Finance sociale au Canada en 2013 Consultations relativement à l’état du marché, des obstacles et des possibilités de la finance sociale au Canada pour les gouvernements Rapport sommaire Mars 2013
Le Forum des politiques publiques du Canada est un organisme indépendant sans but lucratif voué à l'amélioration de la qualité du gouvernement du Canada au moyen du renforcement du dialogue entre les secteurs public, privé et bénévole. Les membres du Forum, issus du monde des affaires, des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, et des secteurs bénévole et communautaire et syndical, partagent la conviction qu'une fonction publique efficiente et efficace est importante pour assurer la compétitivité du Canada à l'étranger et la qualité de vie au pays. Créé en 1987, le Forum s'est forgé une réputation de facilitateur fiable et impartial, capable de réunir un large éventail d’intervenants dans un dialogue constructif. Son programme de recherche fournit un fondement neutre qui éclaire la prise de décisions collective. En favorisant le partage d'information et des liens plus étroits entre les gouvernements et les autres secteurs, le Forum contribue à faire en sorte que les politiques publiques dans notre pays soient dynamiques et coordonnées, et qu’elles tiennent compte des défis et des possibilités de l’avenir. © 2013, Forum des politiques publiques 130, rue Albert, bureau 1405. Ottawa (Ontario) K1P 5G4 Tél. : 613-238-7160 Télécopieur : 613-238-7990 www.ppforum.ca
Contexte En 2010-2011, le Forum des politiques publiques a tenu une série de consultations et de recherches qui ont donné lieu à la publication de deux rapports : Les obstacles à la finance sociale au Canada et Soutenir le développement des fonds de finance sociale au Canada. Ces rapports décrivent l’infrastructure de la finance sociale au Canada, indiquent les obstacles et présentent des options au gouvernement du Canada afin de faire progresser le domaine de la finance sociale. Ces rapports ont conclu: 1. Qu’il y avait un intérêt croissant pour la finance sociale. 2. Qu’il existait plusieurs obstacles tant du côté de la demande que de l’offre. 3. Que les options d’investissement (p. ex. grâce à des intermédiaires) étaient peu nombreuses : a. peu d'options pour les investisseurs liés à une mission; b. très peu d'options pour les particuliers; c. aucune option d'assez grande envergure pour les investisseurs institutionnels. 4. Les consultations suggéraient que le gouvernement du Canada encourage la création de huit à dix fonds d’investissement de taille petite à moyenne par l’intermédiaire de subventions de démarrage, d’exploitation et d’immobilisation. Au début de 2013, le Forum a mobilisé 15 chefs de file de la finance sociale (voir la liste à l’annexe A), dont un grand nombre avaient participé aux consultations antérieures. Les sujets abordés étaient : Le marché actuel : À quoi ressemblent aujourd’hui les données du marché actuel relatives aux fonds d’investissement en finance sociale? Motivations des investisseurs : Les motivations des investisseurs ont-elles changé? Dans l’affirmative, de quelle façon? Le cas échéant, quels ont été les motifs de ces changements? Obstacles : La perception des obstacles par les investisseurs a-t-elle changé? Dans l’affirmative, de quelle façon? Quelle a été la cause du changement? Rôles du gouvernement en 2013 : A-t-on proposé l’apport de modifications au rôle du gouvernement relativement au soutien du développement des fonds de finance sociale au Canada? Dans l’affirmative, quels étaient-ils? Citez quelques approches qui pourraient être adoptées. Conclusions clés et conséquences pour le gouvernement du Canada Ci-dessous, vous trouverez un résumé des conclusions relatives à l’état actuel du marché et aux obstacles qui perdurent. Celui-ci présente huit conséquences pour le gouvernement du Canada pour 2013. Dans les cas où la dynamique n’a pas changé, les lecteurs sont encouragés à consulter les publications citées dans le texte pour obtenir plus de précisions. Motivations, sensibilisation et taille du marché Les motifs de l’investissement dans la finance sociale n’ont pas changé. Les investisseurs continuent de chercher à mieux utiliser leurs ressources en vue de générer une incidence économique et sociale. Ils sont convaincus que la finance sociale peut permettre l’établissement de nouveaux types de modèles qui génèrent des revenus ou des économies et peuvent engendrer de 1
meilleurs résultats. Nombre d’entre eux pensent qu’il n’est pas viable de dépendre uniquement de subventions conventionnelles. Enfin, les fondations souhaitent trouver des façons d’utiliser une part plus importante de leurs actifs pour réaliser leur mission. Vous trouverez de plus amples renseignements dans le document intitulé Obstacles à la finance sociale au Canada. Bien que les motivations des investisseurs soient semblables, on remarque une sensibilisation et un intérêt plus importants pour la finance sociale qu’en 2010-2011, en particulier parmi les fondations qui souhaitent investir dans leurs fonds de dotation afin de compléter l’incidence qu’elles génèrent grâce aux subventions et aux autres activités. Ces dernières années, plusieurs fondations, dont la Edmonton Community Foundation et la Fondation de la famille J.W. McConnell se sont engagées à investir 5 ou 10 % de leurs fonds de dotation dans des fonds d’investissement en finance sociale, mais on n'a pas encore déterminé toutes les répercussions de ces engagements. D’autres se sont engagées à investir dans des fonds particuliers (p. ex. la Hamilton Community Foundation et la Fondation communautaire d’Ottawa investissent dans le Fonds de progrès communautaire) ou des projets particuliers (p. ex. l’investissement d’un million de dollars de la Muttart Foundation dans le projet de création de logements pour femmes du YMCA Toronto). Le Centre for Social Innovation a lancé son propre produit, une obligation communautaire qui a permis de recueillir près de deux millions de dollars auprès de petits investisseurs, dont de nombreux particuliers. Conséquence 1 : Promouvoir la finance sociale à titre d'option légitime (p. ex. grâce à la promotion, l’éducation et des prix) et remédier aux obstacles culturels dans les fondations (et ailleurs), qui constituaient des priorités importantes en 2010, est beaucoup moins important aujourd’hui. Malgré l’évolution de la sensibilisation et des attitudes, et quelques engagements par des fondations de donner plus de place à la finance sociale, la taille du marché a peu changé. D’après les renseignements recueillis, il semble que les dollars investis dans les fonds de finance sociale ou directement dans des investissements d’impact ont augmenté modestement (environ 1 % par an) au cours des deux dernières années, pour atteindre près de 2,8 milliards de dollars. Quelques nouveaux fonds, dont le RBC Generator Fund, le Fonds de progrès communautaire, et Resilient Capital ont été ouverts, ce qui a engendré une augmentation des investissements en capital (p. ex. par RBC et plusieurs fondations). Voici une carte du marché à l'heure actuelle :
Investment by Intermediary (in AUM)
Total = $2.8B $1,215M
$680M
$140M
100% 80% -
D i r e c t
Other intermediaries (BC NDI Trust, Chantier, CLFs, RISQ, others) Aboriginal Financial Institutions (40 orgs)
60% -
$750M Other direct
Toronto Community Housing Corp Bonds
Direct Intermediaries
Other
Credit unions
inter
SEF SCP CFF
40% -
Renewal
Community Futures (270) 20% -
ns
Other fundsFunds Credit union members
~30 Com. Loan Funds Investeco Other
Fo un
da tio
Governments
Other funds 47 NS CEDIFs CAPE
Source of Capital
Remarque : Exclut l’AUM des technologies propres et tous les actifs investis dans des développeurs de logements particuliers (y
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compris de logements abordables) Source : Building Local Assets, State of C/MI of Canadian Foundations; Building Capital, Building Community; sites Web; Analyses du Forum
Près de 85 % du capital continue d’être investi au moyen de fonds. Les fonds qui ont été établis grâce à de l’argent du gouvernement (p. ex. le Programme de développement des collectivités et les institutions financières autochtones) continuent de constituer près de 50 % du marché. Bien que ces fonds génèrent des co-investissements dans leurs projets par des banques, des coopératives de crédit et autres, ils ne sont pas structurés de façon à gérer l’investissement de capitaux privés.1 Conséquence 2 : Envisager des options permettant de mieux utiliser les capitaux du gouvernement de façon à attirer des capitaux privés, ce qui comprend l’ouverture et la promotion du Programme de développement des collectivités et des institutions financières autochtones à titre de véhicules d’investissement privé. L’ouverture de ces fonds et d’autres aux investisseurs privés pourrait élargir les possibilités en matière de finance sociale et stimuler le marché. Possibilités pour les investisseurs Les investisseurs d’impact (entreprises du secteur privé, fondations, coopératives de crédit et autres) continuent d’être confrontés au nombre limité de possibilités d’investissement direct répondant à leur profil de risques et de bénéfices. Lorsque les rendements disponibles ne suffisent pas à couvrir le risque perçu et réel, les investisseurs hésitent à investir. Dans de nombreuses régions du pays, les besoins en occasions d’investissement doivent être soutenus. Diverses causes expliquent la relative faiblesse des occasions d’investissement d’impact. Chacune entraîne des conséquences différentes pour le gouvernement. 1. Le nombre d’organismes de bienfaisance, d’organismes sans but lucratif et d’entreprises à vocation sociale prêts à l’investissement demeure limité. Les leaders du secteur ont souligné deux causes principales à la relative faiblesse des occasions d’investissement d’impact. Les organismes à vocation sociale continuent de manquer de soutien pour être prêts à l’investissement. Tel qu’indiqué dans le document Les obstacles à la finance sociale au Canada, le Rapport du groupe de travail sur la finance sociale et d’autres publications, la plupart des organismes de bienfaisance et des organismes à but non lucratif, et de nombreuses entreprises à vocation sociale ont du mal à accéder aux mesures de soutien destinées aux petites entreprises conventionnelles (p. ex. les services de la BDC et du Programme de développement des collectivités). Dans la plupart des cas, ils ne sont pas admissibles aux services ou les services ne sont pas conçus pour répondre à leurs besoins. Les quelques services conçus pour soutenir ces organismes afin qu’ils deviennent prêts à l’investissement (p. ex. les services de consultation de MaRS, le Fonds de progrès communautaire, les coopératives de crédit et Innoweave) sont offerts à une échelle insuffisante. Lorsque les fonds d’investissement doivent fournir ces services, leurs coûts augmentent, ce qui les rend moins attrayants. 1
En revanche, le fonds de capital de la Community Development Financial Institution (CDFI) aux É.-U. a investi un milliard de dollars au cours des 15 dernières années. Un montant égal de 15 milliards de dollars a été investi en immobilisations privées, qui ont été coinvestis dans le réseau de la CDFI. Lorsque la CDFI investit ses 16 milliards de dollars, elle génère également des coinvestissements de ressources complémentaires.
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Conséquence 3 : Étudier les options permettant à plus d’organismes de bienfaisance, d’organismes sans but lucratif et d’entreprises à vocation sociale de devenir prêts à l’investissement, en leur permettant d’accéder aux services existants destinés aux petites entreprises et en adaptant ces derniers, et améliorer l’accès aux services qui sont conçus pour les organismes de bienfaisance, les organismes sans but lucratif et les entreprises à vocation sociale.
L’application du droit caritatif fait qu’il est difficile et coûteux pour les organismes d’accepter des investissements sans mettre en danger leur statut d’organisme de bienfaisance. Les participants continuent d’être préoccupés par l’incidence de la décision de l’Agence du revenu du Canada d’interdire les bénéfices aux organismes sans but lucratif et d’autres applications du droit caritatif relatives au temps et aux fonds nécessaires aux organismes de bienfaisance pour accepter les investissements ou pour établir une entreprise sociale qui génère des recettes en vue de rembourser les investisseurs. Conséquence 4 : Examiner les façons particulières dont le droit caritatif est appliqué (ou dont on en perçoit l'application), qui dissuadent les organismes ayant le statut d’organisme de bienfaisance de chercher à obtenir des investissements ou à établir des entreprises sociales, et étudier des options, ce qui comprend l’établissement d’un critère de destination pour les organismes de bienfaisance et les organismes sans but lucratif, ou la structure commerciale pour permettre l’investissement dans les organismes comportant des avantages pour la communauté (p. ex. la BC Community Contribution Company).
2. Le profil de risque et de bénéfice de nombreuses transactions n’est pas assez attrayant pour nombre d’investisseurs d’impact. Beaucoup de transactions ne sont pas assez attrayantes pour les coopératives de crédits, les fonds d’investissement d’impact et autres pour satisfaire leur seuil de risque et bénéfice. Les seuils de risque et bénéfice varient en fonction de l’investisseur. Au début de 2013,les investisseurs liés à une mission jugeaient que 3 à 4 % constituaient un risque faible. Il existe différentes façons de traiter ce problème, et chacune de celles-ci est abordée dans d’autres sections. Le capital de premier risque destiné aux fonds d’investissement d’impact a été proposé à titre de moyen d’atténuer le risque. Des crédits d’impôt tels que ceux offerts aux États-Unis (New Market Tax Credit) et en Nouvelle-Écosse (de concert avec les Fonds d’investissement en développement économique communautaire) ont été suggérés comme moyen d’accroître le rendement. La réduction des coûts administratifs et de conformité grâce à la simplification des règlements permettrait d’accroître le rendement net. 3. Les règlements du droit caritatif régissant les fondations continuent de rendre l’investissement dans certaines transactions coûteux et difficile pour ces dernières. Deux problèmes liés à l’application du droit caritatif restreignent le type de transactions dans lesquelles les fondations peuvent investir, et le coût de la réalisation de ces investissements, soit :
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l'inquiétude par rapport au fait que l’Agence du revenu du Canada pourrait décider qu’un investissement d’impact constitue une contribution à un donataire non reconnu; l’exigence de divulguer les placements en action supérieurs à 2 % de la valeur du donataire.
Ces deux problèmes sont décrits dans Les obstacles à la finance sociale au Canada. Conséquence 5 : Examiner des options permettant de réduire l’incidence de ces deux problèmes, soit : la modification de l’application des règlements; l'introduction d’une nouvelle structure organisationnelle nationale pour les entreprises à vocation sociale (p. ex. semblable à la BC Community Contribution Company) qui facilite l’investissement par les fondations; l'établissement de plus de fonds ou la croissance des fonds afin de réduire l’influence de ces restrictions. Fonds et intermédiaires Il continue d’y avoir très peu d’intermédiaires en finance sociale acceptant de nouveaux investissements d’investisseurs du secteur privé. Tel qu’indiqué dans le document Soutenir le développement des fonds de finance sociale au Canada, il est difficile et coûteux pour les investisseurs de réaliser des transactions individuelles. Il continue d’exister très peu de fonds de finance sociale supérieurs à un million de dollars en actifs qui acceptent les investissements externes. Bien que les participants aient des opinions différentes sur le nombre et la portée des nouveaux fonds nécessaires, ils ont tous convenu qu’un produit supplémentaire est nécessaire pour répondre à tous les besoins des différents types d’investisseurs. Le marché bénéficierait de la croissance des fonds existants et de la création de nouveaux fonds. Il existe deux obstacles principaux à l’établissement et à l’élargissement des fonds. 1. Les limitations du flux de transactions qui répondent au profil de risques et de bénéfices, ce qui empêche les fonds d’atteindre une échelle efficace. Les participants ont souligné qu’on pouvait régler ce problème en fournissant un capital de premier risque aux fonds nouveaux et existants en vue de réduire le profil de risques de leurs offres pour les investisseurs. Plusieurs participants ont souligné que ces fonds de premier risque devraient être égalés (plusieurs fois) par des fonds privés. Conséquence 6 : Envisager de fournir des subventions de premier risque en capital aux fonds nouveaux et existants. 2. Le coût élevé et les délais nécessaires à l’inscription d’un nouveau fonds en vertu du droit des valeurs mobilières actuel. Les nouveaux fonds ont été établis à un coût juridique, administratif et humain élevé (pro bono et payé). Les participants ont souligné que le droit des valeurs mobilières actuel rend difficile l’inscription de nouveaux fonds de finance sociale. Conséquence 7 : Examiner les difficultés liées à l’inscription de fonds de finance sociale en vertu du droit des valeurs immobilières et les façons de réduire les obstacles, ce qui comprend la publication de prospectus modèles sur la finance sociale. 5
Conséquence 8 : Envisager de subventionner les coûts de démarrage et d’élargissement d’un nombre limité de fonds de finance sociale, afin d’alléger leur fardeau administratif. Avec la croissance limitée du nombre de fonds, il a été convenu que le Canada a besoin de fonds régionaux et sectoriels supplémentaires avant d’étudier la possibilité de créer un fonds de fonds nationaux. Résumé Ces dernières années, on note une augmentation significative des connaissances et de l’intérêt relativement à la finance sociale. De nouveaux fonds ont été établis et de nouveaux investisseurs entrent sur le marché. Malgré ces changements, la croissance des fonds investis dans la finance sociale a été relativement lente. Plusieurs obstacles persistent, notamment le flux limité des transactions, les coûts élevés et les obstacles réglementaires à l’inscription des fonds, les restrictions applicables à l’investissement par les fondations, et les restrictions relatives aux organismes de bienfaisance et aux organismes sans but lucratif, qui les empêchent de rechercher des investissements. Tel qu’indiqué dans les huit conséquences, qui sont énoncées de nouveau ci-dessous, les gouvernements peuvent contribuer à faire progresser le domaine de la finance sociale en cherchant des façons d’atténuer l’effet du droit caritatif et du droit des valeurs immobilières. Ils peuvent soutenir l’établissement et la croissance des fonds en offrant un capital de risque, et ils peuvent augmenter la demande en aidant plus d’organismes à devenir prêts à l’investissement. Conséquence 1 : Promouvoir la finance sociale à titre d'option légitime (p. ex. grâce à la promotion, l’éducation et des prix) et remédier aux obstacles culturels dans les fondations (et ailleurs), qui constituaient des priorités importantes en 2010, est beaucoup moins important aujourd’hui. Conséquence 2 : Envisager des options permettant de mieux utiliser les capitaux du gouvernement de façon à attirer des capitaux privés, ce qui comprend l’ouverture et la promotion du Programme de développement des collectivités et des institutions financières autochtones à titre de véhicules d’investissement privé. L’ouverture de ces fonds et d’autres aux investisseurs privés pourrait élargir les possibilités en matière de finance sociale et stimuler le marché. Conséquence 3 : Étudier les options permettant à plus d’organismes de bienfaisance, d’organismes sans but lucratif et d’entreprises à vocation sociale de devenir prêts à l’investissement, en leur permettant d’accéder aux services existants destinés aux petites entreprises et en adaptant ces derniers, et améliorer l’accès aux services qui sont conçus pour les organismes de bienfaisance, les organismes sans but lucratif et les entreprises à vocation sociale. Conséquence 4 : Examiner les façons particulières dont le droit caritatif est appliqué (ou dont on en perçoit l'application), qui dissuadent les organismes ayant le statut d’organisme de bienfaisance de chercher à obtenir des investissements ou à établir des entreprises sociales, et étudier des options, ce qui comprend l’établissement d’un critère de destination pour les organismes de bienfaisance et les organismes sans but lucratif, ou la structure commerciale pour permettre l’investissement dans les organismes comportant des avantages pour la communauté (p. ex. la BC Community Contribution Company). 6
Conséquence 5 : Examiner des options pemettant de réduire l’incidence de ces deux problèmes, soit : la modification de l’application des règlements; l'introduction d’une nouvelle structure organisationnelle nationale pour les entreprises à vocation sociale (p. ex. semblable à la BC Community Contribution Company) qui facilite l’investissement par les fondations; l'établissement de plus de fonds ou la croissance des fonds afin de réduire l’influence de ces restrictions. Conséquence 6 : Envisager de fournir des subventions de premier risque en capital aux fonds nouveaux et existants. Conséquence 7 : Examiner les difficultés liées à l’inscription de fonds de finance sociale en vertu du droit des valeurs immobilières et les façons de réduire les obstacles, ce qui comprend la publication de prospectus modèles sur la finance sociale. Conséquence 8 : Envisager de subventionner les coûts de démarrage et d’élargissement d’un nombre limité de fonds de finance sociale, afin d’alléger leur fardeau administratif.
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Annexe A : Participants Ted Anderson, MaRS Centre for Impact Investing Seth Asimakos, Saint John Community Loan Fund Derek Ballantyne, Fonds de progrès communautaire Jane Bisbee, Social Enterprise Fund Tim Brodhead, Génération de l’innovation sociale Terry Cooke, Hamilton Community Foundation Lois Fine, YWCA Toronto Martin Garber-Conrad, Edmonton Community Foundation Jonathan Hera, RBC Sara Lyons, Fondations communautaires du Canada Chris Payne, Gouvernement de la Nouvelle-Écosse Rebecca Pearson, VanCity Joanna Reynolds, MaRS Centre for Impact Investing Adam Spence, MaRS Centre for Impact Investing Brian Toller, Fondation communautaire d’Ottawa
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