciones con el fin de que no afectara a otros sectores; a este esquema se le llamó: “ITA Plus”. En general, la propuesta consistió en la desgravación de insumos, partes, componentes, bienes finales y bienes de capital empleados por el sector electrónico y de tecnologías de la información. Para la implementación del ITA-PLUS era necesario identificar, de forma precisa, las partes que deben beneficiarse de la exención arancelaria a fin de evitar la extensión de los beneficios o dañar a otros sectores. Especificaciones Desdoblar las fracciones arancelarias 8473.40.99 y 9030.90.99 con el fin de identificar por separado en la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación (TIGIE) a las partes y accesorios para máquinas contadoras de billetes y las partes y accesorios para osciloscopios, analizadores de espectro y demás instrumentos y aparatos para medida o verificación de magnitudes eléctricas. Adicionalmente, modificar la descripción de la fracción 8504.90.08 con el fin de incluir las demás partes reconocibles para convertidores estáticos de aparatos electrónicos con el fin de que estén exentas de arancel. Asimismo, el “ITA-Plus” exentaría de arancel a las subpartidas:

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• 9030.10: Instrumentos y aparatos para medida o detección de radiaciones ionizantes, • 9030.20: Osciloscopios y oscilógrafos, catódicos, • 9030.40: Los demás instrumentos y aparatos, especialmente concebidos para técnicas de telecomunicación (por ejemplo: hipsómetros, kerdómetros, distorsiómetros, sofómetros, • 9030.82: los demás instrumentos y aparatos para medida o verificación de obleas (“wafers”) o dispositivos, semiconductores, • 9030.83: los demás instrumentos y aparatos, con dispositivo registrador) Además de la fracción arancelaria 9030.89.04: Probadores de transistores o semiconductores. Tomando en cuenta la congruencia en la cadena productiva, y que en la fracción 9030.90 contenga únicamente las partes y accesorios de los productos que se propone exentar. En el caso particular de las partes y accesorios para máquinas de contar billetes, era indispensable la creación de una nueva fracción que contemplara dichas partes y accesorios dado que las máquinas de contar billetes quedarían exentas de arancel en virtud del “ITA-Plus”. Con lo anterior, se daría congruencia en la cadena productiva de dichas máquinas. Además, las partes y accesorios antes referidas se clasificarían en la fracción 8473.40.99, que cubría todas las partes y accesorios de la partida 84.72: las demás máquinas y aparatos de oficina. Tomando en cuenta que la liberalización mediante el “ITA-Plus” únicamente se refería a las máquinas para contar billetes, era necesario hacer esta precisión para no extender los beneficios del mecanismo, ni perjudicar a otros sectores. Efectos La Secretaría de Economía considera inconveniente firmar el ITA tal como se concibió en el marco de la OMA, debido a que existe incongruencia arancelaria en la cadena productiva ya que libera productos finales y algunos de sus insumos –más no todos los insumos necesarios para la producción-. De tal forma que el “ITA-Plus” incentivará la promoción y protección a la inversión de las empresas fabricantes de insumos y componentes establecidas en nuestro país, todo ello bajo una visión de apertura a la competencia internacional y de promoción a la competitividad. Debido a que el “ITA- Plus” – supera lo negociado en el ITA– proporcionará efectos positivos en un gran número de pequeñas, medianas y grandes empresas en todos los ámbitos económicos, mejorando su competitividad y productividad, y situando a México en una posición de vanguardia.

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Acuerdo La Comisión de Comercio aprobó, el 1° de febrero de 2002, por unanimidad la propuesta de exentar del pago de arancel la importación de algunos insumos, partes, componentes, bienes finales y bienes de capital empleados por el sector electrónico y de tecnologías de la información. La decisión fue publicada en el Diario Oficial de la Federación del 4 de septiembre de 2002 y del 30 de diciembre de 2002.

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Programas de Promoción Sectorial (2003-2011) Motivaciones El objetivo de los Programas de Promoción Sectorial (PROSEC) es fungir como un instrumento para incrementar la competitividad de la industria nacional en los mercados internacionales y fomentar la integración de cadenas productivas eficientes, a través de la aplicación de un impuesto ad-valorem preferencial para las importaciones. En un ambiente de mayor integración de la planta productiva mexicana y por el dinamismo en las exportaciones. Desde la creación de los PROSEC´s se han hecho modificaciones significativas a partir de 2002. Una de las principales motivaciones fue que con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte se preveía que desde el 1° de enero de 2003 la gran mayoría de los productos originarios de América del Norte podrían importarse al país libre de arancel, lo cual representaba retos adicionales de competitividad para la planta productiva nacional. Asimismo, era necesario reconocer que la proveeduría no norteamericana de insumos y maquinarias resultaba ser indispensable para ciertas industrias y que éstas requerían contar con condiciones arancelarias competitivas para abastecerse de insumos y maquinaria. Solicitud De 2003 a la fecha las modificaciones de los PROSEC´s –propuestas ante la Comisión de Comercio Exterior– tuvieron lugar a causa de la política del Gobierno Federal que se caracterizaba por realizar diferentes modificaciones a los aranceles que tienden a igualar e incluso a mejorar el tratamiento otorgado en PROSEC. Las modificaciones fueron necesarias para actualizar el contenido de las listas de partidas, sub-partidas y fracciones arancelarias, derivados de la reforma a la Nomenclatura Internacional del Sistema Armonizado y, en consecuencia, de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (TIGIE), así como para eliminar posibles distorsiones en el comercio en los diferentes sectores62. Los PROSEC´s se otorgan a 23 sectores de la Industria: Eléctrica, Electrónica, del Mueble, del Juguete, de Juegos de Recreo y Artículos Deportivos, del Calzado, de la Minera y Metalúrgica, de Bienes de Capital, Fotográfica, Maquinaria Agrícola, Industrias Diversas, de la Química, de Manufacturas del Caucho y Plástico, de la Siderúrgica, de la de Productos Farmoquímicos, Medicamentos y Equipo Médico, del Transporte, excepto el Sector de la Industria Automotriz, del Papel y Cartón, de la Madera, del Cuero y Pieles, Automotriz y de Autopartes, Textil y de la Confección, de Chocolates, Dulces y Similares, del Café y la Alimentaria.

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En 2008 el Gobierno Federal inició con un programa de facilitación comercial que incluía la reducción de aranceles, por ello fue necesario observar detalladamente aquéllos sectores en donde la desgravación tuviera un impacto positivo más que proporcional que el que brindaban los PROSEC´s. Efectos En 2008, ante la decisión de realizar modificaciones a los aranceles, éstos comenzaron a igualar, e incluso a mejorar el tratamiento otorgado en PROSEC, por lo tanto, ya no era justificable su permanencia. Se eliminó el programa en algunas fracciones arancelarias de sectores específicos. En 2009 y 2010 el beneficio llevado a la TIGIE comprendió aproximadamente 3,500 fracciones, reduciendo este esquema de excepción a 1,356. En marzo de 2011, ocurrió algo similar por lo que se refiere al tratamiento arancelario otorgado en los PROSEC y el establecido en la tigie por efecto de la desgravación prevista en el Decreto del 24 de diciembre de 2008. Es decir, serán eliminados los aranceles para 289 fracciones arancelarias, repartidas en 21 sectores de prosec en el caso de que su nivel arancelario fuera igual o mayor que el otorgado en la TIGIE. Como resultado del esquema de facilitación comercial y la convergencia de trato especial arancelario reflejados en la TIGIE y los PROSEC’s, se previó una disminución gradual de fracciones arancelarias correspondientes a los sectores de la industria con dicho programa de fomento. En 2007 se propuso integrar diversas fracciones arancelarias consideradas de muy alto impacto a los PROSEC´s -XXIII de la Industria Alimentaria–. En 2008, por la gran demanda en cuanto apoyo por parte del sector de la industria de fertilizantes se propuso crear un nuevo programa sectorial XXIV que se denominaría de la “Industria de Fertilizantes”. Además, se propuso eliminar 1,101 fracciones que no registraban comercio a través de los PROSEC´s y las 100 fracciones que se encontraban exentas de arancel o suprimidas en la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (TIGIE). Con el mismo objetivo de reordenamiento arancelario tanto en prosec como en la TIGIE se propuso eliminar de los diferentes PROSEC´s en 194 fracciones arancelarias que estaban gravadas con un arancel igual o mayor que en la TIGIE, a partir del 26 de diciembre de 2011. Acuerdo La Comisión de Comercio Exterior opinó por unanimidad, a favor, de las propuestas en los casi diez años en que se han presentado actualizaciones a los Programas de Promoción Sectorial (PROSEC´s).

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Cada uno de los acuerdos fue publicado en el Diario Oficial de la Federación. Para mayor referencia se mencionan las fechas correspondientes: • • • • • •

2003: 10 de julio y 31 de diciembre 2005: 17 de marzo 2006: 5 de septiembre 2007: 27 de diciembre 2008: 4 de marzo y 27 de mayo 2011: 26 de diciembre

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Medida de Transición: México - China (2008) Motivaciones Durante 2001, en el proceso de adhesión de China a la Organización Mundial de Comercio (OMC), se negoció el derecho a mantener durante 6 años cuotas compensatorias en los términos que estaban vigentes sobre productos chinos clasificados en 1,310 fracciones arancelarias, a pesar de que podían considerarse incompatibles con las disposiciones de la OMC.63 Solicitud Establecer una medida de transición contenida en el Acuerdo entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el gobierno de la República Popular China en materia de medidas de Remedio Comercial. Para efectos de esta propuesta se definió lo siguiente: La medida de transición será la tasa ad-valorem prevista para 204 fracciones arancelarias identificadas con productos químicos, velas, textiles, calzado, herramientas, cerraduras y candados, maquinaria, transformadores, balastos, electrodomésticos, juguetes, lápices, encendedores, bicicletas y carriolas. 64 Dicha medida es un aprovechamiento en términos de lo dispuesto por el artículo 3° del Código Fiscal de la Federación, y La mercancía originaria de China será aquella que cumpla con las reglas de país de origen contenidas en el “Acuerdo por el que se establecen las normas para la determinación del país de origen de mercancías importadas” publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 1994, y sus correspondientes reformas. La aplicación de la medida de transición se llevará a cabo de la siguiente forma:

Disposiciones de la OMC: i) Todo Estado o territorio aduanero distinto que disfrute de plena autonomía en la conducción de sus relaciones comerciales exteriores y en las demás cuestiones tratadas en el presente Acuerdo y en los Acuerdos Comerciales Multilaterales podrá adherirse al presente Acuerdo en condiciones que habrá de convenir con la OMC. Esa adhesión será aplicable al presente Acuerdo y a los Acuerdos Comerciales Multilaterales anexos al mismo. ii) Las decisiones en materia de adhesión serán adoptadas por la Conferencia Ministerial, que aprobará el acuerdo sobre las condiciones de adhesión por mayoría de dos tercios de los Miembros de la OMC. iii) La adhesión a un Acuerdo Comercial Plurilateral se regirá por las disposiciones de ese Acuerdo.” 64 Anexo 1 del Acuerdo entre México y China en materia de medidas de Remedio Comercial. 63

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• General: para la importación definitiva de las mercancías originarias de China independientemente del país de procedencia, que se clasifiquen en las fracciones arancelarias comprendidas en el Anexo 1 del Decreto, estará sujeta al pago del monto que resulte de aplicar la medida de transición que se indica para cada una de ellas en el periodo correspondiente, sobre el valor en aduana de las mercancías en cuestión, salvo que en el Decreto se establezca otra disposición, y; • Específica para fracciones del capítulo 64 las importaciones definitivas de las mercancías originarias de China que se clasifiquen en las fracciones arancelarias del capítulo 64 de la Tarifa de la LIGIE, estará sujeta al pago del monto que resulte de aplicar la medida de transición que se indica para cada una de ellas en el periodo correspondiente sobre la diferencia entre el valor en aduana de la mercancía y el Valor de Mercancía (VM), siempre que el valor en aduana sea inferior al VM. Cuando el valor en aduana sea superior al VM indicado, no se aplicará la medida de transición. Así, la medida de transición se llevaría a cabo en 4 etapas: • • • •

Etapa 1: 15 de octubre al 11 de diciembre de 2008 Etapa 2: 12 de diciembre de 2008 a 11 de diciembre de 2009 Etapa 3: 12 de diciembre de 2009 al 11 de diciembre de 2010 Etapa 4: 12 de diciembre de 2010 al 11 de diciembre de 2011

La determinación de origen se llevará a cabo para establecer lo siguiente: i) Determinar si una mercancía que se importa a México es una mercancía originaria de China, la autoridad aduanera mexicana podrá realizar los controles aduaneros o las verificaciones conducentes de conformidad con las disposiciones aduaneras vigentes. Si como resultado del control aduanero o de una verificación aduanera, el importador no pudiese acreditar que el origen declarado en el pedimento de importación es un país diferente a China se aplicará el pago de la medida de transición prevista en el Anexo I del Decreto, sin perjuicio de las sanciones penales, civiles o administrativas que correspondan conforme a la legislación vigente, y; ii) Si una mercancía al momento de la importación es declarada en una clasificación arancelaria distinta de la contenida en el Anexo 1 y si durante el despacho aduanero o posteriormente la autori-

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dad aduanera determina que dicha mercancía clasifica en una de las fracciones arancelarias del Anexo 1, dicha mercancía será sujeta a la medida de transición prevista en este Decreto, en tanto el importador no demuestre a la autoridad aduanera que el origen de la mercancía es distinto de China. Efectos El propósito del Acuerdo fue establecer un mecanismo para eliminar un conjunto de cuotas compensatorias sobre productos clasificados en más de 950 fracciones arancelarias y ofrecer una protección temporal para los productores nacionales de diversos sectores industriales para un número reducido de bienes (clasificados en 204 fracciones arancelarias) que ellos mismos identificaron como los más sensibles, toda vez que estuvieron protegidos ante la competencia de importaciones chinas durante más de 15 años por cuotas compensatorias y no estaban preparados para enfrentar la eliminación de éstas. La eliminación de cuotas involucraba a miles de empresas –en su mayoría micro y pequeñas– que representaban alrededor del 9.5% del PIB manufacturero de México y generaban cerca de un millón de empleos en el país, durante el año 2000. Se trataba, de una medida que permitiera, por un lado, eliminar las cuotas compensatorias vigentes transformándolas en una medida diferente y, por otro, ofrecía a la industria nacional una protección adicional a la otorgada por la reserva negociada en la OMC. Finalmente, México y China llegarían al acuerdo que durante la vigencia de la medida de transición, no se podrían adoptar cuotas compensatorias o medidas de salvaguarda adicionales. Acuerdo La Comisión de Comercio Exterior (COCEX) opinó favorablemente por unanimidad la adopción e instrumentación de la medida de transición contenida en el “Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de la República Popular China en materia de medidas de Remedio Comercial” firmado el 1° de junio de 2008 y que se publicó en el Diario Oficial de la federación el 13 de octubre de 2008 y el respectivo Aviso el 25 de agosto de 2009.

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Esquema de Simplificación Arancelaria (2008-2013) Motivaciones De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, las diferentes políticas económicas deberían estar orientadas a elevar el crecimiento de la economía mexicana así como su productividad. Por ello, fue necesario renovar el compromiso, del Gobierno Federal, de propiciar un comercio exterior más libre que fortaleciera el poder adquisitivo de las familias y la competitividad de las empresas, que privilegiara la certidumbre jurídica, la equidad, la eficiencia, la transparencia, así como la competencia y libre concurrencia en esta materia. Por ello, era necesario complementar los tratados de libre comercio con una apertura comercial unilateral que permitiera mejorar la integración de la economía nacional a la de los países de mayor crecimiento económico, mismos que figuraban como los proveedores más eficientes en un amplio número de productos y materias primas necesarias para los procesos productivos y de consumo. La dinámica de los cambios que enfrentaba el comercio exterior mexicano, particularmente, derivada de los efectos de la desaceleración de la actividad económica mundial durante 2008 y las reducidas expectativas de crecimiento para 2009, motivó la adopción inmediata de políticas que permitieran fortalecer la competitividad de las empresas y poder responder a las tendencias del mercado y del entorno económico mundial. El esquema arancelario de 2008 se caracterizó por un alto nivel de complejidad y por elevados costos. Existían más de 12,000 fracciones arancelarias dentro de la Tarifa del Impuesto General de Importación y de Exportación (TIGIE), sólo 12 Tratados de Libre Comercio con 44 países y una relación comercial con más de 150 países sin tratado comercial alguno, por lo que a sus importaciones se les aplicaba el arancel general (Nación Más Favorecida, “NMF”), se contaba con 24 sectores de los Programas Sectoriales –PROSEC’s– que otorgaban exenciones de pago del arancel a ciertos insumos de acuerdo al sector o empresa, finalmente, el gobierno federal había otorgado beneficios por medio de aranceles particulares y con temporalidad anual (Regla 8a y Cupos). Como resultado de ello, el arancel promedio efectivamente pagado en México era reducido, a diferencia del arancel general promedio. Existían múltiples mecanismos para pagar un arancel inferior al general, lo cual propiciaba: 1) incentivos perversos y limitaciones de la regulación para disuadirlos, 2) distorsiones económicas y beneficios desiguales entre las empresas, 3) baja calificación del país en los indicadores de competitividad, expansión de la inversión, exportación, producción y empleo, así como estancamiento de la

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inserción mundial del país65, y 4) aprovechamiento insuficiente en los procesos productivos globales. Solicitud Resolver la problemática generada por el esquema comercial que prevalecía, a través de un conjunto de acciones que propiciara un entorno de negocios más competitivo y posibilitara un incremento en la inversión, la producción, las exportaciones y el empleo. Es decir, un esquema que permitiera enfrentar las distorsiones, recurrentes, en los mercados como: i) la incertidumbre jurídica para acceder a las importaciones, ii) los altos costos de los trámites para las empresas, iii) la inequidad entre sectores y empresas, iv) carga administrativa excesiva para el gobierno y v) las dificultades para identificar y sancionar operaciones irregulares. Entre los incentivos perversos y limitaciones de la regulación se encuentran los elevados incentivos para realizar “triangulaciones” derivado de las ganancias económicas que registraban las empresas (pago de arancel general vs. arancel exento por tratados); las empresas enfrentaban un costo para acreditar origen de conformidad con los tratados y la presencia de una imposibilidad de la autoridad para detectar y sancionar prácticas de triangulación comercial en forma extensiva, por el alto costo administrativo asociado a la actividad de verificación. Así, la propuesta consistía reducir los niveles arancelarios de productos industriales de la siguiente forma: • Etapa 1. Baja arancelaria promedio de 10% a 5% para 2008 • Etapa 2. Baja arancelaria de 5% a 2% en 2010 Así, el 80% de los productos quedarían exentos de arancel al finalizar la 2ª etapa y, por lo tanto, la dispersión arancelaria se reducirá de 8.4% a 6.8%, para ubicarse en 4.4% en 2011. Efectos Teóricamente, existe una relación entre el desempeño de los indicadores 65

De acuerdo con el estudio del “Doing Business 2009” del Banco Mundial –el cual proporciona una medición objetiva de las normas que regulan la actividad empresarial y su puesta en práctica en 178 países para 2009– México se ubicó en el lugar 56, y 87 respecto a la eficiencia en comercio exterior. Para el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial que incluía a 134 países, México se ubicó en el lugar número 60, para el “costo de procedimientos aduaneros” obtuvo la posición 74, y para “arancel promedio” en el lugar 105.

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macroeconómicos de un país y la regulación en el comercio exterior. De ello se deriva que el estancamiento y la poca infiltración en el comercio mundial de un país obedezca a una esquema de regulación comercial complejo –situación que presentaba la economía mexicana-. En este mismo tenor, existía un aprovechamiento insuficiente en los procesos productivos globales. Es decir, el imponer aranceles altos a las importaciones provenientes de países sin TLC´s, –caracterizados por ser los productores más eficientes de insumos–, limitaba la posibilidad de que las empresas mexicanas se incorporaran a la cadena global de proveedores. En México, la determinación de la tasa arancelaria en función del tipo de mercancía, de su país de origen y de su sector de destino requería de la aplicación de un complejo mecanismo regulatorio compuesto por más de 150,000 tasas arancelarias, lo cual propiciaba incentivos aviesos, limitaciones de la regulación para disuadirlos, además de diversas distorsiones económicas. Implicaba que sólo el 9% de las importaciones totales pagara un arancel general NMF; el 31% requería de verificación de origen para obtener el beneficio de TLC´s y el 20% ingresaba a través de programas especiales que imponía un alto costo administrativo a las empresas y al gobierno. La reducción de costos de las empresas propiciaría una expansión en la producción y con ello se contrarrestaría, parcialmente, la contracción prevista en los mercados por la coyuntura económica global. Además de que la mitigación de costos generaría un perfeccionamiento en el proceso de apertura comercial, lo que a su vez se traduciría en mayor atracción de inversión –bajo la perspectiva del constante movimiento de capitales ante el diferencial de costos–. El impacto que se previó fue: Repunte en el empleo, principalmente en los sectores de la agricultura, los servicios y la construcción, que a la fecha generaban el 85% del empleo en el país66. Mayor contribución por parte del sector manufacturero al Producto Interno Bruto (PIB) del país, es decir, se esperaba una participación mayor al 20%. La ejecución de este esquema contemplaba, mayor bienestar económico del país, mayor certidumbre jurídica, reducción de costos de operación y de producción, mayor eficiencia así como un crecimiento en la inversión, las exportaciones, la producción y el empleo. A nivel micro, las familias podrían observar un mejoramiento en el poder adquisitivo, contar con un universo más amplio de productos con mayor nivel de calidad así como mayor oferta laboral. De 2003-2006 dichos sectores generaron 1.5 millones de empleos, cifra que representó el 94% de los empleos totales generados. Se esperaba un incremento de 200,000 empleos netos, aproximadamente, por el impacto de la medida en la reducción en los precios y los costos en la economía.

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Acuerdo La Comisión de Comercio Exterior (COCEX) opinó favorablemente por unanimidad las propuestas y considera conveniente su aplicación. No obstante, los comisionados proponen que se haga un análisis integral de la tarifa arancelaria, y en particular en el sector agropecuario. Las propuestas presentadas son avaladas con las publicaciones en el Diario Oficial de la Federación de los días 24 de diciembre de 2008 y 16 de diciembre del 2009.

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Represalia Comercial con Estados Unidos (2009-2011) Motivaciones El marco referencial para poner a disposición de la Comisión de Comercio Exterior (cocex) la suspensión de beneficios de ciertos productos provenientes de los Estados Unidos de Norte América (eua) está integrado por la aprobación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) el 22 de noviembre de 1993 y su entrada en vigor el 1° de enero de 1994. La represalia comercial estaba motivada por la anulación del programa de Transporte Transfronterizo de Carga entre México y Estados Unidos, el cual consistía en la apertura para la transportación en estados fronterizos –diciembre de 1995– y a todo el territorio a partir de enero de 2000. Es decir, Estados Unidos no cumplió con sus obligaciones conforme al Anexo I “Reservas en Relación con Medidas Existentes y Compromisos de Liberalización”, el artículo 1102 “Trato Nacional en Servicios, Inversión y Asuntos Relacionados” y artículo 1103 “Trato de Nación Más Favorecida, en Servicios, Inversión y Asuntos Relacionados” para permitir que nacionales mexicanos invirtieran en empresas estadounidenses que proporcionaban transporte de carga internacional dentro de Estados Unidos. El 6 de febrero de 2001, se emitió un informe final en el cual se le daba la razón a México por el incumplimiento de los eua en materia de las obligaciones de transporte de carga internacional contenidas en el tlcan. De tal forma que el panel arbitral recomendó a los eua realizar todas las acciones necesarias para que pudiera cumplir con su obligación. Asimismo, se constituyó un Proyecto Demostrativo con miras a lograr una solución. Sin embargo, en 2009 este proyecto fue cancelado por los eua, a través de una iniciativa aprobada por su congreso –restringía el uso de recursos monetarios para dicho proyecto–. La suspensión de beneficios se calculó tomando en cuenta: i) los ingresos no obtenidos por los transportistas mexicanos en el año inmediato anterior y ii) un factor que toma en cuenta el mercado que hubieran desarrollado los transportistas mexicanos si Estados Unidos hubiera cumplido a tiempo con su obligación de abrirse al transporte mexicano. Por ello, se consideraba necesario modificar el artículo 1 del “Decreto por el que se establece la Tasa Aplicable durante 2003 del Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de América del Norte” publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2002, únicamente por lo que respecta a los aranceles aplicables a las mercancías originarias de los Estados Unidos de América.67 En principio la represalia contenía 89 fracciones arancelarias del sector agrícola e industrial y llegó hasta 99 fracciones.

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Solicitud Por ende, la solicitud ante la Cocex fue la de suspender los beneficios a productos originarios de los Estados Unidos de Norteamérica, consistentes en la modificación temporal de los aranceles preferenciales previstos en el TLCAN68. Así la importación se establecería a un arancel no mayor al vigente al de Nación Más Favorecida aplicado por México, debido al incumplimiento del acuerdo de transporte transfronterizo de carga. Efectos México, bajo el marco del TLCAN, solicitó la integración de un panel arbitral con el fin de lograr una solución pacifica. Como resultado de esta acción, los trabajos de la autoridad mexicana se enfocaron en el Acuerdo del Anexo I “Reservas en relación con medidas existentes y compromisos de liberalización” del TLCAN. México y EUA acordaron que a partir del 18 de diciembre de 1995 se eliminarían las restricciones a los servicios de transporte de carga internacional en los Estados fronterizos y hasta el 1° de enero de 2000 en todo el territorio de ambos países. Dados los acuerdos entre México y EUA - negociar una liberalización progresiva del comercio transfronterizo de servicios en el sector de transporte terrestre de carga internacional- en materia de autotransporte transfronterizo se propuso modificar la suspensión de beneficios adoptada frente a ese país ya que EUA no permitía la prestación de servicios de largo recorrido para los transportistas domiciliados en México de manera permanente. Así la importación de bienes originarios de EUA se sujetará a un arancel no mayor al arancel vigente de NMF aplicado por México. Posteriormente se restablecerían las tasas preferenciales previstas en el TLCAN, una vez que EUA (a través de la Federal Motor Carrier Safety Administration) otorgará el primer permiso –provisional o permanente– a transportistas mexicanos bajo los términos del programa establecido. Así, México se reservaría sus derechos a restablecer las medidas de represalia comercial en caso que EUA no permitiera la prestación de servicios de largo recorrido para los transportistas domiciliados en México de manera permanente. Al suspender la aplicación de beneficios de efecto equivalente a EUA –establecidos en el TLCAN – el artículo 2019 otorgaba el derecho a México, hasta el momento en que se llegara a un acuerdo sobre la resolución de la controversia. Se suscribió un Memorando de Entendimiento, por una parte el Departamento de Transporte de los Estados Unidos de América y la Secretaría Establecidos en el Decreto por el que se establece la Tasa Aplicable durante 2003, del Impuesto General de Importación, para las mercancías originarias de América del Norte, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2002.

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de Comunicaciones y Transportes de México en materia de Transporte Transfronterizo de Servicios, el cual figuró como el inicio para lograr una solución mutuamente satisfactoria a la controversia y con ello se permitiría la prestación de servicios de largo recorrido para los transportistas que tuvieran domicilio o residencia en el territorio del otro país69 –bajo las condiciones de cumplir con los procedimientos suscritos en el memorando–. Con el fin de respetar el compromiso sobre transporte internacional pactado en el TLCAN, funcionarios y ex funcionarios así como a numerosas organizaciones del sector privado de Estados Unidos exigieron al Congreso estadounidense cumpliera y diera solución al problema en los términos de la solución de la controversia impuesta por México. La suspensión de beneficios tuvo por objeto lograr una recaudación de aranceles equivalente a 427.5 millones de dólares. Para ello, se definieron alternativas de productos en los que México podría eliminar los aranceles preferenciales e imponer el arancel vigente de Nación Más Favorecida (NMF). Acuerdo Las propuestas presentadas ante la Cocex para la eliminación temporal de los aranceles preferenciales hacia Estados Unidos fueron opinadas, por mayoría – las dos primeras ocasiones– y en la tercera sesión la votación fue unánime. Los Decretos correspondientes se encuentran publicados en el Diario Oficial de la Federación del: 18 de marzo de 2009, 18 de agosto de 2010 y 21 de octubre de 2011.

Para aquellos transportistas con 18 meses de operación y con la aprobación de cumplimiento, podrían tener una autorización permanente.

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Apéndice 2. Estadística de las Opiniones de la Comisión de Comercio Exterior70 Medidas opinadas por la Cocex (Número de propuestas) Tema/Año

2000 2001

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2000-2012

Cupos

114

182

131

134

264

126 57

1,174

Aranceles

518

Regulaciones

266

Cuotas 23 Compensatorias

253

Salvaguardas

Total

165

260

239

227

362

220 184

121

119

2,219

Fuente: Secretariado Técnico de la Comisión de Comercio Exterior. Nota: Los datos para 2012 son a octubre.

Elaborada por Gustavo Pérez Cianca, Prosecretario del Secretario Técnico de la Cocex.

2 E VA L U A C I O N E S D E I M PA C T O DE L A POL ÍT ICA COM ERCI A L

EVALUACIONES DE LA DESGRAVACIÓN ARANCELARIA

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Introducción. La desgravación arancelaria en México Rahul Giri - Kensuke Teshima - Enrique Seira1

La liberalización comercial es una de las políticas más importantes que México ha adoptado desde la década de 1980. En particular, nuestro país ha ido reduciendo los aranceles, ya sea de manera unilateral o multilateral, lo que tiene implicaciones de gran alcance para la economía mexicana. Por ello, estudiar los efectos que esta política ha tenido es imprescindible. La teoría del comercio establece que reducir los aranceles puede promover el bienestar y el crecimiento de distintas maneras. Por ejemplo, los consumidores pueden beneficiarse de manera directa de una mayor variedad de nuevos productos o de un precio menor de los productos existentes. La productividad o la tecnología de los productores pueden también incrementarse por una mayor competencia y por el aumento en el acceso a productos intermedios. Por otra parte, la mayor competencia podría forzar un ajuste a la baja en el trabajo, al menos en el corto plazo. La Secretaría de Economía, basada en estos principios, incursionó en una desgravación arancelaria en el periodo 2008-2013 que buscaba no sólo beneficiar a los consumidores sino inducir una mayor productividad y competencia en el sector productivo de la economía mexicana. Nuestro país llevó a cabo esta desgravación durante un periodo de recesión mundial y en un contexto en el que varios países estaban proponiendo cerrar su economía al comercio. La desgravación, por lo tanto, fue controversial y su diseño e implementación requirió de una visión de largo plazo por parte de la Secretaría de Economía y del gobierno mexicano. A la luz de los estudios presentados aquí, puede decirse que esta decisión fue acertada. Los siguientes tres artículos a los que hace referencia se centran principalmente en el impacto de la reducción arancelaria sobre el comportamiento de los productores. Estos artículos abordan de manera directa el impacto de la reducción arancelaria en tres rubros de gran importancia económica; en primer lugar, las importaciones y exportaciones; en segundo, en los precios y, por último, en el empleo. Los tres artículos son complementarios y el orden es apropiado; es muy probable que la reducción arancelaria se refleje en primera instancia en la cantidad de importaciones y que esto a su vez repercuta en otras variables como precios y empleo. Profesores investigadores del Centro de Investigación Económica del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).

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El análisis de precios es un buen acercamiento al tema de competencia: esperaríamos que la reducción arancelaria aumente la competencia para aquellos productores que se enfrentan a las nuevas importaciones y que reduzca los precios para los consumidores. Un posible efecto secundario de la desgravación arancelaria es el estímulo a las exportaciones, ya sea por una reducción de los costos de bienes intermedios importados o a través del aumento de las variedades de éstos. Este canal es también objeto de análisis en el conjunto de artículos del presente apartado. Los autores están conscientes de que, a pesar de que pudieran existir estos beneficios potenciales de productos intermedios importados, el aumento en la competencia podría dañar el empleo, al menos en el corto plazo. Esta posibilidad se considera seriamente y se incorpora al conjunto de hipótesis de investigación. Como consecuencia de la desgravación arancelaria, de los tres artículos se obtienen los siguientes resultados principales: (a) aumento en las importaciones2 (b) reducción de precios (particularmente en los sectores cuyas condiciones de mercado iniciales no son competitivas), (c) aumento en las exportaciones y empleo en sectores cuyos costos de insumos fueron reducidos debido a la reducción arancelaria3, y (d) efectos negativos (aunque estadísticamente no significativos) sobre sectores que enfrentan competencia más intensa a raíz de la desgravación. A pesar de que es posible recurrir a más estrategias empíricas que las empleadas en cada artículo, los análisis elaborados son relativamente transparentes y constituyen un excelente punto de partida y motivación para seguir estudiando el tema. Debe notarse que la crisis del 2008-2009 dificulta la identificación del impacto de la desgravación ya que puede incidir en las tendencias de las industrias de forma diferencial y correlacionada con el grado de desgravación de cada una de éstas.4 Las limitaciones de espacio impiden hacer justicia a los artículos presentados; nos limitaremos por tanto a mencionar algunos puntos importantes de cada uno. En el artículo, “El efecto de la política de liberalización comercial en las importaciones y exportaciones en México: 2007 - 2011” se analiza el impacto de la reducción arancelaria sobre las importaciones y exportaciones. Los autores utilizan los datos de las importaciones a nivel de fracción arancelaria (producto) así como los niveles arancelarios para cada fracción en el período Los autores encuentran que una reducción de un punto porcentual en la tarifa implica un incremento en las importaciones de 5% de países sin tratado de libre comercio con México, y una reducción de 2% en importaciones de países con tratado de libre comercio previo. Tomando ambos en cuenta se llega a un incremento de 1.5%. 3 Se encuentra que un punto porcentual de reducción en la tarifa efectiva está relacionado con un incremento de 1% en el empleo en la industria respectiva. 4 Debe notarse también que los autores miden el grado de desgravación de forma diferente entre ellos: algunos usan tarifas efectivas, otras tarifas nominales, y otros, penetración de insumos. 2

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2007-2011 para el análisis de los efectos de la desgravación arancelaria sobre las importaciones. Se utilizan datos sobre las exportaciones e importaciones a nivel empresa y se realiza un análisis de regresión con dos tipos de tarifas para bienes finales (exportaciones) y para insumos y bienes intermedios (importaciones) en una regresión con efectos fijos a nivel empresa que relaciona aranceles como variable para explicar la cantidad de importaciones. El principal hallazgo es que la reducción arancelaria incrementó las importaciones provenientes de países a los que se aplican las tasas arancelarias de “Nación Más Favorecida” (NMF) y que, al mismo tiempo, provocó un decremento de las importaciones provenientes de países a los que aplican tasas arancelarias de tratado de libre comercio (TLC). El incremento neto es positivo, lo cual es consistente con lo que se esperaría en la teoría. Otro hallazgo es que la reducción arancelaria provocó un decremento en las exportaciones de los bienes finales que fueron desgravados. Es decir: quienes exportaban bienes finales en categorías desgravadas experimentaron un decremento en la cantidad exportada5. Por otra parte, la reducción arancelaria incrementó las exportaciones de aquellos exportadores que compraban insumos que fueron desgravados. Finalmente, los autores demuestran que no hay correlación estadísticamente significativa entre el grado de desgravación arancelaria desde 2007 y el logaritmo natural de las importaciones para ese mismo año, lo cual reduce la preocupación de que las variables omitidas correlacionadas con la desgravación, pero conceptualmente distintas de ésta, expliquen los resultados. Este análisis es útil e importante en varios sentidos. Primero, el análisis de los efectos de la reducción arancelaria sobre las importaciones es fundamental como primer paso para cualquier análisis subsecuente. Si no encontramos el impacto de la reducción arancelaria sobre la cantidad de importaciones es improbable que los efectos se presenten en otras variables. Segundo, los autores muestran que el efecto de la reducción arancelaria depende del tipo de importaciones y exportaciones. Los efectos del impacto de la reducción arancelaria sobre las importaciones son positivos para las importaciones provenientes de países a los cuáles se les aplican tasas arancelarias NMF, mientras que son negativos para las importaciones provenientes de países a los que no se les aplica una tasa arancelaria NMF. Este efecto diferenciado es lógico y aumenta la credibilidad de los resultados: los efectos del impacto de la reducción arancelaria sobre las exportaciones son positivos para los exportadores cuyos insumos fueron sujetos a la reducción arancelaria, pero negativos para aquellos exportadores que ya exportaban con esquemas preferentes. Los resultados también son consistentes con el mecanismo más destacado en la literatura sobre el tema: la desgravación Este resultado es algo contra intuitivo y podría deberse al efecto de la crisis 2008-2009.

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a importaciones trae consigo la importación de productos intermedios más baratos y más competencia al mismo tiempo.6 Los autores tuvieron el cuidado de presentar evidencia en contra de una explicación alternativa de los resultados, derivada de una causalidad inversa en donde se desgravan más aquellas actividades con menores importaciones en el punto de partida, o que tienen diferentes tendencias en el tiempo (con o sin desgravación). Los autores muestran que la correlación entre el grado de reducción arancelaria y las importaciones iniciales (2007) es insignificante. Como todo análisis, el presente podría extenderse en varias direcciones, por ejemplo, las siguientes: (1) analizar si los exportadores o importadores pudieron responder de forma diferente dependiendo de las características de las empresas o de la industria, (2) hacer un análisis mucho más profundo sobre la endogeneidad de la reducción arancelaria, tal como (2a) analizar si los resultados no se derivan de las diferentes respuestas a los colapsos comerciales en 2008-2009 de acuerdo a cada industria a través de la inclusión del efecto de la interacción del tipo de industria en el tiempo, (2b) analizando si el grado de reducción arancelaria está correlacionado con otras características de los bienes (tales como el nivel tarifario inicial y el crecimiento en importaciones antes de 2007) y (2c) hacer un análisis más exhaustivo de las tendencias de las industrias más desgravadas frente a las menos desgravadas antes de la desgravación para cuantificar el grado en que las no desgravadas son un buen grupo de control, y (3) extender el análisis para capturar mejor el impacto del esquema PROSEC. El objetivo del segundo artículo, “Efectos de la liberalización comercial sobre el nivel de precios de las manufacturas en México”, es examinar el efecto de la liberalización en las importaciones sobre precios de las manufacturas durante 2007-2011. La motivación principal detrás de este artículo es la noción de ganancias pro competitivas provenientes del comercio. Un aumento en el comercio debido a la reducción de las barreras comerciales debería reflejarse en una mayor competencia entre empresas que sobreviven, una expansión de la oferta total y una reducción de los mark-ups sobre los costos marginales. De manera plausible, estos efectos deberían ser más fuertes en industrias que se caracterizan por una alta concentración del poder de mercado antes de que el régimen de importaciones fuera liberalizado. El artículo construye un panel mensual empezando en julio de 2007 y terminando en diciembre de 2011, para 21 industrias de manufactura. Se hace una regresión sobre el índice de precios para el productor de una industria explicado por la concentración de poder de mercado (proporción del mercado de las principales cinco empresas en una determinada industria) y la proporción Ver por ejemplo: Mary Amiti & Jozef Konings, 2007, “Trade Liberalization, Intermediate Inputs, and Productivity: Evidence from Indonesia,” American Economic Review, vol. 97(5).

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de penetración de las importaciones (fracción de importaciones de insumos intermedios sobre el valor total de la producción) para la industria, después de controlar por los costos laborales, los costos de los insumos intermedios, y proxies de la demanda de mercado. Para capturar los efectos más pronunciados de la liberalización de las importaciones sobre las industrias con mayor concentración de poder de mercado, la medida de concentración se introduce como la interacción con la proporción de penetración de las importaciones. Otra especificación también incluye la tasa efectiva de aranceles aplicables a la industria. Los resultados de Mínimos Cuadrados Ordinarios (OLS) muestran un efecto positivo y significativo de la concentración de poder de mercado en el precio y un efecto negativo significativo de la penetración de las importaciones (o un efecto positivo de los aranceles) sobre los precios a raíz de la desgravación. Además, el efecto de interacción del índice de penetración de las importaciones y la concentración de poder de mercado es también negativo, corroborando las mayores ganancias del comercio en industrias caracterizadas por una mayor concentración de mercado. El artículo también elabora una estimación con variables instrumentales (2SLS) para lidiar con el sesgo de simultaneidad entre los precios de los productores y la penetración de las importaciones y la demanda de mercado. Los resultados del 2SLS muestran una mayor magnitud de los coeficientes comparados con aquellos obtenidos en OLS, aunque mantienen las características cualitativas del OLS. Para resumir, el artículo encuentra evidencia sobre la existencia de ganancias pro competitivas sobre los precios de los productos en empresas de manufactura mexicanas entre 2007 y 2011. Una reducción de la tarifa efectiva de 10% implica una reducción de 0.4% en los precios al productor. Es necesario hacer notar que las tasas efectivas de aranceles van a ser afectadas por las respuestas endógenas al cambio en la política de importaciones debido a que incorporan cantidades de importaciones. Es posible que una mejor medida de los cambios en la política de importaciones sean las tasas oficiales de aranceles aplicables a cada industria. Finalmente, a pesar de que los precios a los productores han disminuido como respuesta al aumento en las importaciones, las ganancias para los consumidores dependerán de la estructura de los mercados de menudeo en la economía. Por lo tanto, sería fructífero ver si estas ganancias pro competitivas van a ser también visibles en el precio del consumidor. El artículo “Impacto de la reducción arancelaria sobre el empleo en el sector industrial: 2007-2012” analiza el efecto de la reducción de las tarifas arancelarias en el empleo. El autor utiliza el empleo a nivel industria entre 2007 y 2011 y hace regresiones utilizando dos tipos de tarifa: el arancel efectivo en los bienes que la industria produce (tarifa en bienes finales) y el arancel efectivo en los productos que la industria usa como insumos intermedios (tarifa en bienes

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intermedios). Estos dos aranceles pueden tener diferentes impactos, como se mostró en el primer trabajo sobre la reducción de la tarifa en las importaciones y exportaciones. El efecto más probable en el primer caso puede ser mayor competencia en bienes finales y posiblemente una reducción temporal en el empleo, mientras que, en el segundo caso, se reducen los costos de producción y el empleo podría aumentar. Consistente con estas conjeturas, el autor encuentra que la reducción en la tarifa en bienes finales no tiene ningún efecto sobre el empleo mientras que la caída en la tarifa en bienes intermedios tiene efectos positivos en el empleo. Este resultado es importante ya que muestra que aún en un ambiente recesivo o de bajo crecimiento, la desgravación arancelaria parece no haber disminuido el empleo, como algunos de sus críticos especularon. Algunas futuras áreas que se pueden desarrollar a partir de este trabajo incluyen, en primer lugar, analizar como responden el total de ventas y las ventas domésticas a los dos tipos de aranceles. Como la reducción en la tarifa de insumos incrementa el empleo, se esperaría que también las ventas totales o domésticas aumentarían. En segundo lugar, sería posible analizar si el efecto depende de las características de la industria; como la proporción de industria orientada a las exportaciones y la proporción de industria importadora de insumos, se esperaría que el efecto de la reducción arancelaria sería mayor o menor, dependiendo de estas características. Por último es factible, a partir de lo aquí desarrollado, usar las tarifas nominales en vez del arancel efectivo para ser consistente con el primer trabajo. Quisiéramos terminar esta pequeña introducción con un reconocimiento. Entender el impacto de la reducción de los aranceles en distintos resultados económicos y los mecanismos subyacentes es indudablemente de crucial importancia para México, y desafortunadamente existen pocos análisis al respecto. En este contexto, el presente esfuerzo de la Secretaría de Economía para evaluar objetivamente debe ser elogiado, bienvenido y usado para futuros análisis.

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El efecto de la política de liberalización comercial en las importaciones y exportaciones en México: 2007-2011 Benjamín Oliva Vázquez - Jesahel Urbina-Solalinde7 Nuestro objetivo en este documento es mostrar el efecto de las medidas de liberalización comercial en las importaciones a nivel fracción arancelaria y en las exportaciones a nivel empresa en México en el período de 2007 a 2011 mediante modelos panel con efectos fijos. Nos limitamos a analizar el efecto de las tarifas arancelarias, regulaciones no arancelarias y otras medidas en materia de comercio exterior en el crecimiento de las importaciones y exportaciones y no abordamos los posibles efectos sobre empleo, precios y otras variables económicas. La reducción de la tarifa arancelaria de importación debería incrementar las importaciones y exportaciones, favoreciendo la hipótesis de que la liberalización comercial promueve la actividad económica. Adicionalmente, el esquema preferencial PROSEC y las RNA’s no deberían tener efecto sobre las importaciones. Nuestros resultados nos permiten afirmar que la reducción arancelaria impacta de manera positiva el crecimiento de las importaciones NMF y negativamente las importaciones al amparo de algún acuerdo comercial. El efecto neto es positivo. En el caso de las exportaciones a nivel empresa, mostramos que existe un efecto positivo de la desgravación arancelaria de los bienes intermedios e insumos y un efecto negativo de la desgravación arancelaria de los bienes finales.

Introducción La apertura comercial ha sido uno de los principales factores que ha impulsado el crecimiento y desarrollo económico de México. Podemos dividir en tres etapas dicho proceso. La primera corresponde al periodo anterior a 1986, cuando prácticamente el intercambio comercial con el exterior era nulo. La segunda etapa inicia con el proceso de liberalización dado por la inserción de México en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) en 1986 y culmina con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994. Finalmente, la etapa de 1994 a la fecha corresponde al periodo en el que se implementaron una serie de políticas comerciales (firma de otros tratados comerciales y reducción de Agradecemos el apoyo de Noé Aparicio Durán en la edición de cuadros y texto.

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aranceles, entre otras medidas) que permitieron reducir las barreras al comercio exterior. Así, el comercio total de bienes de México pasó de 117,252.5 MDD en 1993 a 700,518.3 MDD en 2011. Esto ha significado un crecimiento del valor del comercio exterior del 497.4% en los últimos 18 años. En este sentido, el comercio exterior de bienes y servicios como porcentaje del PIB representaba el 30.8% en 1993 y el 67.4% para 2011, un incremento del 118.8% de la participación del comercio exterior en el PIB. En términos de mercados en el exterior, el principal socio comercial de México entre 1993 y 2011 ha sido indudablemente Estados Unidos. Con todo, en los últimos años los terceros países más importantes participantes en el comercio exterior mexicano (es decir, exceptuando a Estados Unidos y a Canadá) han cambiado. Hacia 1993, el 49.4% del comercio exterior de México con terceros países se realizaba, en orden de importancia, con Japón, Alemania, España, Francia y Brasil. En 2002, Japón, Alemania, China, Taiwán y Corea, en conjunto, representaron el 45.1% del comercio exterior de México. Finalmente, hacia 2011, el 51.4% del comercio exterior se realizó con China, Japón, Alemania, Corea y Brasil. En conclusión, nuestro país ha incrementado sus importaciones y exportaciones como consecuencia de sus políticas de apertura comercial. Adicionalmente, la participación de algunos países en nuestro comercio exterior ha cambiado en estos últimos años, ya sea por algún tratado o acuerdo comercial o por la reducción de aranceles de “Nación Más Favorecida” (NMF). Convencionalmente, las depreciaciones cambiarias aumentan las exportaciones y, en consecuencia, el producto de un país. Sin embargo, para Agenor y Montiel (1996) este resultado no es robusto. En el capítulo 10 de su obra, ambos autores argumentan que las depreciaciones cambiarias aumentan el crecimiento del producto pues se estimula la demanda externa por las exportaciones y se incrementa la demanda interna de la producción doméstica debido al encarecimiento de las importaciones. Ahora bien, si los insumos de las empresas exportadoras se componen en su mayoría de productos importados, una depreciación cambiaria elevará sus costos ocasionándoles pérdidas. Las pérdidas serán aún mayores para aquellas empresas cuyos insumos provengan del exterior y no sean exportadoras, pues sus costos están denominados en moneda extranjera, mientras que sus ingresos están en moneda local. Adicionalmente, si las empresas asumen deudas en moneda extranjera y generan beneficios en moneda local, el efecto de una depreciación del tipo de cambio será contractivo para ellas y, por lo tanto, para la economía. Si el crecimiento del producto está, en parte, determinado por el comercio internacional, resulta importante preguntarse no sólo por los efectos del nivel del tipo de cambio nominal sino también de su volatilidad. Coté (1994) estudia

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la relación entre incertidumbre cambiaria y comercio. De acuerdo a este autor, la evidencia respecto al efecto de la volatilidad del tipo de cambio nominal en la economía es mixta. No obstante, un gran número de trabajos apoyan la idea de que la volatilidad del tipo de cambio nominal deprime los niveles de comercio. La volatilidad del tipo de cambio nominal puede afectar directamente al comercio a través del ajuste de costos de las empresas e indirectamente a través de su efecto en la estructura del producto y la inversión. En conclusión, las variaciones del tipo de cambio pueden afectar los costos relativos de las empresas locales respecto a las extranjeras, lo que impactaría en el nivel de producción y empleo. Una apreciación elevaría los costos relativos y reduciría la producción de las empresas locales; una depreciación tendría el efecto contrario, es decir, una depreciación es equivalente a incrementar las tarifas arancelarias locales y a reducir las tarifas extranjeras. En el corto plazo, la reducción de aranceles expone a las empresas locales a una mayor competencia que puede afectar su posicionamiento en el mercado y reducir sus ingresos. En este escenario, las menos competitivas podrían desaparecer (Baggs, 2005) y las más productivas serían beneficiadas (LaRochelle, 2007). Una adicional reducción de la protección comercial de industrias altamente protegidas provocaría un descenso en el nivel de empleo. Sin embargo, a largo plazo, la liberalización comercial incrementaría la competencia, lo que favorecería la especialización y la creación de nuevos mercados y se vería reflejado en un incremento de la eficiencia y en fomentos a la productividad (LaRochelle, 2007). Esto puede trasladarse a un incremento de la actividad económica y a la creación de empleos que compensará en mayor medida la pérdida de empleo del corto plazo, generando industrias más competitivas. La idea de una industria más competitiva, fomentada por una menor restricción a la importación, lleva a la innovación derivada del entendimiento y del desarrollo de nuevas tecnologías y productos. La competencia inducida por importaciones reduciría costos de producción y mejoraría la eficiencia técnica (Teshima, 2010). Esto provocaría un incremento en la participación de las industrias más competitivas en el mercado de exportación. Este incremento en las exportaciones continuaría fomentando la productividad (Baldwin, 2010), la competencia, la actividad económica y el empleo. Bajo el enfoque del análisis de regresión de datos panel con efectos fijos, nuestro estudio muestra que la llamada “Política de Facilitación Comercial” de reducción de aranceles de importación de los últimos tres años ha incrementado las importaciones y las exportaciones, lo que debería crear, primero, un efecto positivo sobre otras variables como el empleo o producto y, posteriormente, un efecto negativo sobre el nivel de precios. Entre los principales resultados encontramos que el efecto de desgravación arancelaria disminuye las

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importaciones originarias de países con tratados de libre comercio (TLC’s) o con acuerdos ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) e incrementa las importaciones originarias de países no socios. En suma, el efecto es positivo para las importaciones. Otro resultado relevante es que el efecto de la reducción de aranceles es diferenciado en las exportaciones dependiendo del tipo de bien desgravado. Así, para los casos en que el bien desgravado es el bien final, el efecto en las exportaciones es negativo. En cambio, si la desgravación se hace en los bienes intermedios o en los insumos, el efecto de dicha reducción arancelaria es positivo en las exportaciones. Por otro lado, no encontramos evidencia de endogeneidad de la desgravación arancelaria y las importaciones. Adicionalmente, no existe evidencia concluyente del efecto del esquema preferencial de los Programas de Promoción Sectorial (PROSEC’s) y la estructura de las Regulaciones No Arancelarias (RNA’s). En la siguiente sección se describen las bases de datos utilizadas en el estudio y se presentan las estadísticas descriptivas de dichas variables. En la tercera sección se plantea y describe la metodología seguida en el análisis, así como los resultados obtenidos con la misma. Finalmente, en la cuarta sección se hace una breve discusión de los resultados obtenidos. Datos utilizados El conjunto de datos utilizados en nuestro estudio comprende los siguientes grupos de información. El primero está compuesto por los distintos niveles arancelarios NMF y del PROSEC para cada una de las fracciones arancelarias de la TIGIE entre los años 2007 a 2011. El segundo grupo de datos son los valores de las importaciones y exportaciones y el tipo de cambio promedio de importación. El tercer grupo corresponde al conjunto de RNA’s, cuya fuente son los respectivos acuerdos de RNA’s publicados entre los años 2007 a 2011. Finalmente, los datos de producción provienen de la Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera (EMIM) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) para los años 2007 a 2011. Los datos, por tanto, son los siguientes: TIGIE y PROSEC. La versión 2007 de la TIGIE ha sufrido modificaciones en términos del número de fracciones o líneas arancelarias desde su publicación en junio de 2007. En un inicio, la TIGIE se componía de 12,114 fracciones arancelarias; para 2012 se compone de 12,149 fracciones arancelarias. Aunado a las modificaciones de la TIGIE derivadas de los cambios del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (HS, por sus siglas en inglés); el PROSEC se ha modificado también. Desde su publicación original en agosto de 2002 el PROSEC ha sufrido modificaciones en la estructura arancelaria y en el número de fracciones contenidas. En términos generales, en junio de 2007,

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6,197 fracciones arancelarias estaban contenidas en alguno de los 24 sectores del PROSEC; es decir, el 51.2%. Para finales del 2011, el PROSEC aplicaba sólo a 1,113 fracciones arancelarias, número que representaba el 9.2% de las fracciones arancelarias vigentes en la TIGIE en ese año. Esta disminución de los productos contenidos en el PROSEC es la muestra más clara de la desgravación aplicada a los aranceles NMF de la TIGIE en fechas recientes. Gráfica 1. Evolución de los aranceles promedio del sector industrial (2007 – 2012*)

Fuente: Elaboración propia con base en las diferentes publicaciones en el Diario Oficial de la Federación que modifican la TIGIE o el PROSEC. Nota: Los cálculos se realizaron con base en el arancel promedio ponderado por el tiempo de vigencia del arancel en el año. El sector industrial se debe entender como las fracciones contenidas en los capítulos 25 a 97 del sistema armonizado 2007. * Calculado de acuerdo a la modificación del 23 de enero de 2012.

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En consecuencia, la política arancelaria de México en los últimos años se ha caracterizado por la reducción unilateral de los aranceles de importación y, por ende, por la eliminación de algunos esquemas preferenciales. Uno de los argumentos clave que sustenta ambos fenómenos es la afirmación de que, en muchos casos, éstos generaban distorsiones y escenarios que discriminan a algunos agentes económicos. En la gráfica 1 mostramos la evolución de los aranceles promedio de la TIGIE y el esquema preferencial PROSEC. Como se puede observar, existe una clara política de reducción de aranceles de bienes intermedios en mayor proporción que los de los bienes finales. Consideramos que este hecho puede tener diferentes efectos en nuestro análisis, tales como la existencia de un spread óptimo entre la tarifa de bienes intermedios y bienes finales. Información de importaciones y exportaciones. El valor de las importaciones y exportaciones se extrajo de la base de datos de comercio exterior de la Dirección General de Comercio Exterior (DGCE). Así, para cada una de las fracciones arancelarias se obtuvo el valor en dólares del total de las importaciones y el tipo de cambio promedio de importación operado por fracción arancelaria en cada uno de los años comprendidos entre 2007 y 2011. Cabe mencionar que la nomenclatura del sistema armonizado vigente entró en vigor a mediados de 2007. Este hecho nos obligó a emplear la correlación de la TIGIE de 2002 y la TIGIE de 2007 emitida por la Secretaría de Economía (SE). En consecuencia, usando como ponderador el valor del comercio en los seis meses siguientes al cambio, se distribuyó el valor del comercio de las fracciones antes del cambio de nomenclatura. Existen otros casos en los que el método seguido fue una mera suma, ya que la correlación así lo indicaba. De manera complementaria, se extrajo la parte de las importaciones realizadas al amparo de los TLC’s y de los tratados con miembros de la ALADI. Si bien existe un arancel aplicable a las importaciones de las mercancías originarias de cada uno de los acuerdos mencionados, cabe señalar que, en fechas recientes, la mayoría de estos acuerdos entraron en su fase de libre comercio, hecho que implica un arancel del cero por ciento a la importación. El tipo de cambio mencionado corresponde al tipo de cambio promedio de las operaciones de importación en cada uno de los años entre 2007 y 2011. De acuerdo con la legislación mexicana éste debe cumplir con los siguientes supuestos: estar vigente en la fecha de entrada o de presentación de la mercancía en territorio nacional o en la fecha de pago de las contribuciones (incluso en los casos en que se trate de pedimentos complementarios) o en la fecha de pago del pedimento cuando se trate de pedimentos consolidados. Para nuestro análisis de importaciones empleamos un tipo de cambio real ponderado por el valor de las importaciones de los 10 principales participantes en el comercio exterior de México.

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En el caso de las exportaciones, los datos empleados corresponden a información a nivel empresa de valor y fracción arancelaria de exportación. Adicionalmente se incorporaron las fracciones arancelarias de importación para cada una de las empresas exportadoras. De tal forma que se conjuntó información de las importaciones y exportaciones de las empresas exportadoras. RNA’s. El conjunto de RNA’s aplicable a cada una de las fracciones arancelarias se tomó de las publicaciones del Diario Oficial de la Federación de cada uno de los acuerdos de las diversas dependencias involucradas en los siguientes temas: regulaciones sanitarias y de productos químicos esenciales de la Secretaría de Salud (SALUD); regulación fitosanitaria de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); regulación de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA); regulación de vida silvestre y residuos peligrosos de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la regulación de seguridad radiológica de la Secretaría de Energía (SENER); los anexos de las Reglas y Criterios de Carácter General en Materia de Comercio Exterior de la SE (Normas Oficiales Mexicanas (NOM), permisos previos (PP) y cuotas compensatorias (CC)), y de la regulación de la Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas y Sustancias Tóxicas (CICOPLAFEST). Para considerar cada una de las regulaciones como vigente en cada uno de los años entre 2007 y 2011, se revisó si la regulación tuvo vigencia en más de la mitad del año. Existen casos en que la regulación ha estado presente en todo el período entre 2007 y 2011. Con el propósito de analizar el impacto de estas regulaciones se optó por el análisis de las distintas RNA’s por grupos. De esta manera definimos cinco conjuntos. El primero comprende únicamente a las NOM puesto que las consideramos una regulación técnica de los productos sujetos a ella. En un segundo grupo se consideraron a las relativas a sanidad contenidas en los acuerdos emitidos por SALUD y la CICOPLAFEST. Las regulaciones fitosanitarias, de vida silvestre y de residuos tóxicos de SAGARPA y SEMARNAT se consideran en un tercer grupo. Como un conjunto de regulaciones varias se incluyeron a las regulaciones emitidas por SEDENA, SENER y los permisos previos de la SE. Finalmente, por su relevancia en la historia del comercio exterior se decidió que las cuotas compensatorias se trataran como el quinto grupo de RNA’s. Adicionalmente, notamos que esta última regulación es la única que muestra mayor variabilidad a lo largo de los años 2007 a 20118 (ver cuadro 1). Nótese que se dejaron fuera de este análisis las RNA’s de los acuerdos de la Asociación Mexicana de la Cadena Productiva del Café, A.C., o los consejos estatales del café y la regulación del Instituto Nacional de Antropología e Historia, o del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura.

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Sin embargo, se puede observar que existe poca variabilidad de las RNA’s a lo largo del período de estudio. Debemos reconocer que la poca variabilidad de RNA’s puede explicarse, entre otras cosas, por la naturaleza de las regulaciones ya que una vez que se establece alguna restricción para algún producto (por ejemplo, una norma técnica) existen pocas posibilidades de que se decida su modificación o eliminación. Cuadro 1. Número de fracciones arancelarias por tipo de RNA’s 2007

2008

2009

2010

2011

Total de RNA´s

REGULACIÓN

4,272

4,232

4,223

4,240

4,237

NOM (SE)

2,735

2,692

2,704

2,703

210

213

231

1,069

1,071

443

460

458

1,046

SEDENA, SENER y Permisos Previos (SE) SALUD (2) y CICOPLAFEST SAGARPA y SEMARNAT Cuotas compensatorias (SE)9

Fuente: Elaboración propia con base en las diferentes publicaciones del Diario Oficial de la Federación que modifican a cada una de las RNA´s. 9 Nota: Sólo se toman en cuenta las fracciones arancelarias de los capítulos 25 a 97 del sistema armonizado 2007 para la elaboración de este cuadro.

EMIM. Una de las limitantes que encontramos al realizar este análisis es la ausencia de información relativa a la producción de cada una de las mercancías mencionadas en la TIGIE. Con el objetivo de usar alguna medida de la producción para cada una de las fracciones arancelarias, se empleó la versión preliminar de la La notable reducción de fracciones arancelarias sujetas a CC entre 2008 y 2009 se puede explicar por lo siguiente. El 6 de julio de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el número de fracciones arancelarias sujetas a CC, entre los productos que se incluía en dicha publicación se encuentran: carne y algunos aceites vegetales; productos químicos, caucho y papel; acero y sus manufacturas; productos textiles, prendas de vestir y calzado; entre otros. Sin embargo, en la modificación al anexo 2.5.1 de las Reglas y Criterios de Carácter General en Materia de Comercio Exterior de la SE del 16 de octubre de 2008 se modificó el listado de las mercancías que serían sujetas a CC. Así, solo quedaron bajo dicha regulación productos como: carne, manzanas y aceites vegetales; productos químicos orgánicos e inorgánicos, caucho y papel; los textiles mezclilla y poliéster; las prendas de vestir “T-shirts” y camiseta de punto, y acero y sus manufacturas. Esta última modificación dejo fuera de la regulación a muchos productos textiles y prendas de vestir así como los productos de calzado.

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Concordancia de la TIGIE y el SCIAN para asignar a cada fracción arancelaria el valor de la producción obtenida por la EMIM a nivel de código de actividad económica del SCIAN. En consecuencia, se tomó el valor de los productos elaborados (anualizado y a precios de 2003) de los establecimientos de la EMIM como medida de producción. Así, a cada uno de los códigos de la TIGIE se le asignó un valor de producción de alguna actividad que, en principio, no sólo produce ese producto sino un conjunto de los productos de la TIGIE. Descripción del modelo utilizado En diciembre de 2008 el Gobierno Federal inició la implementación de una política de eliminación de aranceles NMF para un conjunto de bienes del sector industrial de la TIGIE. La reducción unilateral de las tarifas arancelarias, como parte de la apertura comercial de México, se ha fundado, por un lado, en la premisa de que este proceso permite elevar el potencial de crecimiento de la economía. Por otro lado, la medida se ha presentado como una respuesta a la coexistencia de un amplio número de regímenes de importación que han resultado de numerosos tratados de libre comercio combinados con diversos instrumentos alternos de importación. Esto ha provocado un marco regulatorio en materia de comercio exterior sumamente complejo. Así, los procesos de importación, y en ciertos casos los de exportación, se han caracterizado por múltiples tasas arancelarias para una misma mercancía en función del país de origen, del importador o del exportador final y de su destino comercial, entre otros. Adicionalmente, como consecuencia inmediata, el número de trámites se ha incrementado, lo que representa una mayor carga administrativa para las empresas y el Estado; incertidumbre jurídica, y deterioro de las condiciones de competencia para los agentes económicos. Un tercer argumento en favor de la reducción arancelaria es que este tipo de mecanismos de apertura comercial complementan los tratados de libre comercio, permitiendo el acceso de las empresas y consumidores a un amplio número de materias primas y productos. En consecuencia, existen nuevas formas de incrementar los beneficios de las empresas y el bienestar de los consumidores. En esta sección analizamos el efecto de la reducción arancelaria sobre las importaciones y exportaciones en México en el período de 2008 a 2011. Mediante el uso de modelos de datos panel, en una primera etapa, se muestra el efecto de los niveles arancelarios en el nivel de importaciones y, finalmente, en el nivel de exportaciones.

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E fecto

reducción

arancelaria

crecimiento

las

importaciones

Con el propósito de identificar el efecto que tienen las distintas medidas de política pública en materia de comercio exterior, en esta sección nuestras unidades de observación serán cada una de las 10,861 fracciones arancelarias vigentes de los capítulos 25 a 97 del sistema armonizado (versión 2007). Definamos a limpit como el logaritmo del valor en dólares de las importaciones de cada una de las fracciones arancelarias (i) para todos los años (t) entre 2007 y 2011. De esta forma podemos establecer la siguiente ecuación a estimar:

limpit = β 0 + β1arancelit + β 2tcrit + β 3ccit + β 4lemimit (1) + β 5 arancel * PROSECit + β 6 PROSECit + µi + ε it donde arancelit es la tasa arancelaria promedio vigente por año; tcr it es el tipo de cambio real promedio ponderado por los diez principales participantes en el comercio exterior de México, PROSECit es una variable dicotómica que indica si la fracción arancelaria tenía alguna tasa arancelaria preferencial en PROSEC. Adicionalmente, dada la poca o nula variabilidad de las RNA’s, optamos por usar sólo las cuotas compensatorias (ccit) como variable independiente en la estimación por la metodología panel (ver cuadro 1 del anexo). Adicionalmente, como un indicador de la producción para cada una de las fracciones arancelarias decidimos emplear el logaritmo del valor de la producción anualizado por actividad del SCIAN reportado en la EMIM del INEGI. Como medida de control se incorporó el efecto fijo mi de fracción arancelaria. Con el propósito de identificar el efecto de la desgravación arancelaria estimamos tres especificaciones diferentes. Por un lado, el efecto en las importaciones totales y por otro el efecto en las importaciones NMF y las importaciones de tratados o acuerdos comerciales. Como se muestra en el cuadro 1 del anexo es posible identificar que el efecto de la reducción arancelaria es diferente dependiendo del tipo de importaciones de que se trate. En el caso de las importaciones NMF es claro que el efecto de una desgravación arancelaria es positivo en el crecimiento de las importaciones. En el caso contrario, cuando las importaciones se realizan de algún país con tratado o acuerdo comercial, el efecto es contrario. Sin embargo, el efecto total de la disminución de aranceles NMF es positivo. Este resultado es totalmente coherente con las predicciones teóricas de los efectos de desgravaciones arancelarias NMF. Adicionalmente, podríamos sospechar que una razón por la que se presenta el efecto contrario entre importaciones NMF y preferenciales es que los productos en países socios son relativamente más caros. El efecto de la variable tcr fue el esperado, una correlación negativa entre importaciones y tipo de cambio real. Nuestro indicador de actividad económica

114

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

está positivamente relacionado con el crecimiento de las importaciones. En consecuencia, existe una aparente inconsistencia entre producción e importaciones. Sin embargo, derivado de una revisión al procedimiento de elaboración de la EMIM, concluimos que la encuesta comprende establecimientos manufactureros que, en principio, no son establecimientos del programa de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (IMMEX). Este hecho es de suma importancia ya que las empresas inscritas en este programa de fomento importan más del 50% de las importaciones totales. Así, podemos deducir que la EMIM no refleja el sector externo de manera certera. La amplia variedad de tasas arancelarias generadas por la implementación del PROSEC ha dado pie a la hipótesis de que éste no incrementa las importaciones y que en cambio podrían no tener efecto por la amplia variedad de barreras administrativas asociadas al programa. Derivado de nuestro proceso de estimación podemos inferir que no existe una clara asociación entre el PROSEC y el crecimiento de las importaciones. Dicho resultado puede mostrar que ésta no es la mejor especificación econométrica que podría capturar el efecto del PROSEC en las importaciones. En posibles análisis posteriores, a nivel empresa, se podría emplear un arancel PROSEC para identificar el efecto de manera certera. De acuerdo a estimaciones adicionales concluimos que, dada la poca variabilidad de las RNA’s, no hay resultados concluyentes respecto del efecto de las restricciones existentes para algunos productos. Más aún, de acuerdo con los resultados, el efecto de las cuotas compensatorias es negativo para las importaciones de países NMF y positivo para las importaciones provenientes de países socios. Una posible explicación de tal resultado es el efecto que tiene la aplicación de la cuota compensatoria en importaciones definitivas y temporales por separado, ya que en muchos casos las cuotas compensatorias aplican sólo al conjunto de importaciones definitivas dejando sin restricción los casos en que la mercancía se importa de manera temporal.

Endogeneidad de los niveles arancelarios e importaciones La desgravación arancelaria podría ser endógena puesto que las decisiones de política arancelaria pudieron haber estado a favor de algunos productos o fracciones arancelarias. Existe la sospecha de que algunos productos que muestran aumentos en sus niveles de importación están más correlacionados con alguna inercia anterior al proceso de reducción arancelaria que con el proceso de desgravación. Así, la especificación econométrica propuesta anteriormente estaría mostrando una inercia preexistente y no el efecto de la desgravación arancelaria. Con el objetivo de verificar la presencia de endogeneidad en los términos mencionados proponemos la siguiente especificación:

115

A partado 2

limpi = β 0 + β1 ( arancel2007 − arancel2011 ) + ε i

(2)

donde limpit es el logaritmo de las importaciones de 2007 por fracción arancelaria y arancel2007-arancel2011 es la desgravación total entre 2007 y 2011. Bajo esta especificación, un valor de b1 significativo indicaría la existencia de un grado de endogeneidad entre los niveles de desgravación y el crecimiento de las importaciones. El cuadro 3 del anexo muestra el resultado de la estimación de la ecuación 2. De acuerdo con nuestros resultados no existe evidencia de endogeneidad de la desgravación arancelaria entre 2007 y 2011 y los niveles de importaciones. Efecto de la reducción arancelaria en las exportaciones Proponemos el siguiente análisis para verificar las hipótesis de que con un comercio exterior cada vez más libre las exportaciones se afectan de manera positiva y de que, adicionalmente, la reducción de los costos de producción por efecto de la reducción de aranceles debería incentivar la oferta de productos nacionales por efecto del acceso de los agentes a un amplio número de productos (insumos) y mercados. El análisis parte de una base de datos que contiene información de las exportaciones a nivel empresa - fracción arancelaria y de las fracciones arancelarias de importación de las empresas exportadoras, así como del tipo de cambio promedio de exportación. Con base en esta información definamos la siguiente especificación: (3) donde lexpit es el logaritmo de las exportaciones a nivel empresa; y arancelit exportaciónit corresponde al arancel promedio de los bienes exportados e importados para cada empresa exportadora entre 2007 y 2011; tcit es el tipo de cambio promedio; mi corresponde al efecto fijo por fracción arancelaria, y γ j corresponde al efecto fijo por capitulo de la TIGIE. Así, arancel exportaciónit se puede entender como el arancel de los bienes finales y arancel importaciónit correspondería al arancel de los bienes intermedios. Los resultados de la estimación son presentados en el cuadro 3 del anexo. Como se puede observar, el efecto de la desgravación arancelaria sobre las exportaciones es positivo para los exportadores cuyos insumos se sujetaron al proceso de reducción arancelaria. Sin embargo, el efecto de la desgravación

116

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

arancelaria en los exportadores cuyos bienes finales se desgravaron fue negativo. Más aún, encontramos que existe evidencia de que la relación “insumo-bien final” debe guardar cierta distancia, ya que bajo una especificación con la diferencia de ambos aranceles muestra un parámetro significativo. Así, buena parte de la evidencia mostrada apoya la idea de que se debe desgravar el bien intermedio en mayor medida que el bien final. El efecto de la variable tc no coincide con el esperado en las exportaciones. Dicho resultado no es consistente con la teoría convencional del comercio internacional, que nos dice que ante una depreciación las exportaciones tendrían que aumentar. Sin embargo, un análisis más profundo de los distintos escenarios a lo largo del período de 2007 a 2011 muestra que el tipo de cambio está correlacionado positivamente, con distintas magnitudes y significancias, con las exportaciones. Una posible explicación a este fenómeno puede ser la presencia de un cambio estructural originado por la crisis económica en 2009. Consideramos que el efecto puede ser explicado porque el sector exportador manufacturero de México se sostiene en un importante volumen de insumos importados. Así, una depreciación cambiaria tendría un doble efecto. Por un lado, disminuyen las importaciones por efecto de la depreciación, y por el otro, las exportaciones no se pueden sostener sin la importación de los insumos necesarios para producir bienes de exportación. Conclusiones La política de reducción de aranceles de los últimos años es una medida que contribuye al proceso de apertura comercial que permite elevar el potencial de crecimiento de la economía mexicana por la vía de un incremento de las importaciones y exportaciones. Este efecto positivo se logra a pesar de la existencia de un marco regulatorio complejo en materia de comercio exterior, caracterizado por múltiples tasas arancelarias para una misma mercancía en función del país de origen y de su destino comercial, por un gran número de trámites y controles que realizar, por una alta carga administrativa para las empresas y el Estado, por una elevada incertidumbre jurídica y por un deterioro de las condiciones de competencia y libre concurrencia, particularmente en contra de las pequeñas y medianas empresas. Con el uso de datos de las importaciones a nivel de fracción arancelaria, así como los niveles arancelarios para cada fracción en el período 2007-2011, analizamos el efecto de la reducción de aranceles NMF de los últimos años. Por otro lado, mediante el uso de datos sobre las exportaciones e importaciones a nivel empresa analizamos el efecto de dicha desgravación arancelaria en las empresas exportadoras, distinguiendo el arancel de los bienes importados como

117

A partado 2

el arancel de los bienes intermedios e insumos, y los aranceles de las exportaciones como el arancel de los bienes finales. Nuestros principales resultados son que, por un lado, el proceso de desgravación arancelaria incrementa las importaciones de origen de países no socios (esquema NMF) y disminuye las importaciones provenientes de países con algún tratado o acuerdo comercial con México. Si bien existe este efecto contrario, adicionalmente mostramos que el efecto neto en las importaciones es positivo para el último periodo de desgravación arancelaria. Este último efecto es consistente con lo predicho por la teoría. Por otro lado, nuestras estimaciones muestran que el efecto de la desgravación arancelaria en los exportadores es negativo para los casos en que se desgravó el bien final o exportado y positivo para los casos en que el bien desgravado es insumo de las empresas exportadoras. Es decir, nuestros resultados pueden considerarse consistentes con una política de reducción de aranceles de bienes intermedios superior a la reducción arancelaria de bienes finales. Adicionalmente, a favor de esta última afirmación mostramos que existe una correlación positiva y significativa entre el spread de aranceles de bienes intermedios y finales, y el nivel de exportaciones. No omitimos mencionar que en gran parte de la literatura empírica se ha reconocido que existe una posible endogeneidad entre niveles arancelarios e industria o productos, como es nuestro caso. Así, con el objetivo de detectar la presencia de esta endogeneidad, mostramos que no existe evidencia de tal fenómeno en el último periodo de desgravación arancelaria (2007 – 2011). Finalmente, no encontramos resultados concluyentes del efecto del PROSEC y de las distintas RNA’s en las importaciones. Consideramos que la poca evidencia encontrada puede deberse a que la estrategia aquí seguida no fue la más adecuada para determinar el efecto de dichos instrumentos de política de comercio exterior.

118

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Bibliografía ACOSTA-PEÑA, Brasil, Technical Efficiency in the Mexican Manufacturing Sector: A Stochastic Frontier Approach, CIDE, México, 2011 AGENOR P, Montiel P., Development Macroeconomics, Princeton, Princeton University Press, 1996 BAGGS, Jen, Firm survival and exit in response to trade liberalization, Canadian Economics Association, Canadá, 2005 BALDWIN J, Beiling Y., Export Market Dynamics and Plant-level Productivity: Impact of Tariff Reductions and Exchange Rate Cycles, Economic Analysis Division, Statistics, Canadá, 2010 CAMPOS R., Rodríguez-López J., “Trade and Occupational Employment in Mexico since NAFTA”, OECD Trade Policy Working Papers (129), OECD Publishing, 2011 CHOUDHRY, Taufiq, Exchange rate volatility and the United States exports: evidence from Canada and Japan, School of Management, University of Bradford, UK, 2004 CIRERA X., Willenbockel D., Lakshman R., “What is the evidence of the impact of tariff reductions on employment and fiscal revenue in developing countries? Technical Report”, EPPI Centre, Social Science Research Unit, Institute of Education, University of London, 2011 CONWAY, Patrick, Trade liberalization in textiles: Policy effects in an import–competing industry, Department of Economics, Gardner Hall, University of North Carolina at Chapel Hill, United States, 2009 COTÉ, Agathe, “Exchange rate volatility and trade: A survey” Working Papers (94-5), Bank of Canada, 1994 EVDOKIA M., Orliac T., Minor P., “Trade Facilitation Indicators”, OECD Trade Policy Working Papers, (118),OECD Publishing, 2011 FEENSTRA R., Looi Kee Hiau, Trade Liberalization and Export Variety: A Comparison of Mexico and China. University of California/The World Bank, 2005

119

A partado 2

GARDUÑO-RIVERA, Rafael, “Effect of Tariff Liberalization on Mexico’s Income Distribution in the presence of Migration”, Documentos de trabajo CIDE (512), 2011 HEAD K., Ries J., “Rationalization effects of tariff reductions”, Journal of International Economics, (47) 1999 Elsevier, pp. 295-320 LAROCHELLE-CÔTÉ, Sébastien, “Tariff reduction and employment in Canadian manufacturing”, Analytical Studies Branch Research Paper Series, Business and Labour Market Analysis Division, Statistics, Canadá, 2005 LOZA, Gabriel, “Tipo de Cambio, Exportaciones e Importaciones: El Caso de la Economía Boliviana”, Revista de Análisis, Banco Central de Bolivia, 2011 NICITA, Alessandro, “The price effect of tariff liberalization: Measuring the impact on household welfare”, Journal of International Economics, (89) Elsevier, 2009 SALDAÑA, L., Velásquez M., “Impacto del Tipo de Cambio en las decisiones de inversión de las empresas peruanas entre 1994 y el 2005”, Documento de Trabajo (254), Pontificia Universidad Católica del Perú, 2007 TESHIMA, Kensuke, “Import Competition and Innovation at the Plant Level: Evidence from Mexico” (Inédito), ITAM, 2010 TOWNSEND, James, “Do tariff reductions affect the wages of workers in protected industries? Evidence from Canada-U.S. Free Trade Agreement”, The Canadian Journal of Economics, Vol. 40, no.1, Feb. 2007, University of Winnipeg VARELLA A., Cabral R., “Productivity Effects on Mexican Manufacturing Employment before and after NAFTA”, CID Working Paper No. 152, Center for International Development at Harvard University, 2007 YU, Miaojie, “Processing Trade, Firm Productivity, and Tariff Reductions: Evidence from Chinese Products”, Working Paper Series, (E2010007) 2010, China Center for Economic Research (CCER) YUNG YANG, Min Hwang, “Effects of Trade Liberalization on Domestic Prices: The Evidence From Korea, 1983-1995”, Department of Economics, California State University, 2001

120

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Anexos Cuadro 1. Importaciones. Regresiones panel con efectos fijos por fracción arancelaria (1)

(2)

(3)

Total

TLC-ALADI

NMF

Arancel Promedio

-0.0147***

0.0189***

-0.0502***

(0.00205)

(0.00241)

(0.00269)

Tipo de Cambio

-0.159***

-0.143***

-0.253***

(0.00699)

(0.00820)

(0.00920)

0.0592**

0.264***

-0.184***

(0.0286)

(0.0326)

(0.0373)

0.185***

0.0991***

0.156***

(0.0253)

(0.0291)

(0.0330)

0.0101***

0.00271

0.0143***

(0.00254)

(0.00292)

(0.00331)

-0.0459***

0.133***

-0.223***

(0.0173)

(0.0200)

(0.0224)

13.12***

13.13***

13.99***

(0.400)

(0.460)

(0.522)

Observaciones

49,105

45,975

47,244

R-cuadrado

0.020

0.029

0.042

Fracciones arancelarias

10,253

9,872

10,118

Variable

Cuota Compensatoria EMIM Arancel promedio*PROSEC (dummy) PROSEC (dummy) Constante

Nota: Errores estándar entre paréntesis, y *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

121

A partado 2

Cuadro 2. Exportaciones. Regresión panel con efectos fijos por empresaproducto Variable

(1)

(2)

Exportaciones

Arancel exportación

0.00316** (0.00129)

Arancel importación

-0.0226*** (0.00175)

Tipo de cambio

-0.0434***

-0.0238***

(0.00550)

(0.00519)

Arancel exportación – Arancel importación

0.00879*** (0.00118)

Constante

Observaciones

12.45***

12.05***

(0.0733)

(0.0630)

88,316

R-cuadrado

0.003

0.001

Empresas

33,817

Nota: Errores estándar entre paréntesis, y *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Cuadro 3. Regresión del logaritmo de las importaciones respecto del total de desgravación arancelaria entre 2007 y 2011 (1) Variable

Importaciones 2007

Arancel 2007 – Arancel 2011

-0.00180 (0.00613)

Constante

13.95*** (0.0414)

Observaciones

11,014

R-cuadrado

0.000

Nota: Errores estándar entre paréntesis, y *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

122

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Cuadro 4. Estructura arancelaria del sector industrial (Capítulos 25 a 97) Capítulo

Texto

2007

2008

2009

2010

2011

Var 07-11

Promedio (Capítulos 25 a 97)

9.68

9.78

8.32

5.32

4.72

-4.96

Sal; azufre; tierras y piedras; yesos, cales y cementos

6.32

4.63

0.63

-5.69

Minerales metalíferos, escorias y cenizas

6.23

4.39

0.00

-6.23

Combustibles minerales, aceites minerales y productos de su destilación; materias bituminosas; ceras minerales

5.33

5.30

3.38

0.07

-5.26

Productos químicos inorgánicos; compuestos inorgánicos u orgánicos de metal precioso, de elementos radiactivos, de metales de las tierras raras o de isótopos

6.11

3.82

0.81

0.79

-5.31

Productos químicos orgánicos

4.65

3.38

0.73

-3.92

Productos farmacéuticos

9.25

9.29

9.17

5.81

5.73

-3.52

Abonos

0.24

0.10

0.00

-0.24

Extractos curtientes o tintóreos; taninos y sus derivados; pigmentos y demás materias colorantes; pinturas y barnices; mástiques; tintas

7.25

5.47

2.65

-4.59

Aceites esenciales y resinoides; preparaciones de perfumería, de tocador o de cosmética

11.70

10.56

5.65

-6.06

Jabón, agentes de superficie orgánicos, preparaciones para lavar, preparaciones lubricantes, ceras artificiales, ceras preparadas, productos de limpieza, velas y artículos similares, pastas para modelar, “ceras para odontología” y preparaciones para odontología a base de yeso fraguable

11.77

11.82

10.15

6.96

6.85

-4.91

Materias albuminoideas; productos a base de almidón o de féculamodificados; colas; enzimas

8.30

6.49

3.51

-4.79

Pólvora y explosivos; artículos de pirotecnia; fósforos (cerillas); aleaciones pirofóricas; materias inflamables

12.06

11.25

6.25

-5.81

Productos fotográficos o cinematográficos

10.01

9.75

8.85

4.18

-5.83

Productos diversos de las industrias químicas

7.44

5.39

2.09

2.08

-5.36

Plástico y sus manufacturas

9.52

7.66

4.37

-5.15

Caucho y sus manufacturas

10.43

8.15

4.14

4.11

-6.32

123

A partado 2

Pieles (excepto la peletería) y cueros

5.71

3.26

0.00

-5.71

Manufacturas de cuero; artículos de talabartería o guarnicionería; artículos de viaje, bolsos de mano (carteras) y continentes similares; manufacturas de tripa

29.33

25.00

23.94

20.00

-9.33

Peletería y confecciones de peletería; peletería facticia o artificial

10.50

8.13

3.75

3.13

-7.38

Madera, carbón vegetal y manufacturas de madera

13.44

12.92

11.71

6.78

6.75

-6.69

Corcho y sus manufacturas

9.60

7.50

3.00

-6.60

Manufacturas de espartería o cestería

20.00

15.00

-5.00

Pasta de madera o de las demás materias fibrosas celulósicas; papel o cartón para reciclar (desperdicios y desechos)

3.24

0.00

-3.24

Papel y cartón; manufacturas de pasta de celulosa, de papel o cartón

8.44

7.51

4.51

2.19

-6.26

Productos editoriales, de la prensa y de las demás industrias gráficas; textos manuscritos o mecanografiados y planos

10.45

10.36

7.09

-3.36

Seda

6.00

7.40

9.00

6.00

0.00

Lana y pelo fino u ordinario; hilados y tejidos de crin

5.94

7.07

8.05

7.27

4.84

-1.09

Algodón

10.12

12.28

14.46

14.23

9.49

-0.63

Las demás fibras textiles vegetales; hilados de papel y tejidos de hilados de papel

4.27

5.12

5.91

5.45

3.64

-0.64

Filamentos sintéticos o artificiales; tiras y formas similares de materia textil sintética o artificial

7.37

8.72

9.60

9.58

6.59

-0.78

Fibras sintéticas o artificiales discontinuas

9.41

11.16

12.35

12.32

8.46

-0.96

Guata, fieltro y tela sin tejer; hilados especiales; cordeles, cuerdas y cordajes; artículos de cordelería.

9.41

11.26

12.97

11.95

7.97

-1.44

Alfombras y demás revestimientos para el suelo, de materia textil

20.00

15.00

-5.00

Tejidos especiales; superficies textiles con mechón insertado; encajes; tapicería; pasamanería; bordados

9.79

11.86

14.06

9.48

-0.31

Telas impregnadas, recubiertas, revestidas o estratificadas; artículos técnicos de materia textil

10.27

12.32

14.17

13.75

9.17

-1.10

Tejidos de punto

8.93

11.01

13.39

8.93

0.00

124

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Prendas y complementos (accesorios), de vestir, de punto

35.00

30.00

25.97

-9.03

Prendas y complementos (accesorios), de vestir, excepto los de punto

35.00

30.00

27.14

-7.86

Los demás artículos textiles confeccionados; juegos; prendería y trapos

30.00

26.51

24.76

22.06

-7.94

Calzado, polainas y artículos análogos; partes de estos artículos

32.49

21.65

18.99

-13.50

Sombreros, demás tocados, y sus partes

17.31

16.15

11.54

-5.77

Paraguas, sombrillas, quitasoles, bastones, bastones asiento, látigos, fustas, y sus partes

18.38

18.13

13.13

-5.25

Plumas y plumón preparados y artículos de plumas o plumón; flores artificiales; manufacturas de cabello

20.00

15.00

-5.00

Manufacturas de piedra, yeso fraguable, cemento, amianto (asbesto), mica o materias análogas

11.01

9.06

4.46

4.48

-6.53

Productos cerámicos

13.35

11.43

6.84

6.53

-6.82

Vidrio y sus manufacturas

12.80

11.39

6.45

-6.36

Perlas naturales o cultivadas, piedras preciosas o semipreciosas, metales preciosos, chapados de metal precioso (plaqué) y manufacturas de estas materias; bisutería; monedas

8.26

7.46

4.23

-4.03

Fundición, hierro y acero

6.33

4.37

2.81

2.21

-4.12

Manufacturas de fundición, hierro o acero

9.87

6.57

3.54

3.58

-6.28

Cobre y sus manufacturas

8.78

6.65

2.20

1.85

-6.92

Níquel y sus manufacturas

5.09

3.64

0.00

-5.09

Aluminio y sus manufacturas

9.66

8.08

3.84

4.05

-5.62

Plomo y sus manufacturas

7.30

5.00

0.00

-7.30

Cinc y sus manufacturas

7.30

5.00

0.00

-7.30

Estaño y sus manufacturas

8.63

6.88

1.88

-6.75

Los demás metales comunes; cermets; manufacturas de estas materias

6.95

5.00

0.18

-6.77

Herramientas y útiles, artículos de cuchillería y cubiertos de mesa, de metal común; partes de estos artículos, de metal común

13.31

11.61

6.80

-6.52

Manufacturas diversas de metal común

15.40

13.78

8.84

8.54

-6.87

125

A partado 2

Reactores nucleares, calderas, máquinas, aparatos y artefactos mecánicos; partes de estas máquinas o aparatos

7.72

6.49

3.35

3.27

-4.45

Máquinas, aparatos y material eléctrico, y sus partes; aparatos de grabación o reproducción de sonido, aparatos de grabación o reproducción de imagen y sonido en televisión, y las partes y accesorios de estos aparatos

8.34

8.27

6.55

3.06

2.87

-5.46

Vehículos y material para vías férreas o similares, y sus partes; aparatos mecánicos (incluso electromecánicos) de señalización para vías de comunicación

8.61

6.50

1.84

1.71

-6.89

Vehículos automóviles, tractores, velocípedos y demás vehículos terrestres; sus partes y accesorios

15.97

15.05

10.13

9.87

-6.09

Aeronaves, vehículos espaciales, y sus partes

10.24

9.76

6.19

-4.05

Barcos y demás artefactos flotantes

12.56

12.41

7.96

-4.59

Instrumentos y aparatos de óptica, fotografía o cinematografía, de medida, control o precisión; instrumentos y aparatos medicoquirúrgicos; partes y accesorios de estos instrumentos o aparatos

8.49

7.09

3.11

3.04

-5.45

Aparatos de relojería y sus partes

12.76

11.44

4.67

0.00

-12.76

Instrumentos musicales; sus partes y accesorios

10.06

9.69

6.09

-3.97

Armas, municiones, y sus partes y accesorios

15.91

11.21

-4.70

Muebles; mobiliario medicoquirúrgico; artículos de cama y similares; aparatos de alumbrado no expresados ni comprendidos en otra parte; anuncios, letreros y placas indicadoras, luminosos y artículos similares; construcciones prefabricadas

16.29

15.91

10.91

-5.38

Juguetes, juegos y artículos para recreo o deporte; sus partes y accesorios

10.96

9.15

7.87

-3.09

Manufacturas diversas

16.90

16.34

11.33

-5.58

Objetos de arte o colección y antigüedades

0.00

Fuente: Elaboración propia con base en las diferentes publicaciones en el Diario Oficial de la Federación que modifican la TIGIE. Nota: Los cálculos se realizaron con base en el arancel promedio ponderado por el tiempo de vigencia del arancel en el año.

126

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Cuadro 5. Estructura arancelaria por Sección del Sistema Armonizado Sección

Texto

2007

2008

2009

2010

2011

Var 07-11

PROMEDIO

10.95

10.99

9.61

6.91

6.37

-4.58

Animales vivos y productos del reino animal

33.36

33.13

32.98

-0.38

Productos del reino vegetal

16.25

15.29

14.66

14.65

14.62

-1.63

III

Grasas y aceites animales o vegetales; productos de su desdoblamiento; grasas alimenticias elaboradas; ceras de origen animal o vegetal

20.55

20.49

15.63

16.42

-4.13

Productos de las industrias alimentarias; bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre; tabaco y sucedáneos del tabaco elaborados

23.48

23.44

23.42

23.35

-0.13

Madera, carbón vegetal y manufacturas de madera; corcho y sus manufacturas; manufacturas de espartería o cestería

13.80

13.36

12.20

7.28

7.26

-6.55

Productos minerales

5.96

5.95

4.15

0.30

0.29

-5.67

Productos de las industrias químicas o de las industrias conexas

5.87

4.50

1.62

1.61

-4.27

VII

Plástico y sus manufacturas; caucho y sus manufacturas

9.86

7.84

4.29

4.28

-5.58

VIII

Pieles, cueros, peletería y manufacturas de estas materias; artículos de talabartería o guarnicionería; artículos de viaje, bolsos de mano (carteras) y continentes similares; manufacturas de tripa

12.98

10.04

8.90

5.98

-7.01

Pasta de madera o de las demás materias fibrosas celulósicas; papel o cartón para reciclar (desperdicios y desechos); papel o cartón y sus aplicaciones

8.32

7.32

4.55

2.84

-5.48

Materias textiles y sus manufacturas

17.35

18.45

17.83

17.49

13.96

-3.39

XII

Calzado, sombreros y demás tocados, paraguas, quitasoles, bastones, látigos, fustas, y sus partes; plumas preparadas y artículos de plumas; flores artificiales; manufacturas de cabello

28.42

20.55

19.15

17.26

-11.16

XIII

Manufacturas de piedra, yeso fraguable, cemento, amianto (asbesto), mica o materias análogas; productos cerámicos; vidrio y sus manufacturas

12.33

10.68

5.89

5.85

-6.48

XIV

Perlas naturales o cultivadas, piedras preciosas o semipreciosas, metales preciosos, chapados de metal precioso (plaqué) y manufacturas de estas materias; bisutería; monedas

8.26

7.46

4.23

-4.03

XIX

Armas, municiones, y sus partes y accesorios

15.91

11.21

-4.70

Metales comunes y manufacturas de estos metales

9.10

6.75

3.44

3.29

-5.81

XVI

Máquinas y aparatos, material eléctrico y sus partes; aparatos de grabación o reproducción de sonido, aparatos de grabación o reproducción de imagen y sonido en televisión, y las partes y accesorios de estos aparatos

8.21

8.18

6.74

3.41

3.28

-4.93

XVII

Material de transporte

14.69

13.79

8.99

8.78

-5.91

127

A partado 2

2007

2008

2009

2010

2011

Var 07-11

Instrumentos y aparatos de óptica, fotografía o cinematografía, de medida, control o precisión; instrumentos y aparatos medicoquirúrgicos; aparatos de relojería; instrumentos musicales; partes y accesorios de estos instrumentos o aparatos

9.22

7.91

3.55

2.81

-6.41

Sección

XVIII

Texto

Mercancías y productos diversos

14.43

13.72

13.43

9.88

-4.55

XXI

Objetos de arte o colección y antigüedades

0.00

XXII

Operaciones especiales

0.68

0.63

-0.05

128

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Efecto de la liberalización comercial sobre el nivel de precios de las manufacturas en México: 2007-2011 Saulo Dan Galaviz Espinoza - Luis Alberto Sánchez Jiménez En este estudio se estima el efecto competitivo de la liberalización del comercio sobre el comportamiento de los precios al productor, marcando una diferencia importante con aquellos estudios tradicionales que identifican el impacto a través de la reasignación de recursos dentro y entre las industrias, además del cambio tecnológico y del incremento de la productividad que ocurre. El documento identifica el fomento a la competencia interna sobre las materias primas, así como entre los proveedores nacionales y externos, a través de las mejores condiciones existentes para importar. Los resultados indican que la estrategia de facilitación comercial iniciada en 2008 favoreció la reducción de precios al productor y contribuyó a la disminución del poder de mercado de las empresas nacionales, por lo que ha cumplido con su objetivo de reducir los costos de producir en México.

Introducción Desde la década de los setenta tanto la producción como las exportaciones mexicanas de bienes de mayor valor agregado (como el equipo de transporte y maquinaria eléctrica) mostraron un mejor desempeño respecto del resto de los sectores tradicionales (textiles, prendas de vestir y el calzado, entre otros). La importancia del comercio exterior para impulsar a estos sectores se hizo evidente desde entonces. En el periodo de 1974 a 1976 los transportes, productos metálicos y químicos, así como la maquinaria eléctrica, entre otros, tuvieron una participación de 8.8% en las exportaciones totales, muy lejos de la participación mostrada en el periodo 1950-1952 cuando únicamente abarcaban el 0.5% del total. A medida que las exportaciones mexicanas de los nuevos sectores aumentaban, la necesidad de contar con acceso a materias primas más baratas también crecía. Asimismo, existieron factores de presión en el ámbito internacional como el éxito exportador de los países de industrialización reciente, como menciona Wontack (1980) para el caso de Corea del Sur y Crafts Nicholas (2003) para los países de Europa Occidental. Ante este panorama, la expansión y diversificación

129

A partado 2

de las importaciones requería una participación más efectiva de las negociaciones comerciales multilaterales y en ese contexto México consideró su ingreso al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés)10. Los movimientos en la política comercial de la década de los setenta fueron de promoción a las exportaciones y de racionalización de la estructura de protección, ambos consistentes con la demanda de cambio en las características y la composición de las nuevas industrias. La crisis de 1976 puso un alto temporal a la reducción del proteccionismo puesto que la política macroeconómica no se encontraba alineada con la política comercial. Además, el boom petrolero permitió a México continuar con su postura proteccionista, posponer su ingreso al GATT y detener la liberalización comercial11. Durante la década de los ochenta fueron desmontadas las principales características proteccionistas de la política comercial de México. El valor de las importaciones cubiertas por permisos previos pasó de 100% en 1982 a 19.7% en 1988. Los precios oficiales de referencia dejaron de operar en 1988 y el arancel promedio pasó de 27% en 1982 a 10.4% en 1988, mientras que el arancel máximo pasó de 100% a 20%. Después de haber aplazado su ingreso al GATT en varias ocasiones, México se incorporó en 1986. Los bajos precios del petróleo y el aumento de las tasas de interés ya no permitieron que México mantuviera su política proteccionista; al mismo tiempo nuestro país buscaba mantener los equilibrios macroeconómicos.12 La consolidación e institucionalización de la apertura comercial inició con la entrada de México al GATT y con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Estos dos acontecimientos redujeron la discrecionalidad del gobierno en la política comercial. Desde entonces la política comercial mexicana continúa privilegiando la liberalización comercial y la creación de normas que brinden seguridad y previsibilidad a sus flujos de comercio exterior. Los esfuerzos han sido complementados con acercamientos a otros países con miras a buscar mayor integración, ya sea mediante la negociación o profundización de tratados de libre comercio y de acuerdos para la promoción y protección de las inversiones, o mediante iniciativas unilaterales de reducciones a las barreras arancelarias y no arancelarias. El TLCAN fortaleció el cambio de la estructura de las exportaciones. México dejó de ser un exportador de combustibles y minerales para convertirse en un exportador de manufacturas. Además, los sectores con un comercio muy activo se han beneficiado desde su entrada en el TLCAN, tal como encuentra López-Córdova (2002). Jaime Álvarez Soberanis, “El ingreso de México al GATT: La problemática de nuestra adhesión”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XII, número 36, septiembrediciembre, México, 1979. 11 Véase por ejemplo, Flores, Aldo, Proteccionismo versus Librecambio; la Economía Política de la Protección Comercial en México 1970-1994, México, FCE. 12 Íbid. 10

130

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Debido a que Estados Unidos de América (EUA) ha firmado acuerdos de libre comercio con otros países, los cuales ya tienen acceso a su mercado, el impulso inicial del TLCAN para México perdió fuerza. La firma de acuerdos comerciales por parte de México también ha permitido que la dependencia de EUA sea menor. En 2000, el 88.7% de las exportaciones tenían como destino EUA, en 2011 representaron 78.6%. En cambio, la importancia del comercio con Sudamérica, Asia y la Unión Europea aumentó.13 Para consolidar la posición de México en el comercio mundial, el “Programa Sectorial de Economía 2007-2012” establece en el tercer eje14 la importancia de profundizar la apertura comercial para responder activa y estratégicamente a una dinámica de intensa competencia global, en especial por parte de economías emergentes, con creciente pérdida de competitividad nacional y regional, y a la luz del incremento de acuerdos comerciales en el mundo, sobre todo con EUA, que provocan que México pierda las ventajas que tuvo con su principal socio comercial al amparo del TLCAN. Por otro lado, el segundo eje del Programa Sectorial de Economía 20072012 (“consolidar un avance significativo de la competitividad de la economía mexicana para impulsar la generación de empleos”)15 establece, entre otros aspectos, la importancia de promover el funcionamiento eficiente de los mercados a través de la aplicación de políticas de competencia. El contenido de este objetivo contribuye directamente a promover condiciones de competencia económica y libre concurrencia, también contribuye al combate a los monopolios que generen una cultura de consumo inteligente en donde los consumidores resulten los principales beneficiados; todo esto establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Lo anterior implicará realizar acciones para prevenir y eliminar prácticas monopólicas, reducir los precios y mejorar la calidad y la eficiencia tanto de productos como de servicios; así como fomentar la participación de nuevas empresas en sectores estratégicos. En este sentido, es importante determinar si la apertura comercial ha tenido un impacto positivo sobre el empleo y los consumidores, tal como lo establece el PND. Si bien es cierto que los canales habituales a través de los cuales la apertura comercial o la liberalización aportan beneficios a la economía son a través de una mejor asignación de recursos dentro y entre las industrias (beneficios Cálculos elaborados con cifras del Banco de México. Tercer Eje: Fomentar el Comercio Exterior y la Inversión Extranjera Directa. Este eje está relacionado con la estrategia 5.6 del eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos del Plan Nacional de Desarrollo, que busca fortalecer el proceso de integración de México en la economía mundial y emprender un esfuerzo integral de mejora en los trámites y procedimientos en materia de comercio exterior y reducir los costos de la operación aduanera, así como corregir las incongruencias arancelarias, “Decreto por el que se aprueba el Programa Sectorial de Economía 2007-2012”, Diario Oficial de la Federación, 14 de mayo de 2008. 15 Ibid. 13

131

A partado 2

estáticos) y por el cambio técnico, así como por la mejora de la productividad (ganancias dinámicas)16, también es cierta la existencia de otro canal por el cual la liberalización del comercio puede beneficiar el desempeño de México: a través de su efecto en el fomento a la competencia de los bienes que se comercian en el país. Ésto es, a través de los precios internos de los insumos del sector industrial. Descripción del modelo utilizado Siguiendo al modelo desarrollado por Pugel (1980); sea un monopolista que enfrenta la competencia externa de las importaciones de un producto diferenciado en donde QD y QM son las demandas para el bien producido en el país y para el bien importado, respectivamente, y ambas son funciones de los precios de los dos bienes:

Y sea la oferta de importaciones representada en función de los precios del producto importado,

Supóngase además que una fracción fija del ingreso total de los consumidores se gasta en los dos productos diferenciados,

donde Y es el gasto fijo. El monopolista maximiza el beneficio, Z, con respecto a la y sujetos a las ecuaciones descritas en los numerales 1 a 4,

donde es el costo unitario de la producción nacional. La condición de primer orden para el beneficio máximo es:

Para más referencias respecto a los efectos de la liberalización del comercio en el beneficio marginal y sobre el incremento de la productividad, véase Krishna y Mitra (1998).

132

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Donde:

Partiendo de la ecuación (3); reordenando y simplificando a partir de las ecuaciones (6) y (7), se obtiene el máximo beneficio,

donde es la elasticidad precio de la oferta de las importaciones, y son las elasticidades precio de la demanda, en tanto que y son las elasticidades cruzadas precio de la demanda. La relación óptima precio-costo marginal del monopolista es una función de la penetración de las importaciones, , y de la variación de las elasticidades, tanto de oferta como de la demanda. Reordenando (8)

En donde:

Las restricciones de las elasticidades impuestas por la ecuación (4) implican que: ...

por lo que la expresión entre corchetes de la ecuación (10) tiene signo negativo. Por lo tanto, manteniendo las elasticidades constantes, el precio-costo marginal y la penetración de las importaciones (m) tienen un efecto negativo,

Aunque este modelo teórico, sin duda, no captura todos los aspectos relevantes de la competencia de las importaciones, ofrece una justificación para el uso de la penetración de las importaciones17. Pugel (1978) deriva un resultado similar en un modelo en el que supone que el bien producido en el país y de los bienes importados son sustitutos perfectos.

133

A partado 2

Por otro lado, la expresión en (9) presenta sólo un caso extremo para el monopolista. No es común encontrar estructuras de mercado como la competencia perfecta o el monopolio en los trabajos empíricos. Hacer una distinción entre la concentración de mercado por subsector ayuda a distinguir a las industrias que naturalmente se encuentran más concentradas, (como la de computación o equipos de transporte) de aquellas en donde existe mayor competencia, como es el caso de las industrias de cuero y piel, o el de las impresiones. Véase la gráfica 1. Para cubrir una amplia gama de la competencia interna que no sea el caso monopolista, sería razonable modificar el modelo de tal manera que el margen precio-costo marginal dependa también del grado de competitividad de la industria dada, así como en la penetración de las importaciones. Una vez más, siguiendo a Yung (2001), y reordenando la ecuación (9) e incluyendo una nueva variable que evalúe el grado de competencia, S, y considerando que para un monopolista:

Donde

es el precio-costo marginal. Reordenando e introduciendo S,

Y reordenando:

Donde, . S será 0 si la industria es perfectamente competitiva de modo que no hay margen entre el precio y el costo, y 1 si la industria es puramente monopolística, reduciendo así a (9). Haciendo lineal a la ecuación (15) y sustituyendo por variables medibles, se obtiene una ecuación empírica para el precio interno de los insumos, que depende de los costos unitarios, la relación de penetración de las importaciones y el grado de competitividad de la industria, teniendo en cuenta elasticidades de los precios propios de las respectivas curvas de demanda, donde indica los precios al productor de los bienes intermedios de la industria i en el tiempo t; ULC y UMC expresan los costos unitarios de la mano de obra y los costos de los bienes intermedios; MD y CR denotan la demanda del mercado y el coeficiente de concentración, respectivamente, denota el coeficiente de penetración de las importaciones.

134

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

En la ecuación (16), el efecto de la competencia de las importaciones entra en la ecuación de precios independientemente de la estructura del mercado. Sin embargo, como Caves (1980) y Pugel (1980) señalan, se espera que el efecto de la competencia de las importaciones en el precio interno de los insumos (y las ganancias de las empresas nacionales) sea más fuerte en una industria nacional más concentrada. Por tanto, es conveniente modificar la ecuación (16) para incluir dos términos de interacción entre la CR e IPR, así como la CR y TRR. Así, la estimación de la ecuación (16) se convierte:

Con

Debido a que la ecuación (17) incluye las variables CR it y IPR it, que podrían ser determinadas endógenamente con el precio doméstico mediante un sistema simultáneo, esto es por MC2E. Siguiendo a Thompson (2001), se usa el arancel promedio como instrumentos para 2SLS. Datos utilizados Actualmente existen estudios empíricos del efecto de la competencia de las importaciones en los precios internos, principalmente para algunos países desarrollados.18 Sin embargo, el intento de cuantificar el efecto positivo de la liberalización del comercio en el precio de las manufacturas de los países en desarrollo19 a menudo se ve obstaculizado por la disponibilidad de datos. En este sentido, se han dado algunos cambios en la calidad de la información que facilitaron la realización del presente estudio. La Dirección General de Comercio Exterior (DGCE) de la Subsecretaría de Industria y Comercio y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), llevan a cabo el proyecto de “Norma Técnica de la Tabla de Concordancia entre la Tarifa de Impuestos Generales de Importación y de Exportación y el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte” (TIGIE-SCIAN20) que vincula por primera vez la información de comercio exterior con otras variables económicas, como la producción y el empleo. Por ejemplo, Swagel (1996) desarrolla un estudio para el caso de EUA, en lo que llama disciplina en las importaciones. 19 Véase por ejemplo el estudio de Tybout, James (1992) Tybout, J. R. “Linking Trade and Productivity” The World Bank Economic Review (6), pp. 189-211, Yang Y.Hwang y Min Hwang (2001). “The Pricing Behavior of Korean Manufactured Goods During Trade Liberalization”. Journal of Policy Modeling (23), pp. 357-369. 20 Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte. 18

135

A partado 2

En este análisis, la variable dependiente es el Índice Nacional de Precios al Productor, representado por Pit, en el sector i en el año t, cuya fuente es el INEGI. Fue necesario realizar una correlación entre la clasificación CIIU21 y la clasificación SCIAN. El costo unitario de la mano de obra (ULCit) se obtuvo a partir de las remuneraciones en la industria manufacturera que provienen de la Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera (EMIM) del INEGI. Los datos del costo unitario de las materias primas (UMCit) provienen del gasto en insumos que realizan las empresas y que también se encuentra disponible en el INEGI. La demanda de mercado (MDit) está representada por las ventas totales (externas e internas) de las empresas. La variable de concentración de mercado se obtuvo a partir de la suma de las ventas de las 5 mayores empresas de cada subsector SCIAN. La base de datos para las ventas por empresa fue proporcionada por el INEGI. La variable penetración de las importaciones (IPR it) se calculó a partir del cociente del valor de los bienes intermedios importados entre el valor total de la producción por sector y captará el efecto de las regulaciones no arancelarias y de los tratados y acuerdos comerciales sobre las importaciones. El Índice de Concentración (CR it) es un indicador que permite analizar, a través del tiempo, en qué medida el nivel de concentración productiva en una industria se fortalece o pierde y, por lo tanto, si ésta pierde o gana poder de mercado. Para México se utilizó el valor de las ventas netas de los cinco principales establecimientos por subsector con respecto al valor “Total de Ventas Netas” del mismo subsector.

En donde: Índice de concentración del subsector j en el mes t Representa las ventas netas de los 5 mayores establecimientos del subsector j en el mes t Representa las ventas netas totales de todos los establecimientos del subsector j en el mes t La gráfica 1 del anexo muestra que los sectores industriales con mayor índice de concentración son computación, aparatos eléctricos, bebidas e industrias Clasificación Industrial Uniforme de todas las Actividades Económicas (CIIU). Internacional Standard Industrial Classification of all Economics Activities (ISIC).

136

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

metálicas básicas, entre otros. En sentido opuesto se encuentran los sectores de impresión, de cuero y piel, así como el de plástico y hule. La variable arancel (TRR it) está dada por el arancel promedio que pagan los bienes intermedios importados por subsector de actividad económica empleando el proyecto de la TIGIE-SCIAN. El indicador fue generado por la DGCE, con información del Diario Oficial de la Federación. Los datos se encuentran en precios corrientes para 21 subsectores industriales en el periodo julio de 2007 – diciembre de 2011 y en logaritmos, por lo que los resultados obtenidos deben interpretarse como elasticidades. Con esta información se estimarán modelos de panel para conocer los efectos de la liberación comercial en México y su efecto sobre el índice de precios de las manufacturas, cuyas especificaciones están basadas en Yang y Hwang (2001). Para saber si las series eran estacionarias en niveles y conocer su orden de integración, se realizaron las pruebas de raíces unitarias de Levin et al. La primera de ellas se aplica para detectar si existen raíces comunes entre los individuos, es decir, que existe una raíz unitaria común; la segunda identifica la existencia de raíces individuales. Los resultados indican que las series se comportan de manera estacional, por lo que no existe la presencia de raíz unitaria tanto en conjunto como a nivel individual entre los subsectores. Con esto se determinó que el orden de integración es I(0), por lo que no fue necesario realizar ninguna transformación para convertir estas series en estacionarias. Véase cuadro 1 del anexo. R esultados de la regresión El primer paso fue determinar si era posible que el resultado obtenido en este estudio se modificara ante la presencia de simultaneidad entre los precios internos por una parte, y en la variable de penetración de las importaciones y la demanda de la industria por otra. Es posible que las estimaciones con “Mínimos Cuadrados Ordinarios” (OLS) subestimen el impacto de la política comercial, por lo que fue necesario aplicar un método para corregir. La regresión con OLS muestra que los coeficientes tuvieron el signo esperado y fueron significativos, con excepción del término cruzado de la concentración de la industria con la penetración de las importaciones (CR it*IPR it) que resultó ser no significativo (cuadro 2 del anexo). Los resultados de la regresión con OLS indican que, en términos de su magnitud y signo, los coeficientes son similares a los que se obtuvieron con el método de Mínimos Cuadrados en Dos Etapas (2LSL), (cuadro 3 del anexo). Las estimaciones con 2LSL son ligeramente superiores a las estimaciones con OLS, como se esperaba. Por ejemplo, los coeficientes para el costo de las

137

A partado 2

materias primas (UMCit) y la demanda de mercado (MDit) en el modelo MCO (6) son 0.086 y 0.094, en tanto que para el modelo 2LSL tienen mayores magnitudes, con 0.273 y 0.291, respectivamente. De igual manera ocurre con el resto de los coeficientes. Esto demuestra que cuando una relación causal de dos vías entre precio interno, por un lado, y MDit e IPR it, por el otro, el nivel de precios interno tiene una respuesta ligeramente superior frente a los cambios en las variables explicativas. Véase el cuadro 2. Para determinar si las variables elegidas en el presente estudio tienen algún impacto en el nivel de precios de las manufacturas, fueron elaborados 5 modelos que van desde los factores internos (costo del empleo, de las materias primas, demanda de mercado y concentración de las empresas) hasta incluir a los factores externos (aranceles y penetración de las importaciones). También fue empleada una variable dummy para captar los efectos de la crisis en los últimos dos meses de 2008 y el primer trimestre de 2009. El modelo (1) indica que el costo de las materias primas y la demanda de mercado tienen poder explicativo en el nivel de precios, no así el costo de la mano de obra. Los modelos (2) y (3) muestran que al incluirse las variables de concentración del mercado y la penetración de las importaciones no se añade poder explicativo al modelo, lo que sí ocurre cuando la variable nivel arancelario (TRR it) es incluida; esto es, los aranceles a las importaciones que se apliquen en México son uno de los factores externos que afectan al nivel de precios interno de las manufacturas (modelo 4). Los coeficientes encontrados son, en general, estadísticamente significativos a un nivel de 95% con excepción del índice de penetración de las importaciones (IPR it). La magnitud del coeficiente del costo de materias primas (modelo 6), indica que la reducción del precio de los bienes intermedios para producir en México tiene un mayor impacto que la reducción de las remuneraciones. Cualquier reforma que busque reducir el costo de producir en México deberá enfocarse en el precio de los insumos que enfrentan las empresas. Un incremento de un punto porcentual en el costo de los insumos incide en 0.27% en el índice de precios. Ante un incremento de la demanda, el nivel de precios tendrá un incremento de 0.29% (modelo 6). El coeficiente del índice de concentración (CR it) indica que actualmente en México el poder de mercado aún está presente y que cualquier política que coadyuve a minar esta concentración tendrá un impacto significativo en la reducción del precio de los insumos de las manufacturas en México. La magnitud del coeficiente de la penetración de las importaciones (-0.81) también indica que facilitar el acceso a las importaciones de materias primas al mercado nacional tendrá un impacto a la baja sobre el costo de producir en México. Por su parte, una reducción de 1% en el arancel promedio tendrá un impacto de 0.14% en el nivel de precios que enfrentan las empresas productoras. La magnitud del coeficiente podría indicar que los aranceles a los insumos en México ya se encuentran en un nivel cercano al óptimo. Esta situación coincide con el hecho

138

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

que el arancel promedio en México para los bienes industriales es 4.2, muy cercano al 3.2 de EUA.22 La magnitud del coeficiente del efecto cruzado de penetración de las importaciones con el índice de concentración (crit*iprit), indica que el impacto de la apertura comercial es mayor en aquellas industrias con mayor poder de mercado (gráfica 1 del anexo). Dicho de otra forma, la apertura comercial genera un efecto disciplinario en los precios a través de la competencia exterior, por lo que las empresas nacionales también tienden a alinear sus precios con los bienes que provienen del exterior. Véase cuadro 3, modelo (6). Finalmente, el coeficiente cruzado (crit*trrit) de la concentración con el arancel promedio (-0.17) muestra que una reducción del arancel promedio de los insumos de la industria provoca una reducción en la concentración de las industrias y el efecto final es una reducción en los precios de los insumos del sector industrial, lo cual también produce un efecto disciplinario en el nivel de precios interno de los insumos para el sector industrial. Conclusiones En este estudio se trata de estimar el efecto competitivo de la liberalización comercial sobre los costos de producir en México a través del índice de precios al productor, que se materializa con el programa de facilitación del comercio que inició en 2008. Las estimaciones se basan en datos de panel para 21 subsectores industriales (3 dígitos) del SCIAN, en el periodo de julio de 2007 a diciembre de 2011, para lo cual fueron empleados MC2E para estimar la respuesta de los precios al productor a los cambios de la política comercial, representados por el nivel arancelario y la penetración de las importaciones. Los resultados indican que la apertura comercial estimula un efecto disciplinario en los precios internos de las manufacturas y que el mayor impacto ocurre en las industrias con mayor poder de mercado. También se pudo observar que existe una relación negativa sobre el nivel arancelario de las manufacturas y el nivel de precios, aunque pequeña, y que posiblemente se deba a que los aranceles que se aplican actualmente a las manufacturas ya se encuentra en un nivel óptimo. Manteniendo todo lo demás constante, una reducción de 10% en el arancel promedio a los insumos del sector industrial, el nivel de precios al productor tendría una disminución de 0.14% en promedio, lo que nos hace suponer que la facilitación del comercio (a través de la reducción de aranceles) ha logrado reducir los costos de producir en México. El índice que identifica el efecto de la penetración de las importaciones sobre la concentración (-0.016) indica que, tradicionalmente, el poder de mercado de las empresas en los países en desarrollo tiende a ser mayor que el observado en los países desarrollados y en donde las instituciones encargadas Organización Mundial de Comercio, Perfiles Arancelarios en el Mundo 2011, Ginebra, 2011.

139

A partado 2

de vigilar la competencia son aún incipientes, como encuentra Swagel (1996) para el caso de EUA. Una implicación muy importante de este resultado es que la liberalización del comercio en México (en este caso la facilitación del comercio iniciada en 2008) es que ésta puede ser vista como una política que promueve la competencia interna y complementa los esfuerzos de otras entidades gubernamentales, como la Comisión Federal de Competencia, en la eliminación de las restricciones en los mercados, que mejoren el bienestar de la sociedad.

140

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Anexo Gráfica 1. Índice de concentración CR, 2011

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior, con datos de INEGI.

Cuadro 1. Pruebas de raíces unitarias para panel Variable

Prueba Levin, Lin y Chu Estadístico Probabilidad

Prueba Im, Pesaran y Shin Estadístico Probabilidad

Resultado

ipit

-1.93

0.029*

-1.461

0.084**

Estacionaria

ulcit

-5.369

0.000*

-6.327

0.000*

Estacionaria

umcit

-7.118

0.000*

-9.793

0.000*

Estacionaria

md it

-5.733

0.000*

-10.736

0.000*

Estacionaria

cr it

-6.627

0.000*

-8.774

0.000*

Estacionaria

ipr it

-6.721

0.000*

-12.969

0.000*

Estacionaria

trr it

-1.954

0.025*

-3.941

0.000*

Estacionaria

cr it*ipr it

-16.85

0.000*

-20.716

0.000*

Estacionaria

trr it*ipr it -3.828 0.000* -6.279 0.000* Estacionaria Notas: Las pruebas se realizaron sobre series transformadas en logaritmos naturales. (*) y (**) indican significancia estadística y rechazo de la hipótesis nula al 5 y 10% respectivamente. En ambos tipos de pruebas se incluyó el componente de tendencia. Las pruebas se especifican con intercepto individual. Periodo: 2007:07 – 2011:12 con 21 subsectores.

141

A partado 2

Cuadro 2. Modelo MCO Ecuación Variable ulc it umc it md it

(1)

(2)

(3)

(4)

0.094

0.096

0.107

(-15.9)

(-16.4)*

0.096

-0.642

(6.8)*

(5)

(6)

0.111

0.116

0.112

(-17.1)*

(3.8)*

(-18.8)*

(16.9)*

0.089

0.086

0.087

0.086

(-6.9)*

(6.4)*

(6.3)*

(6.6)*

(6.31)*

0.104

0.103

0.096

0.094

0.091

0.094

(7.4)*

(6.9)*

(6.3)*

(6.9)*

-4.146

-5.196

0.622

-0.718

0.589

(-4.7)*

(-0.7)

(7.0)*

(-0.8)*

(6.3)*

cr it ipr it

0.101

0.168

-0.620

-0.218

(4.57)*

(1.01)

(6.98)*

(-4.43)*

-0.080

-0.079

-0.073

(-8.8)*

(-8.7)*

(-6.7)*

-0.003

-0.490

(-0.4)

(-0.7)

trr it cr*ipr it cr*trr it

-0.028 (-1.41)**

dummy R

-0.024

-0.022

-0.024

-0.001

-0.002

-0.001

0.318

0.331

0.343

0.386

0.483

0.522

0.316

0.328

0.34

0.382

0.48

0.519

Notas: Las pruebas se realizaron sobre series transformadas en logaritmos naturales. (*) indica rechazo de la hipótesis nula a un nivel de significancia del 95%. (**) indica rechazo de la hipótesis nula a un nivel de significancia del 90%. Periodo: 2007:07 – 2011:12 con 21 subsectores.

142

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Cuadro 3. Modelo 2SLS Ecuación Variable ulcit umcit md it

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

0.117

0.131

0.142

0.167

0.160

0.167

-1.08

-1.18

(2.86)*

(2.45)*

(6.38)*

(5.90)*

-3.846

-3.213

0.310

0.275

0.267

0.273

(-2.89)*

(-2.65)*

(6.07)*

(1.64)**

(6.45)*

(4.95)*

3.969

3.359

0.324

0.292

0.282

0.291

(2.68)*

(2.21)*

(6.21)*

(3.94)*

(6.74)*

(6.91)*

0.058

1.747

0.584

0.458

0.588

(0.53)

(0.33)

(5.17)*

(2.47)*

(5.21)*

cr it ipr it

0.109

-0.872

-0.236

-0.808

(0.22)

(-1.42)**

(-6.16)*

(-1.31)**

0.136

0.096

0.135

(1.50)**

(7.28)*

(7.06)*

trr it cr*ipr it

-0.211

-0.016

(0.83)

(-1.85)*

cr*trr it

-0.171 (-5.48)*

dum R2

0.088

0.071

0.067

0.091

0.071

0.090

(0.3)

(1.49)**

(2.06)*

(3.36)*

(1.62)**

(3.30)*

0.32

0.33

0.35

0.36

0.51

0.55

143

A partado 2

Cuadro

Variables

empleadas

modelo

ipit Índice Nacional de precios al productor*

ulcit Costo por unidad de trabajo (Remuneraciones medias por hora por persona ocupada) umcit Costo de las materias primas

md it Demanda del bien local (valor de las ventas internas y externas totales)

cr it Índice de concentración (Proporción de las ventas de las 5 mayores empresas en el total de la industria) ipr it Índice de penetración de las importaciones (valor de las importaciones/valor total de los productos elaborado) trr it Arancel promedio por subsector** *Clasificación Industrial Uniforme de todas las Actividades Económicas (CIIU). Internacional Standard Industrial Classification of all Economics Activities (ISIC) **Norma Técnica de la Tabla de Concordancia entre la Tarifa de Impuestos Generales de Importación y de Exportación y el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (TIGIE-SCIAN)

144

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Bibliografía ÁLVAREZ SOBERANIS, Jaime, “El ingreso de México al GATT: La problemática de nuestra adhesión” Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XII, número 36, septiembre-diciembre, 1979, México CRAFTS, Nicholas (2003), “Fifty Years Of Economic Growth In Western Europe: No Longer Catching Up But Falling Behind?”, SIEPR Discussion Paper No. 03-21. Stanford Institute for Economic Policy Research, Stanford University “Decreto por el que se aprueba el Programa Sectorial de Economía 2007-2012”, Secretaría de Economía, Diario Oficial de la Federación, 14 de mayo de 2008 “Decreto por el que se aprueba el Programa Sectorial de Economía 2007-2012”, Diario Oficial de la Federación, 14 de mayo de 2008 HONG, Wontack (1980), Export Promotion and Employment Growth in South Korea en Trade and Employment in Developing Countries, 1: Individual Studies. Anne O. Krueger, Hal B. Lary, Terry Monson, and Narongchai Akrasanee, eds. National Bureau of Economic Research LÓPEZ-CÓRDOVA, Ernesto, NAFTA and Mexico’s Manufacturing Productivity: An Empirical Investigation using Micro-level Data, Inter-American Development Bank ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO, Perfiles Arancelarios en el Mundo 2011, Ginebra, 2011 THOMPSON, Aileen (2001), Import Competition and Market Power: Canadian Evidence, Federal Trade Commission, 2001, Washington, DC TYBOUT, J. R. (1992), Linking Trade and Productivity The World Bank Economic Review 6, 189-211 YANG, Yung Y. and Min Hwang (2001), “The Pricing Behavior of Korean Manufactured Goods During Trade Liberalization”, Journal of Policy Modeling 23, 357-369 YUNG Y. Yang (2001), Effects of Trade Liberalization on Domestic Prices: The Evidence From Korea, 1983-1995

145

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

Impacto de la reducción arancelaria sobre el empleo en el sector industrial: 2007-2012 Luis Felipe Munguía Corella Las posturas sobre los efectos que puede tener la apertura comercial para una economía divergen; mientras que algunas se enfocan en los efectos en el corto plazo, que pueden ser negativos por la relocalización del empleo, otras se enfocan en el largo plazo, donde se encuentran beneficios en la productividad, debido, entre varias causas, a una mayor competencia y especialización. El análisis de la experiencia mexicana es vasto y se concentra en los beneficios derivados de la apertura comercial: menores índices de desigualdad, efectos positivos en el incremento en en investigación y desarrollo, etc. Sin embargo, es importante evaluar si los resultados de la desgravación arancelaria y la apertura comercial han tenido un impacto positivo sobre el empleo, tal como lo establecen los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Ese es el objetivo del presente estudio: medir (privilegiando los datos de la industria sobre los datos microeconómicos) el impacto de la desgravación y simplificación arancelaria sobre el nivel de empleo en el sector industrial. Se plantea una especificación econométrica mediante un panel con efectos fijos y con efectos aleatorios. Los resultados señalan que la rebaja arancelaria ha tenido efectos positivos en el empleo por la vía de reducción de costos de los insumos.

Consideraciones

en la literatura económica sobre los efectos de la

apertura comercial

Con el fin de tomar mejores decisiones de política comercial, la Comisión de Comercio Exterior (COCEX) ha decidido realizar una serie de análisis empíricos de la política de facilitación comercial del país. Las principales estrategias de esta política consistieron en extender la apertura comercial que emprendió México desde la entrada al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) y con la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN). Esta apertura comercial ha continuado en los últimos años con la desgravación arancelaria y con la simplificación del proceso del libre comercio. La política de apertura ha incluido, entre sus objetivos, los siguientes: eliminar programas especiales que hacen el comercio inequitativo, fomentar en México un ambiente de mayor competencia, disminuir costos

147

A partado 2

para el consumidor y los proveedores, relocalizar recursos más eficientemente, disminuir los efectos adversos de triangulación con nuestros socios comerciales, incrementar la productividad, etc. Existen distintas posturas sobre los efectos que puede tener la apertura comercial para una economía. Mientras que algunas se enfocan en los efectos en el corto plazo (que pueden ser negativos por la relocalización del empleo) otras se enfocan en el largo plazo, en donde se encuentran beneficios en la productividad, debidos, entre varias causas, a una mayor competencia y especialización. La teoría económica concluye, en general, que el libre comercio tiene más beneficios que la autarquía. Haciendo una revisión de ésta desde los postulados de David Ricardo hasta la “Nueva teoría del comercio” de Paul Krugman, podemos afirmar que el comercio tiene efectos positivos en productividad, en el bienestar y en el incremento de la competencia y que además influye en la convergencia entre países. Sin embargo, la liberalización comercial también podría generar efectos adversos en el corto plazo a causa de la relocalización de los factores de producción. 23 Uno de estos efectos adversos podría ser el desempleo temporal de los sectores más afectados por la competencia. Existe abundante literatura que sustenta las ventajas del libre comercio. En un trabajo clásico de Levinsohn (1991) el autor demuestra la teoría que propone que la apertura comercial vuelve a las empresas oligopólicas más competitivas con información empírica. James Tybout (1998), analiza el sector manufacturero en los países menos desarrollados (LDC, por sus siglas en inglés) y concluye que cuando la regulación arancelaria es mayor se promueve la creación de monopolios y que las empresas se vuelvan más corruptas e ineficientes. En un estudio del proteccionismo en los LDC más específico, Francois y Rojas-Romagosa (2003), concluyen que las políticas de protección sólo provocan mayor desigualdad entre la población en general. Se han hecho estudios sobre el efecto de la apertura comercial en variables como la producción y el salario. Petia Topalova y Amit Khandelwal (2011) analizan los efectos de la apertura comercial en la India entre 1986 y 1996 usando datos en forma de panel; con éstos, los autores concluyen que la apertura comercial tuvo efectos positivos en las empresas privadas pero no en las empresas estatales. Por otra parte, Amiti y Konings (2008) concluyen que la apertura tiene efectos en los salarios pero que éstos varían según la empresa y si la reducción arancelaria es en el bien final o en los insumos. Los autores afirman que la reducción en el arancel del bien final tiene efectos negativos en las empresas que están enfocadas a la producción doméstica, pero efectos positivos para las empresas exportadoras. Asimismo, para estos 23

Véase por ejemplo el estudio de Bittencourt, Mauricio et al. (2005) para el caso de Brasil.

148

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

autores la reducción en los aranceles a los insumos tiene efectos positivos para las empresas importadoras, más no para las empresas que utilizan insumos locales. La evidencia empírica sobre el beneficio de la apertura comercial sobre la economía mexicana es vasta. Algunos estudios concluyen que, a diferencia de lo que normalmente se cree, el libre comercio ha generado mayor equidad y mejoras en la distribución de los recursos. Borraz y López-Cordova (2007) realizaron un estudio regional para el caso de México en el que concluyeron que los Estados cuya economía es más abierta presentan menores índices de desigualdad24. En otro estudio, Ianchovichina, Nicita y Soloaga (2001) analizan directamente los efectos de la desgravación arancelaria sobre el bienestar y encuentran mejoras en todos los deciles poblacionales del país. Es decir, en su estudio se comprueba que existen efectos distributivos frente a la apertura comercial. Otros trabajos, como el de Teshima (2009), han demostrado que en México, además de los efectos sobre el bienestar de la población a causa de la apertura comercial, también existen efectos positivos en el incremento en Investigación y Desarrollo (I&D) que realizan las empresas. Algunas investigaciones sostienen que la apertura comercial ha incrementado la desigualdad en los salarios en los países menos desarrollados o entre las regiones de una economía. Tal es el caso que Nicita muestra (2009) para México. Si bien es cierto que la desigualdad de la mano de obra calificada y menos calificada ahora es más grande, en el trabajo de Esquivel y Rodríguez (2003) se explica que existen dos efectos sobre los salarios de los trabajadores de la industria manufacturera en México: el incremento tecnológico por un lado, y la apertura comercial por el otro. Los autores logran aislar ambos efectos y concluyen que la apertura ha logrado reducir la brecha entre los salarios25 mientras que el efecto de la tecnología es mayor y tiende a incrementar la brecha, lo que hace parecer que el comercio tiene efectos negativos sobre los salarios. Así, como puede observarse, la literatura económica aborda tanto los efectos negativos como los positivos de la apertura comercial sobre la economía. Por ello, es importante contar con un estudio que permita evaluar los resultados de la desgravación arancelaria que inició en 2008. En consecuencia, el presente estudio tiene como objetivo medir el impacto de la desgravación y simplificación arancelaria sobre el nivel de empleo en el sector industrial. 24

En el estudio se emplea el coeficiente de Gini por Estado para cuantificar la desigualdad. Para medir apertura comercial, se utiliza la variable de empleo en las industrias exportadoras, importaciones/PIB y exportaciones/PIB. En todos los casos, el resultado es similar. Esto es consistente con el teorema Stolper-Samuelson.

149

A partado 2

Los efectos de la apertura comercial en M éxico. Efectos sobre el empleo Desde 2008, el Gobierno Federal ha implementado una estrategia de facilitación comercial que consiste en reducir los costos de producir en México, generalizar los beneficios de los programas de excepción como los PROSECs y la Regla Octava (que anteriormente beneficiaban casi por completo a las grandes empresas), eliminar los incentivos perversos al contrabando y la triangulación, acercar el nivel arancelario al de los principales socios comerciales de México y simplificar los trámites aduaneros. Frente a la creciente globalización de la economía, la finalidad de la estrategia de facilitación ha sido aumentar la competitividad de las empresas que producen en México. En este sentido, es importante determinar si la apertura comercial ha tenido un impacto positivo sobre el empleo, tal como lo establecen los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-201226. Si bien es cierto que los canales habituales a través de los cuales la apertura comercial aporta beneficios a la economía son una mejor asignación de recursos dentro y entre las industrias (beneficios estáticos) y el cambio tecnológico y la mejora de la productividad (ganancias dinámicas); también es cierta la existencia de otro canal por el cual la liberalización del comercio puede beneficiar el desempeño de México: a través de su efecto sobre el empleo. Disyuntiva entre información oportuna y grado de exactitud. Medir con exactitud los efectos de la desgravación arancelaria requiere llevar a cabo un análisis que contenga diversas técnicas estadísticas. Sin embargo, también es necesario contar con información detallada que permita alcanzar resultados confiables. Para esto se requiere realizar un estudio microeconométrico recolectando datos de las variables a nivel de planta. Sin embargo, a pesar de que es posible obtener esta información, su disponibilidad temporal es limitada. Para contar con condiciones propicias para evaluar una política comercial es importante contar con información oportuna con la que sea posible cuantificar los efectos de las políticas recientes y abandonar el uso de datos microeconómicos privilegiando datos de la industria. Información sobre el manejo de los datos. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) publica información de la industria manufacturera en la Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera (EMIM) armonizada, a 3 dígitos, con el Sistema de Clasificación Industrial de América Tercer Eje: Fomentar el comercio exterior y la inversión extranjera directa. Este eje está relacionado con la estrategia 5.6 del eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos del Plan Nacional de Desarrollo, que busca fortalecer el proceso de integración de México en la economía mundial y emprender un esfuerzo integral de mejora en los trámites y procedimientos en materia de comercio exterior y reducir los costos de la operación aduanera, así como corregir la incongruencias arancelarias.

150

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

del Norte (SCIAN). La encuesta dispone de información sobre el empleo, remuneraciones, producción y productividad del sector industrial. Los datos se presentan como índices, con base en 200327 y con frecuencia mensual. La variable utilizada para controlar los efectos de la crisis de 2009 es el empleo en Estados Unidos, armonizado también con el SCIAN. La fuente empleada es el Bureau of Labor Statistics. Los datos de los aranceles por fracción y país se calcularon con el arancel efectivamente pagado, que es la cantidad pagada por operación entre el valor de la misma. Esta operación da como resultado un arancel real que toma en cuenta si la operación se realizó al amparo de un tratado de libre comercio o mediante cualquier otro programa de fomento a las importaciones. Por último, la variable de aranceles para bienes finales, así como la de insumos, fue generada con el apoyo de la Tabla de Correlación entre la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación y el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (TIGIE-SCIAN), y que hace posible vincular, por primera vez, la información de comercio exterior con las variables económicas del sector real. Identificación econométrica. La desgravación arancelaria tiene diferentes efectos en las industrias mexicanas. Como se ha mencionado, éstos pueden ser negativos o positivos según la temporalidad de los mismos (de corto o largo plazo) y de la variable económica bajo escrutinio. Además, es posible separar dos efectos: el positivo inmediato, que es la rebaja de la tarifa en insumos (es decir, la eliminación de costos para la industria nacional) y el de largo plazo, que es la rebaja de la tarifa en bienes finales que inicialmente puede tener efectos negativos por la reasignación de los recursos, pero que, a largo plazo, se traduce en una mayor competencia. Esto conlleva incrementos tecnológicos y de productividad. En esta primera etapa se analizan los efectos que genera la desgravación arancelaria en el empleo de las empresas. Intuitivamente, se esperaría que el efecto de la desgravación en la tarifa de insumos sea positivo para el empleo. Una rebaja en las tarifas de los insumos beneficia a la industria porque ésta reduce costos, lo que puede tener efectos positivos en el empleo. Por otra parte, se espera un efecto negativo para el empleo por la rebaja de la tarifa en bienes finales debido a la temporalidad del estudio (corto plazo). En un primer momento, la entrada de bienes más baratos incrementa la competencia en precios y las empresas menos productivas se pueden ajustar reduciendo su fuerza laboral; posteriormente el empleo se reasigna en actividades más productivas. Por otro lado está el efecto de la competencia que inicialmente puede tener efectos adversos para la industria nacional; sin embargo, en el largo plazo, nuevas tecnologías son implementadas, lo que puede crear efectos positivos. 27

En este trabajo se armonizan todos los índices con base a 2008.

151

A partado 2

Modelo econométrico La especificación econométrica propuesta es la siguiente:

Donde, Y es la variable sobre la cual se quiere medir el impacto (empleo), para el tiempo t y la industria j. La variable y representan la tarifa ponderada para bien final y para los insumos respectivamente, X es un vector de variables de control, el término de error idiosincrático y et, es el término de error aleatorio28. Los datos están en forma de panel, y se plantea una especificación con efectos fijos, para controlar errores idiosincráticos inamovibles en el tiempo. Otra opción es suponer un término constante (∂j) distinto para cada observación, esto implica que la ecuación (1) se vería de la siguiente manera:

La ecuación (2) implica la eliminación de la restricción de efectos fijos y da pie a un modelo de efectos aleatorios (medido en el término de error ). Es decir, cada observación tiene su propia constante. Se reportan ambas especificaciones para probar la robustez de los resultados, así como la prueba de Hausman y McFadden (1984) para identificar cuál de los dos modelos es más apropiado. La variable dependiente que se utiliza es el empleo. Las variables que sirven de control son producción, remuneraciones, productividad y el empleo en los Estados Unidos; además se agregaron variables dicotómicas de tiempo (por año, en vez de mensuales), para controlar los efectos de la crisis de 2009. R esultados obtenidos En la tabla 1 se presentan los resultados de la regresión con variables de control, en la tabla 2 se presentan los resultados sin variables de control. Se plantea una especificación en forma de pool donde se utiliza toda la información disponible sin tomar en cuenta que se encuentra en forma de panel. Las especificaciones que realmente interesan para los efectos de este ensayo son las de panel con efectos fijos y con efectos aleatorios. En general, al hacer la prueba de Haussman, se prefirió el panel con efectos aleatorios (esto tiene sentido ya que la diferencia entre los coeficientes es muy pequeña). Asimismo, se utilizan variables dicotómicas de tiempo para 2009 y 2010 con el objetivo de tratar de eliminar los efectos de la crisis de 2009. Finalmente, algunos estudios muestran que el efecto en la reducción de la tarifa no es inmediato sino que las empresas podrían tardar un poco en reaccionar ante éste. Para captar este efecto se agregan especificaciones que tienen rezagada tanto la tarifa en bienes finales, como en insumos, un mes. 28

La suma de ambos es el error compuesto.

152

Evaluaciones de I mpacto de la Política Comercial

La tarifa en el bien final no presenta ningún efecto en el empleo en ninguna de las especificaciones de panel. Se esperaba que la reducción de esta tarifa tuviera efectos negativos en el empleo (por lo menos en el corto plazo), pero para el caso de la economía mexicana no es así. Una posible conclusión es que la competencia internacional no ha afectado tanto a las empresas domésticas, quizá la competencia y la reasignación de recursos es un proceso que se gestó años atrás, cuando México firmó el TLCAN. La tarifa en los insumos tiene un efecto positivo en el empleo. Es decir, cuando se reduce la tarifa incrementa el empleo. Esto es consistente con los resultados de trabajos antes mencionados. Si se reduce el costo de importar insumos, las empresas se benefician por que se reducen sus costos y pueden contratar más trabajadores para producir más. Es notable que este resultado es bastante robusto con todas las especificaciones que nos interesan (panel con efectos fijos y aleatorios). Incluso, si usamos la tarifa rezagada, los efectos no sólo no se reducen sino que se vuelven un poco más fuertes. En la tabla 2 se presentan los resultados sin variables de control. Los resultados para la tarifa en insumos son iguales, el efecto es positivo en el empleo. Sin embargo, la tarifa en bienes finales es significativa y positiva cuando dejamos de controlar por las otras variables, quizá sea la variable que representa la tarifa en bienes finales, la que está sesgada por la omisión de las variables de control. En las especificaciones con efectos fijos, el efecto de la tarifa en bienes finales es mayor que la de insumos, esto implicaría que se pierden más empleos de los que se generan. En el caso de los efectos aleatorios el resultado es inverso, es decir, el efecto de la tarifa en insumos es mayor. Estos resultados deben verse con precaución porque en las variables omitidas pueden estar sesgados los resultados29. Otras conclusiones que se derivan de este trabajo son los efectos que tienen en el empleo las remuneraciones, la producción, la productividad y el empleo en los Estados Unidos. Las remuneraciones siempre tienen un efecto negativo, es decir, a mayor salario menos empleos. Esto quiere decir que lo que realmente determina el nivel de empleo es la demanda (las empresas). Algunos resultados son bastante intuitivos: si la producción aumenta se contrata más personal, si el empleo en Estados Unidos sube, en México también (ya que ambos ciclos de negocios están sincronizados). Quizá el único resultado controversial es el de la productividad, entre más se incrementa la productividad laboral el empleo disminuye. Sin embargo, esto es fácil de explicar: ya que la productividad laboral está asociada a un mayor salario para los trabajadores, según estos resultados, cuando aumentan las remuneraciones el empleo cae, y es por eso que la productividad está afectando negativamente al empleo. 29

Vale la pena mencionar que la prueba de Haussman es ambigua en esta especificación porque la diferencia de varianzas entre el modelo consistente y el inconsistente no cumple con los supuestos.

153

A partado 2

Conclusiones Con la información recabada actualmente se puede concluir que la rebaja arancelaria ha tenido efectos positivos en el empleo por la vía de reducción de costos de los insumos. No han habido efectos adversos en la economía derivados de una mayor competencia internacional, por lo que la apertura comercial no ha provocado que las empresas despidan trabajadores. Probablemente la reasignación de recursos ocurrió mucho antes, cuando México firmó el TLCAN. Por lo tanto, se puede concluir que la rebaja arancelaria, cuyo objetivo ha sido reducir el costo de las empresas, ha tenido un efecto positivo no contemplado: que las empresas, al tener menores costos, producen más y contratan más trabajadores.

Tabla 1. Efecto de la desgravación arancelaria en el empleo con variables de control Variable dependiente empleo Pool Tarifa final Tarifa insumo Remuneraciones Producción Productividad Empleo en EU Constant Lag (-1) en tarifas

Fixed I

Random I

Fixed II

Random II

-0.002**

-0.001

-0.002

[0.001]

[0.003]

[0.002]

[0.003]

[0.002]

-0.006**

-0.005**

-0.006**

-0.005**

[0.001]

[0.002]

[0.003]

[0.002]

-0.158*

-0.126*

-0.128*

-0.134*

-0.137*

[0.037]

[0.033]

[0.034]

0.333*

0.315*

0.317*

0.315*

0.317*

[0.017]

-0.179*

-0-119**

-0.120**

-0.146**

[0.062]

[0.059]

[0.060]

[0.061]

0.417*

0.412*

0.410*

0.414*

0.412*

[0.013]

[0.012]

[0.013]

[0.012]

1.880*

1.831*

1.841*

1.865*

1.879*

1269

1249

Observations

1269

R-squared

0.737

0.743

Number of scian

0.74 21

Robust standard errors in brackets *** significant at 10%; ** significant at 5%; * significant at 1%

154

Evaluaciones de I mpacto de la Pol铆tica Comercial

Tabla 2. Efecto de la desgravaci贸n arancelaria en el empleo Variable dependiente empleo Tarifa final Tarifa insumo Constant

Pool

Fixed I

Random I

Fixed II

Random II

-0.004*

0.026*

0.005**

0.024*

0.005**

[0.001]

[0.005]

[0.002]

[0.005]

[0.003]

-0.005**

-0.012*

-0.008*

-0.014*

-0.010*

[0.002]

[0.004]

[0.003]

[0.004]

[0.003]

4.567

4.539*

4.558*

4.538*

4.556*

[0.002]

[0.006]

Lag (-1) en tarifas

Observations

1269

1249

R-squared

0.025

0.019

Number of scian

0.019 21

Robust standard errors in brackets *** significant at 10%; ** significant at 5%; * significant at 1%

155

A partado 2

Bibliografía AMITI, Mary y Donal R Davis, “Trade, firms, and wages: Theory and evidence”, CEPR Discussion Paper No. 6872, Centre for Economic Policy Research, 2008 BITTENCOURT, Mauricio et al., “Regional short run effects of trade liberalization in Brazil”, American Agricultural Economics Association, Annual Meeting, 2005 BORRAZ, Fernando y José Ernesto López-Córdova, “Has Globalization Deepened Income Inequality in Mexico?” Global Economy Journal Vol. 7, Issue 1, Art. 6, 2007 ESQUIVEL, Gerardo y José Antonio Rodríguez-López, Technology, Trade, and Wage Inequality in Mexico before and after NAFTA, Centro de Estudios Económicos de El Colegio de México, Documento de trabajo, 2003 FRANCOIS, J. y H. Rojas-Romogosa, Trade policy and thehousehold distribution of income, Erasmus University, 2003 HAUSMAN, J. and McFadden, C. (1984): “Specification test in econometrics”, Econometrica, 52, 1219-1240, Stata (2005) Reference manual A-J, Stata Pres. Texas, 441-448 IANCHOVICHINA, Elena, Alessandro Nicita e Isidro Soloaga (2001), Trade Reform and Household Welfare: The case of Mexico, World Bank Publications, 2011 LAROCHELLE-CÔTE, Sébastian, “Tariff reduction and employment in Canadian manufacturing”, The Canadian Journal of Economics, Vol. 40, No. 3, 2007 LEVINSOHN, James (1991), “Testing the imports-as-market-discipline hypothesis”, National Bureau of Economic Research, Working Paper No. 3657. 1991 NICITA, Alessandro (2009), “The price effect of tariff liberalization: Measuring the impact on household welfare”, Journal of Development Economics, 89, pp. 19-27 PETIA Topalova & Amit Khandelwal, “Trade Liberalization and Firm Productivity: The Case of India,” The Review of Economics and Statistics, MIT Press, vol. 93(3), pages 995-1009, August, 2011 TESHIMA, Kensuke (2009), Import Competition and Innovation at the Plant Level: Evidence from Mexico. Columbia University TYBOUT, James, Manufacturing firms in developing countries: how well do they do, and why? World Bank’s Economic Development Institute, 1998

156

Evaluaciones de I mpacto de la Pol铆tica Comercial

ANEXO A: Variaci贸n intraindustria Variable dependiente tarifa por promedio por industria dummy 1

-1.208* [0.094]

dummy 2

-1.106* [0.107]

dummy 3

dummy 4

-0.242**

[0.000] [0.094] dummy 5

0.925* [0.091]

dummy 6

1.208* [0.091]

dummy 7

0.832*

dummy 8

-2.669*

[0.092] [0.103] dummy 9

-1.732* [0.102]

dummy 10

-7.849* [0.117]

dummy 11

-1.282* [0.097]

dummy 12

-0.868* [0.096]

dummy 13

0.255* [0.093]

dummy 14

-0.453*

dummy 15

-0.500*

dummy 16

-1.595*

[0.104] [0.092] [0.135]

157

A partado 2

dummy 17

-0.924* [0.101]

dummy 18

0.298* [0.093]

dummy 19

-1.661* [0.110]

dummy 20

-0.045

dummy 21

-0.470*

[0.097] [0.092] Constant

1.788* [0.091]

Observations

1269

R-squared

0.963

Robust standard errors in brackets *** significant at 10%; ** significant at 5%; * significant at 1%

En la tabla anterior se muestra como variable dependiente la tarifa promedio en cada industria y como variables explicativas variables dicot贸micas que representan cada una de las 21 industrias que se utilizaron en el presente estudio. Debido a que la R-cuadrada es de 0.963, la variaci贸n intraindustria es de s贸lo 0.037 (3.7%).

158

3 ESTUDIOS SOBR E I NST RU M ENTOS Y POL ÍT IC A S DE COM ERCIO EXT ER IOR

REGULACIONES ARANCELARIAS REGULACIONES NO ARANCELARIAS PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES FACILITACIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Las facultades legislativas del Ejecutivo Federal en materia de comercio exterior

Gabriel Zorrilla de la Concha - Adrián Villavicencio Morales Existen excepciones al principio constitucional de división de poderes. Las que atañen al Ejecutivo están contenidas en la propia Carta Magna, que señala en su artículo 49 que el Ejecutivo puede asumir funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder siempre que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia. Respecto al comercio exterior, el artículo en cuestión remite al artículo 131 que resalta las facultades legislativas del Ejecutivo para modificar las tarifas de exportación e importación. Aunque el Congreso es el órgano facultado para el establecimiento de contribuciones al comercio exterior mediante la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, el Ejecutivo cuenta con facultades extraordinarias en la materia: aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso y crear otras; el Ejecutivo cuenta además con facultades para restringir y prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos. En este ensayo se da cuenta de los diversos ordenamientos legales que dan sustento a esta facultad extraordinaria.

L a facultad del Ejecutivo para legislar en materia de comercio exterior y el principio de división de poderes

El comercio exterior es una de las pocas materias en las que la Constitución reconoce al Poder Ejecutivo la posibilidad de ejercer una facultad legislativa. Según lo dispone el artículo 49 de nuestra Carta Magna, el Supremo Poder de la Federación es tripartita puesto que no se reconocen más poderes que el Legislativo, Ejecutivo y Judicial. De igual forma, dicho ordenamiento legal establece que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el legislativo en una persona; no obstante, el referido numeral contiene dos excepciones en las cuales el Poder Ejecutivo hace las veces del Poder Legislativo en uso de una facultad extraordinaria, estos supuestos son los referidos en los artículos 29 y 131 segundo párrafo de

161

A partado 3

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El dispositivo en comento dispone lo siguiente: Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar. Resulta entonces evidente que las únicas dos excepciones que contempla la Suprema Ley en el artículo 49 son las contenidas en los referidos numerales, las cuales se refieren a las facultades extraordinarias del Ejecutivo para que: a) En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, restrinja o suspenda en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que sean obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación.1 b) Aumente, disminuya o suprima las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, e incluso para crear otras; así como para cuando lo estime urgente restrinja y prohíba las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país. El Poder Judicial ha indicado en tesis aislada que si bien el principio de división de poderes no es un sistema rígido e inflexible (puesto que admite las excepciones El artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el ejercicio de esta facultad solo se hará por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción se contraiga a determinada persona. De igual forma dispone que en los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

reconocidas en la propia Constitución Federal y antes señaladas) ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, motu propio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia. Así lo ha sostenido el Poder Judicial de la Federación en una tesis aislada en la que señala que el principio de división de poderes en nuestro sistema constitucional es de carácter flexible.2 L a facultad legislativa del Ejecutivo en materia de comercio exterior y su ejercicio en casos de urgencia

No obstante que el artículo 49 constitucional refiere dos excepciones al ya mencionado principio de división de poderes, para efectos del presente análisis únicamente nos ocuparemos del supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional, es decir, de la facultad extraordinaria en materia de contribuciones al comercio exterior. En ese sentido, es necesario señalar que se trata de una facultad extraordinaria del Ejecutivo debido a que el establecimiento de contribuciones sobre el comercio exterior corresponde en principio al Congreso de la Unión puesto que así lo prevé la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 73, fracción XXIX, numeral 1°; el cual dispone que el Congreso de la Unión tiene facultades “para establecer contribuciones […] sobre el comercio exterior”. Si bien, conforme al artículo 73 de la Constitución, el Congreso es el órgano facultado para el establecimiento de contribuciones al comercio exterior mediante Ley, esta facultad no se debe observar en ningún momento como una contradicción entre dispositivos del mismo cuerpo jurídico sino de una potestad legislativa del Ejecutivo que el propio constituyente así previó. Al respecto, el artículo 131, segundo párrafo, de la Carta Magna, dispone lo siguiente: Véase: Tesis aislada de la Segunda Sala de la SCJN, registro 237 686, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Séptima época, p. 117; registro: 237 686. DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE. Amparo en revisión 2606/81. Sucesión de Carlos Manuel Huarte Osorio y otro. 22 de octubre de 1981. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Jorge Iñárritu. Secretario: Manuel Plata García.

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A partado 3

El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida. De la lectura al numeral anterior se desprenden claramente los siguientes supuestos para el ejercicio de la facultad en comento: a) La potestad del Ejecutivo para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras. b) La potestad del Ejecutivo para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente. Estos supuestos son reflejados también en la Ley de Comercio Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de julio de 1993, ya que el artículo 4o, en las fracciones I y II, establece lo siguiente:

El Ejecutivo Federal tendrá las siguientes facultades: I. Crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con lo establecido en el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; II. Regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o tránsito de mercancías, cuando lo estime urgente, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De lo anterior se observa que lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional se encuentra debidamente armonizado con lo señalado en la Ley de Comercio Exterior puesto que dicha Ley contempla también dos escenarios,

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

de los cuales únicamente circunscribe a los casos de urgencia aquellos actos que tienden a regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o tránsito de mercancías, y no los relativos a crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles. La anterior lectura de las facultades legislativas del Ejecutivo previstas en la legislación vigente es congruente con los antecedentes legislativos en materia de comercio exterior. Al respecto, vale la pena señalar que la derogada Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1986, tampoco refería expresamente que las facultades del Ejecutivo Federal para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas arancelarias de las tarifas de exportación e importación y para crear otras tendrían que ser ejercidas en casos de urgencia. Lo mismo ocurría con la facultad de regular o restringir la importación y exportación de mercancías, puesto que, bajo la Ley de 1986, el Ejecutivo podía incluso prohibir la importación y exportación y restringir la circulación o tránsito de mercancías por el territorio nacional por razones de seguridad nacional, salud pública, de sanidad fitopecuaria o conservación o aprovechamiento de especies, todos los supuestos con el único e indistinto objetivo de regular y promover el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, así como realizar cualquier otro propósito similar en beneficio del país. En la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior de 1986 tampoco se señalaba que la facultad extraordinaria del Ejecutivo podría ser ejercida únicamente en los casos de urgencia; bastaba que se diera alguno de los supuestos anteriormente señalados para que el Ejecutivo pudiera ejercer su potestad legislativa.3 Con anterioridad a esta ley, la legislación aplicable en materia ARTÍCULO 1°. Las disposiciones de esta Ley son de orden público y de interés general. Tienen por objeto regular y promover el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquier otro propósito similar en beneficio del mismo, a cuyo fin se faculta al Ejecutivo Federal, en términos del Artículo 131 Constitucional, para: I.- Aumentar, disminuir o suprimir las cuotas arancelarias de las tarifas de exportación e importación y para crear otras. No podrán establecerse cuotas diferentes a las generales establecidas, salvo cuando existan compromisos internacionales que así lo justifiquen. II.- Establecer medidas de regulación o restricciones a la exportación o importación de mercancías consistentes en: a.- Requisito de permiso previo para exportar o importar mercancías de manera temporal o definitiva, inclusive a las zonas libres del país. b.- Cupos máximos de mercancías de exportación o de importación en razón de los excedentes de producción, de los requerimientos del mercado o de los acuerdos y convenios internacionales.

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A partado 3

de comercio exterior era la Ley Reglamentaria del párrafo segundo del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1961. En dicha Ley tampoco se establecía que el Ejecutivo de la Unión podía aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las Tarifas Generales de Importación y Exportación y crear otras sólo en los casos de urgencia; lo único que se refería es que, para ejercer las facultades señaladas, el fin debería atender a mejorar el aprovechamiento de los recursos financieros nacionales y regular la economía del país mediante el mantenimiento de niveles razonables de importación de artículos extranjeros.4 En ningún momento la facultad de aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las Tarifas Generales de Importación y Exportación se limitaba a los casos de urgencia. En suma, válidamente podemos concluir que para que el Ejecutivo de la Unión esté en posibilidad de ejercer su facultad extraordinaria respecto de aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las Tarifas Generales de Importación y Exportación, y crear otras, ni la actual Ley de Comercio Exterior, ni las derogadas Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior de 1986 y Ley Reglamentaria del párrafo segundo del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1961, limita o limitaban su ejercicio a los casos de urgencia. Por lo anterior, podríamos señalar que la Ley de Comercio Exterior se encuentra debidamente apegada al supuesto rector de la Carta Magna, es decir, ubica en dos supuestos distintos las potestades legislativas del Ejecutivo y, de manera por demás clara, acota únicamente a los casos de urgencia el ejercicio relativo a regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o tránsito de mercancías. La existencia de estas dos potestades legislativas del ejecutivo en materia de comercio exterior ha sido reconocida por el Poder Judicial de la Federación puesto que ha señalado en varias tesis que el segundo párrafo del artículo 131 constitucional contiene dos potestades delegadas, la tributaria propiamente dicha, en cuanto que se otorga al Ejecutivo Federal la potestad exclusiva para crear o modificar contribuciones en materia arancelaria; y la administrativa, a efecto de c.- Cuotas compensatorias, provisionales y definitivas, a la importación de mercancías en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, las que serán aplicables independientemente del arancel que corresponda a la mercancía de que se trate. d.- Prohibición de importación o exportación de mercancías. III.- Restricción de la circulación o el tránsito por el territorio nacional de las mercancías procedentes del y destinadas al extranjero, por razones de seguridad nacional, de salud pública, de sanidad fitopecuaria o conservación o aprovechamiento de especies. El propio Ejecutivo Federal, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiera hecho de las facultades concedidas. 4 Ver artículo 1° de la Ley Reglamentaria del párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación, 5 de enero de 1961.

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

que provea lo debido en mérito a situaciones de hecho con atribuciones para restringir y aun prohibir importaciones, exportaciones y el tránsito de productos cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior.5 Un elemento adicional que vale la pena considerar es que el Presidente de la República, al hacer uso de las facultades previstas en el segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y emitir un decreto, no está obligado a explicar los fundamentos o motivos por los cuales lo expide y promulga, según lo señalado por el Poder Judicial de la Federación en criterio jurisprudencial.6 En efecto, el Poder Judicial de la Federación ha dejado sumamente claro que, con independencia del génesis del decreto, el Ejecutivo no está obligado al momento de su emisión a explicar los fundamentos o motivos puesto que basta con que este facultado para ello. Por lo tanto, la discrepancia que ha existido respecto de si los decretos arancelarios del Ejecutivo deben o no estar motivados por la urgencia del escenario nacional pierde en gran medida relevancia puesto que no existe mayor exigencia jurídica para su emisión que contar con la facultad para tal efecto. L a facultad legislativa del Ejecutivo en materia de comercio exterior y el informe al Congreso No obstante lo dispuesto en la jurisprudencia, es oportuno mencionar que el alcance de lo considerado en el párrafo anterior no implica que el Ejecutivo Federal no someta a la aprobación del Congreso el uso otorgado a la facultad concedida puesto que se trata de dos aspectos distintos; este último es un informe que debe ser enviado con el Presupuesto de Egresos de cada año. El Congreso realiza el pronunciamiento en la materia al emitir la Ley de Ingresos de la Federación del siguiente año en las disposiciones transitorias. En el informe se detallan cada uno de los decretos arancelarios emitidos7 y las causas que lo motivaron. Adicionalmente, en el informe se mencionan la cantidad de sesiones realizadas por la Comisión de Comercio Exterior, ello en virtud de que Tesis 2a. CVIII/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XVI, septiembre de 2002, p.345. Tesis 1a. CXCVIII/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena época, t. XXVI, p. 378. 6 Tesis 1a./J. 41/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXV, mayo de 2007, p. 261. 7 El último informe de la Comisión de Comercio Exterior se puede consultar en la siguiente dirección electrónica: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/ ppef/2012/ temas/expo_motivos/ingresos/informe_aranceles.pdf 5

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A partado 3

dicha comisión resulta órgano de consulta obligatoria para las materias a que se refieren las fracciones I a V del artículo 4o. de la Ley de Comercio Exterior.8 Por lo anterior, podemos concluir, por una parte, que el ejercicio de la facultad del Ejecutivo prevista en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional relativa a crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles, no está limitada a los casos de urgencia. Por otra parte, si bien el Ejecutivo no se encuentra obligado a explicar los fundamentos o motivos que consideró al momento de emitir decretos en la materia, esto no implica que no esté obligado a detallarlos al momento de remitir su informe sobre el ejercicio de las facultades legislativas delegadas en materia de comercio exterior al Congreso de la Unión. Sobre el ejercicio que el Ejecutivo hace de las facultades legislativas en materia de comercio exterior y su obligación de presentar un informe en esa materia al Congreso, es importante señalar que ambas disposiciones surgen de manera conjunta. Desde la publicación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917, los artículos 49 y 131, han sido objeto de dos reformas cada uno.9 En dichas reformas se aprecia que la excepción al principio de división de poderes contenida en el artículo 49 constitucional respecto de las facultades legislativas del Ejecutivo Federal en materia de comercio exterior surgió de manera conjunta con la reforma realizada al artículo 131 constitucional. Mismo que literalmente dispone: Artículo 4°. El Ejecutivo Federal tendrá las siguientes facultades: I. Crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con lo establecido en el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; II. Regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o tránsito de mercancías, cuando lo estime urgente, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; III. Establecer medidas para regular o restringir la exportación o importación de mercancías a través de acuerdos expedidos por la Secretaría o, en su caso, conjuntamente con la autoridad competente, y publicados en el Diario Oficial de la Federación; IV. Establecer medidas para regular o restringir la circulación o tránsito de mercancías extranjeras por el territorio nacional procedentes del y destinadas al exterior a través de acuerdos expedidos por la autoridad competente y publicados en el Diario Oficial de la Federación; V. Conducir negociaciones comerciales internacionales a través de la Secretaría, sin perjuicio de las facultades que correspondan a otras dependencias del Ejecutivo Federal. 9 Las reformas por artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se observan en la siguiente dirección electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ ref/cpeum_art.htm. 8

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Mediante el mismo Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de marzo de 1951 se da a conocer la reforma al artículo 49 y se adiciona un segundo párrafo al artículo 131 de la Carta Magna. De esta forma, mediante la primera reforma al artículo 131 se estableció la facultad extraordinaria del Ejecutivo; sin embargo, la reforma también contempló que el propio Ejecutivo deberá someter a aprobación del Congreso de la Unión el uso que hubiese hecho a tal facultad. Por lo anterior, es evidente que las reformas a la Carta Magna se encuentran debidamente vinculadas; ello denota que no se trata de una contradicción entre dispositivos legales sino de una reforma armoniosa que previó dotar al Ejecutivo de facultades legislativas en el tema que nos ocupa para que pudiera hacer frente de manera oportuna ante las necesidades económicas que el país requiriera, pero que también previó que el Ejecutivo informara al Congreso y que éste órgano aprobara el uso de tales facultades. La

facultad legislativa del

Ejecutivo

en materia de comercio exterior y

el juicio de amparo

Con motivo del ejercicio de la facultad tributaria prevista en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional, el Ejecutivo Federal puede, como ya se ha mencionado, crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles mediante la emisión del decreto correspondiente. En ocasiones, los decretos emitidos para los fines señalados han sido combatidos en la vía de amparo principalmente por el establecimiento de aranceles. En efecto, en algún momento el juicio de garantías fue utilizado como un medio para la introducción de mercancías sin el pago de las contribuciones correspondientes puesto que las demandas de amparo se presentaban estratégicamente planeadas para que se otorgara la suspensión del acto y, en consecuencia, no se enteraban las contribuciones. La recurrencia de esos esquemas motivó una reforma a la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a efecto de evitar que el juicio de garantías se usara como medio para ingresar mercancías sin el pago de las contribuciones al fisco federal. De tal forma, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de abril de 2006, se reformaron los artículos 124 y 135 del referido cuerpo legal. La reforma al artículo 124 del referido ordenamiento fue de gran relevancia puesto que se señalaron de manera clara los supuestos por los cuales se considera que, con el otorgamiento de la suspensión en el juicio de amparo, se sigue perjuicio al interés social y se contravienen disposiciones de orden público; por lo tanto no es posible conceder la medida cautelar cuando así lo solicite el interesado. Dentro de los supuestos que se señalaron en la reforma para no otorgar la suspensión en el juicio de garantías se encuentra el relativo

169

A partado 3

a los Decretos emitidos por el Ejecutivo Federal con base en el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. el dispositivo legal establece lo siguiente: Artículo 124.- Fuera de los casos a que se refiere el artículo anterior, la suspensión se decretará cuando concurran los requisitos siguientes: I.- Que la solicite el agraviado; II.- Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público. Se considera, entre otros casos, que sí se siguen esos perjuicios o se realizan esas contravenciones, cuando de concederse la suspensión: […] g) Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de Ley o bien se encuentre en alguno de lo supuestos previstos en el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta Ley; se incumplan con las Normas Oficiales Mexicanas; se afecte la producción nacional. Al adicionar este supuesto en la reforma, desde nuestra óptica y de la lectura armoniosa al numeral, resulta claro que no es posible conceder la suspensión del acto cuando se trate de alguno de los supuestos previstos en el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, cuando la medida cautelar solicitada provenga de un decreto emitido por el Ejecutivo en uso de su facultad extraordinaria, independientemente del efecto para el cual se haya emitido el decreto, es decir, ya sea para aumentar, disminuir, suprimir o crear las cuotas de las tarifas de exportación e importación, para restringir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, cuando lo estime urgente, o para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos cuando lo estime urgente. Al respecto, basta que el decreto se emita con fundamento en la facultad extraordinaria en análisis para que la suspensión del acto, cualquiera que fuese su efecto, no proceda. Es decir, no se limita únicamente a que el acto reclamado se constriña a dejar de pagar un arancel, puede ser cualquier otro efecto el solicitado. No obstante, cualquiera que éste fuese, la medida cautelar no procedería por el solo hecho de provenir el acto reclamado de la facultad prevista en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional.

170

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

La reforma también afectó al artículo 135 de la Ley de Amparo, el cual deja la posibilidad de otorgar la suspensión del acto cuando el amparo se pida contra el cobro de contribuciones y aprovechamientos a discreción de la autoridad jurisdiccional. No obstante, con la reforma, dicho numeral señala que si bien a discreción del juzgador se podrá otorgar la medida cautelar, ésta sólo surtirá efectos previo depósito del total en efectivo de la cantidad a nombre de la Tesorería de la Federación o la de la entidad federativa o municipio que corresponda, depósito que tendrá que cubrir el monto de las contribuciones, aprovechamientos, multas y accesorios que se lleguen a causar, asegurando con ello el interés fiscal. Por esto, con dicha reforma se aseguró que el medio de garantía fuese depósito en efectivo, eliminando la posibilidad de garantizar el interés fiscal mediante otra forma distinta, por lo tanto, tratándose de amparo contra contribuciones o aprovechamientos, existe la posibilidad de que se otorgue la suspensión del acto bajo las condiciones referidas, lo cual no ocurre con otros actos que podrían derivar del ejercicio de la facultad extraordinaria.

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A partado 3

Bibliografía Cámara de Diputados, “Reformas por artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm “Decreto por el que se reforman el Artículo 43 y demás relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, 8 de octubre de 1974 “Decreto que adiciona el artículo 131 y reforma el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, 28 de marzo de 1951 “Decreto que reforma el artículo 49 constitucional”, Diario Oficial de la Federación, 12 de agosto de 1938 Jurisprudencia, [TA]; 9a. época; 1a. sala; S.J.F. y su Gaceta; XXVI, septiembre de 2007; Pág. 378 Comercio Exterior. La Ley Federal relativa es la norma a través de la cual el Congreso de la Unión delegó su potestad tributaria al titular del Ejecutivo Federal para regular las materias establecidas en el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Jurisprudencia, [TA]; 9a. época; 2a. sala; S.J.F. y su Gaceta; XVI, septiembre de 2002; pág. 345 Comercio Exterior. El artículo 4, fracciones I y II, de la Ley relativa, que establece la facultad del Ejecutivo Federal para crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles, así como para regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o el tránsito de mercancías, cuando lo estime urgente, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, respeta lo dispuesto en el artículo 131, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos “Jurisprudencia, 22/10/81 Amparo en revisión 237 686 DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE. Sucesión de Carlos Manuel Huarte Osorio y otro. 22 de octubre de 1981. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Jorge Iñárritu. Secretario: Manuel Plata García.” 2606/81. 7a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; 151-156 Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior de 1986 Presidencia de la República, “Informe sobre el uso de las facultades en materia arancelaria”, disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/ presupuesto/temas/ ppef/2012/temas/expo_motivos/ingresos/informe_aranceles.pdf

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Evolución de la tarifa arancelaria Gabriel Aulo Méndez Botello10 Nuestro país ha utilizado, tradicionalmente, la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación con el fin de establecer los impuestos ad-valorem para las mercancías que salen o se introducen a territorio nacional. Ésta sirve también como fuente principal para el registro de los flujos de comercio con el mundo y es utilizada para designar y codificar artículos o bienes requeridos por la industria nacional para su mejor desempeño. A partir de julio de 1988 México aplicó la nomenclatura numérica internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías; antes de esta fecha las tarifas vigentes se basaban en la nomenclatura internacional del Consejo de Cooperación Aduanera (NCCA), apropiada para describir grandes grupos de mercancías pero no muy útil para las prácticas del comercio mundial. En este ensayo se explica lo que es el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías y la relación que éste guarda con el marco jurídico mexicano.

L a tarifa mexicana y el sistema armonizado Al analizar la evolución de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación es importante tener en mente las principales consideraciones de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, su aplicación en nuestro país y la relación que el marco legal mexicano tiene con lo dispuesto por la Organización Mundial de Aduanas (OMA). En México, la legislación en materia arancelaria es expedida por el Congreso de la Unión y por el Presidente de la República.11 La Secretaría de Economía es la dependencia responsable de preparar los proyectos relativos a la tarifa arancelaria y la Comisión de Comercio Exterior se encarga de la coordinación interinstitucional de éstos. Por su parte, la normatividad internacional en la materia debe ser tomada en cuenta. La OMA (con Sede en Bruselas y 196 miembros activos) es el organismo internacional que expide el Sistema Armonizado y está dedicado a estudiar mercancías, desarrollar técnicas aduaneras y analizar otros asuntos arancelarios. Agradezco el apoyo de Verónica Bárcenas León en la edición de este texto. Respecto a las facultades legislativas del Presidente de la República ver el ensayo de Adrián Villavicencio y Gabriel Zorrilla en este volumen.

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El Sistema Armonizado es la nomenclatura polivalente de mercancías desarrollada por la OMA; es un lenguaje económico universal y aduanero con una codificación única para las mercancías tangibles y comerciables que sirve como base para establecer aranceles y registrar estadísticas comerciales. Casi todo el mundo usa la nomenclatura del Sistema Armonizado; en efecto, más del 98% del comercio mundial se declara utilizando esta nomenclatura. El Sistema Armonizado entró en vigor en 1988 y cuenta, entre sus elementos, con la propia nomenclatura (descripción y codificación) y con las Reglas Generales de Clasificación de Mercancías, además de notas legales, criterios de clasificación, índice de productos y notas explicativas. Las notas legales son los preceptos fundamentales que rigen la clasificación de mercancías a lo largo de la nomenclatura y delimitan, definen, ejemplifican, excluyen, amplían o acotan mercancías en las secciones, capítulos, partidas y subpartidas. Las notas explicativas, en cambio, son el compendio enciclopédico de mercancías que delimita el alcance de las aperturas de la nomenclatura.12 El Sistema Armonizado contiene 21 secciones que agrupan los diferentes bienes por tipo de producto. Esas secciones se subdividen en 97 Capítulos que describen el universo de mercancías por la actividad económica más relevante y están ordenados, en primer lugar, de acuerdo a los tres reinos de la naturaleza (animal, vegetal y mineral) en segundo lugar, por el grado de elaboración y por último, respecto a la industria donde se utiliza la mercancía. A su vez, estos capítulos pueden subdividirse en subcapítulos. Cada capítulo o subcapítulo se divide en pequeños grupos de artículos llamados partidas. Las partidas se desglosan en especialidades de bienes; a este último nivel se asigna un código numérico de seis dígitos, conocido como código de subpartida. Finalmente, estas subpartidas se dividen a un nivel de ocho números, llamadas fracciones arancelarias, que son aperturas nacionales conforme a las necesidades de los sectores productivos de nuestro país. Estas fracciones están formadas por ocho números, de los cuales los dos primeros identifican el capítulo, los dos siguientes la partida, los dos subsecuentes la subpartida y los últimos dos la fracción arancelaria.13 México siempre ha seguido la nomenclatura internacional, incluso antes de haber participado y ser miembro del organismo internacional encargado de la emisión de la nomenclatura correspondiente. Nuestro país suscribió el Sistema Armonizado el 6 de septiembre de 1991 y desde julio de 1988 forma parte del marco jurídico nacional en correlación con las fracciones arancelarias de las tarifas de importación y de exportación.14 Las fracciones arancelarias utilizadas desde 1988 son la estructura vertebral para establecer la política comercial exterior Acuerdo por el que se modifica el diverso por el que se dan a conocer las Notas Explicativas de la Tarifa Arancelaria, Diario Oficial de la Federación. publicado el 14 de octubre de 2009. 13 Art. 2, Regla Complementaria., Decreto por el que se expide la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación, Diario Oficial de la Federación, 18 de junio de 2007. 14 Ley del Impuesto General de Importación, 14 de octubre de 2009. 12

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nacional y sirven como base legal para aplicar los aranceles de exportación y de importación, las regulaciones no arancelarias, las disposiciones aduaneras (como mercancías sujetas a despacho por aduanas exclusivas), las reglas de origen, las tasas preferenciales y el registro de flujos de comercio exterior; además se utilizan para correlacionarlas con la información de otros sistemas de clasificación, por ejemplo, con el sistema de Clasificación Industrial Uniforme de América del Norte, la cual es muy importante para la matriz insumo-producto. En la normatividad mexicana la tarifa ha evolucionado. Entre 1988 y 2011 estuvieron vigentes la Tarifa del Impuesto General de Importación (TIGI) y la Tarifa del Impuesto General de Exportación (TIGE) y desde 2002 entró en vigor la Tarifa de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación.15 L a política arancelaria y la evolución de la tarifa mexicana La política arancelaria puede tener diferentes objetivos: constituirse como política de recaudación (es decir, la recolección de recursos para fortalecer el presupuesto del gobierno federal), como política de protección a las diferentes ramas de la industria nacional inhibiendo la importación de determinados bienes, como política de fomento industrial que se utiliza para impulsar la elaboración de artículos nacionales, o como política para otorgar los mejores medios para lograr la competitividad de la industria nacional en mercados nacionales e internacionales. Desde 1988, fecha en que nuestro país adoptó la Nomenclatura del Sistema Armonizado en las Tarifas de Exportación y de Importación, el Gobierno Federal ha utilizado las diferentes políticas antes descritas según las necesidades coyunturales de la industria del país y casi siempre empleando una combinación de éstas. En el periodo de inicio de 1962 a 1972, la finalidad de la Tarifa de Importación y Exportación era netamente arancelaria y tenía un propósito recaudatorio. Posteriormente la política dio un giro radical con la adopción de la nomenclatura del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías en 1988, fecha en que se decidió establecer un ajuste generalizado a cinco niveles arancelarios: 5% para bienes no elaborados e inexistentes en el país, 10% y 15% para insumos y productos intermedios y 20% para artículos suntuarios y demás productos de consumo. Cabe señalar que en el periodo señalado las propuestas para modificar los aranceles de las tarifas se plantearon en su gran mayoría por la industria nacional y fueron en dos sentidos, tanto de incremento como de rebaja arancelaria. Las acciones más relevantes en el periodo 1988-2001 incluyeron la adopción de la nomenclatura del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías; la incorporación, por primera vez, de un artículo a las Reglas 15

Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 18 de enero de 2002.

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Complementarias de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación, donde se establece que toda barrera no arancelaria deberá estar expresada en términos de la nomenclatura de la tarifa respectiva; la nivelación, por primera vez también y de manera generalizada, de los aranceles de importación a cinco tasas (Ex., 5%, 10%, 15% y 20%); la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1993, el cual tiene un efecto preponderante en los aranceles de la Tarifa de Importación; el incremento arancelario, en tres y diez puntos, a los impuestos de importación para apoyar el presupuesto del gobierno federal; la entrada en vigor de los dos primeros Programas de Promoción Sectorial (PROSEC´s) en 1998, como una respuesta a la necesidad de contar con un abasto de insumos y maquinaria independientemente de los negociados en los tratados internacionales de los que México estaba formando parte, y así propiciar una mayor integración nacional de insumos16; la ampliación de los PROSEC´s a veintidós, a fin de “elevar la competitividad del aparato productivo nacional en los mercados internacionales y de promover la apertura y la competitividad comercial en el exterior como elementos fundamentales de una economía dinámica y progresista, así como de establecer los instrumentos para fomentar la integración de cadenas productivas eficientes”17, ya que sus aranceles tienen una incidencia importante en los aranceles generales de importación para la industria nacional; la exención de diversos productos de la industria electrónica y de alta tecnología en fechas preestablecidas, de conformidad al Decreto sobre la industria de alta tecnología, como una medida para “equiparar y superar los beneficios en la competitividad dentro de estos sectores, mediante la desgravación de los principales insumos y componentes utilizados por la industria electrónica nacional así como los bienes finales”18; y, por último, como se ha señalado, la entrada de México al Convenio del Sistema Armonizado, en 1998. A partir de 2002 se marca una nueva forma de tratar los asuntos en materia arancelaria. En 2002 nuestro gobierno decidió unificar las leyes de importación y exportación en un solo instrumento: la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, aprovechando la actualización de la nomenclatura del Sistema Armonizado y logrando así la comparabilidad de los

Decreto que establece diversos Programas de Promoción Sectorial, Diario Oficial de la Federación, 14 de noviembre de 1998. 17 Decreto que establece diversos Programas de Promoción Sectorial, Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2000, sustituido por el Decreto por el que se establecen diversos Programas de Promoción Sectorial, Diario Oficial de la Federación, 2 de agosto de 2002. 18 Decreto que establece diversos aranceles para la competitividad de la industria electrónica y la economía de alta tecnología”, Diario Oficial de la Federación 4 de septiembre de 2002. 16

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flujos comerciales de importación y de exportación.19 De esta forma, a partir de esa fecha es posible obtener balanzas comerciales por producto, situación muy complicada hasta antes de ese año. En este periodo, por primera vez se norma la forma de presentar las solicitudes para proponer una modificación arancelaria; para ello se emite un Acuerdo sobre reglas y criterios generales en materia de comercio exterior.20 Se redujeron además los aranceles con el fin de mejorar la situación de nuestro país en los índices internacionales de las naciones de mayor competitividad, lo que califica a nuestro país como una nación confiable y competitiva donde se puede invertir con seguridad y confiabilidad; se adoptaron además las enmiendas a la nomenclatura del Sistema Armonizado, expedidas cada cuatro años por la OMA, con el objetivo de reflejar los cambios en los patrones mundiales de flujos comerciales, evitar discrepancias de interpretación y clasificación de mercancías y agilizar los trámites aduaneros, lo que resultó en la publicación de una nueva tarifa de importación y exportación con vigencia a partir del 1 de julio de 200721, y en la actualización de los demás instrumentos que tienen como su columna vertebral esta tarifa, tales como los PROSEC´s y los aranceles de la zona de frontera.22 En el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2008 se estableció por primera vez un calendario de desgravación arancelaria generalizada en 5 etapas, iniciando en 2009, y atendiendo a la necesidad de continuar con una “apertura comercial unilateral que permitiera mejorar la integración de la economía nacional a la de los países de mayor crecimiento económico que se constituyen como los proveedores más eficientes”23, para así poder dar cumplimiento a la simplificación arancelaria y apoyar la competitividad. Se actualizó además la nomenclatura de la tarifa de importación y de exportación, acción motivada por diversas reformas a la nomenclatura internacional del Sistema Armonizado, en atención a los avances de la tecnología y la industria, al incremento del intercambio de mercancías novedosas, a los cambios en los patrones de consumo y a la dinámica comercial Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación, Diario Oficial de la Federación, 18 de enero de 2002. 20 Acuerdo por el que la Secretaría de Economía emite reglas y criterios de carácter general en material de comercio exterior, Diario Oficial de la Federación, 06 de julio de 2007. 21 Decreto por el que se expide la Ley de los Impuestos Generales de importación y de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 18 de junio de 2007. 22 Decreto por el que se modifican diversos aranceles de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, del “Decreto por el que se establecen diversos Programas de Promoción Sectorial y de los diversos por los que se establece el esquema de importación a la Franja Fronteriza Norte y Región Fronteriza”, Diario Oficial de la Federación, 30 de junio de 2007. 23 Decreto por el que se modifica la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 24 de diciembre de 2008. 19

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internacional, por lo que se crearon, modificaron y suprimieron diversas fracciones arancelarias, así como también se modificaron los textos y códigos de algunas partidas y subpartidas de la TIGIE.24 Por último, el periodo posterior a 2002 atestiguó el planteamiento en 2008 de las diez acciones para la competitividad de la industria nacional, divididas en cuatro grandes áreas: facilitación comercial, política sectorial, innovación y comercio interior.25 Conclusiones Como se ha argumentado, en México la política arancelaria ha cambiado para reflejar diversos objetivos. Entre éstos se han señalado la recaudación, la protección de las cadenas productivas nacionales, la liberalización económica, la promoción de las exportaciones, etc. Para reflejar estas transformaciones (y como resultado de las decisiones condensadas en materia de flujos comerciales de los más de 190 países miembros de la OMA) el aspecto técnico de la tarifa mexicana se ha modificado también. Los propósitos recaudatorios y de protección a la industria nacional fueron atendidos en la tarifa mexicana mediante aranceles elevados en el primer periodo analizado, de 1962 a 1972; posteriormente, ésta cambió trascendentalmente tras la adopción de la nomenclatura del Sistema Armonizado en 1988. La apertura comercial y la liberalización económica de finales de la década de 1980 se hicieron patentes mediante la nivelación, por primera vez y de manera generalizada, de los aranceles de importación a cinco tasas. Desde finales de la década de 1990 y hasta la fecha, la estructura de la tarifa arancelaria ha respaldado los programas de distinta índole de promoción al aparato productivo nacional; a partir de Decreto por el que se modifican la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación; el diverso por el que se modifican diversos aranceles de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación; los diversos por los que se establece el esquema de importación a la franja fronteriza norte y región fronteriza, y el diverso por el que se establece el impuesto general de importación para la región fronteriza y la franja fronteriza norte, Diario Oficial de la Federación, 29 de junio de 2012. 25 Para promover la facilitación comercial se plantearon cuatro estrategias: revisión y simplificación de la estructura arancelaria; reingeniería de regulaciones no arancelarias y de programas de fomento; certidumbre jurídica e institucional en las operaciones de comercio exterior y uso de las tecnologías de la información y comunicación para optimizar las operaciones de comercio exterior. Las acciones en política sectorial incluyeron la promoción de escalamiento hacia actividades de alto valor agregado, el impulso al desarrollo y uso de las tecnologías, la aceleración en la reconversión de las industrias tradicionales y el posicionamiento de México como un eje de distribución de servicios. Respecto a la innovación, se pretendía establecer la innovación empresarial como una práctica constante y permanente de las empresas mexicanas. Por último, las acciones en comercio interior pretenden fortalecer el comercio interior y la competitividad. Secretaría de Economía, “Decálogo para la Competitividad. Subsecretaría de Industria y Comercio. 2008-2012”, febrero de 2008. 24

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2002, además, la homologación de las leyes de importación y exportación en un solo instrumento (la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación) ha permitido reducir los aranceles con el fin de mejorar la situación de nuestro país en los índices internacionales de las naciones de mayor competitividad. Así, como estos cambios ejemplifican, la tarifa se ha constituido como una herramienta insustituible de la política arancelaria en nuestro país desde su creación y hasta nuestros días.

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Anexo Decretos por los que se modifican diversos aranceles de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importaci贸n y de Exportaci贸n, 1987-2010 (Fechas de publicaci贸n. Se detallan los cambios m谩s relevantes) 1987

1988

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1990

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23 febrero 25 febrero 6 marzo 30 abril 28 julio 31 julio 28 agosto 29 octubre 25 noviembre 4 diciembre 15 diciembre

12 febrero 25 marzo 29 marzo 19 abril 2 mayo 10 junio

11 enero 9 marzo 10 julio 4 octubre 2 noviembre 6 noviembre 15 noviembre

31 enero 3 abril 20 abril 17 mayo 16 julio 2 agosto 26 octubre 14 noviembre 30 noviembre 18 diciembre 20 diciembre

4 febrero 26 febrero 14 mayo 15 mayo 18 junio 2 agosto 6 agosto 17 septiembre

1992

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3 julio 21 septiembre 11 noviembre

2 febrero 25 febrero 24 marzo 4 mayo 6 mayo 18 mayo 2 julio 24 agosto 28 diciembre

23 agosto 25 agosto 29 noviembre 29 diciembre

30 mayo 18 diciembre

26 junio 20 agosto 28 diciembre

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28 enero 13 marzo 9 mayo 24 julio 5 octubre 31 diciembre

1 marzo 18 mayo 5 septiembre 11 octubre 12 octubre 31 diciembre

1997

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11 abril 17 diciembre 31 diciembre

23 marzo 20 mayo 10 agosto 16 agosto 31 diciembre. 31 diciembre Incremento generalizado de aranceles.

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2002

2003

2004

2005

2006

18 enero 15 marzo 17 abril 16 agosto 28 agosto 4 septiembre 31 diciembre

14 enero 10 febrero 30 abril 16 junio 26 septiembre 1 octubre 31 diciembre

20 julio 9 agosto 6 diciembre 30 diciembre. Reestablecimiento de aranceles existentes antes del incremento de aranceles de 1998.

3 enero 2 marzo 17 marzo 17 agosto 7 septiembre 7 diciembre

5 septiembre 29 septiembre. Ajuste arancelario a materias primas. 27 noviembre

2007

2008

2009

2010

22 febrero 18 junio. Decreto por el que se expide la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación. 30 junio. Entrada en vigor de la TIGIE 2007. Actualización de los PROSEC y el esquema de importación a la franja fronteriza norte y región fronteriza. 27 diciembre

27 mayo 24 octubre 16 diciembre 24 diciembre. Establecimiento de un calendario de desgravación arancelaria generalizada a partir de 2009. .

16 diciembre Modificatorio TIGIE Eliminación de)

9 febrero 23 septiembre 28 diciembre

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Bibliografía “Acuerdo por el que la Secretaría de Economía emite reglas y criterios de carácter general en material de comercio exterior”, Diario Oficial de la Federación, 06 de julio de 2007 “Acuerdo por el que se modifica el diverso por el que se dan a conocer las Notas Explicativas de la Tarifa Arancelaria”, Diario Oficial de la Federación, publicado el 14 de octubre de 2009 “Decreto por el que se establecen diversos Programas de Promoción Sectorial”, Diario Oficial de la Federación, 2 de agosto de 2002 “Decreto por el que se expide la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación”, Diario Oficial de la Federación, 18 de junio de 2007 “Decreto por el que se modifica la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación”, Diario Oficial de la Federación, 24 de diciembre de 2008 “Decreto por el que se modifica la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación”, Diario Oficial de la Federación, 29 de junio de 2012 “Decreto por el que se modifica la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación”, Diario Oficial de la Federación, 24 de diciembre de 2008 “Decreto por el que se modifican diversos aranceles de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, del Decreto por el que se establecen diversos Programas de Promoción Sectorial y de los diversos por los que se establece el esquema de importación a la Franja Fronteriza Norte y Región”, Diario Oficial de la Federación, 30 de junio de 2007 “Decreto que establece diversos aranceles para la competitividad de la industria electrónica y la economía de alta tecnología”, Diario Oficial de la Federación, 4 de septiembre de 2002 “Decreto que establece diversos Programas de Promoción Sectorial”, Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2000

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Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 18 de enero de 2002 Ley del Impuesto General de Importación, 14 de octubre de 2009 Secretaría de Economía, “Decálogo para la Competitividad. Subsecretaría de Industria y Comercio. 2008-2012”, febrero de 2008

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Incorporación de la Quinta Enmienda al Sistema Armonizado a la legislación mexicana Virgilio Antonio Vallejo Montaño

Las reformas a la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 29 de junio de 2012, implementan en la legislación mexicana los cambios que resultan de la Quinta Enmienda a la Nomenclatura del Sistema Armonizado de Codificación y Designación de Mercancías, conocido mundialmente como Sistema Armonizado. En México, el Sistema Armonizado constituye la base de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación. Esta Ley incorpora códigos de ocho dígitos denominados fracciones arancelarias, compuestos del bloque internacional de seis dígitos (denominado subpartidas) adicionado con dos dígitos para fines nacionales. La reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de junio de 2012 representa alrededor de 920 modificaciones a las fracciones arancelarias vigentes hasta entonces (12,149), de las cuales 506 fueron creadas, 346 fueron eliminadas y 68 tuvieron algún cambio.

El sistema armonizado México es signatario del Sistema Armonizado, el cual constituye desde 1988 la base de la clasificación de mercancías en nuestra legislación arancelaria tanto en la importación como en la exportación. El organismo administrador de la nomenclatura se denomina Organización Mundial de Aduanas (OMA) y revisa el Sistema Armonizado cada cinco años para reflejar principalmente cambios en los sectores industriales, desarrollos tecnológicos y modificaciones en los patrones de comercio internacional. El Sistema Armonizado es un sistema de clasificación de mercancías basado en códigos de seis dígitos, denominados subpartidas, que resultan del desdoblamiento de textos codificados con cuatro dígitos que se llaman partidas. La codificación de seis dígitos clasifica todos los bienes y mercancías de manera uniforme en todos los países que han adoptado el Sistema Armonizado. Los estados signatarios pueden usar dígitos adicionales para propósitos internos sin alterar de forma alguna el bloque de seis dígitos. Para estructurar la secuencia de partidas, éstas se agrupan en capítulos que a su vez se organizan en secciones; sin embargo, los títulos de dichos

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capítulos y secciones no inciden en la clasificación arancelaria de las mercancías. Con el propósito de asegurar la interpretación y aplicación uniforme del Sistema Armonizado, existen seis reglas generales y diversas notas, ya sea de sección, capítulo o subpartida. A fin de orientar e ilustrar la clase de mercancías que describe cada partida, existe un repertorio de merceología denominado notas explicativas, las cuales, si bien no forman parte de la nomenclatura, constituyen su interpretación oficial y son un complemento indispensable del sistema. Varios países las han incorporado en su legislación nacional para hacerlas de observancia obligatoria; tal es el caso de México26. Las notas explicativas proporcionan una guía práctica para la identificación de las mercancías (su apariencia, propiedades, descripción técnica, características distintivas, método de producción y usos) pero se deben aplicar en estricta conformidad con los textos que sí forman parte de la nomenclatura (partidas, subpartidas, reglas generales, notas de sección de capítulo y de subpartida) de los cuales no se pueden disociar. L a Quinta Enmienda del Sistema A rmonizado La OMA terminó la Quinta Enmienda del Sistema Armonizado en junio de 2010, con el objetivo de que cobrara vigencia en todos los estados miembros en 201227. Las modificaciones de la Quinta Enmienda del Sistema Armonizado pueden agruparse por sectores (agrícola con 98 modificaciones, químico con 27, papel con 9, textil con 14, metales comunes con 5, maquinaria y equipos con 37 y otros sectores con 37), afectan 53 capítulos e involucran especialmente asuntos de interés mundial relacionados con el medio ambiente, incluyendo la utilización del Sistema Armonizado con el fin de identificar bienes de importancia específica para el programa de seguridad alimentaria de la Organización para la Alimentación y la Agricultura de las Naciones Unidas. La reforma al Sistema Armonizado también crea nuevas subpartidas para ciertos productos químicos controlados por el Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional, así como para sustancias que agotan la capa de ozono controladas por el Protocolo de Montreal. Otras modificaciones resultantes de la Quinta Enmienda al Sistema Armonizado revelan cambios en los patrones del comercio internacional. Esto ha implicado suprimir más de cuarenta subpartidas debido al bajo volumen de I. Regla 3ra complementaria, contenida en la fracción II del artículo 2 de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación. II. Acuerdo por el que se dan a conocer las Notas Explicativas de la Tarifa Arancelaria, Diario Oficial de la Federación, 02 de julio de 2007. 27 Organización Mundial de Aduanas, World Customs Organization Annual Report, 2011-2012, junio 2012. 26

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comercio de ciertos productos, identificar por separado ciertas mercancías (ya sea en subpartidas existentes o en nuevas) y reflejar avances tecnológicos en otros casos. Finalmente, algunas modificaciones se hicieron con el objetivo de mejorar textos para asegurar la aplicación uniforme de la nomenclatura del Sistema Armonizado. Por ejemplo, en algunos casos se incluyeron las designaciones taxonómicas de ciertas especies de animales y vegetales28. La reforma a la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación, publicada el 29 de junio de 2012, refleja, en la normatividad mexicana, los cambios efectuados al Sistema Armonizado de la OMA, manteniendo los niveles arancelarios generales y preferenciales anteriormente establecidos en México, así como las restricciones y regulaciones no arancelarias preexistentes29. Cambios

solicitados por la organización de las naciones unidas para la

(FAO) Uno de los grandes sectores de modificaciones al Sistema Armonizado incorporado en la Quinta Enmienda de la OMA respondió a la solicitud de un organismo internacional, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), que es una agencia especializada de las Naciones Unidas que coordina esfuerzos internacionales para combatir el hambre. México es uno de los países fundadores de la FAO, a la cual pertenece desde su origen en 1945. El objetivo principal de la FAO es asistir a los estados miembros en la elaboración de políticas, programas y proyectos destinados a abordar las causas profundas de la inseguridad alimentaria, así como brindar cooperación técnica para instrumentar acciones encaminadas al logro de la seguridad alimentaria, al desarrollo de los sectores agrícola, ganadero, pesquero y forestal y a la utilización de sus recursos naturales de manera sostenible. El Sistema Mundial de Información y Alerta Temprana (SMIA), es un componente del Programa de Información de Seguridad Alimentaria para la Acción de la FAO que provee la información disponible más actualizada y precisa sobre todos los aspectos del suministro y demanda de alimentos, incluyendo datos de comercio internacional sobre productos alimentarios y agrícolas específicos para el uso de los diseñadores y analistas de políticas públicas en todo el mundo. El alcance de esta información permite alertar sobre alimentación y la agricultura

Organización Mundial de Aduanas, Quinta Edición de las Notas Explicativas del Sistema Armonizado, junio de 2012. 29 Decreto por el que se modifica la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 29 de junio de 2012. 28

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crisis alimentarias inminentes, lo que hace posible intervenir oportunamente30. Como parte de esta iniciativa, el grupo de trabajo del SMIA seleccionó al Sistema Armonizado, debido a su uso y aceptación mundial, como la norma de clasificación y codificación de datos para alerta temprana en materia de seguridad alimentaria. El SMIA sometió a la OMA un gran número de propuestas de modificación al Sistema Armonizado en el curso de su revisión. La OMA aceptó un número significativo de esas propuestas y las incluyó en la lista de modificaciones que constituyen la Quinta Enmienda al Sistema Armonizado. Esto permitirá obtener datos sobre productos específicos al SMIA y a otros organismos de la FAO. Podemos agrupar estas modificaciones según el tipo de bien a considerar. Así, respecto a los animales, se crearon dos nuevas subpartidas específicas para clasificar a los búfalos (una para reproductores de raza pura y otra para los que no lo son) que anteriormente se clasificaban en una misma subpartida con todos los bovinos; se crearon tres nuevas subpartidas específicas que identifican separadamente a los patos, gansos y pintadas de peso inferior o igual a 185 grs., que anteriormente se clasificaban indistintamente en una misma subpartida; se crearon dos nuevas subpartidas específicas para clasificar por separado los peces ornamentales de agua dulce de otros peces ornamentales; se crearon además dos nuevas subpartidas con el fin de clasificar por separado las especies de salmones, tales como los salmones del Pacífico, salmones del Atlántico y salmones del Danubio, que anteriormente se clasificaban en una sola subpartida; se creó una nueva subpartida para clasificar por separado a los rodaballos; se reestructuraron varias subpartidas con el propósito de clasificar separadamente una mayor variedad de especies de pescados (por ejemplo las anchoas, jureles, cobias, abadejo de Alaska, bacaladilla, etc.); se subdividieron algunas subpartidas para clasificar a los camarones y langostinos de agua fría por separado al igual que los demás camarones y langostinos, las cigalas, y los reproductores y postlarvas de camarones peneidos y langostinos para acuacultura. Se creó además una nueva partida a fin de clasificar por separado los invertebrados acuáticos distintos de los crustáceos y los moluscos, y se crearon nuevas subpartidas específicas para la clasificación por separado de los huevos fertilizados para incubación de aves de la especie Gallus domesticus. Por lo que toca a los vegetales, se crearon nuevas subpartidas específicas para clasificar separadamente a las alcachofas (alcauciles), aceitunas, calabazas (zapallos) y calabacines (zapallitos) (Cucurbita spp.); se crearon nuevas subpartidas específicas para clasificar por separado a los frijoles (porotos, alubias, judías, 30

Sistema Mundial de Información y Alerta Temprana, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Administración, disponible en http://www.fao.org/emergencies/ nuestras-actividades/reduccion-de-desastres/alerta-temprana/es/

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fréjoles) bambara (Vigna subterranea o Voandzeia subterranea) y a los frijoles salvajes o caupí (Vigna unguiculata). Ocurrió lo mismo con los chícharos (guisantes, arvejas) de palo, gandú o gandul (Cajanus cajan); se crearon también tres nuevas supartidas específicas para clasificar raíces de ñames (“Yam”; Dioscorea spp.), taro (Colocasia spp.) y yautía (malanga; Xanthosoma spp.), cada una en su respectiva subpartida. En relación con los frutos, se creó una nueva subpartida específica con el fin de clasificar los cocos que contengan la cáscara interna (endocarpio) ya que anteriormente solo existían subpartidas para clasificar los cocos secos y los demás. Se subdividieron tres subpartidas con el fin de establecer una distinción entre las castañas, pistachos y nueces de macadamia con cáscara de los que no tienen cáscara; se creó una subdivisión de la partida de plátanos para clasificar separadamente los plátanos para cocinar ( plantains); se crearon dos nuevas subpartidas específicas para clasificar por separado a las peras de los membrillos, ya que anteriormente se clasificaban en la misma subpartida indistintamente; se crearon dos nuevas supartidas específicas para clasificar separadamente las grosellas negras, blancas o rojas (incluso las espinosas) y los pérsimos (caquis); se subdividieron varias subpartidas con el fin de establecer una distinción entre los frutos de los géneros Capsicum o Pimenta, secos, sin triturar ni pulverizar, de aquellos triturados o pulverizados. Lo mismo para el caso de la vainilla, del clavo (frutos, clavillos y pedúnculos), de la nuez moscada, del macis y de los amomos y cardomomos. En lo relativo a las semillas, se subdivieron varias subpartidas para clasificar por separado el trigo común para siembra (Triticum aestivum o “trigo duro”) de los demás trigos y morcajo (tranquillón) para siembra. Lo mismo sucedió con las semillas de centeno para siembra, las semillas de cebada para siembra, las semillas de avena para siembra, las semillas de sorgo de grano (granífero) para siembra y las semillas de mijo para siembra. Por otro lado se crearon también varias subpartidas específicas para clasificar las semillas de fonio (Digitaria spp.), quinua o quinoa (Chenopodium quinoa) y triticale para siembra. Se subdivieron varias subpartidas para clasificar por separado las semillas para siembra de habas (frijoles, porotos, fréjoles) de soja (soya), incluso quebrantadas; se creó una nueva subpartida con el fin de clasificar por separado los cacahuates (maníes) para siembra. Del mismo modo se crearon nuevas subpartidas para clasificar por separado, respectivamente, las nueces y almendras de palma, semillas de ricino, semillas de cártamo (Carthamus tinctorius) y semillas de melón. Al mismo tiempo se subdividió la nueva subpartida de semilla de algodón para distinguir las semillas de algodón para siembra de otras semillas de algodón y se crearon tres nuevas subpartidas específicas para clasificar por separado, respectivamente, las algarrobas, la caña de azúcar y las raíces de achicoria31. 31

Organización Mundial de Aduanas, Quinta Edición de las Notas Explicativas del Sistema Armonizado, junio de 2012.

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Cambios que resultaron del Convenio de Rotterdam Un número importante de modificaciones hechas al Sistema Armonizado en ocasión de su quinta revisión, particularmente en los capítulos 28 y 29 (productos químicos inorgánicos y orgánicos) son consecuencia del Convenio de Rotterdam. El Convenio de Rotterdam es un acuerdo multilateral en materia ambiental diseñado para promover la responsabilidad compartida y la cooperación entre los signatarios en el comercio internacional de ciertos pesticidas y productos peligrosos de la industria química. El propósito de este convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente de daños potenciales y contribuir a reducir el riesgo ambiental por el uso de dichos productos32. El Convenio de Rotterdam fue aprobado el 11 de septiembre de 1998; México lo suscribió en la misma fecha. El 24 de febrero de 2004 el Convenio entró en vigor a nivel mundial. México depositó el instrumento de adhesión el 4 de mayo de 2005 ante la Secretaría General de la ONU y es parte del mismo a partir del 2 de agosto de 200533. El objetivo del Convenio de Rotterdam es la facilitación del intercambio de información acerca de productos químicos peligrosos para asegurar que los gobiernos tengan los datos que requieren para controlar su comercio internacional. La revisión del Sistema Armonizado dio como resultado la identificación separada de algunos pesticidas y productos químicos peligrosos, por ejemplo, ciertos compuestos de mercurio y compuestos de tributilestaño que son los principales ingredientes activos de ciertos biocidas usados para controlar un amplio espectro de organismos. Estas modificaciones permitirán a los estados signatarios identificar este tipo de pesticidas que se intercambian en el comercio mundial y tener mayor control sobre su movimiento. Teniendo esto en consideración, con la Quinta Enmienda se creó una nueva subpartida específica para identificar el 4,6-dinitro-o-cresol (DNOC (ISO)) y sus sales para ser correctamente clasificados en el Sistema Armonizado con el fin de tener un mejor control en ciertos productos químicos y plaguicidas que son objeto de comercio internacional. Se creó además una subpartida específica para clasificar el binapacril (ISO) que anteriormente se clasificaba en “los demás”, con el fin de tener un mejor control en ciertos productos químicos y plaguicidas que son objeto de comercio internacional. Por último, se reestructuró la partida que Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la Agricultura/Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Secretaría del Convenio de Rotterdam, Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de ConsentimientoFundamentado Previo Aplicable a CiertosPlaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional. Texto y anexos (Revisado en 2011), 2011. 33 Decreto Promulgatorio del Convenio de Rótterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional, Diario Oficial de la Federación, 2 de agosto de 2005. 32

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comprende “los demás compuestos orgánicos-inorgánicos”, en donde se crean dos nuevas subpartidas específicas para clasificar por separado el tetrametilo de plomo o tetraetilo de plomo y los compuestos de tributilestaño34. Cambios que resultaron del Protocolo de Montreal Varias modificaciones al capítulo 29 del Sistema Armonizado son resultado del Protocolo de Montreal. Este protocolo es un tratado internacional diseñado para proteger la capa de ozono mediante la eliminación de la producción de numerosas sustancias nocivas, incluyendo los hidrocarburos halogenados. Las negociaciones internacionales de un acuerdo para eliminar gradualmente las sustancias que agotan la capa de ozono comenzaron en 1981 y concluyeron con la adopción del Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono en marzo de 1985, el cual fue ratificado por México el 14 de septiembre de 198735. Este instrumento alienta la cooperación intergubernamental para la investigación, la observación sistemática de la capa de ozono, el intercambio de información y el control y eventual eliminación del empleo de las sustancias agotadoras de la capa de ozono, particularmente los clorofluorocarbonos (CFC). Para este fin se adoptó el Protocolo de Montreal el 16 de septiembre de 1987; entró en vigor el 1° de enero de 1989. El Protocolo de Montreal establece un cronograma obligatorio para la eliminación de las sustancias que atacan la capa de ozono. Este cronograma ha estado en constante revisión, acelerando sus metas conforme al conocimiento científico y los avances tecnológicos. México fue uno de los primeros países en ratificar el Protocolo de Montreal, el 31 de marzo de 1988 y nuevamente cada una de las cinco enmiendas acordadas entre 1990 y 1999. Las actuales enmiendas al Sistema Armonizado identifican por separado algunos hidrocarburos halogenados que incluyen ciertos derivados halogenados de hidrocarburos acíclicos y derivados halogenados de hidrocarburos aromáticos. Estas modificaciones permitirán a los estados signatarios monitorear esta clase de sustancias que se intercambian en el comercio mundial y tener mayor control sobre su movimiento. Para atender éstas enmiendas, se crearon cinco nuevas subpartidas específicas correspondientes a los demás derivados halogenados de los hidrocarburos acíclicos con, por lo menos, dos halógenos diferentes tales como: clorodifluorometano, diclorotrifluoroetanos, diclorofluoroetanos, clorodifluoroetanos y dicloropentafluoropropanos, a fin de facilitar el control de las sustancias que agotan la capa de ozono. Se creó además una nueva subpartida Organización Mundial de Aduanas, Quinta Edición de las Notas Explicativas del Sistema Armonizado, junio de 2012. 35 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, Kenya, 2000. 34

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específica para los demás derivados halogenados de los hidrocarburos acíclicos con dos halógenos diferentes, por lo menos, a fin de facilitar el control de las sustancias que agotan la capa de ozono. Cambios que resultaron del bajo volumen de comercio Varias subpartidas específicas fueron suprimidas debido a su reducido volumen de comercio; su contenido se transfirió a otras subpartidas prexistentes. Tal es el caso de la subpartida correspondiente a los musgos y líquenes; la subpartida correspondiente a la harina de centeno; la subpartida correspondiente a trufas; la subpartida de los boratos de sodio naturales y sus concentrados (incluso calcinados); la subpartida correspondiente a las demás prendas de vestir para mujeres o niñas de lana o pelo fino; la subpartida correspondiente a horcas de labranza; la subpartida correspondiente a muebles, basamentos y tapas o cubiertas para máquinas de coser, y sus partes. Se fusionaron varias subpartidas a causa de un volumen de comercio reducido. Tal es el caso de dos subpartidas correspondientes a la cumarina, metilcumarinas y etilcumarinas y las demás lactonas respectivamente, que se integraron para crear una nueva subpartida: lactonas; lo mismo ocurrió con dos subpartidas correspondientes a papel Kraft, para sacos (bolsas), rizado (“crepé”) o plisado, incluso gofrado, estampado o perforado y los demás respectivamente, para crear una sola subpartida: papel Kraft, rizado (“crepé”) o plisado, incluso gofrado, estampado o perforado; dos subpartidas correspondientes a terciopelos y felpa por urdimbre sin cortar (rizados) y cortadas respectivamente, para crear una sola subpartida: terciopelo y felpa por urdimbre; dos subpartidas correspondientes a alfileres de gancho (imperdibles) y los demás alfileres respectivamente para crear una sola subpartida: alfileres de gancho (imperdibles) y demás alfileres36. Cambios

que resultaron de prácticas comerciales; avances tecnológicos y

otras modificaciones para facilitar la clasificación

Para atender los cambios en las prácticas comerciales internacionales se crearon varias subpartidas que los reflejan, al igual que los avances tecnológicos. Entre las primeras se encuentran una nueva subpartida para las azucenas (Lilium spp.); una nueva subpartida para identificar por separado el azúcar de caña que comprende solamente el azúcar de caña, obtenido sin centrifugación, con un contenido de sacarosa en peso, en estado seco, correspondiente a una lectura polarimétrica igual o superior a 69° pero inferior a 93°; una nueva subpartida específica para clasificar por separado a los arándanos rojos (ya Organización Mundial de Aduanas, op.cit., junio de 2012.

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que con anterioridad se agrupaban junto con los demás frutos); una nueva subpartida específica con el fin de clasificar por separado el tabaco para pipa de agua; una nueva subpartida con el propósito de clasificar por separado la norefedrina y sus sales; una nueva subpartida específica con el fin de identificar por separado los “pellets” de madera, que anteriormente se clasificaban con todos los aserrines, desperdicios y desechos de madera incluso aglomerados; también se subdividió la subpartida correspondiente a los soportes ópticos, para clasificar separadamente los soportes ópticos sin gravar de los demás soportes ópticos. Por lo que toca a avances tecnológicos, se creó una nueva subpartida específica para clasificar por separado el aceite de petróleo o de mineral bituminoso (excepto los aceites crudos) y preparaciones no expresadas ni comprendidas en otra parte, con un contenido de aceites de petróleo o de mineral bituminoso superior o igual al 70% en peso, en las que estos aceites constituyan el elemento base, que contengan biodiesel, excepto los desechos de aceite y que anteriormente no estaba contemplado en el Sistema Armonizado; se creó también una subpartida específica para clasificar por separado los puentes para el embarque (abordaje) de pasajeros, del tipo de los utilizados en los aeropuertos; dos nuevas subpartidas para clasificar por separado los acumuladores de níquel-hidruro metálico y los acumuladores de iones de litio que anteriormente se clasificaban en los demás; una nueva subpartida específica para las consolas y máquinas de videojuegos, excepto los demás juegos activados con monedas, billetes, tarjetas, fichas o cualquier otro medio de pago, excepto los juegos de bolos automáticos (bowlings). De igual forma, se amplió el alcance de algunas partidas para reflejar las prácticas comerciales y los avances tecnológicos, entre las primeras se incluyen la partida que contempla los compuestos inorgánicos u orgánicos, de mercurio, para agregar también a los que no sean de constitución química definida, excepto las amalgamas. Por lo que toca a avances tecnológicos, se incluyó la partida correspondiente a máquinas herramienta que trabajen por arranque de cualquier materia mediante láser u otros haces de luz o de fotones, por ultrasonido, electroerosión, procesos electroquímicos, haces de electrones, haces iónicos o chorro de plasma, para incluir también las máquinas para cortar por chorro de agua que anteriormente no estaban contempladas en esta partida. Se creó una nueva partida para facilitar la clasificación de las toallas sanitarias (compresas) y tampones higiénicos, pañales para bebés, y artículos similares, de cualquier materia; que anteriormente se clasificaban en diferentes subpartidas de acuerdo a su composición. Por esa misma razón se reformó el alcance de las notas pertinentes37. La referida Quinta Enmienda al Sistema Armonizado también comprende Organización Mundial de Aduanas, op. Cit., junio de 2012.

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la redacción de varias notas (de sección, capítulo o subpartida) que tienen por objeto facilitar la interpretación de algunos conceptos que se introducen en la nomenclatura tales como la definición del tabaco para pipa de agua; productos inmunológicos, la definición de aceites ligeros (livianos) y preparaciones; la definición del término biodiesel; la definición del concepto constitución química definida; la expresión cuero natural; el concepto de pellets de madera, etcétera. Conclusiones La incorporación de la Quinta Enmienda al Sistema Armonizado a la legislación mexicana ha requerido una minuciosa labor para reflejar varios fenómenos: las demandas de información del Sistema Mundial de Información y Alerta Temprana de la FAO, así como el cumplimiento de los compromisos internacionales de nuestro país (tales como el Convenio de Rotterdam y el Protocolo de Montreal) y las nuevas realidades del comercio y la tecnología internacionales. Las modificaciones de carácter técnico a la nomenclatura arancelaria mexicana son de gran importancia ya que permitirán a nuestro país contribuir a los sistemas internacionales diseñados para prevenir hambrunas, controlar residuos químicos peligrosos, y disminuir el calentamiento global. Lo anterior, en adición a la contribución permanente que las enmiendas al Sistema Armonizado hacen al permitir que la nomenclatura refleje adecuadamente las tendencias en el comercio de mercancías, depurándola de aquellas poco relevantes y permitiendo la incorporación de nuevas tecnologías.

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Bibliografía “Acuerdo por el que se dan a conocer las Notas Explicativas de la Tarifa Arancelaria”, Diario Oficial de la Federación, 02 de julio de 2007 “Decreto Promulgatorio del Convenio de Rótterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional”, Diario Oficial de la Federación, 2 de agosto de 2005 “Decreto por el que se modifican la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación”, Diario Oficial de la Federación, 29 de junio de 2012 Organización Mundial de Aduanas, Quinta Edición de las Notas Explicativas del Sistema Armonizado, junio de 2012 Organización Mundial de Aduanas, World Customs Organization Annual Report 2011-2012, junio de 2012 Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura/Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Secretaría del Convenio de Rotterdam, Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional. Texto y anexos (Revisado en 2011), 2011 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, Kenya, 2000

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Evolución del sistema mexicano de regulaciones no arancelarias: 1988 - 2012 Sergio J. Figueroa Valenzuela38 El objetivo de este documento es analizar la evolución, desde sus orígenes, del esquema moderno de regulaciones no arancelarias en México, que se fue construyendo a raíz de la publicación de la Ley de Comercio Exterior del 27 de julio de 1993. A lo largo de 18 años y bajo la coordinación de la Secretaría de Economía, éste se ha ido consolidando en aras de cumplir los postulados de la mejora regulatoria39 y apoyar al mismo tiempo los esfuerzos para pasar de un esquema de control puro, sustentado “en el ejercicio irrestricto de las atribuciones en materia de comercio exterior”, a uno de promoción en el que se busca reducir costos y también aumentar la eficiencia y eficacia de la regulación. En este ensayo se da cuenta de la naturaleza de las regulaciones no arancelarias, las necesidades específicas a las que éstas responden y el marco jurídico en el que se insertan. Cabe apuntar que debido a que éste no es un trabajo para evaluar el impacto de las regulaciones, por lo tanto, no se han utilizado parámetros para medir la calidad de éstas y sus implicaciones dentro del contexto de la política económica.

L as medidas de regulación y restricción no arancelaria en el GATT A pesar de que el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) se basa en el principio general de que el comercio sólo debe estar regulado mediante aranceles según las normas aprobadas en el marco del mismo; el establecimiento de medidas no arancelarias como obstáculo técnico al comercio se justifica cuando dichas barreras se aplican con el propósito de proteger el equilibrio de la balanza de pagos, la moral pública, la vida y la salud de las personas, los animales y los vegetales, los recursos naturales agotables y el medio ambiente, o controlar el comercio de armas y municiones, explosivos, artículos de pirotécnica y sus medios de producción.40 Agradezco el apoyo de Alberto López Mendoza en la edición de este texto. Bajo las premisas de “menor regulación; mayor transparencia”; “regulación de calidad”; etc. 40 Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, Artículos XII, XVIII, XX y XXI. 38

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Las medidas de regulación o restricción conocidas como regulaciones no arancelarias, (RNA’s) son, entonces, los instrumentos de política comercial que tienden a limitar o restringir la importación o exportación de mercancías de una nación. Se pueden traducir como el acto administrativo distinto de los aranceles por virtud del cual las autoridades competentes de un país imponen determinadas obligaciones y requisitos a la importación, exportación, circulación o tránsito de las mercancías por su territorio. Otros objetivos generales de las RNA´s son el control de los recursos petrolíferos, la seguridad nuclear, la protección del acervo histórico y cultural del país, la información al consumidor y el control de las exportaciones de bienes de uso dual que podrían ser desviados hacia la producción de armas de destrucción en masa (WMD, por sus siglas en inglés). Para algunos organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), las medidas de regulación no arancelaria constituyen una herramienta de política comercial de uso creciente en muchos países debido a que otros instrumentos, como los aranceles, están disminuyendo debido a la globalización y la apertura. El Informe sobre el Comercio Mundial 2012 de la OMC señala que las medidas no arancelarias pueden responder a objetivos legítimos de política pública, pero también se pueden utilizar con fines proteccionistas. Dicho informe muestra el modo en que la expansión de las cadenas de producción mundiales, el cambio climático y la importancia creciente de las preocupaciones de los consumidores en los países más ricos influyen en la utilización de dichas medidas. Indudablemente, las RNA´s pueden constituirse en el instrumento de política económica usado típicamente como válvula reguladora para modular el nivel de protección que se considera apropiado de acuerdo al momento y la corriente de pensamiento económico, llámese ésta proteccionismo mercantilista, liberalismo clásico, economía centralmente dirigida o neoliberalismo. La intención de promocionar la competitividad, la industrialización, el abasto seguro de insumos de calidad, la consolidación de la planta productiva y el apoyo a la población consumidora, ha hecho que en ocasiones estos esquemas de protección se hayan acompañado con altos aranceles y otros obstáculos técnicos a las importaciones (y a veces a las exportaciones) bajo el argumento de que se trata de asegurar los intereses de la población. A ntecedentes y problemática de las regulaciones no arancelarias en M éxico A fines de la década de los ochenta, México era una economía semihermética con un esquema arancelario complejo, discriminatorio y costoso que propiciaba ineficiencias del aparato productivo y prácticas ilegales de importación; con una Tarifa Arancelaria con elevada dispersión. El tránsito a la apertura comercial,

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que inició con la adhesión de México al GATT41 en 1986, pasó por la negociación y entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) en 1994, y ha continuado paulatinamente hasta nuestros días en los que México se erige como un paladín de la liberalización con la firma de doce Tratados de Libre Comercio (TLC’s) que cubren 44 países y con seis acuerdos de complementación económica. Esto implicó el compromiso de reducir las barreras arancelarias hasta niveles cercanos a cero para el comercio celebrado con los socios comerciales. En lo referente a las medidas no arancelarias utilizadas para controlar el flujo de mercancías antes del inicio del proceso de apertura comercial, el panorama era aún más complejo puesto que la aplicación de tales medidas resultaba laxa y poco efectiva (con excepción tal vez del esquema de permisos previos) debido a la poca coherencia de los controles establecidos, así como a la falta de coordinación entre autoridades para la expedición de las disposiciones normativas. A pesar de que se habían expedido múltiples medidas para “controlar” las importaciones agrícolas, las del sector salud y las de otros sectores, lo cierto es que no había consistencia en su aplicación y no existían mecanismos uniformes de coerción, por lo que no eran raros los casos de evasión de las regulaciones, si bien desde entonces y como ahora, cada dependencia del Ejecutivo Federal ejercía de manera autónoma sus atribuciones en materia de control y vigilancia de mercancías de comercio exterior. Adicionalmente, en el marco regulatorio del México de la década de los ochenta coexistían una multitud de medidas que habían sido emitidas por las diferentes dependencias en ejercicio de las atribuciones en materia de comercio exterior, pero que no siempre se cumplían a cabalidad pues no había certeza de que las medidas “llegaran” de manera uniforme a las aduanas del país. Muchas instrucciones se expedían de manera casuística y se remitían a las aduanas vía telegráfica o mediante los llamados télex circular, por lo que era común que sólo las aduanas más grandes recibieran a tiempo las disposiciones emitidas por las autoridades competentes y pudieran así enfrentar las emergencias sanitarias o ecológicas mientras que las aduanas más pequeñas, o más alejadas del centro, o no las recibían, o las recibían con retraso, lo cual aumentaba los riesgos de introducción de materiales indeseables o contaminados y propiciaba incumplimientos, arbitrariedades y actos de corrupción. Como resultado, en múltiples ocasiones las propias autoridades encargadas de la verificación desconocían las regulaciones vigentes y cuando intentaban hacer cumplir determinadas medidas, la emergencia ya había pasado o se habían introducido al país las plagas y brotes nocivos o indeseables. 41

El 1 de enero de 1995, la Organización Mundial de Comercio (OMC) sustituyó al GATT, que llevaba en funcionamiento desde 1947.

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Otra característica de la aplicación imperfecta de las regulaciones no arancelarias era que, por ejemplo, algunas autoridades (agrícolas, sanitarias, ecológicas, etc.) expedían una disposición determinada para controlar la introducción de productos ciertamente riesgosos, pero solamente indicaban en el télex respectivo cuáles bienes requerían presentar ante la aduana algún certificado o permiso de “autoridad competente” (y no siempre se sabía qué autoridad era responsable de administrar cuál regulación); o sujetarse a una inspección ocular previa a su introducción al país sin especificar los procedimientos ni las autoridades responsables de comprobar el cumplimiento. Puesto que no siempre había un conocimiento preciso sobre la cobertura de cada regulación, la emisión de nuevas medidas generaba incertidumbre entre la comunidad; en muchas ocasiones, las medidas no especificaban la identificación arancelaria de los bienes regulados y, como no siempre había posibilidad de contar con el detalle preciso de los bienes que se debían controlar, el personal aduanero no tenía posibilidad de verificar con certeza los requisitos que debían cumplir determinadas mercancías. El Decreto de regulaciones de 1988 A partir de 1988, el Gobierno Federal asumió el compromiso de reducir obstáculos al comercio exterior impulsando la apertura comercial con lo que inició acciones para eliminar o reducir en la medida de lo posible las restricciones excesivas a fin de otorgar mayor competitividad a la economía mexicana sin dejar de proteger, al mismo tiempo, los intereses de los consumidores. Uno de los primeros intentos para uniformar y estandarizar el formato de expedición de las regulaciones al comercio exterior fue la publicación del “Decreto por el que se establece la codificación y clasificación de mercancías cuya importación está sujeta a regulaciones sanitarias, fitozoosanitarias y ecológicas”, expedido el 2 de octubre de 1988 por el Ejecutivo Federal (en lo sucesivo Decreto de regulaciones de 1988) para “reducir obstáculos al comercio exterior y evitar por medio de medidas concretas de simplificación administrativa, la pluralidad de instancias y el tratamiento discrecional para facilitar a los importadores sus trámites ante las dependencias del Ejecutivo Federal en el comercio exterior, impulsando una apertura comercial efectiva.”42 Reafirmando la coordinación interinstitucional, el Decreto de regulaciones de 1988 enlistaba los bienes cuya introducción al país estaba condicionada a la presentación de una autorización otorgada por las por las Secretarías de Salud (SALUD), de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), o de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE).43 Dicho instrumento englobaba los bienes de Véanse los Considerandos Segundo y Tercero del Decreto de Regulaciones de 1988. Actualmente, Secretaría de Salud, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, respectivamente.

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interés para las dependencias mencionadas, indicando las medidas que debían cumplir las mercancías que figuraban en las listas identificadas en términos de la clasificación que les correspondía según el “nuevo” Sistema Armonizado.44 En las columnas de las dependencias (SALUD, SARH, SEDUE) aparecía la clave alfanumérica S1, A1, A2, A3, E1 ó E2, correspondiente a la regulación aplicable.45 El Decreto de regulaciones de 1988 también incluía disposiciones específicas para la importación de plaguicidas e insecticidas y para prohibir la entrada de residuos peligrosos pero no contenía la identificación arancelaria de ninguno de estos materiales ni una descripción precisa de cuáles bienes debían cumplir la regulación, con lo que su aplicación podría resultar altamente discrecional. Con todo, a pesar de que las listas estaban incompletas, podemos decir que este decreto constituye el antecedente inmediato del esquema de regulaciones como lo conocemos a la fecha y podemos decir también que, adicionalmente, el patrón para la conformación de las listas de bienes regulados es el mismo que guió la posterior preparación de los de los Acuerdos de RNA’s, publicados a partir de 1993. El

Sistema M exicano de R egulaciones no A rancelarias Ley de Comercio Exterior de 1993 Con la entrada en vigor del TLCAN, México implementó una serie de políticas para reducir las barreras arancelarias al comercio exterior y para consolidar la apertura comercial como uno de los principales motores del crecimiento y desarrollo económico. Esto determinó la conveniencia de reforzar el esquema de regulaciones no arancelarias como contrapeso a la apertura. El 27 de julio de 1993 se publicó la Ley de Comercio Exterior que sustituyó nacimiento del

con la

El Sistema Armonizado se implementó en México mediante la Ley del Impuesto General de Importación, y la Ley del Impuesto General de Exportación, ambas del 30 de diciembre de 1997, que entraron en vigor a partir del 8 de febrero de 1988. 45 S1: Autorización sanitaria de importación, de salud, para alimentos procesados y sus materias primas e insumos para la salud humana, A1: Autorización sanitaria de importación de la SARH, para animales, sus productos y subproductos, y vegetales y sus productos, A2: Cumplimiento de requisitos fitozoosanitarios para la importación de cárnicos, despojos y otras partes de animales; además de inspección ocular, A3: Tratamiento profiláctico para la importación de animales y vegetales, y los productos y subproductos de ambos, incluyendo lavado, baño, fumigación, desinfección o esterilización, E1: Autorización de la SEDUE para la movilización de materiales o residuos peligrosos, E2: Anuencia de importación de la SEDUE para especies de la flora y fauna silvestres y acuáticas, sus productos y subproductos. 44

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a la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1986. Con este ordenamiento, por vez primera quedó establecido que la implementación de cualquier medida de regulación y restricción a la exportación, importación, circulación o tránsito de mercancías debía ser opinada previamente por la Comisión de Comercio Exterior (COCEX) y publicarse en el Diario Oficial de la Federación por acuerdo de la Secretaría de Economía (SE)46 o, en su caso, mediante un acuerdo conjunto de la SE y la autoridad competente, y que las mercancías sujetas a restricciones o regulaciones no arancelarias debían identificarse en el acuerdo respectivo47, según las fracciones arancelarias y la nomenclatura que les correspondieran conforme a la Tarifa Arancelaria.48 La labor de coordinación federal para “construir” un esquema de regulaciones al comercio exterior y cumplir de esta manera con el mandato de la Ley no fue fácil, dado que en cada dependencia había una idea distinta de la manera como debían establecerse las medidas de regulación y cada una tomaba en cuenta únicamente sus propias necesidades y el tipo de controles que pretendía establecer.49 Así, hubo necesidad de conciliar los intereses de las ocho dependencias con facultades de regulación50, acordando con cada una la forma de describir las medidas de control y sus modalidades, sin causar confusión entre los usuarios del comercio exterior. Fue necesario además “negociar” con las autoridades aduaneras que la única forma de cumplir y hacer cumplir con las regulaciones no arancelarias al comercio exterior sería la observancia estricta, por parte de las autoridades y los usuarios, de los acuerdos secretariales expedidos por Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI, antecedente directo de la Secretaría de Economía) o de la SECOFI junto con las dependencias competentes, en los que se enlistarían con precisión las medidas En ese entonces, Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI). Artículos 17 y 20 de la Ley de Comercio Exterior. 48 Este principio fue recogido en la Ley Aduanera, que señala en su artículo 36 que quien importe o exporte mercancías debe anexar al pedimento “los documentos que comprueben el cumplimiento de las RNA’s a la importación o exportación que se hubieran expedido conforme a la Ley de Comercio Exterior siempre que las mismas se publiquen en el Diario Oficial de la Federación y se identifiquen en términos de la fracción arancelaria y nomenclatura que les corresponda conforme a la TIGIE”. 49 Este panorama se complicaba más ante la nula experiencia en el manejo de la Tarifa arancelaria de múltiples dependencias, lo que obligó a la SECOFI a iniciar un programa de capacitación para que los funcionarios de las dependencias pudieran identificar con certidumbre los productos a regular, así como la fracción arancelaria correspondiente. 50 Fundamentalmente las Secretarías de Agricultura, Salud, Medio Ambiente, Relaciones Exteriores, Energía, Defensa Nacional y Educación Pública, además de la SE (entonces SECOFI). 46 47

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o restricciones que debían cumplir los bienes regulados asociados a la fracción arancelaria que les correspondiera en términos de la tarifa aduanera vigente y las disposiciones generales para comprobar su cumplimiento ante la aduana; así como los casos en los que no sería necesario cumplir con las regulaciones por tratarse de situaciones de excepción. Fue igualmente necesario realizar esta labor de convencimiento y coordinación con las cuatro direcciones generales de la SECOFI que estaban encargadas del control del comercio exterior desde diversos ámbitos: permisos previos, normas oficiales mexicanas, cuotas compensatorias, y certificaciones de país de origen.51 De esta forma inició la construcción del esquema de medidas no arancelarias, coordinado por la Dirección de Política Arancelaria y de Regulaciones no Arancelarias de la Dirección General de Comercio Exterior, hasta llegar a formar la red actual de disposiciones que hoy abarca quince acuerdos secretariales. Desarrollo de las RNA’s bajo la Ley de Comercio Exterior En principio (y según la Ley de Comercio Exterior de 1993) el establecimiento de las RNA’s atiende necesidades nacionales de salubridad, seguridad nacional, medio ambiente, inocuidad fitozoosanitaria, preservación del patrimonio histórico o artístico y abasto y cumplimiento de compromisos internacionales. Si bien es cierto que cada una de estas necesidades presenta una problemática con características propias, las dependencias encargadas de administrar las medidas para atender dichas necesidades han acordado “armonizar” los ordenamientos mediante los que se establecen las medidas de control a fin de conformar un esquema de regulaciones uniforme. La Ley indica que las medidas de regulación y restricción a la exportación de mercancías se pueden establecer para: • Asegurar el abasto de productos destinados al consumo básico de la población y el abastecimiento de materias primas a los productores nacionales o para regular o controlar recursos naturales no renovables del país, de conformidad a las necesidades del mercado interno y las condiciones del mercado internacional; • Cumplir con lo dispuesto en tratados o convenios internacionales en los que México participa; • Cumplir las restricciones específicas establecidas por disposición constitucional para la comercialización de ciertos productos; • Preservar la fauna y la flora en riesgo o peligro de extinción, o asegurar la conservación o aprovechamiento de las especies originarias de México; Direcciones Generales de Servicios al Comercio Exterior, Normas, Prácticas Comerciales Internacionales y Política de Negociaciones Comerciales Internacionales, de la SECOFI.

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• Conservar, cuando se estima necesario, los bienes de valor histórico, artístico o arqueológico, en términos de la legislación aplicable; y • Resolver situaciones no previstas por las normas oficiales mexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pública, sanidad fitopecuaria o ecología, de acuerdo a la legislación en la materia.52 Y en el caso de las importaciones, dichas medidas se pueden establecer para: • Desalentar los flujos de modo temporal, a fin de corregir desequilibrios en la balanza de pagos, de acuerdo a los tratados o convenios internacionales de los que México sea parte; • Regular la entrada de productos usados, de desecho o que carezcan de mercado sustancial en su país de origen o procedencia; • Cumplir con lo dispuesto en tratados o convenios internacionales en los que participa México; • Dar respuesta a las restricciones aplicadas unilateralmente por otros países a exportaciones mexicanas; • Impedir la concurrencia al mercado interno de mercancías en condiciones que impliquen prácticas desleales de comercio internacional, cuando sea necesario; y • Atender situaciones no previstas por las normas oficiales mexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pública, sanidad fitopecuaria o ecología, de acuerdo a la legislación en la materia.53 Las RNA’s asumen la forma de autorizaciones, permisos previos, normas oficiales, cupos máximos, marcado de país de origen, certificaciones, cuotas compensatorias y demás instrumentos de restricción que se consideren adecuados. La SE o, en su caso, la SE conjuntamente con las autoridades competentes (SAGARPA, SEMARNAT, SEDENA, SALUD, SEP, etc.), se encargan de expedir las RNA’s, mismas que antes de su publicación en el Diario Oficial de la Federación deben haber sido sometidas a consideración de la COCEX. Una vez que la COCEX haya emitido su opinión favorable para la implementación de las RNA’s, las dependencias del Ejecutivo Federal competentes para expedir o administrar las medidas deben publicar en el Diario Oficial de la Federación Véase artículo 15 de la Ley de Comercio Exterior. Artículo 16 de la Ley de Comercio Exterior.

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los procedimientos para la expedición o cumplimiento de las autorizaciones, además de informar a la COCEX acerca de la administración de dichas medidas y procedimientos.54 A nálisis de las RNA’s, por tipo Existen tres grandes tipos de RNA’s que se publican mediante acuerdos de la Secretaría de Economía, o de ésta en conjunto con las dependencias competentes: a) Las regulaciones del ámbito comercial, como las Normas Oficiales Mexicanas (NOM´s), los permisos previos, los cupos y las cuotas compensatorias; b) Las regulaciones que expiden otras dependencias junto con la SE para salvaguardar aspectos ecológicos, agrícolas, de defensa nacional, energía, salud pública, etc., y c) Las RNA’s relacionadas con el control de exportaciones. R na’s de carácter comercial Respecto a las RNA’s del ámbito comercial, cabe distinguir las siguientes: Permisos previos. Se trata de restricciones no arancelarias implementadas con objeto de controlar la exportación o importación de mercancías de importancia estratégica con objeto de mejorar la competitividad de las cadenas productivas y evitar distorsiones en el mercado, así como cumplir con obligaciones contraídas en convenios o acuerdos comerciales internacionales. La SE los utiliza para garantizar la seguridad nacional o la salud de la población, así como controlar la explotación de los recursos naturales y preservar la flora y la fauna. Los “avisos automáticos” son una especie de permiso que tiene respuesta positiva siempre que los bienes regulados cumplan con los requisitos y condiciones establecidos por la autoridad para “calificar” por el aviso. Entre las mercancías cuya importación o exportación está sujeta a la presentación de un permiso previo o un aviso automático, se encuentran los diamantes en bruto, la leche evaporada, los tomates, productos petroquímicos, armas, gasolina para aviones, maquinaria, vehículos, prendas de vestir, computadoras y llantas usadas, y ciertas mercancías destinadas a los Programas de Promoción Sectorial (PROSEC’s). Los permisos previos han sido empleados además como instrumento para combatir prácticas nocivas de comercio exterior. Por ejemplo, durante 1998 se introdujo en el esquema de los permisos previos la figura del aviso automático de importación como un sistema de monitoreo y supervisión de los precios de Ibid, Artículo 17.

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las mercancías de importación, previo a su ingreso al país, para evitar, en la medida de lo posible, la subfacturación de determinadas mercancías.55 El primer “Acuerdo que identifica las fracciones arancelarias de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, en las que se clasifican las mercancías sujetas al requisito de permiso previo por parte de la Secretaría de Economía”, que enlista las mercancías que requieren presentar dicho permiso ante la aduana, se emitió el 28 de diciembre de 1995 y se ha modificado en diversas ocasiones. La última fue el 3 de septiembre de 2012. Mercancías sujetas a permiso previo Tipo

Número de fracciones arancelarias reguladas

Restricción general a la importación

Productos negociados en la ALADI

Bienes originarios listados en un TLC

Bienes usados

Permisos previos de exportación

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Datos vigentes en 2012.

Cupos. Se debe entender por cupo una cantidad determinada de mercancías que entrarán bajo un arancel preferencial (arancel cupo) a la importación durante un tiempo determinado. Es decir, aquellos que tendrán una vigencia que establece en el cuerpo del certificado de cupo. Estos certificados son expedidos por la SE en papel seguridad y se otorgan a las empresas por medio de licitaciones públicas o por asignación directa. Como puede observarse en la siguiente tabla, la entrada en vigor del TLCAN y de otros tratados comerciales incrementó el uso de certificados de cupo de importación con objeto de controlar los cupos negociados al amparo de los tratados. 55

Véase Jorge Witker, Régimen Jurídico del Comercio Exterior de México, México, 2ª. Edición. pág. 313.

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Cupos de importación y exportación vigentes en méxico Región

Importación

Exportación

TLC’s

ACES y Centroamérica

127

194

América

TLCAN

Europa y Asia Subtotal Otros OMC Contingentes arancelarios Unilaterales

Subtotal

Total

214

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior, actualización a septiembre de 2012.

De los cupos de importación vigentes, los más representativos son para productos tales como bienes textiles y de la confección, calzado, café, productos de hierro o acero, hortalizas, leguminosas, plantas y frutas, juguetes, vehículos, etc. En lo que respecta a los cupos de exportación, los de mayor importancia son para bienes textiles y de la confección, lácteos, flores, hortalizas, leguminosas, plantas, raíces, tubérculos y frutas. Sin embargo, de los cupos establecidos los que tienen mayor demanda son en importación: los de azúcar, quesos y tejidos de lana, tabaco y ron, aceite de girasol, frijol, leche evaporada, chiles secos, bienes textiles, atún procesado, café, cera de carnauba, juguetes, vehículos y huevo; y para la exportación: ajos, duraznos en almíbar, jugo de naranja, huevo, plátanos, espárragos, miel natural, carne de porcino, bovino y pollo. Normas Oficiales Mexicanas (NOM). Son regulaciones técnicas de observancia obligatoria, expedidas por las autoridades normalizadoras competentes, conforme a la Ley Federal de Metrología y Normalización.56 Responden a un objetivo legítimo (estándares de rendimiento, seguridad y protección de la salud humana o animal, el medio ambiente general, aspectos laborales; preservación de los recursos naturales, eficiencia energética, etc.). Según la Ley de Comercio Exterior, la importación de ciertas mercancías está sujeta a la comprobación del cumplimiento en el punto de entrada al país de aquellas NOM que determine la SE, como en el caso de las NOM de seguridad de producto para bienes electrónicos, eléctricos y equipos de procesamiento de datos; o las NOM de información comercial para las prendas de vestir; las Artículo 3 fracción XI de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

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NOM de alimentos, juguetes, artículos eléctricos, electrónicos y productos electrodomésticos. Esta obligación está contenida en el llamado Acuerdo de Normas.57 Las NOM tienen como finalidad establecer las especificaciones, terminología, clasificación, características, cualidades, medidas, especificaciones técnicas, muestreo y métodos de prueba que deben cumplir los productos y servicios o procesos cuando puedan constituir un riesgo para la seguridad de las personas o puedan dañar la salud humana, animal o vegetal, el medio ambiente en general o el laboral, o bien, que puedan causar daños a los recursos naturales. Cuando un producto o servicio mexicano deba cumplir una determinada NOM, sus similares importados también deben cumplir las especificaciones establecidas en la norma y comprobar el cumplimiento al momento de su entrada al país. La SE es la dependencia facultada para determinar cuáles normas oficiales mexicanas deben hacer cumplir las autoridades aduaneras en los puntos de entrada al país. En la Ley Aduanera las NOM son consideradas como regulaciones y restricciones no arancelarias distintas de las cuotas compensatorias, por lo que en los casos de incumplimiento con lo dispuesto por las mismas, las autoridades aduaneras pueden proceder al embargo precautorio de las mercancías y de los medios en que se transporten. Cuando se trate de NOM de información comercial sólo procede el embargo cuando el incumplimiento se detecta durante una visita domiciliaria o una verificación de mercancías en transporte, independientemente de la multa respectiva, que oscila entre el 70% y el 100% del valor comercial de las mercancías si no se comprueba el cumplimiento de la regulación. Dicha multa es de entre 2% y 10% del valor comercial de las mercancías cuando se hayan omitido datos o éstos sean inexactos. El primer “Acuerdo que identifica las fracciones arancelarias de la TIGIE en las que se clasifican las mercancías sujetas al cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas en el punto de entrada al país en el de su salida”, en el que se enlistan las mercancías que requieren el cumplimiento de las NOM (fundamentalmente sobre cuestiones de calidad e información comercial o seguridad, asociadas al código de la Tarifa arancelaria correspondiente a las mercancías reguladas) se emitió el 28 de diciembre de 1995 y se ha modificado en diversas ocasiones, la última el 3 de septiembre de 2012. 57

El Acuerdo de Normas también prevé que para la exportación de tequila y mezcal es necesario demostrar el cumplimiento de las NOMs 006 y 070, correspondientes al tequila y al mezcal, respectivamente.

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Mercancías Reguladas por el Acuerdo de NOMS NOM

Número de fracciones arancelarias

De seguridad

492

De información comercial

3,245

Para productos de exportación

Esquema para la Frontera (aplicación simplificada de NOM)

3,174

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Datos vigentes en 2012.

Cuotas compensatorias. De conformidad con la Ley de Comercio Exterior, las cuotas compensatorias son regulaciones no arancelarias de tipo cuantitativo que se aplican en la medida necesaria para contrarrestar el daño a la rama de producción nacional ocasionado por las mercancías importadas en condiciones de discriminación de precios o de subvención en su país de origen, conforme a lo establecido en la Ley de Comercio Exterior.58 La SE está encargada de la determinación de las cuotas compensatorias para combatir prácticas desleales en las operaciones de comercio exterior.59 El monto de las cuotas compensatorias, que se calculan estrictamente de acuerdo a los criterios consignados en la Ley, suele ser equivalente a la diferencia entre el valor normal determinado por la SE y el precio de exportación de las mercancías sancionadas; y en el caso de subvenciones, al monto del beneficio; aunque es posible que el monto de las cuotas se establezca en un nivel menor que el margen de discriminación de precios o el monto de la subvención siempre que sea suficiente para desalentar la importación en condiciones de prácticas desleales.60 Las cuotas compensatorias definitivas, que se establecen para contrarrestar la amenaza de daño causada por importaciones en condiciones de discriminación de precios o subvención, deben revisarse anualmente a petición de parte o cuando la SE considere necesario, y tienen una vigencia máxima de cinco años, al cabo de los cuales deben eliminarse a menos que, a solicitud de una parte interesada, se haya iniciado un procedimiento de revisión en relación con la discriminación de precios o el monto de las subvenciones, o un examen de vigencia de la cuota Según el artículo 63 de la Ley de Comercio Exterior, tienen la consideración de “aprovechamiento” en los términos previstos por el Código Fiscal de la Federación. 59 Artículo 62 de la Ley de Comercio Exterior. 60 Los cálculos de la SE para determinar los márgenes individuales de discriminación de precios o de subvención, sirven de base para el establecimiento de las cuotas compensatorias. 58

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compensatoria para determinar si la supresión podría dar lugar a la continuación o repetición de la práctica desleal.61 Actualmente se aplican 34 cuotas compensatorias a mercancías clasificadas en aproximadamente 72 fracciones arancelarias correspondientes a productos para los cuales se ha demostrado la existencia de prácticas desleales, como el caso de la carne de bovino, ciertas sustancias químicas, hule sintético, mezclilla, poliéster y acero, provenientes de países como Estados Unidos, Chile, China, Brasil, Ucrania y Rusia. A pesar de que en el Diario Oficial de la Federación se publica el resultado de las investigaciones sobre prácticas desleales, señalando en cada una el monto que se haya determinado como cuota aplicable, y el país o países de procedencia de los bienes objeto de la investigación, así como los casos en los que no será necesario pagar dicha cuota por no haberse confirmado la subvención o el dumping, la SE consideró adecuado ofrecer a la comunidad del comercio exterior la posibilidad de consultar de forma rápida si las mercancías que pretendan importar están sujetas al pago de cuotas compensatorias y, de ser el caso, el monto de éstas, para lo cual reunió en un solo documento un resumen de todas las resoluciones vigentes. El “Aviso por el que se dan a conocer las fracciones arancelarias de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, en las cuales se clasifican las mercancías cuya importación está sujeta al pago de cuotas compensatorias” (Aviso de Cuotas Compensatorias), que contiene la lista actualizada de las mercancías en términos de su clasificación arancelaria, los países y empresas de los que provienen las mercancías sujetas al pago de la cuota, los montos de la cuota y los casos de excepción, fue publicado el 3 de septiembre de 2012. Es un documento de carácter informativo que facilita a los importadores la programación logística de sus operaciones. Ley de Comercio Exterior; artículo 70.

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Mercancías listadas en el aviso de cuotas compensatorias Productos

Fracciones arancelarias

Carne de bovino

Aceite epoxidado de soya

Hongos del género agaricus

Productos químicos

Ácido graso parcialmente hidrogenado

Hule sintético polibutadieno estireno en emulsión (SBR)

Papel bond cortado

Sacos de papel

Textiles

Ferromanganeso alto carbón

Ferrosilico-manganeso

Acero, hierro y sus manufacturas

Envases tubulares flexibles de aluminio

Sacapuntas de plástico con o sin depósito para viruta

Gatos hidráulicos tipo botella

Atomizadores de plástico.

Total

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Datos vigentes en 2012.

Certificados de país de origen (CPO). El “Acuerdo por el que se establecen las normas para la determinación del país de origen de las mercancías importadas y las disposiciones para su certificación en materia de cuotas compensatorias”, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 1994 con objeto de establecer las normas para demostrar que el país de origen de las mercancías es distinto del país que exporta en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional, en los términos señalados en la Ley de Comercio Exterior para el caso de las cuotas compensatorias.62 Las mercancías idénticas o similares a aquéllas para las cuales existía una cuota compensatoria63, pero que no debían pagar el gravamen debido a que eran originarias de un país que no exportaba en condiciones de discriminación de precios podían ingresar al país sin necesidad de pagar la cuota compensatoria que en su caso correspondiera, siempre que presentaran ante la aduana un Ley de Comercio Exterior, artículo 66. Principalmente originarias de la República Popular China.

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Certificado de País de Origen (CPO) que avalaba que los productos no eran originarios de un país que exportaba en condiciones de práctica desleal. Este mecanismo se aplicó en especial a las mercancías “sensibles” como el calzado, los textiles y otras manufacturas confeccionadas originarias y provenientes de países cercanos a la República Popular China, como Bangladesh, Chipre, Corea del Sur, Filipinas, Hong Kong, India, Indonesia, Macao, Malasia, Pakistán, Singapur, Sri Lanka y Tailandia. Las mercancías distintas a las mencionadas no eran consideradas sensibles y podrían ingresar al país mediante la presentación de una declaración en formato libre, llamada Constancia de País de Origen. Éste debía estar “formalizado”; es decir, la información contenida en dicho documento referente al origen de los bienes, que se verificaba de acuerdo a las Reglas de País de Origen64, debería de estar avalada por un organismo o autoridad extranjera a través de su sello y firma. Adicionalmente, cuando de conformidad con dichas Reglas de País de Origen, el país de las mercancías no era miembro de la Organización Mundial de Comercio, se requería también una constancia de verificación de una de las empresas privadas de inspección autorizadas por la SECOFI (por ejemplo, Bureau Veritas, Société Générale de Surveillance e Inspectorate) que avalara la información contenida en el CPO. En cumplimiento de lo ordenado en el “Decreto de facilidades y de simplificación administrativas” de 2008, la regulación de los CPO dejó de exigirse cuando se determinó que para las mercancías por las que debiera pagarse una cuota compensatoria definitiva o provisional no era necesario acompañar al pedimento de importación un CPO o una Constancia de país de origen, y desde entonces basta con que en el pedimento de importación se asiente el país de origen, únicamente.65

Las Reglas de País de Origen son las reglas de origen desarrolladas en la Organización Mundial de Aduanas, en las que se establece el criterio del salto arancelario que represente una transformación sustancial para “conferir” origen a los bienes, incluso los elaborados con insumos de procedencia extranjera. 65 Véase el Diario Oficial de la Federación del 28 de julio de 2008. 64

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Evolución de las mercancías sujetas a RNA’s comerciales (2007-2012) Tipo de regulación Permisos

Número de fracciones 2007

2008

2009

2010

2011

2012

181

198

221

191

150

Importación Petrolíferos Importación PROSEC’s Importación ALADI Importación EUA Importaciones Chile Importaciones Uruguay Importación vehículos usados Avisos automáticos Control de exportaciones

n.a.

658

597

Bienes de Uso Dual Bienes Militares Software y Tecnología

3,721

3,735

3,758

Seguridad

451

465

482

Fitosanitarias

3,240

3,242

3,248

NOM’s

Información Comercial Exportación Emergencia Cuotas compensatorias Certificados de país de origen (CPO’s)

1,064

913

Supr.

n.a.

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Actualización a septiembre de 2012.

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RNA’s originadas por dependencias distintas de la SE Respecto a las RNA’s de dependencias diferentes de la SE, en referencia al ejercicio de las facultades de regulación sobre mercancías de comercio exterior se han publicado diversos acuerdos secretariales. Éstos son expedidos por la SE conjuntamente con las demás autoridades competentes (SAGARPA, SEMARNAT, SALUD, SENER, SEP, SRE, SEDENA, etc.), para dar a conocer las listas de mercancías que cada dependencia estima necesario controlar o restringir de acuerdo a sus atribuciones, y cumplir conforme a lo dispuesto en la Ley de Comercio Exterior que obliga a que las mercancías sujetas a restricciones o regulaciones no arancelarias se identifiquen en términos de sus fracciones arancelarias y nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa aduanera.66 La SE coordina la preparación de los Acuerdos67 con objeto de asegurar que no existan regulaciones duplicadas, innecesarias, obsoletas o traslapadas con otras. Entre estas regulaciones destacan: Regulaciones ambientales. Son administradas por la SEMARNAT para monitorear o restringir el comercio de mercancías que pueden causar desequilibrios ecológicos o al ambiente, y para regular la entrada y salida de ejemplares de especies en peligro de extinción, sus productos y subproductos o de especies silvestres y sus derivados; así como de productos y subproductos forestales (como las maderas tropicales), y residuos y desechos considerados como peligrosos debido a su toxicidad o carácter riesgoso. El “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a regulación por parte de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales” (el Acuerdo de regulaciones ambientales) contiene las listas de productos para cuya importación o exportación es necesario presentar ante la aduana una autorización o un certificado, expedidos por autoridad competente, y someterse en ocasiones a una inspección ocular por parte de los inspectores de la Procuraduría Federal del Medio Ambiente (PROFEPA) a fin de garantizar que los bienes están libres de plagas o enfermedades que podrían poner en riesgo a la flora o fauna nacionales. Una parte del acuerdo está reservada a la implementación de las restricciones internacionales que México aceptó en su ingreso a la Convención sobre el Comercio de Especies en Peligro de Extinción, sus Productos y Subproductos (Convención CITES), por ejemplo los lobos, los borregos cimarrones, los cocodrilos moreletti, o las plantas de orquídea y otras cactáceas. El primer “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a regulación por parte de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales” fue publicado el 30 de noviembre de 2000. Desde entonces a la fecha ha sido modificado numerosas ocasiones Véase el artículo 20 de la Ley de Comercio Exterior. Ibid, artículos 4, fracción III y 17.

66 67

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

(la última el 27 de agosto de 2007) para adecuar sus disposiciones tanto a los cambios de la Nomenclatura arancelaria como a las modificaciones en las listas internacionales de la CITES, las de productos forestales, o de residuos peligrosos que causan desequilibrios ecológicos según se indica en el Convenio de Basilea. Mercancías sujetas al Acuerdo de regulaciones ambientales (SEMARNAT) Tipo

Número de fracciones arancelarias reguladas

Controles para especies silvestres y especies consideradas en peligro de extinción (CITES)

199

Regulación para productos forestales

135

Residuos peligrosos; materiales riesgosos

Total

366

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Datos vigentes en 2012.

Regulaciones agrícolas. Son administradas por el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) de la SAGARPA con el fin de controlar las mercancías para uso veterinario y otras de origen animal y sus derivados, al igual que organismos acuáticos, frutos y demás productos y subproductos vegetales, etc., con objeto de evitar la introducción y proliferación de plagas que puedan afectar la producción nacional, y de administrar la política agropecuaria para propiciar la participación eficiente de los sectores productivos en los mercados internacionales. Entra las mercancías listadas en el acuerdo se encuentran, por ejemplo, los antibióticos, la insulina, clembuterol y otros medicamentos para uso veterinario, los caballos, bovinos, aves, conejos, camarones, langostas, pescados y otras especies acuáticas, además de los hongos, duraznos, claveles, orquídeas, quesos, y otros productos animales o vegetales procesados. El acuerdo incluye también 28 fracciones arancelarias que clasifican maquinaria e implementos agrícolas que controla la SAGARPA si se importan usados, para evitar que lleguen al país plagas endémicas. El primer “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación está sujeta a regulación por parte de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación” que fue publicado el 8 de diciembre de 1997, ha sido modificado varias veces (la última el 3 de septiembre de 2012) para ajustarlo a los cambios de la Nomenclatura y adicionar los bienes que la SAGARPA ha considerado convenientes para perfeccionar el esquema de regulaciones agrícolas, pecuarias y acuícolas.

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A partado 3

Mercancías sujetas al Acuerdo de Regulaciones Agrícolas (SAGARPA) Regulación o restricción por tipo

Fracciones arancelarias

Sanidad animal (incluye veterinarios)

457

Sanidad acuícola

Sanidad vegetal

407

Maquinaria e implementos agrícolas, usados

Total

907

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Datos vigentes en 2012.

Regulaciones sanitarias. Son administradas por Salud a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) con objeto de ejercer control y vigilancia sobre alimentos, bebidas, medicamentos y otros insumos para la salud; órganos, tejidos, vacunas, sangre y sus derivados, células y otros órganos para investigación, cultivos de microorganismos, productos de perfumería, belleza y aseo; tabaco, plaguicidas, nutrientes vegetales, sustancias tóxicas o peligrosas para la salud humana, productos biotecnológicos, suplementos alimenticios, materias primas, aditivos y demás insumos para la elaboración de los productos anteriores (por ejemplo: cremas o natas, cafeína, penicilina, plasma humano, seudoefedrina, surtidos de reactivos, etc.). El comercio de sustancias precursoras para la elaboración de medicamentos y farmoquímicos, y de estupefacientes y sustancias psicotrópicas para uso humano o de la industria farmacéutica, está regulado por la COFEPRIS para controlar la producción de narcóticos y evitar su desvío. El “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías y productos cuya importación, exportación, internación o salida está sujeta a regulación sanitaria por parte de la Secretaría de Salud” fue publicado el 27 de diciembre de 1995, y modificado varias veces, la última el 23 de marzo de 2012, para ajustarlo a los cambios de la Nomenclatura internacional, simplificar la aplicación de sus disposiciones y adicionar ciertos bienes que la COFEPRIS o la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), que es el órgano de fiscalización independiente y cuasi judicial encargado de vigilar la aplicación de los tratados de fiscalización internacional de drogas, han considerado conveniente para perfeccionar el esquema de regulaciones sanitarias.. A la vez, las importaciones y exportaciones de los llamados productos químicos esenciales (por ejemplo: ácido sulfúrico, acetona, ácido fenilacético, etc.), que intervienen en las reacciones para formular drogas sintéticas, y que por ello podrían ser objeto de desvío para usos ilegales, están controladas por la

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

COFEPRIS mediante un acuerdo secretarial de regulaciones no arancelarias. El “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de los productos químicos esenciales cuya importación o exportación está sujeta a la presentación de un aviso previo ante la Secretaría de Salud”, fue publicado el 6 de septiembre de 1999, y modificado el 1 de junio de 2010. Mercancías sujetas al Acuerdo de regulaciones sanitarias (SALUD) Regulación o restricción por tipo

Fracciones arancelarias

Autorización sanitaria previa de importación, para bienes finales o insumos para la salud

948

Aviso sanitario de importación

Copia del registro sanitario

Autorización sanitaria para productos del tabaco

Autorización sanitaria previa de exportación

151

Control para importación y exportación de químicos esenciales

Total

1, 253

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Datos vigentes en 2012.

Regulaciones de la SEDENA por razones de seguridad nacional. Son emitidas y administradas por la SEDENA para restringir y monitorear, mediante una autorización previa, las importaciones y exportaciones de armas de fuego y sus partes, municiones, refacciones y accesorios para armas convencionales; explosivos y sustancias químicas empleadas en su elaboración; pólvoras, artificios y materiales para usos pirotécnicos y maquinaria que utiliza la industria nacional para elaborar todos estos bienes. El “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación o exportación están sujetas a regulación por parte de la Secretaría de la Defensa Nacional”, fue publicado por primera vez el 25 de noviembre de 2002 y ha sido modificado para ajustarlo a los cambios de la Nomenclatura internacional. En este Acuerdo están incluidas, al mismo tiempo, las armas convencionales y sus municiones conforme a las listas del Arreglo de Wassenaar, que es uno de los instrumentos de los regímenes de control de exportaciones de los que México es parte activa por considerar que constituyen una herramienta útil para el fortalecimiento de los controles relativos a las transferencias de armas convencionales, nucleares, químicas y biológicas con fines pacíficos.

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A partado 3

Mercancías sujetas al Acuerdo de regulaciones de la SEDENA por razones de seguridad nacional Regulación por tipo de bien

Fracciones arancelarias

Permiso previo para armas de fuego y municiones

Control de Explosivos

Pirotécnica y sustancias químicas

Maquinaria y equipo para producción de armas y explosivos

Total

133

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Datos vigentes en 2012.

Regulaciones sobre plaguicidas, fertilizantes y sustancias o materiales tóxicos. Se administran a través de un Acuerdo intersecretarial de la SE, la COFEPRIS y la SEMARNAT que contiene en tres listas los plaguicidas, los fertilizantes y nutrientes vegetales, y las sustancias tóxicas cuya importación o exportación controla la Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas (CICOPLAFEST), debido a su nivel de toxicidad o de riesgo (por ejemplo: Bórax, pentaclorofenol, hidróxido cúprico, Boro, Telurio, paratión, asbesto y Fósforo, entre otras sustancias). En este acuerdo también se sujetan a control algunas sustancias de alta toxicidad, de las llamadas armas químicas, cuya exportación se regula para cumplir con la normativa del Grupo de Australia, que es otro instrumento de los que conforman los regímenes de control de exportaciones de los que México es parte para evitar las transferencias ilícitas de armas químicas y biológicas. El primer “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a regulación por parte de las Dependencias que integran la Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas” (CICOPLAFEST) fue publicado el 29 de agosto de 1994. De entonces a la fecha ha sido modificado numerosas ocasiones, la última el 26 de mayo de 2008, para adecuar sus disposiciones tanto a los cambios de la Nomenclatura arancelaria como a las modificaciones en las listas internacionales de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas sensibles.

218

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Mercancías sujetas al Acuerdo de regulaciones de la CICOPLAFEST (COFEPRIS/SEMARNAT) Tipo

Número de fracciones arancelarias

Plaguicidas

205

Sustancias tóxicas de importación

175

Fertilizantes

Sustancias tóxicas de exportación, incluye armas químicas

Total

441

Fuente: Datos de la Dirección General de Comercio Exterior vigentes en 2012.

Regulaciones sobre materiales nucleares y fuentes radiactivas. Las regulaciones aplicables a la importación y exportación de materiales nucleares, radiactivos y generadores de radiación ionizante se establecen en un acuerdo secretarial relativo a los elementos, equipos y materiales que necesitan de una autorización previa por parte de la SENER, que se ejerce a través de la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias (CNSNS), para la exportación o importación de minerales de uranio, uranio natural y sus compuestos, uranio enriquecido, vasijas nucleares, bombas de cobalto, y elementos combustibles irradiados, entre otros. El “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a autorización por parte de la Secretaría de Energía”, que fue publicado originalmente el 27 de junio de 1994; contenía únicamente una lista limitada de las sustancias radiactivas cuya importación o exportación estaba controlada por la CNSNS. De entonces a la fecha ha sido modificado varias ocasiones, la última fue el 18 de junio de 2012 para adecuar en sus disposiciones tanto los cambios de la Nomenclatura internacional de mercancías como las adiciones y modificaciones de las listas de bienes radiactivos y nucleares considerados como sensibles para la implementación de la normativa del Grupo de Suministradores Nucleares (GSN), que es otro de los regímenes informales de control de exportaciones a los que México se ha adherido con objeto de consolidar las políticas de no transferencia de armas convencionales, nucleares, químicas o biológicas. Regulaciones como resultado de sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU. Son resoluciones que asumen la forma de prohibiciones a la exportación (embargos) de armamento y materiales conexos a ciertos países para dar cumplimiento a las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad de la ONU. El acuerdo respectivo, publicado por la SE y la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), contiene las listas de artículos cuya exportación está prohibida cuando los bienes se destinen a cualquiera de los países a los que el Consejo

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A partado 3

de Seguridad de la ONU (CSONU) ha decidido sancionar por sus actividades bélicas que ponen en riesgo la paz y la estabilidad mundial, o por fomentar el terrorismo y la violencia. En virtud de este acuerdo se prohíbe la exportación de armas, municiones, materiales bélicos, partes y componentes de armas, sustancias químicas, entre otros. El acuerdo contiene también los casos en los que el Consejo ha decidido prohibir la importación bienes tales como madera, carbón vegetal o diamantes industriales provenientes de los países sancionados. El primer “Acuerdo mediante el cual se prohíbe la exportación o la importación de diversas mercancías a los países, entidades y personas que se indican”, fue publicado el 22 de enero de 2009, y de entonces a la fecha ha sido modificado en diversas ocasiones, la última el 26 de julio de 2011, para adecuar sus disposiciones tanto a los cambios de la Nomenclatura arancelaria como a las modificaciones en las listas internacionales de mercancías y países sujetos a sanción por el Consejo de Seguridad de la ONU. Regulaciones sobre la exportación de obras de arte y monumentos históricos. Los bienes considerados monumentos históricos o artísticos, que forman parte del patrimonio histórico y cultural de la nación (por ejemplo: pinturas y obras originales de ciertos autores consagrados o ejemplares de bienes paleontológicos, arqueológicos o históricos), sólo se pueden exportar si cuentan con una autorización previa emitida por Instituto Nacional de Antropología e Historia en el caso de objetos arqueológicos, monumentos históricos y otros que forman parte del patrimonio histórico; del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura en el caso de obras originales producidas por artistas registrados como monumentos históricos o artísticos en un catálogo de autores entre los que se cuentan, por ejemplo, José Clemente Orozco, Frida Kahlo o Remedios Varo. El primer “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de los bienes considerados monumentos históricos o artísticos, cuya exportación está sujeta a autorización previa por parte del Instituto Nacional de Antropología e Historia, o del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura”, fue publicado el 7 de agosto de 1993, y ha sido modificado para adecuar sus disposiciones a los cambios de la Nomenclatura arancelaria, o las adiciones en el catálogo de obras creadas por artistas mexicanos declarados como monumentos artísticos. Regulaciones sobre la exportación de café. Se trata de una regulación establecida para cumplir con las obligaciones de México en el Convenio Internacional del Café, según el cual todo miembro exportador debe sujetar las exportaciones de café y sus derivados a la presentación de un certificado de origen, expedido por un organismo autorizado para acreditar el origen de los bienes exportados, que en el caso de México son la Asociación Mexicana de la Cadena Productiva del Café, A.C., o los Consejos Estatales del Café. La lista de

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

bienes que requieren del certificado incluye al café verde o tostado, descafeinado, sin descafeinar, además de la cáscara y cascarilla de café (sucedáneos). La SAGARPA es la Dependencia facultada para acreditar al organismo que expide los certificados de origen. El “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya exportación está sujeta a la presentación de un Certificado de Origen expedido por la Asociación Mexicana de la Cadena Productiva del Café, A.C., o los Consejos Estatales del Café, y el procedimiento para la emisión del Certificado de Origen”, fue publicado originalmente el 5 de septiembre de 1997, y ha sufrido algunas modificaciones para adecuar el nombre oficial del Convenio Internacional del Café. Mercancías sujetas a los Acuerdos de regulaciones de bienes nucleares y radiactivos (SENER); embargos (SRE); exportación del patrimonio histórico (SEP) y exportación de café (SAGARPA) Tipo de bien regulado

Autoridad Emisora

Número de fracciones arancelarias

Materiales radiactivos y nucleares

(SE/SENER)

Embargos de la ONU (11 países)

(SE/SRE)

518

Patrimonio artístico o histórico

(SE/SEP)

Exportación de café (Asoc. Mex. del Café)

(SE/SAGARPA)

Total

598

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Datos vigentes en 2012.

221

A partado 3

Evolución de las Mercancías sujetas a las RNA’s originadas por dependencias distintas a la SE Dependencia

SAGARPA

Regulación

Número de fracciones

Autorizaciones

2007

2008

2009

2010

2011

2012

903

904

907

1,268

1,280

482

366

de importación e inspecciones sanitarias SALUD

Autorizaciones previas Registros sanitarios Avisos de Importación Químicos esenciales

SEMARNAT

Autorizaciones ecológicas Inspecciones forestales

CICOPLAFEST

Autorizaciones de importación

373

438

441

ENERGIA

Autorizaciones de importación

133

Certificado de origen

Prohibición de exportación

—

471

518

/ exportación SEDENA

Autorizaciones de importación / exportación

SEP

Autorizaciones de importación / exportación

AMECAFE S.R.E (Embargos)

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Datos vigentes en 2012.

RNA’s

derivadas del ingreso de

M éxico

a los regímenes de control de

exportaciones

El análisis de este tipo de regulaciones –(introducidas en México a partir de 2011) se realiza de manera detallada en dos ensayos de este volumen,68 por lo que no se desarrollará en este capítulo. No obstante lo anterior, para efectos de congruencia, en seguida se refieren brevemente los acuerdos que regulan el control de exportaciones y el número de fracciones controladas. El 16 de junio del 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Acuerdo por el que se sujeta al requisito de permiso previo por parte de la Secretaría de Pedro Francisco Guerra Morales y Oswaldo Ariel Mena Aguilar, “El Nacimiento del Sistema Mexicano de Control de Exportaciones” y Juan Sandoval Mendiolea, “México y los Regímenes Internacionales de Control de Exportaciones: Un Compromiso Renovado con la Seguridad Internacional.”

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Economía la exportación de armas convencionales, sus partes y componentes, bienes de uso dual, software y tecnologías susceptibles de desvío para la fabricación y proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva”, con el que se establece el sistema mexicano de control de exportaciones. Dicho acuerdo sujeta a regulación la exportación de las nueve categorías de bienes conocidos como “bienes de uso dual” listados en el Arreglo de Wassenaar. Los bienes de uso dual son mercancías que pueden destinarse indistintamente a usos civiles o militares. Suelen ser productos de alta tecnología, como materiales para uso aeroespacial, equipo especial para aeronaves o aeronavegación, equipo electrónico de punta, computadoras, telecomunicaciones, marina; bienes militares/civiles; y software y tecnología relacionada que forman parte de las listas de control del Arreglo de Wassenaar que se clasifican en 343 fracciones arancelarias. El 2 de marzo de 2012 se publicó el “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a autorización por parte de la Secretaría de Energía” para establecer la regulación de los bienes controlados por la Secretaría de Energía, correspondientes a las lista de bienes nucleares considerados en el Arreglo de Wassenaar y en el Grupo de Suministradores Nucleares (GSN, que comprende materiales radioactivos y nucleares). Como complemento, el 15 de junio de 2012 se publicó una reforma para incorporar a la regulación algunos bienes del GSN que todavía no estaban controlados69. El esquema de permisos previos de exportación se complementará con los bienes considerados en el GA70, lo que implicará la participación de la CICOPLAFEST y la SEMARNAT en el esquema e control de exportaciones, además de la Secretaría de Economía, dado el tipo de materiales a que se refiere el GA. Control de exportaciones Régimen

Número de fracciones reguladas

Arreglo de Wassenaar

343

Grupo de Suministradores Nucleares

256

Grupo de Australia

166

Total

1,118

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior. Datos vigentes en 2012.

Conclusiones México ingresó con carácter de observador al GSN el pasado 21 de junio durante la sesión plenaria del grupo en Seattle, Washington. 70 El GA es uno de los regímenes de control de exportaciones, relativo al control de armas químicas y equipos de uso dual, armas biológicas y patógenos animales y vegetales. 69

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A partado 3

Como hemos visto, los gobiernos controlan el flujo de mercancías auxiliándose de las medidas de regulación o restricción al comercio exterior llamadas regulaciones no arancelarias o RNA’s. Son éstos los instrumentos de política comercial que tienden a limitar o restringir la importación o exportación de mercancías de una nación. Se pueden traducir como el acto administrativo distinto de los aranceles por virtud del cual la autoridad competente impone determinadas obligaciones y requisitos a la importación, exportación, circulación o tránsito de mercancías por territorio nacional. En teoría, el objetivo de estas medidas es proteger la planta productiva, preservar la integridad de los recursos naturales, el medio ambiente, la sanidad vegetal, la salud animal y humana o la protección de los consumidores; por ello, las RNA’s pueden convertirse en un instrumento más eficaz que los aranceles para obstaculizar, frenar o regular el flujo de mercancías extranjeras. A medida que los países avanzan en sus procesos de apertura aumenta la importancia de las RNA’s para la política comercial. Con la apertura y la globalización económica, las RNA’s se han ido convirtiendo en una herramienta cada vez más usada por los países como medida de protección, debido a la disminución o eliminación de otros instrumentos de política comercial, como los aranceles. No es aventurado entonces aseverar que las RNA’s pueden constituirse en el arancel del futuro. El manejo inteligente de las RNA’s debe eliminar la presunción de un proteccionismo indiscriminado contrario a las disposiciones de la OMC sobre obstáculos técnicos al comercio. Todas las economías, independientemente de su grado de desarrollo, eventualmente enfrentan situaciones internas o externas y tienen requerimientos de seguridad, salud y otros, que justifican la necesidad de proteger o simplemente vigilar el comportamiento de algunos sectores. Para México, las RNA’s son un instrumento de importancia creciente. La gráfica siguiente muestra como la disminución de aranceles ha coincidido con el incremento de las medidas no arancelarias en México de 2008 a 2012.

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Estudios sobre instrumentos y polรญticas de comercio exterior

Fuente: Datos de la Direcciรณn General de Comercio Exterior.

Pero, como se ha mostrado en este ensayo, el crecimiento de la regulaciรณn se ha dado de manera paralela a la conformaciรณn de un sistema de regulaciones no arancelarias que ha buscado acotar la discrecionalidad y opacidad prevalecientes antes de la expediciรณn de la Ley de Comercio Exterior en 1993. El reto que enfrenta la administraciรณn de ahora en adelante es cambiar la percepciรณn de que la mejor regulaciรณn es la mรกs grande, y mรกs regulaciones aseguran controles mรกs eficientes; sino asumir que es mรกs efectivo cambiar la emisiรณn de regulaciones por cantidad y en lugar de ello administrar en un esquema de regulaciones de calidad.

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A partado 3

Bibliografía “Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio” (GATT), 1986 “Acuerdo mediante el cual se prohíbe la exportación o la importación de diversas mercancías a los países, entidades y personas que se indican”, Diario Oficial de la Federación, 6 de julio de 1992 “Acuerdo por el que se establecen las normas para la determinación del país de origen de las mercancías importadas y las disposiciones para su certificación en materia de cuotas compensatorias”, Diario Oficial de la Federación, 30 de agosto de 1994 “Acuerdo por el que se sujeta al requisito de permiso previo por parte de la Secretaría de Economía la exportación de armas convencionales, sus partes y componentes, bienes de uso dual, software y tecnologías susceptibles de desvío para la fabricación y proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva”, Diario Oficial de la Federación, 16 de junio del 2011 “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de los bienes considerados monumentos históricos o artísticos, cuya exportación está sujeta a autorización previa por parte del Instituto Nacional de Antropología e Historia, o del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura”, Diario Oficial de la Federación, 7 de agosto de 1993 “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de los productos químicos esenciales cuya importación o exportación está sujeta a la presentación de un aviso previo ante la Secretaría de Salud”, Diario Oficial de la Federación, 6 de septiembre de 1999 “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación o exportación están sujetas a regulación por parte de la Secretaría de la Defensa Nacional”, Diario Oficial de la Federación, 25 de noviembre de 2002 “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías y productos cuya importación, exportación, internación o salida está sujeta a regulación sanitaria por parte de la Secretaría de Salud”, Diario Oficial de la Federación, 27 de diciembre de 1995

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

“Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a autorización por parte de la Secretaría de Energía”, Diario Oficial de la Federación, 27 de junio de 1994 “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a regulación por parte de las Dependencias que integran la Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas”, Diario Oficial de la Federación, 29 de agosto de 1994 “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a regulación por parte de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales”, Diario Oficial de la Federación, 30 de noviembre de 2000 “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya exportación está sujeta a la presentación de un Certificado de Origen expedido por la Asociación Mexicana de la Cadena Productiva del Café, A.C., o los consejos estatales del café, y el procedimiento para la emisión del Certificado de Origen”, Diario Oficial de la Federación, 5 de septiembre de 1997 “Acuerdo que establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación está sujeta a regulación por parte de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación”, Diario Oficial de la Federación, 8 de diciembre de 1997 “Acuerdo que identifica las fracciones arancelarias de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, en las cuales se clasifican las mercancías cuya importación está sujeta al pago de cuotas compensatorias”, Diario Oficial de la Federación, 22 de julio de 1996 “Acuerdo que identifica las fracciones arancelarias de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, en las que se clasifican las mercancías sujetas al requisito de permiso previo por parte de la Secretaría de Economía”, Diario Oficial de la Federación, 28 de diciembre de 1995 “Acuerdo que identifica las fracciones arancelarias de la TIGIE en las que se clasifican las mercancías sujetas al cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas en el punto de entrada al país y en el de su salida”, Diario Oficial de la Federación, 28 de diciembre de 1995

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COMISIÓN FEDERAL DE MEJORA REGULATORIA, CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, “La mejora regulatoria en México”, Guías para la Mejora regulatoria Municipal, Comisión Federal de Mejora Regulatoria y Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. FLORES QUIROGA, Aldo, Proteccionismo versus libre mercado, FCE, México, 1998 INFORMACIÓN ADUANERA DE MÉXICO, S. A, Disposiciones Diversas, Primera Edición, México 1988 “Ley del Impuesto General de Importación”, TOMO IV, “Decreto por el que se establece la codificación y clasificación de mercancías cuya importación está sujeta a regulaciones sanitarias, fitozoosanitarias y ecológicas”, 2 de octubre de 1988 ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO, “Comercio y políticas públicas: Análisis de las medidas no arancelarias en el siglo XXI”, Informe sobre el Comercio Mundial 2012, Organización Mundial de Comercio, Ginebra, 2012 STIGLITZ, Joseph. Cómo hacer que funcione la globalización, Ed Taurus. Madrid, 2006 WERNITZNIG, Herfried Woss, “Reglas de origen y sus implicaciones en el Comercio Internacional y en el TLCAN”. El Foro, Barra Mexicana de Abogados, Tomo XII, 1999 WITKER Velázquez, Jorge, “Régimen Jurídico del Comercio Exterior de México”, 2ª. Edición; Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Cupos de importación y exportación tendencias de utilización:

2004 - 2012

Jésica Edith Tapia Reyes El presente documento tiene como objetivo proporcionar información acerca de la utilización del instrumento de comercio exterior denominado cupo, en el período comprendido entre 2004 y 2012, así como hacer un recuento de los conceptos básicos relacionados con la administración de los cupos de importación y exportación.

Introducción El impulso al comercio exterior a través de alianzas estratégicas traducidas en la firma de acuerdos comerciales ha sido un tema presente en la agenda de la administración pública mexicana desde la década de los ochenta. El aprovechamiento de la posición geográfica estratégica de México y de sus ventajas comparativas en el ámbito internacional ha llevado a nuestro país a posicionarse como una de las economías más abiertas del mundo. En dicho tenor, el comercio exterior mexicano ha sido impulsado por la firma de doce Tratados de Libre Comercio con 44 países (TLC’s), 28 Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones (APPRIs) y nueve acuerdos de comercio (Acuerdos de Complementación Económica y Acuerdos de Alcance Parcial) en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) de Complementación Económica71. La implementación administrativa de los acuerdos comerciales ha derivado en la utilización de diversos instrumentos de comercio tales como permisos y cupos, por mencionar algunos. La versatilidad de los cupos de importación y exportación para restringir o facilitar el acceso de ciertos bienes a un mercado determinado, así como la flexibilidad de los mecanismos a través de los que se lleva a cabo su implementación son características que han fomentado su inclusión dentro de todas las negociaciones comerciales que han culminado en acuerdos de libre comercio. No obstante las bondades administrativas de este instrumento y la amplia variedad de cupos establecidos y vigentes, resulta paradójico el hecho de que las cifras de utilización de este instrumento son muy poco alentadoras. Secretaría de Economía, Negociaciones Comerciales Internacionales http://www.economia. gob.mx/comunidad-negocios/comercio-exterior/tlc-acuerdos, consultado el 01 de agosto de 2012.

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A partado 3

Este documento intenta proporcionar información básica acerca de la administración y utilización de los cupos en el período comprendido entre 2004 y 2012.72 Uno de los objetivos de este documento es proporcionar cifras básicas sobre la administración de los cupos. Lo anterior debido a que, en principio, no existen a la fecha publicaciones oficiales con los datos sobre la utilización de este instrumento, por lo que se espera contribuir inicialmente con dichas cifras para abrir debate sobre cuestiones más profundas que puedan servirse de la base de datos que se construyó para este análisis. Aspectos normativos de la implementación de los cupos. Definición jurídica de cupo

La existencia legal de los cupos, así como su administración y establecimiento están fundamentados en la Ley de Comercio Exterior (LCE). De acuerdo a ésta, los cupos pueden fungir como medidas de regulación y restricción no arancelarias a la exportación e importación de mercancías73, o como medida de salvaguarda para regular o restringir temporalmente las importaciones de mercancías idénticas, similares o directamente competidoras a las de producción nacional en la medida necesaria para prevenir o remediar el daño grave a la rama de producción nacional de que se trate y facilitar el ajuste de los productores nacionales.74 La LCE define al menos dos modalidades diferentes de cupos. Por un lado, el artículo 23 establece los cupos que podrían denominarse como “cupos máximos”, es decir, aquellos que establecen un monto máximo de una mercancía que podrá ser exportado o importado, normalmente no es posible la importación o exportación de dicha mercancía fuera de cupo. Por otra parte, el artículo 13 establece los aranceles cupo que son definidos como “un nivel arancelario para cierta cantidad o valor de mercancías exportadas o importadas, y una tasa diferente a las exportaciones o importaciones de esas mercancías que excedan dicho monto”.75 En términos generales, el arancel fuera de cupo suele ser muy alto. En los últimos años se ha utilizado de forma mayoritaria la figura de arancelcupo frente a la de cupo máximo, lo anterior puede explicarse debido a que los cupos que se han implementado en el período de estudio tienen origen, en su mayoría, en las negociaciones de acuerdos comerciales, por lo que su objetivo Se utiliza este período debido a la disponibilidad y confiablidad de los datos. Las cifras consideran hasta mayo de 2012 ya que a partir del mes de junio se realizó la transición hacia la administración de este instrumento vía Ventanilla Única de Comercio Exterior. 73 Artículo 17, segundo párrafo, Ley de Comercio Exterior. 74 Articulo 45, Ley de Comercio Exterior. 75 Artículo 13, Ley de Comercio Exterior. 72

230

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

básico es favorecer las corrientes comerciales de ciertas mercancías entre México y sus contrapartes. Objetivos del establecimiento de un cupo: Dada la naturaleza “reguladora” de los cupos de importación y exportación, éste instrumento puede fungir como un elemento versátil para fomentar o desalentar la entrada o salida de una mercancía al mercado nacional. Dicha versatilidad coloca a los cupos como un instrumento de comercio eficaz en la consecución de diversos objetivos. La LCE menciona los siguientes: I. Asegurar el abasto de productos destinados al consumo básico de la población y el abastecimiento de materias primas a los productores nacionales o para regular o controlar recursos naturales no renovables del país, de conformidad a las necesidades del mercado interno y las condiciones del mercado internacional; II. Cuando se trate de productos cuya comercialización esté sujeta, por disposición constitucional, a restricciones específicas; III. Cuando se trate de preservar la fauna y la flora en riesgo o peligro de extinción o de asegurar la conservación o aprovechamiento de especies; IV. Cuando se requiera conservar los bienes de valor histórico, artístico o arqueológico; V. Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas oficiales mexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pública, sanidad fitopecuaria o ecología, de acuerdo a la legislación en la materia; VI. Cuando se requieran de modo temporal para corregir desequilibrios en la balanza de pagos, de acuerdo a los tratados o convenios internacionales de los que México sea parte; VII. Para regular la entrada de productos usados, de desecho o que carezcan de mercado sustancial en su país de origen o procedencia; V III. Como respuesta a las restricciones a exportaciones mexicanas aplicadas unilateralmente por otros países; y IX. Cuando sea necesario impedir la concurrencia al mercado interno de mercancías en condiciones que impliquen prácticas desleales de comercio internacional, conforme a lo dispuesto en esta Ley. Si bien como medida de restricción y regulación arancelaria la LCE establece variados escenarios para la aplicación de cupos, en los últimos años este instrumento ha sido utilizado en mayor medida para asegurar el abasto nacional

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A partado 3

y disminuir los precios (como en los casos de los cupos de azúcar a partir de 2009, así como los cupos unilaterales de frijol y huevo en 2012) o para cumplir con lo establecido en los tratados internacionales de los que México forma parte, favoreciendo las corrientes comerciales con sus contrapartes. A nivel micro, los cupos permiten a aquellos que cuentan con un certificado de cupo disminuir los costos de sus importaciones/exportaciones, haciéndolas más baratas y con ello más atractivas y competitivas respecto de otras importaciones/ exportaciones que no se realizan bajo este esquema. Procesos administrativos para la implementación de un cupo Los cupos de importación y exportación durante el período 2004 a 2012 han sido establecidos al menos por tres vías: 1.

Fueron negociados como parte de los beneficios arancelarios de los TLC’s, Acuerdos de Complementación Económica y Acuerdos Comerciales Regionales, esto con la intención de privilegiar el acceso de mercancías específicas originarias o producidas dentro del territorio de las partes firmantes del Acuerdo.

Se establecieron como parte de la adhesión de México a la Organización Mundial del Comercio (OMC).

3. Se han establecido de forma “unilateral” dentro de las atribuciones del Ejecutivo Federal76 como instrumentos para regular las importaciones, fortalecer el mercado interno, o proveer a la industria de insumos. Como medida reguladora del comercio, el establecimiento de un cupo debe ser sometido a la Comisión de Comercio Exterior y una vez aprobado debe darse a conocer mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación. Tanto la LCE como su reglamento detallan la información que debe publicar la autoridad con objeto de hacer claro el procedimiento para obtener/asignar un cupo; de esta forma, la Ley garantiza condiciones de equidad de información para todos los interesados en obtener un cupo. Es importante mencionar que la LCE y su reglamento sientan las bases para la implementación de mecanismos específicos de asignación de cupos. El artículo 24 de la LCE establece como mecanismo de asignación de cupos primordialmente a la licitación pública, aunque abre la posibilidad para que Artículo 131 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos http://info4.juridicas. unam.mx/ijure/fed/9/132.htm?s

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

la autoridad pueda optar por otros mecanismos. El Reglamento de la Ley de Comercio Exterior en su artículo 31 establece las modalidades de asignación directa y primero en tiempo primero en derecho. Dada la amplitud con que se definen los mecanismos de asignación, así como la ausencia de criterios específicos para fundamentar la elección de un mecanismo sobre otro, los cupos de importación y exportación se han convertido en un instrumento versátil y flexible, útil para afrontar coyunturas específicas y para dar cabida a objetivos e intereses distintos expresados dentro de un mismo sector de la economía. En la práctica, el mecanismo de asignación de un cupo es materia controversial pues los mecanismos utilizados pueden incentivar ciertas conductas entre los diversos actores interesados en aplicar un cupo, propiciando en algunas ocasiones que los objetivos iniciales en su establecimiento se vean afectados. De acuerdo al Reglamento Interno de la Secretaría de Economía, la Dirección General de Comercio Exterior, adscrita a la Subsecretaría de Industria y Comercio de la Secretaría de Economía, administra la asignación y expedición de los certificados de cupo.77 El proceso de asignación de los cupos varía dependiendo del tipo de mecanismo seleccionado (como se ilustra en el cuadro I) pero, en términos generales, éste pasa por dos procesos bien definidos: 1) la asignación del cupo (normalmente administrado de forma central) y 2) la expedición del certificado correspondiente (proceso descentralizado). En el anexo 1 se encuentran desglosados los procedimientos administrativos asociados a cada mecanismo de asignación. Es importante señalar que cada cupo cuenta con requisitos y criterios específicos dependiendo de los objetivos que se desea alcanzar con su asignación. Por ejemplo, algunos cupos están únicamente destinados a los industriales o productores de un bien particular (normalmente estos cupos tienen la intención de proveer a la industria nacional con insumos a precios accesibles) como es el caso del cupo de leche OMC, cera de carnauba unilateral, etc. Algunos cupos se asignan sólo entre aquellos solicitantes que ya cuentan con antecedentes de importación de ciertas mercancías o que demuestran la realización de algún proceso productivo específico (p. ej. jugo de naranja Union Europea, automóviles unilateral, carne de cerdo Japón, etc). R eflexiones sobre los mecanismos de asignación Como ya se mencionó en el apartado anterior, la LCE y su Reglamento prevén el establecimiento de mecanismos específicos para la asignación de cupos sin establecer criterios específicos para optar por un mecanismo sobre otro. Lo 77

Artículo 25 del Reglamento Interno de la Secretaría de Economía publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 2012.

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A partado 3

anterior ha provocado que, en la práctica, un cupo pueda cambiar de mecanismo o que se opte por inclusive combinar los distintos mecanismos para asignar parcialidades del cupo. Si bien no existen criterios plasmados en la Ley, la experiencia de los funcionarios en la aplicación de los diversos mecanismos ha aportado luz sobre el funcionamiento de los mecanismos en diferentes condiciones de competencia por la obtención del cupo, así como en distintos escenarios en los que se requiere mayor o menor prontitud en la realización de las operaciones de exportación o importación y en aquellos casos en los que se requiere encauzar la asignación y utilización del cupo hacia un perfil específico o un sector específico de la economía. Podríamos describir las ventajas y desventajas de los mecanismos de asignación (desde el punto de vista de quien asigna) como sigue: Asignación directa. Consiste en la repartición de cantidades fijas del cupo entre aquellos solicitantes que comprueban de forma fehaciente el cumplimiento de requisitos específicos establecidos por la autoridad. Este mecanismo permite a la autoridad una definición mucho más específica de las características de los beneficiarios del cupo que ha probado ser una herramienta eficaz en aquellos escenarios de mediana a alta demanda por el cupo, ya que al imponer una barrera de entrada (requisitos específicos) para dar acceso al cupo sólo a aquellos que cumplen con ciertas características, se garantiza en cierta medida que sólo aquellos que estén interesados en la obtención del cupo estarán dispuestos a comprobar dichos requisitos. La aplicación de este mecanismo implica para la autoridad una utilización media de recursos, pues al menos debe estar capacitada para la evaluación de los requisitos que establece. Para los solicitantes este mecanismo otorga mucha mayor certeza de la cantidad de cupo que pueden obtener y permite mayor flexibilidad a sus beneficiarios para realizar sus operaciones. De los tres mecanismos utilizados en el período podría decirse que es el que menos se ajusta a las necesidades de los solicitantes, pues aunque cuentan con una cantidad fija, normalmente esta no puede ser ampliada. Asignación directa en la modalidad de primero en tiempo primero en derecho. Este mecanismo consiste en otorgar el cupo en el orden en el que se los solicitantes van comprobando operaciones. Ha sido un mecanismo muy útil en los casos de cupos de baja a media demanda ya que posibilita a las empresas explorar inicialmente los mercados con operaciones pequeñas. Este mecanismo se ajusta a las necesidades de los solicitantes hasta el momento en que se agota el cupo ya que típicamente las cantidades que obtienen son las cantidades que comprueban con sus propias facturas. Licitación pública. Este mecanismo consiste en realizar un evento en el que los solicitantes realizan ofertas y pujan por la cantidad del cupo que desean.

234

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Es el mecanismo más transparente ya que son los propios solicitantes quienes determinan en función de sus ofertas la cantidad de cupo que obtendrán. Para la autoridad este mecanismo implica una alta inversión de recursos pues consta de diversos procesos para certificar que los concursantes licitarán en las mismas condiciones. Este mecanismo ha resultado muy eficaz en la asignación de cupos con alta demanda. En términos generales, durante el período de estudio y basándonos únicamente en las características del universo de solicitantes y rapidez de proceso administrativo así como en el nivel restrictivo del mecanismo, los mecanismos apropiados para asignar cupos serían los siguientes: Ventajas y desventajas administrativas de mecanismos de asignación de cupos Mecanismo Demanda por Grado de rapidez Nivel de Objetivo del el cupo en el proceso de discriminación mecanismo asignación entre (Número de participantes participantes)

Costo para el solicitante

Costo administrativo

Licitación Pública

Asignar entre el mayor número de solicitantes de acuerdo a la valoración que hacen del cupo.

Alto

Debido a que se paga la adjudicación.

La preparación de una licitación conlleva al menos la ejecución de tres procesos.

Asignar entre un conjunto específico de solicitantes que cumplen con ciertos requisitos.

Medio

El cumplimiento de los requisitos puede implicar certificaciones por parte de un tercero.

La autoridad debe estar capacitada ya que deberá evaluar.

Bajo

Alta demanda Bajo

Bajo

Consta de muchos Normalmente la procesos internos. convocatoria está abierta a todas las personas físicas o morales.

Asignación Media a Alta Directa

Medio

Alto

Depende de la evaluación por parte de la autoridad de los requisitos que cumple el solicitante.

Quienes no comprueban los requisitos establecidos no accederán a cupo.

Asignación Baja a Media Directa Primero en Tiempo, Primero en Derecho

Alto

Medio

Se asigna en el orden en que se presenta la solicitud a aquellos que cuentan con factura de la mercancía.

Fomentar la utilización de Todo aquel un cupo. que cuenta con factura y documentos de transporte de la mercancía puede solicitar cupo.

El Solo implica procedimiento verificar las solo implica facturas. presentar un pedido en firme.

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior.

235

A partado 3

La posibilidad de combinar los distintos mecanismos de asignación y de ajustar los requisitos para hacer frente a distintas coyunturas le ha conferido a los cupos un papel importante dentro de las medidas regulación y restricción no arancelarias a la exportación e importación de mercancías. Beneficios asociados a la obtención de un cupo Una dimensión muy relevante de la implementación de cupos de importación y exportación es el beneficio final de esta medida para la comunidad importadora/ exportadora mexicana. Al inicio del documento se mencionó que los cupos permiten la importación/exportación de mercancías pagando aranceles menores a los que pagan las mismas mercancías que no cuentan con los certificados de cupo (arancel general). Para ilustrar el valor económico de los cupos se realizó un sencillo ejercicio de comparación entre los aranceles que pagan ciertas mercancías en importaciones con cupo y sin cupo. Costo arancelario de importar con y sin cupo Producto Azúcar

Pago con cupo Exenta si es de origen Nicaragüense.

Pago sin cupo 350 dólares por tonelada.

36 dólares por tonelada. Frijol

Exento.

Impuesto general de 125.1% ad valorem. El valor en aduana de la mercancía a importar se multiplica por 125.1%.

Preparaciones lácteas

Exento

Impuesto general de 109% ad valorem. El valor en aduana de la mercancía a importar se multiplica por 109%.

Huevo industrializado

Exento

Impuesto general de 20% ad valorem.

Fuente: Elaboración propia con base en http://www.siicex.gob.mx/portalSiicex/SICETECA/SICETECA.html

En el siguiente cuadro se resumen las rebajas arancelarias que, en promedio, fueron establecidas para mercancías con certificado de cupo para ser exportadas a Japón y Europa.

236

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Preferencias arancelarias para la exportación al amparo de los cupos negociados por México País

Pago con cupo

Pago sin cupo

Japón

9.19%

20.75%

Unión Europea

30%

100%

Asociación Europea

100%

Fuente: Elaboración propia con base en http://www.siicex.gob.mx/portalSiicex/ SICETECA/SICETECA.html

Como puede apreciarse, en el caso de las exportaciones los cupos juegan un papel sumamente importante en reducir los costos de exportación de mercancías, colocando a las empresas mexicanas como proveedores de mercancías en el extranjero por sus precios competitivos. En cuanto a las importaciones, podemos decir que estos cupos inciden en los precios que enfrentan los productores locales para acceder a insumos para sus procesos productivos. Pero el efecto de los cupos no para ahí, pues la obtención de insumos a precios más bajos puede tener efectos sobre los precios que enfrentan otros actores en la economía nacional, incluidos los consumidores nacionales de los productos finales de los productores que importaron sus insumos con cupo. Como se observa de lo descrito en este apartado, el acceder a un cupo puede incidir radicalmente en los precios finales de importar/exportar que enfrentan las empresas mexicanas, lo cual tiene efectos tanto de forma interna (vía los precios que enfrentan para comprar e importar sus insumos, o simplemente para enfrentar la escasez de un insumo determinado con precios razonables); como en el exterior colocando las exportaciones de productos mexicanos o producidos en México en condiciones competitivas. Cupos vigentes y activos en 2012 Actualmente, el total de cupos vigentes de importación y de exportación es de 280; 207 de éstos permiten la importación de mercancías con aranceles preferenciales y 73 son de exportación. Destacan Japón (19) y Europa (22) como las regiones con más cupos de exportación vigentes. En el Anexo 2 se enlistan los 280 cupos vigentes al mes de septiembre de 2012. Del total de cupos vigentes en 2012 únicamente se registran asignaciones (al mes de mayo de 2012) en 68, estos “cupos activos” abarcan mercancías tan diversas como productos agropecuarios (frijol, café, leche, etc.), productos de alta tecnología o automóviles. El total de cupos activos en 2012 se distribuye por sector como sigue:

237

A partado 3

Cupos activos 2012 Sector

Número de cupos

Agrícola

Agroindustrial

Industrial

Pecuario

Pesquero

Total

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior. Datos a mayo de 2012.

Si revisamos los cupos activos separando los de exportación e importación, vemos lo siguiente. Del total de los 73 cupos de exportación vigentes únicamente 19 presentan actividad, los cuáles se distribuyen por región y por sector como sigue: Cupos de exportación activos 2012 (Región y Sector) América

Asia

Europa

Industrial

Agrícola

Pecuario

Agroindustrial

Industrial

Pecuario

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior. Datos a mayo de 2012.

Por su parte, de los 207 cupos vigentes de importación únicamente se registra actividad en 49 distribuidos por región y sector como sigue:

238

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Cupos de importación activos 2012 (Región y Sector) América

Asia

Europa

Industrial

Agrícola

Agroindustrial

Industrial

Pecuario

Pesquero

OMC

Unilateral

Agrícola Pecuario

Agrícola

Industrial

Pecuario

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior. Datos a mayo de 2012.

A nálisis de mecanismos de asignación de los cupos en el periodo 2004-2012 En el período 2004 a 2012 se aperturaron un total de 817 cupos, un promedio de 91 cupos por año. Como puede observarse en la siguiente tabla, el mecanismo de asignación más utilizado es la asignación directa, seguido por la asignación bajo el mecanismo conocido como primero en tiempo primero en derecho y, finalmente, las licitaciones públicas. Cupos activos 2004 - 2012 Utilización por mecanismo de asignación Período

Asignación Directa

PTPD*

Licitación Pública

Total

2004

2005

131

2006

107

2007

102

2008

111

2009

2010

2011

2012

Total

416

309

817

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior. Datos a mayo de 2012. * PTPD: Primero en Tiempo, Primero en Derecho.

239

A partado 3

Las cifras sobre los mecanismos de asignación utilizados para la asignación de cupos contrastan con lo establecido en la LCE, ya que mientras que esta última privilegia el mecanismo de licitación pública para la asignación de los cupos, en la práctica los mecanismos de asignación directa y primero en tiempo, primero en derecho son entre tres y cuatro veces más utilizados. Sin embargo un análisis mucho más detallado acerca de la demanda de los cupos podría arrojar mucha mayor luz para el análisis de estos datos. Es importante recordar que la licitación pública es el proceso administrativo más complejo de los tres mecanismos utilizados, así como el que mayores recursos consume tanto para la autoridad como para el interesado. Por tanto, es necesario considerar a la luz de estas cifras el hecho de que el aporte de la licitación pública es atender a la valoración del bien a licitarse en condiciones de alta competencia, es decir, normalmente se recurre a la licitación del cupo para atender a la alta demanda del mismo mediante un proceso competitivo que asigne de forma más eficiente el cupo entre aquellos que más lo valoran. En cuanto a la utilización de cupos por régimen (importación/exportación) encontramos que durante el período de estudio la mayoría de los cupos fueron utilizados para realizar importaciones. En total, 570 cupos fueron abiertos para importar alguna mercancía bajo condiciones preferenciales. Destaca la utilización de cupos unilaterales y de los establecidos al amparo de acuerdos con países del continente americano. Cupos de importación activos 2004 - 2012. Utilización por región Importación

2004

2005

2006

2007

2008 2009 2010 2011

2012

Total

América

Asia

276

Europa

OMC

Unilateral

152

Total

111

570

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior. Datos a mayo de 2012.

En cuanto a la obtención de condiciones preferenciales para las exportaciones mexicanas, en el período de estudio se encontró que la mayor parte de los cupos fueron abiertos para enviar mercancías a Europa en primer lugar y hacia Asia (específicamente hacia Japón), en segundo.

240

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Cupos de exportación activos 2004- 2012. Utilización por región Exportación

2004

2005

2006

2012

Total

América

Asia

Europa

112

247

OMC

Total

2007 2008

2009 2010 2011

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior. Datos a mayo de 2012.

A nálisis del grado de utilización de los cupos, 2004 - 2012 El grado de utilización de los cupos es uno de los elementos más reveladores de la utilidad real que estos instrumentos tienen para la comunidad exportadora e importadora. Para efectuar el análisis, se definió el nivel de utilización como el porcentaje que resulta de dividir la cantidad total asignada entre el monto total del cupo y multiplicar por cien el resultado, se asignó a los resultados obtenidos para todos los cupos del período tres diferentes categorías: alta utilización a aquellos cupos en donde la cantidad asignada representa entre el 70% y el 100% del monto total del cupo; utilización media a aquellos casos en los que la cantidad asignada representa entre el 31 y el 69% del total y baja en los casos en que representa entre el 0 y el 30%. De la revisión de los datos en el período 2004-2012 no se encuentra un año en específico que muestre mayor utilización que otro. La serie muestra un número muy similar de cupos activos con alta y con muy baja utilización. Cupos activos 2004- 2012 por grado de utilización Categoría

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012 Total

Alta

359

Media

101

Baja

357

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior. Datos a mayo de 2012.

En cuanto a la utilización de los cupos por régimen, la mayoría de los cupos activos categorizados como de alta utilización son de importación, mientras que los de menor utilización se concentran en el régimen de exportación.

241

A partado 3

Cupos activos 2004 - 2012 por grado de utilización y régimen Utilización

2005

2006

2007

2004 I

2008

Alta

48 15 44 21 27 9 19 8 15 9 11 5 21

Media

5 14 10 1

50 16 20

23 20 19 15 21 12 39 11 32 13 25

I E

2009 E

2010

I E 4

I 5

2011 2012 E I E I 6

1 3

Baja

10 15

Total

16 53

20 111 30 77 30 72 55 56 25 44 26 59 26 49 19 49

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior. Datos a mayo de 2012. Nota: E= exportación. I= importación.

En cuanto a la utilización de los cupos por región, la mayoría de los cupos activos denominados como de alta demanda pertenecen a la región de América y a la OMC. Destaca el uso de los cupos unilaterales. En estos casos predominan los cupos de importación mientras que en el caso de los cupos activos denominados como de baja utilización destacan las regiones de Europa y Asia, siendo estas regiones en las que más se concentran los cupos de exportación. Cupos activos 2004- 2012 por grado de utilización y región América

Asia

Europa

OMC

Unilateral

Alta

160

Alta

Media

Baja

136

Baja

Total

337

Total

179

Total

152

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior. Datos a mayo de 2012.

Los datos muestran que la mayoría de los cupos activos asignados a través del mecanismo de asignación directa presentan alta utilización, en el caso de las licitaciones públicas los datos muestran que un poco más de la mitad de los cupos activos otorgados por esta vía tuvo baja utilización, aunque la otra mitad muestra alta utilización. Finalmente, los cupos activos otorgados por el mecanismo primero en tiempo primero en derecho muestran en su mayoría una baja utilización.

242

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Cupos activos 2004- 2012 por categoría de utilización y mecanismo Utilización por mecanismo de asignación Asignación directa

416

Licitación pública

PTPD

309

Alta

261

Alta

alta

Baja

Media

Baja

media

baja

218

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Dirección General de Comercio Exterior. Datos a mayo de 2012.

Conclusiones Los cupos de importación y exportación son un mecanismo versátil y flexible para la restricción y regulación a la importación/exportación de mercancías. Los datos utilizados en el presente pretenden por un lado proporcionar información inédita para el estudio de este tipo de instrumentos de comercio y, por otra parte, abrir el debate de cuestionamientos mucho más profundo acerca de la política pública detrás del establecimiento de cupos de importación y exportación. Se espera que a partir de la sistematización de la información disponible en la Dirección General de Comercio Exterior puedan analizarse cuestionamientos sobre las medidas de comercio exterior que contribuyan a mejorar la calidad y oportunidad de la toma de decisiones de los servidores públicos. Este artículo únicamente se enfoca en hacer una descripción de la información disponible pero se espera que a partir de las distintas bases de datos disponibles puedan realizarse ejercicios más analíticos que justifiquen el lugar de este instrumento dentro de los acuerdos comerciales firmados por México. De los datos analizados emergen varias conclusiones importantes. La primera es que un gran número de los cupos no son utilizados. Eso es claro al observar el elevado porcentaje de cupos inactivos, es decir, cupos cuyo nivel de utilización es cero, pero también al revisar el importante número de cupos activos pero con un bajo (inferior a 30%) nivel de utilización. Otra serie de preguntas que, bajo una mirada analítica a los datos, podrían contestarse son las relacionadas con la pertinencia de los diversos mecanismos que prevé la Ley y si éstos obstaculizan o promueven los objetivos del establecimiento de un cupo. En este sentido, es relevante preguntarnos si valdría la pena el establecimiento de criterios específicos para determinar el mecanismo a utilizar en la asignación de un cupo o si es justamente el carácter flexible de los cupos lo que permite a la autoridad enfrentar las condiciones que dieron origen al mismo.

243

A partado 3

Los datos proporcionados en este estudio dejan abiertas inc贸gnitas interesantes acerca del sentido que tiene la inclusi贸n de cupos en los acuerdos comerciales, sobre todo a la luz del amplio conjunto de cupos que no han mostrado utilizaci贸n alguna.

244

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Bibliografía Ley de Comercio Exterior. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, 21 de diciembre de 2006 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/28.pdf Reglamento de la Ley de Comercio Exterior, Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 2000, http://www.diputados.gob. mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LComExt.pdf

245

A partado 3

Anexo 1: Procedimientos administrativos para la asignación y expedición de un cupo de acuerdo al mecanismo de asignación Mecanismo

Definición

Inicio

Proceso de asignación Solicitante

Secretaría de economía

Proceso de expedición Solicitante

Secretaría de economía

Asignación directa

Se asigna una cantidad por un período de tiempo determinado

*Publicación en el Diario Oficial de la Federación del Acuerdo que da a conocer el cupo

*Ingresa su solicitud cumpliendo con los requisitos necesarios (documentos)

*La Secretaria de Economía (SE) revisa el cumplimiento de los requisitos y emite dictamen. * Asigna cantidades especiales y una vigencia para su utilización (en determinados casos el monto de asignación se determina mediante el uso de fórmulas establecidas en el cupo)

*Ingresa su solicitud cumpliendo con los requisitos necesarios (documentos)

*La SE revisa el cumplimiento de los requisitos y emite los Certificados Cupo. * Asigna cantidades especiales y una vigencia para su utilización (en determinados casos el monto de asignación se determina mediante el uso de fórmulas establecidas en el cupo)

Primero en tiempo, primero en derecho

Se revisan requisitos y quienes cumplen pueden solicitar múltiples ocasiones, se asigna la cantidad que comprueban (importación/ exportación) en el orden en que lo solicitan

*Publicación en el Diario Oficial de la Federación del Acuerdo que da a conocer el cupo

*Ingresa su solicitud cumpliendo con los requisitos necesarios (documentos)

*La SE emite constancia de asignación inscribiendo al participante en la asignación, es decir, le notifica al participante que está autorizado para solicitar expediciones de cupo hasta por un monto determinado de certificados que deberá comprobar para obtener más certificados

*Ingresa su solicitud cumpliendo con los requisitos necesarios (documentos que comprueban la importación/ exportación de la mercancía). En caso necesario debe demostrar la utilización de los certificados cupo

*La SE revisa el cumplimiento de los requisitos y, en su caso, la utilización de certificados anteriores.

246

*Expide los certificados de acuerdo a la comprobación de la utilización de los anteriores por parte del solicitante

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Licitación pública

Se asigna a quienes cumplen los requisitos y ofrecen los precios más altos

Publicación en el Diario Oficial de la Federación del Acuerdo que da a conocer el cupo. La SE publica la convocatoria para concursar en la licitación de diversos cupos así como las bases en las cuales se explican los requisitos para participar. La SE realiza una junta aclaratoria de las bases y convocatoria de la licitación

El solicitante se inscribe para participar en la licitación y comprueba los requisitos necesarios. Realiza el pago de garantías en Tesorería y deposita los comprobantes en la Representación Federal de la SE que le corresponde. Presenta ofertas y cumple requisitos establecidos en las bases

La SE recibe las garantías *Cierra inscripción para participar en la licitación y confirma la participación del solicitante. Convoca a autoridades para llevar a cabo la licitación. *SE lleva a cabo la licitación. Durante el evento de licitación las autoridades revisan solicitud y cumplimiento de requisitos establecidos en las bases. En caso de incumplimiento informan al Solicitante que su solicitud fue rechazada. Se adjudica el cupo de acuerdo al precio de adjudicación establecido en la licitación. Se publica Acta de Licitación y lista de ganadores

247

Los ganadores de la Licitación pagan y comprueban el pago por adjudicación de cupo en el período establecido

Las representaciones Federales de la SE reciben los pagos por parte de los Solicitantes y expiden los certificados cupo

A partado 3

Anexo 2: Total de cupos vigentes al mes de septiembre de 2012 Región

América Régimen

Acuerdo comercial

Importación

Exportación

Total

TLCAN

GE Colombia

TLC Único Centroamérica

Costa Rica

n/a

El Salvador

Nicaragua

n/a

Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Guatemala

n/a

TLC Uruguay

n/a

ALADI Cuba

n/a

Panamá (extensivos a Ecuador y Paraguay)

n/a

ACE 53 Brasil

Brasil

ACE 55 ACE 6 53

n/a

TLC Perú

Argentina

n/a

TLCUE

AELC

TLC Japón

TLC Israel

OMC

n/a

Unilaterales

n/a

Total

207

280

248

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

El nacimiento del sistema mexicano de control de exportaciones

Pedro Francisco Guerra Morales - Oswaldo Ariel Mena Aguilar En diciembre de 2010 el Consejo de Seguridad Nacional decidió la integración de México a los regímenes de control de exportaciones internacionales de armas convencionales y bienes de uso dual. La Secretaría de Economía estuvo a cargo del proceso de integración al Arreglo de Wassenaar con dos objetivos principales en mente. El primero implicaba adoptar las mejores prácticas internacionales en la materia, dando cumplimiento a las obligaciones internacionales de nuestro país en materia de desarme y prevención de la proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva y del desvío, para fines ilícitos, de bienes de uso dual y tecnologías relativas; el segundo objetivo implica que nuestro país explote su potencial como un productor de bienes de alta tecnología permitiendo la ampliación de su planta productiva, el aumento en la inversión extranjera, el acceso a tecnologías de punta y la diversificación de las líneas de producción con el consiguiente aumento de empleos en los sectores industriales vinculados a la tecnología. Este ensayo es la crónica del proceso de creación del Sistema Mexicano de Control de Exportaciones y de las oportunidades de negocios que se crean a partir de su adopción que fue aprobada por la Comisión de Comercio Exterior el 3 de junio de 2011.

M éxico y los esfuerzos internacionales de desarme y no proliferación El ingreso de México al Arreglo de Wassenaar (AW) tiene como contexto histórico las políticas de la comunidad internacional para enfrentar el armamentismo y la proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva, una noción bien cimentada desde principios del siglo pasado. En efecto, la idea de que la comunidad de naciones debe negociar acuerdos de desarme se aceptó desde las conferencias de paz de La Haya de 1899 y 1907.78 En el Pacto de la Sociedad de las Naciones (emanado del Tratado de Versalles de 1919) las naciones vencedoras de la Primera Guerra Mundial reconocieron que “el mantenimiento de la paz exige la reducción de los armamentos nacionales al mínimum compatible con La palabra desarme se debe interpretar en el sentido amplio que abarca, entre otros, los conceptos de limitación o control de armamentos y no sólo su eliminación. Miguel Marín Bosch, “Seis décadas de negociaciones multilaterales de desarme”, Revista Mexicana de Política Exterior, Instituto Matías Romero, Secretaría de Relaciones Exteriores. México.Octubre 2005, p. 9

249

A partado 3

la seguridad nacional y con la ejecución de las obligaciones internacionales impuestas por una acción común”.79 En el seno de la Conferencia Mundial de Desarme, auspiciada por la Sociedad de las Naciones en el periodo de entreguerras (específicamente entre 1932 y 1937) se tomaron importantes acuerdos en relación con el llamado desarme cualitativo. Del concepto de desarme cualitativo se construyó la distinción entre armamentos ofensivos y defensivos; a partir de entonces, el que había sido el tradicional concepto de desarme se desdobla también en el de no proliferación, es decir, el evitar la diseminación de tecnologías sensibles susceptibles de utilizarse en la fabricación, directa o indirectamente, de armas convencionales o de destrucción masiva. El uso indiscriminado de armas químicas en la Primera Guerra Mundial y de las primeras armas de destrucción masiva en la Segunda Guerra Mundial impulsó a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) a iniciar los esfuerzos para contrarrestar ambos fenómenos. Con este propósito en mente se establecieron diversos mecanismos: el Departamento de Asuntos de Desarme de la ONU, el Organismo Internacional de Energía Atómica, la Convención sobre la Prohibición del desarrollo, la producción, el almacenamiento y el empleo de Armas Químicas y su destrucción, la Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción y el Almacenamiento de Armas Bacteriológicas (Biológicas) y Toxicas y sobre su Destrucción, y una miríada de mecanismos multilaterales para contribuir al control sobre las armas convencionales y de destrucción masiva. Estos instrumentos formales del derecho internacional público se encuentran en vigor y son parte del régimen jurídico mexicano e impiden el desarrollo de cualquier arma de destrucción masiva en nuestro país. Además, obligan a México a evitar que, desde su territorio, se propicie la producción o proliferación de ese tipo de armas. Tales nociones coexisten armónicamente con la tradicional política exterior de nuestro país en la materia: México no sólo ha ratificado todos los instrumentos internacionales que contribuyen a la paz internacional, a la seguridad y a la estabilidad (el Tratado de No Proliferación Nuclear, el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares, las salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica, la Convención sobre las Armas Químicas, la Convención sobre las Armas Biológicas, etc.) sino que lideró la creación de la primera zona libre de armas nucleares mediante el Tratado de Tlatelolco (del cual es depositario). Por otra parte, el uso de armas químicas en conflictos bélicos de la posguerra (especialmente durante la Guerra Fría), el riesgo de que algunos países desarrollen programas clandestinos para la fabricación de armamento nuclear y 79

Ibid., p. 10.

250

Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

la posibilidad de que agentes no gubernamentales u organizaciones terroristas tengan acceso a tecnologías e insumos para la fabricación de armamento han motivado a la comunidad internacional a establecer y fortalecer sus controles a la transferencia de armas, bienes de uso dual y tecnologías relacionadas para prevenir la proliferación bélica. Entre los mecanismos internacionales para dar cabal cumplimiento a estas directivas es particularmente relevante señalar la resolución 1540 del Consejo de Seguridad de la ONU, cuyo Comité ad hoc México presidió en 2010. La Resolución 1540 fue aprobada en la sesión 4956° de ese órgano, el 29 de abril de 2004, y representa el reconocimiento expreso de la ONU a la necesidad de adoptar regímenes de control a las exportaciones para evitar la proliferación. La noción de controles a la exportación como mecanismo efectivo para prevenir la proliferación emerge de la evidencia existente de que las entidades de proliferación operan a través de complejas redes de compradores, intermediarios y empresas ficticias que maniobran sistemáticamente para intercambiar bienes de consumo para la producción de armas de destrucción masiva. El caso del Dr. Abdul Qadir Khan, científico nuclear e ingeniero metalúrgico paquistaní, es una muestra de ello. El Dr. Khan trabajó para Physics Dynamic Research Laboratory, una compañía ubicada en Ámsterdam, subcontratista del consorcio URENCO (empresa especializada en manufactura y tecnología nuclear) de mayo de 1972 a diciembre de 1975. En 1976, dos años después de la detonación nuclear de la India, el Dr. Khan robó planos secretos para una centrifugadora de uranio de la planta de URENCO en los Países Bajos. Con ello contribuyó significativamente al programa nuclear paquistaní, al grado de ser conocido por algunos como “el padre de la bomba nuclear de Paquistán”. Según su confesión al gobierno paquistaní en 2004, Khan contribuyó también a los programas nucleares de Irán, Libia y Corea del Norte. La investigación del gobierno paquistaní reveló que Khan contó con una vasta red de intermediarios que adquirieron las partes y planos necesarios para el desarrollo de programas relacionados con el uso ilícito de tecnología nuclear en diversas partes del mundo.80 Aunque A. Q. Khan fue liberado poco tiempo después, su historia revela que los controles en el comercio internacional y, en particular, en la exportación de los bienes específicos para el desarrollo de armas, son la primera línea de defensa para garantizar que el intercambio de estos bienes no resulte en la proliferación. Esta problemática demanda la atención integral de los Estados en forma conjunta. Tales principios recoge la Resolución 1540. Seema Gahlaut, “A.Q. Khan Network and Asher Karni Case”, University of Georgia. Presentación realizada el 17 de octubre de 2011, Athens, Georgia.

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A partado 3

Emitida al amparo del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas y, por ello, jurídicamente vinculante para los Estados miembros de la ONU, la Resolución 1540 contiene los conceptos y principios básicos para la adopción de sistemas de control a las exportaciones. En primer lugar, ésta reconoce que la proliferación de armas nucleares, químicas y biológicas, así como sus sistemas vectores, son una amenaza para la paz y seguridad internacionales.81 Sin embargo, los elementos, componentes o tecnologías de los sistemas vectores indudablemente pueden ser bienes de uso dual, es decir, aquellos que pueden destinarse a propósitos civiles y a propósitos militares. La Resolución 1540 reconoce que, además del tráfico ilícito de armas de destrucción masiva y sus sistemas vectores, el tráfico ilícito de sus materiales conexos, entendiendo por éstos los materiales, equipo y tecnología abarcados por los tratados y los mecanismos multilaterales pertinentes incluidos en las listas nacionales de control, que se podrían utilizar para el diseño, el desarrollo, la producción o el empleo de armas nucleares, químicas y biológicas y sus sistemas vectores también constituye una seria amenaza. Con tales medidas, la Resolución 1540 se presenta como un mecanismo de prevención de la proliferación de las armas de destrucción masiva sin obstaculizar, en cambio, la cooperación internacional relativa a materiales, equipo y tecnología con fines pacíficos. Por ello, la Resolución 1540 no debe ser interpretada como una disposición prohibitiva del intercambio de materiales conexos y sistemas vectores sino como un mecanismo formal de la ONU que pretende regular el comercio de estos bienes. Así, la Resolución 1540 establece que, de conformidad con sus procedimientos nacionales, los Estados miembros de la ONU deben adoptar medidas eficaces que prohíban a todos los agentes no estatales la fabricación, adquisición, posesión, desarrollo, transporte, transferencia o empleo de armas nucleares, químicas o biológicas y sus sistemas vectores; en particular los que puedan destinarse a fines de terrorismo.82 El resolutivo 3 establece la obligación de los Estados para adoptar y hacer cumplir medidas eficaces para instaurar controles nacionales a fin de prevenir la proliferación de armas de destrucción masiva estableciendo además controles adecuados de los materiales conexos. Estos controles incluyen leyes y reglamentos adecuados para controlar la exportación, tránsito, transbordo y la reexportación. Además, se señala que deben establecerse controles al suministro de fondos y servicios relacionados con esas exportaciones, entre los que se encuentran la financiación y el transporte. Por último, el inciso d) del resolutivo 3) señala que deben establecerse y aplicarse sanciones penales o civiles por las infracciones a las leyes y a los reglamentos de control de exportaciones. La Resolución define como sistemas vectores a los misiles, cohetes y otros sistemas no tripulados capaces de transportar armas nucleares, químicas o biológicas, diseñados especialmente para ese fin. 82 Resolución 1540 (2004) del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (S/RES/1540 (2004), disponible en http://www.un.org/en/sc/1540/, consultada el 6 de septiembre de 2012, pp. 3-4. 81

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Por tanto, en cumplimiento de la obligación jurídica emanada de la Resolución 1540, de los esfuerzos internacionales por conseguir el desarme y promover la no proliferación y a la luz de la tradicional política exterior de nuestro país, resultaba indispensable e impostergable adoptar, en el esquema del marco jurídico mexicano, un sistema eficiente de control de exportaciones que adoptara las mejores prácticas internacionales en la materia. El referente natural para conseguir tal objetivo son los regímenes internacionales en la materia. Los regímenes internacionales de control de exportaciones. El A rreglo de Wassenaar La Resolución 1540 reafirma el apoyo a los tratados multilaterales de desarme y a aquellos que tienen por objeto eliminar o prevenir la proliferación pero además considera positivos los esfuerzos realizados por los mecanismos multilaterales de los regímenes internacionales de control de exportaciones: el AW, el Grupo de Suministradores Nucleares (GSN), el Grupo de Australia (GA) y el Régimen de Control de Tecnología de Misiles (MTCR, por sus siglas en inglés).83 La propia Organización de las Naciones Unidas ha adoptado las listas de bienes controlados por el GSN para confeccionar las listas de bienes que podrían contribuir al enriquecimiento de material nuclear, al reprocesamiento de agua pesada, o al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares y cuya exportación, por lo tanto, está prohibida a la República Islámica de Irán.84 En las sesiones del AW se discute la vanguardia en bienes de alta tecnología y se definen los procesos de emisión de permisos que mejor responden al delicado equilibro entre seguridad y comercio. Lo mismo ocurre con el GA y el MTCR. Los regímenes de control de exportaciones tienen dos objetivos fundamentales: i) regular el comercio de armas convencionales y ii) restringir la transferencia (lícita e ilícita) de bienes que pueden ser utilizados para la fabricación de armas convencionales o de destrucción masiva. El mecanismo utilizado para conseguir estos dos objetivos es la imposición de barreras al comercio de estas mercancías mediante el otorgamiento de licencias para la exportación (permisos) de bienes publicados en listas de control. Así, mediante reuniones sistemáticas y la confección y actualización de listas de bienes controlados, cada régimen se ha constituido como el paradigma en el control de cierto tipo particular de bienes. Entre todos, destaca por su amplitud y especialización técnica el AW. Todos los regímenes, sin embargo, tienen en común el propósito de regular la exportación, tránsito, transbordo y Es necesario recordar que el Arreglo de Wassenaar, el Grupo de Suministradores Nucleares, el Grupo de Australia y el Régimen de Control de Tecnología de Misiles son mecanismos informales de cooperación internacional. 84 Resoluciones del Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la resolución 1737 (2006), disponibles en http://www.un.org/spanish/sc/committees/1737/resolutions.shtml, consultado el 9 de agosto de 2012. 83

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reexportación de materiales susceptibles de desvío para ser utilizados con fines de proliferación bélica y terrorista, controlar las transferencias de tecnología de última generación y, en general, disminuir el riesgo de proliferación de armas de destrucción masiva (ADM’s): químicas, biológicas, radiológicas, nucleares y explosivas; al igual que las armas convencionales y sus sistemas vectores sin inhibir, en cambio, el comercio e intercambio legítimo de los bienes controlados. Entre los regímenes de control de exportaciones cabe presentar especial atención al AW. Como se mencionará más adelante, por la naturaleza de los bienes que controla, el AW representa mayores beneficios para nuestro país, lo mismo al adoptar las garantías más estrictas de seguridad como en dividendos económicos. Dedicaremos entonces un par de párrafos a la naturaleza de este mecanismo y a la noción de bienes de uso dual, íntimamente relacionada con los propósitos y funcionamiento del AW. El AW es, como se ha mencionado, un mecanismo informal de control de exportaciones. El predecesor inmediato del AW es el Comité Coordinador Multilateral de Exportaciones de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (COCOM); organismo creado en el marco de la Guerra Fría para restringir las exportaciones dirigidas a los países del Pacto de Varsovia. Con la desintegración de la URSS, los Estados miembros del COCOM acordaron remplazarlo con una institución orientada a la no proliferación en la reunión de alto nivel del 16 de noviembre de 1993. Entre 1994 y 1996, cinco rondas de negociaciones entre 14 países en Wassenaar (una localidad cercana a La Haya, Países Bajos) resultaron en el establecimiento del AW el 12 de julio de 1996.85 A diferencia del COCOM, el AW no tiene como propósito restringir las exportaciones de bienes controlados a una región o país en particular sino a las entidades o agentes internacionales que hayan contribuido a la proliferación bélica o al terrorismo. Además, en el AW los miembros carecen de veto sobre las exportaciones que otros países miembros pueden hacer, una facultad que fue ejercida por los miembros del COCOM.86 Más aún, el AW no es solamente un mecanismo internacional de control de exportaciones de armas convencionales. La tecnología y los llamados bienes de uso dual son materia sometida al control de los países miembros del AW. El nombre oficial del régimen es, en efecto, “Arreglo de Wassenaar para el control de exportaciones de armas convencionales, bienes de uso dual, software y tecnologías”. No existe una definición unánime de bienes de uso dual. De hecho, la mayoría de las definiciones aportadas en la literatura sobre control de exportaciones se refieren a la posibilidad o potencialidad de que un bien pueda ser usado para fines civiles o militares. La Unión Europea define a los “productos de doble uso” como Michael Lipson, “The reincarnation of COCOM: Explaining Post-Cold War Export Controls” The Non-proliferation Review, University of Wisconsin. Winter 1999., p. 33. 86 http://www.armscontrol.org/factsheets/wassenaar#1, consultado el 9 de marzo del 2012. 85

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

aquellos que pueden destinarse a usos tanto civiles como militares, incluyendo el “soporte lógico” (software) y la tecnología necesaria para producirlos. Al respecto de los usos militares, se consideran tanto los usos no explosivos como los que contribuyen a la fabricación de armas nucleares u otros dispositivos nucleares explosivos, como materia sometida a control. 87La definición de los bienes de uso dual comprende, de esta forma, tanto los bienes materiales (bienes tangibles) como la tecnología, conocimiento, procesos de fabricación, software y propiedad industrial (bienes intangibles).88 Tradicionalmente, el concepto del “uso dual” describía a las tecnologías desarrolladas en la industria militar que llegaron a tener un uso civil. La naturaleza y aplicaciones de los bienes de uso dual los asocia con la noción de bienes de alta tecnología, una relación que exploraremos en los siguientes párrafos y que da cuenta del segundo propósito que persigue el ingreso de México al AW: potenciar las capacidades de producción y exportación de bienes de alta tecnología garantizando al mismo tiempo la seguridad internacional. L a industria de alta tecnología en M éxico Como se ha señalado, la conveniencia de establecer los controles delineados por los regímenes internacionales no se limita al cumplimiento de las obligaciones de nuestro país. Los regímenes controlan el intercambio de bienes de alto valor agregado y de alta tecnología. Por lo tanto, la adhesión paulatina a los diferentes regímenes de control de exportaciones permitiría que México incrementara su competitividad al insertarse, mediante la inversión extranjera, el acceso a la alta tecnología y la creación de plantas de producción de este tipo de bienes, en un nicho industrial necesario para garantizar la evolución del perfil de exportación de nuestro país. Tal oportunidad se materializaría con la percepción de México como un socio seguro en la investigación, desarrollo, producción y comercialización de los bienes controlados por los regímenes de control de exportaciones. Nuestro país enfrenta el reto de transitar de potencia exportadora de manufacturas a productor de mercancías de alto valor agregado. Un número considerable de empresas está ahora expuesto a la competencia extranjera, por lo que la combinación exportación-innovación puede guiar a la economía nacional a mayores tasas de crecimiento.89 Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), las empresas que son intensivas en tecnología Artículo 2.a) del Reglamento (CE) número 1334/2000. Anna Wetter, “Enforcing European Union Law on Exports of dual-use Goods”, en Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), Research Report, 24. Oxford UniversityPress. 2009, p. XV. 89 Carlos Bazdresch Parada y, Liliana Meza González (comp.), La tecnología y la innovación como motores del crecimiento en México, Fondo de Cultura Económica, colección Lecturas de El Trimestre Económico 102. México, 2010, p. 140. 87

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A partado 3

son más innovadoras, conquistan nuevos mercados, utilizan los recursos disponibles de manera más eficiente y productiva y, generalmente, ofrecen mejores sueldos. Las industrias de alta tecnología se expanden con mayor energía en el comercio internacional y su dinamismo contribuye a mejorar el desempeño de otros sectores de la industria (efecto spillover).90 Sin embargo, el cambio tecnológico implica desafíos; el proceso de mejora de la producción es costoso, ya sea que se trate de generar nuevas tecnologías o de adaptar tecnologías ya existentes en contextos distintos. Puesto que el incentivo para invertir en cambio tecnológico es la ganancia que resulta del poder de mercado que genera producir con costos menores (una imperfección de mercado característica de la innovación, sin la cual las mejoras tecnológicas carecen de incentivos),91 la teoría del cambio tecnológico endógeno señala que el conocimiento general a partir del cual se origina el cambio tecnológico en cada sector de producción es compartido entre países. Esto significa que existe transferencia tecnológica internacional, la cual tiende a provocar convergencia (a esto se le llama la “ventaja del atraso”). Por lo tanto, la atracción de bienes de alta tecnología permite desarrollar las capacidades nativas mediante la emulación y el diseño para desarrollar, paulatinamente, la capacidad de innovación. Adicionalmente, los regímenes de control de exportaciones tienen la ventaja de que se constituyen en centros de convergencia de conocimiento sobre la tecnología de punta prevaleciente en los mercados internacionales o, que en un futuro, los dominará. La OCDE ha desarrollado una metodología de clasificación para las exportaciones en tres categorías: bienes de tecnología alta, media-alta, mediabaja. Esta clasificación se basa en la intensidad del gasto en investigación y desarrollo que demanda la manufactura de estos bienes en relación con su valor de realización y en el valor agregado de los diferentes tipos de industrias que producen bienes para exportar y tiene una metodología que se sustenta en la intensidad de la inversión en investigación y desarrollo (R&D, es decir, el gasto en R&D en relación con la producción), medida por sector y país. 92 Thomas Hatzichronoglou, “Revision of the high technology sector and product classification”. OCDE. Working papers. OCDE/GD (97)216. 1997/2. Paris, p. 4. 91 David Mayer-Foulkes, “Innovación y Desarrollo”. En Carlos Bazdresch Parada y, Liliana Meza González (comp.), op. Cit., p. 33. 92 La clasificación corresponde a: Industrias de alta tecnología(aérea y espacial, farmacéutica, equipo y máquinas de oficina, contable y de computación, equipo de radio, televisión y comunicaciones, instrumental médico, óptico y de precisión). Industria de tecnología mediaalta (Maquinaria y aparatos eléctricos, vehículos de motor, remolques y semirremolques, industria química con exclusión de la farmacéutica, equipo ferroviario y de transporte, maquinaria y equipo. Industria de tecnología media-baja (construcción y reparación de embarcaciones, productos plásticos y de goma, productos de petróleo refinado, coque y combustible nuclear, otros productos de minerales no metálicos, metales básicos y productos 90

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

La necesidad de determinar los sectores de la industria intensivos en tecnología tiene como propósito el diseño de políticas de promoción para permitir el acceso a las industrias nacionales a estos nichos, ya sea mediante la inversión en R&D o mediante la inserción a la industria que requiere recursos de alta tecnología para sus procesos productivos. Estos temas de competitividad y comercio compiten con aspectos de seguridad en materia de transferencia tecnológica. Los países poseedores de industria de alta tecnología restringen, por cuestiones de seguridad, la transferencia de estos bienes hacia los países que las intentan desarrollar. Más aún, como parte del marco del derecho internacional, existen obligaciones para que los países apliquen restricciones al comercio de estos bienes. Algunas de estas restricciones están diseñadas para evitar la diseminación de tecnologías sensibles susceptibles de utilizarse en la fabricación, directa o indirectamente, de armas convencionales o de destrucción masiva ( proliferación). La implantación de estos controles debe intentar el equilibrio, siempre precario, entre seguridad y comercio, en el marco de la preservación de la seguridad nacional y los intereses comerciales de un país. En vista de las restricciones a la transferencia de alta tecnología, conseguir transformarse en una potencia exportadora de este tipo de bienes mediante la importación requiere que nuestro país se constituya como un destino seguro. Desde hace algunos años se ha hecho evidente que la seguridad internacional se ha vuelto una consideración clave para participar de manera más intensa en los flujos del comercio internacional de bienes manufacturados de alta tecnología. El comercio internacional de estos bienes sólo se puede llevar a cabo, hoy día, bajo el esquema de “comercio seguro”. Por ello, los países con vocación exportadora deben esforzarse en asegurar que sus flujos comerciales cumplan con los más altos estándares de seguridad internacional, estableciendo mecanismos que impidan que las mercancías y tecnologías controladas lleguen a manos de personas, organizaciones o países que representen un riesgo a la seguridad internacional. La producción y exportación de mercancías vinculadas a la alta tecnología, cuya importancia ya ha sido discutida, son algunos de los factores más dinámicos de la economía nacional desde la década pasada; en México representan cerca del 40% del comercio total de productos manufacturados. Las exportaciones mexicanas de alta tecnología crecieron, de acuerdo a la OCDE, en más del 10.2% en la década pasada. Esto supera la tasa promedio de crecimiento de todos los miembros de la organización.93 Los sectores asociados a la alta tecnología, que ya gozaban de un desarrollo creciente en nuestro país, son beneficiarios del metálicos). OECD, Directorate for Science, Technology and Industry Economic Analysis and Statistics Division, “ISIC rev. 3 technology intensity definition”, 7 July, 2011. Extraído el 12 de octubre de 2012 desde: http://www.oecd.org/dataoecd/43/41/48350231.pdf 93 OECD Science, Technology and Industry Outlook, 2010, pp. 202-203.

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ingreso de México a los regímenes internacionales de control de exportaciones mediante las importaciones bajo el esquema de “comercio seguro”. Las industrias de maquinaria y equipo eléctrico y electrónico, automotriz y autopartes y aeroespacial, representaron 55% del total de las exportaciones de nuestro país en 2011. Las exportaciones, del sector electrónico mexicano alcanzaron los 71,146 millones de dólares durante 2011.94 Exportaciones mexicanas de electrónicos, 2004-2012 (Millones de dólares)

Datos de acuerdo al Sistema Armonizado (SA), grupo de fracciones arancelarias por la Secretaría de Economía. Las cifras pueden rebasar a las de producción (cuyos datos se calculan de acuerdo al SCIAN) debido al uso de diferentes sistemas de clasificación. Fuente: ProMéxico con datos del Global Trade Atlas, 2012.

La industria automotriz representa un nicho de oportunidad; México es el octavo productor de vehículos ligeros, el sexto de vehículos comerciales y ocupa los lugares quinto y sexto en la exportación de estos productos respectivamente. En 2011, México fue el octavo productor de vehículos y el cuarto exportador de unidades con cerca de 2.1 millones. Este volumen implicó un crecimiento anual de 10.52% y las perspectivas automotrices se consolidan con el primer automóvil completamente diseñado y producido en territorio nacional. Las exportaciones del sector representan el 23% del total de las exportaciones mexicanas; 19 de las empresas manufactureras del sector tienen presencia en 15 estados de la República.95 Este sector se divide en cuatro subsectores: computación, semiconductores, comunicaciones, electrónica de consumo y electrónica de instrumentos médicos. México es especialmente fuerte en electrónica de consumo. ProMéxico, “Mexico´s Electric Industry. Meeting the World´s Needs”, Negocios, (8), Mayo 2012, pp. 23-25 95 ProMéxico, “Mexico´s Automotive Industry. Ready to overtake”, Negocios, (5), Febrero 94

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Exportaciones mexicanas de vehículos, 2004-2012 (Miles de unidades)

Fuente: Asociación Mexicana de la Industria Aeroespacial y Asociación Nacional de Productores de Autobuses, Camiones y Tracto camiones, 2012.

El sector aeroespacial en México, un productor indudable de alta tecnología, incluye a 232 compañías. El 72.1% de ellas son manufactureras, el 12.2% de reparación y mantenimiento y el 17.7% de diseño e ingeniería. El sector da empleo a más de 30,000 personas en 17 estados de la República y generó más de $3,266 millones de dólares en exportaciones en 2010. Durante 2011, la industria aeroespacial mexicana exportó 4,337 millones de dólares y se estima que esta cifra se incremente a 5,150 millones de dólares para el 2012. El número de empresas del sector se ha cuadruplicado desde 2005 y se considera que nuestro país es el más competitivo en costos en el hemisferio por lo que la inversión en esta industria se ha elevado de 500 millones de dólares en 2007 a un estimado de 1,300 millones en el presente año (1,200 para 2011). Los principales destinos de las exportaciones del sector aeroespacial son los Estados Unidos (74.3%), Canadá (8.1%), Francia (3.5%), Reino Unido (2.7%) y Japón (1.2%). El 79% de las empresas de la industria aeroespacial mexicana se orienta a la manufactura y ensamble de componentes y el 10% a ingeniería y diseño. El 24.4% de los productos de la industria aeroespacial son componentes electrónicos.96 2012, pp. 44-48 ProMéxico, “Mexico´s Aerospace Industry. Preparing to takeoff”, Negocios, (6), Marzo 2012,

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Exportaciones mexicanas del sector aeroespacial, 2004-2012 (Millones de dólares)

Fuente: Secretaría de Economía, 2012.

En lo que se refiere a la producción de software y a las tecnologías de la industria de la información (TIC), México es el cuarto exportador a nivel mundial de servicios, después de China, India y Filipinas. En 2011, México exportó 5 billones de dólares en productos relacionados con tecnologías de la información, en relación con 2010 el sector creció 14% y actualmente cuenta con más de 2,000 empresas dedicadas a esta industria.97 Bussines Monitor considera que el potencial de crecimiento en nuestro país será del 11% anual en los próximos cinco años. Según el A.T. Kearney Global Services Location IndexTM 2011, México es el sexto mejor destino para invertir en servicios de la IT (de un total de cincuenta países).98 Nuestro país cuenta con treinta y tres clusters de tecnología en 20 estados, con 24 parques tecnológicos, y con más de 600,000 profesionales de las TIC (400,000 de ellos especializados en software).99 Además, como se demuestra en la siguiente gráfica, las exportaciones de servicios en las TIC´s han mantenido una tendencia a la alza. pp. 24-25 ProMéxico, “Mexico. IT is a matter of business”, Negocios, (4), Diciembre 2011-Enero 2012, pp. 46-47 98 A.T. Kearney Global Services Location IndexTM 2011, disponible en http://www.atkearney. com/index.php/Publications/offshoring-opportunities-amid-economic-turbulence-the-atkearney-global-services-location-index-gsli-2011.html 99 ProMéxico, “Mexico. IT is a matter of business”, op. cit., p. 47 97

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Exportaciones mexicanas del sector de servicios de TI, 2005-2010 (Millones de dólares)

*Datos estimados Fuente: SE con datos de AT Kearney, 2009

Beneficios económicos para M éxico, al ingresar al A rreglo de Wassenaar México es un importante actor en el comercio exterior en bienes que involucran alta tecnología. Evidentemente, las oportunidades de crecimiento en estos sectores ocurren mientras se tenga acceso a la alta tecnología y los mercados permitan el intercambio de mercancías. Las mercancías y servicios de mayor valor agregado, y que representan el siguiente escalón para la industria mexicana de alta tecnología, son aquellas que tienen un uso dual. Por lo tanto, una industria tan crecientemente dinámica como la mexicana debe impulsar la producción de bienes de mayor valor agregado y proyectarla a futuro mediante acciones concretas si quiere mantenerse en niveles competitivos; para dar este paso es indispensable que el gobierno mexicano asegure a los países propietarios de tecnología que la transferencia hacia nuestro país de estos bienes será segura y que el producto final resultado de la aplicación de esa tecnología tendrá, asimismo, un destino seguro. Una de las acciones concretas para conseguir tales efectos ha sido el ingreso de México al AW. En efecto, éste concentra los bienes de más alta tecnología producidos por los sectores exportadores más dinámicos de México: la industria electrónica, de maquinaria y equipo, automotriz y de transporte, aeroespacial, aeronáutica, etc. El ingreso de México al AW abre oportunidades de negocios para la industria. Durante 2011, México recibió el 16.5% del total de las exportaciones de Estados Unidos, pero sólo el 4% de las exportaciones reguladas por lo que, si las exportaciones de bienes regulados de Estados Unidos a México se incrementara en proporción al resto del comercio, México tendría acceso a un mercado anual adicional de 11,268.4 MMD.

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A partado 3

Porcentaje de participación de México en el comercio con Estados Unidos en bienes controlados

Fuente: SE, Secretariado Técnico de la Comisión de Comercio Exterior, 2011.

Es necesario considerar además que muchos de los países más competitivos del mundo pertenecen al AW; el régimen cuenta desde enero del 2012 con 41 países miembros y solamente aquellos países que, por razones geopolíticas no consideran conveniente su participación en el Arreglo, se han abstenido de solicitar su ingreso. Índice de competitividad 2011 de los países de Wassenaar y México

Fuente: SE, con datos del World Economic Forum. www.weforum.org/gcr

Además, de los cuatro regímenes internacionales, el AW controla los bienes que mayores oportunidades de negocio representan para nuestro país. Un estudio realizado por el Boston Consulting Group identifica los sectores estratégicos que,

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

por su alta competitividad e impacto potencial, contribuyen significativamente al desarrollo de la economía nacional. Los sectores identificados en el estudio que coinciden con algunos sectores representativos del AW incluyen la fabricación de maquinaria y equipo, la fabricación de equipos eléctricos y electrónicos y la fabricación de equipo de transporte.100 Además, los requisitos de ingreso a este régimen sientan los estándares más altos de ingreso a cualquiera de los regímenes internacionales de control de exportaciones. La

decisión de

M éxico

de ingresar a los regímenes internacionales de

control de exportaciones

El 8 de diciembre de 2010 el Consejo de Seguridad Nacional, a través del Comité de Alto Nivel Especializado en Seguridad y Combate al Terrorismo (CANDESTI), acordó que México solicitaría su ingreso al AW y que el proceso sería coordinado por la Secretaría de Economía (SE). Como se ha sostenido en este ensayo, la decisión de comenzar por el AW se justificaba por la posición geopolítica de México y por las oportunidades de negocio que representaba la membresía. La decisión de ingresar al AW no obviaba la necesidad de México de cumplir con los requisitos, mismos que incluyen que el país solicitante posea una planta productiva que esté en aptitud de exportar armas convencionales, bienes de uso dual, software y tecnologías relacionadas; que demuestre un inequívoco compromiso con la política internacional de no proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva; y que tenga en operación un sistema eficiente de control de exportaciones reconocido por la membresía del AW. Como se ha señalado, nuestro país cumplía cabalmente con los dos primeros requisitos al momento de decidir su ingreso al Arreglo. Sin embargo, el último requisito implicaba varios desafíos manifiestos principalmente en los siguientes aspectos: la creación de un sistema operativo de tramitación y emisión de permisos de exportación, la adopción de la regulación y normatividad que lo sustentara y la difusión del marco regulatorio con los sectores industriales beneficiados por éste. En el marco jurídico previo a la gestión de ingreso al AW se regulaban sólo parcialmente la exportación de armas convencionales, algunos bienes de The Boston Consulting Group , “Diagnóstico y Estrategias para la Atracción de Inversiones y Operaciones a México”; estudio realizado para la Secretaría de Economía. Octubre de 2009. Se consideraron seis criterios para medir la ventaja competitiva en México: costos de producción, costos de operación, costo de transporte, disponibilidad/facilidad de recursos para gestionar, costo/riesgo de inversión y potencial de consumo. Para medir el impacto potencial para México de cada sector se consideraron cinco criterios: el potencial de crecimiento, si el sector generará empleos bien remunerados, la interacción con otros sectores, la permanencia del sector a largo plazo en el país y los esfuerzos necesarios para capturar el potencial de crecimiento.

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uso dual especialmente químicos y tóxicos, material nuclear (uranio, plutonio y torio) y algunos agentes biológicos susceptibles de desvío. Por ello, la creación de un Sistema Mexicano de Control de Exportaciones sólido se reveló como una tarea indispensable para el cumplimiento de los compromisos internacionales que nuestro país no sólo ha suscrito sino que ha promovido activamente. Con este propósito en mente, desde 2006 los servidores públicos de la SE recibieron capacitación para la emisión de la regulación necesaria para el control de exportaciones en México, Budapest, Ottawa y Washington. De febrero a mayo de 2011 se realizaron reuniones de trabajo con el Laboratorio de Aduanas del Servicio de Administración Tributaria (SAT) para revisar y relacionar las fracciones arancelarias incluidas en la Ley de la Tarifa de los Impuestos Generales de Importación y Exportación (LIGIE), con las listas de bienes controlados bajo el AW. Entre abril y junio de ese mismo año se coordinaron las labores de la Secretaria de la Defensa Nacional (SEDENA), Secretaría de Energía (SENER) y Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) con el objetivo de diseñar y elaborar el acuerdo de control de exportaciones. El 3 de junio de 2011 la Comisión de Comercio Exterior aprobó el establecimiento de las medidas no arancelarias aplicables a la exportación de armas convencionales, sus partes y componentes, bienes de uso dual, software y tecnologías susceptibles de desvío para la fabricación de armas convencionales y armas de destrucción masiva, así como sus partes y componentes permitiendo la emisión de la regulación necesaria para la creación del Sistema Mexicano de Control de Exportaciones. Al adoptar la regulación del AW se partió del supuesto de que los objetivos pretendidos podían ser alcanzados al amparo de la facultades de la Ley de Comercio Exterior, y que tal tarea, por ende, sería competencia de la SE.101 El 101

En términos del párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ejecutivo Federal podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para restringir y prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. La facultad que el Congreso de la Unión otorga al presidente de la República para imponer las restricciones al comercio exterior se contemplan en la fracción III del artículo 4° de la Ley de Comercio Exterior, al establecer que corresponde al Ejecutivo Federal el establecimiento de medidas para regular o restringir la exportación o importación de mercancías a través de Acuerdos expedidos por la Secretaría de Economía o, en su caso, conjuntamente con la autoridad competente y publicados en el Diario Oficial de la Federación. Asimismo, el artículo 5° fracción III de la Ley de Comercio Exterior atribuye a la Secretaría de Economía la facultad de estudiar, proyectar, establecer y modificar medidas de regulación y restricción no arancelarias a la exportación. La facultad de la Secretaría de Economía para el otorgamiento de permisos previos para la exportación está expresada en la fracción V del artículo 5° de la Ley de Comercio Exterior. Para el otorgamiento de los mismos, la Secretaría de Economía debe cumplir con los requisitos que señala el artículo 21 de la propia Ley.

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

marco jurídico que dio vida al Sistema Mexicano de Control de Exportaciones es el “Acuerdo por el que se sujeta al requisito de permiso previo por parte de la Secretaría de Economía la exportación de armas convencionales, sus partes y componentes, bienes de uso dual, software y tecnologías susceptibles de desvío para la fabricación y proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 16 de junio de 2011. En el acuerdo se incorporaron, a través de cuatro anexos, todos los bienes contenidos en las listas de bienes controlados por el AW, se vincularon los bienes contenidos en las listas del AW con las 343 fracciones arancelarias de la LIGIE en las que se clasifican, y se incluyó el número de clasificación para control de exportaciones (ECCN, pos sus siglas en inglés) del Arreglo.102 La estructura del acuerdo permitió conciliar los requisitos de clasificación según las categorías e identificadores numéricos del Arreglo con la clasificación de la fracción arancelaria, necesaria para la identificación del Sistema Armonizado, el sistema de aduanas mexicano y la LIGIE. Esta forma de regulación representó una innovación y una respuesta creativa al problema de clasificación a tal grado que permitió su adopción en la regulación de la SENER para la incorporación de los bienes controlados por el GSN y se prevé que sea replicada en la regulación de los bienes controlados por el GA. El acuerdo prevé además los mecanismos y periodos de resolución para la expedición del permiso previo de exportación. Estos mecanismos incluyen, según lo considerado en las mejores prácticas internacionales, el análisis detallado de la naturaleza técnica de los bienes a ser exportados, del destino final de éstos, de los usuarios finales y del uso final que se les pretende dar. Para realizar tal análisis y, en general, para aplicar la regulación del acuerdo, se creó una unidad administrativa dentro de la Dirección General de Comercio Exterior constituida por un equipo multidisciplinario. El equipo de análisis recibió un intensivo programa de capacitación con expertos internacionales en materia de riesgos de la proliferación, identificación de mercancías de uso dual proclives a ser desviadas para usos bélicos, estándares internacionales en el control de exportaciones y experiencias internacionales en la materia. El acuerdo dio vida además al Comité para el Control de Exportaciones, un órgano interinstitucional que reúne a todas las dependencias con facultades para el control de exportaciones en el país. El Comité se constituyó como el foro de deliberación y consulta sobre todos los aspectos en la materia, como el órgano revisor de las listas de bienes controlados (en coordinación, según lo establece la Ley de Comercio Exterior, con la Comisión de Comercio Exterior) Acuerdo por el que se modifica el diverso por el que se sujeta al requisito de permiso previo por parte de la Secretaría de Economía la exportación de armas convencionales, sus partes y componentes, bienes de uso dual, software y tecnologías susceptibles de desvío para la fabricación y proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva, Diario Oficial de la Federación, 13 de diciembre de 2011.

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y, especialmente, como el órgano de revisión de las exportaciones determinadas como sensibles o muy sensibles según la naturaleza de los bienes y los parámetros considerados por el AW. Los mecanismos de control de exportaciones creados en el acuerdo (la regulación y las listas de bienes controlados, la unidad administrativa de análisis y emisión de permisos y el Comité) fueron el soporte regulatorio y de gestión que sustentó la solicitud de ingreso de México al AW. La solicitud formal de ingreso al AW fue presentada por la Dra. Lorenza Martínez Trigueros, Subsecretaria de Industria y Comercio, el 17 de junio del 2012 en la ciudad de Viena, Austria, sede permanente del AW. Para la difusión del Acuerdo de Control de Exportaciones y la promoción de la candidatura de México al AW, se llevó a cabo un intenso programa de actividades de difusión de los procedimientos recientemente creados con la industria regulada. Tales actividades incluyeron teleconferencias, reuniones de consulta presenciales, actividades masivas de difusión y seminarios. En este ámbito, el 7 de septiembre de 2011 se llevó a cabo un seminario sobre los procedimientos regulatorios y las ventajas aparejadas que reunió a representantes de más de cien empresas. El seminario fue inaugurado por la Dra. Lorenza Martínez Trigueros, Subsecretaria de Industria y Comercio, contó con la participación de representantes de todas las dependencias con facultades de regulación de los bienes controlados y fue clausurado por el Secretario de Economía, Bruno Ferrari García de Alba. Estas actividades masivas de difusión se replicaron en eventos equivalentes con la industria que tuvieron lugar el 5 de junio y el 30 de agosto de 2012. Con los pasos mencionados anteriormente, las bases del Sistema Mexicano de Control de Exportaciones estaban sentadas, sin embargo, su solidez debía ser evaluada por la membresía del Arreglo. Tal requisito se consiguió a través de múltiples reuniones bilaterales desde agosto de 2010 y hasta diciembre de 2011103, entre las que fue determinante la visita de una delegación internacional (troika) enviada por la Plenaria del AW con la finalidad de evaluar el Sistema Mexicano de Control de Exportaciones el 17 y 18 de noviembre de 2011. La troika estuvo compuesta por Canadá, España y Estados Unidos; Argentina fue el país relator designado por la Plenaria del AW. A través de dos sesiones con las dependencias facultadas en control de exportaciones, los representantes de la troika expusieron las dudas técnicas específicas sobre los aspectos 103

Durante 2010 y 2011 mediante reuniones multilaterales en Kiev, Ucrania; Washington, D.C.; Singapur; Dubai, Emiratos Árabes y Viena, Austria se exploró la manera en que una eventual candidatura de México al AW sería recibido por la membresía. Una vez realizada la solicitud formal de ingreso, en junio de 2011 se llevaron a cabo en trece reuniones bilaterales en Viena y en octubre de 2011, el Dr. César Hernández Ochoa y el Ministro Juan Sandoval Mendiolea realizaron la presentación de la candidatura de México ante los países miembros del AW llevando a cabo ocho reuniones bilaterales que decidieron la visita de la Troika a México.

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relacionados con el control de exportaciones: la naturaleza y alcance jurídico de la regulación; las sanciones asociadas a las infracciones, los mecanismos de análisis de solicitudes y expedición de permisos, los mecanismos de consulta intergubernamental, etc. Las jornadas de trabajo tuvieron como resultado un informe que fue presentado, mediante el sistema de intercambio de información del Arreglo, a todos los miembros del mismo antes de la sesión plenaria de éste, celebrada el 14 de diciembre de 2011. En la sesión plenaria se resolvió favorablemente la candidatura de México, sujeta a un periodo de espera en el que los miembros del Arreglo podían presentar objeciones al reconocimiento de la nueva membresía que expiró el 20 de enero del 2012. Vencido el plazo sin objeciones de ningún tipo, nuestro país fue aceptado como miembro del AW. La aceptación de México se consiguió en el tiempo récord de seis meses (a partir de la solicitud formal del 17 de junio de 2011). No hay precedente de una admisión al AW en un período tan breve y la mexicana fue la única candidatura exitosa de entre las cinco solicitudes presentadas en 2011. Conclusiones Con su ingreso como miembro de pleno derecho al AW México demostró haber adoptado cabalmente las mejores prácticas internacionales en materia de control de exportaciones. Como se ha mencionado, México perseguía con el ingreso al WA dos propósitos fundamentales. En primer lugar, que el régimen jurídico mexicano se adaptara a los estándares internacionales en materia de control de exportaciones para la no proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva enviando al mundo una muestra material de su profundo compromiso con el objetivo mundial de paz y seguridad internacionales. En segundo, que México demostrara poseer las capacidades y habilidades necesarias para ser considerado como un destino seguro para inversiones en sectores de alto valor agregado, especialmente los de alta tecnología. La conveniencia de contar con un comercio internacional seguro mediante la adopción de la regulación de control de exportaciones es evidente en el ámbito del comercio exterior: lograr que México sea visto cómo un país de origen seguro para mercancías de alta tecnología abre nuevos mercados y permite el acceso de nuestra industria a procesos, patentes y licencias para la manufactura de bienes de mayor valor agregado. Como se ha mencionado, estos regímenes son centros de convergencia en donde se concentra la información sobre la innovación tecnológica para fines militares y civiles. La pertenencia a los regímenes de control de exportaciones permite el acceso de la planta industrial a adelantos tecnológicos en dos ámbitos: el primero es que los gobiernos de las industrias generadoras de innovación tecnológica permiten

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a sus empresas la transferencia de tecnología a los países que garantizan la seguridad de sus creaciones, el otro ámbito es la posibilidad de conocer las innovaciones que los países miembros de los regímenes pretenden controlar o liberar de control y las razones por las cuales se debe regular o liberar. De esta manera, los regímenes se convierten en un incentivo para que se destine inversión privada a los sectores de investigación y desarrollo de las empresas. El ingreso de México al AW es, por lo tanto, un mecanismo concreto que persigue honrar nuestros compromisos internacionales y, a la par, impulsar las capacidades económicas de nuestro país mediante la producción y exportación de alta tecnología. A un año de operación del Sistema Mexicano de Control de Exportaciones, también se ha garantizado que las importaciones de bienes sensibles o muy sensibles sea permitida a empresas mexicanas que se encuentran en procesos de innovación tecnológica en sus líneas de producción.104 Sin embargo, la maduración del sistema mexicano es una tarea por concluir. Las actividades de difusión con la industria deben ser una tarea permanente; la actualización de las listas de bienes controlados requiere de atención continua. Con todo, como da cuenta el reconocimiento unánime de los 40 países que forman parte del AW, los primeros pasos de nuestro país en la materia son extremadamente sólidos.

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Mediante la expedición de notas internacionales que aseguran a gobiernos y empresas extranjeros que el destino de sus bienes es un usuario final confiable en México.

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México y los regímenes internacionales de control de exportaciones: un compromiso renovado con la seguridad internacional

Juan Sandoval Mendiolea105 México ha sido un promotor permanente del desarme y la seguridad internacional. Si bien nuestro país ha expresado reservas sobre la tendencia de privilegiar la no proliferación en detrimento de los objetivos del desarme y ha declarado que seguirá pugnando por el desarme general completo como un fin último; la realidad del terrorismo internacional, el acceso de actores no estatales a armas convencionales y sistemas vectores, la emisión de acuerdos internacionales jurídicamente vinculantes y el desarrollo comercial e industrial del país han generado un cambio de visión en la aproximación mexicana a la no proliferación. Esto ha motivado a la Cancillería a coordinar las gestiones diplomáticas para el ingreso de México a los cuatro regímenes de control de exportaciones de materiales y tecnologías de uso dual.

El desarrollo industrial de nuestro país y la fabricación en nuestra planta productiva de bienes de tecnología de punta tienen implicaciones de seguridad internacional que no se pueden soslayar. En la medida en que México produce bienes cada vez más sofisticados y que pueden tener un uso dual (es decir, que se pueden destinar tanto a fines civiles como a la producción de armamento y armas de destrucción en masa), se deben fortalecer los controles a la exportación de modo que exista plena confianza en que los destinatarios de todo bien producido en México es legítimo y que nuestras exportaciones no serán desviadas a canales ilícitos o que pongan en peligro la seguridad internacional. El desarrollo tecnológico de México ha implicado hacer una revisión de las membresías de México a algunos mecanismos internacionales con objeto de que nuestro país asuma los compromisos de control y la responsabilidad que la comunidad internacional espera de nuestras autoridades. Con el ingreso de México a los mecanismos internacionales de control de exportaciones se fortalece su compromiso con la no proliferación, tema que ha sido una bandera durante décadas de nuestra política exterior. Nuestro país ha sido permanente líder y promotor a nivel internacional del desarme nuclear y, con una mirada cada vez más pragmática, ha abogado por la no proliferación de armas de destrucción en masa. 105

Ministro del Servicio Exterior Mexicano. Coordinador de Asesores de la Subsecretaría para Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

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El inicio la tercera época en la posición de M éxico frente al desarme y la no proliferación

En la primera época considerada en este ensayo, nuestro país sostuvo determinantemente que el desarme general completo era la única solución duradera para garantizar la paz internacional. Con este espíritu, promovió el Tratado de Tlatelolco (el cual estableció la primera zona libre de armas nucleares en una región densamente poblada y un órgano permanente para la vigilancia del cumplimiento del Tratado, su gestión y seguimiento) y la formación de otras Zonas Libres de Armas Nucleares (ZLAN). A la vez, nuestro país acepta y promueve el uso pacífico de la energía nuclear. Al respecto, el propio Tratado establece en el artículo 17: Art. 17: Uso pacífico de la energía nuclear. Ninguna de las disposiciones contenidas en el presente Tratado menoscaba los derechos de las Partes Contratantes para usar, en conformidad con este instrumento, la energía nuclear con fines pacíficos, de modo particular en su desarrollo económico y progreso social. En lo que respecta al régimen internacional de desarme y de no proliferación, México ve con preocupación que el progreso en la materia se encuentra estancado. Esto se debe en gran medida a los obstáculos de algunos Estados para la instrumentación de las disposiciones del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), a la dificultad de la entrada en vigor del Tratado para la Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (TPCEN) ante la falta de ratificación de otros Estados y a la imposibilidad de negociar nuevos instrumentos de desarme por un abuso de la regla del consenso en la Conferencia de Desarme. El estancamiento en el enfoque más tradicional en estos temas no debe interpretarse como el estancamiento generalizado al progreso en la agenda más amplia de bienes de uso dual que son utilizados por la industria mundial. La realidad comercial e industrial del país ha generado un cambio de visión en la aproximación mexicana a la no proliferación. A partir de la última década del siglo pasado, como resultado del impulso que Estados Unidos dio al tema, la agenda internacional de desarme se enfocó cada vez más en el tratamiento de la no proliferación de armas de destrucción en masa y sus vectores para evitar que más países y grupos terroristas tuvieran acceso a éstas. En consecuencia, las medidas de desarme ocuparon un segundo plano. Si bien México acompañó diversas iniciativas de no proliferación (inaugurando una segunda época en la materia), nuestro país dejó claro que seguiría pugnando por el desarme general completo como un fin último. México expresó reservas sobre la tendencia de privilegiar la no proliferación en detrimento de los objetivos del desarme y,

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particularmente, sobre las obligaciones de los Estados nucleares en materia de desarme, derivada de la estrategia internacional de lucha contra el terrorismo. Sin embargo, aunque México abrazara su posición de principio (que corresponde a la posición mostrada durante la década de 1960 y 1970), no podía permanecer ajeno a peligros evidentes que enfrenta la comunidad internacional ante el acceso de actores no estatales a las armas de destrucción en masa. México ha indicado que “la manera más eficaz y de largo plazo para enfrentar el peligro que representan dichas armas sería proceder a su total eliminación, mediante acuerdos de desarme negociados multilateralmente”106. Sin embargo, dichas armas, sus vectores y sus componentes se encuentran en el mercado mundial y no se puede cerrar los ojos ante dicha realidad. Por ello, es necesario establecer los controles necesarios que permitan proteger a los pueblos y permitir al mismo tiempo el desarrollo del comercio legítimo. Negarse a participar en los ejercicios colectivos para fortalecer los controles de seguridad de productos de uso dual (que se producen hace décadas en nuestro país) deja fuera a México de la toma de decisiones de gran envergadura. Ante el desafío y la complejidad de la amenaza terrorista y la responsabilidad internacional frente a las disposiciones jurídicamente vinculantes (como la Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas), México tomó medidas nacionales dirigidas a evitar la proliferación de armas. Así, durante su participación como miembro electo del Consejo de Seguridad, el gobierno de nuestro país decidió fungir como Vicepresidente del Comité 1540 en 2009 y presidirlo en 2010, lo que permitió que México se posicionara en el escenario de la seguridad internacional como promotor de las medidas contra la proliferación de armas de destrucción en masa y sus vectores. A partir de acciones concretas, nuestro país equilibró el desarme y la no proliferación, bajo el entendido de que la no proliferación es una medida para alcanzar el objetivo último del desarme general y completo. Esa coyuntura forzó un análisis de la doctrina y derivó en el replanteamiento de la posición nacional en materia de seguridad y paz internacionales, resolviendo que es fundamental contribuir a las medidas de no proliferación de las armas de destrucción en masa ante la amenaza de su uso, en tanto éstas existan. A la luz de esto, se puede afirmar que México considera hoy que los regímenes de control de exportaciones de materiales y tecnologías de uso dual fortalecen las medidas adoptadas en los foros multilaterales de desarme y no proliferación ya que la aplicación de controles evita el desvío de equipos y materiales sensibles. Así, con una visión renovada, se inicia una tercera época en la posición mexicana en tales temas. 106

Intervención del Representante Permanente de México, Embajador Enrique Berruga Filloy, en el Debate General de la Primera Comisión en el 59 período ordinario de sesiones de las Naciones Unidas. Nueva York N. Y., 4 de octubre de 2004.

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Los regímenes de control de exportaciones, si bien no son jurídicamente vinculantes, constituyen auténticos mecanismos de fomento de confianza entre las mayores potencias industriales del mundo, fortaleciendo de forma contundente la seguridad internacional. Al ingresar en estos regímenes, México accede a un ámbito de discusión al que nunca habíamos tenido acceso; puede llevar su voz y su voto en condiciones de igualdad al foro de los grandes productores industriales de bienes sujetos a control, porque nuestro país ya tiene acceso y produce los bienes que requieren ser regulados. L a decisión de participar en los regímenes de control de exportaciones México ha cumplido desde hace décadas con sus obligaciones en materia de desarme nuclear, químico y biológico y ha instrumentado medidas de confianza respecto a ellos mediante el intercambio de información y medidas de transparencia, cumpliendo así con los mecanismos de verificación y cooperación bajo el principio de erradicación de estas armas. Asimismo, en cumplimiento de las Resoluciones 1373 (2001) sobre lucha contra el terrorismo y 1540 (2004) sobre no proliferación del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas, México ha desarrollado capacidades institucionales y operativas en materia de no proliferación. Bajo el mismo enfoque, México decidió iniciar las gestiones para ingresar a los cuatro principales regímenes internacionales de control de exportaciones: el Grupo de Suministradores Nucleares, el Grupo de Australia, el Régimen de Control de Tecnología de Misiles y el Arreglo de Wassenaar. Nuestro país considera que estos mecanismos no se contraponen con las medidas adoptadas en los foros multilaterales de desarme y no proliferación; por el contrario, los mecanismos extra convencionales son complementarios ya que evitan el desvío de equipos y materiales sensibles. Los regímenes de control de exportaciones y el régimen internacional de la no proliferación

México ha manifestado interés en participar en los cuatro principales regímenes de control de exportaciones. A continuación, se detallan las características principales de cada uno de éstos y los países que los conforman. El Arreglo de Wassenaar para el Control de Exportaciones de Armas Convencionales, Bienes y Tecnologías de Uso Dual, también conocido como “Arreglo de Wassenar” es un acuerdo jurídicamente no vinculante, establecido en 1995, como una medida de fomento de la confianza en la posguerra fría. Su objetivo ha sido contribuir a la seguridad y estabilidad regional e internacional al promover la transparencia y el control de las transferencias de armas convencionales, materiales y tecnologías

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de uso dual susceptibles de convertirse en armas y armamento107. Tras lograr la adhesión en enero de 2011, México se convirtió en el 41° Estado miembro del Arreglo de Wassenar, del cual Argentina, Noruega, la República de Corea, la Federación de Rusia, Estados Unidos de América, Japón y los 27 países de la Unión Europea también son parte. El Grupo de Suministradores Nucleares (NSG por sus siglas en inglés)108 es un grupo informal, jurídicamente no vinculante, creado en 1974 tras la explosión de un instrumento nuclear por parte de un Estado no provisto de armas nucleares, lo que demostró que la tecnología nuclear transferida para propósitos pacíficos podría ser mal utilizada. El objetivo del NSG es contribuir a la no proliferación de armas y material nuclear mediante la instrumentación de directrices para regular la exportación de bienes nucleares, software, tecnologías y productos de uso dual relacionados. Actualmente, los países participantes de este régimen son Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Bielorrusia, Brasil, Bulgaria, Canadá, China, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Federación Rusa, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Kazajstán, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República de Corea, Rumania, Sudáfrica, Suecia, Suiza, Turquía y Ucrania109. México fue admitido como Estado Observador en junio de 2012, como resultado de la reunión plenaria que tuvo lugar en Seattle, Washington110. El Grupo de Australia (GA)111 busca garantizar, mediante medidas que regulan la exportación de determinadas sustancias químicas, agentes biológicos y elementos y equipos para la fabricación de sustancias químicas y biológicas de doble uso; que las exportaciones de dichos productos no contribuyan a la proliferación de armas químicas y biológicas. El GA se reúne anualmente para analizar las medidas de regulación a la exportación adoptadas a nivel nacional por sus participantes, garantizando que los potenciales impulsores de la proliferación no puedan obtener los elementos necesarios para programas de México es admitido como miembro de pleno derecho del Arreglo de Wassenaar; Comunicado conjunto SRE-SE (20 de enero de 2012). Disponible en: http://saladeprensa.sre.gob.mx/ index.php/es/comunicados/1066-009 108 Información que puede consultarse en la página electrónica del Grupo de Suministradores Nucleares en: http://www.nuclearsuppliersgroup.org 109 El Grupo de Suministradores Nucleares admite a México como Estado Observador. Comunicado conjunto SRE-SE-SENER (21 de junio de 2012). Disponible en: http:// saladeprensa.sre.gob.mx/index.php/es/comunicados/1574-175 110 Ibíd. 111 Información que puede consultarse en la página del Grupo de Australia en: http://www. australiagroup.net 107

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armas químicas y biológicas, prohibidos con arreglo al derecho internacional. El número de países pertenecientes al Grupo Australia ha pasado de 15 en 1985 a 40, además de la Comisión Europea, en la actualidad. Todos los Estados participantes en el GA son Estados parte en la Convención de Armas Químicas (CAQ) y en la Convención de Armas Biológicas (CAB). Los participantes en el GA no contraen obligaciones jurídicamente vinculantes, por lo que la base de la eficacia de este Grupo recae en el espíritu de cooperación y compromiso de sus participantes con los objetivos de no proliferación de armas químicas y biológicas y en la efectividad de las medidas que cada uno de ellos adopte a nivel nacional. El Régimen de Control de Tecnología de Misiles (MTCR, por sus siglas en inglés), es una asociación voluntaria y jurídicamente no vinculante de países que comparten el objetivo de no proliferación de sistemas no tripulados capaces de transportar armas de destrucción masiva. Asimismo, el MTCR busca coordinar las licencias de exportación emitidas por cada país miembro con el fin de prevenir su proliferación. El MTCR fue establecido en 1987 por Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y el Reino Unido. Actualmente hay 34 países socios, los cuales tienen la misma jerarquía. El propósito del MTCR es la restricción de la proliferación de misiles, sistemas de cohetes, vehículos aéreos no tripulados y tecnología relacionada con la capacidad de transportar una carga de 500 kilogramos por 300 kilómetros, así como sistemas con intención de lanzamiento de armas de destrucción masiva. Como se mencionó anteriormente, ante los nuevos paradigmas de seguridad quedó en evidencia la trascendencia de evitar que los sistemas capaces de transportar armas nucleares caigan en manos de terroristas. La manera de lograr esto es, naturalmente, vigilar las transferencias de equipo de misiles, materiales y tecnologías relacionadas a los sistemas capaces de proyectar armas de destrucción masiva. Si bien México no se ha adherido a este régimen, hay un latente interés en formar parte de él en el corto plazo. Nuestro país busca contribuir sustantivamente al fortalecimiento de los regímenes internacionales de control de exportaciones pues éstos son herramientas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados adoptadas en el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), el Estatuto del Organismo Internacional de Energía Atómica y otros instrumentos internacionales de no proliferación y desarme que, al tiempo permiten el desarrollo controlado de tecnología de punta en sectores que utilizan, entre otros, elementos nucleares. Algunos ejemplos incluyen la generación de electricidad y la medicina nuclear, la aeronáutica o la industria satelital, entre otros.

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El ingreso de M éxico a los regímenes de control de exportaciones Con la intención de contribuir a los esfuerzos globales a favor de la no proliferación y el desarme y en aras de mantener la paz y la seguridad internacionales, la Cancillería ha coordinado las gestiones diplomáticas para el ingreso de México a los cuatro regímenes de control de exportaciones de materiales y tecnologías de uso dual mencionados anteriormente. A la fecha, México únicamente es miembro de pleno derecho del AW y fue admitido como Estado observador en el NSG. El ingreso de México al AW, concluido en enero de 2012, constituyó el primer logro en materia de ingreso a los regímenes de control de exportaciones, de acuerdo a las metas establecidas en el marco del Comité de Alto Nivel en materia de Desarme, Terrorismo y Seguridad Internacional (CANDESTI) en diciembre de 2010. En junio de 2011, una vez materializada la publicación en el Diario Oficial de la Federación el “Acuerdo por el que se sujeta al requisito de permiso previo por parte de la Secretaría de Economía la exportación de armas convencionales, sus partes y componentes, bienes de uso dual, software y tecnologías susceptibles de desvío para la fabricación y proliferación de armas convencionales y de destrucción masiva”, mediante el cual se sujetó a la expedición de un permiso previo la exportación de bienes y uso dual contenidos en los listados del AW, una delegación encabezada por la Subsecretaria de Industria y Comercio en la Secretaría de Economía, la Dra. Lorenza Martínez Trigueros, entregó formalmente la solicitud de adhesión a dicho régimen en la ciudad de Viena. Éste fue el primer paso hacia la entrada de México al AW y es realmente destacable la labor realizada por la Secretaría de Economía, que garantizó el cumplimiento de todos los requisitos técnicos del régimen en cuestión. A partir de ese momento y a través de las gestiones realizadas por conducto de la Cancillería mexicana, comenzó una gran labor diplomática alrededor del mundo. Se solicitó el apoyo y se ejerció una labor de cabildeo en algunos países que se mostraron renuentes en un principio al ingreso de México al Arreglo. En paralelo, el Gobierno Federal estableció un Comité de Control de Exportaciones que marcaría las políticas y líneas generales para analizar solicitudes de permisos previos de exportación, permitiendo que los bienes y tecnologías de uso dual que fueran susceptibles a ser desviados permanecieran bajo control nacional. El establecimiento del Comité, en el cual participan la Secretaría de la Defensa Nacional, la Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios, la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias, la Comisión Intersecretarial para el Control y Proceso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Químicas y el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agropecuaria y la propia Cancillería, era el último paso para que México cumpliera con los requisitos necesarios para el ingreso a todos los regímenes de control de exportaciones. Tras establecer el Comité, la Secretaría de Relaciones

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Exteriores y la Secretaría de Economía coordinaron la visita de expertos que conformaban la troika de expertos del AW (Canadá, España y Estados Unidos); el relator designado por la Secretaría del Arreglo fue Argentina. En su visita, los expertos del Arreglo tuvieron oportunidad de reunirse con funcionarios de todas las dependencias involucradas con el control de exportaciones y pudieron comprobar que México cuenta con un sistema de control de exportaciones robusto. El

papel y la importancia de la labor diplomática en el ingreso de los

regímenes de control de exportaciones

El interés expresado por la Secretaría de Economía motivó, sin duda, que México haya buscado su ingreso a los regímenes de control de exportaciones. La Secretaría de Economía detectó que la exportación de ciertos bienes producidos en México requería el establecimiento de controles internacionales que no eran aplicados por las autoridades mexicanas. La Cancillería observó en la solicitud de la Secretaría de Economía una oportunidad para fortalecer el régimen internacional de no proliferación y desarrolló una estrategia para asegurar la admisión de México. En este proceso fueron fundamentales dos condiciones que se revelaron como indispensables para promover la candidatura mexicana: el cumplimiento pleno de los controles y mecanismos establecidos y el reconocimiento del resto de los Estados participantes de que México es un Estado que efectivamente aplica los controles previstos. Para garantizar el cumplimiento pleno de estos controles, las autoridades federales vivieron meses de ardua labor al adoptar las listas de bienes regulados. Una vez superado el mayor reto, el interno, la Cancillería desplegó una estrategia de promoción de la candidatura de nuestro país a través de las Embajadas en los países parte del Arreglo. La solicitud de apoyo a cada gobierno se realizó a nivel ministerial con objeto de no dejar duda alguna de que la voluntad política de México por ingresar a los regímenes era del más alto nivel. La cooperación, en este sentido, entre la Cancillería y la Secretaría de Economía fue esencial. Durante tres visitas a Viena se sostuvieron 8 reuniones bilaterales en febrero de 2011, 13 reuniones bilaterales en junio de 2011 y 8 reuniones bilaterales en octubre de 2011. El tiempo para lograr la obtención de apoyos fue muy corto. El Gobierno Federal se autoimpuso términos para el cumplimiento de los requisitos y la meta de formar parte del mayor número de ellos de forma previa a la conclusión del mandato del Presidente Felipe Calderón Hinojosa. Con el compromiso patente de las autoridades “técnicas” mexicanas que lograron tener el expediente de México completo y el régimen de control de exportaciones en marcha –tanto en lo jurídico como en lo operativo-, la

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Secretaría de Relaciones Exteriores, a través de su Misión Diplomática en Viena y de cada Embajada acreditada de México ante los gobiernos de todos los miembros, dio inicio al proceso formal de admisión al AW; posteriormente al Grupo de Australia y al Grupo de Suministradores Nucleares. Cabe mencionar que durante los procesos de adhesión a los regímenes de control de exportaciones un reducido número de países ha mostrado reservas ante la velocidad con la que México ha puesto en marcha su sistema de control de exportaciones, aduciendo que éste es demasiado novel para demostrar su eficiencia. Ciertos países han buscado utilizar el ingreso de México como moneda de cambio para la consecución de sus propios intereses; sin embargo, éstos han visto sus esfuerzos truncados ante la fortaleza de nuestro país. Sin lugar a dudas, la profesionalización y eficiencia con la que ha trabajado México ha impuesto nuevos estándares para la admisión de futuros miembros. El gran trabajo que se ha realizado en el Gobierno Federal ha permitido que las voces a favor de México (un país emergente, con una economía sólida y en crecimiento que además cuenta con una formidable tradición en materia de promoción de la paz y seguridad internacionales) hayan tenido mayor peso. Esto ha permitido que México acceda a bienes y tecnologías que no sólo beneficiarán a la economía, sino al futuro mismo de nuestro país. La interacción entre México y la Federación Rusa en el ingreso al AW representó un desafío particular que implicó también la labor conjunta de la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Economía. Estas actividades incluyeron una reunión, el 17 de junio de 2011 en Viena, Austria, entre los representantes de ambas dependencias y el representante de Rusia ante el AW. Adicionalmente, el 10 de noviembre de 2011, en la Ciudad de México, la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Economía expusieron los progresos en la implantación del Sistema Mexicano de Control de Exportaciones al Embajador de Rusia en México, Valery Morozov; el 12 de diciembre, en la Ciudad de México, el Subsecretario de Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos, Juan Manuel Gómez Robledo, y el Director General de Comercio Exterior, César Emiliano Hernández Ochoa, comentaron las fortalezas del control de exportaciones en México con Sergey Ryabkov112 , Viceministro de Asuntos Exteriores de Rusia. Estas actividades condujeron, entre otros temas relevantes de la agenda bilateral, a la emisión de un Comunicado de la reunión bilateral México-Rusia entre la Subsecretaria de Relaciones Exteriores, Embajadora Lourdes Aranda Bezaury, y el Viceministro Ryabvok. 112

“Se realizó la VIII Reunión del Mecanismo de Consultas Políticas Bilaterales MéxicoFederación de Rusia” Comunicado de Prensa de la Secretaría de Relaciones Exteriores, disponible en http://saladeprensa.sre.gob.mx/index.php/es/comunicados/940-434

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A partado 3

Las gestiones con representantes del gobierno ruso condujeron además a que el Secretario de Economía, Bruno Ferrari, obtuviera del Ministro de Educación y Ciencias de la Federación de Rusia, Andrey Fúrsenko, el compromiso formal de apoyar el ingreso de México al AW en el marco de la Quinta Reunión de la Comisión Mixta de Cooperación Económica, Comercial, Científico-Técnica y de Transporte Marítimo México- Federación de Rusia el 13 de diciembre de 2011113. Los beneficios de la pertenencia de M éxico a los regímenes de control de exportaciones

Al ingresar a los regímenes de control de exportaciones, México se convierte en miembro de un grupo selecto de países que toma decisiones en materia de competencia, capacidades y responsabilidad a nivel internacional. Las importantes crisis en materia de seguridad en muchos países han puesto en evidencia la necesidad de contar con mecanismos efectivos y eficientes que puedan atender los retos actuales más apremiantes en la materia. El ingreso a los regímenes favorecerá que México sea un país más seguro y más competitivo al haber establecido mejores controles a las exportaciones y al tener acceso a tecnología de punta hasta ahora con presencia limitada en el país. Asimismo, dará acceso a la industria nacional a un mercado potencial de exportaciones de alta tecnología. De igual forma, México refrenda su compromiso con la seguridad y estabilidad internacionales al tiempo que abre nuevas oportunidades a la inversión para la producción, en nuestro país, de bienes de alta tecnología evitando su desvío para la proliferación de armas de destrucción masiva y armas convencionales. Temas pendientes: la perspectiva y el futuro de M éxico en los regímenes de control de exportaciones

Si bien los logros de México para lograr el ingreso a los regímenes de control de exportaciones son trascendentes, también se debe reconocer que existen importantes retos a ser atendidos en el corto, mediano y largo plazo. En el corto plazo, cada dependencia del Gobierno debe hacer una revisión a fondo en su estructura y capacidades para atender los asuntos relacionados con los regímenes de control de exportaciones. A través de ello se logrará una evaluación respecto a las fortalezas y debilidades en cada una, permitiendo hacer una ruta crítica sobre dónde estamos y a dónde queremos llegar. El primer paso, embarcarse en la travesía de los regímenes de control de exportaciones, ya fue dado. Ahora, “México y la Federación de Rusia fortalecen su relación comercial” Comunicado de prensa de la Secretaría de Economía, disponible en http://www.economia.gob.mx/eventos-noticias/ sala-de-prensa/comunicados/7043-boletin-291-1

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es necesario traducir el interés de México en acciones concretas que permitan cumplir cabalmente con las obligaciones que se han adquirido. En el mediano y largo plazo, las dependencias involucradas deberán lograr una especialización en materia de control de exportaciones, con funciones debidamente delimitadas de acuerdo a las capacidades en cada una. El Comité de Control de Exportaciones deberá funcionar regularmente y los procedimientos para el otorgamiento de avales de cada dependencia involucrada deberán ser perfeccionados. Si bien la publicación de las listas de control con fundamento en la Ley de Comercio Exterior es suficiente para cumplir los requisitos de ingreso, queda pendiente definir el tema en la agenda legislativa de forma detallada y actualizada, La adopción en el mediano plazo de una Ley de Control de Exportaciones de bienes de uso dual, que prevea el funcionamiento de los mecanismos de otorgamiento de permisos, incluyendo la realización de análisis de riesgo, y la consiguiente distribución de responsabilidades, es una tarea pendiente que debe ser atendida por la próxima legislatura del Congreso de la Unión.

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Bibliografía Intervención del Representante Permanente de México, Embajador Enrique Berruga Filloy, en el Debate General de la Primera Comisión en el 59 período ordinario de sesiones de las Naciones Unidas. Nueva York N. Y., 4 de octubre de 2004 Secretaría de Economía, “México y la Federación de Rusia fortalecen su relación comercial” Comunicado de prensa, disponible en http://www.economia.gob. mx/eventos-noticias/sala-de-prensa/comunicados/7043-boletin-291-1 Secretaría de Economía, Secretaría de Energía, Secretaría de Relaciones Exteriores, “El Grupo de Suministradores Nucleares admite a México como Estado Observador”, Comunicado de prensa conjunto (21 de junio de 2012), Disponible en: http://saladeprensa.sre.gob.mx/index.php/es/comunicados/1574-175 Secretaría de Economía. Secretaría de Relaciones Exteriores, “México es admitido como miembro de pleno derecho del Arreglo de Wassenaar”, Comunicado de prensa conjunto (20 de enero de 2012), Disponible en: http://saladeprensa.sre. gob.mx/index.php/es/comunicados/1066-009 Secretaría de Relaciones Exteriores, “Se realizó la VIII Reunión del Mecanismo de Consultas Políticas Bilaterales México-Federación de Rusia” Comunicado de prensa, disponible en http://saladeprensa.sre.gob.mx/index.php/es/ comunicados/940-434 Organismo para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe, “Tratado para la Prohibición de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe”, disponible en http://www.opanal.org/TT/tt/tt-e.html

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La instrumentación del Artículo 303 del TLCAN: Un salto a la competitividad

Rocío Ruiz Chávez Hacia fines de los años 90 el instrumento clave en la promoción de exportaciones, la exención de impuestos en insumos y maquinaria, llegaba a su fin. El estricto cumplimiento del artículo 303 del TLCAN implicaba la suspensión de los esquemas de importación temporal, por lo que era imperioso diseñar esquemas alternativos que garantizaran la permanencia de las operaciones de las empresas exportadoras. Para ello, el Gobierno creó los Programas de Promoción Sectorial (PROSEC) que convertían la excepción en el trato fiscal a las importaciones de la IME (Industria Maquiladora de Exportación) y PITEX (Programa de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación) en un trato general para toda la industria. Los PROSEC permitían una tarifa paralela con aranceles preferenciales para la importación de insumos y maquinaria requeridos por los productores independientemente del destino de sus mercancías. La creación de los PROSEC demostró la disposición y compromiso de las autoridades y los diferentes sectores productivos, que lograron transformar la “amenaza” de la entrada en vigor del citado artículo del TLCAN en una oportunidad de desarrollo y crecimiento para el país.

Introducción Hacia fines del año 2000, la Industria Maquiladora de Exportación (IME) se integraba por alrededor de 3,703 empresas que, a su vez, representaban 1,310,026 empleos. Ese año la IME había logrado una exportación total de 79,467 millones de dólares. Una industria que se había originado como una vía para el desarrollo de la franja fronteriza norte se había convertido ya en un motor indiscutible de la economía nacional. Asimismo, en este año las empresas inscritas en el Programa de Importación Temporal para producir artículos de Exportación (PITEX) registraban exportaciones por 53,932 millones de dólares, es decir, en el año 2000, en conjunto, las empresas maquiladoras y las empresas PITEX exportaron 133,399 millones de dólares, lo que equivale al 93.0% de las exportaciones manufactureras. En este escenario, el 1 de enero de 2001 el gobierno mexicano, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 303 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), debía suspender el régimen de importación temporal que permitía a los exportadores mexicanos, principalmente a la IME y a las empresas

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PITEX, acceder a insumos y maquinaria importada sin pagar los aranceles correspondientes. La eliminación de este beneficio representaba una autentica amenaza para la sobrevivencia de la industria manufacturera de exportación con drásticas implicaciones en términos de empleo e ingreso de divisas para nuestro país. El estricto cumplimiento del artículo 303 del TLCAN, sin afectar las condiciones de operación de un sector tan importante en el desempeño económico de México, representó un reto de grandes proporciones para las autoridades mexicanas en materia de industria y comercio. Afrontarlo con éxito exigía contar con un profundo conocimiento, una enorme creatividad y un sólido liderazgo, todo ello en el marco de la Comisión de Comercio Exterior. Así, este artículo pretende exponer la construcción de las alternativas que, sin detrimento de los compromisos internacionales, no solo permitirían conservar el estatus quo de las empresas maquiladoras y PITEX, sino que impulsarían a éstas y al resto de la industria nacional a dar un salto competitivo y ganador en la arena del comercio internacional. A lgunos antecedentes sobre la industria de exportación La IME nace en 1965 como una opción para crear fuentes de empleo permanentes ante la desaparición del “Programa Bracero” instrumentado durante años por los EE.UU y que representaba una importante alternativa laboral para un segmento de la población mexicana. Como parte del Programa Nacional Fronterizo, cuyo objetivo principal era fomentar el desarrollo e industrialización de la región, se permitió la instalación de empresas extranjeras en la zona para maquilar productos destinados al mercado de exportación. En 1983 se expide el primer decreto para regular la operación de las maquiladoras en México y, consecuentemente, esta industria deja de ser un instrumento de desarrollo regional para convertirse en prioridad y eje de la política industrial del país. La IME, definida como “el proceso industrial o de servicio que implica transformación, elaboración o reparación de mercancías de procedencia extranjera importadas permanente o temporalmente para su exportación posterior.”114, representó una opción sumamente atractiva dentro del esquema de subcontratación global característico en la producción manufacturera de los años 90. El éxito de esta industria se sustentó en la cercanía geográfica con los EE.UU, que implicaba menores costos de trasportación, control, logística y manejo de inventarios, así como en los beneficios fiscales que representaba su operación como son la importación temporal de materia prima, maquinaria y equipo libre de arancel ad-valorem y, en su caso, de cuotas compensatorias, así como la exención al Impuesto al Valor 114

Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 1 de junio de 1998.

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Agregado (IVA). Adicional a la IME, es importante destacar el interés de las autoridades mexicanas por promover las exportaciones manufactureras del país, extendiendo beneficios propios de la maquila a empresas exportadoras manufactureras no maquiladoras mediante el Programa PITEX, que ofrecía a sus titulares el beneficio de importar temporalmente, libre del impuesto general de importación, IVA y, en su caso, cuotas compensatorias, diversos bienes para ser incorporados y utilizados en el proceso productivo de sus mercancías de exportación. De esta forma un amplio porcentaje de las exportaciones manufactureras (maquiladoras y no maquiladoras) tenían su origen en operaciones que implicaban la importación temporal de insumos libre de impuestos. De esta manera el régimen aduanero de importación temporal se constituyó como una palanca efectiva para promover exitosamente a las empresas exportadoras, tanto de la IME como de otras industrias, contribuyendo así a que México se catapultara como uno de los principales países exportadores del mundo, integrándose de forma efectiva al proceso de globalización económica. El artículo 303 del TLCAN ¿una amenaza? Podría decirse que junto con los periodos de transición establecidos en el TLCAN para la liberación a las importaciones de productos agrícolas (azúcar, maíz, leche y frijol) y el correspondiente a la apertura del mercado nacional automotriz a la importación de vehículos nuevos y usados, el artículo 303 representó una de las disposiciones que mayor inquietud generó sobre su aplicación y posibles efectos, ya que, sin duda, implicaba una modificación sustantiva en la estrategia de operación de gran parte de las empresas exportadoras del país, sea a través de la IME o bien de otros programas de importación temporal (PITEX), con implicaciones serias para el resto de la economía. Tal fue la preocupación que provocó esta disposición, que llegó a pensarse en el fin de la IME con consecuencias negativas para la economía mexicana. El artículo 303 nace ante la inquietud de los tres países por asegurarse que las preferencias arancelarias establecidas en el TLCAN únicamente fueran aprovechadas por los países firmantes del mismo y que terceros países no obtuvieran beneficios arancelarios indirectos. Su antecedente inmediato estaba en la negociación del tratado de libre comercio entre Canadá y EE.UU, en el cual se establecía 1994 como el año en el que el primero tenía que eliminar su esquema de devolución de impuestos (Draw Back) correspondientes a la importación de insumos que se incorporaran a bienes exportados (el caso más emblemático es el de la industria automotriz canadiense que hacía uso de las importaciones temporales libres de arancel para la producción de vehículos y autopartes posteriormente exportadas a los EE.UU). La preocupación de las

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tres partes era evidente: en tanto las manufacturas estuvieran gravadas entre las partes, los insumos importados de terceros países incorporados en las mismas no gozarían de los beneficios arancelarios negociados (se pagaría el arancel correspondiente al producto final), pero ¿qué pasaría en el año 2001 cuando la mayor parte de las manufacturas originarias de los tres países se ubicaran con arancel cero? Entonces se estaría brindando la posibilidad a insumos no originarios de la región (principalmente asiáticos) de disfrutar del libre comercio negociado para estricto beneficio de los países norteamericanos. Por ejemplo, si un televisor es ensamblado en México con insumos que se importaron bajo régimen temporal (condicionados a su exportación) sin pagar impuestos y, a su vez, este televisor se exporta a los mercados de Canadá y EE.UU exento de arancel, tales insumos no originarios estarían gozando de un beneficio arancelario propio de los miembros del TLCAN. Ante esta situación era necesario garantizar que los insumos provenientes de terceros países pagaran el impuesto correspondiente al país donde ingresaran a la región de Norteamérica, lo que hacía insostenible mantener vigentes los esquemas de importación temporal después del año 2000 cuando se registraría el libre comercio en prácticamente el total de las manufacturas. Esta medida promovería una mayor integración económica en Norteamérica, ya que impulsaría a los productores de la región a incorporar insumos y maquinaria originarios de la misma en sustitución de aquellos procedentes de terceros países. Adicionalmente, Canadá y EE.UU entendían que continuar con los beneficios arancelarios a las importaciones temporales en México hacía todavía más atractivo trasladar operaciones de empresas canadienses y norteamericanas a nuestro país, ya que éstas se ahorrarían el pago de los aranceles aplicables en sus países de origen, y al mismo tiempo estarían permitiendo, vía México y a través de bienes finales, la entrada a sus mercados de insumos no originarios de la región libres del pago de impuestos. Además, consideraban del todo inconsistente el trato arancelario en caso de que el bien permaneciera en México; esto es, si el televisor ensamblado en Tijuana con partes y componentes japonesas se vendía en el mercado mexicano debía pagar los aranceles correspondientes a dichas partes y componentes, pero si se exportaba a EE.UU no se le cobraban tales aranceles. Ante esta situación, el citado artículo denominado “Restricciones a la devolución de aranceles aduaneros sobre productos exportados y a los programas de diferimiento de aranceles aduaneros” (ver anexo 1), establece la prohibición para reembolsar aranceles y cuotas compensatorias, reducir o eximir éstos a un bien importado a condición de que sea posteriormente exportado al territorio de otra parte (país firmante del tratado). Asimismo, de manera explícita señala que “Cuando un bien se importe a territorio de una Parte de conformidad con un programa de diferimiento de aranceles aduaneros y subsecuentemente se

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

exporte a territorio de otra Parte o se utilice como material en la producción de un bien subsecuentemente exportado a territorio de otra Parte o se sustituya por un bien idéntico o similar utilizado como material en la producción de otro bien posteriormente exportado a territorio de otra Parte, la Parte de cuyo territorio se exportó el bien: determinará el monto de los aranceles aduaneros como si el bien exportado se hubiera destinado al consumo interno…” De esta forma, México no estaría más posibilitado de exentar o devolver el impuesto de importación relacionado con un bien no originario de la región de Norteamérica que hubiera sido importado de manera temporal, cuando esa mercancía fuera posteriormente exportada a EE.UU o Canadá, debiendo cobrar el arancel que corresponda a los bienes que permanecieran en el mercado interno. Esto es, independientemente de que el bien final se exportara o no, se tendría la obligación de pagar los aranceles correspondientes a los insumos y maquinaria importados utilizados en su fabricación. Reconociendo las implicaciones que la suspensión de los esquemas de importación temporal traerían al aparato exportador mexicano, la negociación logró un periodo de transición de siete años a partir de la firma del TLCAN (1994) en el que se logró mantener sin cambios los instrumentos de importación temporal de insumos y maquinaria para los procesos productivos empleados por la IME, lo cual ofreció una señal de certidumbre a las empresas originarias de terceros países, principalmente japonesas, que venían abasteciendo el mercado de los EE.UU de mercancías producidas en México a partir de insumos provenientes del país asiático. Así, en el octavo año de vigencia del TLCAN, las partes tendrían que modificar sus mecanismos de importación temporal, a efecto de imposibilitar un arancel cero a terceros países y con esto evitar una distorsión de las preferencias arancelarias, para lo cual se establece que el 1 de enero de 2001 deberá igualarse el trato arancelario que Canadá, EE.UU y México otorgan a los insumos y maquinaria provenientes de países distintos a las partes utilizados para la fabricación de mercancías orientados hacia los países de Norteamérica. La IME presentó una enérgica oposición a lo dispuesto por este artículo, toda vez que lo consideraba como una cuenta regresiva para su inminente desaparición; sin embargo, los siete años negociados de transición operaron como un estímulo determinante en el desarrollo de la IME y de las empresas PITEX, toda vez que mantenían sus condiciones de operación intactas y, simultáneamente, lograban el acceso preferencial al mercado más grande del mundo. Lo anterior se observa al comparar el número de empresas maquiladoras registradas en diciembre de 1993 y diciembre de 2000, las cuales pasaron de 2,143 a 3,703 con un consecuente incremento en el empleo generado de 546,588 a 1,310,026 puestos de trabajo.

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A partado 3

Una salida efectiva: PROSEC En el año 2000 la IME enfrentaba un contexto sumamente adverso para su desempeño. Por un lado, el mapa global de la industria manufacturera registraba significativos movimientos en las cadenas de suministro, producto del ingreso de China en la Organización Mundial de Comercio (OMC) y la negociación para la eliminación de restricciones por parte de EE.UU a otros países asiáticos, que aunado a los bajos costos de producción de éstos, resultaban en la reubicación de proveeduría en esa zona del mundo en detrimento de países con mayores costos laborales como el nuestro. Por otra parte, el mercado natural de las exportaciones mexicanas y, particularmente de la IME, EE.UU, después de un largo ciclo de bonanza económica, registraba una importante desaceleración en su economía que implicaba una reducción en sus niveles de consumo interno y, consecuentemente, en su demanda de mercancías producidas en el exterior. Ambos factores provocaron una afectación en los flujos de las exportaciones de las manufacturas mexicanas, en particular de la IME y las empresas PITEX. Paradójicamente, este escenario coincidía con el fin del periodo de transición negociado en el TLCAN para la eliminación de los esquemas de importación temporal, sin duda un difícil panorama que auguraba malos tiempos para el sector exportador mexicano con sus implicaciones para el resto de la economía. Hacia fines de los años 90 el instrumento clave en la promoción de exportaciones, la exención de impuestos en insumos y maquinaria, estaba llegando a su fin, por lo que era imperioso empezar a diseñar esquemas alternativos que garantizaran la permanencia de las operaciones de las empresas exportadoras, básicamente de aquellas que implicaban componentes no originarios de la región de Norteamérica. Existieron voces que entendieron la coyuntura internacional como una oportunidad de terminar con el enclave de exportación que representaba la IME, eliminando de tajo los “privilegios” fiscales que motivaban su operación, incluso aprovechando la oportunidad no sólo para eliminar la exención arancelaria sino también la exención del IVA. Aduciendo la necesidad de “emparejar el terreno” invocaban mismas condiciones fiscales para toda la industria establecida en el país fuera ésta exportadora o no. El costo de seguir esta estrategia pudo haber sido muy alto para el país, estimulando el cierre de empresas y su relocalización en otras partes del mundo. México había apostado a las exportaciones como motor de su crecimiento y a principios de esta década su economía descansaba, en gran medida, en los flujos de comercio exterior, emitir una señal negativa al aparato exportador hubiera repercutido en una disminución de la inversión y del crecimiento del país. Pero, entonces ¿Cómo convertir la “amenaza” del 303 en una oportunidad? ¿Cómo cumplir el compromiso del TLCAN y no afectar a los exportadores mexicanos? Si bien la óptica estrictamente recaudatoria no estimulaba la permanencia y menos consolidación del aparato exportador, lo cierto es que

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

en el mapa industrial de México cohabitaban dos dimensiones en una misma realidad: por una parte si se producía para exportar no eras sujeto de impuestos a la importación, de cuotas compensatorias y de IVA, pero si producías la misma mercancía para el mercado doméstico tenías la obligación de hacer el pago de los conceptos anteriores. Aún cuando ya se habían dado pasos importantes para ofrecer los beneficios de la IME a otras industrias y promover así sus exportaciones vía PITEX, “el terreno seguía estando disparejo”, entonces ¿por qué no emparejarlo con un sentido promotor? O bien ¿por qué no llevar los beneficios de la IME y del programa PITEX al resto de la industria? La estrategia comenzaba a ser clara: eliminar la excepción que representaba el trato fiscal a las importaciones de la IME y PITEX y convertirlo en un trato general para toda la industria. En consecuencia, era necesario tomar en cuenta y consolidar las opiniones e intereses de todos los involucrados, desde la IME hasta nuestros socios comerciales, pasando por los organismos cúpula de industrias involucradas y la misma autoridad hacendaria. La tarea no era fácil, pero todavía había tiempo para que el gobierno mexicano mandara señales que ofrecieran tranquilidad y certidumbre a las empresas exportadoras. En este sentido, la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, ante la necesidad de elevar la competitividad del aparato productivo nacional frente a la competencia internacional, tanto en el mercado nacional como internacional y reconociendo la urgencia de establecer condiciones competitivas de abasto de insumos y maquinaria para la industria, más aún cuando la proveeduría no norteamericana era crítica en determinadas industrias, tomó la iniciativa de diseñar los denominados Programas de Promoción Sectorial (PROSEC). Estos programas son instrumentos dirigidos a las empresas productoras de determinadas mercancías, mediante los que se les permite importar diversos bienes (insumos y maquinaria) a utilizar en la fabricación de productos específicos con un arancel ad-valorem preferencial, sin importar si las mercancías que se produzcan se destinen a la exportación o al mercado nacional. En otras palabras, se estaba creando una tarifa paralela con aranceles preferenciales para la importación de insumos y maquinaria requeridos por los productores, independientemente del destino de sus mercancías. Con ello las empresas exportadoras, maquilas y no, podrían continuar importando los insumos y maquinaria en condiciones arancelarias similares a las que lo venían realizando. Los PROSEC representaron una salida intermedia frente a las posiciones diametralmente opuestas que existían entre los sectores productivos, que iban desde posiciones proteccionistas que deseaban capitalizar el artículo 303 para cerrar el marcado nacional a insumos proveniente de terceros países, hasta quienes

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A partado 3

insistían en aprovechar tal medida para instrumentar una desgravación unilateral que permitiera la entrada de los insumos libres de arancel independientemente de su procedencia y uso (proceso productivo o comercialización). En el diseño de este esquema se consideró la experiencia de Canadá que cuando eliminó sus esquemas de Draw Back (1996 –la negociación con México le permitió tener 2 años más de gracia que lo acordado originalmente con EE.UU), estableció una tarifa del impuesto general de importación a espejo de la que aplicaba EE.UU. Dado que en México no existían las condiciones para realizar tal desgravación, se optó por establecer los citados programas, limitando el beneficio arancelario a los insumos y maquinaria, beneficiando solo a productores y excluyendo a comercializadores y distribuidores. La aplicación de esta iniciativa obligó a una profunda concertación sector por sector, toda vez que existían posiciones confrontadas sobre la viabilidad y efectividad del PROSEC. Mientras que industrias manufactureras de bienes finales con una importante contribución a la economía, como la electrónica, automotriz o confección, que utilizaban el régimen de importación temporal (vía IME o PITEX), requerían continuar con el beneficio arancelario para mantener su competitividad en los mercados internacionales y propiciar nuevas inversiones en nuestro país, industrias productoras de insumos (químicos, aceros, etc) percibían los PROSEC como una amenaza a sus operaciones, argumentando que en aras de conservar la competitividad de la IME, se estaba atentando contra la protección arancelaria de sus industrias y se ponían a merced de la competencia internacional. Lo anterior requirió de la autoridad un análisis a detalle de las distintas cadenas productivas, revisando la disposición de insumo por insumo nacional con calidad y precio, así como un trabajo de acercamiento con cada uno de los sectores involucrados tendiente a la construcción de acuerdos. Como resultado se definieron los productos finales que cada industria producía, así como la lista de insumos que estarían sujetos a importar con aranceles preferenciales (ver cuadro 1). Asimismo, se requirió la construcción de todo un andamiaje jurídico que permitiera la instrumentación de esta solución, así como las modificaciones pertinentes a los programas de Maquila y PITEX que continuarían ofreciendo aquellos beneficios distintos a la exención arancelaria, destacando la exención del pago de IVA. El primer PROSEC que se publicó fue el de la Industria Eléctrica y Electrónica en noviembre de 1998, que entraría en vigor hasta noviembre del año 2000, como una clara señal que ofreciera certidumbre a los inversionistas del sector sobre sus operaciones futuras. Le siguieron la publicación de los PROSEC para el resto de las industrias manufactureras en mayo y diciembre de 2000, garantizando su plena instrumentación en enero de 2001 (ver cuadro 2).

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Conclusiones En virtud de su alcance, la aplicación del 303 del TLCAN es un caso paradigmático en materia de las políticas públicas vinculadas al comercio exterior. La imaginación y capacidad de las autoridades relacionadas al caso (expertos en industria, comercio, negociaciones internacionales, impuestos y aduanas, entre otros), aunado a la disposición y compromiso de los diferentes sectores productivos lograron transformar una “amenaza” en una oportunidad de desarrollo y crecimiento para el país. Sin duda el conocimiento técnico fue de vital importancia, pero en igual medida lo fue la capacidad de diálogo y concertación. Una política pública que no toma opinión de los agentes implicados y que no tiene la capacidad de reformularse en busca de un ganar ganar, en gran medida, no es garantía de éxito. En suma, la aplicación del 303 tuvo los siguientes efectos: 1. México suspendió el régimen de importaciones temporales asociado a programas de exportación, evitando con ello distorsiones arancelarias en la región, dando cumplimiento cabal a lo establecido en dicho artículo. 2. El sector exportador mexicano, integrado por la IME y empresas PITEX, mantuvo sus condiciones de operación, toda vez que continuó teniendo acceso competitivo de insumos vía los aranceles PROSEC y las preferencias impositivas (IVA), a través de sus regulaciones específicas. 3. La industria mexicana logró contar con un acceso competitivo de insumos (en mejores condiciones de calidad y precio) sin importar su origen, lo cual fortaleció su posición frente a sus competidores internacionales y consolidó a México como un sitio atractivo para nuevas inversiones. 4. La región de Norteamérica consolidó un sistema de protección que garantizara que los beneficios del TLCAN se restringieran únicamente a los países firmantes. 5. El aparato productivo nacional, independientemente del destino de su producción –exportación o mercado interno- tendió a armonizarse bajo un mismo sistema de operación lo que facilitó la operación administrativa de las empresas. 6. El periodo de transición de 7 años estimuló la negociación del Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea (TLCUE), de manera que se estuviera en tiempo de “cobrar” antes de la apertura unilateral vía PROSEC en el 20001 (EL TLCUE se firma 6 meses antes del fin del periodo de transición).

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Cuadro 1. Tasas Arancelarias por PROSEC Programas de Promoción Sectorial

Número de Fracciones

2.5%

10%

15%

25%

I.- De la Industria Eléctrica

2796

2306

476

II.- De la Industria Electrónica

3191

3174

III.- De la Industria del Mueble

799

IV.- De la Industria del Juguete, Juegos de Recreo y Artículos Deportivos

716

V.- De la Industria del Calzado

134

111

VI.- De la Industria Minera y Metalúrgica

726

626

100

VII.- De la Industria de Bienes de Capital

302

194

108

VIII.De Fotográfica

287

267

258

X.- De las Industrias Diversas

368

125

239

XI.- De la Industria Química

1750

674

192

856

XII.- De la Industria de manufacturas del Caucho y Plástico

200

101

XIII.De Siderúrgica

Industria

762

421

334

XIV.- De la Industria de Productos Farmacoquímicos, Medicamentos y Equipo Médico

215

103

XV.- De la Industria del Transporte, excepto el Sector de la Industria Automotriz y de Autopartes

294

275

XVI.- De la Industria del Papel y Cartón

XVII.- De la Industria de la Madera

XVIII.- De la Industria del Cuero y Pieles

IX.- De la Industria Automotriz y de Autopartes

2655

446

XX.- De la Industria Textil y de la Confección

264

175

XXI.- De la Industria de Chocolates, Dulces y Similares

141

Industria

IX.- De la Industria Maquinaria Agrícola

XXII.- De la Industria del Café Total

EX.

2172

15957

Fuente: Decreto que establece diversos Programas de Promoción Sectorial, 31 Diciembre 2000, Diario Oficial de la Federación.

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Cuadro 2. Publicación de PROSEC PROSEC

Fecha

I. De la Industria Eléctrica

Noviembre 1998

II. De la Industria Electrónica

Noviembre 1998

III. De la Industria del Mueble

Mayo 2000

IV. De la Industria del Juguete, Juegos de Recreo y Artículos Deportivos

Mayo 2000

V. De la Industria del Calzado

Mayo 2000

VI. De la Industria Minera y Metalúrgica

Mayo 2000

VII. De la Industria de Bienes de Capital

Mayo 2000

VIII. De la Industria Fotográfica

Mayo 2000

IX. De la Industria de Maquinaria Agrícola

Mayo 2000

X. De las Industrias Diversas

Mayo 2000

XI. De la Industria Química

Diciembre 2000

XII. De la Industria de Manufacturas de Caucho y Plástico

Diciembre 2000

XIII. De la Industria Siderúrgica

Diciembre 2000

XIV. De la Industria de Productos Farmoquímicos, Medicamentos y Equipo Médico

Diciembre 2000

XV. De la Industria del Transporte, excepto el de la industria automotriz

Diciembre 2000

XVI. De la Industria del Papel y Cartón

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XVII. De la Industria de la Madera

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XVIII. De la Industria del Cuero y Pieles

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XIX. De la Industria Automotriz y de Autopartes

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XX. De la Industria Textil y de la Confección

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XXI. De la Industria de Chocolates, Dulces y Similares

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XXII. De la Industria del Café

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Fuente: Decreto que establece diversos Programas de Promoción Sectorial, 31 Diciembre 2000, Diario Oficial de la Federación.

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Anexo 1 Artículo 303. Restricciones a la devolución de aranceles aduaneros sobre productos exportados y a los programas de diferimiento de aranceles aduaneros 1. Salvo que se disponga otra cosa en este artículo, ninguna de las Partes podrá reembolsar el monto de aranceles aduaneros pagados, ni eximir o reducir el monto de aranceles aduaneros adeudados, en relación con un bien importado a su territorio, a condición de que el bien sea: a. posteriormente exportado a territorio de otra Parte; b. utilizado como material en la producción de otro bien posteriormente exportado a territorio de otra Parte; o c. sustituido por un bien idéntico o similar utilizado como material en la producción de otro bien posteriormente exportado a territorio de otra Parte, en un monto que exceda al menor entre el monto total de aranceles aduaneros pagados o adeudados sobre la importación del bien a su territorio, y el monto total de aranceles aduaneros pagados a otra Parte en relación con el bien que se haya posteriormente exportado al territorio de esa otra Parte. 2. Ninguna de las Partes, a condición de exportar, podrá reembolsar, eximir, ni reducir:   a. las cuotas antidumping o compensatorias que se apliquen de acuerdo con las leyes internas de una Parte y no sean incompatibles con las disposiciones del Capítulo XIX, “Revisión y solución de controversias en materia de cuotas antidumping y compensatorias”; b. las primas que se ofrezcan o recauden sobre bienes importados, derivadas de cualquier sistema de licitación relativo a la aplicación de restricciones cuantitativas a la importación, de arancelescuota, o de cupos de preferencia arancelaria; c. los derechos aplicados de conformidad con la Sección 22 de la United States Agricultural Adjustment Act, sujeto a las disposiciones del Capítulo VII, “Sector agropecuario y medidas sanitarias y fitosanitarias”; o d. los aranceles aduaneros, pagados o adeudados, respecto de un bien importado a su territorio y sustituido por un bien idéntico o similar que sea subsecuentemente exportado a territorio de otra Parte.

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3. Cuando un bien se importe a territorio de una Parte de conformidad con un programa de diferimiento de aranceles aduaneros y subsecuentemente se exporte a territorio de otra Parte o se utilice como material en la producción de un bien subsecuentemente exportado a territorio de otra Parte o se sustituya por un bien idéntico o similar utilizado como material en la producción de otro bien posteriormente exportado a territorio de otra Parte, la Parte de cuyo territorio se exportó el bien: a. determinará el monto de los aranceles aduaneros como si el bien exportado se hubiera destinado al consumo interno; y b. podrá eximir o reducir dicho monto en la medida que lo permita el párrafo 1. 4. Para establecer el monto de los aranceles aduaneros susceptibles de reembolso, exención o reducción de conformidad con el párrafo 1 respecto de un bien importado a su territorio, cada una de las Partes exigirá la presentación de prueba suficiente del monto de aranceles aduaneros pagados a otra Parte en relación con el bien que subsecuentemente se ha exportado a territorio de esa otra Parte. 5. Si en un plazo de 60 días a partir de la fecha de la exportación, no se presenta prueba suficiente de los aranceles aduaneros pagados a la Parte a la cual el bien se exporta posteriormente conforme a un programa de diferimiento de aranceles aduaneros señalado en el párrafo 3, la Parte de cuyo territorio se exportó el bien: a. cobrará el monto de los aranceles aduaneros como si el bien exportado se hubiera destinado al consumo interno; y b. podrá reembolsar dicho monto en la medida que lo permita el párrafo 1, a la presentación oportuna de dicha prueba conforme a sus leyes y reglamentaciones. 6. Este artículo no se aplicará a: a. un bien que se importe bajo fianza para ser transportado y exportado a territorio de otra Parte; b. un bien que se exporte a territorio de otra Parte en la misma condición en que se haya importado a territorio de la Parte de la cual se exporta (no se considerarán como cambios en la condición de un bien procesos tales como pruebas, limpieza, reempaquetado, inspección o preservación del bien en su misma condición). Salvo lo dispuesto en el Anexo 703.2,

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Sección A, Párrafo 12, cuando tal bien haya sido mezclado con bienes fungibles y exportado en la misma condición, su origen, para efectos de este inciso, podrá determinarse sobre la base de los métodos de inventario previstos en las Reglamentaciones Uniformes establecidas de acuerdo al Artículo 511, “Reglamentaciones Uniformes”; c. un bien importado a territorio de una Parte, que se considere exportado de su territorio o se utilice como material en la producción de otro bien que se considere exportado a territorio de otra Parte o se sustituya por un bien idéntico o similar utilizado como material en la producción de otro bien que se considere exportado a territorio de otra Parte, por motivo de: i. su envío a una tienda libre de aranceles aduaneros, ii. su envío a tiendas a bordo de embarcaciones o como suministros para embarcaciones o aeronaves, o iii. su envío para labores conjuntas de dos o más de las Partes y que posteriormente pasará a propiedad de la Parte a cuyo territorio se considere que se exportó el bien; d. el reembolso que haga una de las Partes de los aranceles aduaneros sobre un bien específico importado a su territorio y que posteriormente se exporte a territorio de otra Parte, cuando dicho reembolso se otorgue porque el bien no corresponde a las muestras o a las especificaciones del bien, o porque dicho bien se embarque sin el consentimiento del consignatario; e. un bien originario importado a territorio de una Parte que posteriormente se exporte a territorio de otra Parte, o se utilice como material en la producción de otro bien posteriormente exportado a territorio de otra Parte, o se sustituya por un bien idéntico o similar utilizado como material en la producción de otro bien posteriormente exportado a territorio de otra Parte; o f. un bien señalado en el Anexo 303.6. 7. Salvo para el párrafo 2(d), este artículo entrará en vigor a partir de la fecha señalada en la Sección de cada Parte del Anexo 303.7 8. No obstante cualquier otra disposición de este artículo y salvo lo específicamente dispuesto en el Anexo 303.8, ninguna de las Partes podrá reembolsar el monto de los aranceles aduaneros pagados, ni eximir o reducir el monto de los adeudados, sobre un bien no originario

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establecido en la fracción arancelaria 8540.11.aa (tubos de rayos catódicos para televisión a color, incluyendo tubos de rayos catódicos para monitores, con una diagonal mayor de 14 pulgadas) o 8540.11.cc (tubos de rayos catódicos para televisión a color de alta definición, con una diagonal mayor de 14 pulgadas) que sea importado a territorio de la Parte y posteriormente exportado a territorio de otra Parte, o se utilice como material en la producción de otro bien posteriormente exportado a territorio de otra Parte, o se sustituya por un bien idéntico o similar utilizado en la producción de otro bien posteriormente exportado a territorio de otra Parte. 9. Para efectos de este artículo: aranceles aduaneros son los aranceles aduaneros que serían aplicables a un bien que se importe para ser consumido en territorio aduanero de una de las Partes si el bien no fuese exportado a territorio de otra Parte; bienes idénticos o similares significa “bienes idénticos o similares”, según la definición del Artículo 415, “Reglas de origen - Definiciones”; material significa “material” según la definición del Artículo 415, “Reglas de origen”; y usado significa “usado” según la definición del Artículo 415, “Reglas de origen”; 10. Para efectos de este artículo en los casos en que un bien esté referido mediante una fracción arancelaria en este artículo seguida de una descripción entre paréntesis, la descripción es únicamente para efectos de referencia. Artículo 304. Exención de aranceles aduaneros 1. Salvo lo dispuesto en el Anexo 304.1, ninguna Parte podrá adoptar una nueva exención de aranceles aduaneros, ni ampliar una exención existente respecto de los beneficiarios actuales, ni extenderla a nuevos beneficiarios, cuando la exención se condicione, de manera explícita o implícita, al cumplimiento de un requisito de desempeño. 2. Ninguna de las Partes podrá condicionar, de manera explícita o implícita, la continuación de cualquier exención de aranceles aduaneros existentes al cumplimiento de un requisito de desempeño, salvo por lo dispuesto en el Anexo 304.2.

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3. Si una Parte puede demostrar que una exención o una combinación de exenciones de aranceles aduaneros que otra Parte haya otorgado a bienes destinados a uso comercial por una persona designada, tiene un efecto desfavorable sobre su economía, o sobre los intereses comerciales de una persona de esa Parte, o de una persona propiedad o bajo control de una persona de esa Parte, ubicada en territorio de la Parte que otorga la exención, la Parte que otorga la exención dejará de hacerlo o la pondrá a disposición de cualquier importador. 4. Este artículo no se aplicará a las medidas sujetas al Artículo 303.

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Bibliografía “Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación”, Secretaría de Economía, Diario Oficial de la Federación, 1 de junio de 1998 “Decreto que establece diversos Programas de Promoción Sectorial”, Secretaría de Economía, Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2000

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Evolución y régimen jurídico actual de las empresas maquiladoras y manufactureras de exportación

Javier Altamirano - Verónica López Melih115 La industria maquiladora y manufacturera de exportación (IMMEX) es el pilar más amplio y robusto del comercio exterior mexicano: su participación en las exportaciones del país representó el 73.5% del valor total al primer bimestre de 2012. El desarrollo de las IMMEX se debe a la existencia de un régimen jurídico excepcional en materia fiscal y aduanera que fue desarrollado a lo largo de décadas, desde los primeros programas fronterizos de mediados de los años sesenta hasta la reglamentación de la industria maquiladora en los años setenta. Esto se ha reflejado en diversos decretos Maquiladora, PITEX, ALTEX y ECEX que desembocaron en el Decreto IMMEX vigente. El régimen actual de las IMMEX concentra múltiples beneficios fiscales y aduaneros y considera una serie de obligaciones generales y controles específicos diseñados para sectores sensibles.

Introducción Las exportaciones e importaciones se encuentran entre los principales motores de la economía de México y nuestro país juega un papel clave en el entorno internacional en la producción y exportación de bienes industriales. Durante el primer trimestre de 2012, la suma de exportaciones e importaciones mexicanas fue equivalente al 65.8% del Producto Interno Bruto del país. Dentro del sector externo mexicano, la industria maquiladora y manufacturera de exportación es una actividad económica fundamental.116 Actualmente existen más de 6,000 empresas que operan y reciben múltiples beneficios fiscales y aduaneros al amparo de un programa para el fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios a la Exportación (IMMEX). En mayo de 2012, la industria manufacturera y no manufacturera de exportación generó alrededor de 2.2 millones de empleos, distribuidos en su mayoría en los estados de Baja California, Coahuila, Chihuahua, Distrito Federal y área Metropolitana, Jalisco, Nuevo León y Querétaro. Las empresas IMMEX son el pilar más amplio y robusto del comercio exterior mexicano: Agradecemos el apoyo de Paulina Guillén Cárdenas en la edición de este texto. La maquiladora o manufacturera es la planta que lleva a cabo, para su matriz o afiliada en el extranjero, una o varias de las operaciones de la fabricación de un producto, inclusive la terminación del mismo hasta el proceso de empaque y distribución final.

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su participación en las exportaciones representó el 73.5% del valor total de las exportaciones al primer bimestre de 2012. Las IMMEX son particularmente importantes en algunos de los rubros de mayor competitividad del país; el 60% de sus exportaciones totales se concentra en los sectores eléctrico, electrónico, automotriz y de bienes de capital. La imagen de los establecimientos IMMEX actuales se ha distanciado enormemente del estereotipo de plantas de ensamble simple que prevaleció en los años sesenta. Actualmente, la industria IMMEX es crecientemente innovadora y está haciendo de nuestro país la sede de las actividades y operaciones industriales de mayor complejidad y valor agregado dentro de las que destacan centros de diseño, de investigación y desarrollo y los centros logísticos para la producción de un número considerable, y creciente, de bienes de alto valor agregado. Además, la industria IMMEX se ha constituido como un sector clave del desarrollo económico del país por su valor agregado, su impacto en la generación de divisas, por su capacidad de atraer inversión extranjera directa, por la innovación tecnológica y, sobre todo, por su capacidad para generar empleos.117 A ntecedentes: decreto maquiladora y PITEX Ante la competencia que enfrentan las empresas mexicanas para colocar sus mercancías en los mercados internacionales se hizo necesario ofrecer a las empresas nacionales condiciones y beneficios equivalentes a los que enfrentan sus competidores en el extranjero. En ese sentido, el programa IMMEX y sus antecedentes constituyeron una herramienta que apoyó el desarrollo de las empresas mexicanas exportadoras. Con el programa IMMEX se ha promovido el establecimiento y regulación en la operación de empresas que se dediquen a realizar actividades de manufactura de exportación. Actualmente, su principal objetivo es que las empresas tengan acceso a los mejores proveedores en el mundo con la finalidad de incrementar su competitividad en los mercados internacionales. Para ello, las IMMEX pueden importar todos los insumos, partes y componentes, así como la maquinaria y equipo necesarios para sus actividades en régimen temporal, por lo que “difieren” el pago del impuesto general de importación, del impuesto al valor agregado (IVA) y, en su caso, de las cuotas compensatorias. Adicionalmente, para evitar el problema de doble tributación, las llamadas “maquiladoras puras” obtienen beneficios en materia de pago de Impuesto sobre la Renta (ISR) e Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU). A efecto de visualizar el impacto e importancia de las IMMEX, es conveniente conocer sus orígenes y evolución. La industria maquiladora de exportación (hoy 117

Jorge Alberto Moreno, Operación maquila, México, Virgilio Vallejo, 2004

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industria IMMEX) surgió como respuesta al encarecimiento de la mano de obra que tuvo lugar en los Estados Unidos de América (EUA) y Japón, derivada de los planes de industrialización de la posguerra que llevaron a cabo estos países. Ante la necesidad de la economía norteamericana de contar con mano de obra agrícola, en 1942 se estableció el “Programa Bracero”. Ello generó una gran movilización de braceros e inmigrantes indocumentados; un factor fundamental en el crecimiento acelerado de las ciudades fronterizas. En 1951, la demanda de mano de obra en Estados Unidos era tal que el Congreso de ese país aprobó la Ley Pública 78118, en la que se estableció el Acuerdo Internacional sobre Trabajadores Migratorios, conocido como el “Programa Bracero”. Este acuerdo intentaba controlar la inmigración de trabajadores agrícolas para su contratación temporal en territorio estadounidense. En 1964, después de 22 años de operación, se canceló el programa de braceros entre México y Estados Unidos, lo cual provocó el desempleo de miles de trabajadores. Para atender este problema y darle solución, el presidente Adolfo López Mateos implementó, en 1961, el Programa Nacional Fronterizo (PNF) como instrumento de fomento económico de la zona fronteriza. Posteriormente, en 1965 se estableció el Programa de Industrialización de la Frontera Norte (PIFN) que consideraba, como aspecto central, la instalación de empresas maquiladoras que emplearían mano de obra nacional para realizar procesos de ensamble y transformación de productos importados. En 1966 se estableció la primera maquiladora en Ciudad Juárez, Chihuahua; con ello se manifestó la necesidad de que México se globalizara para aprovechar la ventaja natural de la cercanía con el mercado consumidor más grande del mundo: Estados Unidos.119 El 31 de octubre de 1972 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el primer reglamento de la industria maquiladora.120 La finalidad de dicho Reglamento fue promover el crecimiento económico, contribuir a aliviar el problema de desempleo, fomentar la industrialización y promover las exportaciones (procurando la utilización de insumos de producción nacional). En 1977 se publicó un reglamento subsecuente sobre el artículo 321 del Código Aduanero, al que también hacía referencia el Reglamento de 1972.121 Ley Pública 78, “Public Law 78”, del 12 de Julio de 1951. Esta ley fue una enmienda a la Ley de Agricultura de 1949. 119 Mata Gallardo, Mario Alberto, “Régimen Fiscal de la Industria Maquiladora” Presentación realizada en la Universidad de Matamoros. 120 Reglamento del Párrafo Tercero del artículo 321 del Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos para la Industria Maquiladora. Ver Venustiano Arturo Guerra López, “Comercio Exterior”, Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana. 121 Reglamento del párrafo tercero del artículo 321 del Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos para la Industria Maquiladora, Diario Oficial de la Federación, 31 de octubre de 1972; y Reglamento del párrafo tercero del artículo 321 del Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos para el fomento de la Industria Maquiladora, op. Cit., 27 de octubre de 1977. 118

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Los artículos 3 y 4 del último Reglamento del Código Aduanero de 1977, vigente hasta 1982, contenían los requisitos y condiciones generales para la autorización de programas de maquila. El Código Aduanero de 1951 fue derogado por la Ley Aduanera del 30 de diciembre de 1981 y su Reglamento del 18 de junio de 1982. No obstante que en julio de 1982 entró en vigor la Ley Aduanera que abrogó al Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, el régimen de maquila continuó sustentado en los criterios del Reglamento del Párrafo Tercero del artículo 321 del Código Aduanero de 1972 pues quedó pendiente la expedición del ordenamiento que regulara el fomento y la operación de la industria maquiladora de exportación. El 15 de agosto de 1983 se publicó el Decreto para la Industria Maquiladora de Exportación, denominado “Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación” (Decreto Maquiladora de 1983) que aplicaba sólo a las operaciones de maquila en la región fronteriza norte de México. Dicho Decreto sustituyó al Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos que, en lo general, conservaba el régimen jurídicoaduanero establecido en éste. Con la publicación del Decreto Maquiladora de 1983, la operación de maquila se definió como un proceso industrial o de servicios destinado a la transformación, elaboración o reparación de mercancías de procedencia extranjera importadas temporalmente para su posterior exportación. En 1985, México tomó acciones para cambiar su política de crecimiento de un modelo de economía cerrada, basada en la sustitución de importaciones, hacia una apertura comercial con objeto de acceder a la economía internacional creándose así nuevos programas de apoyo a la industria exportadora. Entre éstos se expidió el Programa de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación (PITEX), que tomó como base los beneficios del Decreto Maquiladora de 1983. El Decreto PITEX benefició a las empresas que, fabricando para el mercado nacional, pudieran dedicar un porcentaje del 30% o 10% de sus ventas anuales al mercado externo, lo que marcó una diferencia en cuanto a requisitos, ya que bajo el Decreto Maquiladora de 1983 el requisito para obtener beneficios era exportar el 100% de la producción. Hasta 1989, el Decreto Maquiladora de 1983 dictaba que las empresas podían establecerse sólo en la frontera norte de México. Por lo tanto, se decidió sumarlo a los programas de fomento a las exportaciones, extendiéndose su aplicación a todo el país. Así, el 22 de diciembre de 1989 se publicó un nuevo “Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación” (Decreto Maquiladora de 1989) por el que se establecieron los lineamientos de promoción y fomento ágiles, descentralizados, claros y estables que permitieron satisfacer las necesidades que en su momento se requerían para la operación y desarrollo de sus actividades.

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En 1993, derivado de los términos negociados en el TLCAN, fue necesario adecuar el Decreto Maquiladora de 1989 por lo que el 24 de diciembre de 1993 se publicó el “Decreto que modificó al diverso para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación” (Decreto de 1993).122 Este Decreto de 1993 estableció por primera vez que las empresas con programa de maquila de exportación podían destinar parte creciente de su producción al mercado nacional, señalando que a partir de 2001, las ventas de las maquiladoras al mercado doméstico no estarían sujetas a ningún límite por lo que podrían destinar la totalidad de su producción al mercado nacional.123 En octubre de 1996, con el propósito de observar el “Acuerdo para la Desregulación de la Actividad Empresarial”, publicado el 24 de noviembre de 1995, se publicó el “Decreto que reforma, adiciona y deroga los artículos que se indican del diverso para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación”124 (Decreto de 1996), a efecto de eliminar y simplificar algunos requisitos y adecuar plazos de respuestas por parte de la Secretaría de Economía (SE), relacionados con el establecimiento y operación de las empresas maquiladoras de exportación, permitiéndoles con ello mejorar su competitividad y abatir los costos de operación. En junio de 1998, el Decreto Maquiladora de 1989 (con sus reformas de 1993 y 1996) fue abrogado y sustituido por el “Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación” (Decreto Maquiladora de 1998)125 a efecto de adecuar el marco jurídico aplicable a esta industria, con el TLCAN. El nuevo Decreto Maquiladora de 1998 establecía que para operar al amparo del mismo y tener acceso al esquema de importaciones temporales, dichas empresas debían realizar anualmente ventas al exterior por un valor superior a 500,000 dólares de EUA o exportar por lo menos el 10% o el 30% de sus ventas totales anuales. Ese mismo año se publicaron modificaciones al Decreto Maquiladora de 1998 que establecieron que la vigencia de los programas de maquiladoras era indefinida.126 En octubre y diciembre de 2000 se publicaron diversas modificaciones al Decreto Maquiladora de 1998.127 El objetivo de las mismas fue consolidar los Decreto que modifica al diverso para el fomento y operación de la industria maquiladora de exportación. Diario Oficial de la Federación, 24 de diciembre de 1993. 123 Artículo 19 del Decreto que modifica al diverso para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 24 de diciembre de 1993. 124 Decreto que reforma, adiciona y deroga los artículos que se indican del diverso para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 23 de octubre de 1996. 125 Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 1 de junio de 1998. 126 Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 13 de noviembre de 1998. 127 Decreto que reforma al diverso para el fomento y operación de la industria maquiladora de exportación, Diario Oficial de la Federación, 30 de octubre y 31 de diciembre de 2000. 122

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procesos de simplificación y desregulación administrativa iniciados con el Decreto de 1996 e incorporar a la normativa en la materia las modificaciones que conforme a los términos establecidos en el TLCAN aplicarían a las empresas maquiladoras de exportación a partir del año 2001. Lo anterior, toda vez que el TLCAN estableció que, a partir del octavo año de su vigencia, las empresas maquiladoras que importaran insumos no originarios que se incorporaran a bienes finales que se exporten a un país miembro del TLCAN (Estados Unidos de América o Canadá) deberían aplicar el procedimiento de pago de aranceles conforme a lo establecido en su artículo 303. Asimismo, el TLCAN estableció en su artículo 411 que las empresas deberían pagar el arancel correspondiente por la importación de maquinaria y equipo, independientemente del país de origen. En octubre de 2000 se modificó el Decreto Maquiladora de 1998 para exigir a las maquiladoras que realizaran anualmente ventas al exterior por un valor superior a 500,000 dólares de EUA o su equivalente en otras divisas, o bien, que facturaran exportaciones que representaran por lo menos el 10% de su facturación total y que los programas se autorizarían o conservarían su vigencia para las empresas que realizaran anualmente facturación al exterior por un valor mínimo del 30% de su facturación total. 128 En mayo y octubre de 2003 se modificó nuevamente el Decreto Maquiladora de 1998 para brindar certeza y desregular el esquema para reducir los costos operativos y administrativos de las empresas maquiladoras de exportación.129 Entre las modificaciones de 2003 destacan las siguientes: • La creación de la modalidad de maquiladora controladora; • El establecimiento de causales puntuales de solicitud de cancelación a petición de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); • La eliminación del registro del contrato de arrendamiento ante la autoridad local; • La eliminación de opiniones de la SHCP sobre la situación fiscal del contribuyente; • La transmisión electrónica a la SHCP de datos para la inscripción automática al padrón de importadores; y • La reducción de la carga fiscal, administrativa y sancionadora y plazos de respuesta de los trámites contemplada en el Decreto. Decreto que reforma al diverso para el fomento y operación de la industria maquiladora de exportación, Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2000. 129 Reformas al Decreto que Establece Programas de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 12 de mayo y 13 de octubre de 2003. 128

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Fusión de Decretos M aquiladora y PITEX: El Decreto IMMEX de 2006 De manera paralela al desarrollo del Programa Maquila, desde 2000 el Gobierno Federal había desarrollado el Programa de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación (PITEX) que otorgaba a las empresas exportadoras beneficios administrativos y arancelarios similares a los otorgados a las maquiladoras. Por lo anterior, desde el 2004 el Gobierno Federal analizó integrar los esquemas de Programa Maquila y PITEX en un solo instrumento que fue denominado Programa de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación, cuyo Decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de noviembre de 2006.130 Este instrumento otorgó a las empresas exportadoras (fueran maquilas o no) prácticamente las mismas facilidades administrativas y ventajas arancelarias (diferimiento de IVA y arancel) en lo que se refiere al suministro de los insumos y materias primas necesarias para producir mercancías destinadas a la exportación. La operación aduanera y los controles eran idénticos, siendo la principal diferencia subsistente el tratamiento fiscal en ISR que recibían sólo las maquilas relacionadas con empresas/residentes en el extranjero. No existían argumentos económico-jurídicos para excluir al PITEX de algunos de los beneficios con los que contaban las maquiladoras de exportación (IVA y servicios), lo cual se manifestaba cuando, en la práctica, las empresas se “movían” de un programa a otro sin restricciones. Más aún, en el marco del TLCAN ambos esquemas recibían el mismo tratamiento, toda vez que les eran igualmente aplicables las disposiciones de trato correspondientes a los programas de diferimiento de aranceles incluyen medidas como las que rigen zonas libres, importaciones temporales bajo fianza, almacenes de depósito fiscal, maquiladoras y programas de procesamiento interno. Con ello, el Decreto IMMEX no fue una modificación más al Decreto Maquiladora, sino que representó un cambio en la forma de operar para empresas maquiladoras y manufactureras. En aspectos de comercio exterior y aduanas el nuevo Decreto IMMEX de 2006 dio a todas las empresas los mismos beneficios. Así, se eliminaron las diferencias “artificiales” entre los esquemas, facilitando su operación y el acceso a los mercados de exportación para cualquier empresa (incluyendo las MIPYMES). Por su parte, el Decreto Maquiladora se modificó y las referencias legales que contenía el este Decreto continuaron vigentes en el nuevo Decreto IMMEX (tal es el caso de la definición de operación de maquila). En términos de beneficios para la comunidad exportadora, se blindaron las ventajas administrativas y aduaneras con las que gozaban algunas empresas y, al mismo tiempo, se ofreció la seguridad de que aquéllas que cumplían con lo establecido en el Decreto, podían acceder a las mismas. Decreto por el que se modifica el diverso para el fomento y operación de la industria maquiladora de exportación, Diario Oficial de la Federación, 1 de noviembre de 2006.

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Por lo que toca al gobierno, entre las mejorías más significativas que trajo consigo el Decreto IMMEX de 2006 se encuentran las siguientes: a) Se redujeron los costos de administrar y fiscalizar, por parte del Gobierno Federal, dos esquemas prácticamente iguales; b) Se elevó la capacidad de fiscalización en un entorno que alentaba la atracción y retención de inversiones en el país; y c) Se contó con información estadística más exacta sobre la inversión productiva y las exportaciones. R eformas de 2008 A l Decreto IMMEX En mayo de 2008 se publicaron las primeras reformas al Decreto IMMEX de 2006 que modificaron el diverso para el fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación.131 En estas reformas se insertaron en el texto del Decreto IMMEX varias facilidades administrativas y aduaneras derivadas del “Decreto Presidencial en Materia Aduanera y de Comercio Exterior publicado el 30 de marzo de 2008”132 , tales como la eliminación del trámite de ampliaciones para importar insumos indicando la fracción arancelaria de los productos. También se eliminó el requisito de uso de aduanas exclusivas para las empresas IMMEX.133 Adicionalmente, en seguimiento a la desgravación arancelaria establecida en el TLCAN en el mercado de azúcar y edulcorantes y en concordancia con lo establecido en el Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar 2007-2012, esta reforma también incluyó al sector azucarero como una mercancía sensible a la importación temporal. Con esta denominación, la importación de azúcar al país a través del programa IMMEX se encontró sujeta al cumplimiento de diversos requisitos específicos.134 Por lo anterior, se adicionó un nuevo anexo al Decreto, el Anexo I BIS, por medio del cual se sujetarían a un nuevo control estas mercancías. Decreto por el que se modifica el diverso para el fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación, Diario Oficial de la Federación, 16 de mayo de 2008. 132 Decreto por el que se otorgan facilidades administrativas en materia aduanera y de comercio exterior, Diario Oficial de la Federación, 30 de marzo de 2008. 133 Boletín de comunicación e información estadística, año 4 No. 30 pág. 3. Fuente: www. cnimme.org.mx 134 Lo anterior “permitirá dar un seguimiento puntual de los flujos comerciales en el mercado mexicano, fortaleciendo el cumplimiento, verificación y monitoreo de las obligaciones en materia aduanera a las que están sujetas las empresas IMMEX que importen temporalmente insumos para producir bienes con contenido de azúcar”. Resumen del anteproyecto: Medida de Impacto Regulatorio (MIR), para el anteproyecto: Decreto por el que se modifica el diverso para el Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación. 131

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R eformas de 2010 A l Decreto IMMEX En diciembre de 2010 se publicaron nuevas reformas al Decreto IMMEX. Éstas tuvieron como propósito facilitar la operación de las empresas a través de la simplificación del control de inventarios, la abrogación del “Decreto de Fomento a las Empresas Altamente Exportadoras” (ALTEX) y del “Decreto de Empresas de Comercio Exterior” (ECEX), la simplificación de las causales de cancelación y la adecuación de las disposiciones fiscales del régimen de maquila. Se buscó también mejorar la fiscalización por parte del gobierno federal a través del establecimiento de requisitos específicos para el acero en el capítulo 72 de la tarifa arancelaria.135 En relación al sector acero, las reformas de 2010 endurecieron los controles sobre las empresas. Al respecto, se adicionó el Anexo I TER al Decreto IMMEX que incorporó las fracciones arancelarias de las mercancías del capítulo 72 de la Tarifa, las cuales se encontrarían sujetas al cumplimiento de requisitos específicos para la importación temporal al amparo de un programa IMMEX. Esto se derivó de que la fiscalización aduanera encontró que algunas empresas IMMEX del sector acero (particularmente las de servicios) no retornaban la mercancía importada temporalmente al amparo del programa IMMEX. Otro aspecto importante de la modificación para el sector acero fue que se redujo el plazo de permanencia de 18 a 9 meses sólo para las mercancías que se importan y retornan a través del Anexo 1 TER, a excepción de las empresas certificadas por el SAT. Adicionalmente, para fortalecer las capacidades de fiscalización de la autoridad fiscal, las reformas de 2010 establecieron la obligación de registrar a los socios, accionistas y representante legal de las empresas IMMEX, así como sus cambios o modificaciones. En materia de beneficios fiscales, las reformas de 2010 redefinieron el concepto de “operación de maquila” para evitar el abuso al que podía prestarse por empresas que buscaran evitar el pago de ISR. La operación de maquila, para efectos de ISR, es aquella mediante la cual se realiza la transformación o reparación de insumos, partes y componentes importados temporalmente, suministrados por el residente en el extranjero y siempre que en su totalidad sean retornados, salvo por mermas, de conformidad con lo establecido en la Ley Aduanera o en el Decreto IMMEX, incluyendo exportaciones virtuales al extranjero o entre maquiladoras, además de que la citada operación se realiza con maquinaria y equipo propiedad de los mencionados residentes en el extranjero, que no hubieran sido propiedad de la empresa que realiza las operaciones de maquila o de alguna otra empresa residente en México que fuese su parte relacionada. César Emiliano Hernández Ochoa, “Foro Decreto IMMEX y Reglas Generales de Comercio Exterior” presentación realizada el 2 de febrero de 2011.

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Las reformas de 2010 al Decreto IMMEX trajeron aparejada una mejora significativa en los beneficios aduaneros de las maquiladoras con el mayor nivel de certificación. Lo anterior, toda vez que, de manera simultánea a su publicación, el SAT publicó una regla de carácter general en la que se ampliaba el plazo de la importación temporal de 18 a 36 meses para las empresas certificadas y a 5 años para las empresas certificadas SECIIT136. Esta modificación implicó un giro histórico que permitió apuntalar en México negocios complementarios al de manufactura como centros de distribución regional o mundial y operaciones de remanufactura, entre otros.137 El régimen jurídico actual de las IMMEX El régimen jurídico actual de las IMMEX ha incorporado y fusionado una larga serie de beneficios fiscales y aduaneros producidos por las autoridades mexicanas en diversos programas y decretos de fomento a la exportación a lo largo de varias décadas. Sus principales antecedentes están en los programas Maquiladora y PITEX (cuya trayectoria ya se revisó), pero también en los programas de empresas comercializadoras de comercio exterior (ECEX138) y empresas altamente exportadoras (ALTEX139). La siguiente Tabla muestra las principales características de los programas de fomento a las exportaciones que desembocaron y acabaron fusionados en el programa IMMEX.

El Sistema Electrónico para el Control de Inventarios de Importaciones Temporales. Originalmente, publicado en el inciso H, Regla 2.8.1, de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2006, del Servicio de Administración Tributaria, a la fecha este sistema de certificación se conserva en la legislación mexicana. Se trata de un beneficio otorgado a empresas que bajo su programa fabriquen bienes del sector eléctrico, electrónico, de autopartes o automotriz, consistente en poder obtener la autorización para su inscripción en el registro de empresas certificadas, cumpliendo con otros requisitos legales. 137 Boletín de comunicación e información estadística año 4 No. 30 pág. 3. Fuente: www. cnimme.org.mx 138 Decreto para regular el establecimiento de empresas de comercio exterior, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de mayo de 1990. 139 Decreto para el fomento y operación de las empresas altamente exportadoras, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de mayo de 1990. 136

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Programas antecesores del IMMEX Programa

Maquiladora

PITEX

ALTEX

ECEX

Desaparece

Principales beneficios

31 de 1 de noviembre Las empresas maquiladoras que octubre de de 2006. no necesariamente estuvieran 1972. establecidas en el país podían importar temporalmente insumos, maquinaria y equipo sin el pago de impuestos al comercio exterior a condición de exportar el 100% de su producción. 3 de mayo 1 de noviembre Importar temporalmente insumos, de 1990. de 2006. maquinaria y equipo sin el pago de impuestos al comercio exterior para empresas nacionales que exportaban por lo menos el 30% de sus ventas totales anuales. 3 de mayo 24 de Devolución inmediata de saldos de 1990. diciembre de a favor del IVA. Exención del 2010. requisito de segunda revisión de las mercancías de exportación en la aduana. Facultad para nombrar a un apoderado aduanal para varias aduanas y diversos productos. Acceso preferencial a información de comercio exterior. 3 de mayo 24 de Consolidar oferta de proveedores de 1990. diciembre de nacionales al extranjero con el 2010. beneficio de tasa 0% del IVA. Expedición automática de la constancia de Empresas Altamente Exportadoras (ALTEX). Autorización de un Programa PITEX en su modalidad de proyecto específico. Descuento del 50% en el costo de los productos y servicios no financieros Bancomext. Apoyo financiero por parte de Nacional Financiera.

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En el siguiente apartado haremos referencia a las principales características del régimen jurídico actual de las IMMEX, incluyendo sus beneficios fiscales y aduaneros, así como sus principales obligaciones y controles. Dentro de los beneficios podemos encontrar: Beneficios fiscales. Dentro de los beneficios más importantes que las empresas maquiladoras y manufactureras de exportación buscan para acentuar sus ventajas competitivas se encuentran aquellos en materia fiscal. Por ello, el Gobierno Federal ha buscado posicionar a estas empresas a nivel mundial a través del otorgamiento y permanencia de beneficios fiscales, los cuales serán aplicables siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos, como veremos a continuación. Devolución del IVA. Con el propósito de establecer un programa de concertación que apoye la operación y otorgue facilidades administrativas a las empresas altamente exportadoras se publicó el “Decreto para el fomento y operación de las empresas altamente exportadoras” el 3 de mayo de 1990 (ALTEX). Su principal beneficio en materia fiscal era obtener la devolución inmediata cuando las empresas obtenían saldo a favor en sus declaraciones del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Entre los beneficios del ECEX se incluía la expedición automática de la constancia de empresa ALTEX, lo que garantizaba la devolución inmediata de sus saldos a favor de IVA. Al transcurrir los años, los programas ALTEX y ECEX quedaron obsoletos; esto se tradujo en una disminución de beneficiarios y la innecesaria administración de los mismos. Sin embargo, el beneficio de la devolución del IVA subsistió en las modificaciones al Decreto IMMEX, publicadas el 24 de diciembre de 2010, en un plazo que no excede de veinte días hábiles para las empresas en general y de cinco días para las empresas certificadas.140 Beneficios de ISR. Entre los principales beneficios que tiene el programa IMMEX actualmente se encuentran el diferimiento del pago del Impuesto General de Importación, exención en el pago del IVA y, en su caso, de las cuotas compensatorias al momento de la importación temporal de mercancías. Sin embargo, los beneficios en materia de ISR hacen más competitivas a las empresas maquiladoras de exportación mediante ventajas adicionales en materia de doble tributación. En efecto, el régimen de maquila de exportación surge para atender un problema de doble tributación para inversionistas extranjeros propietarios de maquiladoras en México que procesan activos e insumos de Estados Unidos de América u otros países extranjeros, que han salido en forma temporal y 140

Artículo 6, fracción IX del Decreto para el Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación, publicado el 1 de noviembre de 2006.

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que posteriormente se exportan de México al país extranjero. Por lo tanto, la Ley del ISR “fusiona” en la maquiladora de exportación el “Establecimiento Permanente” del residente en el extranjero e imputa a la maquiladora las utilidades que toman en cuenta los activos del residente en el extranjero. Así, se considera que la maquiladora de exportación paga el ISR propio y el del establecimiento permanente si cumple con alguna de las condiciones del artículo 216 BIS de la Ley del ISR. Con todo, la Ley del ISR establece que no se constituye establecimiento permanente para los residentes en el extranjero que lleven a cabo operaciones en el país a través de empresas que realicen operaciones de maquila, si México ha celebrado con el país de residencia del extranjero un tratado para evitar la doble tributación.141 Dentro de las modificaciones al Decreto IMMEX publicadas el 24 de diciembre de 2010 se adecúa la definición de operación de maquila para los efectos del ISR, prevista en el artículo 33.142 Adicionalmente, desde 2002, para efectos de la Ley del ISR, los residentes en el extranjero que tienen relación con empresas maquiladoras (no manufactureras), pueden considerar que no tienen establecimiento permanente en el país cuando utilicen activos de su propiedad únicamente por las actividades de maquila. Esto significa que debe mantenerse una tasa preferencial del ISR, que es una tasa competitiva, para seguir manteniendo y atrayendo inversiones, y generando empleos. Por otra parte, el 5 de noviembre de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales en materia de los impuestos sobre la renta y empresariales de tasa única”143, (Decreto IETU), mediante el cual se otorga a las maquiladoras de exportación un estímulo consistente en disminuir del IETU a cargo del contribuyente en un monto equivalente al resultado que se obtenga de restar la suma del IETU y del ISR efectivamente pagado. Este beneficio se extendió hasta diciembre de 2013 mediante el “Decreto por el que se modifican los diversos por los que se otorgan diversos beneficios fiscales, publicados el 5 de noviembre de 2007 y el 26 de mayo de 2010”.144 Beneficios aduaneros. Como se mencionó anteriormente, el programa IMMEX tiene como objeto fomentar y otorgar facilidades a las empresas manufactureras, maquiladoras y de servicios de exportación para realizar procesos industriales o de servicios a mercancías de exportación o bien, para la prestación de servicios de exportación. La mayoría de las modalidades vigentes son herencia del programa de Maquila. En este sentido, en la actualidad, las personas morales, pueden obtener un solo programa en cualquiera de las 5 modalidades siguientes: Artículo 2, ley del Impuesto Sobre la Renta, publicado el 1 de enero de 2002. Artículo 33 del Decreto IMMEX. 143 Publicado el 5 de noviembre de 2007 en el Diario Oficial de la Federación. 144 Publicado el 12 de octubre de 2011, en el Diario Oficial de la Federación. 141

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a) Controladora de empresas: La modalidad de controladora de empresas por primera vez se contempló en la quinta modificación al Decreto de Maquila145. Esta modalidad se emplea en el supuesto de que en un mismo programa se integren las operaciones de manufactura de una empresa certificada, denominada controladora, y una o más sociedades controladas. b) Industrial: En sus inicios, esta modalidad se encontró establecida en el Decreto de Maquila146, a través de la figura de Maquila de Exportación, misma que es aplicable para los casos en los que se realice un proceso industrial de elaboración o transformación de mercancías destinadas a la exportación. c) Servicios: Esta figura se contempló desde la primera publicación del Decreto de Maquila147. Adicionalmente, en 2003 se publicaron, mediante acuerdo, las actividades que las maquiladoras aprobadas bajo esta modalidad podían realizar.148 En la actualidad, esta modalidad se aplica a las empresas IMMEX cuando realicen servicios a mercancías de exportación o se presten servicios de exportación únicamente para el desarrollo de las actividades que la Secretaría de Economía determine, previa opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. d) Albergue: Esta modalidad nació por primera vez en el año 2000149 y se emplea en el supuesto de que una o varias empresas extranjeras proporcionen la tecnología y el material productivo a la industria IMMEX, sin que estas últimas operen directamente el Programa. e) Terciarización: Esta es la única modalidad que fue incluida con la creación del programa IMMEX en 2006. La terciarización es una opción para las empresas certificadas que no cuenten con instalaciones para realizar procesos productivos, y que realizan las operaciones de manufactura a través de terceros que registre en su Programa. 150 Artículo 3, fracción VII del Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora de Exportación (Decreto de Maquila), publicado el 1 de junio de 1998, en el Diario Oficial de la Federación. 146 Artículo 3, fracción VI del Decreto de Maquila. Una gran diferencia se encuentra en el hecho de que hasta el 13 de noviembre de 1998, el Decreto de Maquila permitía a las personas físicas operar un programa de maquila bajo esta modalidad. En la actualidad, el programa IMMEX es exclusivamente para personas morales. 147 Artículo 3, fracción VIII del Decreto de Maquila. 148 Acuerdo por el que se determinan las actividades que pueden realizar las empresas maquiladoras de servicio, publicado el 8 de agosto de 2003 en el Diario Oficial de Federación. 149 Decreto que reforma al diverso para el fomento y operación de la industria maquiladora de exportación, publicado el 30 de octubre de 2000 en el Diario Oficial de la Federación. 150 Artículo 3 del Decreto IMMEX, se refiere a aquellas personas morales residentes en territorio nacional a que alude la fracción II del artículo 9 del Código Fiscal de la Federación, que tributen de conformidad con el Título II de la Ley del Impuesto sobre la Renta. 145

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Plazos de permanencia. Dentro de los beneficios más importantes que tiene el programa IMMEX está el efectuar la importación temporal de mercancías tales como combustibles, lubricantes; materias primas, partes y componentes que se vayan a destinar totalmente a integrar mercancías de exportación; así como envases, empaques, etiquetas y folletos que podrán permanecer en el territorio nacional hasta por dieciocho meses151, salvo que se trate de mercancías sujetas a requisitos específicos (“sensibles”). Éstas tienen menores plazos de permanencia que van desde 6 meses para el azúcar o edulcorantes, 9 meses para el acero y 12 meses para las mercancías de los sectores textil-confección y llantas usadas. Otro de los beneficios importantes que tienen las empresas IMMEX es la posibilidad de transferir las mercancías importadas temporalmente a otras empresas IMMEX o a empresas registradas en su programa para llevar a cabo procesos de submanufactura relacionados directa y exclusivamente con los fines autorizados.152 Adicionalmente, mediante la publicación del “Decreto por el que se otorgan facilidades administrativas en materia aduanera y de comercio exterior”153 se exime a las empresas IMMEX de solicitar ampliaciones a fin de incluir nuevas fracciones arancelarias en su programa. Esto proporciona facilidades administrativas importantes a las empresas, salvo cuando se trate de la importación de mercancías “sensibles”. Facilidades aduaneras para empresas dedicadas a procesos de reparación, reacondicionamiento y remanufactura. En 2008, varias empresas manifestaron problemas para iniciar operaciones de comercio exterior relacionadas con reparación, reacondicionamiento y remanufactura puesto que debían clasificar las mercancías de manera individual, lo que significaba una carga administrativa importante. Por tal motivo, en diciembre de ese año se creó en la TIGIE, la fracción arancelaria 9806.00.08, para permitir la importación como un todo de los bienes relacionados con los procesos antes señalados. Así se evitaba tener que clasificar cada mercancía por separado. La fracción arancelaria antes señalada se definió de la siguiente manera: 9806.00.08. Mercancías destinadas a procesos tales como reparación, reacondicionamiento o remanufactura, cuando las empresas cuenten con registro otorgado conforme a los lineamientos establecidos por la Secretaría de Economía.

Artículo 108, Ley Aduanera y artículo 4 del Decreto para el Fomento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (Decreto IMMEX). 152 Artículo 105, Ley Aduanera. 153 Decreto por el que se otorgan facilidades administrativas en materia aduanera y de comercio exterior, publicado el 31 de marzo de 2008 en el Diario Oficial de la Federación. 151

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A partir de la creación de esta nueva fracción (la cual es conocida como “fracción única”) se realizaron las adecuaciones en las Reglas de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía154 para establecer que las operaciones de desensamble, recuperación de materiales y la remanufactura se entenderían como un proceso industrial de elaboración o transformación de mercancías destinadas a la exportación155. Cabe señalar que, en la actualidad, únicamente pueden acogerse al beneficio de las facilidades aduaneras señaladas en el título de éste apartado (las llamadas 3 “R’s”) las empresas de los sectores eléctrico, electrónico, automotriz, metalmecánico, de autopartes y de bienes de capital siempre que cuenten con autorización de la SE. Para obtener dicha autorización, las empresas deben presentar a la SE un escrito anexando, entre otros documentos, un reporte donde se indique los datos de la mercancía a importar, el sector o sectores a los que pertenezca la empresa y una descripción detallada de los procesos que incluya la capacidad instalada de la planta para realizar los mismos, así como un reporte de un contador público registrado156. Por otra parte, debido a la ubicación geográfica de las empresas con Programa IMMEX (la franja y región fronteriza norte) se permitió que las IMMEX fronterizas puedan acogerse al beneficio a que se refiere la fracción única de las 3 “R’s” de la Tarifa para realizar las actividades de selección de prendas de vestir y reparación y mantenimiento de maquinaria y vehículos usados u otras similares.157 Esto ha generado más empleos (y de diversos tipos) en la frontera norte, ya que estas actividades también incluyen los procesos de reparación, reacondicionamiento o remanufactura. Estos procesos continúan cobrando gran relevancia dentro de las empresas IMMEX, por lo que la SE continúa trabajando en la ampliación de las actividades a nuevos sectores productivos y en la definición de los conceptos para dar mayores facilidades administrativas a las empresas. Respecto a las obligaciones y controles del régimen jurídico actual de las IMMEX, es importante señalar que los programas IMMEX tienen una vigencia indefinida.158 Sin embargo, la misma está sujeta al cumplimiento de todas las obligaciones y controles derivados del Decreto IMMEX159. Para vigilar el cumplimiento de las obligaciones a que están sujetas las empresas IMMEX, la SE y el SAT trabajan coordinadamente realizando visitas de verificación para Regla 3.2.2, de las Reglas de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía. Idem. 156 Regla 3.2.25 de las Reglas de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía. 157 Idem. 158 Artículo 12 del Decreto IMMEX. 159 Idem. 154 155

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autorizar algunos programas y en su caso ampliaciones. Dentro de las principales obligaciones que tienen las empresas beneficiarias de un programa se encuentran: • Exportar el 10% de la facturación total ó realizar ventas por 500 mil dólares de las EEUU. • Llevar un control de inventarios de forma automatizada de conformidad con el Anexo 24 de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior del SAT, que contenga datos específicos de la empresa, sus clientes, su programa IMMEX, así como las primeras entradas y salidas de la mercancía importada temporalmente. • Notificar cambios en la empresa (nombre, RFC, domicilios, suspensiones, socios, accionistas y representantes legales). • Presentar un reporte anual de sus operaciones de comercio exterior a más tardar el último día hábil de mayo de cada año160. En caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas en el Decreto IMMEX, la SE puede iniciar un procedimiento de cancelación del Programa a la empresa. En caso de que el beneficiario del programa no desvirtúe las causas que motivaron el inicio de cancelación, el programa será cancelado por alguna de las causales previstas por el Decreto IMMEX, que incluyen: • Que la empresa no cuente con la documentación que ampare sus operaciones de comercio exterior o no acredite la legal estancia o tenencia de las mercancías de procedencia extranjera. • Que la empresa no pueda localizarse en su domicilio fiscal o en los domicilios registrados en el Programa para llevar a cabo las operaciones al amparo del mismo. • Que no se encuentren las mercancías importadas temporalmente al amparo de su Programa en los domicilios registrados. • Que el SAT determine que las mercancías importadas temporalmente al amparo de su Programa no ingresaron físicamente al país de destino.161 Controles a Mercancías sujetas a requisitos específicos (“sensibles”). Las obligaciones y controles aplicables a las empresas con programa IMMEX se 160 161

Artículo 25 del Decreto IMMEX. Artículo 27 del Decreto IMMEX, mediante el cual se establecen las causales de cancelación del programa.

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vuelven más estrictas cuando estas empresas importan mercancías sensibles. Se consideran mercancías sensibles aquéllas cuya introducción a territorio nacional (ya sea para transformación o reparación) pueden generar un impacto en el mercado nacional o porque se ha determinado que esas mercancías permanecen en territorio nacional de manera ilegal. Por lo tanto, están sujetas al cumplimiento de requisitos específicos para controlar las autorizaciones que se emiten con mayor efectividad. Estas mercancías se encuentran definidas dentro del Decreto IMMEX, en Anexos que las clasifican de acuerdo a los siguientes sectores: • Sector Textil –Confección (Anexo III). Se consideran sensibles las mercancías del Decreto IMMEX que se destinen a fabricar productos de los capítulos 50 al 63 o de la partida 9404.90 de la TIGIE y pertenezcan al sector textil-confección (fabricación de insumos textiles, confección de productos textiles y prendas de vestir). El plazo de permanencia de estas mercancías es de 12 meses.162 • Sector de Azúcar (Anexo I BIS). Se consideran sensibles las mercancías incluidas en las fracciones arancelarias incluidas en el Anexo I BIS que son azúcar y edulcorantes. Su plazo de permanencia es de 6 meses.163 • Sector de Acero (Anexo I TER). Se consideran sensibles las mercancías que se importan y retornan por las fracciones incluidas en el Anexo I TER del Decreto IMMEX, que son aquéllas contenidas en el Capítulo 72 de la TIGIE. Su plazo de permanencia es de 9 meses. • Sector de llantas usadas. Se consideran sensibles las contenidas en la fracción arancelarias 4012.20.01164 Su plazo de permanencia es de 12 meses165. Los requisitos específicos para obtener una autorización para importar mercancías sensibles, se encuentran en las Reglas de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía166, tales como presentar una solicitud de ampliación, adjuntando un escrito libre que contenga los datos de la mercancía a importar, fracción arancelaria y unidad de medida de conformidad con la Tarifa, entre otros. Así mismo, deberá presentarse un reporte de un contador público registrado que certifique diversa información de la empresa. Artículo 4, fracción I, segundo párrafo del Decreto IMMEX. Idem. 164 Anexo II del Decreto IMMEX. 4012.20.01: De los tipos utilizados en vehículos para el transporte en carretera de pasajeros o mercancía, incluyendo tractores, o en vehículos de la partida 87.05. 165 Artículo 4, fracción I, segundo párrafo del Decreto IMMEX. 166 Reglas 3.3.1 a 3.3.6 del Acuerdo por el que la Secretaría de Economía emite reglas y criterios de carácter general en materia de Comercio Exterior, publicado el 6 de julio de 2007 en el Diario Oficial de la Federación (Reglas de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía). 162

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Conclusiones La importancia de la industria maquiladora y manufacturera de exportación radica en la capacidad de generación de empleo y su elevada participación en el comercio exterior de México. Se trata de un sector que requiere constante innovación y dinamismo para poder enfrentar a sus competidores en el extranjero, especialmente en las industrias automotriz, electrónica, aeroespacial y textil- confección. Desde el nacimiento de los primeros programas a principios de los años sesenta, el Gobierno Federal ha apoyado a las empresas exportadoras a lograr beneficios fiscales, administrativos y aduaneros que les permitan acceder a mercados foráneos, modificando la normativa para conseguirlo. De manera paralela se han fortalecido de manera constante los mecanismos de control y fiscalización para evitar casos de abuso y defraudación. Los beneficios actuales del programa IMMEX se construyeron a través del tiempo. Desde el establecimiento de los programas Maquila y PITEX hasta los programas ALTEX y ECEX se ha buscado homologar, en un solo aparato jurídico, los diferentes beneficios otorgados en materia fiscal y aduanera a las empresas exportadoras y maquiladoras y manufactureras de exportación. Con ello se ha logrado brindar a las empresas mayor certidumbre jurídica y se han facilitado las operaciones de comercio exterior, haciendo aún más competitivas a las IMMEX. La suma de las acciones del Gobierno Federal en materia de estímulos fiscales y aduaneros ha atraído inversiones que convirtieron a México en uno de los principales países manufactureros de las industrias automotriz, aeroespacial, metalmecánica y médica de exportación.

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Reformas al Decreto que Establece Programas de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación”. Secretaría de Economía, Diario Oficial de la Federación, 12 de mayo y 13 de octubre de 2003 Reglamento del párrafo tercero del artículo 321 del Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos para la Industria Maquiladora, Diario Oficial de la Federación, 31 de octubre de 1972 Reglamento del párrafo tercero del artículo 321 del Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos para el fomento de la Industria Maquiladora, Diario Oficial de la Federación, 27 de octubre de 1977 Segunda Modificación al Acuerdo por el que la Secretaría de Economía emite reglas y criterios de carácter general en materia de Comercio Exterior, Diario Oficial de la Federación, 12 de octubre de 2007 Segunda Resolución de Modificaciones a las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2010 y sus anexos 1, 3, 4, 10, 14, 16, 20, 21, 22, 24 y 26, Diario Oficial de la Federación, 24 de diciembre de 2010 Sexta Modificación al Acuerdo por el que la Secretaría de Economía emite reglas y criterios de carácter general en materia de Comercio Exterior”, Secretaría de Economía, Diario Oficial de la Federación, 11 de abril de 2008 Trigésima Segunda Modificación al Acuerdo por el que la Secretaría de Economía emite reglas y criterios de carácter general en materia de Comercio Exterior, Secretaría de Economía, Diario Oficial de la Federación, 12 de junio de 2012 United States of A merica. “Public law 78”, Senate and House of Representatives of the United States of America in Congress Assembled, Julio 12, 1951 Vigésima Quinta Modificación al Acuerdo por el que la Secretaría de Economía emite reglas y criterios de carácter general en materia de Comercio Exterior”, Diario Oficial de la Federación, 23 de marzo de 2011

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Creación y desarrollo de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior Javier Anaya Rojas - Mónica Mirón Medellín Las llamadas ventanillas únicas (“single windows”) son una de las herramientas más relevantes y con mayor reconocimiento internacional para impulsar la facilitación del comercio y concretar el despacho electrónico de mercancías. Impulsado por la Secretaría de Economía y el Servicio de Administración Tributaria desde 2008, el proyecto de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior fue institucionalizado por decreto del Ejecutivo Federal en 2011, constituyéndose como un proyecto intersecretarial que permite, respaldado por tecnología de avanzada, que los usuarios realicen de manera electrónica todos los trámites de comercio exterior en un solo sitio. Con ello se eliminan las duplicidades existentes entre procedimientos y requisitos impuestos por nueve entidades y dependencias del Gobierno Federal; se reducen los costos de transacción de las empresas; se aplican reglas, criterios y lineamientos predecibles; se utilizan de manera más eficiente los recursos; se agiliza el despacho aduanero y, en general, se facilitan las operaciones de comercio exterior. Hacia fines de 2012, el proyecto de la Ventanilla Digital Mexicana tiene ya un alto grado de avance, habiendo procesado más de 7 millones de transacciones e incorporado los trámites aduaneros de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de comercio exterior de la Secretaría de Economía y de otras dependencias. “Incluso las ideas más atrevidas están a nuestro alcance, como tener un solo sistema electrónico de comercio en lugar de 40 sistemas separados.” Al Gore167

L a facilitación comercial y su importancia Frente a la desaparición progresiva de las barreras clásicas al comercio internacional (las barreras arancelarias) otros obstáculos de naturaleza distinta se han mantenido vigentes como respuesta, muy probablemente, a la preocupación y a los riesgos naturales que implica la apertura comercial. Éstas trabas, nuevas Palabras del Vicepresidente de Estados Unidos de América en el lanzamiento del International

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Trade Data System, la ventanilla única estadounidense, 3 de febrero de 1997.

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y viejas, siguen dificultando y encareciendo los intercambios comerciales. El propio éxito de la liberalización comercial se ha traducido en volúmenes crecientes de comercio que rebasan las capacidades de la infraestructura de transporte, y saturan los sistemas aduaneros y de autorizaciones de comercio exterior. Estos son los nuevos retos que deben enfrentar diariamente los exportadores e importadores y que se ejemplifican en situaciones como la preservación o aparición de requisitos excesivos y poco claros de presentación de documentos de importación y exportación, la aplicación de procedimientos ineficientes y costosos, así como la carencia de infraestructura idónea para facilitar el movimiento de mercancías, entre otros. Hoy en día, todos los actores involucrados en el comercio internacional (particularmente las empresas) se enfrentan a esta complejidad y buscan constantemente mejorar su competitividad a través de la reducción de costos o de la aceleración de sus trámites y operaciones de comercio exterior. En una u otra medida, las estrategias y acciones de “facilitación del comercio” tratan de responder a estos retos implementando acciones concretas que permitan, tanto a empresas como a gobiernos, alcanzar mejores niveles de eficiencia dentro de la economía global. El impacto negativo de permanecer inmóvil ante estas situaciones puede no sólo dejar a un país rezagado de los beneficios del comercio, sino generar incluso mayores daños y provocar que ciertos sectores pierdan poco a poco su posibilidad de subsistir. Por lo anterior, la facilitación del comercio se ha vuelto una estrategia relevante para potenciar la competitividad nacional. La facilitación comercial ha sido definida por diversos organismos internacionales como el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización Mundial de Comercio (OMC), como “la simplificación y armonización de procedimientos de comercio internacional”. Esto comprende la implementación de actividades, prácticas y datos requeridos para el movimiento de bienes en el comercio internacional.168 La facilitación y formalidades que resultan eficaces para la recolección, presentación, comunicación y procesamiento de comercial comprenden aspectos del comercio exterior tales como: a) Eficiencia regulatoria: Transparencia y sustentabilidad de las políticas gubernamentales; certidumbre en las operaciones de comercio exterior; control de la corrupción; b) Comercio electrónico: Integración de la cadena comercial utilizando las tecnologías de la información y la comunicación como una herramienta de aprovechamiento generalizado e integral; y c) Eficiencia portuaria y aduanal. 168

Boletin FAL No. 222 febrero del 2005, p-1, CEPAL, http://www.cepal.org/usi/noticias/ bolfall/2/20802/Boletin_FAL_222_febrero_2005.pdf

326

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Algunos estudios elaborados por los propios organismos mencionados señalan que medidas de facilitación comercial como las antes listadas podrían generar beneficios económicos significativos. Un estudio del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) de 2001 estimó ganancias de 0.25% en el PIB real de los países de la región Asia - Pacífico, equivalentes al doble de las ganancias que se obtendrían de un proceso de apertura arancelaria.169Por su parte, la OCDE calculó que medidas como las señaladas podrían generar un aumento en el PIB a nivel mundial por 40 billones de dólares.170 L a Ventanilla única como instrumento de Facilitación Comercial Las tecnologías de la información y la comunicación representan en este momento una herramienta fundamental en el desarrollo de una estrategia de facilitación comercial, ofreciendo una oportunidad viable de implementar un sistema eficaz y eficiente de administración y operación del comercio exterior. A nivel internacional se ha desarrollado el esquema de “ventanilla digital” o “ventanilla única” para facilitar los procesos de comercio exterior, de manera que la información y documentación que fluye entre autoridades, empresas y demás actores involucrados, cumpla satisfactoria y eficazmente con los requerimientos de las diversas regulaciones y controles de comercio exterior. Conforme a lo anterior, la “ventanilla digital” o “ventanilla única” ha sido definida como: Una herramienta que permite la entrega de información estandarizada a una única entidad para el cumplimiento de todos los requerimientos relacionados con la importación, exportación y tránsito de mercancías y servicios. Si la información es electrónica, los datos deben ser enviados una única vez.171 Entre los diversos beneficios que pueden derivar de la aplicación de este tipo de herramientas, se ennumeran los siguientes: • Reducción de costos y tiempo en las operaciones comerciales. Como resultado de la simplificación y automatización de los procesos de gestión, los tiempos y costos se reducen tanto para la administración pública como para los particulares usuarios. • Eliminación de duplicidades en el envío de información. Toda la información relacionada con el proceso de importación, exportación o APEC, 2001. OCDE, 2003. 171 Recomendación No. 33 Establishing a Single Window. International Trade Procedures Working Group, UN/CEFACT.2005. Centro para la Facilitación del Comercio de la Organización de las Naciones Unidas, pag. 7. 169 170

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• • • • • •

•

tránsito de mercancías se ingresa en línea una sola vez y en un solo punto de contacto digital. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) señaló que, en promedio, una transacción internacional exige dar cuenta explícita de 200 datos, 30% de los cuales son repetidos cerca de 30 veces y el 70% restante al menos una vez.172 Eliminación de trámites innecesarios. Se realiza una simplificación en donde se evalúa la pertinencia de eliminar trámites y requisitos obsoletos. Transparencia y certidumbre en la adecuada interpretación de las reglas. La homologación y claridad de los requisitos para el cumplimiento de todas las obligaciones de comercio exterior otorga certeza jurídica. Mejora en los niveles de seguridad, eficiencia, productividad y competitividad. Mediante el uso de las tecnologías de la información se evita el daño o la pérdida de datos, aún en casos de desastre. Asignación y distribución eficiente de recursos (humanos, financieros, etc.) Mejoramiento en la administración y análisis de riesgos. Reducción de discrecionalidad y de situaciones de corrupción. La automatización de los procesos de comercio exterior reduce ampliamente la posibilidad de una toma de decisiones arbitrarias de los servidores públicos. Reforzamiento y mejora de vínculos entre dependencias. La homologación de procesos, la unificación de formatos y el flujo de información compartida facilitará la comunicación entre las dependencias reguladoras del comercio exterior y agilizará los procesos hacia el usuario. Avance en la eficiencia de la fiscalización y control aduanero. Una aduana “sin papel” permitirá agilizar la liberación de mercancías y hará más eficiente la cadena logística sin comprometer la seguridad y la debida recaudación. Remoción de obstáculos para la competitividad del sector exportador. En muchos países se están implementando esquemas de ventanilla digital de comercio exterior o esquemas automatizados que impulsan el eficaz intercambio internacional de mercancías, por lo tanto, México no puede permitirse estar al margen de estos procesos que implican la implementación de prácticas internacionales que faciliten el comercio exterior. Fortalecimiento del clima de negocios. Las empresas que lo deseen podrán realizar sus operaciones en una plataforma de vanguardia, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, creando nuevas

UNCTAD, Trade Facilitation: Cutting Red Tape at the Border, Briefing Note, Ministerial Conference, Diciembre 2001.

172

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posibilidades de negocios, fortaleciendo las cadenas productivas y agilizando la logística comercial internacional. Entre las experiencias de economías exportadoras que han desarrollado ventanillas únicas y generado beneficios importantes a través de estos instrumentos destacan las de Corea del Sur y Singapur, dos de los países que cuentan con ventanillas únicas más avanzadas. De la experiencia de Corea del Sur se ha reportado que, a través de la instrumentación de estrategias basadas en la aplicación de medios electrónicos, la revisión y simplificación de regulaciones a la importación, así como la mejora y disminución de los costos de logística, Corea ha logrado la reducción de despacho de 15 a 9 días, un ahorro de más de $308 millones de dólares en logística y una disminución de 52% en las tasas de verificación de mercancías. Para 2003, el servicio de Aduanas de Corea ya contaba con un sistema electrónico de intercambio de información que redujo los costos de las empresas en trámites en papel en un 80%.173 Por su parte, Singapur implementó un sistema automatizado de distribución de datos y documentos de comercio (una ventanilla única), cuya instrumentación redujo los tiempos de procesamiento de la mayoría de los trámites de comercio exterior, de 2 y hasta 4 días, a tan sólo 15 minutos, lo cual redujo los costos en un 20% o más.174 A ntecedentes del proyecto de la ventanilla digital mexicana El proyecto de la Ventanilla Digital Méxicana pudo inicarse por la existencia de varios proyectos previos que constituyeron los cimientos materiales e institucionales sobre los que se construyó. Entre estos proyectos destacan el Sistema Integral de Comercio Exterior (SICEX), un sistema electrónico interno, interconectado a Aduanas, que a partir de 1997 permitió a la SE administrar sus regulaciones de permisos, certificados, y otras regulaciones no arancelarias. También fue relevante el proyecto “Intersecretarías”, coordinado por la SE, que a partir de 2007 permitió el enlace electrónico de las demás dependencias con el sistema de Aduanas. Finalmente destaca el trabajo del Subgrupo de Importación y Exportación de la Secretaría de la Función Pública (SFP), que realizó un primer inventario y diagnóstico de los trámites gubernamentales de comercio exterior, además de un diagnóstico técnico y jurídico de las acciones necesarias de cara al desarrollo de la ventanilla única. El Sistema Integral de Comercio Exterior. En 1997, la SE inició los trabajos tendientes a automatizar los procesos para la operación de los programas de Doing Business 2010, Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional, p. 52. “Singapore TradeNet: The Tale Continues.”Harvard Business School 9-139-136, junio(29), 1995.

173 174

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fomento; para ello se desarrolló e implantó SICEX, el cual representó un avance en la desregulación y simplificación administrativa al incorporar tecnología de punta –en su momento- en la administración de las resoluciones de comercio exterior reduciendo el tiempo de respuesta en los trámites. Mediante SICEX se buscaba, principalmente, controlar y mejorar a través de medios informáticos los procesos de recepción, dictamen y expedición de los trámites y servicios. SICEX era una clara muestra de la diversidad de las formas en que el gobierno ofrecía la realización de servicios públicos que además representó un ahorro en recursos y tiempo. El SICEX también contribuyó en hacer homogénea la operación y facilitó la supervisión y control de desempeño del servicio, ya que su operación se daba en línea con todas las Representaciones Federales de la SE en el país (51 oficinas). El SICEX no podía por si mismo controlar las operaciones de comercio exterior (sobre todo en el proceso aduanero)175, por ello también se buscó y logró la conectividad de éste con el “Sistema Aduanero Automatizado Integral” (SAAI) del Servicio de Administración Tributaria (SAT), lo que consistía en validar en línea (de forma automática y sin la intervención de un funcionario) con total seguridad y de manera simultánea en todas las aduanas del país, a través de medios electrónicos, las resoluciones de los trámites del Programa de Maquila de Exportación, de los Programas de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación (PITEX), de la expedición de Certificados de Cupos de Importación y Exportación y la expedición de Permisos de Importación y Exportación. La conectividad del SICEX con el SAT representó en su momento grandes ventajas operativas176, pero para la primera década del siglo XXI, el SICEX ya era anticuado (utilizaba una tecnología a 16 bits). La mayoría de los módulos del sistema habían sido creados y puestos en operación hacía más de 13 años, por lo que era indispensable hacer una actualización tecnológica y operativa. No obstante, dicho sistema sentó las bases para que en un futuro se pudieran emitir Los problemas que se tenían eran: comunicación rudimentaria (copias de oficios) entre dependencias del Gobierno Federal; posibilidad de falsificar resoluciones; posibilidad de que empresas que no contaban con autorización de la SE se beneficiaran de los programas e instrumentos; excesivos requisitos para la resolución de trámites; y heterogeneidad en la prestación del servicio por parte del personal de ventanillas. 176 Modernizar y eficientar las operaciones de comercio exterior, al emitir autorizaciones electrónicas más seguras tanto para los usuarios como para las instituciones, eliminando paulatinamente las documentales; fortalecer el intercambio de información entre dependencias del Gobierno Federal, al estar en posibilidad de conocer las autorizaciones y el ejercicio de las mismas en forma inmediata; y garantizar el envío de información de manera confiable y oportuna con tecnología de punta, al eliminar cualquier posibilidad de falsificación o duplicidad de autorizaciones. 175

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resoluciones completamente electrónicas y se pudiera pensar en esquemas como el de la ventanilla única. Enlace electrónico de los sistemas de regulaciones al comercio exterior del gobierno federal: El proyecto Intersecretarías Las resoluciones y autorizaciones emitidas por las diversas dependencias en materia de comercio exterior son presentadas para su validación al momento de su ejercicio en las diversas aduanas del país. La presentación de los permisos, autorizaciones y otros requisitos en papel para realizar importaciones y exportaciones ha representado una fuerte carga de trabajo para las aduanas y los operadores del comercio exterior, lo que había llevado a presiones para transitar hacia un sistema de comunicación electrónica. En relación con lo anterior, el 24 de enero de 2006 se reformó la Ley de Comercio Exterior para facultar a la SE para coordinar la interconexión electrónica de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que administren o controlen una restricción o regulación no arancelaria con las SE y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).177Con el fin de alcanzar la interconexión electrónica de las demás dependencias reguladoras con el SAT, en enero de 2007 se integró el Comité Intersecretarial de Enlace Electrónico de Regulaciones al Comercio para el cumplimiento de las regulaciones al comercio exterior. El Comité fue coordinado y presidido por la SE (a través de la Dirección General de Comercio Exterior, DGCE), y se reunió mensualmente; para julio de 2011 había celebrado 44 reuniones. El objetivo de este proyecto consistió en que las dependencias y entidades que administran o controlan alguna regulación o restricción no arancelaria (RNA’s) como permisos, autorizaciones, certificados, entre otros, se interconectaran electrónicamente con el SAT, a fin de que el cumplimiento de éstas se realizara vía electrónica, como la SE lo había realizado diez años atrás con el SICEX. Los participantes de este proyecto incluyeron a las áreas normativas y de informática del SAT y secretarías como la SE, la Secretaría de Salud (SALUD), la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Este proyecto buscó, desde sus inicios, promover la administración sin papeles de las regulaciones al comercio exterior. Asimismo, se propuso dotar a la Administración General de Aduanas (AGA) de los medios para controlar eficazmente mercancías que requirieran del cumplimiento de RNA´s, buscó que las autorizaciones fueran validadas en tiempo real por los agentes aduanales y las autoridades aduaneras y que se redujera al mínimo la emisión de papeles. El 177

Artículo 4, fracción VII, Ley de Comercio Exterior.

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Proyecto Intersecretarías permitió la estandarización de plataformas informáticas entre dependencias y contribuyó a agilizar los flujos de comercio exterior al reducir considerablemente los tiempos en que una autorización es solicitada y el lapso de tiempo en que puede ser ejercida. Adicionalmente, se dio mayor seguridad a las operaciones de comercio exterior, ya que al haber comunicación electrónica privada entre las dependencias, se elimina la posibilidad de la falsificación de las autorizaciones en papel. Como puede verse en la siguiente tabla, para julio de 2011 –cuando ya estaba vigente el Decreto del Ejecutivo que inició formalmente el proyecto de la Ventanilla Digital– el Proyecto Intersecretarías había logrado el enlace electrónico de varios de los sistemas de permisos y autorizaciones de las dependencias con el sistema automatizado de aduanas. Avance de la Conectividad Electrónica de las Dependencias y Aduanas ( Julio de 2011) Dependencia

Avance (%) Observaciones

100%

Desde 2003 se transmiten electrónicamente permisos, programas de fomento y cupos al SAT y se reciben del SAT los montos ejercidos de cupos. A partir del 18 de octubre de 2010 se hicieron pruebas para la validación electrónica de los certificados de cumplimiento con NOM’s. Se transmiten y validan certificados de equivalencias.

SAGARPA (SENASICA)

100%

El 3 de agosto de 2009 se liberó a nivel nacional la validación electrónica de las autorizaciones de SENASICA.

SALUD (COFEPRIS)

85%-100%

Se validan electrónicamente a nivel nacional las autorizaciones que expide la COFEPRIS en materia de alimentos y de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas. Se continúa con la transmisión de medicamentos no controlados y de certificados de tabaco. Está pendiente la liberación del resto de las autorizaciones (psicotrópicos y estupefacientes).

SEMARNAT

80%

El 12 de abril de 2010 iniciaron las pruebas de laboratorio. Se iniciaron las pruebas de intercambio de información SEMARNAT-SAT. Se inició la transmisión de las autorizaciones forestales.

SEDENA

100%

En 2011 se inició la interconexión electrónica para transmisión y validación de permisos.

Fuente: Comité Intersecretarial de Enlace Electrónico de Regulaciones al Comercio Exterior.

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El proyecto de interconectividad fungió como una primera fase que sirvió de sustento para la implementación posterior del proyecto de la Ventanilla Digital. Una vez constituida formalmente por Decreto del Ejecutivo en enero de 2011, el Comité Intersecretarial de Enlace Electrónico de Regulaciones al Comercio para el cumplimiento de las regulaciones al comercio exterior, quedó superado tanto en su propósito como en su funcionalidad por las nuevas estructuras institucionales. El Subgrupo

SFP. Inventario de trámites y detección de retos Ventanilla En julio de 2009 se estableció, en el marco del Programa de Mejora de la Gestión, bajo la coordinación de la SFP, el Subgrupo de Importación y Exportación a través del cual se decidió apoyar y facilitar los trabajos intersecretariales para impulsar y fortalecer el proyecto de la ventanilla única de comercio exterior. Con la colaboración de los Órganos Internos de Control de cada dependencia, (en particular la de José Luis Ríos Sigala, titular del Área de Auditoria para Desarrollo y Mejora de la Gestión Pública del SAT, como coordinador y facilitador operativo del Subgrupo, así como con representantes de las áreas sustantivas de todas las dependencias reguladoras del comercio exterior) el Subgrupo de Importación y Exportación se abocó al diagnóstico de trámites, modalidades, requisitos y datos y, en general, a la detección de las necesidades técnicas encaminadas a la construcción de la ventanilla única. En la primera etapa de su existencia, el Subgrupo generó un inventario exhaustivo, conteniendo todos los trámites de comercio exterior, modalidades de trámites, requisitos y datos, material que sería el insumo fundamental a incluir, y en su caso, simplificar o eliminar, para la ventanilla única. El inventario realizado por el Subgrupo partió de los datos disponibles en los dos sistemas gubernamentales existentes –el Registro Federal de Trámites y Servicios de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, y el Sistema de Trámites y Servicios Públicos de Calidad de la propia SFP. Los datos existentes eran actualizados y validados por los funcionarios encargados de operar los trámites en cada dependencia, así como por los órganos internos de control de las mismas, lo cual le daba un grado importante de confiabilidad y, aunque los trámites evolucionan y cambian constantemente, el inventario constituía una base sólida para la planeación posterior del proyecto. Para agosto de 2009, el Subgrupo había identificado 161 trámites de comercio exterior y 309 modalidades en las dependencias. Los números de trámites y modalidades fueron replanteándose en el proceso de desarrollo del proyecto (y con las definiciones que fueron adoptándose sobre qué debía considerarse un trámite y una modalidad), sin embargo, en su momento, el inventario del Subgrupo constituyó una base común para el planteamiento del proyecto. de la

jurídicos y técnicos para la

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Inventario de trámites de comercio exterior y sus modalidades (Agosto de 2009) Trámites

Modalidades

Secretaría de Economía (SE)

Institución

59*

102

Servicio de Administración Tributaria (SAT)

124

Comisión Federal para la Protección contar Riesgos Sanitarios (COFEPRIS)

Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA)

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)

Procuraduría Federal de Protección (PROFEPA) – (SEMARNAT)

Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA)

Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias – Secretaría de Energía (CNSNS – SENER)

Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura (INBAL)

Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH)

Asociación Mexicana de la Cadena Productiva del Café (AMECAFÉ)

Consejo Regulador del Tequila (CRTEQUILA) Total

Ambiente

161

309

* Trámites de la DGN 1.- Autorización para la importación de muestras de mercancías sujetas a normas oficiales mexicanas competencia de la Secretaría de Economía. 2.- Certificación a solicitud de parte de normas oficiales mexicanas competencia de la Secretaría de Economía.

El Subgrupo también realizó una revisión al marco jurídico de los trámites de cada dependencia a efecto de considerar las posibles modificaciones requeridas derivadas del análisis y de las propuestas de simplificación efectuadas en el marco del subgrupo. A lo largo de su trabajo, tuvo la activa participación y acompañamiento de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria con la finalidad de contar con el apoyo requerido a las dependencias que requieran hacer ajustes o modificaciones al marco regulatorio correspondiente. Asimismo, como parte de las actividades del subgrupo, se inició también una estrategia de comunicación y gestión del cambio hacia el interior de las dependencias involucradas, ya que el proyecto de ventanilla ha implicado un cambio sustancial en la forma actual de trabajar de los funcionarios que operan los diversos trámites de comercio exterior. La tecnología representa un instrumento ágil y eficaz que apoya la productividad laboral, pero también representa un reto debido a la resistencia natural al cambio y a la aceptación de nuevos procedimientos con los cuales el personal no está familiarizado.

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Estudios sobre instrumentos y políticas de comercio exterior

Una vez que el proyecto de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior fue formalizado a través del Decreto del Ejecutivo en enero de 2011, el Subgrupo continuó su funcionamiento y sus actividades pero con un nuevo esquema y nombre (ahora como Grupo Técnico de la Comisión Intersecretarial para la Ventanilla constituida al amparo de ese Decreto). A septiembre de 2012 el Subgrupo ha sesionado en alrededor de 285 ocasiones, ha sotenido 26 reuniones plenarias y 259 ordinarias.178 R eingeniería de trámites en la Secretaría de Economía El trabajo del Subgrupo identificó varias oportunidades para reducir el número de trámites de comercio exterior, así como requisitos y datos a capturar para el proyecto de la Ventanilla Digital. Lo anterior reflejaba la idea de que dicho proyecto no sólo debía generar ganancias por virtud de la conversión de los trámites de papel en trámites electrónicos, sino que debía contener un importante elemento desregulatorio. En ese mismo espiritu, a fines de 2010 la SE realizó un análisis más profundo encaminado a una reingeniería de sus trámites de comercio exterior. Como resultado de ese análisis se replantearon varios de los trámites, sus requisitos y plazos de respuesta, antes de ser cargados en la Ventanilla Digital, lográndose reducciones en cada uno de los rubros analizados. Los principales cambios derivados de la reingeniería a los trámites y procesos de la DGCE incluyeron: a) la eliminación de cinco programas o instrumentos de comercio exterior, lo que representa una reducción del 45% (de 11 a 6); b) la reducción de un 61% de los trámites realizados (54 a 21) y un 13% en las modalidades (94 a 82); c) la simplificación del 44% del número de datos a capturar (de 770 a 435 datos clave), d) la reducción del número de requisitos de los trámites en un 41% (de 104 a 61 requisitos). Adicionalmente, bajo un enfoque de trabajo por procesos, se tiene una reducción del 80% en las actividades y 67% en las tareas. Lo anterior implica una reducción del tiempo de resolución de las solicitudes de servicio; la reducción del tiempo que el interesado demora en capturar su solicitud de trámite (de 5 a 15 minutos) en las resoluciones automáticas; y, para las resoluciones manuales, la reducción a un plazo de 1 a 5 días (dependiendo de la atención de la visita de verificación, la respuesta de una solicitud de opinión o el reporte de auditoría externa).

Cifras al mes de septiembre de 2012 proporcionadas por el Órgano Interno de Control del SAT en la Quinta Reunión de 2012 de la Comisión Intersecretarial de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior.

178

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Reingeniería de trámites de comercio exterior de la Secretaría de Economía

Número de trámites Datos a capturar Plazo de respuesta Requisitos

54 a 22 770 a 435 15-20 días a 1-5 días 104 a 61

-60% -44% -41%

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior.

La reingeniería de los procesos efectuada por la SE fue fundamental para la implementación de los nuevos procesos e iniciativas propuestas. Entre los beneficios obtenidos podemos mencionar una reducción de costos de operación, derivado de la disminución significativa de las operaciones por ventanilla, la eliminación de la utilización de papel (formularios, requisitos y copias), la reducción de las áreas de almacenamiento de documentación (200 mil solicitudes anuales promedio con anexos), la implementación de procesos simples, flexibles y preparados para nuevos servicios, la existencia de una solución tecnológica integral y una base de información de uso compartido y la mejora de la calidad, confiabilidad de la información e interoperabilidad entre la oficina central, las representaciones federales y terceros. Además de lo anterior, la reingeniería implementada por la DGCE estuvo totalmente alineada a los objetivos del proyecto de ventanilla única de comercio exterior y su visión absolutamente encaminada a incorporarse como insumo para dicho proyecto. El Decreto VDCME y las características del proyecto mexicano La mayor dificultad para implementar los proyectos de ventanilla única radica en la dificultad de coordinar a todas las entidades y dependencias, así como a las resistencias naturales existentes al interior de las mismas, cuando se rehúsan a abandonar o modificar trámites obsoletos. A nivel internacional se ha señalado que los anteriores problemas se reducen cuando se establece un esquema de gobierno para el proyecto que establezca la obligatoriedad de integrar a la ventanilla a las dependencias involucradas, así como fechas límite para la implementación. Así, en el caso de la Ventanilla Única de Estados Unidos, el mandato de implementación fue un Memorándum del entonces vicepresidente de ese país, Al Gore, que establecía un consejo de directores intersecretarial, a nivel de subsecretarios, por el plazo del proyecto, y definiendo responsables, metas y fechas límite.179 En el caso de Colombia, el mandato provino de un 179

Al Gore, Memorándum para los Jefes Ejecutivos de los Departamentos, las Agencias y los Establecimientos Independientes de los Estados Unidos de América. Firmado el 15 de septiembre de 1995.

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Decreto Presidencial rubricado por todos de los titulares de las entidades y dependencias que establece fechas límite para la implementación del proyecto.180 En congruencia con lo anterior, la Organización de Naciones Unidas –a través de la UN-CEFAC- elaboró una recomendación que sugiere a los países miembros revisar el marco legal vigente, así como definir un marco regulatorio que permita la real implementación de la ventanilla única, incluyendo las responsabilidades y obligaciones de las dependencias.181 Lo anterior llevó a las autoridades mexicanas a plantearse la emisión de un Decreto Presidencial que estableciera un esquema de gobierno e implementación del proyecto, así como la obligatoriedad para las dependencias y entidades de involucrarse en la ventanilla y el establecimiento de fechas límite. Al respecto, se estimaba que el decreto blindaría jurídicamente el desarrollo del proyecto y generaría más confianza en los participantes, dándoles incentivos a colaborar y comprometerse con el mismo. Con ello se aumentarían las probabilidades de vencer resistencias para que el proyecto iniciara exitosamente. En atención a lo anterior, el 14 de enero de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se establece la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior” (Decreto de la Ventanilla). Como antecedente, podemos señalar la publicación del “Decreto por el que se otorgan facilidades administrativas en materia aduanera y de comercio exterior”,182 el cual sentó las bases para el establecimiento de una ventanilla digital para trámites electrónicos a fin de que las dependencias de la Administración Pública Federal que operen instrumentos, programas y, en general, resoluciones derivadas de alguna restricción o regulación no arancelaria, se encuentren interconectados electrónicamente con la SE y con la SHCP.183 El Decreto de la Ventanilla establece una implementación gradual que se llevará a cabo en tres etapas para lo cual las diferentes autoridades competentes en materia de comercio exterior que la integren adoptarán una arquitectura de redes informáticas abiertas, compatibles e interoperables, conforme a las mejores prácticas internacionales. A su vez, compromete a todas las dependencias y entidades a incorporar sus trámites de comercio exterior en la Ventanilla Única en plazos específicos. En la primera etapa, se han incorporado los trámites de la SE y de la AGA. En la segunda etapa, SEDENA, SAGARPA, SEMARNAT y SALUD. Y por último, en la tercera etapa, deberán quedar incorporados los Decreto 4149 del 10 de Diciembre de 2004 por el que se crea la Ventanilla Única. UN/CEFACT: Recomendación No. 35 de UN/CEFACT. Grupo de Trabajo para Procedimientos Comerciales/ Grupo Legal. Proyecto de Recomendación para el establecimiento de un marco legal para la ventanilla única de comercio. 182 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2008. 183 Art. 3º del Decreto por el que se establece la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 14 de enero de 2011. 180 181

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trámites de la Secretaría de Energía (SENER) y de la Secretaría de Educación Pública (SEP). El Decreto también creó la Comisión Intersecretarial para supervisar el desarrollo del proyecto de Ventanilla Única, para evaluar las modificaciones que el proyecto requiera realizar y para la toma de decisiones estratégicas que se presenten. También establece que la Comisión podrá establecer los grupos de trabajo que considere pertinentes para el adecuado desahogo de sus funciones. Derivado de lo anterior, se tomó, por acuerdo de la Comisión, la determinación de que el Subgrupo de Importación y Exportación, el cual se detalla más adelante, asumiera el rol de grupo de trabajo técnico bajo la supervisión de esta Comisión Intersecretarial.184La Comisión Intersecretarial es presidida por la Subsecretaria de Industria y Comercio de la SE y, a octubre de 2012, ha sesionado en nueve ocasiones desde su constitución. Finalmente, cabe señalar que el Decreto establece que para realizar trámites en la ventanilla única se utilizará el Registro Federal de Contribuyentes así como el certificado de la Firma Electrónica Avanzada, como mecanismo de seguridad en la operación, emitidos por el SAT. Las personas físicas y morales que realicen sus trámites a través de la ventanilla deberán aceptar que los mismos se realicen en su totalidad mediante esa vía, y por lo tanto los actos administrativos que correspondan se podrán emitir a través de medios electrónicos y notificarse por medio de la Ventanilla Digital.185 Licitación y coordinación del proyecto de ventanilla digital mexicana de comercio exterior

El 2 de septiembre de 2010 el SAT publicó en el Diario Oficial de la Federación y en Compranet la convocatoria a licitación de la Ventanilla Única con el carácter de Licitación Internacional bajo la cobertura de Tratados de Libre Comercio.186 De acuerdo a la licitación, los días 14, 24 y 29 de septiembre se realizaron las juntas de aclaraciones a la convocatoria publicada por el SAT con la participación de más de 41 empresas. El 12 de octubre de 2010 se realizó la presentación y apertura de proposiciones técnicas y económicas por parte de las empresas interesadas. Seis empresas presentaron propuestas: Indra Sistemas México, S.A. de C.V., Acerta Computación aplicada, S.A. de C.V., Integradores de Tecnología, S.A. de C.V., Blitz Software, S.A. de C.V., Informática el Corte Inglés, S.A. y AH Computer Consulting Artículo 8º del Decreto, Diario Oficial de la Federación, 14 de Enero 2011. Artículo 5º fracciones I y II del Decreto de Ventanilla Única, Diario Oficial de la Federación, 14 de enero de 2012. 186 Licitación Pública Internacional Mixta de Servicios No. 06101072-025/2010 “Ventanilla Única de Comercio Exterior Mexicana”, Administración General de Recursos y Servicios, Servicio de Administración Tributaria, SAT. 184 185

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Inc. El fallo del 28 de octubre de 2012 fue adjudicado a la empresa Integradores de Tecnología, S.A. de C.V. (en alianza con Softtek, Sicofin, Alestra y Sertisoft). Integradores de Tecnología ha participado también con otros proyectos informáticos del SAT (como el sistema de control vehicular, que consiste en la instalación de básculas, cámaras y semáforos para la revisión de vehículos de aduanas), y Sertisoft participó en el desarrollo de la Ventanilla Única Colombiana. La coordinación con el proveedor y las dependencias ha sido factor clave en el desarrollo e implementación de la Ventanilla Digital y, desde su inicio, ha estado a cargo de la AGA a través de su Administración Central de Planeación y Coordinación Estratégica Aduanera187quienes, además, han sido los responsables dentro del SAT de implementar las disposiciones para el despacho aduanero electrónico y la modernización de las diferentes aduanas del país.188 Implementación de la Ventanilla Digital189 El trabajo en la implementación de la Ventanilla Digital dio inició en cuanto se contrató al proveedor. Los primeros meses del proyecto ocuparon a un amplio número de funcionarios de las nueve dependencias involucradas con el proveedor. Los resultados del trabajo realizado pudieron constatarse un año después cuando, a finales de septiembre de 2011, se liberó el portal www.ventanillaunica. gob.mx y las empresas pudieron hacer en línealos primeros trámites (los de registro como usuarios). El trámite de registro de usuarios, clave para el resto de los trámites incorporados en la Ventanilla Digital, avanzó rápidamente. Al 31 de diciembre de 2011 (tres meses después de haberse liberado) se habían registrado 3,281 usuarios. Para el 15 de octubre de 2012 ya se habían registrado 75,892 usuarios en el portal, de los cuales 65,458 corresponden a empresas usuarias del comercio exterior (representando la totalidad del padrón vigente). La presentación pública de alto nivel del proyecto tuvo lugar el 16 de enero de 2012, cuando se llevó a cabo el anuncio de la Ventanilla Digital por parte del Presidente de la República, en la Aduana de Lázaro Cárdenas. En esa El proyecto de la Ventanilla Digital fue licitado cuando el Administrador General de Aduanas era Juan José Bravo Moises. El coordinador del proyecto al interior de Aduanas ha sido Arturo Rojas Rivas, Administrador Central de Planeación y Coordinación Estratégica Aduanera. 188 Otros proyectos de modernización aduanera desarrollados por el SAT en paralelo a la Ventanilla Digital incluyen el Centro de Procesamiento Electrónico de Datos (CPED o C-4), el Sistema de Supervisión y Control Vehicular (SIAVE o Aforos), el sistema de esclusas tecnológicas, y los de revisión no intrusiva (Rayos X, Rayos gamma, etc.). Ver Servicio de Administración Tributaria, Plan de Modernización de Aduanas 2007-2012, México, SAT, octubre de 2007. Cabe señalar que, a diferencia de los otros antes referidos, el proyecto de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior no era parte de dicho Plan de Modernización de Aduanas. 189 Información actualizada a octubre de 2012. 187

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ocasión, el SAT anunció la liberación de 21 trámites de aduanas e informó sobre su validez oficial. Desde su inicio, el más importante de los requisitos aduaneros implementados a través de la Ventanilla Digital, fue la introducción de una factura electrónica denominada “Comprobante de Valor Electrónico” (COVE). Este comprobante, que debe presentarse en la Ventanilla Digital junto con la digitalización de documentos anexos a la declaración en aduanas, fue inicialmente opcional. Sin embargo, a partir del 1º de junio de 2012, inició en todas las aduanas del país el uso obligatorio de la Ventanilla Digital para realizar el despacho electrónico de mercancías por medio del COVE. Esa fecha representó el periodo de mayor carga de trabajo en la implementación de la Ventanilla Digital, puesto que había múltiples empresas que habían pedido se difiriera. El hecho de que se mantuviera en pie y operando representó la superación del momento crítico más importante en la implementación del proyecto. La obligatoriedad aduanera disparó el uso de la Ventanilla. Al mes de octubre de 2012 se habían procesado más de 7 millones de COVE´s y más de 5 millones de documentos digitalizados. Comprobantes de valor electrónico (Procesados mensualmente)

Fuente: Integradores de Tecnología.

Para la AGA, el proyecto de la Ventanilla Digital también incorporó como elementos importantes la digitalización de documentos históricos (pedimentos y facturas) y la implementación de una red inalámbrica en las aduanas. La digitalización de pedimentos y facturas permite a las aduanas simplificar el proceso de consulta en sus archivos históricos. La implementación de la red inalámbrica facilita la consulta de los sistemas para el personal de las aduanas al permitir el enlace y conectividad permanente de las aduanas con la Ventanilla Digital. Para octubre de 2012 se habían digitalizado 150 millones de documentos y

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se había implementado la red inalámbrica en las 49 aduanas del país, cumpliendo al 100% con estos objetivos del proyecto. La liberación de los trámites de comercio exterior de las entidades y dependencias diferentes de Aduanas reviste otro tipo de complejidad. Aunque el volumen de COVE´s tramitados por Aduanas en la Ventanilla es muy alto (en promedio se envían tres COVE´s por cada pedimento, y se tramitan 10 millones de pedimentos al año), su llenado y tramitación es muy sencilla. Por otra parte, el resto de los trámites aduaneros (por ejemplo, la inscripción en el Padrón de Importadores) tiene una intensidad de uso anual muy baja. Por lo anterior, la liberación de los trámites de la SE fue el siguiente reto importante en la implementación del proyecto de la Ventanilla Digital. Si bien a fines de septiembre de 2011 inició el trámite de registro de los usuarios de la SE, fue hasta el 30 de abril de 2012 cuando inició la liberación paulatina del resto de los trámites en el portal, comenzando por el trámite de registro de Programas de Promoción Sectorial (PROSEC). Posteriormente, el 14 de mayo de 2012 se liberaron los trámites de Registro de Empresas de la Frontera, el 18 de junio se liberó el trámite de Cupos, el 9 de julio el trámite de IMMEX, el 16 de julio el trámite de Permisos Previos y el 27 de agosto, el trámite de Certificados de Origen. Actualmente la SE está trabajando en la liberación de los trámites de Drawback y de los permisos previos de exportación de bienes de uso dual.190A octubre de 2012 se han presentado aproximadamente 25,000 trámites de programas e instrumentos de comercio exterior. Una característica distintiva de los trámites no aduaneros (por ejemplo, los de la SE) en relación con la Ventanilla, es que mientras la legislación fiscal permite a Aduanas hacer obligatorio el uso de la Ventanilla para la realización de sus trámites, en el caso del resto de las dependencias y entidades la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que no puede exigirse la obligatoriedad del trámite electrónico.191 No obstante lo anterior, la experiencia de los trámites de la SE en la Ventanilla muestra que la adopción de los trámites electrónicos (y de la Ventanilla Digital) por parte de los exportadores e importadores ha Los trámites de control de exportaciones que se integrarán son: Solicitud de Manifestación de Uso y Usuario Final (MUF), Solicitud de Permiso previo de exportación de armas convencionales, bienes de uso dual, software y tecnologías susceptibles de desvíos, y Modificación y Prórroga de Permiso previo de exportación, conforme al Acuerdo Secretarial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 16 de junio de 2011. Se prevé que la liberación de estos trámites que representan el último bloque, sea significativamente más sencilla debido a que ya se tiene la experiencia de los trámites de permisos previos de importación y exportación que fueron liberados el pasado mes de julio y son similares a los trámites de control de exportaciones. 191 Ver el artículo 69-C de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (que establece que aunque las autoridades puede preveer el uso de medios de comunicación electrónica en sus procedimeintos, éste “será optativo para cualquier interesado”). 190

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sido muy rápida, y que la Ventanilla Digital ha desplazado rápidamente a los trámites de papel realizados en las ventanillas físicas de las representaciones de la SE. El que en un tiempo tan breve se haya alcanzado alrededor del 90% de trámites realizados directamente a través del portal, obedece probablemente a dos factores: la obligatoriedad del COVE establecida en junio pasado y el trabajo de difusión y capacitación de empresas en el uso de la Ventanilla realizado por las representaciones federales de la SE. Trámites de la SE realizados en Ventanilla única (Porcentaje y número de trámites)

Fuente: Dirección General de Comercio Exterior, con base en los reportes de Integradores de Tecnología.

Al igual que la AGA y la SE, el resto de las dependencias y entidades ha iniciado con la liberación del trámite de registro de usuarios en la Ventanilla, e irán liberando paulatinamente los diversos módulos del resto de sus trámites a partir de fines de 2012.192 La difusión del proyecto de la Ventanilla Digital entre la comunidad de comercio exterior, y al interior de las dependencias, fue un elemento crucial para el arranque exitoso del proyecto tanto por parte de Aduanas, como por parte de la SE. Al respecto, el proveedor y la AGA llevaron a cabo dos talleres de Patrocinadores para las Dependencias, con una asistencia de aproximadamente 192

El segundo bloque de dependencias incluye a la Secretaría de Salud, SAGARPA, SEMARNAT y SEDENA. El tercero y último bloque incluye al INBAL, el INAH, AMECAFE, SENER y CRT.

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150 personas en cada uno (ambos en el segundo semestre de 2011). También realizaron un taller de gestión del cambio para el sector privado, con la participación de los principales organismos empresariales. Por su parte, la SE realizó múltiples capacitaciones y videoconferencias con sus 51 representaciones federales (las últimas, relativas a la liberacion de trámites el 24 de abril y el 12 de septiembre de 2012). Lo anterior en adicion a los más de 100 foros organizados por Cámaras y Asociaciones para difundir la Ventanilla Única, dentro de las cuales destacan los de CAAAREM, INDEX, CANIETI, COMCE, CANACINTRA, ANIQ y CLAA193, así como los organizados por diversas embajadas, despachos de consultores, entre otros. En su relativamente corta existencia, el proyecto de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior ha ganado reconocimiento al interior de las dependencias y del Gobierno Federal. El 15 de octubre de 2012, la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior obtuvo el primer lugar en la categoría de Proyectos Interinstitucionales en el marco del Programa de Mejora de la Gestión (PMG) 2012 de la SFP. Cabe destacar que este reconocimiento es resultado de la votación de funcionarios de todas las dependencias.194 Impacto potencial de la ventanilla digital mexicana y evaluación futura del proyecto

El proyecto de la Ventanilla Digital Mexicana se impulsó con base en estimaciones de la mejora que el proyecto produciría en la competitividad mexicana y, en particular, en el ámbito del comercio exterior. Al respecto, se identificó que, según la encuesta Doing Business del Banco Mundial, las mayores demoras y costos en el proceso de importación y exportación de mercancías para México se ubican en el rubro de “preparación de documentos”, y se estimó que la Ventanilla tendrá un impacto directo en reducir las demoras y costos en esa parte del proceso, tanto por facilitar y acelerar sustancialmente la preparación de documentos gubernamentales, como por facilitar el desarrollo de interconexión de ventanillas privadas que acelere la presentación de documentos privados Confederación de Asociaciones de Agentes Aduanales de la República Mexicana, Consejo Nacional de la Industria Maquiladora y Manufacturera de Exportación, Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información, Consejo Empresarial Mexicano de Comercio Exterior, Cámara Nacional de la Industria de Transformación, Asociación Nacional de la Industria Química y la Confederación Latinoamericana de Agentes Aduanales. 194 Los comunicados de prensa alusivos a la entrega del Reconocimiento del Programa de Mejora de la Gestión PMG 2012 pueden consultarse en http://www.economia.gob.mx/eventosnoticias/informacion-relevante/8996-boletin242-12, y http://funcionpublica.gob.mx/index. php/sala-de-prensa/octubre-2012/comunicado-151012.html (consultadas el 27 de octubre de 2012). 193

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(transporte, transacciones comerciales y financieras). El cálculo realizado mostraba que la Ventanilla podría implicar un avance para México de 26 posiciones en el Subíndice de Facilitación del Comercio del Banco Mundial, pasando del lugar 59 al 32.195 Otra estimación de los beneficios económicos de la Ventanilla Digital fue realizada por la AGA en el caso de negocios elaborado para la licitación del proyecto, poniéndo énfasis en los ahorros que el proyecto significaría para la administración pública. Al respecto se estimó una optimización de 21% en recursos humanos con un valorde 1.25 millones de dólares anuales para las diversas dependencias de la Administración Pública Federal. También se calculó un ahorro en los costos del personal que gestiona trámites en las dependencias de alrededor de 5.1 millones de dólares al año. Más aún, en caso de no implementarse el proyecto, la AGA tendría que gastar en renovar los sistemas en las aduanas del país un monto calculado en 1,636.5 millones de dólares.196 La preocupación por que el proyecto de la Ventanilla Digital contara –desde su nacimiento– con un esquema serio de evaluación de sus resultados, llevó a la SE (con el apoyo del Banco Mundial) a participar en un estudio auspiciado por el Banco Mundial denominado: “Estudio para la medición de impacto sobre el proyecto de ventanilla digital mexicana de comercio exterior”. El estudio no sólo busca diseñar una metodología que permita medir el beneficio del proyecto de la Ventanilla Digital Mexicana sobre el comercio exterior, sino también el que se deriva del hecho de que el proyecto representa un ejemplo de compra de servicios de tecnologías de información al sector privado por parte del sector público. Asimismo, en el marco de la participación de México en las actividades del APEC, el gobierno de Singapur invitó México a participar en un programa de capacitación y apoyo a través del cual consultores expertos de Singapur197, visitan a los miembros interesados en participar y realizan un diagnóstico-estudio de las principales reformas, herramientas, actividades y proyectos implementados. En el caso de México el tema particular del estudio es la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior. La visita de los consultores de Singapur tuvo lugar en la El cálculo se realizó utilizando el Simulador de Reforma, que ofrece el Doing Business 2012, el cual permite ubicar a México en el lugar 38 una vez que se lleve a cabo la implementación de la Ventanilla Digital. El resultado se obtiene a partir de una disminución (en 2012) de los datos considerados en la encuesta DB 2012: el número de días para exportar (de 12 a 9, -3), en el número de días para importar (de 12 a 9,-3) y en los costos asociados a exportar (de $1,450 dólares por contenedor a $1,250, -$200) e importar (de $1,780 dólares por contenedor a $1,580, -$200). 196 Administración General de Aduanas, Caso de Negocio del Proyecto VUCEM. 197 Los consultores contratados por el gobierno de Singapur para el estudio de la Ventanilla Mexicana son de Crimson Logic Singapur, empresa público-privada desarrolladora de la Ventanilla Única de Singapur. 195

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semana del 8 al 12 de octubre de 2012 en donde se llevaron a cabo una serie de entrevistas con distintas dependencias involucradas, pero particularmente con el SAT y la SE como coordinadores en todo el proyecto.198La siguiente fase consiste en la elaboración de un reporte sobre los hallazgos y recomendaciones que harán conjuntamente el consultor (Crimson Logic) y la APEC a México sobre la implementación de la Ventanilla Digital Mexicana. Se tiene previsto que dicho reporte se presente en un evento de APEC durante el primer semestre de 2013. Conclusiones Como parte de la estrategia de facilitación del comercio emprendida por el Gobierno Federal, la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior, constituye uno de los proyectos de mayor impacto en la disminución de costos y en la eficientización de los procesos para realizar operaciones comerciales internacionales. El proyecto de ventanilla única representa un esfuerzo conjunto sin precedentes en materia de comercio exterior ya que ha logrado reunir a 9 dependencias que trabajan con una visión compartida por la mejora administrativa institucional en beneficio de los importadores y exportadores de nuestro país, así como a favor de la competitividad de las empresas mexicanas. La implementación de la Ventanilla redundará en grandes beneficios para todos los usuarios del comercio exterior (más de 60,000 usuarios activos al día de hoy), tales como desregulación y simplificación de trámites; la concentración de trámites y pagos en un mismo portal electrónico; la homologación de procesos y resoluciones automáticas de las dependencias del Gobierno Federal incluyendo aduanas y socios comerciales, así como la conectividad con los agentes privados que operan en la cadena de comercio exterior.199 Potencialmente, la ventanilla única representa una oportunidad para mejorar la posición de México en los índices de competitividad, facilitación del comercio y acceso a mercados del Foro Económico Mundial y del Banco Mundial, y fortalecer la competitividad del país a través de esta estrategia. La Ventanilla Única optimizará la interacción de los particulares con el gobierno, lo cual disminuye sustancialmente costos para las empresas mexicanas importadoras y exportadoras, promueve la incorporación de empresas medianas y pequeñas a la actividad exportadora incrementando la competitividad de los sectores productivos nacionales y fortaleciendo el desarrollo empresarial de nuestro país. No obstante lo anterior, el proyecto de ventanilla única representa aún un Participaron Secretaría de Economía, SAT-Aduanas, SAGARPA-SENASICA, SALUDCOFEPRIS, La Secretaría de la Función Pública, el Consejo Index y la CAAAREM. 199 Transportistas, navieras, agentes aduanales, bancos, etc. 198

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reto muy importante a futuro. Hay que tomar en cuenta que se encuentra en la primera etapa de implementación y aún queda un camino por consolidar y estabilizar. El proyecto requerirá un profundo compromiso de participación, dedicación y continuidad por parte de todos aquellos funcionarios involucrados en el mismo. El éxito del proyecto dependerá del compromiso con esta visión común. Al mismo tiempo, será importante considerar que la ventanilla mexicana deberá sumarse a la tendencia mundial de interoperabilidad o interconexión de las Ventanillas Únicas a nivel mundial para hacer más fluido y seguro el comercio entre países, tal es el ejemplo de los esfuerzos realizados diversos organismos internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con su propuesta de Red Interamericana de Ventanillas Únicas y, por otro lado, del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) con sus Encuentros Regionales para las Ventanillas Únicas de Comercio Exterior, por mencionar algunos esfuerzos en el continente americano. Además, la Ventanilla Única es de los principales temas en las agendas de los países en el marco de la Alianza del Pacífico y del Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (TPP). Comparado con otras grandes potencias exportadoras (Corea del Sur, Alemania, Estados Unidos), México acometió el desarrollo de su ventanilla única de manera tardía. Sin embargo, una vez que las autoridades acometieron el proyecto, éste ha avanzado a paso constante. La Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior es un proyecto cuya subsistencia y desarrollo constante será clave para que México supere los retos que le impone la realidad comercial contemporánea, donde las barreras arancelarias son cada vez más un tema del pasado, y las iniciativas de facilitacion comercial y seguridad en el comercio son los temas dominantes de cara al futuro.

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Bibliografía “Singapore Customs” presentaciónrealizada en noviembre de 2006, Single Window Working Group Meeting, Asia Pacific Economic Cooperation, APEC “Singapore Trade Net: Beyond TradeNet to the Intelligent Island, Harvard Business School, HBR, Octubre de 1995 “The single window concept, The World´s Customs Organization Perspective”. Organización Mundial de Aduanas International Trade Procedures Working Group, UN/CEFACT, Recomendación No. 33, “Establishing a Single Window”, Centro para la Facilitación del Comercio de la Organización de las Naciones Unidas, 2005 KING, John L., “Singapore Trade Net: A Tale of One City”, Harvard Business School, HBR, Septiembre de 1995 Paperless Trading: Benefits to APEC, Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation, Australia, 2001 SISTEMA ECONÓMICO LATINOAMERICANO, “Ventanillas Únicas de Comercio Exterior (VUCE) en América Latina y el Caribe: Avances y retos pendientes”, Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, Caracas, febrero de 2011 UNCTAD, “Comercio Electrónico”, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, mayo de 1998 UNITED NATIONS CENTRE FOR TRADE FACILITATION AND ELECTRONIC BUSINESS, UN/CEFACT, “Case Studies on Implementing a Single Window”, United Nations Economic Commission for Europe, Septiembre de 2005 UNITED NATIONS ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE, A Roadmap toward paperless trade, ECE/TRADE/371, Organización de las Naciones Unidas, 2006

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Anexo Ventanilla Única: Avances en números (2012) Marzo Visitas al portal

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto Septiembre *Octubre

312,305 377,407 580,389 1,157,766

1,437,497

1,811,266

2,047,220 2,514,644

25,552 28,687

43,400

64,114

67,675

71,333

Números de Comprobantes de valor electrónico registrados COVE

31,009 46,990

196,892

11,125

2,416,520

4,079,200

5,017,772 7,115,376

Número de documentos digitalizados

10,027

77,783

962,546

1,728,063

2,884,270

3,581,629 5,000,983

13,389

Fuente: Integradores de Tecnología * Información al 19 de octubre de 2012.

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73,157

75,892

Usuarios Registrados

4 L A POL ÍT ICA DE COM ERCIO EXTER IOR. MEMOR I A FOTOGR ÁFICA

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LA POLITICA DEL COMERCIO EXTERIOR, REGULACION E IMPACTO se termin贸 de imprimir en el mes de noviembre de 2012 en los talleres de Trazo Binario SA de CV, Campesinos 223 E Col Granjas Esmeralda, Iztapalapa, CP 09810, M茅xico, D.F. El tiraje consta de 1,000 ejemplares.