ΣΥΝΗΜΜΕΝΟ 1
ΣΥ
ΑΠΛΑ ΚΑΙ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΑ ΔΡΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΡΥΘΜΙΣΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΝΑΛΥΣΗΣ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΥ 2017
ΑΠΛΑ ΚΑΙ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΑ ΔΡΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΡΥΘΜΙΣΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ
_________________________________
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΑΝΑΛΥΣΗΣ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΥ | ΜΑΙΟΣ 2018
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΑ | ΜΑΙΟΣ 2018
1. 3 Εισαγωγή Στις 5 Σεπτεμβρίου 2016, το Υπουργικό Συμβούλιο ενέκρινε την εφαρμογή αναθεωρημένου Μηχανισμού Ανάλυσης Αντίκτυπου (ΑΑ) στην Κύπρο (Αρ. Απόφασης 81.268), υιοθετώντας Οδηγό ΑΑ και νέα Ερωτηματολόγια ΑΑ. Η εν λόγω πρόταση ετοιμάστηκε από τη Μονάδα Διοικητικής Μεταρρύθμισης της Προεδρίας, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της για προώθηση και εφαρμογή των αρχών της καλύτερης νομοθέτησης. Ο σχεδιασμός και εφαρμογή ενός αναθεωρημένου Μηχανισμού ΑΑ, περιλήφθηκε στο Σχέδιο Δράσης για τη Βελτίωση του Ρυθμιστικού Πλαισίου, το οποίο εγκρίθηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο (Αρ. Απόφασης 79.664) στις 29 Οκτωβρίου 2015. Τόσο τα εργαλεία όσο και το ευρύτερο πλαίσιο εφαρμογής και παρακολούθησης της AA, έχουν διαμορφωθεί στη βάση καλών πρακτικών άλλων κρατών μελών, καθώς και της πρακτικής που ακολουθείται σε επίπεδο ΕΕ, προσαρμοσμένα στις ανάγκες και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του κυπριακού νομοπαρασκευαστικού συστήματος. Σημαντική στην όλη διαδικασία ετοιμασίας του Οδηγού και των Ερωτηματολογίων AA ήταν η συμβολή όλων των Υπουργείων, της Νομικής Υπηρεσίας καθώς και της Γενικής Διεύθυνσης της Βουλής των Αντιπροσώπων, στη βάση της σχετικής εμπειρίας τους μέσα από την εφαρμογή του υφιστάμενου μηχανισμού ΑΑ από το 2007. Ο νέος Μηχανισμός ΑΑ τέθηκε σε εφαρμογή τη1η Ιανουαρίου 2017. Για σκοπούς παρακολούθησης της συστηματικής εφαρμογής του μηχανισμού από τα Υπουργεία, για τις νέες νομοθετικές ρυθμίσεις που προωθούν και δεδομένου ότι αυτές δεν εμπίπτουν στις εξαιρέσεις για ΑΑ, τα Υπουργεία κοινοποιούν τα συμπληρωμένα ερωτηματολόγια ΑΑ στην Μονάδα Διοικητικής Μεταρρύθμισης, παράλληλα με την υποβολή του τελικού νομοσχεδίου στη Νομική Υπηρεσία για νομοτεχνικό έλεγχο. Επισημαίνεται ότι στο νέο πλαίσιο ΑΑ γίνεται για πρώτη φορά εισαγωγή και εφαρμογή μηχανισμού εκτίμησης, ανάλυσης και μετριασμού των επιπτώσεων νέων νομοθετικών προτάσεων ειδικά στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις (SME Test), μέσω της εμπλοκής επηρεαζόμενων επιχειρήσεων στη διαβούλευση, τον εντοπισμό και ανάλυση αντικτύπου ανά κατηγορία επιχειρήσεων. Η υιοθέτηση στο πλαίσιο της ΑΑ ενός τέτοιου ειδικού εργαλείου αξιολόγησης των επιπτώσεων στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις, αποτελεί εκ των προτέρων προϋπόθεση για την αξιοποίηση κονδυλίων από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά Επενδυτικά Ταμεία της περιόδου 2014-2020. Στις περιπτώσεις όπου εφαρμόζεται τοSME Test, το συμπληρωμένο ερωτηματολόγιο προωθείται από τη ΜΔΜ στη Μονάδα Αξιολόγησης για το SME Test στο Υπουργείο Ενέργειας Εμπορίου Βιομηχανίας και Τουρισμού (υπό την εποπτεία του SME Envoy Κύπρου) για ποιοτική αξιολόγηση της ανάλυσης των επιπτώσεων στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις. Για την επιτυχή εφαρμογή του νέου πλαισίου κρίθηκε απαραίτητη η πλήρης πληροφόρηση αλλά και κατάρτιση των αρμόδιων λειτουργών στα Υπουργεία/Υπηρεσίες. Για το σκοπό αυτό, το 2017 η ΜΔΜ σε συνεργασία με τη Κυπριακή Ακαδημία Δημόσιας Διοίκησης, το Υπουργείο Ενέργειας, Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού και την Υπηρεσία Περιβάλλοντος πραγματοποίησε 5 εκπαιδευτικά εργαστήρια όπου καταρτίστηκαν 86 λειτουργοί Υπουργείων/Υπηρεσιών, της Βουλής των Αντιπροσώπων και του Γραφείου της Επιτρόπου Νομοθεσίας.
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΑ | ΜΑΙΟΣ 2018
4
Η εφαρμογή του νέου πλαισίου ΑΑ, περιλαμβανομένης της ανάπτυξης των αναγκαίων δομών σε όλα τα Υπουργεία αλλά και της σχετικής επιμόρφωσης και κατάρτισης όλων των εμπλεκομένων, αναμένεται σταδιακά να οδηγήσει στη βελτίωση της σχετικής κουλτούρας. Η κουλτούρα αυτή αφορά πρωτίστως στην υπεύθυνη προς τους επηρεαζόμενους αλλά και με γνώμονα την ανάπτυξη νομοθετική ρύθμιση, η σταδιακή ανάπτυξή της ανάμεσα στους αρμόδιους ρυθμιστές θα επιτρέψει σε μελλοντικό στάδιο την περαιτέρω ενίσχυση του πλαισίου ΑΑ. Τι είναι η Ανάλυση Αντικτύπου (ΑΑ) Η ΑΑ αποτελεί εργαλείο εκ των προτέρων αξιολόγησης της καταλληλότητας καθώς και εκτίμησης των πιθανών οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών επιπτώσεων μίας νομοθετικής πρότασης και ως τέτοιο θα πρέπει να αποτελεί μέρος της όλης νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας. Στο πλαίσιο εκτίμησης των οικονομικών επιπτώσεων, ιδιαίτερη έμφαση δίνεται στον εντοπισμό, ανάλυση και ενδεχόμενο μετριασμό των επιπτώσεων στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις (SMETest). Γιατί χρειάζεται η ΑΑ; Η δυνατότητα αντίληψης και εμπεριστατωμένης ανάλυσης των δυνητικών επιπτώσεων μίας νέας νομοθετικής ρύθμισης, τόσο για τον κάθε πολίτη και επιχείρηση ξεχωριστά, όσο και για το σύνολο της κοινωνίας, της οικονομίας αλλά και για τον ίδιο το δημόσιο τομέα, κατά περίπτωση, αποτελεί σημαντικό εργαλείο στα χέρια της εκάστοτε κυβέρνησης. Η ΑΑ βοηθά στην κατ’ αρχήν αξιολόγηση της ανάγκης παρέμβασης εκ μέρους της Κυβέρνησης για αντιμετώπιση του ζητήματος, στη σύγκριση μεταξύ των εναλλακτικών επιλογών πολιτικής προσέγγισης για επίτευξη του στόχου που τίθεται, περιλαμβανομένης της επιλογής για μη νομοθετική ρύθμιση, καθώς και στην αντίληψη των επιπτώσεων της προσέγγισης η οποία τελικά επιλέγεται να ακολουθηθεί. Μέσα από τη διεξαγωγή της ΑΑ και τα στάδια που αυτή προϋποθέτει, ενισχύεται τόσο η διαφάνεια όσο και η αξιοπιστία της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας και της διαδικασίας λήψης αποφάσεων πολιτικής. Πότε απαιτείται η διεξαγωγή της ΑΑ; Ένας από τους στόχους της διαδικασίας ΑΑ είναι η μείωση των αχρείαστων νομοθετικών και κανονιστικών πράξεων, μέσω της εξέτασης εναλλακτικών ρυθμίσεων. Αυτό εξ υπακούει ότι η ΑΑ θα πρέπει να διεξάγεται στα αρχικά στάδια διαμόρφωσης πολιτικής και προτού ληφθεί η απόφαση για νομοθετική ρύθμιση. Γενικότερα, η διεξαγωγή ΑΑ απαιτείται για κάθε παρέμβαση νομοθετικής φύσεως εκ μέρους της Κυβέρνησης, η οποία δύναται να επηρεάζει σημαντικά τον ιδιωτικό τομέα (π.χ. επιχειρήσεις, οργανισμούς), τους πολίτες ή/και το δημόσιο τομέα, είτε αυτή αφορά πρωτογενή νομοθεσία ή δευτερογενή. Η διεξαγωγή της ανάλυσης διαφοροποιείται στις περιπτώσεις όπου η παρέμβαση αποτελεί εθνική πρωτοβουλία έναντι των περιπτώσεων που αφορούν σε εναρμόνιση με το ευρωπαϊκό κεκτημένο καθώς και των περιπτώσεων που αφορούν κύρωση διεθνούς σύμβασης.
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΑ | ΜΑΙΟΣ 2018
5
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΑ | ΜΑΙΟΣ 2018
6
Κύριες Αλλαγές με το νέο Μηχανισμό Ανάλυσης Αντικτύπου Το νέο πλαίσιο ΑΑ, το οποίο έχει διαμορφωθεί σε συνεργασία με τη Νομική Υπηρεσία και όλα τα Υπουργεία, λαμβάνοντας υπόψη και σχόλια/εισηγήσεις της Βουλής των Αντιπροσώπων, περιλαμβάνει τα ακόλουθα: Επικέντρωση στην ανάλυση ουσιαστικών επιπτώσεων της νομοθεσίας. Η απόφαση για διεξαγωγή ή όχι ΑΑ γίνεται βάσει «γενικού κανόνα» (σημαντικότητα, χρησιμότητα) από το αρμόδιο Υπουργείο, ενώ έχουν περιληφθεί πρόσθετες εξαιρέσεις ως προς την υποχρέωση διεξαγωγής της ΑΑ. Εισαγωγή και εφαρμογή μηχανισμού εκτίμησης, ανάλυσης και μετριασμού των επιπτώσεων νέων νομοθετικών προτάσεων στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις (SME Test) μέσω της εμπλοκής επηρεαζόμενων επιχειρήσεων στη διαβούλευση, του εντοπισμού και ανάλυσης αντίκτυπου ανά κατηγορία επιχειρήσεων, της προώθησης ή επαρκούς αιτιολόγησης της μη προώθησης μέτρων για μετριασμό του αντίκτυπου (π.χ. σε περίπτωση δυσανάλογης επιβάρυνσης στις μικρές και πολύ μικρές επιχειρήσεις) - η εισαγωγή του εν λόγω μηχανισμού αποτελεί εκ των προτέρων προϋπόθεση για αξιοποίηση ευρωπαϊκών κονδυλίων την οποία η Κυπριακή Δημοκρατία δεσμεύτηκε να εκπληρώσει μέχρι τον Ιούλιο του 2016. Αναθεώρηση μηχανισμού καταγραφής των αποτελεσμάτων ΑΑ με την εισαγωγή τριών διαφορετικών ερωτηματολογίων ΑΑ αναλόγως αντικειμένου: (α) Νομοθετική Ρύθμιση Εθνικής Πρωτοβουλίας (πλήρης ανάλυση), (β) Μεταφορά Νομοθεσίας ΕΕ στο Εθνικό Δίκαιο (περιληπτική ανάλυση), (γ) Κύρωση Διεθνούς Σύμβασης (περιληπτική ανάλυση). Ενίσχυση της ποιοτικής ανάλυσης και, όπου είναι εφικτό, της χρήσης στατιστικών και άλλων στοιχείων για ποσοτική ανάλυση. Και τα δύο αναμένεται να βελτιώνονται σταδιακά στα πλαίσια εφαρμογής της ΑΑ. Ετοιμασία Οδηγού ΑΑ και δημιουργία μηχανισμού καθοδήγησης και στήριξης της εφαρμογής της ΑΑ. Εισαγωγή πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης της ποιότητας της ΑΑ μέσα από την παρακολούθηση εφαρμογής ΑΑ από τη ΜΔΜ, πρώτο στάδιο ελέγχου από το αρμόδιο Υπουργείο, αξιολόγηση της ποιότητας και γνωμάτευση από Κεντρική Μονάδα ΑΑ επί της ανάλυσης (όχι επί του νομοσχεδίου), στήριξη από Δίκτυο Συνεργατών Αξιολόγησης ΑΑ όπου κρίνεται σκόπιμο.
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΑ | ΜΑΙΟΣ 2018
7
Στάδια Ανάλυσης Αντικτύπου
Στάδιο Ανάπτυξης Στάδιο Αναθεώρη σης
Στάδιο Θεσμοθέτησ ης
ΑΑ Εθνική Πολιτικ ή
Στάδιο Αξιολόγησ ης Επιλογών
Στάδιο Διαβούλευση ς
Στάδιο Οριστικοπ οίησης Πρότασης
Η παρούσα αποτελεί την 1η Έκθεση Εφαρμογής Ανάλυσης Αντικτύπου σκοπός της οποίας είναι να παρουσιάσει ποσοτικά και ποιοτικά στοιχεία για τον πρώτο χρόνο εφαρμογής της Ανάλυσης Αντικτύπου, κενά, ελλείψεις και περιθώρια βελτίωσης εφαρμογής καθώς και καλές πρακτικές που εφάρμοσαν τα Υπουργεία/Υπηρεσίες. Για την ετοιμασία της Έκθεσης λήφθηκαν υπόψη τα ερωτηματολόγια που συμπληρώθηκαν για νομοθεσίες που υποβλήθηκαν στη Νομική Υπηρεσία από την 1/1/2017. 2.
Αναλύσεις Αντικτύπου 2017
Κατά το πρώτο χρόνο εφαρμογής του νέου πλαισίου Ανάλυσης Αντικτύπου υποβλήθηκαν στη Μονάδα Διοικητικής Μεταρρύθμισης τριάντα εννιά (39) συμπληρωμένα ερωτηματολόγια ΑΑ από 8 Υπουργεία (Παράρτημα 1). Ακολουθεί συνοπτικός πίνακας: Ερωτηματολόγια Ανάλυσης Αντικτύπου κατά το 2017 Έτος 2017 Αρ. Ερωτ. ΑΑ που υποβλήθηκαν Αρ. Ερωτ. που υποβλήθηκαν στον SME Envoy1 για αξιολόγηση Αρ. Ερωτ. που υποβλήθηκαν Αξιολόγηση από SME Envoy
Αριθμός 39 9 4
1 SME Envoy: Ο SME Envoy είναι ο εντεταλμένος της ΕΕ για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις σε κάθε κράτος μέλος. Λειτουργεί ως ενδιάμεσος μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της εγχώριας κοινότητας των μικρομεσαίων επιχειρήσεων, μεταφέροντας τα προβλήματα και τις ανησυχίες τους και εκπροσωπώντας τα συμφέροντά τους στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας της ΕΕ. Ο SME Envoy εξετάζει τις πολιτικές της ΕΕ που μπορούν να έχουν αντίκτυπο στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις και διασφαλίζει ότι τα συμφέροντα και οι ειδικές ανάγκες τους λαμβάνονται υπόψη κατά τη χάραξη πολιτικών. Είναι υπεύθυνος για την προώθηση της εφαρμογής της πολιτικής της ΕΕ για τις μικρές επιχειρήσεις ( Small Business Act –SBA) στη χώρα του και κυρίως για την εφαρμογή της αρχής «Προτεραιότητα στις Μικρές” (Think Small First principle).
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΑ | ΜΑΙΟΣ 2018
8
Ερωτηματολόγια Ανάλυσης Αντικτύπου που υποβλήθηκαν το 2017, κατά Υπουργείο
13 5
6
5
2
3
4
1
Σύμφωνα με στοιχεία της Βουλής των Αντιπροσώπων, κατά το 2017, κατατέθηκαν στη Βουλή από τη Κυβέρνηση 207 νομοσχέδια. Από το κατάλογο αυτό φαίνεται ότι 44 από τα 207 νομοσχέδια που κατατέθηκαν συνολικά συνοδεύονταν από το νέο ερωτηματολόγιο ανάλυσης αντικτύπου, ενώ τα υπόλοιπα συνοδεύονταν από το προηγούμενο ερωτηματολόγιο ανάλυσης αντικτύπου (υποβλήθηκαν στη Νομική Yπηρεσία για νομοτεχνικό έλεγχο το 2016). Πέραν της συμπλήρωσης των νέων ερωτηματολογίων, κάποια Υπουργεία έχουν αρχίσει να εφαρμόζουν καλές πρακτικές όπως καταγραφή των αποτελεσμάτων της ΑΑ, ετοιμασία Πίνακα με σχόλια που λήφθηκαν στα πλαίσια της δημόσιας διαβούλευσης κτλ. Ελλείψεις και προβλήματα που εντοπίστηκαν κατά το πρώτο χρόνο εφαρμογής Η εφαρμογή του νέου πλαισίου ανάλυσης αντικτύπου στην Κύπρο βρίσκεται ακόμη σε πρώιμη φάση, σε σχέση τουλάχιστον με την αντίστοιχη εμπειρία και πρακτική σε επίπεδο ΕE. Η πλήρης συμμόρφωση τα επόμενα χρόνια, με την υποχρέωση ετοιμασίας ΑΑ, θα συμβάλει αποτελεσματικά στη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου και στην επίτευξη των ευρύτερων στόχων της Έξυπνης Ρύθμισης. Παρά το υψηλό επίπεδο συμμόρφωσης, η ποιότητα των συμπληρωμένων Ερωτηματολογίων ΑΑ χρειάζεται περαιτέρω βελτίωση. Τα βασικότερα σημεία και ευρήματα που προέκυψαν από τις Αναλύσεις Αντικτύπου που υποβλήθηκαν, είναι:
Για τη βελτίωση του τρόπου που λειτουργεί και νομοθετεί το κράτος είναι σημαντικό να γίνεται αξιολόγηση όλων των επιλογών στην ευχέρεια του κράτους για εφαρμογή της πολιτικής – πέραν δηλαδή της νομοθέτησης – και να ακολουθείται η πιο κατάλληλη επιλογή ανά περίπτωση. Θα πρέπει να γίνεται αξιολόγηση των επιπτώσεων μιας νομοθεσίας, ως αναπόσπαστο μέρος της διαδικασίας χάραξης πολιτικής, όχι προς
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΑ | ΜΑΙΟΣ 2018
9
αντικατάσταση της πολιτικής απόφασης αλλά για υποβοήθηση στη λήψη μιας ενημερωμένης απόφασης. Από τα υποβληθέντα ερωτηματολόγια ανάλυσης αντικτύπου διαφαίνεται ότι συχνά δεν εξετάζονται και δεν συγκρίνονται εναλλακτικές επιλογές.
Υπάρχουν περιπτώσεις όπου διαφαίνεται ότι η συμπλήρωση του Ερωτηματολογίου δεν γίνεται πριν τη συγγραφή του Νομοθετήματος αλλά στο τέλος. Βασική αρχή η οποία θα πρέπει να εμπεδωθεί είναι ότι η Ανάλυση Αντικτύπου είναι μια διαδικασία η οποία πρέπει να ξεκινά με την λήψη πολιτικής απόφασης για ρύθμιση ενός θέματος/αντιμετώπισης ενός προβλήματος.
Τα περισσότερα ερωτηματολόγια δεν περιγράφουν επαρκώς την ανάγκη ή το πρόβλημα που επιχειρεί να αντιμετωπίσει η προτεινόμενη νομοθεσία. Η περιγραφή δεν αποδεικνύει, τουλάχιστον στις περισσότερες περιπτώσεις, το μέγεθος, την ύπαρξη προβλημάτων και των αλληλεπιδράσεων μεταξύ τους.
Χρειάζεται να υπάρχει πιο σαφής διευκρίνηση μεταξύ των προβλημάτων και των στόχων.
Υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες είναι δύσκολη η ποσοτικοποίηση των επιπτώσεων και δεν γίνεται καλή ανάλυση κόστους -οφέλους (cost-benefit analysis) ιδίως σε ποσοτικούς όρους. Σε τέτοιες περιπτώσεις θα έπρεπε να γίνεται μια καλή ποιοτική ανάλυση κόστους-οφέλους.
Υπάρχουν περιπτώσεις όπου δεν γίνεται σωστή δημόσια διαβούλευση ή και καθόλου διαβούλευση. Επίσης σε πολύ λίγες περιπτώσεις δημοσιοποιούνται τα αποτελέσματα των διαβουλεύσεων.
Υπάρχουν περιπτώσεις όπου η επιβεβαίωση του ελέγχου επί του περιεχομένου της ΑΑ και η επικύρωση των αποτελεσμάτων αυτής δεν γίνεται με υπογραφή από το Γενικό Διευθυντή του αρμόδιου Υπουργείου.
Ορισμένα από τα αρμόδια Υπουργεία, δεν συμπληρώνουν επαρκώς το SME Test ιδιαίτερα σε ότι αφορά το μέγεθος και τις κατηγορίες των επιχειρήσεων αλλά και σε ότι αφορά τις πτυχές που επηρεάζουν τον διοικητικό φόρτο και το διοικητικό κόστος που δημιουργείται στις επιχειρήσεις μέσα από τις νομοθετικές ή τις άλλες παρεμβάσεις που προτείνουν.
Η μεγαλύτερη πρόκληση που παρουσιάζεται για τα αρμόδια Υπουργεία είναι σε σχέση με τον υπολογισμό του Διοικητικού Κόστους καθότι σε πολλές περιπτώσεις, είτε δεν υπάρχει δυνατότητα από μέρους των λειτουργών των αρμοδίων Υπουργείων να υπολογίσουν το κόστος εκ των προτέρων, είτε υπάρχει έλλειψη πληροφόρησης ή πηγών πληροφόρησης, είτε επικρατεί άγνοια για τις σωστές πηγές πληροφόρησης, είτε παρουσιάζεται έλλειψη ειδικών δεξιοτήτων ή γνώσεων σε σχέση με τον υπολογισμό του (εφόσον σε αρκετές περιπτώσεις το θέμα είναι ιδιαίτερα τεχνικό και μπορεί να απαιτείται χρήση κονδυλίου για μια Cost-Benefit Analysis μέσα από αγορά υπηρεσιών από τρίτους).
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΑ | ΜΑΙΟΣ 2018
10
Η κουλτούρα για την συμπλήρωση του SME Test και του Ερωτηματολογίου Ανάλυσης Αντικτύπου σε επαρκές επίπεδο ανάλυσης, δεν φαίνεται να έχει καλλιεργηθεί επαρκώς ακόμη στα διάφορα στρώματα ιεραρχίας εντός των Υπουργείων, ούτως ώστε να προβαίνουν από την αρχή σε υψηλό επίπεδο ανάλυσης και να προγραμματίζουν εκ των προτέρων για τον επιπρόσθετο χρόνο (ίσως και κόστος) που απαιτείται για να το πετύχουν.
3.
Διαδικασία Διαβούλευσης
Στα πλαίσια του Σχεδίου Δράσης για τη Βελτίωση του Ρυθμιστικού Πλαισίου στη Κύπρο, έχει αναθεωρηθεί και ο Οδηγός Διαβούλευσης που περιλαμβάνει κατευθυντήριες γραμμές και γενική πληροφόρηση για τη διεξαγωγή διαβούλευσης από όλα τα αρμόδια Υπουργεία/ Υπηρεσίες, που προτίθενται να θεσπίσουν νομοθεσίες. Η Μονάδα Διοικητικής Μεταρρύθμισης, μετά και από μελέτη πρακτικών άλλων χωρών αλλά και των σχετικών Κατευθυντήριων Γραμμών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής αναθεώρησε τον υφιστάμενο Οδηγό Διαβούλευσης που είχε ετοιμαστεί το 2011 από το Υπουργείο Οικονομικών. Ο Οδηγός Διαβούλευσης, έχει ως στόχο τη συστηματοποίηση και εξ ορθολογισμό των διαφόρων πρακτικών διεξαγωγής της Διαβούλευσης, έτσι ώστε να διασφαλίζεται η ομοιομορφία και η αποτελεσματικότητα της όλης διαδικασίας από την οποία θα προκύψουν τα νέα νομοθετήματα. Ο Οδηγός Διαβούλευσης περιλαμβάνει κατευθυντήριες γραμμές και γενική πληροφόρηση για τη διεξαγωγή διαβούλευσης από όλα τα αρμόδια Υπουργεία/ Υπηρεσίες, που προτίθενται να θεσπίσουν νομοθεσίες. Η διαβούλευση αποτελεί σημαντικό εργαλείο στα χέρια διοικούντων και διοικουμένων με το οποίο σμιλεύονται οι δημοκρατικές αρχές, ενισχύεται ο δημόσιος διάλογος, ενδυναμώνεται η διαφάνεια στη λήψη αποφάσεων, προωθείται η απλοποίηση της νομοθεσίας και εμπεδώνονται οι δημοκρατικές διαδικασίες. Σημειώνεται ότι, η διαβούλευση ενθαρρύνει τον προσοδοφόρο δημόσιο διάλογο, δραστηριοποιεί τη μεγαλύτερη συμμετοχή στη διαμόρφωση πολιτικής, μορφοποιεί την ορθή διαβούλευση, ενισχύει τις κοινωνικές σχέσεις και αποτελεί φάρο καθοδήγησης στην ορθότερη και δημοκρατικότερη διαδικασία νομοθέτησης. Η διαβούλευση είναι μια συνεχής διαδικασία δημόσιου διαλόγου και συστήνεται να αρχίζει από τα αρχικά στάδια της ετοιμασίας ενός νέου νομοθετήματος, ως μέρος της διαδικασίας Ανάλυσης Αντικτύπου. Σημειώνεται ότι, η στοχευμένη διαβούλευση πρέπει να ευνοεί τις ανοικτές δημόσιες διαβουλεύσεις. Για παράδειγμα στη περίπτωση του Νομοσχεδίου σχετικά με το περί του χαρακτηρισμού της κοινωνικής επιχείρησης και της δημιουργίας και διατήρησης μητρώου εγγραφής κοινωνικών επιχειρήσεων, η Μονάδα Διοικητικής Μεταρρύθμισης της Προεδρίας στο αρχικό στάδιο πραγματοποίησε συζήτηση στρογγυλής τραπέζης σχετικά με τη δημιουργία του θεσμικού πλαισίου που θα διέπει τις Κοινωνικές Επιχειρήσεις και στη συνέχεια το Προσχέδιο του Νομοσχεδίου τέθηκε σε Δημόσια Διαβούλευση και τα σχόλια που λήφθηκαν έτυχαν αξιολόγησης από τη Μονάδα. 4.
Συστήματα Ελέγχου Ποιότητας σε Άλλες Χώρες
Σε διεθνές επίπεδο, οι χώρες μέλη του ΟΟΣΑ είχαν δεσμευτεί το 2015 σε υψηλό πολιτικό επίπεδο ότι θα δώσουν έμφαση στην προώθηση πολιτικής για βελτίωση της ποιότητας των νομοθετημάτων και θα θεσπίσουν ένα μόνιμο όργανο με εποπτικό ρόλο. Σήμερα όλα τα ΚΜ της ΕΕ προωθούν την εφαρμογή της ΑΑ και όλα σχεδόν έχουν εφαρμόσει ή βρίσκονται στο στάδιο εφαρμογής μηχανισμού παρακολούθησης και ελέγχου της ΑΑ.
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΑ | ΜΑΙΟΣ 2018
11
Συγκεκριμένα 19 ΚΜ (Αυστρία, Βέλγιο, Ηνωμένο Βασίλειο, Γαλλία, Γερμανία, Κροατία, Τσέχικη Δημοκρατία, Δανία, Εσθονία, Ελλάδα, Ιταλία, Λιθουανία, Ολλανδία, Πολωνία, Ρουμανία, Σλοβακία, Ισπανία, Φινλανδία και Σουηδία), έχουν ήδη αναπτύξει μηχανισμό παρακολούθησης και ελέγχου και έχουν καθορίσει αρμόδιο εποπτικό όργανο ελέγχου ποιότητας ΑΑ, το οποίο σε κάποιες περιπτώσεις είναι ανεξάρτητο όργανο (Ηνωμένο Βασίλειο, Γερμανία, Ολλανδία, Τσεχία, Σουηδία, Φινλανδία). Επίσης και η ίδια η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει θεσπίσει ανεξάρτητο σώμα το οποίο αξιολογεί την ποιότητα των Αναλύσεων Αντικτύπου. Άλλα 5 ΚΜ (Πορτογαλία, Ιρλανδία, Λουξεμβούργο, Ουγγαρία και Λετονία), βρίσκονται σε στάδιο βελτίωσης ή και θεσμοθέτησης του μηχανισμού ελέγχου και παρακολούθησης. Μόνο 4 ΚΜ (Κύπρος, Μάλτα, Σλοβενία και Βουλγαρία) δεν έχουν ακόμα μηχανισμό εποπτείας ελέγχου της ΑΑ. 5.
Συμπεράσματα και Εισηγήσεις
Η ανάλυση των πιθανών οικονομικών, κοινωνικών ή και περιβαλλοντικών επιπτώσεων από την εφαρμογή μιας νέας νομοθετικής ή κανονιστικής ρύθμισης, αποτελεί ένα ιδιαίτερα χρήσιμο εργαλείο διαμόρφωσης πολιτικής, ώστε αυτή να βασίζεται σε ποιοτική, διαφανή και αποτελεσματική λήψη αποφάσεων. Η προσέγγιση αυτή στοχεύει στο να διασφαλίσει ότι οι αποφάσεις για την υλοποίηση μιας νομοθετικής ρύθμισης, και κατ’ επέκταση πολιτικής, βασίζονται σε εμπειρικά στοιχεία και σε εμπεριστατωμένη ανάλυση όλων των εναλλακτικών πολιτικών επιλογών. Σημειώνεται ότι, η υιοθέτηση ενός ολοκληρωμένου πλαισίου ΑΑ απαιτεί τον ολικό συντονισμό σε επίπεδο Κυβέρνησης, τη στήριξη και συνεργασία όλων των εμπλεκομένων Υπουργείων αλλά και την ισχυρή πολιτική βούληση και δέσμευση από την πολιτική ηγεσία (υπουργούς, βουλευτές) και τα υψηλόβαθμα κυρίως στελέχη της Δημόσιας Υπηρεσίας να ενσωματώσουν τις νέες πρακτικές στον κύκλο χάραξης πολιτικής, θέτοντας παράλληλα υψηλές προσδοκίες σχετικά με την ποιότητα της ανάλυσης του πιθανού αντίκτυπου. Για βελτίωση του νέου μηχανισμού γίνονται οι ακόλουθες εισήγηση: Καθορισμός μια υπηρεσίας η οποία κεντρικά να αξιολογεί την ποιότητα των Αναλύσεων Αντικτύπου. Η κεντρική αυτή υπηρεσία με κατάλληλα εκπαιδευμένο προσωπικό, θα μπορεί να παρακολουθεί, να καθοδηγεί, να εξετάζει και να αξιολογεί τις εκθέσεις ΑΑ, ώστε να διασφαλίζεται η διαφάνεια και η ορθή εφαρμογή του εργαλείου. Καλλιέργεια σχετικής κουλτούρας στα Υπουργεία, όπου θα πρέπει να αναπτυχθεί σταδιακά η γνώση και ικανότητα για εσωτερικό συντονισμό και καθοδήγηση. Ετοιμασία ενός καταλόγου ελέγχου ποιότητας (quality checklist) που θα δίνει μια πρώτη εκτίμηση της ποιότητας του ερωτηματολογίου ανάλυσης αντικτύπου και συμμόρφωσης με τις κατευθυντήριες γραμμές και να διατυπώνει ορισμένες ερωτήσεις με κύριο περιεχόμενο την αντιμετώπιση βασικών ζητημάτων ποιότητας. Εφαρμογή των Κατευθυντήριων Γραμμών για τη σύνταξη νομοθετημάτων που ετοιμάστηκαν από τη Νομική Υπηρεσία σε συνεργασία με τη ΜΔΜ, με στόχο τη βελτίωση και την προώθηση της διαφάνειας αναφορικά με το ρυθμιστικό πλαίσιο.
ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ ΑΑ | ΜΑΙΟΣ 2018
12
Αλλαγή στην υφιστάμενη αντίληψη για τη σημαντικότητα του SME Test, ως εργαλείου μέτρησης του αντικτύπου μιας νομοθετικής ή άλλης ρύθμισης σε διαφορετικό βαθμό σε επιχειρήσεις διαφορετικού μεγέθους. Καλύτερο συντονισμό με υπηρεσίες Βουλής των Αντιπροσώπων για την πιο αποτελεσματική χρήση των Αναλύσεων Αντικτύπου. Δημιουργία ενός ψηφιακού εργαλείου υπολογισμού του Διοικητικού κόστους αλλά και του Διοικητικού Φόρτου, για σκοπούς αλληλοενημέρωσης και υποβοήθησης των αρμοδίων Υπουργείων για συμπλήρωση του SME Test, όπως γίνεται και σε άλλες χώρες. Δημιουργία μίας ψηφιακής πλατφόρμας ή ιστοσελίδας, στην οποία να αναρτάται ανά Υπουργείο ο προγραμματισμός για ετοιμασία νέων νομοθετικών ρυθμίσεων, τα συμπληρωμένα ερωτηματολόγια Ανάλυσης Αντικτύπου καθώς και οι Διαβουλεύσεις και τα αποτελέσματα τους. Τέλος, είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι τα αναθεωρημένα ερωτηματολόγια ανάλυσης αντικτύπου και η εισαγωγή του SME Test αποτελούν ακόμη ένα πολύ νέο/πρόσφατο θεσμό που εφαρμόστηκε από την 1/1/2017, και χρειάζεται ο απαραίτητος χρόνος αναπροσαρμογής και αντίληψης για τη διαδικασία και τη σημαντικότητα της από τα αρμόδια Υπουργεία.