Nuevos esquemas financiamiento by priformacion partido

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversi贸n estatal y municipal

Índice PRESENTACIÓN

1 EL MARCO JURIDICO

Introducción 1.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 1.2. Reformas a la Ley de Coordinación Fiscal 1.2.1 Reforma al Artículo 9no. 1.2.2. Adición del Artículo 50 1.3 Modificaciones a la Ley del Mercado de Valores 1.4 Las reformas a las reglas de capitalización para préstamos bancarios 1.4.1 Requerimientos de reservas para el sistema bancario 1.5 Cambios en las leyes estatales en respaldo de los nuevos esquemas 1.5.1 Esquema de Instituto de Financiamiento 1.5.1.1 Cambios en Leyes de Deuda Pública 1.5.1.2 Leyes del Instituto para el Financiamiento 1.5.2 Esquemas utilizando recursos del FAIS 1.5.2.1 Esquema de Chiapas 1.5.3 Esquema de Línea de Crédito Global Revolvente 1.5.4 Esquema de Fideicomiso Grupal Municipal Conclusiones

2 NUEVOS ESQUEMAS DE FINANCIAMIENTO A LOS GOBIERNOS LOCALES Introducción 2.1 Regulación y costo del financiamiento municipal 2.2 Institutos para el Financiamiento 2.2.1 Operaciones de los Institutos para el Financiamiento 2.2.2 Operaciones del Instituto de Quintana Roo 2.3 Línea de Crédito Global Revolvente 2.3.1 Condiciones de los préstamos 2.3.2 Créditos concedidos 2.4 Esquema utilizando los recursos del FAIS 2.4.1 Funcionamiento del programa 2.4.2 Municipios con financiamiento 2.4.3 Programa de Chiapas 2.5 Esquemas de Fideicomiso Grupal Municipal 2.5.1 Programa de Sonora 2.5.1.1 Funcionamiento del programa 2.5.1.2 Condiciones de los créditos 2.5.2 Programa de Sinaloa

7 8 9 9 9 10 11 12 14 14 15 17 18 21 21 22 23 25 25 26 26 27 28 29 30 31 32 33 34 34 36 36 36 37 38

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2.5.2.1 Funcionamiento del programa 2.5.2.2 Condiciones de los préstamos 2.5.2.3 Préstamos a municipios de Culiacán, Mazatlán y Ahome Conclusiones

3 PROYECTOS DE PRESTACION DE SERVICIOS (PPS)

Introducción 3.1 Proyectos de Prestación de Servicios (PPS) 3.1.1 Limitaciones de los PPS 3.2 Marco jurídico 3.3 Modificaciones realizadas a los marcos jurídicos estatales 3.4 Estados con Leyes de Proyectos de Prestación de Servicios 3.5 Comités Asesores de los Proyectos 3.6 Límites de contratación a nuevos proyectos 3.7 Rendición de Cuentas 3.8 Fiscalización Conclusiones

LOS PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PUBLICO-PRIVADA EN LAS

ENTIDADES FEDERATIVAS

Introducción 4.1 Proyectos de Asociación Público-Privada en las Entidades Federativas 4.2 Los PPS de Oaxaca 4.3 Proyectos del Estado de México 4.3.1 Centro Cultural Mexiquense de Oriente 4.3.2 Hospital Regional de Alta Especialidad de Zumpango 4.3.3 Proyectos de vialidades 4.4 Proyectos del Distrito Federal 4.4.1 Proyectos PPS 4.4.2 Proyectos FIBRAS 4.4.3 Concesiones al Sector Privado 4.5 Proyecto de Nayarit 4.6 Proyecto de Querétaro 4.7 Proyecto de Veracruz Conclusiones

CONSIDERACIONES GLOSARIO

DE SIGLAS

BIBLIOGRAFÍA

FINALES

39 40 40 41

43 44 45 45 47 48 50 51 51 53 54 55 55 57 58 59 60 61 61 62 62 63 63 64 65 66 68 69 73 75

Presentación

as crisis financieras que afectaron a la economía mexicana en las décadas de los ochentas y los noventas del siglo pasado, tuvieron como consecuencia, entre otros problemas económicos, grandes rezagos en materia de inversión en infraestructura. Estos rezagos han conllevado a que una buena parte de la provisión de los servicios públicos en áreas como comunicaciones y transporte, educación y salud, se hayan deteriorado, afectando el bienestar de la población y aumentando los costos a las empresas, reduciendo su competitividad a nivel internacional. De manera similar, los municipios tienen dentro de las responsabilidades que les asigna el Artículo 115 de la Constitución Federal, las de proveer a su población los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, calles, parques y jardines, rastros, mercados, entre otros. Sin embargo, para el desempeño de sus funciones enfrentan la problemática de la escasez de recursos para financiar todas las responsabilidades de gasto que tienen asignadas. Sus ingresos no son suficientes para financiar los egresos necesarios en términos de infraestructura física, que coadyuven al desarrollo económico y social de sus comunidades. En la búsqueda de soluciones innovadoras a la falta de recursos de sus municipios para realizar las inversiones necesarias en infraestructura básica, social y productiva, algunas entidades federativas decidieron implementar esquemas de financiamiento grupal. Mediante estos esquemas les facilitan a sus localidades el acceso a los créditos, en condiciones de bajo riesgo y menores costos. Con el mismo propósito de encontrar soluciones a la falta de recursos para la inversión, alrededor de la mitad de los estados han reformado su marco jurídico para incluir la figura de las Asociaciones Público-Privadas (APPs). Con estas reformas manifiestan sus serias intenciones de buscar el respaldo del sector privado para el financiamiento de las inversiones en infraestructura. Asimismo, siete entidades se han adelantado y están realizando proyectos de inversión con algunas de las variantes de las APPs, especialmente con los Proyectos de Prestación de Servicios (PPS) y concesiones. 5

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Sin embargo, uno de los problemas que se encuentran los interesados en conocer sobre las experiencias y avances realizados por las entidades que han adoptado estos innovadores esquemas, es la dificultad de encontrar informaciones sobre los mismos. La información de que se dispone está dispersa en innumerables fuentes, que sólo presentan pequeñas partes de la problemática. Dada esta situación pero conscientes de la necesidad de información objetiva, integrada y completa sobre la evolución de los esquemas de inversión en las entidades federativas, aregional.com pone a la disposición de todos los interesados en el seguimiento de estos temas el presente documento. En él se compendia la evolución de los marcos jurídicos que amparan los esquemas de financiamiento, tanto municipales como de APPs, y la información relativa a los créditos municipales otorgados, como de los proyectos APPs actualmente en implementación en los estados. La organización temática del documento es la siguiente: En el Capítulo 1 se analizan las reformas realizadas en el marco jurídico federal y estatal, que respaldan la implementación de los esquemas de financiamiento grupal a los municipios. Se continúa en el Capítulo 2, con el análisis pormenorizado de los esquemas de financiamiento municipal vigentes. En el Capítulo 3 se hace una revisión de las ventajas y desventajas de la implementación de un esquema de PPS y se analizan las modificaciones en los marcos legales de las 17 entidades federativas que los están considerando. Por último, en el Capítulo 4 se presentan los proyectos que se están planeando o implementando bajo los distintos esquemas de APPs, por las 7 entidades federativas que ya los han adoptado.

Capítulo 1 El Marco Jurídico

INTRODUCCIÓN

espués de la crisis bancaria de 1995 se realizó una profunda reforma financiera, cuyo propósito principal fue fortalecer y modernizar el sistema financiero en su conjunto. Como parte de esta reforma, el marco jurídico del financiamiento a los gobiernos locales se modificó radicalmente, introduciéndose medidas prudenciales tanto en la regulación federal, como en la de los estados y municipios, incluyendo cambios en las Constituciones estatales en materia de deuda pública estatal y municipal. Las reformas mencionadas sentaron las bases para la introducción de normativas a los nuevos esquemas de financiamiento a los estados, municipios y organismos paraestatales y paramunicipales que se realizaron en el 2007 y que han continuado en el presente año. De esta forma, sólo aquellos mecanismos que implicaban la creación de nuevas instituciones, como en el caso de los institutos para el financiamiento de los estados, requirieron cambios importantes en las Leyes de Deuda Pública de las entidades federativas que los instrumentaron, así como legislar para la creación del instituto. Los demás esquemas implementados por entidades federativas se realizaron con cambios menores en sus leyes y en algunos casos, como los de Sonora y Sinaloa no hubo necesidad de 7

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cambiar la legislación para implementarlos, sólo se requirió la aprobación de los Congresos estatales a su creación y de su autorización para afectar los fondos comprometidos para el servicio financiero de los créditos. En este Capítulo se revisan las regulaciones federales que afectan la creación de los nuevos esquemas de financiamiento, iniciando con la normativa prudencial contenidas en la Constitución Federal. Se continua con los cambios introducidos al Artículo 9no. de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y su Reglamento y la adición del Artículo 50 a dicha ley. Asimismo, se analiza brevemente la incidencia de los cambios introducidos a la Ley del Mercado de Valores en 2001 y la normativa del 20 de Agosto de 2004 de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), para el aprovisionamiento de reservas por riesgo crediticio por los bancos. Por último, se analizan los cambios introducidos en las regulaciones estatales para la introducción de la normativa para los nuevos esquemas de financiamiento.

1.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE

LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la norma de prudencia financiera por la que deben regirse las respectivas deudas públicas de los gobiernos subnacionales en la Fracción VIII, del Artículo 117, cuyo texto es el siguiente: "los estados y municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos". El Artículo citado establece dos puntos muy importantes: primero, que los empréstitos sólo podrán destinarse a inversiones públicas productivas y, segundo, las facultades de los congresos locales para legislar en materia de deuda pública, así como para autorizar los empréstitos a estados y municipios y los montos a contratarse, de acuerdo con los presupuestos anuales. Este Artículo es el que ha permitido a los Congresos de los estados que han implementado esquemas de financiamiento para sus municipios y organismos paraestatales y paramunicipales, el legislar a este respecto, introduciendo cambios en sus respectivas Leyes de Deuda e Ingresos. Debe señalarse que el Artículo 117 Constitucional no se refiere a los casos de reestructuración o refinanciamiento de deuda. Esta situación puede causar trastornos y controversias constitucionales cuando se deseen obtener los beneficios de una reestructuración de los adeudos contratados. Esto es importante, porque algunos de los esquemas que se analizan en este documento, tienen como uno de sus principales propósitos la reestructuración de los adeudos municipales, como son los casos de los esquemas de los estados de Sonora y Sinaloa.

El Marco Jurídico

1.2 REFORMAS A LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL 1.2.1 REFORMA AL ARTÍCULO 9NO El 15 de diciembre de 1995, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un cambio importante al Artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), mediante el cual se establece que corresponde a las entidades federativas y municipios efectuar los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus Participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. Con esta reforma se amplió la soberanía de estados y municipios al otorgarles la capacidad de afectar sus Participaciones Federales del Ramo 28 (Fondo General de Participaciones), para fines de pago de los adeudos que contraten, otorgándoles la facultad de definir el mecanismo por el cual pueden afectar las mismas. La reforma al Artículo 9no. se complementó con el nuevo Reglamento en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de octubre de 2001. Con este Reglamento se simplificaron los requisitos de inscripción en el registro a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y se establecieron reglas más claras para las obligaciones de los municipios que no cuentan con la garantía solidaria del estado. El Reglamento tiene por objeto establecer los requisitos para la inscripción en el registro de las obligaciones contraídas por las entidades federativas y/o los municipios, con afectación de sus Participaciones en ingresos federales. Con la publicación de esta normativa se simplificaron los requisitos de inscripción, y se facultó a la SHCP a dar a conocer la información agregada de las obligaciones crediticias de las entidades y municipios. El nuevo Reglamento estipula que la SHCP no tiene más a su cargo la ejecución de las Participaciones afectadas para el pago de los empréstitos. Igualmente, se establece que la inscripción de las obligaciones en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, que lleva la SHCP, sólo se realizará para efectos informativos, en virtud de la existencia de sistemas de registro y pago estatales. Con esta reforma y Reglamento los gobiernos subnacionales conocen el procedimiento para inscribir su deuda en la SHCP, con lo que se establece una relación transparente en esta materia entre los estados, los municipios y el Gobierno Federal. Asimismo, con esta reforma se avanzó significativamente en materia de federalismo hacendario, porque se transfirieron a los estados y municipios decisiones que antes eran exclusivas del Gobierno Federal. Consecuentemente, los gobiernos subnacionales obtuvieron mayor independencia financiera, la cual ha sido fundamental para implementar los novedosos esquemas de financiamiento municipales que se analizan en este documento.

1.2.2 ADICIÓN

DEL

ARTÍCULO 50 A LA LCF

En el Diario Oficial de la Federación se publicó el 27 de diciembre de 2006 el decreto mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones a la LCF. Dentro de estos 9

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cambios, se adicionó el Artículo 50 a la referida Ley, mediante el cual se autoriza que un 25.0 por ciento de los recursos que anualmente les correspondan a las entidades federativas y municipios de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y los del Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFFEF), puedan "…afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de las obligaciones que contraigan con la Federación, las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, siempre que cuenten con autorización de las legislaturas locales y se inscriban a petición de las entidades federativas o los municipios, según corresponda, ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público." . Este Artículo es de suma importancia para mejorar el uso de los recursos para el financiamiento de las obras que realizarán los municipios con los recursos del FAIS. Este les permite una mayor liquidez, ya que pueden tomar financiamiento adelantado por una cuarta parte de los recursos que recibirán anualmente, para ir avanzando las obras en tiempo y forma. Precisamente, aprovechando las ventajas que les proporciona a los gobiernos subnacionales este Artículo, el estado de Michoacán implementó su esquema de financiamiento municipal, utilizando las facilidades que le ofrece para la realización de las obras de infraestructura social en sus localidades. Igualmente, en la reforma realizada a la LCF el 21 de diciembre de 2007 se introdujo un párrafo adicional al Artículo 50. En éste se establece que: tratándose de obligaciones pagaderas en dos o más ejercicios fiscales, para cada año podrá destinarse al servicio de las mismas, lo que resulte mayor entre aplicar el 25.0 por ciento referido a los recursos correspondientes al año de que se trate, o los recursos equivalentes al año en que las obligaciones fueron contraídas. Esta modificación permite a los municipios ampliar el plazo para los préstamos contratados, hasta por el período constitucional de la administración que los contrate, hecho que fue utilizado por Chiapas para implementar su esquema de financiamiento municipal.

1.3 MODIFICACIONES A LA LEY DEL MERCADO

VALORES

El 1 de junio de 2001 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las modificaciones a la Ley del Mercado de Valores (LMV) y a la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. En estas modificaciones, el Artículo 14, bis 6, de la LMV establece que "...las entidades de la administración pública federal paraestatales, entidades federativas, municipios y entidades financieras cuando actúen en su carácter de fiduciarias, podrán emitir certificados bursátiles…" Por lo tanto, gracias a esta reforma, los estados y municipios tienen la posibilidad de emitir certificados bursátiles, lo que les permite obtener directamente recursos en el mercado de valores. Estos cambios a la LMV han permitido el desarrollo de los esquemas de los Institutos para el Financiamiento de los Estados y sus municipios, como los implementados por el estado de Hidalgo y de Quintana Roo. Estos mecanismos permiten una mayor posibilidad de acceso a los municipios al financiamiento bursátil, al permitirles una entrada grupal, con garantías estata-

El Marco Jurídico

les, en condiciones más favorables y que demandan menos recursos propios de los Ayuntamientos que si lo realizan de forma individual. Los municipios que no participan en forma conjunta dentro de un esquema, para acceder al financiamiento bursátil deben contar con dos calificaciones a su riesgo crediticio, emitidas por una agencia calificadora reconocida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). Adicionalmente, la emisión tiene que ser calificada por una o dos de estas agencias. Asimismo, la emisión debe estar respaldada por la afectación de las Participaciones Federales u otro flujo de ingresos estables que reciba el municipio, (como, por ejemplo, los ingresos procedentes del impuesto predial), a un fideicomiso maestro de administración y pagos. Generalmente se requieren reservas para respaldar los primeros cinco o seis meses de pago de intereses, o un seguro contratado con una empresa reconocida que respalde el pago del servicio financiero del crédito. En estos casos, el acuerdo realizado para la instrumentación del fideicomiso de administración y pago es el documento jurídico central, que establece los derechos y obligaciones de los tenedores de bonos y el fiduciario en caso de insolvencia del fideicomiso.

1.4 LA REFORMA A LAS REGLAS DE CAPITALIZACIÓN PARA PRÉSTAMOS BANCARIOS Con el fin de establecer normativas que reduzcan el riesgo al otorgamiento de créditos incurrido por el sistema bancario, las autoridades financieras del país implementaron medidas tendientes a fortalecer la capitalización de la banca. El 13 de diciembre de 1999, la SHCP publicó en el Diario Oficial de la Federación dos resoluciones que modificaron las reglas para los requerimientos de capitalización de los bancos comerciales y de desarrollo. De acuerdo con estas resoluciones, a partir del 1ro. de abril de 2000 los créditos bancarios a cargo de las entidades federativas y municipios, se clasifican y aprovisionan, de conformidad con la calidad crediticia relativa del acreditado, la cual se determina por dos calificaciones a su riesgo emitidas por agencias calificadoras autorizadas por la CNBV.

Cuadro 1.1

Reglas para los requerimientos de capitalización de la banca por créditos otorgados a entidades federativas y municipios (Resolución de diciembre de 1999)

Grupos

Porcentaje dePonderación

20%

50%

115%

150%

Condición Registro en la SHCP y dos Calificaciones no menores al Segundo Nivel vs. Gobierno Federal en Pesos Registro en la SHCP y dos Calificaciones en el Tercero o Cuarto Nivel vs. Gobierno Federal en Pesos Registro en la SHCP y dos Calificaciones menores al Cuarto Nivel vs. Gobierno Federal en Pesos No Registrado en la SHCP o no cuenta con dos Calificaciones

NOTA: En caso de que hubiera diferencia entre dos calificaciones: 1) Si la diferencia es de un nivel o menor, la calificación definitiva será la mayor de ellas; 2) Si dicha diferencia es mayor a uno, la calificación definitiva será la menor. Fuente: Diario Oficial de la Federación, diciembre 1999

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Como se aprecia en el cuadro 1.1, para los préstamos a los municipios mejor calificados, los bancos tienen que hacer provisiones de 20.0 por ciento. Esta medida resultó en un aumento del costo de prestar a los gobiernos de los estados y los municipios.

1.4.1 REQUERIMIENTOS

DE RESERVAS PARA EL SISTEMA BANCARIO

Desde el mes de diciembre de 2004 los bancos deben crear reservas preventivas a los créditos que otorguen a los gobiernos subnacionales. Estas reservas ofrecen mejores condiciones a los gobiernos locales, de acuerdo con la calificación al riesgo que se les haya otorgado. Esta medida incentiva a mejorar la calidad crediticia de los gobiernos estatales y municipales, al tener que adoptar mayores medidas prudenciales para la contratación de financiamiento. La Disposición de la CNBV del 20 de agosto del 2004 establece una diferencia entre los créditos mayores o menores a 900,000 Unidades de Inversión (Udis), especificando reglas distintas para ambos tipos de crédito: 1) Los préstamos hasta 900,000 Udis deben analizarse para su provisionamiento, clasificándolos en crédito reestructurado o no reestructurado, calificación crediticia y garantías. Las provisiones establecidas para los créditos reestructurados, son mayores que para aquellos que no lo son. Cuadro 1.2

Requerimientos de provisión para préstamos bancarios de hasta 900,000 Udis

Meses a partir del primer Incumplimiento 0 1 2 3 4 5 6 7 8 ó más

Reservas Preventivas Cartera 1

Reservas Preventivas Cartera 2

0.50% 15% 30% 40% 60% 75% 85% 95% 100%

2% 30% 40% 50% 70% 85% 95% 100% 100%

Nota: La Cartera 1, es la cartera que nunca ha sido reestructurada. La Cartera 2 son los créditos que han sido reestructurados con anterioridad. Fuente: CNBV, Disposiciones de carácter general aplicables a la metodología de la calificación de cartera crediticia de las instituciones de crédito, Anexo 3, Metodología paramétrica, agosto 2004

El cuadro 1.2 presenta una importante diferencia con los requerimientos de reservas del cuadro 1.1, así para las entidades y municipios mejor calificados, en el primero se les otorga un requerimiento de reservas de 20.0 por ciento, mientras que en cuadro 1.2, si no tienen atrasos, las reservas preventivas se establecen en medio por ciento solamente. 2) Los préstamos iguales o mayores a 900,000 UDIS se provisionan, de conformidad con sus respectivos niveles de riesgo, que se determina por la calificación crediticia asignada al estado o municipio, de por lo menos una agencia calificadora. Las calificaciones se registran en una escala de A1, para el mejor nivel de riesgo hasta el nivel E, el más riesgoso (ver cuadro 1.3). Si el gobierno local no cuenta con ninguna calificación crediticia, se le asignará un nivel de riesgo C1.

El Marco Jurídico

En el cuadro 1.3, al igual que en el 1.2, los requerimientos de reservas para los estados y municipios con mejores calificaciones son de tan sólo 0.5 por ciento. Este bajo aprovisionamiento reduce el costo del financiamiento bancario a los gobiernos estatales y locales que mantienen una alta calidad crediticia. Se puede observar que, a las entidades y municipios que tienen solamente una calificación de grado de inversión (calificación BBB), se impone un nivel de aprovisionamiento de 10.0 por ciento, mientras que a los considerados de mayor riesgo se les provisiona hasta por el 100.0 por ciento. Requerimientos de provisión para préstamos mayores de 900,000 UDIS

Cuadro 1.3

Nivel de Riesgo CNBV A1 A2 B1 B2 B3 C1 C2 D E

Calificaciones equivalentes Agencias Calificadoras Standard & Poor's y Moody's Fitch Ratings mxAAA; mxAA+; mxAA Aaa, Aa1, Aa2 mxAA-; mxA+; Aa3, A1 mxA; mxAA2, A3 mxBBB+; mxBBB Baa1, Baa2 mxBBB-; mxBB+ Baa3, Ba1 mxBB; mxBBBa2, Ba3 mxB+; mxB; mxBB1,B2, B3 mxCCC; mxCC Caa, Ca mxC; mxD C

% Reservas Preventivas Cartera 2 0.5 0.99 2.5 5.0 10.0 20.0 50.0 75.0 100.0

Fuente: CNBV, Disposiciones de carácter general aplicables a la metodología de la calificación de cartera crediticia de las instituciones de crédito, Anexo 5, agosto 2004

La quinta disposición transitoria de la regulación de la CNBV del 20 de agosto del 2004, afecta el costo y disponibilidad de créditos para los municipios. Esto es así, debido a que desde el mes de marzo del 2005, los gobiernos municipales y sus organismos descentralizados no pueden utilizar como respaldo la calificación otorgada al gobierno estatal. Es decir, se les exige tener calificaciones a su riesgo asignadas específicamente a ellos. Si no lo hacen así, se les aplican los lineamientos para acreditados no calificados, es decir el nivel C1, del cuadro 1.3, que corresponde a reservas preventivas de 20.0 por ciento. Esto significa que desde el mes de marzo del 2005, para los municipios contratar un préstamo bancario con términos favorables en cuanto a tasas de interés y plazos, deben contar con al menos dos calificaciones a su riesgo crediticio otorgadas por empresas calificadoras autorizadas. El cumplimiento de estas disposiciones, les representa a los gobiernos locales una carga de alrededor de 160 mil pesos a 200 mil pesos anuales -las empresas calificadoras cobran entre 88 mil y 110 mil pesos por una calificación y la CNBV exige que la calificación para ser aceptada no debe tener más de 24 meses de antigüedad. Adicionalmente, estas disposiciones establecen que los créditos otorgados a los gobiernos subnacionales y sus organismos descentralizados, que no otorguen como fuente de pago del crédito sus Participaciones Federales u otro tipo de ingresos propios estables, obtendrán dos grados de riesgo mayor al que tendrían por sus calificaciones al riesgo crediticio. Esto implica, una mayor creación de reservas por parte de las instituciones bancarias, para provisionar ese préstamo. Es precisamente en esta situación que los esquemas de financiamiento municipales hacen una buena diferencia en cuanto a las calificaciones y a las provisiones que se necesitan. En un esquema lo que se evalúa por la institución financiera es el riesgo del proyecto en sí, 13

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permitiendo a los participantes en el mismo menores costos, al tener que provisionarse menos reservas. Por ejemplo, en el caso del esquema de la Línea de Crédito Global Municipal de Guerrero, no se les exige a los municipios las dos calificaciones a su riesgo crediticio y el Fideicomiso de Administración y Pago es el correspondiente al esquema, por lo que los costos relacionados con el financiamiento se reducen de manera importante.

1.5 CAMBIOS

EN LEYES ESTATALES EN RESPALDO DE LOS NUEVOS ESQUEMAS

De conformidad con lo estipulado en el Artículo 117, Fracción VIII de la Constitución Política Federal, los Congresos de los estados que han implementado nuevos esquemas de financiamiento para sus municipios, incluyeron cambios en sus respectivas normatividad de deuda. En éstos se recogen las regulaciones especificas para estos esquemas, dependiendo de las complejidades de los mismos. A este respecto, las entidades que crearon Instituto de Financiamiento para su estado y municipios y organismos paraestatales y paramunicipales, tuvieron que realizar cambios muchos más profundos en sus legislaciones que aquellos que solamente decidieron implementar esquemas de refinanciamiento de la deuda de sus municipios. Estos últimos sólo tuvieron que utilizar el marco regulatorio vigente de sus respectivas deudas públicas para respaldarlos, como son los casos de Sinaloa y Sonora. Por las anteriores razones, es importante analizar los cambios realizados por los estados en su marco jurídico, con fines de reglamentar los programas de financiamiento que adoptaron.

1.5.1 ESQUEMA DE INSTITUTO

FINANCIAMIENTO

Los esquemas para la creación de Instituto de Financiamiento para los estados, sus municipios y organismos estatales y paramunicipales son parte de un programa piloto que se impulsó desde la Alianza para la Prosperidad y la Seguridad de América del Norte (ASPAN), firmada por Estados Unidos y México, con el apoyo de la empresa estadounidense asesora en finanzas públicas Evensen Dodge. El objetivo de este programa piloto es asesorar a cinco estados mexicanos para acceder al mercado bursátil y sistema bancario en condiciones más favorables (en términos de tasas de interés, plazo y seguridad), atraer inversión nacional y extranjera y utilizar los recursos obtenidos del financiamiento en inversión productiva, generación de empleos y fomento a la educación. Hasta enero de 2008 sólo los estados de Hidalgo y Quintana Roo han implementado este esquema. Las bases legales de este mecanismo financiero, que incluye la creación de un organismo público desconcentrado que otorgue créditos vía un fondo revolvente, se las otorgaron las modificaciones a la Ley de Mercado de Valores y a la de las Instituciones de Crédito, así como los cambios a los Artículo 9 y 50 de la LCF, mencionados con anterioridad. Para implementar el esquema, los estados que lo adopten tienen que hacer cambios importantes dentro de sus leyes de deuda pública, a fin de incorporar las facultades que tendrá el Instituto y legislar respecto a la creación del mismo, con toda la normatividad correspondiente. 14

El Marco Jurídico

1.5.1.1 Cambios en Leyes de Deuda Pública En el cuadro 1.4 se presentan los cambios realizados a las Leyes de Deuda Pública de los estados de Hidalgo y Quintana Roo, a fin de introducir en ellas al Instituto para el Financiamiento, así como las diferencias que se encontraron en las mismas. Como se aprecia en dicho cuadro, prácticamente las facultades que se introducen para los Institutos son las mismas, con pequeñas diferencias entre ambos estados. Los Institutos están autorizados a negociar todo tipo de deuda a nombre de las entidades1 de los dos estados analizados. Igualmente, pueden recibir los flujos de pagos que garantizarán dichos adeudos, para cubrir el servicio financiero de las deudas contratadas e incluso a contratar coberturas que disminuyan el riesgo del pago de dicho servicio. Las diferencias más importantes encontradas entre las dos leyes son: en Hidalgo se incluye al Instituto entre las entidades facultadas para contratar deuda pública, mientras que en Quintana Roo no es así. Sin embargo, dentro de las facultades establecidas para el Instituto, en el Artículo 12 Ter de la Ley de Deuda Pública de este último estado, se establece que con la autorización del Congreso del estado, el Instituto, a través de su Director General puede "ii.- Contratar los empréstitos que le hayan sido autorizados por la Legislatura" y "iii.Negociar, aprobar, celebrar, emitir y suscribir, en el ámbito de su competencia, los actos jurídicos, títulos de crédito, valores y demás instrumentos legales necesarios para la obtención en los mercados financieros de los financiamientos y el otorgamiento de crédito a las entidades, así como el manejo, operación y gestión de los mismos." Por lo que de facto se le están otorgando las atribuciones de contratación de deuda pública. Cuadro 1.4

Diferencias entre las Leyes de Deuda Pública de Hidalgo y Quintana Roo, incluyendo al Instituto para el Financiamiento del Estado

Hidalgo I- Disposiciones Generales de Deuda Pública 1) Incluye en el Artículo 2 al Instituto entre las entidades que pueden contratar deuda pública. 2) Dentro de las definiciones se establece que el Instituto es un organismo descentralizado de la administración pública estatal, que tiene atribuciones para contratar deuda destinada para proyectos de inversión pública productiva, para asistir a las entidades en el acceso a financiamiento y para diseñar e instrumentar mecanismos financieros para Proyectos Público Privados. 3) La deuda del Instituto se define como la que se contrae ante instituciones financieras o el mercado de capital mexicano, cuya fuente de pago la constituyen los flujos de efectivo que dichas entidades ceden a favor del propios Instituto de manera irrevocable para la contratación de financiamientos, sin que previamente hayan ingresado a sus cuentas bancarias o tesorerías. II- Facultades y Obligaciones en materia de deuda pública

Quintana Roo No se incluye al Instituto entre las entidades que pueden contratar deuda pública Sólo define Instituto como el Instituto para el Desarrollo y Financiamiento del Estado de Quintana Roo.

La deuda del Instituto es la que se contrata por éste en los mercados financieros.

...Continúa

Las entidades que pueden contratar deuda pública en ambas leyes son las siguientes: El estado, los municipios, los organismos descentralizados estatales o municipales y las empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomiso en que el fideicomitente sea alguna de las entidades señaladas. Hidalgo incluye también al Instituto para el Financiamiento del Estado de Hidalgo.

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Cuadro 1.4

Diferencias entre las Leyes de Deuda Pública de Hidalgo y Quintana Roo, incluyendo al Instituto para el Financiamiento del Estado

Hidalgo 4) El Artículo 14-Bis especifica que el Instituto es la primera instancia para que las entidades contraten deuda, aunque pueden optar por contratarla de manera independiente.

Competencias del Instituto Las más importantes se presentan en el Artículo 14 Ter i- Presentar y gestionar ante el Congreso las solicitudes de autorización de endeudamiento y contratar los empréstitos que le hayan sido autorizados por el Congreso. ii- Contratar los empréstitos que le hayan sido autorizados por el Congreso iii- Negociar, aprobar, celebrar, emitir y suscribir, en el ámbito de su competencia, los actos jurídicos, títulos de crédito, valores y demás instrumentos legales necesarios para la obtención en los mercados financieros de los financiamientos y el otorgamiento de crédito a las entidades, así como el manejo, operación y gestión de los mismos. iv- Emitir o suscribir valores y colocarlos a través de intermediarios financieros para que los coloquen entre el público inversionista, previa autorización del Congreso. v- Celebrar los actos jurídicos necesarios para el refinanciamiento y reestructuración de la deuda pública a cargo de las entidades. vi- Constituirs e, previa autorización del Congreso, en garante, avalista, deudor solidario, subsidiario o sustituto de las entidades. vii- Previa autorización del Congreso, recibir los flujos de efectivo derivados de las afectaciones que las entidades públicas realicen a sus ingresos para establecer como fuente o garantía de pago o ambas, los flujos de efectivo derivados de contribuciones, cobranza de cuotas, cooperaciones, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones federales o cualesquier otros ingresos de las entidades, que hayan celebrado contrato con el Instituto para acceder a financiamiento y en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables a la materia. viii Constituir como fuente o garantía de pago, o ambas, los flujos de ingresos de las entidades reportados en el acápite anterior (v), en cumplimiento de las obligaciones financieras que haya contratado el Instituto en los mercados financieros ix- Negociar los términos y condiciones, así como celebrar los actos jurídicos que formalicen los mecanismos legales de garantía o pago de los financiamientos que celebren las entidades con el Instituto y, a su vez, los celebrados por el Instituto en los mercados financieros. x- Recibir previa instrucción irrevocable o no de las entidades pagos por cuenta de los mismos, con cargo a las participaciones federales, en su caso, que les correspondan, así como a sus ingresos propios. xi- Celebrar operaciones financieras de cobertura que tiendan a evitar o reducir riesgos económicos-financieros derivados de créditos o empréstitos obtenidos por el Instituto en su carácter de emisor o deudor.

Quintana Roo El Artículo 12-Bis establece que el Instituto es la primera instancia para que el estado, organismos descentralizados estatales, empresas de participación mayoritaria estatal y los fideicomisos en que fideicomitente sea alguna de las entidades antes señaladas puedan contratar deuda. Estas entidades podrán contratar deuda de manera independiente, cuando acrediten ante la legislatura, contar con una opción menos onerosa o que éste haya expresado su opinión en el sentido de que financieramente la entidad no garantiza plenamente las condiciones de cumplimiento oportuno y total del financiamiento solicitado. En el Artículo 12 Ter Similar redacción Similar redacción Similar redacción

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El Marco Jurídico

Cuadro 1.4

Diferencias entre las Leyes de Deuda Pública de Hidalgo y Quintana Roo, incluyendo al Instituto para el Financiamiento del Estado

Hidalgo xiii- Realizar oportunamente los pagos de capital, intereses y accesorios de la deuda del Instituto. xiv- Inscribir los financiamientos que celebre en el Registro de Obligaciones y Empréstitos del Estado de Hidalgo y promover la inscripción de los financiamientos que contraten las entidades con el propio Instituto, con la afectación de sus participaciones federales en el Registro de la SHCP. xv- Asesorar a las entidades en la formulación de sus proyectos financieros y en todo lo relativo a las operaciones que pretendan realizar en materia de deuda pública. xvi- Diseñar e instrumentar Proyectos Público-Privados. III-De la contratación de empréstitos y créditos Artículos 36 y 36 Bis En estos artículo se describen todos los procedimientos a seguir, así como los documentos y aprobaciones necesarias para acceder a un préstamo a través del Instituto Artículos 51: Establece que el Instituto asesorará a las entidades en la formulación de sus proyectos financieros y en lo relativo a las operaciones que pretendan realizar en materia de deuda pública, cuando así lo soliciten.

Quintana Roo Similar redacción Similar redacción

Similar redacción No se incluye un acápite similar Artículos 18 y 18 Bis Tienen el mismo contenido. No se incluye ningún artículo similar.

Fuente: aregional.com, con información de las Leyes de Deuda Pública de los estados de Hidalgo (última reforma 26 de julio de 2006) y Quintana Roo (última revisión 27 de octubre de 2006).

Otra diferencia entre las dos legislaciones es que entre las facultades del Instituto en Hidalgo se establece la de diseñar e instrumentar proyectos públicos-privados, así como asesorar a las entidades en la formulación de sus proyectos financieros y en las operaciones de deuda pública. Sin embargo en Quintana Roo no se incluyen, porque estas atribuciones se encuentran detalladas en la Ley del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento de Quintana Roo. Debe señalarse que en ambas leyes de deuda se encuentra una cláusula muy importante en relación con la normativa prudencial del endeudamiento a contratar. Esta cláusula se refiere a la creación por las entidades de un superávit primario en sus finanzas, que permita garantizar el cumplimiento de sus obligaciones de manera total. Se especifica en ella, además, que el monto del superávit debe incluirse en el presupuesto de egresos cada año hasta el vencimiento de la obligación.2

1.5.1.2 Leyes del Instituto para el Financiamiento Las leyes de los dos estados que utilizan este mecanismo, crean al Instituto como organismo público descentralizado de la administración Pública del estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, especificando entre los objetivos el de coadyuvar con las entidades en las siguientes acciones:

En el estado de Quintana Roo esta cláusula se encuentra en el Artículo 5to. Y dice: "Las entidades públicas deberán demostrar un superávit primario en sus finanzas y presentarlo de conformidad a las disposiciones normativas de la Ley de la materia y las que emitan para tal efecto la Secretaria que permitan garantizar el cumplimiento de sus obligaciones de manera total y prever el monto económico específico en el presupuesto de egresos de cada año durante la vigencia del financiamiento. Por su parte, Hidalgo lo incluye en el Artículo 22, que dice "Las entidades deberán programar un superávit primario en sus finanzas y dar suficiencia a sus obligaciones de deuda en el presupuesto de egresos de cada año durante la vigencia del financiamiento.

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

iiiiiiiv-

Asesorar a las entidades para lograr una planeación financiera integral; Acceder a financiamiento de manera unitaria y/o colectiva en los mejores términos y condiciones posibles a los mercados financieros. Constituirse como acreedor de las entidades. Atraer capitales e inversiones públicas y privadas al estado, mediante el diseño y aplicación de mecanismos conducentes en el ámbito de su competencia.

En la acción v, ambas leyes difieren ya que la de Quintana Roo establece una acción más general: Diseñar e instrumentar proyectos públicos-privados, mientras que la de Hidalgo lo delimita, al especificar más la acción: "Diseñar e instrumentar mecanismos de financiamiento para fomentar la educación superior del Estado de Hidalgo en la modernización, administración y operación financiera del mismo." Por otro lado, las atribuciones y facultades que se le otorgan a la Junta de Gobierno del Instituto son muy parecidas en ambas leyes. Sólo se diferencian en una cláusula que se incluye en Hidalgo, en la que se faculta a la Junta a aprobar las normas y bases para cancelar adeudos a cargo de terceros y a favor del organismo, cuando fuere notoriamente imposible la práctica de sus cobros, previa autorización de las instancias correspondientes, siempre y cuando no se trate de financiamientos. En lo que se refiere a las funciones administrativas que se atribuyen al Director General, solamente hay una diferencia notable entre las dos leyes en lo que se refiere a la autonomía para nombrar a los servidores públicos del organismo. Así, en Quintana Roo éstos pueden ser nombrados y removidos por el Director General, y también éste puede decidir sobre la aprobación de los sueldos y prestaciones del personal. En cambio, en Hidalgo, el Director General sólo puede proponer a la Junta de Gobierno el nombramiento o remoción de los servidores públicos del Instituto, así como la fijación de sueldos y demás prestaciones. Es decir, en Quintana Roo los funcionarios del Instituto tienen mayor autonomía que en Hidalgo. Debe destacarse que la principal diferencia entre las dos leyes analizadas se encuentra dentro del Artículo 10, que regula las facultades y obligaciones del Director General. En la ley de Quintana Roo se establecen dos Fracciones, que no se encuentran en la de Hidalgo: La Fracción III, que regula las acciones a tomar en materia de instrumentación de los proyectos público-privados (PPP) y de proyectos de prestación de servicios y la IV, que norma las acciones a tomarse en materia de administración relacionadas con los fondos incluidos en el Artículo 43 de la Ley de Presupuesto y Gasto Público de Quintana Roo. Lo anterior pone de manifiesto que en Quintana Roo el Instituto tendrá una mayor intervención en la instrumentación de los PPP que en Hidalgo.

1.5.2 ESQUEMAS UTILIZANDO RECURSOS DEL FAIS Mediante la adición del Artículo 50 a la LCF, descrito en el acápite 1.2.1 se autoriza a los estados y municipios a afectar hasta un 25.0 por ciento de los recursos anuales que les corresponden por concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones crediticias que contraigan. Poniendo en práctica las medidas autorizadas por el mencionado Artículo, el 7 de mayo de 2007 el H. Congreso del estado de Michoacán autorizó, mediante el Decreto No. 184, a los municipios del estado a participar en un esquema de financiamiento. En este mecanismo se usaron los recursos del FAIS como fuente de pago de las obligaciones, incluyendo capital e intereses y demás gastos relacionados con los préstamos. 18

El Marco Jurídico

Previa a la implantación del esquema, el H. Congreso de Michoacán introdujo varios cambios a la Ley de Deuda Pública del Estado de Michoacán de Ocampo, en fecha12 de marzo de 2007, para adecuarla a las nuevas circunstancias. Las principales modificaciones realizadas a dicha Ley se presentan en el cuadro 1.5 Cuadro 1.5

Principales cambios realizados a la Ley de Deuda Pública de Michoacán, 12 de marzo de 2007

Artículos de la Ley Artículo 1o

Artículo 2o

Artículo 6o A y B

Artículo 11

Artículo 12

Reformas introducida Disposiciones generales "… esta ley regula la afectaciones de las participaciones que en ingresos federales tienen derecho a percibir el Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo y a sus municipios, y los demás ingresos que correspondan a las entidades.*" "…el Estado y sus Municipios podrán contratar deuda directa, siempre que su vencimiento y liquidación se realicen seis meses antes del término de la administración estatal o municipal que la contrate y que su monto neto no exceda del cinco por ciento de los ingresos ordinarios de la entidad* de que se trate durante el ejercicio fiscal en que se contrate la deuda." De la aprobación y contratación de deuda pública En las disposiciones 6A, Fracción V, para el Gobierno del Estado y 6B. Fracción VIII, para los municipios: "Negociar y celebrar los contratos y documentos que sean necesarios para establecer los mecanismos legales para que el estado lleve a cabo las afectaciones a que se refiere el Artículo 11 de la presente Ley..." En las Disposiciones 6A, Fracción VIII, para el Gobierno del Estado y 6B, Fracción XI, para los Ayuntamientos se establece que se debe notificar a la SHCP o cualquiera otra autoridad competente, conforme a los Artículos 9 y 50 de la LCF, cualquier afectación en garantía, como fuente de pago o de cualquier otra forma, de las Aportaciones Federales susceptibles de afectación o de las Participaciones que en ingresos federales tenga derecho a percibir el estado o los municipios. Por último, en la Disposición 6A, Fracción 10 se establece que el Gobierno del estado debe vigilar la capacidad de pago de las entidades* respecto de las cuales el estado esté obligado en cualquier forma, sea suficiente para cubrir puntualmente los compromisos que contraigan. i- Se autoriza al estado y a los municipios la afectación como fuente de pago y garantia de sus obligaciones de las Aportaciones y Participaciones Federales que les correspondan. ii- Se limita el pago del servicio de la deuda estatal y municipal hasta un dos y medio por ciento del presupuesto anual de egresos de estas entidades, a menos que exista autorización del Congreso del estado. iii-Los municipios y entidades paramunicipales que contraten deuda sin aval del Gobierno del estado, y la garanticen con las Participaciones Federales que les correspondan, pueden celebrar contrato de mandato especial irrevocable para actos de dominio con el Gobierno del estado, fideicomiso u otros mecanismo que autorice el Congreso. También podrán afectar en garantía el derecho de cobro de los ingresos que generen o puedan generar las obras de infraestructura o la prestación de servicios públicos. iv- Los municipios podrán afectar en garantía los recursos del Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal que les correspondan. v- "…se requerirá la autorización previa del Congreso para que el estado se constituya en garante, avalista o deudor solidario de deuda de cualquiera de las otras entidades* y para que los municipios se constituyan en garantes, avalistas o deudores solidarios de deuda de las entidades paramunicipales." El estado y los municipios para el pago de la deuda que obtengan podrán formalizar un mecanismo mediante la constitución de fideicomisos, que no serán parte de la administración pública estatal o municipal, los cuales deben prever los aspectos siguientes: i- Notificación irrevocable a la Tesorería de la Federación, a la Tesorería General de la afectación del derecho y/o los ingresos a las aportaciones federales susceptibles de afectación o a las Participaciones que en ingresos federales les correspondan. ii- Las transferencias de los montos del Fondo General de Participaciones y de las Aportaciones Federales susceptibles de afectación se sujetarán a las condiciones de pago establecidas en la LCF y a los anticipos a que se refiere el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, celebrado por el Gobierno Federal y el Gobierno del estado. Continúa...

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

Cuadro 1.5

Principales cambios realizados a la Ley de Deuda Pública de Michoacán, 12 de marzo de 2007

Artículos de la Ley

Artículo 19 Articulo 21 Artículo 22 Artículo 24

Reformas introducida Otra cláusula importante en este Artículo establece que el Congreso podrá autorizar a dos o más municipios la constitución de mecanismos de fuente de pago, garantía o ambos, a los que se afecte el derecho y/o los ingresos a las Aportaciones Federales que les correspondan, para el pago de sus créditos de corto plazo, en el entendido de que los recursos o ingresos de un municipio no podrán afectarse al pago de obligaciones de otro u otros. Los decretos correspondientes deben autorizar los montos máximos de endeudamiento, el derecho y/o los ingresos cuya afectación se autoriza, los mecanismos que podrán constituirse y a los que podrán adherirse los municipios que así lo decidan. Del Registro Único de Obligaciones y Empréstitos Toda deuda contraída por las entidades y las operaciones en las que el Congreso autorice afectaciones conforme al Artículo 11, deben inscribirse en el Registro Unido de Obligaciones y Empréstitos Con base en el Registro la Tesorería General deberá publicar trimestralmente el estado de situación de la deuda directa y contingente del estado, municipios, y organismos paraestatales y paramunicipales. Las entidades* deberán informar dentro de los 30 días siguientes a la contratación de obligaciones, empréstitos o emisión de deuda a la Auditoria Superior de Michoacán. Las entidades deberán informar trimestralmente a la Tesorería General la situación que guarde la deuda contraída u operación a que hace referencia el Artículo 11, celebradas por las mismas e inscritas en el Registro.

*En la Ley de Deuda del Estado de Michoacán de Ocampo se entiende por entidades: la administración pública estatal sus dependencias, organismos públicos descentralizados y empresas de participación estatal; la administración pública municipal, incluidas sus dependencias, organismos públicos descentralizados y empresas de participación municipal; y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea alguna de las entidades mencionadas. Fuente: aregional.com, con informaciones de la Ley de Deuda del Estado de Michoacán de Ocampo, revisada el 12 de marzo de 2007.

Como se explicita en el cuadro anterior, dentro de las modificaciones realizadas a la Ley de Deuda de Michoacán las principales medidas prudenciales que deben adoptar las entidades que deseen tomar un crédito se establecen en los Artículos 2, 6 y 11. En el Artículo 2, se estipula un límite de seis meses antes del término de la administración estatal o municipal, para que puedan contratar deuda. Igualmente, se limita el monto a tomar en financiamiento al 5.0 por ciento de los ingresos ordinarios de la entidad que contrae la deuda, del ejercicio fiscal en el que se contrata. A este respecto, en el Artículo 11 entre otras medidas, se establece un límite de hasta 2.5 por ciento del presupuesto anual de egresos de las entidades contratantes para el pago del servicio de la deuda (esta medida se reitera en el Artículo 8). En este mismo Artículo también se regula que para otorgar avales tanto el estado como los municipios requerirán la autorización previa del Congreso del estado. En el Artículo 6, a su vez, se estipula que el gobierno del estado debe vigilar que la capacidad de pago de las entidades para las cuales el estado esté obligado, sea suficiente para cubrir puntualmente los compromisos que contraigan supervisando que tengan una estructura financiera adecuada.

El Marco Jurídico

Los Artículos 6, 19, 21, 22 y 24 aumentan la transparencia en la contratación de deuda por parte de las entidades, ya que estipulan la obligatoriedad del registro del endeudamiento contratado tanto ante la SHCP como en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos del estado, así como la publicación periódica de la situación del mismo. Debe destacarse que las modificaciones más importantes para la constitución del esquema de deuda municipal se encuentran en los Artículos 11 y 12. El primero autoriza la afectación de los ingresos tanto del estado como de los municipios, incluyendo las Aportaciones Federales, para el pago de las obligaciones. El Artículo 12, a su vez, autoriza la constitución de los fideicomisos, la instrucción irrevocable a la Tesorería de la Federación y a la Tesorería General del estado para la afectación de los flujos de ingresos de las entidades, así como la reglamentación de estas transferencias y la forma en que se realizaran los pagos de las obligaciones. En el mismo, además, se autoriza al gobierno del estado a instrumentar mecanismos de captación y distribución de los recursos derivados de la coordinación fiscal a través de cuentas, depósitos fideicomisos y otros medios legales, respetando los montos, plazos y condiciones de entrega de los recursos a los municipios conforme a la LCF.

1.5.2.1 Esquema de Chiapas A través del Decreto No. 154, publicado en el Periódico Oficial, en fecha 20 de febrero de 2008, la LXIII Legislatura Constitucional del Estado de Chiapas autorizó al estado y a sus municipios a contratar empréstitos por los montos que se establecen en el mismo Decreto. Asimismo, aprobó la afectación del derecho y los ingresos que les correspondan del Fondo FAIS, como fuente de pago de los mismos, mediante la constitución o adhesión, según corresponda, a un fideicomiso de administración y fuente de pago. Previo a este Decreto, el Congreso del estado reformó diversos Artículos del Código de la Hacienda Pública para el Estado de Chiapas, de la Ley Orgánica Municipal y de la Ley de Hacienda Municipal del Estado. Estos cambios se realizaron para permitir a esta entidad y sus municipios contratar obligaciones con base en autorizaciones de endeudamiento adicionales a las previstas en las leyes de ingresos y afectar el derecho y/o los ingresos que les corresponden en el referido fondo, a través de mecanismos de fuente de pago o garantía de los financiamientos a su cargo. El Decreto autoriza la constitución de un fideicomiso de administración y fuente de pago, en el que se depositen los recursos correspondientes a los municipios del Fondo FAIS, así como instruir a la Tesorería de la Federación en este sentido. Asimismo, los municipios que deseen tomar un crédito dentro del esquema del FAIS deben girar una instrucción, a fin de que se afecten los derechos y/o los ingresos que les corresponden en el referido fondo, a través de mecanismos de fuente de pago o garantía de los financiamientos a su cargo.

1.5.3 Esquema de Linea de Crédito Global Revolvente El Congreso del estado de Guerrero autorizó mediante el Decreto No. 618, promulgado en noviembre de 2005, la instrumentación de una Línea de Crédito Global Revolvente (LCGR), para hacer accesible el crédito a los municipios de esta entidad federativa y estructurar de una manera ordenada el otorgamiento de los préstamos. La citada autorización fue reformada en junio de 2006, con el Decreto No. 93. 21

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

En contraste con los esquemas analizados que introdujeron cambios en sus leyes de deuda para incluir no sólo estos mecanismos, sino también las facultades y medidas de regulación preventiva para sus participantes, las modificaciones introducidas a la Ley de Guerrero se refieren principalmente a la autorización a la implementación de la LCGR. Asimismo, se incluyen los permisos al estado, los municipios y las empresas paraestatales y paramunicipales para utilizar sus recursos federales y propios para cubrir el servicio financiero de los adeudos que contraigan, así como para la utilización de operaciones de cobertura para reducir el riesgo crediticio de sus obligaciones. A este respecto, debe destacarse que la Ley de Deuda Pública del Estado de Guerrero es reciente, ya que la misma se publicó en el Periódico Oficial, en fecha 11 de noviembre de 2005, por lo que para incluirle la normatividad para la LCGR se adicionaron o reformaron sólo cuatro Artículos: a) Para facilitar la instrumentación de la LCGR se introdujo el Artículo 26, el cual establece lo siguiente en forma textual: "Línea de Crédito Global Municipal. Derivado de la magnitud de los proyectos de inversión pública productiva o de los proyectos de impacto regional o cuando así convenga, el Congreso del estado podrá autorizar la contratación de financiamientos a dos o más municipios, bajo el amparo de una línea de crédito global, o en su caso, la emisión de valores conjunta entre dos o más municipios, las cuales serán negociadas y gestionadas con la asesoría de la Secretaría de Finanzas y Administración." b) Se reformó el Artículo 30, en el cual se autorizan las operaciones financieras de cobertura para evitar o reducir los riesgos económicos-financieros derivados de los créditos, las cuales sólo requerirán la aprobación del Congreso en caso de que estas operaciones excedan de doce años de contratación. c) Se adicionó el Artículo 40 Bis, que autoriza al estado y los municipios a utilizar como fuente de pago de su deuda pública, los ingresos o derechos que reciban por concepto de ingresos federales (Ramos, Programas, Ingresos o Aportaciones); y d) Se modificó el Artículo 42, que permite utilizar los ingresos propios como fuente de pago directa o alterna para cubrir sus obligaciones crediticias al estado, los municipios y las entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal.

1.5.4 ESQUEMA DE FIDEICOMISO GRUPAL MUNICIPAL Los estados de Sonora y Sinaloa no tuvieron que realizar ninguna modificación a su marco regulatorio para implementar sus respectivos esquemas de financiamiento a sus municipios. En ambos los programas de financiamiento fueron autorizados por sus respectivas Legislaturas. En Sonora, a través del Decreto No. 32, de fecha 30 de enero de 2007 y en Sinaloa, con el Decreto 403, de fecha 25 de octubre de 2006. En los dos decretos se aprueban programas de refinanciamiento de la deuda directa municipal. En los dos casos, se constituyó un fideicomiso irrevocable de administración y fuente de pago. La afectación de las Participaciones Federales de los municipios participantes de Sonora se reconoce en un Convenio de Coordinación celebrado entre el estado y los municipios afectados. Igualmente, cualquier municipio adicional que quiera adherirse al fideicomiso o para la inscripción de financiamientos adicionales en el programa se le requiere que se adhieran a este convenio. 22

En el caso de Sinaloa los municipios participantes deben girar una instrucción irrevocable a la Secretaría de Finanzas del estado, a fin de que la Tesorería deposite directamente a la cuenta concentradora el porcentaje afectado de las Participaciones Federales que les corresponden. Esta instrucción sólo podrá modificarse con el consentimiento unánime y por escrito de los acreedores inscritos en el Fideicomiso. Conclusiones Las bases jurídicas que respaldan los nuevos esquemas de financiamiento a los gobiernos estatales y municipales y a las empresas paraestatales y paramunicipales son los cambios realizados a partir de 1997 al marco jurídico que regula el endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Dentro de estos cambios, son muy importantes las modificaciones introducidas en el 2001 a la Ley de Mercado de Valores, que autorizan la emisión de certificados bursátiles a las entidades de la administración pública, así como las modificaciones al Artículo 9no. de la LCF, que permite a los gobiernos estatales y municipales afectar las Participaciones Federales que les corresponden de la FGP, en respaldo de sus obligaciones financieras. Igualmente, son de suma importancia la introducción del Artículo 50 a la LCF, que autoriza la afectación de hasta un 25.0 por ciento de los recursos anuales que les corresponden a estos gobiernos por los recursos de los fondos FAIS y FAFFEF para garantizar el cumplimiento de las obligaciones crediticias que contraigan. Con las referidas modificaciones, así como con la modernización y actualización ya realizadas por los Congresos estatales a las Leyes de Deuda Pública de las entidades federativas en los últimos cinco años, prácticamente con muy pocos cambios sobre todo en materia prudencial a estas leyes, se pudieron implementar el esquema de Línea de Crédito Global revolvente de Guerrero, los de Michoacán y Chiapas utilizando los recursos del FAIS y los Fideicomisos Grupales Municipales de Sinaloa y Sonora. Los únicos que tuvieron que hacer cambios importantes en sus respectivas legislaciones fueron los estados de Hidalgo y Quintana Roo, para implementar sus respectivos Institutos para el Financiamiento del Estado. Específicamente se tuvieron que introducir en ellas las facultades que se les otorgan a estos Institutos, y una más estricta regulación prudencial en la contratación y administración de los créditos que manejen estas instituciones. Se debe destacar que con la introducción de estos esquemas y las modificaciones que se realizaron a las leyes de deuda de los estados que los implementaron, se ha fortalecido el marco legal que respalda la contratación de financiamiento por parte de sus entidades de la administración pública, haciendo mucho más transparente su regulación.

Capítulo 2 Nuevos Esquemas de Financiamiento a los Gobiernos locales

INTRODUCCIÓN

n el período que abarca desde enero 2007 a marzo de 2008 siete entidades federativas: Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Quintana Roo, Sonora y Sinaloa, implementaron nuevos esquemas de financiamiento crediticio a los estados, municipios y organismos paraestatales y paramunicipales. Estos esquemas han sido diseñados con el propósito de facilitarles el acceso a créditos en mejores condiciones de tasas de interés y en algunos casos mayores plazos, con fines de destinar estos recursos a inversión productiva o reestructuración de adeudos. Estos esquemas surgen en respuesta a la escasez de crédito en el mercado financiero para los gobiernos locales, ya que de los 186,470.0 millones de pesos (mdp) prestados a diciembre de 2007 por el sistema bancario y el mercado de valores a los gobiernos subnacionales, solamente el 9.1 por ciento (16,901.1 mdp) se les otorgó a los municipios. Estos créditos fueron otorgados en su mayoría a los Ayuntamientos más grande, que son los que pueden ofrecer mejores garantías y pueden absorber los altos costos que tienen tanto el financiamiento bancario, como los del mercado de valores. 25

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

2.1 REGULACIÓN Y COSTO

DEL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL

Como se mencionó en el Capítulo 1, la quinta disposición transitoria de las "Disposiciones de carácter general aplicables a la metodología de la calificación de carteras crediticias de las instituciones de crédito", del 20 de agosto del 2004, de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), afectó el costo y disponibilidad de créditos para los municipios. El costo de las calificaciones es uno de los motivos que explica, entre otros factores, que sólo 90 municipios tengan calificaciones al riesgo crediticio y que el crédito tomado por los mismos se haya reducido, teniendo solamente 564 de los 2,439 municipios del país (23.2 por ciento del total) algún tipo de financiamiento. Al respecto debe destacarse que entre estos 564 municipios ya se incluyen el aumento representado por las localidades bajo los nuevos esquemas de financiamiento. Dada esta situación las entidades federativas han estado desarrollando esquemas novedosos para facilitarles a los gobiernos locales el acceso al financiamiento crediticio, a bajo costo y con el menor riesgo posible. Estos esquemas hasta el primer trimestre del 2008 se pueden catalogar en cuatro diferentes tipos: Instituto para el Financiamiento; Líneas de Crédito Global Revolventes; Esquemas utilizando los Fondos del FAIS y los de Financiamiento Grupal Municipal. En este capítulo se analizan estos cuatro instrumentos.

2.2 INSTITUTOS

PARA EL

FINANCIAMIENTO

Los institutos para el financiamiento están siendo impulsados por el programa de cooperación internacional Alianza para la Prosperidad y la Seguridad de América del Norte. Estos institutos son organismos públicos descentralizados, con personalidad jurídica y patrimonio propio, habilitados para otorgar financiamientos colectivos y/o unitarios para los estados, municipios, empresas paraestatales y paramunicipales, mediante un fondo revolvente con condiciones financieras más favorables. Otros de los objetivos importantes de los institutos es apoyar a estas entidades a realizar una planeación financiera integral y asesorarlas en la formulación de sus proyectos financieros. Los principales rasgos de la operación de estos institutos se presentan en el esquema 2.1. Debe destacarse que cuando una entidad solicita un crédito al Instituto, debe contar con la previa autorización del Congreso del estado a este endeudamiento. Después de recibida la aprobación se realiza el acuerdo entre la entidad contratante y el Instituto. En este documento la entidad cede sus derechos al Instituto sobre los flujos de efectivos que garantizarán el servicio financiero de los adeudos, de manera irrevocable. En caso de que la entidad contratante del crédito desee utilizar en respaldo del crédito un porcentaje de las Participaciones Federales que le corresponden del Fondo General de

Nuevos Esquemas de Financiamiento a los Gobiernos locales

Participaciones (FGP), tiene que instruir irrevocablemente a la Tesorería de la Federación, TESOFE (si la entidad es el estado) o a la Tesorería del Estado (en cualquier otro caso). Para que deposite estos recursos en la cuenta concentradora del fideicomiso de administración y pago, que haya constituido el Instituto, para cubrir el servicio financiero del crédito. Si este es el caso, el Instituto tiene también que hacer cesión de sus derechos sobre los flujos de ingresos mencionados, a favor del fideicomiso de administración y fuente de pagos. El fideicomiso aplicará los recursos que reciba al servicio del principal e intereses del crédito, así como para cubrir los costos asociados y la constitución del fondo de reserva que demanden los acreedores en la negociación del crédito, como garantía del cumplimiento de estos pagos en tiempo y forma. Si después de cubiertas estas necesidades queda algún remanente, éste será devuelto a la entidad. Esquema 2.1

Esquema de operación de los Institutos para el Financiamiento

Entidad

Instrucción irrevocable

TESOFE o Tesorería del Estado

Porcentaje de Participaciones Federales

Crédito a la entidad

Acuerdo y Cesión de Derechos

Instituto para el Financiamiento

Devolución de excedentes

Cesión de derechos Fideicomiso de Administración y Fuente de Pagos Cuenta Concentradora

Fondo de Reservas

Pago servicio financiero Banco o Inversionistas Fuente: aregional.com

2.2.1 OPERACIONES

DE LOS INSTITUTO PARA EL

FINANCIAMIENTO

Hasta marzo de 2008 se han registrado pocas operaciones de los Institutos que están funcionando en los estados de Hidalgo y Quintana Roo. Así, en Hidalgo sólo se ha realizado una operación, la cual fue autorizada en fecha 19 de marzo de 2007 por el Congreso local, mediante el Decreto 354, que faculta al estado a realizar la contratación de hasta 2,450.0 mdp con el Instituto, para destinarlos a la reestructuración y refinanciamiento de su deuda pública directa. Con este propósito el Instituto formalizó el 30 de abril del pasado año un Fideicomiso Irrevocable de Administración y Fuente de Pago (F/2002305), cuyo fiduciario es Banco Santander, S.A., para que funja como fuente de pago del endeudamiento autorizado. El 9 de mayo de 2007 se realizó la emisión de certificados bursátiles IFHGO 07, por los 2,450.0 mdp. Para el pago del servicio financiero de la misma, se afectó de manera irrevocable, la totalidad de los derechos que le corresponden al Instituto, en su carácter de acreditante bajo el contrato de financiamiento que éste mantiene con el estado, el 35.0 por ciento de las Participaciones Federales que le corresponden al estado de Hidalgo, del FGP (excluyendo aquellas que les corresponden a los municipios). 27

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

La emisión cuenta con un fondo de reservas para el pago de intereses y principal, constituido en el fideicomiso y consiste de la reserva de tres meses de pagos de intereses y de capital, que se vayan a realizar en los tres meses inmediatos siguientes. El estado de Hidalgo otorgó previamente a la TESOFE una instrucción irrevocable para que deposite al Fideicomiso de Administración y Fuente de Pago las cantidades derivadas de los derechos sobre las Participaciones. La colocación de esta emisión se realizó a una tasa variable de TIIE a 28 días más un diferencial de 0.14 por ciento y cuenta con una cobertura de tasa máxima de 10.0 por ciento para los primeros tres años de vida de los certificados bursátiles. El pago de los intereses se realizará mensualmente. El plazo negociado para la emisión es 12 años, con 2 años de gracia y los pagos por amortizaciones serán crecientes. Se debe destacar que las tasas de interés obtenidas para esta emisión, sólo han sido superadas por la segunda emisión de certificados bursátiles realizada por el Distrito Federal en diciembre de 2007, por un monto de 2,425 mdp, en la cual esta entidad federativa negoció una tasa de interés de TIIE a 28 días más un diferencial de tan sólo 0.05 por ciento.

2.2.2 OPERACIONES

DEL INSTITUTO DE

QUINTANA ROO

El Instituto para el Desarrollo y Financiamiento del estado de Quintana Roo está diseñado no sólo para ser un vehículo de financiamiento colectivo, sino también para ser una incubadora de proyectos público-privados. Esto se evidencia en el Capítulo 1, sección 1.5.1.1, donde se analizan los cambios introducidos a la Ley de Deuda de esta entidad federativa, así como en la ley de constitución del Instituto. La primera operación realizada a través del Instituto consistió en la reestructuración de la deuda pública directa del estado, con los bancos Scotiabank-Inverlat y Banorte, por un monto de 1,222 mdp, a una tasa de TIIE más 30 puntos, de las más reducidas obtenidas por una entidad en un crédito bancario. Debe destacarse que, en contraste con Hidalgo, el Instituto en Quintana Roo sólo actuó como intermediario en esta transacción. Con esta reestructuración el estado disminuyó de manera considerable el pago de intereses a realizar sobre su deuda pública, ya que se negoció una tasa de TIIE más un diferencial que es 105 puntos menor al acordado en el contrato original. Adicionalmente, se redujeron a la mitad los flujos de efectivo comprometidos para el pago de los adeudos, que originalmente ascendían a un monto equivalente al 50.0 por ciento del FGP. Asimismo, se liberaron más del 13.0 por ciento de los fondos en reservas que se tenían para el pago del principal e intereses. Esto significa que la reestructuración permitió al estado mayores ahorros, así como un aumento de su liquidez, manteniéndose el mismo plazo para el financiamiento. La segunda operación realizada por el Instituto fue la contratación de un crédito bancario con el Banco Nacional de México, S.A., por 315.0 mdp, para el financiamiento a la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado de Quintana Roo (CAPA). Este crédito se destinará a un programa de obras de infraestructura de agua potable y saneamiento, que incrementará la red de agua potable de la ciudad de Cancún y el desarrollo de obras hidráulicas en la zona norte del estado. Este crédito fue autorizado por el Congreso del estado, mediante el Decreto 193, del 7 de agosto del 2007. Para el pago del servicio financiero CAPA afectará como fuente alterna de 28

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pago un porcentaje de sus ingresos propios y el Instituto cederá irrevocablemente el derecho al cobro de sus ingresos derivados de las relaciones contractuales con CAPA. Por su lado, el estado de Quintana Roo cedió irrevocablemente el derecho y el cobro de la concesión con Derechos Hidráulicos de Cancún, S.A. de C.V.1 (DHC) como fuente principal de pago del crédito. Asimismo, también se constituyó como deudor subsidiario de CAPA en la contratación de dicho endeudamiento, afectando adicionalmente el 5.0 por ciento de sus Participaciones Federales del FGP como fuente alterna de pago. El crédito pagará una tasa de interés de TIIE + 0.19 por ciento, tendrá un vencimiento a 16 años, con 12 meses de gracia y estará denominado en pesos. El perfil de amortizaciones es de pagos iguales de capital. Se debe destacar que la tasa de interés es una de las más bajas otorgadas para un préstamo a una entidad de la administración pública estatal. Como se desprende de las informaciones anteriores, la principal labor del Instituto ha sido el de abaratar los créditos que ha tramitado, logrando servicios financieros realmente reducidos, y mayores plazos en los contratos de deuda, lo que mejora la liquidez de los organismos contratantes.

2.3 LÍNEA DE CRÉDITO GLOBAL REVOLVENTE Dentro de este esquema sólo se ha presentado un caso, el de la Línea de Crédito Global Municipal del Estado de Guerrero. Los antecedentes de este programa se remontan al mes de noviembre de 2005, en el que mediante el Decreto No. 618, el Congreso del estado autorizó la instrumentación de un proyecto de financiamiento que permite el acceso al crédito bancario a sus 81 municipios. Este programa confiere certidumbre de pago a los préstamos que se conceden bajo dicho esquema. Debe señalarse que el proyecto original fue reformado y es hasta junio de 2006, que se aprobó en forma definitiva, mediante el Decreto No.93. Con esta autorización el Gobierno del estado de Guerrero conformó el primer Fideicomiso Maestro Municipal Irrevocable de Administración y Fuente de Pago No. 573 (Fideicomiso). Este tiene dos funciones que se implementan en dos etapas diferentes. En la primera, es un instrumento de distribución y entrega del Fondo General de Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento Municipal (FFM) que corresponde a los 81 municipios del estado. La segunda etapa entra en funcionamiento cuando los municipios contratan créditos, y en ella el Fideicomiso se constituye en un mecanismo de fuente de pago de los créditos adquiridos. El esquema 2.2, presenta el mecanismo de instrumentación de las dos funciones del Fideicomiso.

Desarrollos Hidráulicos de Cancún, S.A. de C.V., tiene concesionado desde 1993 por 30 años los servicios de proveer agua potable, alcantarillado y saneamiento a los municipios de Benito Juárez e Isla Mujeres.

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Esquema 2.2

Funcionamiento de la Línea de Crédito Global Municipal de Guerrero En caso de crédito

Guerrero

Garantía 20% del préstamo Aporta el Fondo de Apoyo del Estado de Guerrero Los municipios deberán crear un Fondo de Reserva de 3 meses del servicio financiero

Tesorería del Estado de Guerrero Entrega FGP y FFM

Prestamos a municipios con LCGM

Fideicomiso maestro municipal No. 573 Entrega de Fondos

Fuente de pago 30% FGP y FFM

Municipios

Diferencia a municipios

Fuente: aregional.com

Como se muestra en el esquema 2.2, los préstamos que contraten los municipios cuentan con el respaldo de un Fondo de Apoyo aportado por el estado, que se establece en 20.0 por ciento del crédito contratado en la LCGM. Este fondo tiene como finalidad mantener en cierto nivel la calidad crediticia de los municipios que participen en la línea de crédito. El mecanismo de pago de los préstamos concedidos se constituirá con el 30.0 por ciento de las Participaciones Federales y del FFM correspondientes a los municipios que reciben el financiamiento. Adicionalmente, los municipios contratantes deben aportar un fondo de reserva equivalente al servicio financiero de tres meses de la deuda adquirida. A este respecto, se debe señalar que el monto máximo de contratación no podrá ser mayor al 30.0 por ciento de las Participaciones Federales y el FFM de cada municipio. Como medida prudencial adicional se exige a los municipios participantes en el esquema cumplir con ciertos indicadores financieros. Con ellos se justifica un nivel mínimo de calificación crediticia sombra. Otra medida adoptada para disminuir el riesgo de los créditos es la constitución de un Comité Técnico de Financiamiento. Este Comité, conjuntamente con la Comisión para el Fomento y Desarrollo Financiero Municipal (Organo desconcentrado de la Secretaría de Finanzas y Administración de Guerrero), son los encargados de otorgar y dar seguimiento a los créditos negociados bajo la LCGM.

2.3.1.- CONDICIONES

DE LOS PRÉSTAMOS

Los créditos otorgados bajo la línea de crédito tienen características similares en cuanto a plazos y tasas de interés. Así, la tasa de interés que pagarán los créditos otorgados a los municipios será la TIIE más un diferencial que será igual para todos los préstamos que se contraten. Todos los créditos tendrán pagos crecientes de capital (igualando el servicio de la deuda). Asimismo, con el fondo de provisión del Fideicomiso se pagará mensualmente el servicio de intereses y capital.

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Con respecto a los plazos, éstos no pueden exceder de 36 meses, que es el período de la administración. Por tanto, en la medida que transcurra el tiempo de la administración del ejecutivo local, el porcentaje que se le podrá prestar a ese municipio será menor al 30.0 por ciento de sus Participaciones Federales y del FFM correspondiente a su localidad. Es decir, mientras menor sea el tiempo que le reste en el poder a la corriente administración, menor será la proporción del monto del crédito que se le puede otorgar. En caso de que un municipio desee adquirir financiamiento a más largo plazo deberá contar con la aprobación expresa del Congreso del estado. Por otro lado, una condición importante de los préstamos contratados bajo la LCGM es que su destino único aprobado es la inversión pública productiva.

2.3.2 CRÉDITOS

CONCEDIDOS

Hasta diciembre de 2007 se reportaban 8 créditos a municipios dentro de la LCGM. Los montos de estos préstamos oscilan entre 300,000 mil pesos negociado por el municipio de Buenavista de Cuellar y 6.9 millones de pesos contratados por Iguala de la Independencia. En total se encuentran registrado un saldo de 14.6 millones de pesos. En el cuadro 2.1 se muestran los créditos contratado a diciembre 2007 bajo la LCGM.

Cuadro 2.1

Créditos otorgados bajo la Línea de Crédito Global Municipal de Guerrero hasta diciembre de 2007 (Miles de pesos) MUNICIPIOS

Monto

Azoyu Buenavista de Cuéllar Coyuca de Catalán Cuautepec Huitzuco Iguala de la Indepedencia Igualapa Pungarabato Total

600.00 300.00 2,200.00 700.00 1,500.00 6,900.00 500.00 1,900.00 14,600.00

Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Debe destacarse que la primera operación de crédito realizada dentro del esquema, fue un préstamo que se otorgó al municipio de Huitzuco de Figueroa, por 2.9 millones de pesos, a un plazo de 24 meses, cuyo destino fueron obras de drenaje, alcantarillado y agua potable. Como se aprecia en el cuadro 2.1, Huitzuco a diciembre de 2007 había amortizado un 1.4 millones de pesos de este crédito. Por otra parte, como se desprende de la información del cuadro 2.1, sólo el 9.9 por ciento de los municipios del estado han recibido préstamos a través de la LCGM. De igual manera, solamente se está utilizando el 4.9 por ciento de las disponibilidades de la línea de crédito. Al respecto, debe señalarse que aunque estos montos son muy reducidos en relación con las necesidades crediticias de los municipios de Guerrero, por lo menos les ha facilitado a los mismos el acceso al financiamiento crediticio, ya que hasta la entrada en vigor de la LCGM, las localidades guerrerenses no mostraban ningún tipo de financiamiento.

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

2.4 ESQUEMA UTILIZANDO

LOS RECURSOS DEL

FAIS

COMO RESPALDO

El Artículo 50 adicionado a la LCF en diciembre de 2006 y la modificación realizada al mismo en diciembre 2007 respaldan este esquema. En este Artículo se autoriza que un 25.0 por ciento de los recursos que anualmente les correspondan a las entidades federativas y municipios de los fondos de FAIS, puedan afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de las obligaciones que contraigan el estado o los municipios. El FAIS fue creado en 1998, como parte del sistema de aportaciones fiscales a los gobiernos locales (Ramo 33). Este fondo se determina cada año con base en recursos federales, por un monto equivalente al 2.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable y es otorgado a los estados a través de la TESOFE. Los estados, a su vez, a través de sus Tesorerías, les transfieren a los municipios los ingresos que les corresponden por este Fondo. Los recursos del FAIS se dirigen especialmente al financiamiento de obras y o proyectos de alcance local, regional o intermunicipal. La Legislatura de Michoacán autorizó el 7 de mayo de 2007, mediante el Decreto no. 184 la creación de un fideicomiso que tiene por objetivo facilitar el acceso al financiamiento de corto plazo de los municipios de esta entidad, con fines de acelerar y mejorar el desarrollo de los proyectos de infraestructura social en las localidades del estado. El esquema tiene como fuente de pago hasta el 25.0 por ciento de los recursos que les corresponden al estado y sus municipios en el FAIS. A este respecto, en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2007, a los municipios de Michoacán le correspondió el 5.2 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social de los Municipios, que se establecieron en 28,022.80 millones de pesos en total. Por tanto, en su conjunto los municipios de Michoacán recibieron en el 2007 por este Fondo 1,458.9 millones de pesos. De este monto, el 25 por ciento ascendió a 364.73 millones de pesos, suma que se podía afectar para respaldar los préstamos tomado por los municipios participando en el programa. Las condiciones que se estipularon para los créditos a contratarse bajo el programa analizado, son las siguientes: •

• • • • •

Los recursos obtenidos por el financiamiento solo deberán ser destinados a los fines establecidos por el FAIS, esto es: inversiones que beneficien directamente al segmento de la población que se encuentre en condiciones de pobreza extrema y rezago social. El acreedor en todos los casos será el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) Todos los créditos estarán denominados en pesos. Periodicidad de pagos mensuales Perfil de amortizaciones del principal creciente Tasa de interés fija

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2.4.1 FUNCIONAMIENTO

DEL PROGRAMA

En el esquema 2.3 se presenta el funcionamiento del programa instrumentado por Michoacán, donde se muestran sus etapas de operación. Esquema 2.3

Esquema del Estado de Michoacán para Financiar sus Municipios Estado de Michoacán Instrucción irrevocable de pago del FAIS Tesorería de la Federación

Fideicomiso Irrevocable de Administración y Fuente de Pago Pago 100% FAIS de estado y municipio sin deuda 75.0 por ciento FAIS

Autorización a retener hasta 25.0 por ciento del FAISM Cabildo del municipio con deuda 25.0 por ciento FAIS

Tesorería General del Estado

Organismo del estado que opera el FAIS

Municipios sin deuda

Municipios con deuda

Banobras

Fuente: aregional.com

El procedimiento a llevarse a cabo para el contrato y pago de los empréstitos municipales es el siguiente: En primer lugar, el H. Congreso del estado de Michoacán autorizó al gobierno de la entidad a constituir el Fideicomiso Irrevocable de Administración y Fuente de Pago, para ser el mecanismo de captación de los flujos de los recursos del FAIS. El gobierno del estado, a su vez impartió una instrucción irrevocable a la Tesorería de la Federación (TESOFE) para transferir al Fideicomiso creado el 100.0 por ciento de los recursos correspondientes al estado y sus municipios de los recursos del FAIS, del Ramo 33. Por su parte, los Cabildos de los municipios interesados en adquirir los préstamos de corto plazo, autorizan al Fideicomiso de Administración y Fuente de Pagos a retenerles el 25.0 por ciento de los recursos que les corresponden del FAIS, mediante la firma de un convenio de adhesión y se constituyen de manera oficial como fideicomitentes. Una vez contratado el crédito, el fideicomiso afectará de manera irrevocable y entregará al respectivo fiduciario los derechos de hasta el 25.0 por ciento de los recursos que le corresponde al municipio del FAIS, y que servirán como fuente de pago del servicio financiero del préstamo que les otorgará Banobras. Una vez que la TESOFE le transfiere al Fideicomiso todos los recursos del FAIS correspondientes al estado y sus municipios, éste transferirá por una parte a la cuenta de distribución de la Tesorería General del estado los montos completos correspondientes a Michoacán y a las localidades que no hayan adquirido empréstitos. Por otro lado, transferirá a los municipios con endeudamiento el 75.0 por ciento de los recursos que les corresponde del FAIS y a Banobras le pagará como servicio financiero del préstamo otorgado, el 25.0 por ciento restante. 33

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

Es importante destacar que el fideicomiso abre cuentas individuales para cada municipio adherido al esquema, a las que abona y carga de manera periódica los montos respectivos para servir los financiamientos

2.4.2 MUNICIPIOS

CON FINANCIAMIENTO

En el 2007 de los 113 municipios del estado de Michoacán 45 se incorporaron al esquema, tomando préstamos que se encontraban en un rango desde 900 mil pesos el más bajo, otorgado a Taretán por Banobras, hasta 10.2 millones de pesos que adquirió Maravatío. Se debe destacar que el número de municipios con algún tipo de financiamiento aumentó en el estado de 24, en septiembre de 2006, a 64 a septiembre de 2007. Es decir que prácticamente se triplicó el número de localidades que tuvieron acceso al crédito, gracias al nuevo mecanismo implementado. Esto significa que el 70 por ciento del financiamiento a los municipios de Michoacán, se canalizó el pasado año a través de este novedoso esquema. Los municipios con financiamiento dentro del programa contrataron en total 157.4 mdp, de los cuales el 66.0 por ciento correspondió a 18 municipios, que son los que obtuvieron créditos por encima de tres millones de pesos. En la gráfica 2.1 se presentan los montos que contrataron estas localidades. Debe señalarse que todos estos créditos se amortizaron en noviembre de 2007, antes del término del período constitucional del Gobernador del estado. Michoacán: Municipios con mayor financiamiento dentro del Esquema del FAIS

Gráfica 2.1

10.2

10 7.7

7.7

7.5

6.85 6.75

5.8

5.1 4.65 4.6

3.9

3.8

3.6

3.5

3.2

Múgica

Nocupétaro

Los Reyes

Paracho

Churumuco

J. Sixto Verduzco

Zacapu

Coalcomán

Salvador Escalante

La Huacana

Zamora

Apatzingán

Aquila

Tacámbaro

Lázaro Cardenas

Turicato

Puruándiro

Maravatio

Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

2.4.3 ESQUEMA DE CHIAPAS Chiapas es el segundo estado que ha implementado el esquema de financiamiento municipal utilizando los fondos del FAIS, a fin de que sus 118 localidades puedan tomar financiamiento crediticio bancario, afectando en garantía los recursos que les corresponden en este Fondo. Con este propósito, el Congreso del estado, a través del Decreto No. 154, emitido el 20 de febrero de 2008, autorizó a los municipios a contratar empréstitos y afectar hasta el 25.0 por ciento del derecho y los ingresos que les corresponden en el FAIS de 2008, por un plazo que 34

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no exceda los respectivos períodos constitucionales (2008-2010). En esto contrasta con el esquema de Michoacán, en el cual el plazo no puede exceder de un año. En este mismo Decreto también se autoriza la conformación de un fideicomiso irrevocable de captación, administración y fuente de pago, el cual tendrá dos funciones: La primera es que servirá como un mecanismo de captación del 100.0 por ciento de los flujos del FAIS que remite al estado la TESOFE. A este respecto, en el fideicomiso se abrirán y mantendrán cuentas individuales para cada uno de los 118 municipios del estado, de tal forma que una vez que el fideicomiso reciba los fondos de la TESOFE, pueda depositar a cada uno los recursos que le corresponden. La segunda función que tendrá el fideicomiso es la de fuente de pago, que se inicia cuando los municipios comiencen a tomar créditos dentro del esquema. En esta fase, el fideicomiso abonará y cargará periódicamente a los municipios endeudados las cantidades correspondientes para el pago del servicio de la deuda por ellos contratadas. Se debe señalar que los municipios que deseen participar en el esquema deben instruir oficialmente a la Secretaría de Finanzas del estado y previamente deberán contar con la autorización expresa de sus respectivos Ayuntamientos para la contratación de los financiamientos y la afectación de sus recursos del FAIS. Los créditos que tomen los municipios bajo este esquema tendrán las siguientes características: I) II)

El banco que otorgará el financiamiento en todos los casos será BANOBRAS; El monto del servicio de la deuda se limita a tres veces el 25.0 por ciento del FAIS presupuestado para 2008; III) La denominación de los préstamos será en pesos; IV) La tasa de interés será fija V) El plazo del préstamo no excederá el 1ro. de noviembre de 2010. VI) La periodicidad de los pagos es igual a la establecida para las transferencias del FAIS por parte de la TESOFE; VII) El perfil de las amortizaciones de capital es creciente (pago fijo mensual igual de servicio de deuda). VIII) Los recursos obtenidos únicamente se podrán destinar a las inversiones sociales a que se refiere el Artículo 33, de la LCF: inversiones que beneficien directamente a sectores de la población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema, en los rubros de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud y educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura rural. La empresa calificadora Fitch Ratings asignó una calificación de la más alta calidad crediticia, AAA(mex), a los créditos bancarios que se contratarán con Banobras por cualquiera de los 118 municipios del estado. En caso de que todos los municipios de Chiapas se adhirieran a este mecanismo, se estima que el monto global de los créditos ascendería aproximadamente a 2,500.0 mdp. Al estado y sus municipios le corresponden 4,349.2 mdp por concepto del fondo FAIS, de conformidad con la SHCP, para el Ejercicio Fiscal 2008. De estos recursos 527.1 mdp corresponden al estado y 3,822.1 mdp a los municipios de esta entidad federativa. 35

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2.5 ESQUEMAS

DE FINANCIAMIENTO GRUPAL MUNICIPAL

Los esquemas de financiamiento grupal municipal se han utilizado por los estados de Sonora y Sinaloa para refinanciar en mejores condiciones los adeudos de sus municipios, afectando en respaldo las Participaciones Federales que les corresponden a los municipios involucrados en el FGP (Ramo 28). Estos dos programas tienen características diferentes, pero tienen en común que cada uno de los créditos otorgados al amparo de los mismos, necesitan calificaciones al riesgo crediticio del municipio que los contrata. En esto difieren de los esquemas analizados con anterioridad. Por otra parte, en ellos se lograron mayores plazos en los adeudos refinanciados y tasas de interés mucho más bajas.

2.5.1 PROGRAMA DE SONORA El programa de refinanciamiento de deuda municipal implementado por el estado de Sonora, fue aprobado por el Congreso del estado, mediante el Decreto 32, el 30 de enero de 2007. Este es un mecanismo mediante el cual los municipios de Hermosillo, Cajeme y Guaymas pudieron reestructurar sus respectivas deudas públicas con el Banco Mercantil del Norte, S.A. de C.V., Grupo Financiero Banorte. En los créditos se obtuvo un plazo de 20 años, con un perfil de vencimientos muy favorable, y bajo un mecanismo que reduce el riesgo crediticio de los mismos, motivo por el cual recibieron calificaciones de muy alta calidad crediticia de parte de la agencia Fitch Ratings. El monto del crédito total contratado fue de 951.0 mdp. Este programa ha reducido los costos de contratación de deuda de las localidades participantes, al crear la posibilidad de contratación colectiva, y obtener mayores plazos y mejores tasas de interés para las mismas. Las buenas condiciones obtenidas en la contratación de estos refinanciamientos genera incentivos para que otros municipios sonorenses utilicen este mecanismo para refinanciar sus adeudos, por lo que es de esperarse que muchas otras localidades seguirán el camino abierto por Hermosillo, Cajeme y Guaymas el pasado año.

2.5.1.1 Mecanismo de funcionamiento de los financiamientos Los créditos tienen como fuente de pago un Fideicomiso Irrevocable de Administración, Inversión y Pago, (No. F/00432), cuyo fiduciario es el Banco JP Morgan, S.A., Institución de Banca Múltiple, JP Morgan Grupo Financiero. El Fideicomiso opera bajo una estructura grupal y la fuente de los ingresos que conforman el mismo está constituida por la afectación irrevocable del 4.6 por ciento mensual de las Participaciones Federales del estado de Sonora, correspondientes al FGP. Estos recursos ingresan al Fideicomiso por medio de un depósito directo de la TESOFE, de acuerdo con las instrucciones irrevocables giradas por el estado. Esta instrucción sólo podrá modificarse o revocarse con el consentimiento unánime y por escrito de los acreedores inscritos en el Fideicomiso. Por su parte, la Tesorería del estado de Sonora, afecta un porcentaje de las Participaciones Federales de los municipios contrayentes de los créditos, hasta cubrir el 4.6 por ciento de las Participaciones Federales del estado asignadas al Fideicomiso. El funcionamiento del programa se presenta en el esquema 2.4. 36

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Esquema 2.4

Esquema de refinanciamiento de deuda municipal de Sonora 95.4% FGP

Tesorería de la Federación TESOFE

Tesorería del estado Retiene FGP 50% a Hermosillo yCajeme, 23% a Guaymas Pagos

4.6 FGP de Sonora 50% Participaciones Federales

50% Participaciones Federales

77% Participaciones Federales

HERMOSILLO

CAJEME

GUAYMAS

Fideicomiso No. F/00432 Fuente: aregional.com

Para los tres municipios participantes los porcentajes afectados de sus Participaciones Federales para cubrir sus respectivos servicios financieros, se muestran en el cuadro 2.2:

Cuadro 2.2

Participaciones Federales de los municipios afectadas al Fideicomiso No. F/00432 (Porcentaje) Municipio

Proporción afectada de sus Participaciones Federales

Hermosillo Cajeme Guaymas

50 50 23

Fuente: aregional.com, con datos de Fitch Ratings

La afectación de las Participaciones Federales de las localidades al Fideicomiso, se encuentra pactada en un Convenio de Coordinación celebrado entre el estado de Sonora y los municipios de Hermosillo, Cajeme y Guaymas. Se debe destacar que para la entrada de cualquier municipio al Fideicomiso, así como para la inscripción de nuevos financiamientos adicionales al mismo, se requiere adherirse o ampliar el Convenio Estado-Municipios. Sin embargo, la entrada de nuevos participantes o préstamos, no requiere contar con el consentimiento de los acreedores originales, para modificar la instrucción girada por el estado, mediante la cual se afectan las Participaciones Federales de los municipios participantes. En la operación del Fideicomiso se administran cuentas separadas e individuales para cada municipio y financiamiento, con base en los ingresos que tienen afectados cada uno de ellos. Estos recursos representan cantidades límites de cada financiamiento, que se aplican al pago de intereses, capital y reservas. Es decir, que aunque el Fideicomiso es grupal, en él se mantiene la independencia de los recursos y obligaciones de cada municipio.

2.5.1.2 Condiciones de los créditos Los montos contratados por los tres municipios sonorenses con Banorte, dentro del esquema de refinanciamiento de sus respectivos adeudos, se muestran en el cuadro 2.3. Las transacciones crediticias realizadas fueron denominadas en pesos, y se contrataron a un plazo de 20 37

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años, sin gracia. A las localidades participantes se les requirieron reservas por un 4.0 por ciento del monto inicial de sus respectivos financiamientos. Estas reservas se presentan en el referido cuadro 2.3.

Cuadro 2.3

Créditos contratados por Hermosillo, Cajeme y Guaymas, Sonora con Banorte (Millones de pesos)

Municipio Hermosillo Cajeme Guaymas Total

Monto (hasta) 542.0 352.0 57.0 951.0

Reservas requeridas 21.68 14.08 2.28 38.04

Fuente: aregional.com, con datos de Fitch Ratings

Estos créditos pagan una tasa de interés de TIIE más un diferencial que se define en los contratos de créditos y tienen una cobertura para la tasa de interés (CAP) en un nivel de 11.0 por ciento y que debe mantenerse durante los primeros seis años de vida de los préstamos.

2.5.2 PROGRAMA DE SINALOA En fecha 25 de octubre de 2006 el Congreso del estado de Sinaloa, mediante su Decreto No. 403, autorizó la constitución del Fideicomiso Irrevocable de Administración y Fuente de Pago número 1160002240, en respaldo del programa de reestructura de la deuda directa municipal. Los financiamientos tienen como fuente de pago los recursos de este Fideicomiso. En este esquema el gobierno del estado participa como intermediario entre sus municipios y el Banco Nacional de Obras y Servicios (Banobras). Las localidades participantes en el esquema en sus inicios fueron doce: Mazatlán, Culiacán, Ahome, Guasave, Elota, Mocorito, Navolato, Sinaloa, Salvador Alvarado, Choix, Cosalá y Escuinapa. El fiduciario del fideicomiso es Scotiabank Inverlat, S.A., Institución de Banca Múltiple, División Fiduciaria y son fideicomitentes las doce localidades mencionadas. En el programa se contempla la futura participación del resto de los municipios del estado. En caso de que cualquier otro municipio desee participar se podrá constituir como fideicomitente adherente. A marzo de 2008 están inscritos en el Fideicomiso 15 créditos. El patrimonio del Fideicomiso está conformado por la afectación irrevocable de los derechos sobre las Participaciones Federales, presentes y futuras, que les corresponden a los municipios participantes. El porcentaje que corresponde afectar de estas Participaciones varía en un rango entre 6.0 y 54.5 por ciento para cada financiamiento, como se muestra en el cuadro 2.4. Igualmente, en dicho cuadro se puede observar las calificaciones que se les otorgaron a cada uno de los financiamientos participantes.

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Cuadro 2.4

Monto porcentaje afectado de las Participaciones Federales y calificaciones a los municipios del estado de Sinaloa

Municipio

Monto de hasta (mdp)

Mazatlán Mazatlán Culiacán Culiacán Ahome Ahome Guasave Elota Mocorito Navolato Sinaloa Salvador Alvarado Choix Cosalá Escuinapa Total

106.7 51.9 303.9 102.8 70.7 24.0 111.9 8.1 7.6 15.5 17.6 41.5 11.8 1.9 5.6 881.5

Porciento afectado de Participaciones Federales 27.0 11.2 40.5 14.0 18.0 6.0 44.6 11.0 13.0 9.0 19.0 53.0 25.0 10.0 8.0

Calificación del financiamiento (Fitch Rating) AAAAA+ A+ A+ A+ A AAAABBB+ BBB BBB BBB

Fuente: aregional.com, con datos de Fitch Ratings

2.5.2.1 Funcionamiento del programa En el esquema 2.5 se muestra el funcionamiento del programa de financiamiento a los municipios sinaloenses. Se puede apreciar en el esquema, que la primera etapa de la operación consiste en la instrucción irrevocable que los municipios participantes otorgan a la Secretaría de Finanzas del estado. Mediante esta instrucción los Ayuntamientos afectados autorizan a la Secretaría a instruir a la Tesorería del estado a depositar directamente del monto de las Participaciones Federales que les corresponden del FGP, el porcentaje necesario para cubrir el servicio de su crédito. Este depósito lo realiza la Tesorería del estado directamente a la cuenta concentradora individual, que tiene cada municipio participante en el Fideicomiso. Es de destacar que la instrucción de los municipios a la Secretaría de Finanzas sólo podrá modificarse o revocarse con el consentimiento unánime y por escrito de los acreedores inscritos en el Fideicomiso. Esquema 2.5

Funcionamiento del Fideicomiso Grupal Municipal de Sinaloa

Autorizan descuento en sus Participaciones Federales

Municipios Participantes

Gira instrucciones para descontar Participaciones Federales

Secretaría de Finanzas

Desposita las Participaciones Fideicomitidas

Tesorería del Estado

Entrega remanentes de Participaciones Federales

Fideicomiso Grupal Municipal

Desposita las Participaciones Fideicomitidas Cuenta Controladora Municipio A

Cuenta Controladora Municipio B

Cuenta Controladora Municipio C

Pago de servicio financiero BANOBRAS Fuente: aregional.com 39

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2.5.2.2 Condiciones del préstamo El programa de reestructuración de la deuda de los 12 municipios inicialmente inscritos en el programa, incluye 14 financiamientos bancarios contratados con Banobras, por un monto acumulado total de hasta 857.8 millones de pesos (mdp). Los dos créditos adicionales corresponden a Culiacán y Mazatlán. Asimismo, posteriormente en octubre de 2007 Ahome registró un crédito adicional por 24.0 mdp al Fideicomiso. Los financiamientos cuentan con un plazo de 20 años y 2.9 años de gracia para el pago de principal, con excepción del segundo préstamo tomado por Ahome, que sólo tendrá seis meses de gracias. Asimismo, cuentan con un fondo de reserva equivalente a tres meses del servicio de la deuda, incluyendo capital e intereses. Debe destacarse que en el Decreto 403, que crea el Fideicomiso se estipula que los recursos liberados a los municipios, derivados de las operaciones de refinanciamiento o reestructuración, deberán ser orientados a la realización de obras públicas productivas y a la adquisición de equipamiento, en otras palabras, a inversión pública productiva. Asimismo, se señala en dicho Decreto que el 15 por ciento de los recursos generados por el diferencial entre el servicio de la deuda en las condiciones pactadas originalmente y el resultante del refinanciamiento, deberá ser destinado a la formación de un fondo de reserva para ser aplicado al sistema de pensiones (Sistema Integral de Seguridad Social) a crearse próximamente en el estado.

2.5.2.3 Préstamos a municipios de Culiacán, Mazatlán y Ahome Para los casos de endeudamiento adicional que solicitaron los municipios de Culiacán, Mazatlán y Ahome, los financiamientos de los dos primeros fueron autorizados por el Congreso del estado, a través de los Decretos 517 y 548, con fechas del 16 y 20 de abril de 2007, respectivamente. Los recursos adicionales tomados por Culiacán (102.8 mdp) se destinaron al financiamiento de obras de pavimentación. Mazatlán por su parte, destinó los 51.9 mdp adicionales, para cubrir la aportación del municipio (equivalente al 3 por ciento del costo total de la obra) en el proyecto de construcción de la presa "Picachos", celebrado entre la Comisión Nacional del Agua, el Gobierno del Estado, y 4 municipios de Sinaloa, incluyendo a Mazatlán y su Junta Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (JUMAPAM). En lo que se refiere al segundo préstamo por 24.0 mdp, tomado por Ahome, éste fue aprobado por el Congreso del estado, a través del Decreto No. 559, del 14 de junio de 2007. La totalidad de los recursos derivados de este financiamiento se utilizarán para el suministro de la tubería y piezas especiales para varios tramos del entubamiento del Dren Colector Pluvial Mochis. En la gráfica 2.2 se muestra la distribución de los préstamos incluidos dentro del esquema sinaloense, donde la suma de los créditos otorgados a los tres municipios con préstamos adicionales representa el 75 por ciento del total del financiamiento del mismo.

Nuevos Esquemas de Financiamiento a los Gobiernos locales

Distribución de los préstamos por municipio en Esquema de Sinaloa (Porcentajes)

Gráfica 2.2

12%

18%

13%

11% 46% Mazatlán

Culiacán

Ahome

Guasave

Otros municipios

Fuente: aregional.com, con datos de Fitch Ratings

Conclusiones Los cuatro esquemas de financiamiento a las entidades estatales y municipales analizados han tenido en general el resultado de aminorar el riesgo de los créditos a estas entidades. Esto se ha logrado al financiar de manera colectiva sus necesidades. Con estos esquemas se obtuvieron mucho mejores condiciones tanto de plazos como de tasas de interés, así como un menor porcentaje de afectación de sus Participaciones Federales en garantía de los mismos. Asimismo, los fondos de reservas para garantizar el servicio financiero se han reducido en general a tres meses del pago de dicho servicio. Las diferencias principales se encuentran entre el esquema de Instituto de Financiamiento y los demás programas, puesto que el mecanismo de los Institutos fue creado para financiar créditos muy altos para sus participantes, a fin de financiar obras de infraestructura de gran escala, o para el refinanciamiento de las deudas estatales en mejores condiciones. Por tanto, los resultados son muy bajos en lo que se refiere al número de financiamientos otorgados por los Institutos. Así, hasta marzo de 2008 sólo se han negociados tres créditos por estos Institutos, uno por Hidalgo y dos por Quintana Roo. En contraste, los esquemas de financiamiento grupales municipales han tenido mucho éxito en el número de créditos que han podido otorgar a las localidades participantes en los mismos. Así, por ejemplo, el esquema de créditos revolventes instrumentado por el estado de Guerrero, ha facilitado el acceso al financiamiento crediticio a ocho de sus municipios, en condiciones de bajo riesgo. Esto se debe a las medidas prudenciales adoptadas por las autoridades guerrerenses para respaldar el esquema. Se debe destacar que los municipios participantes, anteriormente no tenían ningún acceso a financiamiento crediticio. El esquema ha permitido que los préstamos contratados dentro del programa se otorguen en condiciones favorables a los municipios que los adquieren, con bajos costos de entrada al financiamiento, al no tener necesidad de obtener calificaciones individuales al riesgo crediticio, ni conformar un fideicomiso de administración y pago para acceder al crédito. Igualmente, el programa implementado por Michoacán para facilitar a sus municipios financiamiento de corto plazo, utilizando como respaldo el 25.0 por ciento de los fondos que reci-

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

ben del FAIS, fue muy exitoso al lograr que 45 de sus 113 localidades se adhirieran a este programa en su primer año de implantación. Se espera que el de Chiapas tenga los mismos o mejores resultados al ofrecer plazos más largos a los participantes. Por último, los programas de refinanciamiento de deuda municipal implementados por los estados de Sonora y Sinaloa, son mecanismos mediante los cuales los municipios participantes reestructuraron sus respectivas deudas directas, a plazos mayores, con un perfil de vencimientos favorable, y bajo un mecanismo que reduce el riesgo crediticio de los mismos. Estos refinanciamientos le han permitido a las localidades contratantes reducir los montos de los pagos de sus respectivos servicios financieros, por lo que disfrutarán de una mayor liquidez para cumplir con sus compromisos administrativos, tanto operacionales como de inversiones productivas.

Capítulo 3 Proyectos de prestación de servicios (PPS)

ANTECEDENTES

os esquemas de inversión de proyectos de prestación de servicios, utilizando financiamiento privado se desarrollaron por primera vez, en 1992 en Inglaterra, a través de de las denominadas Iniciativas de Financiamiento Privado (PFIs, por sus siglas en inglés). El éxito que han tenido estos esquemas se evidencia en el hecho de que en ese país desde el 1992 se han formalizado más de 700 contratos de servicios de largo plazo, con un valor superior a los 60 mil millones de dólares. El éxito de estos proyectos en el Reino Unido motivó a otras naciones a poner en práctica estos esquemas, extendiéndose a más de 25 países1 su implementación. Entre estos países se encuentra México, donde el Gobierno Federal empezó a desarrollar estos mecanismos a partir del 2002. Asimismo, las entidades federativas mexicanas iniciaron su incursión en esta área desde el 2005, año en que Oaxaca introdujo modificaciones a su Constitución Política para incluir este tipo de proyectos. 1

Dentro de estos 25 países se encuentran tanto países industrializados como en desarrollo, así tenemos con esquemas de PPs a los siguientes países: Estados Unidos, Canada, Inglaterra, Francia, Italia, Alemania, Holanda, Grecia, España, Portugal, Irlanda, Japón, China, Corea del Sur, Nigeria, Sudáfrica, Chile, Brasil, Colombia, Perú, Puerto Rico y Bolivia.

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En este capítulo se hace una revisión de las ventajas y desventajas que tienen para los gobiernos estatales y municipales la introducción de los proyectos de prestación de servicios (PPS). Igualmente, se exponen algunas de las modificaciones en el marco jurídico que han sido implementadas en los estados que están adoptando estos esquemas de financiamiento.

3.1 PROYECTOS

PRESTACIÓN

SERVICIOS (PPS)

Los PPS son una de las variantes de los esquemas de financiamiento de Asociaciones PúblicoPrivadas, que buscan integrar experiencias, recursos, habilidades y capacidades de los sectores público y privado para la realización de proyectos de inversión de infraestructura pública. Estos esquemas buscan transferir los riesgos de los proyectos de una manera más eficiente entre los dos sectores. Una de las ventajas que tiene la adopción de estos mecanismos para los gobiernos que los emprenden, es que les permite diferir el impacto en su presupuesto hasta el final del proyecto, que es cuando el contratista inicia la prestación del servicio. En ese momento es que el gobierno contratante realizará el desembolso inicial. Asimismo y de mucha importancia para desarrollar proyectos más económicos y eficientes, es que la unidad contratante pagará la contraprestación al proveedor solamente cuando el servicio se preste con las característica y calidad acordadas en el convenio firmado entre las partes. De este modo, el proveedor tiene altos incentivos para construir la infraestructura en el tiempo convenido, así como a otorgarle el mantenimiento correspondiente con las más altas normas de calidad. El sector público sólo contratará los proyectos si se obtienen mayores beneficios, que los que se conseguirían con un proyecto realizado en la forma tradicional por el mismo. A este respecto, una práctica que se utiliza es la de realizar un análisis de costo beneficio (por la entidad contratante), comparando el proyecto del inversionista privado con uno de referencia, elaborado como si éste se fuera a ejecutar con recursos presupuestarios. El proyecto de referencia debe contener detallados todos los elementos técnicos y financieros en que se va a incurrir en la obra, y sólo se decidiría por el del sector privado, en el caso de que éste sea más redituable que el público. De lo anterior se desprende que los PPS son convenientes sólo en aquellos casos en que la contraprestación del sector privado proporcione un valor agregado para el estado, en comparación con el esquema tradicional de inversión por el sector público. Por lo tanto, al utilizarlos apropiadamente se aumenta la calidad de los servicios ofrecidos a los usuarios, al seleccionarse la mejor opción para ofrecerlos. Con esto, hay un aumento en la eficiencia de la inversión pública. De igual modo, los PPS generan incentivos para una correcta valuación de los proyectos, debido a que los costos imprevistos no recaen en el sector público y además, uno de sus rasgos más importante es la certidumbre que brindan a la entidad contratante respecto al precio y la calidad del proyecto.

Proyectos de prestación de servicios (pps)

3.1.1 LIMITACIONES

DE LOS

PPS

Las entidades federativas deben considerar algunos aspectos de los PPS que pueden crearles algunas dificultades en su implementación: I)

Los contratos PPS para que sean efectivos se consideran que deben tener una duración de al menos 15 años en promedio. Por lo tanto, estos contratos generan compromisos recurrentes y multianuales de pago. Esto limita su uso, puesto que están sujetos a la disponibilidad presupuestaria de la entidad, y, por lo tanto, aumentan la rigidez de las finanzas públicas de la entidad contratante. Razón por la cual los proyectos deben seleccionarse cuidadosamente.

II)

Igualmente, para la asignación de estos contratos debe realizarse una evaluación cuidadosa del proyecto, utilizando criterios de prudencia fiscal y financiera. En relación con este punto, es importante que en la asignación de los mismos, las bases para otorgarlos sean tanto los costos como la experiencia y capacidad de ejecución del inversionista proveedor.

III)

En el diseño del proyecto se deben considerar los riesgos en que se incurrirán, a fin de identificarlos y hacer la distribución de los mismos, conforme a las ventajas comparativas de los dos sectores participantes. Es decir, se debe delegar en cada sector lo que puede hacer mejor de acuerdo con sus capacidades y conocimientos. Por consiguiente, la participación del sector privado no necesariamente será la misma en todos los casos, ya que cada proyecto es diferente. Por esto, en cada estudio particular de un proyecto, se deben conciliar los aspectos técnicos, legales y financieros.

IV)

El diseño de un PPS requiere de mucho más detalles en comparación con un esquema tradicional de financiamiento de obra pública. Así, se deben incluir en el mismo, todos los elementos que definirán los servicios; los niveles de calidad exigidos; los instrumentos y mecanismos para evaluar el desempeño del proyecto y para la asignación de los riesgos. Todo esto normalmente requiere la participación de especialistas para la definición y desarrollo de los proyectos.

3.2 MARCO

JURÍDICO

El primer paso para la incorporación del esquema de PPS en una entidad federativa es la introducción de una serie de reformas a su marco legal. Con esta medida se le otorga un respaldo jurídico a la celebración de los contratos entre las dependencias y entidades de los gobiernos estatales y municipales y el sector privado. Varias normativas son afectadas con la introducción de este esquema financiero, por la relación directa que tiene con varios ordenamientos jurídicos locales. Por este motivo se deben realizar reformas en: • • •

Las Constituciones de los estados Leyes de adquisiciones, arrendamientos y servicios públicos Leyes de presupuesto, contabilidad y gasto público 45

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• • •

Leyes de deuda pública Reglamentos a las citadas leyes Creación de las Leyes que regulan los Proyectos de Prestación de Servicios

En el esquema 1 se presentan los roles que desempeñan las modificaciones y reformas que se realizan al marco legal estatal, cuando se introducen los PPS como forma de financiamiento de la obra pública. Esquema 3.1

Reformas y modificaciones necesarias al marco regulatorio estatal para incorporar los Proyectos de Prestación de Servicios (PPS) Leyes de adquisiciones, arrendamientos y servicios públicos

Reformas y modificaciones a:

Constituciones estatales (debe puntualizar las facultades de las autoridades en materia de PPS)

Establecen que entre las adquisiciones y servicios se incluyen los contratos PPS

Leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público

Autorizan la presupuetación plurianual de los pagos a los PPS

Leyes de Deuda Pública

Especifican que los contratos PPS no constituyen deuda pública

Leyes de Proyectos de Prestación de Servicios

Establecen los lineamientos específicos para definir la estructura y condiciones mínimas de los contratos

Fuente: aregional.com

Las reformas a las Constituciones estatales son necesarias para que se establezcan las facultades de las autoridades, especialmente del Congreso estatal, en materia de PPS, formalizando la contratación de estos proyectos entre el sector público y privado. Estas modificaciones proveen certidumbre a los inversionistas privados para participar en estos esquemas, otorgando mayor validez al compromiso del estado para su implementación. Las modificaciones a las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios se requieren, porque en ellas se debe establecer la prioridad a las previsiones para el cumplimiento de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores. Los cambios en las Leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico son necesarios para establecer la celebración de contratos de obras públicas multianuales. Es decir, contratos que rebasen las asignaciones presupuestales del año en curso. Los compromisos excedentes no cubiertos quedarán sujetos, para los fines de su ejecución y pago, a la disponibilidad presupuestal de los años subsecuentes.

Proyectos de prestación de servicios (pps)

3.3 MODIFICACIONES

REALIZADAS A LOS MARCOS JURÍDICOS ESTATALES

En el cuadro 3.1 se presentan los estados que a marzo de 2008 han realizado reformas y modificaciones a sus respectivos marcos legales, para implementar los proyectos de prestación de servicios en sus respectivos territorios. En dicho cuadro se puede observar que, de las dieciséis entidades federativas que han realizado esfuerzos por ajustar sus jurisprudencias para normar los PPS, sólo en cinco de ellas: Oaxaca, Baja California Sur, Puebla, Guerrero y Quintana Roo, sus respectivos Congresos no han legislado directamente con respecto a la contratación de estos proyectos. Por este motivo, estas legislaciones carecen de lineamientos específicos sobre las condiciones mínimas que los contratos de PPS deben incluir. Al respecto debe señalarse que Sonora y Tamaulipas tienen pendientes de aprobación sus respectivas Iniciativas de leyes de PPS. Sin embargo, en estos dos estados ya fueron aprobadas por sus Legislaturas, las modificaciones que autorizan estos proyectos en sus Constituciones Políticas. Tamaulipas las introdujo en la reforma a su Constitución publicada el 12 diciembre de 2007, en el Artículo 58, Fracción VIII, dentro de las Facultades del Congreso. De manera similar Sonora, en su Reforma Constitucional publicada el 22 de febrero de 2007, introdujo sus cambios en el Artículo 64 (Facultades del Congreso), en la Fracción XXII.

Cuadro 3.1

Estados que han modificado su marco jurídico y creado leyes específicas para la introducción de los Proyectos de Prestación de Servicios Entidades Federativas

Reforma de la Constitución del Estado

Cambios del marco regulatorio

Introdujeron Leyes para PPS

Oaxaca, Baja California Sur y Puebla Aguascalientes, Coahuila, Chiapas, Durango, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Tabasco, Veracruz

Oaxaca y Baja California Sur Aguascalientes, Coahuila, Durango, Estado de México, Tabasco y Veracruz

Sí

Quintana Roo

Solo Ley de Deuda

Guerrero

Sólo Ley de Deuda

Sonora

Tamaulipas

No Sí, en Nayarit es una Ley para regular las APPs y en el Estado de México es el Reglamento del Libro Décimo Sexto del Código Administrativo No, pero en la Ley del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento del Estado de Quintana Roo, se incluyen facultades para la instrumentación de PPS. No Tiene Iniciativa de Ley de Alianza Público Privada, pendiente de aprobación por el Congreso Tiene Iniciativa de Ley, pendiente de aprobación por el Congreso

Sí

Fuente: aregional.com, con datos de las leyes de Proyectos de Prestación de Servicios de los estados; del Reglamento del Libro Décimo Sexto del Código Administrativo del Estado de México, de las Constituciones Estatales y Ley del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento de Quintana Roo.

Por otro lado, Oaxaca y Baja California Sur fueron los dos estados que primero incorporaron los PPS a su marco legal. De este modo, Oaxaca adicionó la Fracción XXI Bis al Artículo 59, de su Constitución Política, mediante la cual se autoriza la celebración de PPS y se compromete a incluir en el Presupuesto de Egresos de la entidad, las partidas necesarias para cumplir con las obligaciones de pago de estos contratos. Igualmente, se reformaron las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos, Enajenaciones y Servicios; de Presupuesto, Gasto Público y Contabilidad y la de Deuda Pública. Sin embargo, como se expresó anteriormente, no se diseñó una Ley específica para los contratos.

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

El Congreso de Baja California Sur, por su parte, aprobó las modificaciones a los Artículos 55 y 70 de la Constitución Política del estado, así como su Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y la Ley de Presupuesto y Control del Gasto Público Estatal, pero tampoco tiene una Ley de Prestación de Servicios. En lo que respecta a Puebla, este estado no realizó ninguna modificación constitucional, ni tampoco diseño una ley para PPS. En cambio, sí reformó los Artículos 78 y 92 de su Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal, para introducir la figura legal denominada "Proyectos para Prestación de Servicios de largo plazo". Igualmente, se reformaron para adicionar estas modificaciones la Ley General de Bienes y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del estado. Quintana Roo, por su parte, sólo modificó su Ley de Deuda, la cual define en su Artículo 3ro., Fracción XXI, "Proyecto de Prestación de Servicios: las obligaciones multianuales, directas o contingentes, que resulten del establecimiento de contratos de prestación de servicios pagados con gasto corriente y que no constituyen deuda". Igualmente, en la Ley del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento del Estado de Quintana Roo, en el Artículo 10, que establece las facultades y obligaciones del Director General, en su Fracción III, se estipulan las facultades que tiene este funcionario en materia de instrumentación de proyectos público-privados y proyectos de prestación de servicios. Incluyendo en su acápite a) la instrumentación de la estrategia para financiar el desarrollo de ambos tipos de proyectos de las entidades públicas del estado. En lo que respecta a Guerrero, sólo se modificó la Ley de Deuda Pública, en la que se menciona que los contratos de PPS no constituyen un endeudamiento para el estado. Por lo tanto, Guerrero todavía requiere el diseño de una reglamentación específica, en la que se incluya la determinación de las facultades que tendrán cada una de las partes en estos contratos, a fin de darle certidumbre a los mismos.

3.4 ESTADOS

CON

LEYES

PROYECTOS

PRESTACIÓN

SERVICIOS

Como se muestra en el cuadro 3.1 siete estados (Aguascalientes, Coahuila de Zaragoza, Chiapas, Durango, Michoacán de Ocampo, Tabasco y Veracruz de la Llave) hasta marzo de 2008 tienen leyes exclusivas que regulan los PPS. Asimismo, Nayarit tiene una legislación más amplia: la Ley de Asociaciones Público-Privadas del Estado de Nayarit, que contiene bien detallada la parte de elaboración de los contratos, así como los derechos y obligaciones de cada una de las partes y regula específicamente las medidas que se deben tomar en caso de rompimiento del convenio. Un detalle interesante de esta Ley de Nayarit, es que es la única que en su Artículo 8vo., Fracción III, incluye una disposición, mediante la cual la iniciativa para iniciar el procedimiento de contratación puede provenir a instancia de las personas físicas o morales que propongan desarrollar alguno de los esquemas incluidos en la ley. Esto siempre que el solicitante cumpla con los requisitos especificados en la ley y presente un estudio de viabilidad del proyecto propuesto.

Proyectos de prestación de servicios (pps)

Por su parte, el Gobierno del Estado de México aprobó el Reglamento del Libro Décimo Sexto del Código Administrativo del Estado de México, el cual se refiere a la participación público-privada en proyectos para prestación de servicios. En este reglamento se definen los lineamientos para desarrollar PPS en esta entidad federativa. En él se define detalladamente el formato que deben llevar los contratos, así como se asignan los riesgos a cada una de las partes. Igualmente, en este Reglamento se establecen normas que priorizan los pagos de los PPS en el Presupuesto de Egresos durante el período del contrato y se incluye un apartado en el que se compromete a otorgar garantías estatales al proveedor, a fin de cumplir con sus compromisos de pago. Sin embargo, no se incluye en el documento una normativa para incluir en el contrato una metodología para evaluar el desempeño y la calidad de los servicios provistos por el inversionista. Dentro de los estados que tienen leyes de PPS, Durango y Michoacán carecen de lineamientos que determinen el formato de los contratos y no hacen mención de la asignación de riesgos, ni tampoco de los métodos para evaluar la calidad de los servicios. Sin embargo, en sus leyes ambos estados especifican que las entidades estatales deben utilizar para sus contratos, el modelo del mismo previamente aprobado por la Secretaría de Finanzas, en el caso de Durango y por la Tesorería General en Michoacán. Por otro lado, ambas leyes estipulan que los PPS requieren como mínimo una inversión por el proveedor de servicios superior a dos millones de unidades de inversión (UDIs). De igual forma, Michoacán es el único estado que establece una diferencia en el plazo mínimo que tendrá un PPS para las entidades municipales, donde el plazo mínimo será de tres años y el máximo de quince. En cambio, para el caso de las entidades estatales establece un plazo mínimo de tres años y máximo de treinta. Este mismo plazo es el que indican las leyes de Aguascalientes, Chiapas y Coahuila. Se destaca que la ley de Michoacán es también la única que estipula en su Artículo 11, que en el contrato de PPS, de preferencia, se establecerá el derecho de la entidad a intervenir los activos para asegurar la prestación de servicios en caso de incumplimiento del proveedor. Las leyes de Aguascalientes, Chiapas, Coahuila, Tabasco y Veracruz son muy completas. Estas regulaciones no sólo establecen los lineamientos para la contratación de los PPS, sino que estipulan también los requisitos que deben cumplirse para elevar una solicitud de contrato de PPS a la Secretaría de Finanzas estatal para su aprobación. Asimismo, se incluye la regulación para la afectación de los ingresos con los cuales se pagarán las obligaciones de pago; la reglamentación de los fideicomisos de administración y fuente de pagos que se constituirán en caso de que se requieran garantías; las condiciones para convocar a una licitación, así como para cancelar una licitación otorgada y las sanciones en caso de incumplimiento de las obligaciones. La Ley de Chiapas es la única que estipula la desincorporación temporal del patrimonio del estado y de sus entidades, de las cantidades percibidas por concepto de ingresos afectados en garantía a los fideicomisos. Estos montos se podrán aplicar, en caso de requerirse, exclusivamente al pago de estas obligaciones. En esta sección es conveniente incluir el caso del Distrito Federal, que, aunque no tiene una legislación específica para la regulación de los PPS, sí tiene unas reglas para realizar los proyectos y los contratos de PPS. Esta normativa se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito 49

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

Federal, en fecha 15 de enero de 2008. En estas reglas se especifican todos los requisitos concernientes a los factores que la unidad contratante tendrá que observar para realizar el análisis de costo beneficio de los proyectos; reglamenta la adquisición de los activos en caso de que el proveedor sea el propietario de los mismos; los elementos que deben considerarse en la elaboración del modelo del contrato y todo lo relacionado con el procedimiento de contratación; así como la legislación aplicable si surgen controversias, además de la penalización por incumplimiento. Igualmente, el Gobierno capitalino publicó el 14 de enero pasado un acuerdo, mediante el cual se crea una Comisión de Presupuestación, Evaluación del Gasto Público y Recursos de Financiamiento del Distrito Federal. Esta Comisión tiene entre sus objetivos principales la evaluación de los esquemas de gasto público, de financiamiento, así como de aquellos esquemas relacionados con los PPS.

3.5 COMITÉS ASESORES

DE LOS

PROYECTOS

Este es un punto primordial a destacar, porque los proyectos involucran diferentes aspectos que deben ser tratados muchas veces por especialistas en la materia de que se trate. Por lo tanto, es importante que los proyectos sean estudiados y asesorados por un grupo de especialistas, que apoyen a la entidad contratante en identificar y evaluar los principales riesgos técnicos y financieros que tienen los mismos. En relación con este aspecto, en el estado de Veracruz se creó una Comisión Interinstitucional para los PPS de alto nivel, la cual debe revisar, analizar, orientar, autorizar y vigilar los procedimientos establecidos en la Ley. Esta Comisión está encabezada por el Gobernador y diez Secretarios estatales. El problema con este tipo de comisiones es que precisamente por su alto nivel sus integrantes son difíciles de reunir para discusiones a fondos de los proyectos. Sin embargo, la Ley veracruzana establece, además, que el administrador de proyectos debe integrar un grupo de trabajo por cada proyecto, que fungirá como órgano de consulta, evaluación y apoyo de éste. A este respecto, es muy práctica la legislación del Estado de México que en el Título Cuarto, Capítulo Primero, Artículo 44 establece que "la Dirección General de Proyectos definirá la integración del Comité de Proyectos, que deberá auxiliar a las Unidades Contratantes y el Administrador del Proyecto correspondiente, en la preparación y substanciación de los procedimientos de adjudicación." Por su parte, en la legislación de Chiapas se obliga a cada una de las unidades contratantes estatales o municipales, a crear un Comité de Adjudicación de Contratos. De igual manera, su ley establece que por cada proyecto a realizar, la entidad contratante deberá designar un grupo de trabajo. Este equipo se encargará de administrar el proyecto durante su etapa de estructuración, desarrollo y ejecución. La Ley de Aguascalientes, por su lado, especifica que las instituciones que vayan a realizar un proyecto, deben integrar su propio Comité de Adjudicación de contratos, como órgano colegiado de consulta, asesoría, análisis y orientación en esta materia. El objeto de este Comité es igual que en el Estado de México, el auxiliar al organismo contratante, a preparar y substanciar los procedimientos de adjudicación. 50

Proyectos de prestación de servicios (pps)

Las reglas del Distrito Federal consideran la conformación de un Grupo de Análisis Técnico Financiero, que es el encargado de evaluar y emitir opinión respecto de la factibilidad técnico-financiera del PPS. De manera similar, se estipula que la dependencia o entidad que pretende realizar un PPS puede auxiliarse de un grupo de trabajo, con el propósito de integrar el expediente. Por último, debe señalarse que, no obstante que la Ley de Nayarit no consigna un Comité asesor para sus proyectos, si estipula en su Artículo 15: "Los Órganos Ejecutores podrán contratar los servicios de asesoría externa para la elaboración de los proyectos…" Igualmente, las leyes de Veracruz y el Estado de México, así como las reglas del Distrito Federal contemplan claúsulas similares. Por ejemplo, en su Artículo 10 la Ley de Veracruz establece: "El administrador del proyecto podrá contratar los servicios de asesoría que se requieran para el desarrollo de un proyecto de prestación de servicios…"

3.6 LÍMITES

DE CONTRATACIÓN A NUEVOS PROYECTOS

En cuatro estados (Coahuila, Chiapas, Tabasco y Michoacán) sus leyes establecen límites para la contratación de nuevos proyectos, refiriéndose tres de ellas a límites respecto a los ingresos ordinarios, y sólo uno, Michoacán, al presupuesto de egresos del estado o municipio. Destaca que en las Leyes de Tabasco y Coahuila se determina que no se pueden celebrar contratos si el monto a pagar en un año, tanto por los nuevos proyectos como por los que estén en operación, excede el 5.0 por ciento de los ingresos fiscales ordinarios del ejercicio vigente. Sin embargo, es la legislación de Michoacán la más estricta en este sentido con respecto a los PPS de las entidades y organismos estatales y municipales. Esta ley especifica que no podrá autorizarse un contrato si el monto máximo proyectado a pagar por la entidad municipal o estatal en un año, tanto por el nuevo proyecto como por los anteriores, excede el dos por ciento del presupuesto anual de egresos vigente del Gobierno del estado o del Ayuntamiento. No obstante, se hace la salvedad de que se podría exceder este límite si se cuenta con la aprobación del Congreso del estado. La Ley de Chiapas también consigna un límite, con respecto a los ingresos ordinarios de la entidad contratante, pero no establece un valor para el mismo, lo cual lo hace más laxo. Así, en su Artículo 16 se estipula que: "En ningún caso podrá celebrarse Contrato, si el monto máximo proyectado a pagarse por la entidad en un año, sumado a los montos máximos a pagarse en el mismo, derivado de los Contratos celebrados con anterioridad, exceda el porcentaje que determine el Reglamento respecto de los ingresos fiscales ordinarios del ejercicio vigente."

3.7 RENDICIÓN

CUENTAS

La rendición de cuentas a través del requerimiento de la presentación de un informe de la unidad contratante a la Secretaría de Finanzas o Planeación del estado involucrado y al Congreso local, se encuentra regulado en seis de las Leyes de PPS que se analizan (Estado de México, Durango, Nayarit, Coahuila, Michoacán y Tabasco), como se muestra en el cuadro 3.2. 51

Nuevos esquemas de financiamiento a la inversión estatal y municipal

Cuadro 3.2

Estado

Estados que incluyen en sus leyes de PPS el rendimiento de cuenta Periodicidad

Coahuila de Zaragoza y Durango* Anual

Entidad informante

Institución a la que informan

Secretaría de Finanzas

Ley de Egresos

Trimestral

Secretaría de Finanzas

Congreso del Estado

Estado de México

Trimestral

Unidades Contratantes

Secretaría de Finanzas

Michoacán**

Anual

Tesorería General

Presupuesto de Egresos

Trimestral

Tesorería General

Trimestral

Poder Ejecutivo y los Ayuntamientos

Organo de Fiscalización Superior

Anual

Poder Ejecutivo y los Ayuntamientos

Organo de Fiscalización Superior

Trimestral

Secretaría de Finanzas

Congreso del Estado

Nayarit

Tabasco

Informe Informe contratos celebrados por las Dependencias y Entidades estatales y monto aproximado a pagarse en caso de terminación anticipada de los contratos. Situación que guardan los contratos PPS celebrados y licitados por las Dependencias y Entidades estatales y el avance de los proyectos durante el trimestre analizado. Información relacionada con la ejecución de sus proyectos. Informe sobre los contratos PPS celebrados por las entidades estatales y valor a pagarse en caso de terminación anticipada de los mismos. Informe de la situación de los contratos PPS de las entidades estatales y avance de los proyectos en el trimestre. Informe de Avance sobre la aplicación de los recursos en el PPS y del desarrollo de la infraestructura. Informe en la cuenta pública anual de la situación de los contratos PPS. Informe de la situación de los contratos PPS de las entidades estatales y avance de los proyectos en el trimestre.

*En Coahuila los Tesoreros Municipales deben presentar al Ayuntamiento la misma información sobre sus contratos PPS. En Durango también este informe debe entregarse al Congreso del estado. **En Michoacán, en los proyectos de los municipios, el Presidente Municipal los debe incluir en el proyecto de presupuesto y el informe de situación de los mismos debe entregarse al Ayuntamiento y al Congreso del estado. Fuente: aregional.com, con datos de las Leyes de Proyectos de Prestación de Servicios Estatales.

De estas legislaciones solamente la del Estado de México no especifica el rendimiento de un informe al Congreso Estatal. Esta ley solamente establece que las unidades contratantes deben rendir un informe a la Secretaría de Finanzas. Esta Secretaría, a su vez, establecerá y operará un sistema que integre la información relativa a los contratos que se hayan celebrado. Esta información se utilizará con el propósito de sustentar los procesos de planeación, programación y sistematización de los proyectos. De igual forma, los estados de Coahuila, Tabasco y Chiapas establecen en sus legislaciones que la Secretaría de Finanzas debe mantener el registro administrativo de todos los contratos que se celebren. En contraste, la Ley de Aguascalientes estipula que este registro de los contratos debe ser llevado por las entidades que realicen los proyectos. Por su parte, las reglas del Distrito Federal consignan que a más tardar el último día hábil de septiembre de cada año, la unidad contratante debe enviar a la Comisión de Presupuestación la actualización de los montos correspondientes de las obligaciones de pago para los ejercicios fiscales subsecuentes. Asimismo, se establece que a partir del inicio de la vigencia de los contratos, la unidad contratante debe reportar, a través del sistema que establezca la Comisión de Presupuestación, la información que ésta les indique.

Proyectos de prestación de servicios (pps)

3.8 FISCALIZACIÓN Cuando se realiza un contrato de PPS, la entidad federativa asume contractualmente obligaciones presupuestales que abarcarán un tiempo relativamente largo y, por tanto, su desempeño debe monitorearse a lo largo de su vida, a fin de que los servicios contratados se realicen de conformidad a lo pactado. Asimismo, es importante la fiscalización de que los recursos del proyecto estén siendo destinados también a los fines acordados A pesar de su importancia, la fiscalización de los proyectos solamente se contempla en las reglas del Distrito Federal y en las leyes de cuatro estados (Coahuila, Tabasco, Nayarit y Estado de México), como se muestra en el cuadro 3.3. Cuadro 3.3

Leyes de Proyectos de Prestación de Servicios que incluyen la fiscalización en ellas.

Entidad Federativa Coahuila y Tabasco

Nayarit

Distrito Federal

Estado de México

Disposición Ambas establecen que "La contraloría, en el ejercicio de sus facultades, podrá verificar, en cualquier tiempo, que los servicios previstos en los Contratos, se realicen conforme al mismo, a lo establecido en esta Ley o en otras disposiciones aplicables.” El Artículo 9no., Fracción IV, estipula que la Secretaría de Planeación en coordinación con la Secretaría de Finanzas, debe dar seguimiento y verificar el desarrollo de ejecución de los proyectos de inversión de las APPs y el destino de las asignaciones e inversiones. Para esto deben elaborarse indicadores de desempeño, como se establece en las Fracciones V y VI del mismo Artículo. En el Artículo 11, Fracción I, se establece que la Secretaría de la Contraloría debe vigilar los recursos destinados a la consecución de los objetivos y prioridades de los programas y proyectos de inversión a largo plazo de las APPs. En el Artículo 17, Fracción II, se estipula que el inversionista o proveedor privado debe permitir y facilitar las inspecciones y auditorias de las instituciones facultadas para ello, que tengan por objeto verificar su desempeño y comprobar el cumplimiento de las condiciones del Contrato y la normatividad aplicable. En el Artículo 29 consigna que desde el inicio de la vigencia de los contratos de PPS, la unidad contratante deben reportar a la Comisión de Proyectos la información que ésta les indique, a fin de evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas que se hayan establecido en el contrato. Igualmente, en el Artículo 30 se estipula que la Comisión puede solicitar en cualquier momento la información relativa a los PPS y sus contratos, para conocer su situación y el avance en la ejecución de los mismos. En el Artículo 27, establece que el Administrador del Proyecto será responsable de informar y coadyuvar en la revisión y seguimiento que realicen del Proyecto: La Contraloría y el órgano de control interno de la unidad contratante; el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México; la Legislatura, a través de sus comisiones correspondientes; y la Secretaría de Finanzas.

Fuente: aregional.com, con datos de las Leyes de Prestación de Servicio de Coahuila y Tabasco, Ley de Asociaciones Público-Privada de Nayarit; Reglas para realizar los Proyectos y Contratos de Prestación de Servicios a Largo Plazo para la Administración Pública del Distrito Federal; Reglamento del Libro Décimo Sexto del Código Administrativo del Estado de México.

En el cuadro anterior se evidencia que la Ley de Nayarit es la que trata el tema de la fiscalización de manera más detallada y completa desde todos los ángulos. Incluso especificando que se debe elaborar un catálogo de indicadores de desempeño de los proyectos, incluyendo su actualización permanente. En esta ley se especifica, además, que la Secretaría de Planeación del estado será la encargada de medir y valorar el desempeño del sector privado en la prestación de los servicios y, establece, además, que la Secretaría de la Contraloría General del estado fiscalizará los recursos de los mismos.

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Conclusiones Un marco legal y regulatorio sólido, que provea de seguridad y fortaleza los derechos contractuales, es un elemento indispensable para realizar proyectos de prestación de servicios en las entidades federativas. De esta forma, los estados fortalecen su capacidad de atracción de inversión privada, muy por encima de sus correspondientes calificaciones crediticias. Esto es así, porque el sector privado requiere de reglas claras y estables, así como de procesos transparentes para la resolución de inconformidades. Comprendiendo la importancia de tener un marco legal que le otorgue respaldo jurídico a la celebración de los contratos entre las dependencias y entidades de los gobiernos estatales y municipales y el sector privado, 16 entidades federativas realizaron importantes reformas y modificaciones a su jurisprudencia antes de iniciar proyectos PPS. Este hecho demuestra el compromiso político de sus gobernantes con el programa de PPS y su deseo de iniciar estos proyectos en situación de generar un ambiente de certidumbre en el éxito de los mismos.

Capítulo 4 Los proyectos de asociación publico-privada en las Entidades Federativas

INTRODUCCIÓN a importancia de la inversión física, especialmente en infraestructura para las entidades federativas es de vital importancia para el desarrollo económico de las mismas. El crecimiento constante en la cantidad y calidad de los recursos que las administraciones locales destinan al desarrollo de la infraestructura de los servicios que proveen a la población, es una condición sin la cual no puede haber un desarrollo sostenido de la calidad de vida de sus habitantes, ni podrían sus empresas ser competitivas en el mercado nacional e internacional. El gasto en inversiones física incluye, además de las inversiones en bienes muebles e inmuebles de los gobiernos estatales, la inversión en servicios públicos, seguridad, transporte, comunicaciones, energía eléctrica, agua y drenaje y toda aquella infraestructura física que realiza la administración pública local para proveer a sus habitantes de la base, sobre la cual puedan desarrollarse las actividades económicas de la entidad.

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A pesar de los esfuerzos que se han realizado en los últimos años, la inversión en infraestructura en las entidades federativas no ha sido suficiente para cubrir las necesidades que se tienen de ella. Esto ha influido en la caída en la competitividad de los estados y del país. Así, el indicador promedio de Inversión Física/Ingresos Disponibles1, para un grupo de 30 entidades federativas2 en el período 2000-2005, alcanzó 17.7 por ciento. A este respecto, debe señalarse que las entidades que más invirtieron en ese período en relación con sus ingresos: Hidalgo, Aguascalientes, Nuevo León y Chihuahua, lo hicieron utilizando endeudamiento público. Estos estados comprometieron para respaldarlos una parte de los recursos de las Participaciones Federales del Ramo 28 (Fondo General de Participaciones), o los ingresos procedentes de sus impuestos sobre nóminas y/o sobre la tenencia vehicular estatal. De esta forma, estos recursos no se encuentran disponibles para enfocarlos a las necesidades sociales de su población. De esto se desprende, que no es a través del financiamiento crediticio que las entidades federativas podrán superar los retos que les presenta el desarrollo de la infraestructura física que requieren. En este sentido, las Asociaciones Público-Privadas representan alternativas a esta problemática que las entidades están considerando, especialmente en sus variantes de proyectos de prestaciones de servicios a largo plazo (PPS) y de las concesiones.3 Los PPS permiten que el sector privado brinde servicios de apoyo al gobierno para que éste pueda prestar un servicio público. En este esquema los recursos, riesgos y recompensas para el sector público y el privado se combinan para generar un mejor acceso al capital, mayor eficiencia del servicio contratado y garantizar el cumplimiento de las regulaciones gubernamentales, en relación al medio ambiente y al lugar de trabajo. En estos proyectos los contratos generalmente establecen la supervisión constante del desempeño de los proveedores y la revisión de la operación del proyecto. En los PPS existen cuatro variantes para la determinación de la propiedad, que permiten una mayor flexibilidad para las entidades federativas determinar qué tipo de proyecto le conviene más: Esquema 4.1

Esquema de las 4 variantes de propiedad en un PPS

1) PPS: El inversionista es el propietario del terreno y los activos 2) Construcción en terrenos propiedad de la entidad federativa: El terreno se concesiona durante la construcción. Posteriormente éste se puede vender. 3) Fideicomiso: El terreno se aporta al fideicomiso y posteriormente el gobierno de la entidad federativa se queda como propietario. 4) Concesión/Contrato de Servicios: Se otorga la concesión para la construcción y mantenimiento de la obra y se adjudica un PPS por la operación del servicio. Fuente: aregional.com, con información del Centro de estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados

1 2 3

Se entiende por inversión física la inversión en obra pública y el gasto en inversión de bienes muebles e inmuebles No se incluyeron los estados de Tlaxcala y Tamaulipas por no disponerse de la información. Una concesión es el acto administrativo, a través del cual la administración pública de la entidad federativa concedente, otorga a los particulares concesionarios, el derecho para explotar un bien propiedad del estado o para explotar un servicio público.

Los proyectos de asociación publico-privada en las Entidades Federativas

4.1 PROYECTOS CON ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN ENTIDADES FEDERATIVAS

LAS

Hasta el presente hay seis entidades federativas (Distrito Federal, Estado de México, Querétaro, Nayarit, Oaxaca y Veracruz) que han emprendido 17 proyectos de Asociación Público-Privada (APPs). De estos proyectos, 10 son proyectos PPS localizados en Oaxaca, Estado de México, Distrito Federal y Querétaro. Tres de ellos son concesiones al sector privado, que están localizados en el Distrito Federal, Nayarit y Veracruz y los cuatro restantes son proyectos en coinversión con el sector privado bajo un esquema de Fideicomiso de Inversión de Bienes Raíces (FIBRA), que el Distrito Federal está implementando. Mapa 4.1

Entidades con proyectos de Asociación Público-Privada

Entidades con proyectos de prestación de servicios, concesionesy Fibras Entidades sólocon proyectos de prestación de servicios Entidades sólo con concesiones Fuente: aregional.com

En el cuadro 4.1 se presentan los 17 APPs de las entidades federativas, con sus respectivos valores. Hasta la fecha (marzo de 2008), el Estado de México y el Distrito Federal son las dos entidades que mayor número de proyectos han emprendido (cinco y siete, respectivamente). Sin embargo, el estado que inició la ejecución de los primeros proyectos fue Oaxaca en febrero de 2006.

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Cuadro 4.1

Proyectos de Asociación Público - Privada de las entidades federativas

Estado Distrito Federal

Estado de México

Nayarit Oaxaca Querétaro Veracruz Total

Municipio

Monto Vigencia de la (mdp) concesión (años) Rehabilitación del Circuito Interior 1,824.0 8 Reclusorio 2,600.0* 20 Metrobús Insurgentes Sur 283.0 10 Centros de Tranferencia Modal 3,133.7* Centro Cultural Mexiquense de Oriente 734.0 21 Ampliación y extensión de la vialidad Las Torres 1,360.0 25 Puente vehicular en Prolongación Madero y James Watt 243.0 25 Libramiento de Atizapán - Nicolás Romero 465.0 25 Hospital Regional de Alta Especialidad 798.0 23 4 Tramos carreteros 7,803.0 n.d Ciudad Administrativa 500.0 15 Ciudad Judicial 1,000.0 15 Acueducto 2,854.0 20 Contrucción de Túnel sumergido 2,000.0 30 25,597.7 Proyecto

Varios Sin definir Tlalpan Varios Texcoco Varios Cuautitlán Atizapán de Zaragoza Zumpango Varios Tlalixtac de Cabrera San Bartolo Coyotepec Varios Coatzacoalcos

* Inversión aproximada Fuente: aregional.com, con base en información de las 6 entidades federativas en diversos documentos

4.2 LOS PPS Mapa 4.2

OAXACA

Los PPS de Oaxaca

Ciudad Administrativa

Ciudad Judicial

Fuente: aregional.com

El estado de Oaxaca fue la entidad federativa pionera en materia de implementación de los proyectos de PPS estatales. Bajo este esquema de financiamiento a la inversión pública, la iniciativa privada esta invirtiendo para construir, equipar y dar mantenimiento a dos grandes obras: Ciudad Administrativa y Ciudad Judicial, con un costo total de 1,500.0 mdp por los dos

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proyectos. El gobierno local pagará por la prestación del servicio por 15 años y al final de este plazo las obras se constituirán en patrimonio estatal. La consultora Estrategia Financiera fue la responsable de instrumentar jurídicamente el esquema y el Grupo Financiero Banorte otorgó el financiamiento a los inversionistas. La Ciudad Administrativa, terminó su construcción y será ocupada en mayo de 2008 por 4,800 empleados de la administración pública oaxaqueña, que serán transferidos del Centro Histórico de la capital del estado, donde actualmente se encuentran ubicadas sus oficinas. Esta obra se encuentra localizada en el municipio de Tlalixtac de Cabrera y está asentada en 41,000 metros cuadrados. La construcción comprende nueve edificios que albergarán a ocho dependencias del Poder Ejecutivo del Estado. Por su parte, la Ciudad Judicial iniciará su construcción en mayo de 2008 en el municipio de San Bartolo Coyotepec, estará integrada por 18 edificios, áreas verdes, plazas, circuito de intercomunicaciones, estacionamientos, guarderías, comedores e incluso, ventanillas de bancos. Esta obra la ejecutará la empresa oaxaqueña Concesionaria de Proyectos de Infraestructura, S.A. de C.V., costará mil millones de pesos y concluirá en dos años. En sus instalaciones se alojarán 12,000 trabajadores al servicio del gobierno estatal.

4.3 PROYECTOS Mapa 4.3

DEL

ESTADO

MÉXICO

Proyectos del Estado de México

Hospital Regional de Alta Especialidad

Puente James Walt

Libramiento Atizapán

Ampliación vialidad Las Torres Centro Cultural Mexiquense de Oriente

Fuente: aregional.com

El 28 de julio de 2007 la LVI Legislatura del Estado de México aprobó por unanimidad los cinco proyectos que forman parte de la primera generación de PPS en este estado. Estos cinco proyectos y los costos de la inversión a realizarse por ellos se muestran en el cuadro 4.2.

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Cuadro 4.2

Proyectos de Prestación de Servicios del Estado de México (En millones de pesos)

Nombre del Proyecto Centro Cultural Mexiquense de Oriente Hospital Regional de Alta Especialidad de Zumpango Prolongación Av. Solidaridad "Las Torres" Libramiento Atizapán de Zaragoza Puente de Cuautitlán Total

Monto de la inversión 734.00 798.00 1,359.14 445.00 243.30 3,579.44

Pagos anuales 216.00 n.d. 241.00 67.00 52.00 576.00

Fuente: aregional.com, con datos de los Comunicados de Prensa Nos., 578, 596 y 648, del Poder Legislativo del Estado de México

Para el respaldo de las garantías o para que sirva de fuente alterna de pago de las obligaciones anuales que se tendrán por estos proyectos durante la vigencia de los contratos que los respaldarán, el Congreso del estado autorizó en fecha 28 de julio de 2007 la creación de un fideicomiso de garantía y/o fuente de pago y la afectación a dicho fideicomiso de los recursos derivados de la recaudación del Impuesto sobre Erogaciones por Remuneraciones al Trabajo Personal. Se estima que el total de las obligaciones anuales que generarán los proyectos una vez en ejecución, serán alrededor de 836.0 mdp, lo que representa cerca de una tercera parte (27.0 por ciento) de los recursos recaudados por el Impuesto sobre Remuneraciones del estado en el año 2006, que ascendieron a 3,117.5 mdp. Las licitaciones de estos proyectos se realizarán en el curso del 2008 y el Gobierno del estado iniciaría el pago de las obligaciones anuales a la entrega de las obras, que se espera sean concluidas para el 2009.

4.3.1 CENTRO CULTURAL MEXIQUENSE

ORIENTE

Este Centro estará ubicado cercano a la Vialidad Texcoco-Los Reyes, en el Municipio de Texcoco. Se construirá en una superficie de 16 hectáreas de propiedad privada y tiene una concesión para la explotación de dos pozos de agua. El costo estimado de esta obra es de 734.0 mdp y la vigencia del contrato de PPS será de 21 años y tendrá un costo anual de operación de 216 mdp, a cargo del Instituto Mexiquense de Cultura (IMC). Esto significa que en la vida del contrato se pagará a los inversionistas 4,536 mdp. La construcción de las obras y el mantenimiento de las mismas por los 21 años de vida del contrato corren por cuenta de los inversionistas, quedando a cargo del estado las funciones propias del Centro. El Centro contará con teatros al aire libre, espacios escultóricos, dos museos, sala de exposición de arte contemporáneo, muro para expresión artística; talleres multidisciplinarios, biblioteca, explanadas multimodales, plaza central, parque ecológico, cafeterías, librerías, área recreativa, edificio administrativo y estacionamientos. El perímetro de influencia del Centro incluye 345 municipios de la zona oriente del estado, zona que tiene una población actual de 6 millones 700 mil personas.

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4.3.2 HOSPITAL REGIONAL DE ALTA ESPECIALIDAD DE ZUMPANGO Este hospital prestará servicios especializados en altos niveles de epidemiología y beneficiará alrededor de 3 millones de personas, de la zona nororiente del estado, la cual está integrada por 27 municipios, agrupados en 8 jurisdicciones sanitarias. En respaldo de este proyecto el Congreso del estado aprobó una Ley, la cual regula la ampliación de la cobertura de especialidades médicas, de acuerdo con el mapa epidemiológico de cada región. Asimismo, en ella se prevé la creación de una estructura hospitalaria de tercer nivel, que abatirá el déficit de consultorios, camas y laboratorios de salud pública. Este nosocomio contará con 28 especialidades médicas, servicio integral de farmacia intrahospitalaria, medicina nuclear, así como un área para atención de pacientes quemados. Se estima que para el año 2030 el hospital atenderá a una población abierta de más de 4 millones de personas. La inversión en esta obra se estima en 798 mdp y la vigencia del contrato será de 23 años.

4.3.3 PROYECTOS DE VIALIDADES Son tres los proyectos viales que se realizarán bajo el esquema de PPS, los cuales se localizarán en los municipios de Cuautitlán Izcalli, Atizapán de Zaragoza y Toluca, respectivamente. Los tres proyectos en conjunto costarán 2,047.4 mdp, y sus contratos respectivos tienen una vigencia de 25 años. Estos proyectos abarcan la construcción, mejoramiento, conservación, mantenimiento y operación de las vialidades. De estas obras, la más costosa es la de la Prolongación de la Avenida Solidaridad "Las Torres”, como se muestra en el cuadro 4.2. El proyecto contempla la modernización de la vialidad existente y tendrá una extensión de 8.8 kilómetros, y atravesará los municipios de Lerma, San Mateo Atenco, Metepec, Toluca y llegará hasta Zinacantepec. Este proyecto beneficiará a más de 750,000 habitantes de estos municipios y tendrá una construcción de dos cuerpos, cada uno con 3 carriles de circulación y dos puentes en el cruce del Río Lerma. Por su parte, la construcción del puente vehicular en las Avenidas Prolongación Madero y James Watt, en Cuautitlán-México, se enmarca dentro del contexto del desarrollo de la primera Línea del Ferrocarril Suburbano de la Zona Metropolitana del Valle de México y permitirá reducir los tiempos de recorrido de 45 minutos a 3, aumentando la velocidad de operación de 5 kilómetros por hora a 45. En lo que se refiere al libramiento de Atizapán de Zaragoza con dirección a Nicolás Romero, éste desahogará el tráfico de la zona al absorber una alta proporción de vehículos de paso con destino a la ciudad de México Se estima que reducirá el tiempo de trayecto de 50 a 25 minutos y la velocidad aumentará de 25 kilómetros por hora a 70. En total se pagarán anualmente 360.0 mdp anuales por estos tres proyectos durante 25 años. A este respecto, se debe destacar que de la información disponible4 se desprende que no se cobrarán cuotas a los usuarios por estas obras. Por lo tanto, el estado financiará el pago de este servicio con los recursos del fideicomiso de fuente de pago, mientras dure la vigencia del contrato. 4

Ver Comunicado de Prensa No. 0596, del 10 de julio de 2007, del Poder Legislativo del Estado de México.

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4.4 PROYECTOS Mapa 4.4

DEL

DISTRITO FEDERAL

Proyectos del Distrito Federal

Centros de Transferencia Modal

Rehabilitación Circuito Interior

Metrobús Insurgentes Sur Conexiones Puentes de los Poetas*

Reclusorio Túnel de Santa Fé*

* Anunciados el 21 de abril de 2008 Fuente: aregional.com

El Distrito Federal es la entidad federativa que más ha diversificado la utilización de esquemas de Asociación Publico-Privada para el financiamiento de sus inversiones en infraestructura. Hasta la fecha ha utilizado esquemas PPS, FIBRAS y concesiones. A continuación se analizan los siete proyectos que se han aprobado desde el 2007 utilizando estas innovaciones financieras.

4.4.1 PROYECTOS PPS Bajo este esquema se han aprobado cuatro proyectos. El primero es el de rehabilitación de los 42.6 kilómetros del Circuito Interior y su mantenimiento. La inversión estimada de este proyecto asciende a 1,824 mdp y consistirá en la dotación de pavimento hidráulico a 2 millones 21 mil metros cuadrados de esta importante vialidad de la ciudad. Asimismo, incluye el mantenimiento de luminarias, banquetas, señalización y áreas verdes. La subasta de esta obra fue ganada por CEMEX y el contrato es a 8 años y se pagará gradualmente. El segundo proyecto consiste en la construcción de un reclusorio vertical, con capacidad para 1,000 o 2,000 internos, que incluirá el servicio de hotelería para los internos. Este servicio incluye comida, ropa del interno, estancia, servicio médico, biblioteca y el sistema de abrir y cerrar puertas. El costo de la inversión se estima entre 200 y 250 millones de dólares y el contrato tendría una vigencia de 20 años. Los dos últimos, su concurso se anunció el 21 de abril de 2008, no se encuentran registrados en este documento y se refieren a la construcción de un túnel que unirá Santa Fe con el Circuito Interior, con una longitud estimada de 9 a 10 km, y a la construcción de las conexiones de los puentes de Los Poetas hasta Luis Cabrera, San Jerónimo. Estas dos obras costarán entre 17,000 y 18,000 mdp y se estima concluirán en 30 meses. 62

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4.4.2 PROYECTOS FIBRAS El Gobierno del Distrito Federal (GDF) por medio del fondo de inversiones que conformó con la iniciativa privada, denominado “Capital en Crecimiento”, realizará la colocación en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) de los primero cuatro Fideicomisos de Inversión de Bienes Raíces (FIBRAS)1 que se emitirán por una entidad federativa. Los FIBRAS tendrán como principales activos las áreas comerciales en espacios públicos que se construyan en cuatro Centros de Transferencia Modal (Cetram), localizados en las estaciones del Sistema de Transporte Colectivo Metro: Politécnico, Zaragoza, Martín Carrera y El Rosario. Los Cetram serán modernizados y readaptados por las empresas IDEAL-Comursa, Grupo Chedraui, Grupo Urbanístico Zaragoza e Ideurban, que ganaron el concurso de licitación realizado por el GDF para encontrar coinversionistas para explotar comercialmente y realizar la mejora física de estos Cetram. El objetivo es que estas áreas se conviertan en espacios modernos, que posean todos los servicios que puedan requerir los usuarios del Metro. Estos Centros una vez terminados tendrán un valor aproximado en su conjunto de 295. 6 millones de dólares, como se aprecia en el cuadro 4.3.

Cuadro 4.3

Proyectos FIBRAS del Distrito Federal (Millones de dólares)

Centros de Transferencias Modal (C etram) El Rosario Martín Carrera Zaragoza Politécnico Total

Monto de la inversión 173.90 59.12 45.31 17.30 295.63

Co-inversionista Grupo Ideal Comursa Grupo Chedraui Grupo IUSA Ideurban

Fuente: aregional.com, con información de la página web del Gobierno del Distrito Federal

En estos proyectos el GDF aporta los derechos de explotación de los predios y el valor de los flujos de personas que transitan en el Metro. Esto le permite una participación en los mismos entre 3 y 17 por ciento, así como incidir en la toma de decisiones. Los recursos que obtenga el GDF por estos proyectos se canalizaran a inversiones en mejora urbana de la ciudad.

4.4.3 CONCESIONES AL SECTOR PRIVADO. En el proyecto del Segundo Corredor de Transporte Público de Pasajeros “Metrobus Insurgentes Sur,” el servicio se presta en forma coordinada entre una empresa concesionaria y la Red de Transporte de Pasajeros (RTP). El segundo corredor se extiende a lo largo de Insurgentes Sur desde San Angel en el tramo comprendido desde el Eje 10 Sur hasta su intersección con el Viaducto Tlalpan (Monumento al Caminero). 1

Los proyectos de FIBRAS son un vehículo de inversión diseñado para operar valores respaldados por bienes raíces en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV). Normalmente están constituidos por una empresa (administrada por un fideicomiso) que posee una o varias propiedades inmobiliarias que generan rentas. La empresa ingresa sus activos y las rentas de los mismos en el fideicomiso, que emitirá los certificados públicos de oferta ante la BMV. Los inversionistas toman los certificados esperando un rendimiento a futuro. La empresa recibe los recursos de la colocación en Bolsa a través del fideicomiso y el público inversionista recibe las rentas de los inmuebles en forma de dividendos.

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El Segundo Corredor del Metrobus tiene una extensión de 8.5 kilómetros de longitud y tiene 10 estaciones. Se calcula que 53 mil 504 personas utilizaran este medio de transporte en los días hábiles tan solo en su tramo de Doctor Galvez al Monumento del Caminero. La inversión realizada fue de alrededor de 283.0 mdp. El parque vehicular de este Corredor está integrado por 26 autobuses, de los cuales 18 son operados por el transporte concesionado y 8 por la RTP, de acuerdo a la proporción de demanda estimada en los estudios técnicos. Asimismo, los operadores aportan la inversión correspondiente al equipamiento e instalaciones que integran el sistema del peaje y control de accesos en el corredor, así como de las tarjetas de prepago requeridas. La regulación, supervisión y control de la operación está a cargo del Organismo Público Descentralizado “Metrobus”, quien es el encargado de establecer las normas y políticas de operación a las cuales deben sujetarse los operadores del corredor.

4.5 PROYECTO Mapa 4.5

NAYARIT

Proyecto de Nayarit

Riviera de Nayarit

Fuente: aregional.com

El 24 de marzo de 2008 se inició la construcción del sistema carretero de la Riviera Nayarit, con una inversión superior a los 7,803.0 mdp. Esta obra se desarrolla bajo el esquema de concesión, con el respaldo de la Ley de Asociaciones Público-Privadas. La empresa C&C Ingeniería y Proyectos, S.A. de C.V., será la encargada de construir, operar, explotar, conservar y mantener cuatro tramos carreteros, así como de elaborar tres proyectos ejecutivos de las carreteras de altas especificaciones de jurisdicción estatal denominado Sistema Carretero de la Riviera Nayarit. La contraprestación inicial será por la cantidad de 10 mdp.

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Para esta obra está prevista la construcción de nueve nodos viales; 1,300 metros lineales de viaductos; trece pasos vehiculares y 40 puentes, así como las obras complementarias y accesorias del sistema. El tiempo estimado de construcción es de dos años y medio (910 días naturales). Con esta obra se dotará de la infraestructura vial necesaria para sustentar el desarrollo turístico de la Riviera Nayarit. Este sistema carretero comunicará las regiones norte y centro del país. Este sistema, además de beneficiar al corredor turístico, permitirá vincular a los productores agropecuarios, pesqueros y de servicios con las áreas de mayor consumo de la nación.

4.6 PROYECTO Mapa 4.6

QUERÉTARO

Proyecto de Querétaro

Acueducto II

Fuente: aregional.com

No obstante que el estado de Querétaro no dispone de un marco jurídico para la concertación de proyectos de prestación de servicios, su Legislatura, mediante el Decreto No.1882, publicado en el periódico oficial del Gobierno del estado “La Sombra de Arteaga,” en fecha 12 de mayo de 2006, autorizó a la Comisión Estatal de Aguas, a celebrar uno o más contratos de prestación de servicios por un plazo de hasta 20 años. Esta contratación tendrá como objetivo la construcción de un acueducto de 108 kilómetros de largo, que recorra de noreste a suroeste gran parte del estado, para abastecer de agua potable a la zona metropolitana de la Ciudad de Querétaro. El 25 de mayo de 2007 se firmó el contrato para la Prestación del Servicio de Conducción y Potabilización del Sistema Acueducto II, entre la Comisión Estatal de Aguas de Querétaro con la empresa constructora Consorcio Controladora de Operaciones de Infraestructura. La inversión requerida por este proyecto asciende a 2,854.4 mdp, de los cuales 800.4 mdp corresponden a recursos federales, aportados a través de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA),

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dentro del Programa de Modernización de Organismos Operadores de Agua (PROMAGUA). La suma restante, o sea, 2,054.0 mdp serán aportados por los inversionistas privados. Este proyecto conjuntamente con otras acciones, permitirá darle sustentabilidad al suministro de agua potable de la zona metropolitana de la ciudad de Querétaro para los próximos 30 años, mediante la captación de 50 millones de metros cúbicos anuales. El agua para este acueducto provendrá de los manantiales El Infiernillo, ubicados en el río Moctezuma. El contrato contempla la elaboración del proyecto ejecutivo, construcción, equipamiento electromecánico, pruebas e inicio de operación, incluyendo la planta potabilizadora; obras de almacenamiento y obras complementarias que se ejecutarán en un período de 26 meses y la operación, mantenimiento y conservación del Acueducto II, con una capacidad de 1,500 litros por segundo, por un período de 214 meses (17.8 años). Al término de este período los inversionistas transferirán el acueducto a la Comisión Estatal de Agua de Querétaro.

4.7 PROYECTO Mapa 4.7

VERACRUZ

Proyecto de Veracruz

Túnel sumergido de Coatzacoalcos

Fuente: aregional.com

El proyecto del Tunel Sumergido de Coatzacoalcos es una obra que se construirá a 20 metros de profundidad en el lecho del Río de este nombre, que tendrá 1,600 metros de longitud en total y comunicará el Municipio de Coatzacoalcos con la Congregación Allende, los complejos petroquímicos y otras industrias de manera más ágil. Esta obra se estima costará 2,300 mdp, y contribuirán a su financiamiento el Gobierno Federal, el Gobierno estatal, el municipio de Coatzacoalcos y la empresa española ganadora de la concesión “Global Via Infraestructuras,” como se muestra en la gráfica 4.1

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Gráfica 4.1

Distribución del financiamiento del Tunel Sumergido de Coatzacoalcos (millones de pesos) 370 600

380 700 Global Vía Infraestructuras

Línea de Crédito*

Gobierno Veracruz

Gobierno Federal**

*Las líneas de créditos están contratadas por Global Via Infraestructuras **El Gobierno Federal otorga su aportación a través del Fondo de Inversión en Infraestructuras (FINFRA) Fuente: aregional.com, con información de la página del proyecto

Esta obra será de gran importancia para la Región Sur-Sureste, ya que agilizará las comunicaciones entre Veracruz y los estados de Campeche, Tabasco y Chiapas, reduciendo el tiempo de transporte para la industria petroquímica, que se localiza mayormente en estos estados y beneficiará el comercio de la región. Igualmente, esta obra simplificará la comunicación entre las diferentes zonas de la ciudad de Coatzacoalcos y el Puerto comercial, que tienen 350,000 habitantes y están ubicados en la margen izquierda del río del mismo nombre, mientras que los Complejos Petroquímicos como el Puerto industrial están situados en la margen derecha del mismo río. Actualmente, la comunicación terrestre entre ambos lados de la ciudad se realiza a través del Puente Coatzacoalcos, que es un viejo puente elevado de dos carriles, por donde transitan 20,000 vehículos diarios. Es importante destacar que el tránsito vehicular diario promedio anual incrementa 3.0 por ciento. El túnel sumergido permitirá alojar 6 carriles para tránsito vehícular (tres en cada sentido) y una galería de seguridad que puede aislarse de los carriles principales. Esta galería tendrá accesos cada 200 metros y permitirá alojar los servicios telefónicos, eléctricos y otras conducciones. El túnel representa una innovación tecnológica en el ramo de la construcción, ya que bajo la técnica de (Immersed-tunel method) permite prefabricar en un dique seco las secciones de concreto del túnel, flotarlas, remolcarlas y colocarlas en el fondo del lecho marino, sin requerir de maquinaria especial de perforación de subsuelo. De esta forma, el túnel se construirá en tierra en la margen del río, para hundirlo y sellarlo posteriormente. La tecnología que se utilizará es holandesa. Su construcción durará dos años. Como líder de la gerencia del proyecto el Gobierno del estado contrató a la empresa “Grupo BM,” la cual formó un equipo de especialistas nacionales y extranjeros para desarrollar el proyecto ejecutivo, realizar el armaje jurídico-financiero y gestionar los permisos necesarios para la realización de la obra.

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Conclusiones Debido a las muchas necesidades de inversión en infraestructura que tienen las entidades federativas y los pocos recursos disponibles que tienen para estos fines, en los últimos tres años seis entidades se han animado a implementar esquemas de APPs, especialmente de proyectos de prestación de servicios de largo plazo y de concesiones al sector privado. Estos esquemas APPs permiten un uso más eficientes de los recursos públicos a estas entidades, ya que las empresas del sector privado que están realizando las inversiones, bajo estos esquemas, se están seleccionando entre las que tienen más experiencia y capacidad de ejecución en el tipo de infraestructura que se desea construir. Sin embargo, la principal ventaja que han obtenido las entidades federativas con estos proyectos APPs es que no han tenido que contratar endeudamiento para el financiamiento de las obras. Igualmente, han minimizado el impacto presupuestal en el presente, difiriéndolo a la entrega de la obra, que en el caso de los PPS, se extenderá a lo largo de la vigencia del contrato. De esta forma se distribuye en el tiempo el pago de la obra y del mantenimiento de la misma. De gran importancia es que el gobierno estatal con estos esquemas puede lograr un financiamiento más barato, si el contrato con los inversionistas privados cumple con las condiciones correctas. Además de que en el caso de los PPS la unidad contratante sólo iniciará el pago del servicio acordado cuando éste se esté prestando, cumpliendo con todas las características y calidad pactadas. Sin embargo, debido a que estos esquemas de inversión representan compromisos de pagos futuros de largo plazo, es de suma importancia que se utilicen criterios prudenciales de finanzas públicas en la evaluación del impacto de los proyectos en el presupuesto de gasto corriente de cada entidad contratante y en el del Gobierno del estado. En relación con el punto anterior, sería conveniente que entre los aspectos que se tomaran en consideración para decidir emprender algunos de estos proyectos, fuera de que generarán suficientes recursos para ayudar al financiamiento de los pagos futuros que se realizarán a los proveedores de los servicios. A este respecto, de la revisión de los Proyectos PPS que se han emprendido hasta el momento en las entidades federativas, en ninguno de ellos se ha tomado en consideración este criterio.

Consideraciones finales

as bases jurídicas de los esquemas de financiamiento grupal municipal son las modificaciones realizadas al Artículo 9no. de la LCF, que permite a los gobiernos estatales y municipales afectar a sus Participaciones Federales en respaldo de sus obligaciones financieras. De igual importancia es la introducción en la LCF del Artículo 50 y su modificación posterior. Estas disposiciones autorizan la afectación de hasta un 25.0 por ciento o los recursos equivalentes al año en que las obligaciones fueron contraídas, de los recursos anuales que les corresponden a estos gobiernos de los fondos del FAIS, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones crediticias que contraigan. Con estas reformas y la modernización y actualización realizadas por los Congresos estatales a las Leyes de Deuda Pública de las entidades en los últimos años, con muy pocos cambios a las mismas, se pudieron implementar los novedosos esquemas de financiamiento municipal emprendidos por los estados de Chiapas, Guerrero, Michoacán, Sonora y Sinaloa. En contraste, Hidalgo y Quintana Roo tuvieron que hacer profundas modificaciones en sus respectivas legislaciones con el fin de implementar esquemas de Institutos para el Financiamiento del Estado. Esto para introducir las facultades que se le otorgan a estos Institutos, así como para regular más estrictamente la contratación y administración de sus financiamientos. Con la introducción de estos esquemas de financiamiento municipal y las modificaciones que se realizaron a las leyes de deuda de los estados que los implementaron, se fortaleció el marco legal que respalda la contratación de financiamiento crediticio por parte de los organismos y entidades de su administración pública, haciendo mucho más transparente su regulación. En lo que respecta a los resultados generales obtenidos con estos esquemas, se resalta que el mecanismo de los institutos ha provisto a Hidalgo y Quintana Roo, de un instrumento que les permite contratar volúmenes más alto de crédito para el financiamiento de obras de infraestructura de gran escala. Por esta misma razón, este no es un instrumento diseñado para financiar a municipios individuales, sino a obras conjuntas que beneficien a todos. En contraste, los esquemas de financiamiento grupal municipal financian las necesidades de los municipios individualmente. En este sentido han resultado exitosos al aumentar la canti69

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dad de municipios con acceso al crédito bancario, que anteriormente no tenían ningún acceso al financiamiento crediticio. Lo más significativo es que esto se ha logrado, en condiciones de bajo riesgo de los préstamos, gracias a las medidas prudenciales adoptadas y garantía mediante los recursos federales. Debe destacarse especialmente el esquema que utiliza los recursos del fondo FAIS. Esta es una atractiva alternativa de financiamiento, mediante la cual los gobiernos estatales pueden facilitar a sus municipios más pequeños y pobres, financiamientos de corto y mediano plazo (hasta por tres años). Estos préstamos les facilitan a estos municipios los recursos que les corresponden del FAIS para avanzar en la ejecución de los proyectos de infraestructura social. Estos se destinan a los sectores de la población más marginados y que se encuentran en pobreza extrema. De esta forma se puede adelantar el inicio de las obras, acelerando los beneficios para la población objetivo. De igual modo, los esquemas de refinanciamiento de deuda municipal lograron obtener mejores condiciones de tasa de interés y plazo de amortización para los municipios participantes, garantizándoles ahorros sustanciales que podrán destinar a inversiones y a mejorar las condiciones sociales de sus pobladores. De todo lo anterior se desprende que los esquemas de financiamiento grupal municipal han sido exitosos. Estos han facilitado el acceso al crédito a los municipios participantes y les han conseguido mejores condiciones crediticias. Esquemas de Asociación Público-Privadas Las entidades federativas tienen grandes necesidades de realizar programas de inversiones en infraestructura, tanto para mejorar su competitividad a nivel nacional e internacional, como para mejorar los estándares de vida de sus comunidades. El problema es que disponen de pocos recursos para cumplir estos fines, por lo que algunas entidades federativas han estado considerando diferentes esquemas de Asociación Público-Privada para emprender las obras que requieren. Las alternativas más consideradas han sido los PPS y las concesiones. Hasta marzo de 2008 ninguno de los programas de este tipo emprendidos están en su fase operativa. El caso más cercano a esta etapa es el del proyecto de Ciudad Administrativa de Oaxaca, que se espera entre en operación en el mes de mayo de 2008. Por lo tanto, no es posible todavía evaluar el desempeño operacional de los servicios de los mismos. Por las experiencias que se tienen de otros países se espera que estas asociaciones, y especialmente de los PPS contribuyan a abaratar los costos y mejorar el desempeño de la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, estos resultados van a depender en un alto grado de la solidez del marco legal que los respalde y muy especialmente de que los contratos incluyan todo los detalles y especificaciones necesarias, tanto de los aspectos técnicos como administrativo, para que el proyecto se realice de la manera más eficiente posible. Es decir, que no se deben dejar cabos sueltos. Esto es así, porque el que se logre un financiamiento más barato y eficiente en la provisión del servicio público, dependerá en gran parte de que el contrato celebrado con los inversionistas privados cumpla con las condiciones correctas. Por ejemplo, en el caso de los PPS, se

Consideraciones finales

especifica en muchas de las reglamentaciones que la unidad contratante sólo iniciará el pago del servicio acordado, cuando éste se esté prestando cumpliendo con todas las características y calidad pactadas en dicho contrato. Del análisis realizado al marco legal de los PPS se desprende que las legislaciones de los estados que han realizado reformas para incluir la contratación de estos proyectos son muy diferentes entre sí. Esta falta de homogenización en las regulaciones estatales, dificultará lograr esquemas de contratación estandarizados, que, a su vez, puedan disminuir los costos transaccionales en el desarrollo de los mismos. Dentro de esta falta de homogenización de las leyes que se han creado en respaldo a los PPS, se encuentran algunas disposiciones que debieran establecerse prácticamente en todas las leyes, para hacer éstos más sólidos. No obstante, estas disposiciones sólo se encuentran en algunas de ellas o en ninguna. Por ejemplo, la rendición de cuentas del desempeño de los proyectos a través de informes al Congreso; fiscalización y seguimiento de los proyectos aprobados; registros estatales y si posible federal de los contratos, a fin de darle seguimiento a los pasivos de los proyectos. Igualmente, no se establece claramente en ninguna de las legislaciones que el estado no asume los riesgos de insolvencia o quiebra de las empresas privadas, que es uno de los aspectos principales, que evitarían los problemas de rescate de los proyectos. A este respecto, por ejemplo, solamente en la ley de Michoacán se establece el derecho de la entidad a intervenir los activos para asegurar la prestación de los servicios, en caso de incumplimiento del proveedor. En este sentido, sería conveniente que en los reglamentos de las leyes se estableciera alguna cláusula, en la que se especificara que el gobierno del estado no garantiza la inversión a la contraparte privada en el esquema PPS. Este esquema se diseñó precisamente para transferir los riesgos y contingencias relacionados con los costos financieros y de ejecución de las obras del proyecto a los inversionistas privados. Otro aspecto que se debiera incluir también en la reglamentación de las leyes, son los mecanismos contractuales para la resolución de conflictos entre las partes, ya que muy pocas leyes los incluyen. Por último, sería conveniente que entre los aspectos a considerar para decidir emprender estos proyectos, fuera que éstos generarán suficientes recursos para contribuir al financiamiento de los pagos futuros que se realizarán a los proveedores de los servicios.

Glosario de siglas

APPs - Asociaciones Público-Privadas ASPAN - Alianza para la Prosperidad y la Seguridad de América del Norte BANOBRAS - Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos CAPA - Comisión de Agua Potable y Alcantarillado de Quintana Roo CNBV - Comisión Nacional Bancaria y de Valores DHC - Derecho Hidráulico de Cancún, S.A. de C:V: FAFFEF - Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas FAIS - Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social FGP - Fondo General de Participaciones FIBRA - Fideicomiso de Inversión de Bienes Raíces FINFRA - Fondo de Inversión en Infraestructura FFM - Fondo de Fomento Municipal GDF - Gobierno del Distrito Federal JUMAPAM - Junta Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Mazatlán, Sinaloa LCF - Ley de Coordinación Fiscal 73

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LCGR - Línea de Crédito Global Revolvente LMV - Ley del Mercado de Valores PEF - Presupuesto de Egresos de la Federación PPP - Proyecto público-privado PPS - Proyectos de Prestación de Servicios SHCP - Secretaría de Hacienda y Crédito Público TESOFE -Tesorería de la Federación TIIE - Tasa de interés interbancaria de equilibrio UDIS - Unidades de inversión

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