PM Dnr: Ks 2013/809
Stiftskanslichefer Stiftsjurister
Promemoria angående församlingsmöte/nomineringsmöte
Nominering av församlingsråd Ser man på den lokala kyrkliga indelningen per den 1 januari 2014 ska före den tidpunkten 258 kyrkofullmäktige välja 946 församlingsråd. Det innebär också att under hösten ska hållas minst 946 möten för att nominera kandidater till församlingsråden. Det finns ett antal bestämmelser i kyrkoordningen som är av betydelse för valen av församlingsråd. Det torde samtidigt finnas ett antal frågor kring valet där det inte finns bestämmelser som ger svar eller i varje fall inte alldeles tydliga svar. Kyrkostyrelsen framhöll i sin skrivelse att det med tanke på församlingarnas mycket olika storlek och i övrigt skiftande förutsättningar är svårt att konstruera ett nomineringsförfarande som passar i alla situationer. Mot bakgrund härav har det lämnats tämligen öppet hur församlingsmöte/öppet nomineringsmöte ska gå till. Hänvisningar till kyrkoordningen nedan avser den lydelse som gäller fr.o.m. den 1 januari 2014. FÖRSAMLINGSRÅDETS SAMMANSÄTTNING
För varje församling som bildar ett pastorat ska det som styrelse finnas ett församlingsråd med minst 4 valda ledamöter, 4 kap. 22 §. Det är kyrkofullmäktige, pastoratets beslutande organ, som beslutar hur många ledamöter som ska väljas och även väljer dessa. Därtill ska utses ersättare som ska vara minst hälften av antalet ledamöter. De allmänna valbarhetsvillkor för förtroendevalda som finns inledningsvis i 33 kap. 4 § i kyrkoordningen gäller för ledamöter och ersättare i församlingsrådet. Därtill gäller enligt punkt 2 i samma paragrafs första stycke att man ska tillhöra någon av pastoratets församlingar. Av andra stycket i 33 kap. 5 § följer att man inte kan väljas till fler än ett av församlingsråden inom ett pastorat. MANDATPERIOD
Kyrkofullmäktige beslutar för vilken tid församlingsrådet ska väljas, 4 kap. 25 §. Mandatperioden ska vara högst fyra år och det ska alltid inledas en ny mandatperiod året efter ett valår. Det bör noteras att det talas om att ”församlingsrådet” i bestämd form ska väljas för viss av kyrkofullmäktige bestämd tid. Det har nämligen förekommit att man tänkt sig att inte ha samma mandatperiod för samtliga ledamöter. Bestämmelsen i sig pekar på att beslut ska fattas om mandatperiod för församlingsrådet som helhet. Till detta kommer att det är möjligt att tillämpa bestämmelserna om proportionella val vid samtliga val som kyrkofullmäktige förrättar inklusive val
av församlingsråd, 39 kap. 3 §. Det skydd för minoriteter som får sägas ligga i bestämmelserna om proportionella val kan manipuleras om man skulle kunna välja ledamöter med olika valperiod. Proportionella val torde inte kunna genomföras utan att alla som väljs i ett valförfarande har samma mandatperiod. Vidare kan pekas på att den präst som kyrkoherden får sätta i sitt ställe som ledamot i församlingsrådet ska förordnas för samma tid som övriga ledamöter har valts, 5 kap. 6 §. Den bestämmelsen blir svår att tillämpa med olika mandatperioder. Det kan sägas att bestämmelserna i 4 kap. 23 § är utformade med förutsättningen att det ska vara en fyraårig mandatperiod eftersom det där står om vad det nyvalda kyrkofullmäktige ska göra inför val av församlingsråd. Om man väljer församlingsrådet för en tvåårsperiod finns ju inget nyvalt kyrkofullmäktige när ett nytt val ska göras. Bestämmelsen ligger dock i linje med det som kyrkostyrelsen säger i strukturskrivelsen till 2012 år kyrkomöte (KsSkr 2012:5) där man menar att ”huvudregeln bör vara att församlingsrådets ledamöter utses för fyra år, men att kortare mandatperioder ska också kunna tillämpas”. FÖRSAMLINGSMÖTE/NOMINERINGSMÖTE
Ansvar för genomförande/kallelse Bestämmelserna om nominering till församlingsrådet finns i 4 kap. 23 §. Där anges att nyvalda kyrkofullmäktige inför val av församlingsråd ska genomföra ett församlingsmöte eller annat öppet nomineringsmöte. Detta gäller dock inte för de möten som ska genomföras hösten 2013. I punkt 9 i införandebestämmelserna till SvKB 2014:14, där ändringarna i kyrkoordningen i 2012 års kyrkomötes strukturbeslut återfinns, anges vad som gäller 2013. Där sägs att det 2013 är kyrkonämnden i de samfälligheter som blir pastorat som ska kalla till församlingsmöte enligt 4 kap. 23 §. Även om det inte uttryckligen sägs gäller det naturligtvis också ett ”annat öppet nomineringsmöte”. Om det sker en indelningsändring som innebär att ett helt nytt pastorat bildas, ska i stället indelningsdelegerades arbetsutskott kalla till församlingsmöte. Det står inte helt klart varför det är en särskild ordning just 2013. Det angivna motivet är att pastoraten i ny gestalt finns först från den 1 januari 2014. Nyvalda kyrkofullmäktige som ska genomföra valet väljs dock vid samma tidpunkt vid kommande val som 2013. Det synes därför rimligt att den ordning som nu föreskrivs i punkt 9 i införandebestämmelserna framöver permanentas vilket då skulle innebära att det framöver blir kyrkorådet respektive indelningsdelegerades styrelse som ges uppgiften att kalla till församlingsmöte. Det kan noteras att det i 4 kap. 23 § talas om vem som ska ”genomföra” församlings/nomineringsmöte medan det i införandebestämmelsen står om kallelse. Avsikten torde dock inte vara att det är fråga om olika uppgifter. Detta framgår också när det i kyrkoordningskommentaren i kyrkostyrelsens skrivelse sägs att bestämmelsen innebär att församlingens röstberättigade medlemmar ska kallas till ett församlingsmöte eller annat öppet nomineringsmöte. Det finns inget närmare sagt om hur kallelsen ska ske. Det som står klart är att alla församlingens medlemmar ska ha möjlighet att delta på församlingsmöte/nomineringsmöte. Det bör innebära att kallelsen ska ske i någon form som kan nå ut brett. Exempelvis kan det vara via församlingsblad som delas ut till alla hushåll, via hemsida på internet, via allmänna anslagstavlor inom församlingens område eller via annons i ortstidning. Man kan, inte minst utifrån bestämmelsen om ansvaret för genomförande, fundera över vilka uppgifter som ligger på kyrkonämnden/indelningsdelegerades arbetsutskott. Självklart måste det handla om att skapa praktiska förutsättningar för att ett möte ska kunna äga rum. Det bör också innebära att man ser till att det finns någon som har ansvaret för att inledningsvis informera om vad församlingsråd är, hur det väljs och mötets uppgift. Huruvida samma person ska ha en ordförande/ledaruppgift för mötets genomförande eller se till att en ordförande väljs är en öppen fråga. Det finns inga bestämmelser om formerna för ett församlingsmötes/nomineringsmötes genomförande. Det är fullt möjligt att uppdra till församlingens kyrkoråd att ta över uppgiften att genomföra församlingsmötet/nomineringsmötet. Bestämmelsen att det är det nyvalda kyrkofullmäktige som ska genomföra församlingsmöte/nomineringsmöte kan, som tidigare noterats, tyda på att det bara ska ske ett möte under kyrkofullmäktiges mandatperiod oavsett hur lång mandatperiod som gäller för församlingsrådet. Samtidigt anges att församlingsmöte/nomineringsmöte ska äga rum inför val av församlingsråd. Med
2(2)
t.ex. en mandatperiod på två år kommer det att ske ett nytt val av församlingsråd i slutet av år 2015. Det står inte alldeles klart om det då ska genomföras nytt församlingsmöte/nomineringsmöte. Det är dock inte en fråga som ännu är alldeles aktuell. Det synes däremot rimligt att det inte behövs något nytt möte om kyrkofullmäktige under församlingsrådets mandatperiod ska göra ett fyllnadsval.
Församlingsmöte eller öppet nomineringsmöte När det i bestämmelserna talas om ”församlingsmöte eller annat öppet nomineringsmöte” indikerar detta att ”församlingsmöte” är ett begrepp med ett visst givet innehåll. Det finns ju emellertid inte någon närmare bestämning av begreppet församlingsmöte inom Svenska kyrkan. I skrivelsen står följande: Med tanke på att de aktuella församlingarna kan vara mycket små men också mycket stora och att omständigheterna i övrigt är varierande, är det dock inte en enkel uppgift att konstruera ett nomineringsförfarande som passar i alla situationer. Det är möjligt att ett församlingsmöte i främst mindre församlingar kan ges uppdraget att nominera kandidater till församlingsrådet. I större sammanhang kan andra lösningar vara att föredra.
Efter detta följer förslaget ”att pastoratets nyvalda kyrkofullmäktige, inför valet av församlingsråd, ska ha en skyldighet att genomföra ett församlingsmöte eller någon annan form av öppet nomineringsmöte, så att församlingens inflytande säkerställs”. Detta tyder på en skillnad mellan ”församlingsmöte” och ”öppet nomineringsmöte”. Det framgår dock inte vilken praktisk betydelse den skillnad som eventuellt finns mellan de båda mötesformerna kan ha. I båda fallen är det ett möte där de röstberättigade ska nominera. Man torde i praktiken få räkna med att det saknar betydelse om man använder benämningen ”församlingsmöte” eller annat öppet ”nomineringsmöte”. I kyrkostyrelsens strukturskrivelse till 2012 års kyrkomöte noteras särskilt att ”till ett sådant möte ska bara församlingens röstberättigade medlemmar inbjudas”. Den notering kan höra samman med att när det gäller valbarheten är den inte inskränkt till församlingens medlemmar. Detta gäller dock ifråga om rätten att vara med och nominera. Den rätten har de församlingsmedlemmar som har fyllt minst 16 år. Det sägs ingenting om hur det ska säkerställas att de deltagande på mötet har rösträtt. Det enda sättet att med säkerhet fastställa detta torde vara att man inför mötet tar ut en aktuell röstlängd mot vilken man kontrollerar deltagarna. Ett sådant förfarande tycks emellertid onödigt omständigt. Som anges nedan torde det vara rimligt att utgå ifrån att det är mötet som sådant som nominerar kandidater, snarare än enskilda församlingsmedlemmar. Så länge som beslut fattas med acklamation torde därför inte frågan om en enskild deltagares rösträtt ställas på sin spets. Om det blir fråga om votering och rösträkning kan rekommenderas att ordföranden i anslutning till ett sådant förfarande tydligt inskärper att det endast är de röstberättigade församlingsmedlemmarna som får delta i voteringen.
Nomineringsförfarandet Det finns inget närmare sagt om hur nomineringsförfarandet går till. Det sägs däremot en del om motiven för den nya ordningen. I strukturskrivelsen pekas på att många remissinstanser menar att det uppstår ett demokratiskt underskott när församlingsborna inte själva är med i direkta val till församlingen. ”Denna upplevda brist bör, enligt kyrkostyrelsens mening, kunna uppvägas av ett väl genomfört nomineringsförfarande till församlingsråden.” Kyrkostyrelsen menar att nomineringarna utan att vara bidande för kyrkofullmäktige förutsätts få stor betydelse. Hur många personer som ska nomineras har naturligtvis ett samband med hur många som ska väljas. Som tidigare noterats ska minst sex personer väljas (minst fyra ledamöter och två ersättare). Om ett församlingsmöte/nomineringsmöte äger rum innan nyvalda kyrkofullmäktige sammanträder går det inte med visshet att säga hur många som ska väljas eftersom fullmäktige beslutar om antalet valda ledamöter och ersättare. I praktiken bör man ändå kunna diskutera detta och komma överens eftersom det kan förutsättas relativt stor kontinuitet beträffande vilka som är företroendevalda. Om kyrkofullmäktige avser att hålla sig inom ramen för de nominerade innebär ett stort antal nomineringar ett mindre inflytande från församlingens sida än om man nominerar färre, eventuellt samma antal som ska väljas. Ett sätt att öka betydelsen av (vissa av) nomineringarna är att rangordna kandidaterna. Utan någon form av rangordning får alla nomineringar samma betydelse. Det kan tänkas att någon bara vill bli
3(3)
nominerad som ersättare eller att de som nominerar vill skilja mellan de som nomineras som ordinarie respektive ersättare. Det finns inget i förarbetena som behandlar dessa frågor om olika sätt att göra nomineringar. En fråga av grundläggande betydelse, som även är kopplad till det som tas upp i föregående stycke, gäller om det är mötet som kollektivt nominerar eller om möte ordnas för att de som kommer dit ska kunna diskutera och göra sina individuella nomineringar. Om var och en nominerar så faller de föregående frågorna. Man kan fråga sig om det då finns behov av att ordna ett möte. Naturligtvis kan det vara av värde att föra samtal om en lämplig sammansättning av församlingsrådet men individuella nomineringar kan ju även göras på andra sätt än på ett möte, t.ex. via internet eller med brev på posten. Det är inte alldeles självklart hur man ska läsa det som står i 4 kap, 23 §. Där talas om att säkerställa ”församlingens inflytande” men det ska ske genom att ”församlingens röstberättigade medlemmar” nominerar kandidater till församlingsrådet. Av detta framgår inte tydligt om det är ett kollektivt eller individuellt nominerande. I Organisationsutskottets betänkande 2012:2 Strukturfrågor sägs att ”en ordning med nomineringsmöten visar tydligt på församlingens inflytande och delaktighet då dessa föreslår personer till uppdragen”. Detta kan tyda på att det är nomineringsmötet som sådant som nominerar. Samtidigt noterar utskottet att ”den föreslagna formuleringen i 4 kap. 23 § möjliggör att det genomförs flera möten i samband med nomineringarna.” Det innebär uppenbart att det inte genom nomineringsförfarandet kommer fram en samlad vilja från församlingens sida. Allmänt sett kan det emellertid hävdas att det skulle uppfattas gå emot intentionerna med nomineringsmöte om det inte skulle framgå att en person har ett brett stöd medan en annan bara har stöd från någon enstaka församlingsmedlem. Det är därför rimligt att utgå från att det är nomineringsmötet som sådant och inte enskilda mötesdeltagare som nominerar kandidater.
Beslutsfattande Det torde krävas att ett församlingsmöte/nomineringsmöte kan fatta vissa beslut. Om det föreslås att man ska nominera ett visst antal personer, rangordna de namn som förs fram eller kanske begär proportionella val så måste mötet rimligen kunna ta ställning till sådana förslag. Det finns inga hänvisningsbestämmelser som anger att man ska fatta beslut på det sätt som gäller för kyrkofullmäktige. Hur beslut fattas är helt oreglerat. Det bör dock inte vålla några problem att man tillämpar det som gäller för kyrkofullmäktige och som ju också i huvudsak är allmän praxis för allt föreningsliv. Det betyder att man fattar vanliga majoritetsbeslut för vad som ska gälla i fråga om hur nomineringen går till. Ett alternativ skulle kunna vara att kyrkonämnden/indelningsdelegerades arbetsutskott utifrån sitt ansvar för genomförandet av mötena anger vissa riktlinjer för hur de ska genomföras. En nominering har likheter med ett val. Med vanliga majoritetsbeslut kan man hamna i en situation där en majoritet utan hänsyn till större eller mindre minoriteter beslutar vilka som ska nomineras. Det får i och för sig förutsättas att sådant, om det händer, bara förekommer undantagsvis. I en sådan situation kan det tänkas att det kommer krav på ett nomineringsförfarande motsvarande vad som gäller vid användande av proportionellt valsätt enligt bestämmelserna i kapitel 39 i kyrkoordningen. Det står klart att det inte finns något stöd för att bestämmelserna ska tillämpas. De gäller val som förrättas av beslutande och verkställande organ, 39 kap. 3 §. Bestämmelserna om proportionella val tillämpas sällan på annat sätt än att man använder beräkningsmetod därifrån för att genomföra enhälliga val. Om en majoritet på ett församlingsmöte/nomineringsmöte beslutar att man ska använda bestämmelserna om proportionella val vid nomineringen är detta i och för sig ett möjligt beslut. Det torde dock bara vara en teoretisk möjlighet. Det finns inget som innebär att en minoritet kan tvinga fram ett visst beslut. Det är ju enbart fråga om nominering. När kyrkofullmäktige genomför det egentliga valet kan dock en minoritet som anser sig missgynnad agera med stöd av bestämmelserna i 39 kap. 4 §.
Protokoll Det finns inga krav på protokoll från ett församlingsmöte/nomineringsmöte. Det kan ändå finnas goda skäl att dokumentera mötet genom att upprätta ett protokoll. Huruvida det gäller några särskilda
4(4)
formkrav för ett sådant protokoll kan diskuteras. I sitt beslut 46/2001 har Överklagandenämnden hanterat en motsvarande fråga. I beslutet anförde Överklagandenämnden bl.a. följande. Kyrkoordningen innehåller inte några bestämmelser om skyldighet att föra protokoll vid utskotts sammanträden. Om särskilda protokoll förs vid sådana sammanträden framstår det dock som naturligt att tillämpa kyrkoordningens bestämmelser om protokollföring om inte annat anges i reglemente som gäller för utskottet (jfr JO 2001/02 s. 427).
Huruvida ett församlingsmöte i aktuellt avseende är att jämställa med ett beredningsutskott, som Överklagandenämndens beslut avsåg, kan vara en öppen fråga.
Överklagande Ett församlingsmötes/nomineringsmötes beslut kan inte bli föremål för beslutsprövning, 57 kap. 8 § sista stycket 3. Detta, liksom att det bara gäller en nominering, bör medföra att församlingsmötet/nomineringsmötet kan ha stor frihet att besluta om olika formfrågor som avser hur mötet genomförs. En annan sak är att kyrkofullmäktiges val av församlingsråd kan bli föremål för beslutsprövning . I ett sådant sammanhang kan någon fråga som avser nomineringsförfarandet komma att prövas. I första hand bör det då kunna gälla om ett föreskrivet möte har genomförts mer än hur det har genomförts. Slutligen kan noteras att bestämmelserna i 58 kap. 18 § om omprövning i särskilda fall torde kunna bli tillämpliga på beslut av ett församlingsmöte. Detta är dock fråga om en renodlad undantagsbestämmelse som bara tillämpas om det finns synnerliga skäl.
5(5)