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OS SETE PECADOS CAPITAIS E UMA PROPOSTA POR CELSO GIGLIO
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Os municípios são muito maltratados no arranjo federativo brasileiro. Têm muitas tarefas e poucas receitas. Cuidam majoritariamente das áreas mais importantes para a população: saúde e educação – e o reconhecimento por esse trabalho gigantesco e complicadíssimo é mínimo. O trânsito e a mobilidade urbana, com a explosão de consumo de automóveis e motos, estão cada vez piores, mesmo em cidades consideradas pequenas. Os investimentos para superar esses problemas são vultosos; os resultados, demorados. A questão da destinação e tratamento do lixo fica cada vez mais complexa e recai cada vez mais na alçada municipal. E os prefeitos ainda cuidam de iluminação (que passará a ser responsabilidade das Prefeituras), manutenção de ruas e praças, em muitos lugares Guarda Municipal e abastecimento de água, esporte, lazer, cultura etc. A lista é interminável. Vamos expor, neste trabalho, os sete pecados capitais que levaram a uma situação insustentável para os municípios e apresentar uma proposta de ação. Assim não pode continuar.
PRIMEIRO PECADO CAPITAL: RECEITAS ABSOLUTAMENTE INSUFICIENTES
Penúria total. Segundo dados elaborados pelo respeitado economista José Roberto Alonso e publicados no jornal O Estado de São Paulo, o Brasil arrecada 35,12% do Produto Interno Bruto (PIB). É muita coisa. Desse monumental volume de recursos, uma vez que a economia brasileira é a sétima maior do Planeta, a União fica com 57,0%, os 27 Estados com 25% e os mais de 5.500 municípios com 18%. Trata-se de uma divisão desproporcional, irracional e injusta.
TABELA I DIVISÃO DAS RECEITAS POR ENTE FEDERATIVO
RECEITA DISPONÍVEL - 2011 UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS TOTAL
(%) PIB 20,04 8,66 6,42 35,12
(%) TOTAL 57,06 24,66 18,28 100
Fonte: José Roberto Afonso - O Estado de São Paulo - 11/7/2011
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Em países desenvolvidos, como a Alemanha, o poder local fica com a maior parte dos recursos, os investimentos vão para as áreas prioritárias e os cidadãos podem acompanhar melhor o que acontece. No Brasil, ocorre o inverso: como se tivesse onisciência de caráter quase divino de tudo o que ocorre em todos os municípios dos quatro cantos do País, é o poder central quem decide a maior parte daquilo que é investido, onde e quando. A vida do prefeito e dos administradores municipais, nas circunstâncias atuais não seria exagero afirmar, tem um horizonte curto. Não é o orçamento que define as despesas, mas as despesas que estabelecem o orçamento. É como se houvesse uma espécie de planejamento administrativo invertido: normalmente, o planejamento público é realizado em função dos recursos disponíveis. No caso dos municípios brasileiros, é quase impossível planejar, pois o que se vê é a busca diária da sobrevivência.
SEGUNDO PECADO CAPITAL:
PERDA DE RECEITAS, COMPARATIVAMENTE A OUTRAS ESFERAS DE GOVERNO De 1988 para 2010, a carga tributária brasileira – tudo aquilo que se arrecada de impostos, taxas e contribuições – cresceu de 28,1% para 35,5% do PIB. Ou seja, um aumento expressivo, quase sufocante, de 26%. Nossa carga tributária é a maior da América do Sul, muito acima do que arrecadam, por exemplo, Bolívia (27%), Venezuela (25%), Chile (23%), Colômbia (23%), Argentina (22,9%) e Paraguai (12%). A tabela a seguir mostra a evolução da arrecadação por esfera governamental no Brasil. De 1988 para 2010, a arrecadação da União passou de 18,9% para 24% do PIB, a dos Estados de 7,7% para 9,5% e a dos municípios de inexpressíveis 1,5% para 1,9%. Segundo Marcel Solimeo e Ulisses Gamboa, economistas do melhor nível, o avanço maior foi o da União “não apenas porque a maior parte de seus impostos cresce mais do que proporcionalmente ao crescimento das atividades econômicas, mas também pela possibilidade de elevar alíquotas de alguns tributos como o IOF”. A União, para concentrar receitas e reduzir os repasses por meio do Fundo de Participação dos Municípios e do Fundo de Participação dos Estados, lançou mão do seguinte artifício: aumentar as contribuições. Para ter uma ideia, somente a instituição da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) – que poderia ter sido apenas um aumento na alíquota do Imposto de Renda sobre Pessoa Jurídica – provoca uma redução de cerca de 20% do FPM e do FPE. Em termos quantitativos, estamos falando de algo em torno de R$ 28 bilhões a menos por ano para Estados e municípios.
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Não é por acaso que assistimos, ano após ano, às indefectíveis “marchas a Brasília”, nas quais centenas, às vezes milhares, de prefeitos vão, entre esperançosos e desesperados, ouvir o que o Governo Federal tem a oferecer em caráter emergencial. Em vez de revisão séria do pacto federativo, medidas paliativas. E a situação se reproduz: concentração de recursos e prefeitos “de pires na mão”. TABELA II EVOLUÇÃO DA ARRECADAÇÃO POR ESFERA GOVERNAMENTAL: 1995 - 2010 (%PIB)
ANO
UNIÃO
ESTADOS
1995 16,8% 8,2% 1996 17,7% 8% 1997 18,1% 7,8% 1998 18,9% 7,7% 1999 19,9% 7,8% 2000 20,8% 8,4% 2001 21,7% 8,8% 2002 22,8% 8,9% 2003 22,1% 8,9% 2004 22,8% 9,1% 2005 24,2% 9,3% 2006 24,1% 9,4% 2007 24,6% 9,2% 2008 24,7% 9,4% 2009 23,8% 9,4% 2010 24,1% 9,5% Fonte: Confederação Nacional de Municípios (2011)
MUNICÍPIOS
TOTAL
1,4% 1,4% 1,5% 1,5% 1,5% 1,5% 1,5% 1,5% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,8% 1,8% 1,9% 1,9%
26,4% 27,2% 28,1% 28,1% 29,2% 30,7% 32% 33,2% 32,7% 33,6% 35,2% 35,2% 35,6% 35,9% 35% 35,5%
O Brasil arrecada muito, gasta muito e gasta mal, pois nosso arranjo federativo trata o município, que deveria ser o protagonista, como coadjuvante – senão subalterno. A maior prova de que o Brasil gasta mal é a taxa de retorno dos investimentos, medida pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário. A taxa de retorno é uma medida que compara o quanto um país arrecada relacionado ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), o melhor indicador que se conhece para medir o bem-estar social. O raciocínio é o seguinte: quanto menor a carga tributária e mais alto o IDH, mais eficiente é o gasto público e, portanto, maior a taxa de retorno. Na tabela a seguir, que lista 30 países, o Brasil ostenta um triste trigésimo lugar.
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TABELA III TAXA DE RETORNO DOS INVESTIMENTOS ANO
CARGA TRIBUTÁRIA 2010
IDH 2011
ÍNDICE DE RETORNO
1º AUSTRÁLIA 2º ESTADOS UNIDOS 3º COREIA DO SUL 4º JAPÃO 5º IRLANDA 6º SUÍÇA 7º CANADÁ 8º NOVA ZELÂNDIA 9º GRÉCIA 10º ESLOVÁQUIA 11º ISRAEL 12º ESPANHA 13º URUGUAI 14º ALEMANHA 15º ISLÂNDIA 16º ARGENTINA 17º REP. CHECA 18º REINO UNIDO 19º ESLOVÊNIA 20º LUXEMBURGO 21º NORUEGA 22º ÁUSTRIA 23º FINLÂNDIA 24º SUÉCIA 25º DINAMARCA 26º FRANÇA 27º HUNGRIA 28º BÉLGICA 29º ITÁLIA 30º BRASIL
25,90% 24,80% 25,10% 26,90% 28% 29,80% 31% 31,30% 30% 28,40% 32,40% 31,70% 27,18% 36,70% 36,30% 29% 34,90% 36% 37,70% 36,70% 42,80% 42% 42,10% 44,08% 44,06% 43,15% 38,25% 43,80% 43% 35,13%
0,929 0,91 0,897 0,901 0,908 0,903 0,908 0,908 0,861 0,834 0,888 0,878 0,783 0,905 0,898 0,797 0,865 0,863 0,884 0,867 0,943 0,885 0,882 0,904 0,895 0,884 0,816 0,886 0,874 0,718
164,18 163,83 162,38 160,65 159,98 157,49 156,53 156,19 153,69 153,23 153,22 153,18 153,3 149,72 149,59 149,4 148,39 146,96 146,79 146,49 145,94 141,93 141,56 141,15 140,41 140,52 140,37 139,94 139,84 135,83
Fonte: IBPT - Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário
Isso acontece porque o poder local tem uma arrecadação própria medíocre e depende, na maioria das vezes, das transferências realizadas por outras esferas de governo. A concentração de recursos, poder e decisão diminui drasticamente a qualidade do gasto público. Os indicadores disponíveis mostram isso: o federalismo capenga arrecada muito e devolve pouco para a sociedade. Com municípios fortes e saudáveis financeiramente, o resultado seria muito melhor. O ENT M I V MO
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TERCEIRO PECADO CAPITAL:
ACÚMULO DE TAREFAS NA SAÚDE E NA EDUCAÇÃO As Prefeituras são responsáveis pela maior parte dos serviços prestados aos cidadãos. Quando se analisa uma pesquisa de opinião pública, a saúde aparece, na quase totalidade dos levantamentos, como o principal problema do brasileiro. Os prefeitos consideram a área da saúde como “um saco sem fundo”. Quanto mais se investe, mais é necessário investir. Os números de atendimentos do SUS – Sistema Único de Saúde – são gigantescos. Para ter uma ideia, em 2007 foram, nada menos, do que 610 milhões de consultas, 2,7 bilhões de procedimentos ambulatoriais, 212 milhões de atendimentos odontológicos, 403 milhões de exames laboratoriais, 2,1 milhões de partos, 150 milhões de doses de vacina e 9,7 milhões de sessões de hemodiálise. A divisão do ônus desse monumental volume de serviços é totalmente desproporcional: grande parte é custeada pelos municípios que, cada vez mais, comprometem suas receitas, pois as transferências realizadas por meio do SUS são claramente insuficientes. Em artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo (8/3/2013), o presidente da Associação Médica Brasileira, Florentino Cardoso, coloca o dedo na ferida. O SUS paga por uma consulta de um pediatra ou um ginecologista a quantia de R$ 3. Um raio X de tórax vale R$ 14,32 e a retirada de um apêndice tem a remuneração de R$ 161,03, rateados entre o cirurgião, o assistente e o anestesista. A conta não fecha. E a situação, como sempre, está piorando para o lado das Prefeituras. Em 1980, a União era responsável por 75% das despesas na área da saúde, os Estados respondiam por 18% e os municípios por apenas 7%. Em 2008, a participação da União caiu para 43,5%, dos Estados foi para 27% e dos municípios atingiu 29%! Ou seja, nesse período, os gastos das Prefeituras com a saúde, simplesmente, quadruplicaram. Na área de educação, então, nem se fala. Os municípios são obrigados a construir e manter as escolas, a remunerar e treinar os professores, a fornecer a merenda escolar e, cada vez mais, a criar o período integral, fornecendo cursos de esporte, arte, lazer e informática no chamado “contraturno”. Mais uma vez, as Prefeituras são sobrecarregadas. O Brasil gasta aproximadamente 4,7% do PIB com educação, segundo dados de 2008 do próprio Ministério da Educação. Desse total, a União investe 17%, os Estados 43% e os municípios se responsabilizam por 40%. Ou seja, os municípios, que ficam com 18% das receitas públicas, arcam com 29% dos gastos com saúde e 40% dos gastos com educação. É inacreditável.
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QUARTO PECADO CAPITAL:
AUMENTO DA RESPONSABILIDADE NA ÁREA DE SEGURANÇA PÚBLICA Mas o calvário não para aí! É preciso considerar também a crescente participação da esfera municipal de governo no atendimento da área de segurança pública. A lista de atribuições de uma Guarda Municipal parece que não acaba: segurança do prefeito e outras autoridades, proteção dos próprios municipais, patrulhamento ostensivo, atendimento de ocorrências policiais, auxílio à Polícia Civil, auxílio ao público, assistência ao Judiciário, segurança em eventos, atendimento social, e por aí vai. Ou seja, o que se estabelece na esfera legal está a anos-luz da capacidade de ação do poder local. Segundo dados do IBGE (Munic, 2009), dos 865 municípios brasileiros – 15,5% têm sua Guarda Municipal (GM), que somam um efetivo de mais de 86 mil policiais. Quanto maior a cidade, maior a probabilidade de existir a GM. Com a tendência de “interiorização” da violência, é provável que cada vez mais as autoridades municipais invistam na área de segurança pública, sobrecarregando as já combalidas finanças municipais. TABELA IV GUARDA MUNICIPAL POR PORTE DOS MUNICÍPIOS
GRANDES REGIÕES E CLASSES DE TAMANHO DA POPULAÇÃO DOS MUNICÍPIOS
BRASIL ATÉ 5.000 DE 5.001 A 10.000 DE 10.001 A 20.000 DE 20.001 A 50.001 DE 50.001 A 100.000 DE 100.001 A 500.000 MAIS DE 500.000 Fonte: IBGE (2009)
MUNICÍPIOS COM EXISTÊNCIA DE GUARDA MUNICIPAL TOTAL
5.565 1.257 1.294 1.370 1.055 316 233 40
TOTAL
865 25 81 183 268 122 151 35
EFETIVO TOTAL
HOMENS
MULHERES
86.199 213 1.208 4.078 12.396 9.544 25.375 33.385
73.624 194 1.140 3.796 11.189 8.336 21.827 27.142
11.525 19 68 282 1.207 1.208 3.378 5.363
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QUINTO PECADO CAPITAL:
OS MUNICÍPIOS ASSUMEM TAREFAS QUE SÃO DE COMPETÊNCIA DOS ESTADOS E DA UNIÃO O inacreditável acontece. Apesar de ficar com apenas 18% da receita pública nacional, os municípios ainda pagam, segundo estudo recente, algo em torno de R$ 19 bilhões em despesas que, por Lei, seriam da responsabilidade de Estados e municípios. Apenas o Estado de São Paulo responde por 24% desse total. Ou seja, os municípios paulistas pagaram a mais, realizando tarefas que não são de sua competência constitucional, cerca de R$ 4,7 bilhões em 2011. E o pior é o seguinte: quanto menor e mais pobre o município, proporcionalmente maior é a receita comprometida com gastos que deveriam ser dos Estados e da União. Chega a ser irônico: o primo pobre pagando a conta do primo rico! A lista de contas do Estado e da União pagas pelos municípios é enorme, segundo o especialista François Bremaeker. Ela inclui despesas com serviços eleitorais, fórum de justiça, juizados, bombeiros, segurança de prédios estaduais e federais, polícia, manutenção de rodovias etc. O prefeito, para não deixar de prestar o serviço à população, acaba comprometendo, nas cidades de menor porte, alguma coisa em torno de 10% de seu orçamento em despesas que, originalmente, não são da alçada municipal. Os dados estão na ilustração a seguir: TABELA V
GASTOS DAS PREFEITURAS COM SERVIÇOS DA UNIÃO E DOS ESTADOS
• Em cidades menores (até 10 mil habitantes), gasto com despesas alheias consome entre 9,37% e 11,91% dos recursos orçamentários GRUPO DE HABITANTES
BRASIL
Até 2 mil
2 mil a 5 mil
5 mil a 10 mil
10 mil a 20 mil
20 mil a 50 mil
50 mil a 100 mil
100 mil a 200 mil
200 mil a 500 mil
500 mil a 1 milhão
1 milhão a 5 milhões
Acima de 5 milhões
NÚMERO DE MUNICÍPIOS
5.563
122
1.171
1.207
1.395
1.056
326
152
91
22
13
2
19.398.872.534
118,5
1.251,2
1.586,6
2.573,6
3.335,1
1.979,5
1.938,6
2.570,4
1.243,5
1.339,3
1.462,3
5,36%
5,11%
DESPESA TOTAL DOS MUNICÍPIOS (EM R$)
11,91% 10,49%
9,37% 7,46% 6,20%
5,25%
4,60% 4,28%
% SOBRE A RECEITA TOTAL
MÉDIA DOS GASTOS POR MUNICÍPIO (EM R$)
3.487.124
971.521
1.068.537
1.314.540
1.844.909
3.158.265
6.072.081
12.754.080
FONTES: MINISTÉRIO DA FAZENDA, SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, SIOPE 2011 (DADOS EXPANDIDOS DE AMOSTRA DE 4.878 MUNICÍPIOS PARA UM TOTAL DE 5.563 MUNICÍPIOS)
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28.245.945
56.523.466
3,23%
103.027.308
2,93%
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Outro exemplo concedido pelo especialista diz respeito aos programas federais que se materializam nas cidades. O melhor deles é o Minha Casa Minha Vida, de habitação popular. Os recursos para a construção física das casas é federal, mas são as Prefeituras que disponibilizam o terreno, levam água e luz, provêm a segurança pública, constroem ruas e avenidas, cuidam da iluminação etc. Seria mais razoável, tendo em vista a gravíssima situação dos municípios, se o Governo Federal criasse uma linha de investimentos para a infraestrutura necessária nesses casos.
SEXTO PECADO CAPITAL:
A RENEGOCIAÇÃO DAS DÍVIDAS COM JUROS ABUSIVOS Com essa avalanche de tarefas e minguados recursos, é óbvio que o resultado não pode ser outro senão o endividamento. A União – leia-se, Governo Federal –, ao renegociar a dívida de Estados e municípios, transforma-se em verdadeiro agiota. É de ficar boquiaberto: ao renegociarem suas dívidas, os municípios e os Estados pagam mais encargos financeiros do que uma empresa privada ao conseguir financiamento no BNDES! Os encargos de Estados e municípios chegam a custar 13% ao ano – um empréstimo do BNDES custa cerca de 8% ao ano. Não dá para acreditar. Como resultado dessa combinação perversa – receitas decrescentes, acúmulo de tarefas e juros extorsivos –, os municípios devem cada vez mais. Pior que isso: quanto mais devem, mais pagam. E, quanto mais pagam, mais ficam devendo. A tabela a seguir é esclarecedora: no final dos anos 1990, Estados e municípios renegociaram com a União R$ 200 bilhões, para ficar no número redondo. Em dez anos, já pagaram por esse valor. Só que a dívida, que era de R$ 200 bilhões, se transformou numa dívida de R$ 439 bilhões. É a autofagia federalista em ação. TABELA VI DÍVIDAS DE ESTADOS E MUNICÍPIOS COM A UNIÃO (RENEGOCIAÇÃO DO FINAL DA DÉCADA DE 1990) - 2010 SALDO DAS DÍVIDAS RENEGOCIADAS EM DEZEMBRO DE 2000
R$ 199,3 BILHÕES
MONTANTE DE PAGAMENTOS EFETUADOS POR ESTADOS E MUNICÍPIOS DE JANEIRO DE 2001 A DEZEMBRO DE 2010
R$ 199,8 BILHÕES
SALDO DEVEDOR DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS COM A UNIÃO EM DEZEMBRO DE 2010
R$ 439,8 BILHÕES
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SÉTIMO PECADO CAPITAL: FALTA DE AÇÃO COLETIVA EFICAZ
Temos dois problemas de larga magnitude. Para realizar um rearranjo das relações entre União, Estados e municípios que mereça o nome de “Novo Pacto Federativo”, é preciso realizar mudanças que envolvam alterações legislativas, sempre complexas e demoradas. Uma contradição se estabelece no seio do Parlamento: é dificílimo encontrar um parlamentar que não seja municipalista. A maioria esmagadora de nossos deputados e senadores, em público, professam o municipalismo como bandeira. São, por assim dizer, nossos maiores aliados. Mas, do ponto de vista objetivo, muito pouco acontece. O Poder Central, com seus recursos e capacidade discricionária, emendas, favores e resolutividade individualizada, seduz e prevalece. Em vez de enxergar o todo e lutar pela causa, os parlamentares são obrigados a procurar resolver questões tópicas. E a causa, que deveria ser de todos os municípios, vira um problema localizado de sua base eleitoral. Trata-se da típica situação na qual a multiplicação de pequenas resoluções – a liberação de uma verba aqui, a implantação de um Programa Federal ali – reproduz o caos e as injustiças estruturais: os municípios seguem dependentes e “de pires na mão”. Mudar essa prática, que se solidificou numa cultura, não é tarefa das mais fáceis. O voto está no município – e, portanto, também está nos municípios e suas associações representativas a capacidade de pressão. Por isso, a ação coletiva e organizada precisa ser a tônica de nosso trabalho. Precisamos estabelecer uma linha de comunicação permanente com nossos parlamentares e mostrar que os municípios estão no limite de sua capacidade. O segundo problema é convencer a opinião pública de que os municípios fazem melhor o que deve ser feito. A sociedade não pode confundir a popularidade do presidente da República de ocasião com a capacidade que o Governo Federal teria, ao concentrar recursos e poder de decisão, de fazer investimentos com eficiência e rapidez. Está mais do que provado que o poder local está mais perto dos problemas, direciona melhor a aplicação de recursos e pode ser fiscalizado com mais rigor. Isso não é discurso, são fatos.
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MOVIMENTO SOS MUNICÍPIOS A situação dos municípios se apresenta desanimadora. Ou retomamos com força e união a nossa luta ou não há nada que pareça promissor no futuro próximo. A Associação Paulista dos Municípios se propõe a ser a catalisadora de uma cruzada para mostrar ao Governo Federal, ao Congresso e à opinião pública a irracionalidade da divisão de recursos, a injustiça na divisão de tarefas e o injustificável endividamento progressivo das Prefeituras, em função dos juros cobrados pela União. Vamos transformar nosso movimento municipalista em algo constante, com ações planejadas, dirigidas e eficazes. Com a força das redes sociais, vamos criar a mobilização “SOS Municípios”, espalhando nossa mensagem pelo País afora. Se cada um fizer a sua parte, será uma das maiores campanhas do Brasil. Nossa atuação não pode ser espasmódica, localizada, quase circense. Precisamos tomar a iniciativa. Ou se estabelece o equilíbrio federativo digno desse nome ou continuaremos andando para o lado errado da História: arrecadando muito, gastando muito, gastando mal e sufocando os municípios. Quem perde com isso não são apenas os prefeitos, os vereadores e os agentes municipais. Quem perde com isso é a sociedade brasileira.
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REALIZAÇÃO:
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