Chile: Instrumentos y estrategias para combatir la desertificación

CHILE: INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN

Santiago, Chile, diciembre de 2015

CHILE: INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO UNIÓN EUROPEA “Programa de lucha y apoyo a políticas públicas contra la desertificación aplicado en comunidades y municipios rurales en las zonas ecológicas áridas y subhúmedas secas en América del Sur” Coordinación y supervisión técnica: Alejandra Alarcón y Luis Ibaceta Sistematización de la información, redacción y edición: Nelson González Loguercio Fotografías: Daniela Aravena, Aldo Oviedo, Nelson González, Luis Ibaceta, Alejandra Alarcón y archivos del Programa PNUD/UE Diseño, diagramación e impresión: Simple! Comunicación www.simplecomunicacion.cl ISBN: 978-956-7469-63-5 El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) autoriza la reproducción total o parcial de esta publicación, a condición de que se mencione la fuente del documento y se envíe al PNUD un ejemplar del material reproducido. La información, las denominaciones y los puntos de vista que aparecen en el presente documento son de la exclusiva responsabilidad de sus autores y no constituyen la expresión de ningún tipo de opinión de parte del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Dag Hammarskjöld 3241. Vitacura. Santiago. 7630412. Chile. Teléfono Central: +56 (2) 2654 1000. FAX Central: +56 (2) 265 41099. www.pnud.cl

PRÓLOGO La lucha contra la desertificación constituye una prioridad para Chile dada la magnitud alcanzada por este fenómeno y sus efectos ambientales, sociales y económicos. Baste decir que el 63,4% del territorio nacional presenta algún grado de desertificación y que 1,7 millones de personas se encuentran directa y gravemente afectadas. A ello se agrega el impacto de la sequía de los últimos años. Ante esta situación crítica, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Unión Europea (UE), en alianza, se sumaron hace ya ocho años a los esfuerzos proyectados por el país para combatir la desertificación y la sequía y, muy vinculado a ello, al desafío de hacer frente al cambio climático mediante acciones de mitigación y adaptación. En este marco de cooperación, a partir del 2007 y hasta el 2015, el PNUD ha implementado en Chile un programa de lucha contra la desertificación, con apoyo financiero de la UE. En el periodo entre el 2007 y el 2011, correspondiente a la primera fase de ejecución, el programa contó, además, con el aporte financiero del Fondo para el Medio Ambiente Mundial, a través de su Programa de Pequeños Subsidios. En esta primera fase de trabajo fueron desarrollados 62 proyectos comunitarios focalizados en comunas y comunidades con altos índices de desertificación, entre las regiones de Coquimbo y Los Lagos. Los proyectos, ejecutados por organizaciones de base, permitieron mejorar la eficiencia en el uso de la leña y promover la utilización de energías renovables no convencionales, como medida para frenar los procesos de deforestación. Permitieron también mejorar los sistemas productivos, restaurar ecosistemas degradados e impulsar procesos de educación y capacitación para la lucha contra la desertificación. Desde que Chile suscribió y ratificó la Convención de Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación, en 1997, el país ejecuta, como es sabido, un Programa de Acción Nacional de Combate Contra la Desertificación (PANCCD), el cual fue concebido como una batería de leyes e instrumentos preexistentes referidos a temas que dicen relación con la lucha contra la desertificación, como el fomento de la forestación, la recuperación de suelos degradados, el manejo de bosque nativo y el fomento al riego. No obstante los avances logrados como resultado de esta estrategia de acción, existe consenso en cuanto a que el problema está lejos de desaparecer. Según los actores involucrados, uno de los aspectos centrales que se requiere reforzar se refiere a la necesidad de una adecuación de la institucionalidad y normativa que proporcione herramientas más acordes a la magnitud e intensidad del problema de la desertificación. En respuesta a esta necesidad, entre otras, el Programa PNUD-UE de lucha contra la desertificación se planteó una segunda fase, la que ha sido implementada entre los años 2012 y 2015. En este periodo, las acciones se han orientado a desarrollar fundamentalmente tres líneas de trabajo: una primera, dirigida justamente a promover y apoyar en Chile el mejoramiento de las políticas públicas de lucha contra la desertificación. Para ello el Programa ha generado información específica sobre el estado de la desertificación en las regiones más afectadas y sobre los costos económicos que este fenómeno representa para el país, ello con el propósito de ayudar a la toma de decisiones en lo referente a la asignación de recursos. Junto con ello, ha identificado los instrumentos y programas públicos utilizados o que podrían ser utilizados en la lucha contra desertificación y ha recogido y sistematizado un conjunto de observaciones y propuestas destinadas a mejorar el marco normativo sobre la materia.

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Un avance significativo relacionado con el mejoramiento del marco normativo, que el PNUD y la UE quisieran destacar, lo constituye la creación de las comisiones sobre Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía en el Senado de la República y en la Cámara de Diputados. Estas instancias representan una oportunidad inmejorable en función de viabilizar los ajustes a la legislación y sus instrumentos para una acción más resuelta e integral frente a la desertificación. El Programa PNUD-UE aprecia enormemente la posibilidad de contribuir a este propósito al formar parte del Comité Técnico de apoyo a estas comisiones legislativas. Una segunda línea de acción del Programa PNUD-UE en esta fase se ha orientado a fortalecer la capacidad de las comunidades, municipios y regiones para desarrollar planes territoriales de lucha contra la desertificación. En este aspecto, el Programa ha generado y propuesto estrategias y metodologías para una acción impulsada desde lo local, con participación de todos los actores involucrados, especialmente las comunidades afectadas. Finalmente, ha implementado una tercera línea de trabajo encaminada a facilitar el intercambio de experiencias en materia de lucha contra la desertificación entre países de América del Sur. El PNUD y la Unión Europea se complacen en poner la presente publicación, “Chile: Instrumentos y estrategias para combatir la desertificación”, a disposición de los legisladores, gobiernos regionales y locales e instituciones públicas y privadas vinculadas a la temática, así como también de las comunidades y organizaciones de base que enfrentan la desertificación y hacen esfuerzos por combatirla en sus territorios. Junto con ello, esperan que el aporte que se busca entregar con este libro contribuya a potenciar y mejorar las acciones orientadas a frenar y, en lo posible, revertir el avance de la desertificación en el país.

Rafael Dochao Moreno Embajador Jefe de la Delegación de la Unión Europea en Chile

Antonio Molpeceres Representante Residente del PNUD en Chile

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ÍNDICE PRÓLOGO

INTRODUCCIÓN

1. ESTADO DE LA DESERTIFICACIÓN

1.1 La desertificación a nivel mundial

1.2 La desertificación en América Latina

1.3 La desertificación en Chile

2. LA DESERTIFICACIÓN POR REGIONES EN CHILE Y SUS COSTOS

2.1 Región de Coquimbo

2.2 Región de Valparaíso

2.3 Región Metropolitana

2.4 Región del Libertador Bernardo O’Higgins

2.5 Región del Maule

2.6 Región del Biobío

2.7 Región de La Araucanía

2.8 Región de Los Ríos

2.9 Región de Los Lagos

3. LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN

3.1. Compromisos del Estado chileno y programa de acción

3.2. Desafíos

4. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA UTILIZADOS PARA EL COMBATE CONTRA LA DESERTIFICACIÓN EN CHILE

4.1. Leyes e instrumentos existentes con potencial para su aplicación en la lucha contra desertificación y sequía

4.1.1.

Decreto Ley Nº 701 de Fomento Forestal - CONAF

4.1.2

Ley N° 20.283 de Manejo y Recuperación de Bosque Nativo y Formaciones Xerofíticas - CONAF

4.1.3.

Ley N° 18.450 de Fomento a la Inversión Privada en las Obras de Riego y Drenaje - CNR

4.1.4.

Ley 20.412 de Recuperación de suelos degradados en tierras de uso agropecuario - SAG/INDAP

4.1.5.

Fondo de Protección Ambiental - Ministerio del Medio Ambiente

4.1.6.

Programa de Desarrollo Local - INDAP

4.1.7.

Otros programas de INDAP

4.1.8.

Fundación para la Innovación Agraria

4.1.9.

Agroseguros

4.1.10. Fondo Nacional de Desarrollo Regional

4.1.11. Programa de Apoyo a Familias para el Autoconsumo, del Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS.

4.2. Mejora de las políticas e instrumentos públicos para una lucha más efectiva contra la desertificación

5. PROGRAMAS DEL PNUD-UE DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN: APRENDIZAJES Y APORTES

5.1. Modelo de gestión

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5.2. Líneas temáticas relevantes

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5.3. Ejes transversales

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6. PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL DISEÑO DE ESTRATEGIAS Y PLANES DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN A NIVEL REGIONAL Y LOCAL

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6.1. Algunas consideraciones previas

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6.2. Estrategia y plan territorial comunal de lucha contra la desertificación

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6.3. Priorización tentativa y conformación preliminar de mancomunidades para el diseño de planes territoriales de lucha contra la desertificación

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ÍNDICE DE FIGURAS, MAPAS Y CUADROS Figura Nº 1: Factores que contribuyen a la degradación de las tierras en América del Sur.

Figura Nº 2: Esquema general para el diseño de una estrategia y plan territorial local de lucha contra la desertificación.

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Figura Nº 3: Esquema de árbol de problemas.

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Figura Nº 4: Esquema para el desarrollo de un plan territorial de lucha contra la desertificación (PTLCD).

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Mapa Nº 1: Región de Coquimbo, desertificación a nivel comunal.

Mapa Nº 2. V Región de Valparaíso, desertificación a nivel comunal.

Mapa Nº 3: Región Metropolitana, desertificación a nivel comunal.

Mapa Nº 4: Región de O´Higgins, desertificación a nivel comunal.

Mapa Nº 5: Región del Maule, desertificación a nivel comunal.

Mapa Nº 6: Región del Biobío, desertificación a nivel comunal.

Mapa Nº 7: Región de La Araucanía, desertificación a nivel comunal.

Mapa Nº 8: Región de Los Ríos, desertificación a nivel comunal.

Mapa Nº 9: Región de Los Lagos, desertificación por comunas.

Cuadro Nº 1: Mapa de actores indicativo para el diseño de un Plan Territorial Comunal de Lucha Contra la Desertificación en la Mancomunidad de Choapa, Región de Coquimbo.

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Cuadro Nº 2: Análisis FODA referido al objetivo estratégico principal considerado para el desarrollo de un determinado ejercicio de planificación estratégica.

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Cuadro Nº 3: Esquema para el diseño de un plan operativo de lucha contra la desertificación.

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Cuadro Nº 4: Número de comunas prioritarias para el desarrollo de estrategias regionales de lucha contra la desertificación, entre las regiones de Coquimbo y Los Lagos.

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Cuadro Nº 5: Comunas por región que presentan alta prioridad para el desarrollo de estrategias y planes de lucha contra la desertificación.

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Cuadro Nº 6: Comunas seleccionadas por región para la conformación de un territorio o mancomunidad de lucha contra la desertificación.

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INTRODUCCIÓN

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“Una catástrofe silenciosa”, así podría calificarse la desertificación que afecta a nuestro país, Chile.“Catástrofe”, porque casi dos tercios del territorio nacional (63,4%) presenta algún grado de desertificación, esto es, un proceso de pérdida de la productividad de las tierras, deterioro de la biodiversidad, erosión, escasez hídrica, entre otros aspectos, todo lo cual se traduce en graves impactos sociales y económicos que recaen sobre los más pobres y ahondan las brechas de la desigualdad. “Silenciosa”, porque esta catástrofe no tiene la estridencia de un terremoto, de un tsunami o de un gran incendio, como el de Valparaíso en el 2014, que destruyó casi tres mil viviendas, aunque se trata igualmente de un drama que involucra a cientos de miles de chilenos. En efecto, más de ocho millones de personas en nuestro país viven en zonas con problemas de desertificación y sequía, de las cuales 1,7 millones se encuentran afectadas directa y gravemente. El avance de este proceso acarrea degradación ambiental y la consecuente pérdida de medios de subsistencia de muchas comunidades. Testimonios de familias rurales se refieren a los efectos: hablan de “pobreza sin oportunidades”, de territorios del país donde “no hay agua para beber, menos podría haber para producir

algo”, de padres que prefieren que sus hijos emigren “porque acá no hay trabajo”. Una catástrofe “silenciosa”, además, porque no existe suficiente conciencia sobre los cuantiosos costos que representa1, el efecto directo que tiene en el bienestar de la gente y los riesgos que constituye para la seguridad alimentaria. “Silenciosa” también porque no aparece como una prioridad nacional, lo que explica que el país no disponga de una institucionalidad e instrumentos públicos de lucha contra la desertificación específicos y acordes a la magnitud y gravedad del problema. “Casi no hay nada menos sexy que la lucha contra la desertificación, ningún político va a aparecer en la portada de un diario por combatirla. El problema es que siendo el conflicto medioambiental más grave que tiene el país suele pasar inadvertido”, ha polemizado Alejandro León, académico de la Universidad de Chile y experto en zonas áridas. En 1997, el Estado chileno suscribió y ratificó la Convención de Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación (CNULCD) transformándola en Ley de la República. Desde entonces, se implementa un

Un estudio inédito del Banco Mundial sugiere que el agotamiento de los recursos naturales registrado en un país del Sahel era equivalente al 20% de su Producto Interno Bruto (PIB). Se calcula que a escala mundial la pérdida anual de ingresos en las regiones directamente afectadas por la desertificación oscila en torno a los 42.000 millones de dólares de los EEUU. 11

Programa de Acción Nacional de Combate Contra la Desertificación (PANCCD) con el fin de responder a los compromisos ante la Convención. En este marco, diversos instrumentos de fomento, fundamentalmente del Ministerio de Agricultura, se utilizan para impulsar actividades de reforestación, recuperación de suelos degradados, manejo de bosque nativo y fomento al riego. Forman parte de los esfuerzos que se hacen en el país por frenar el avance del problema. Igualmente, desde el año 2007, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha venido impulsando acciones destinadas a apoyar la lucha contra la desertificación. Entre los años 2007 y 2011, implementó el “Programa de Recuperación Ambiental Comunitario para Combatir la Desertificación”. La iniciativa contó con apoyo financiero de la Unión Europea y del Fondo para el Medio Ambiente Mundial, a través de su Programa de Pequeños Subsidios. Ello permitió desarrollar 62 proyectos entre las regiones de Coquimbo y Los Lagos focalizados en comunas y comunidades con altos índices de desertificación. Los proyectos, ejecutados por organizaciones de base, permitieron mejorar la eficiencia en el uso de la leña en los hogares de las familias involucradas y promover la utilización de energías renovables no convencionales, como medida para frenar los procesos de deforestación. Permitieron también mejorar los sistemas productivos, restaurar ecosistemas degradados e impulsar procesos de educación y capacitación para la lucha contra la desertificación. Seguidamente, entre los años 2012 y 2015, dando continuidad a las acciones desarrolladas en la fase anterior, el PNUD ha implementado, con el apoyo financiero de la Unión Europea, el presente proyecto denominado “Programa de lucha y apoyo a políticas públicas contra la desertificación aplicado en comunidades y municipios rurales en las zonas ecológicas áridas y subhúmedas secas en América del Sur”. Esta iniciativa contempla dos ámbitos de ejecución: por una parte, un campo asociado a las políticas públicas de lucha contra la desertificación con el objetivo de perfeccionarlas para que contribuyan de mejor forma a su objetivo. Por otra parte, un segundo ámbito 12

orientado a compartir la experiencia del programa en Chile de combate a la desertificación con diversos países de América del Sur y también a aprender de las experiencias en dichos países. No obstante los esfuerzos realizados desde que la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación fue adoptada el 17 de junio de 1994, existe consenso en cuanto a que el problema está lejos de desaparecer, lo que exige un mayor esfuerzo y un compromiso más firme de todos los sectores, especialmente de los gobiernos nacionales, que son los encargados de diseñar e implementar las políticas que se requieren para enfrentar este flagelo. El actual proyecto del PNUD-UE en Chile ha identificado varios aspectos que requieren ser abordados, entre ellos los siguientes: - La necesidad de contar con información acerca de cuánto le cuesta al país la desertificación y la degradación de tierras, ello con el fin de poner en evidencia la importancia del tema y apoyar la toma de decisiones por parte de las autoridades económicas nacionales, regionales y locales en lo referente a la asignación de recursos. La estimación de los costos que implica la desertificación y la degradación de las tierras, y más precisamente de los costos de la inacción o los costos derivados de no hacer nada, es un tema prioritario. - La necesidad de avanzar hacia una adecuación de la institucionalidad y de las normativas vinculadas a la lucha contra la desertificación, de manera tal que existan herramientas más específicas y acordes a la magnitud e intensidad del problema. - La necesidad de desarrollar estrategias regionales y planes territoriales locales de lucha contra la desertificación, con participación de todos los actores involucrados, especialmente las comunidades afectadas, para intensificar la respuesta al problema de manera concreta.

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Casi dos tercios del territorio nacional se encuentran afectados por la desertificación. Erosión, pérdida de la productividad de las tierras, deterioro de la biodiversidad y escasez hídrica son manifestaciones del problema. El avance de la desertificación limita y compromete las posibilidades de desarrollo del país. 13

En el marco de lo antes señalado, esta publicación busca aportar algunos insumos que contribuyan a dimensionar mejor el fenómeno de la desertificación, especialmente a nivel de las regiones del país más afectadas, y a mejorar los instrumentos y estrategias para combatirlo. En el capítulo 1, se recapitula información sobre el estado de la desertificación a nivel global, de América Latina y Chile, y se examinan las causas del problema y los efectos ambientales, económicos y sociales que ocasiona. En el capítulo 2, de manera más específica, se presenta una caracterización del estado actual de la desertificación en las regiones que van de Coquimbo, por el norte, a Los Lagos, por el sur, y se aportan datos sobre los costos de la desertificación y la degradación de tierras (los llamados “costos de inacción”). La información relativa a lo que le cuesta al país la pérdida de tierras fue generada por un estudio desarrollado por el PNUD-UE y la CEPAL en el 2014 entre las regiones de Coquimbo y el Maule. En el capítulo 3, se examina el tema de la lucha contra la desertificación, los compromisos del Estado chileno con la Convención de la Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación, el programa de acción nacional para enfrentar el fenómeno, los avances alcanzados y los desafíos pendientes.

Foto superior: La presión de la ganadería caprina ha contribuido fuertemente al deterioro de la vegetación nativa en el Norte Chico de Chile. Foto centro: La demanda de leña, al exceder la capacidad que tiene la vegetación de regenerarse, conduce a la deforestación. Foto inferior (FEDERCOOP): Los monocultivos rompen la diversidad de los ecosistemas. Si no hay rotación, los suelos pierden fertilidad y se degradan. 14

En el capítulo 4, se identifican y describen los instrumentos y programas públicos utilizados (o que pueden ser utilizados) en la lucha contra desertificación y la degradación de tierras y se analiza la necesidad de avanzar hacia la adecuación de la institucionalidad y de las normativas con la finalidad de que se pueda disponer de herramientas más específicas y congruentes con la gravedad del problema. Junto con ello, se plantean algunas consideraciones sobre cómo mejorar los instrumentos públicos de lucha contra la desertificación. En el capítulo 5, se presenta una síntesis de los resultados alcanzados y las lecciones aprendidas de los programas PNUD-UE en Chile de lucha contra la desertificación, como

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un aporte a una estrategia de intervención ante el problema y a la mejora de las políticas públicas sobre el tema. En el capítulo 6, se expone una propuesta metodológica para el diseño de estrategias y planes participativos de

lucha contra la desertificación a nivel regional y local, en concordancia con el enfoque general de la Convención y de los programas del PNUD-UE implementados en Chile sobre el tema, en el sentido de abordar los desafíos y las tareas del combate contra la desertificación a partir de lo local.

Esta tierra alguna vez fue fértil, ahora ya no produce. La desertificación, calificada como “el cáncer de la tierra”, consiste en una degradación de los ecosistemas provocada principalmente por las actividades no sustentables de los seres humanos, como el cultivo y el pastoreo excesivo, la deforestación y, en general, el manejo inapropiado de los recursos naturales.

ESTADO DE LA DESERTIFICACIÓN

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1.1. La desertificación a nivel mundial La desertificación es un problema ambiental y socioeconómico de alcance mundial. Según el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el fenómeno amenaza a la cuarta parte del planeta, afecta directamente a más de 250 millones de personas y pone en peligro los medios de vida de más de 1.000 millones de habitantes de más de 100 países al reducir la productividad de las tierras destinadas a la agricultura y la ganadería. La mayor parte de las personas afectadas por la desertificación vive en los países en desarrollo. La desertificación se produce en las regiones áridas, semiáridas y subhúmedas secas del planeta, las que corresponden a casi la mitad de la superficie terrestre, unos 6.450 millones de hectáreas, de las cuales aproximadamente 1.900 millones de hectáreas se encuentran degradadas2. Se estima que cada año se pierde la tierra de 12 millones de hectáreas, el equivalente a Bulgaria o Benín. Entre 1981 y 2003 se degradó el 24% de la tierra a nivel mundial3. Entre 1957 y 1990, únicamente en China, el área ocupada por tierras de labranza se vio reducida 2 3 4

en una extensión similar a todas las tierras de cultivo de Alemania, Dinamarca, Francia y los Países Bajos. Cerca del 44% de las tierras cultivadas en el mundo están localizadas en regiones secas, en especial en la categoría de subhúmedas secas, lo cual permite afirmar que la desertificación y la degradación de las tierras constituyen potencialmente el cambio ecosistémico más amenazante para las condiciones y medios de vida de las poblaciones con menos recursos. La situación resulta aún más preocupante si se considera el incremento significativo que experimentarán las demandas básicas de la población mundial en los próximos veinte años, al requerirse un 50% más de alimentos, un 40% más de energía y un 35% más de agua. ¿Cómo se define la desertificación y cuáles son sus principales causas y efectos? La desertificación es un fenómeno complejo provocado por la interacción de múltiples factores con impactos diversos en el plano social, ambiental y económico4. Calificada como “el cáncer de la tierra”, consiste en una

PNUMA, 2000. Desertificación: una síntesis visual (2012). Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CNULCD). Según el texto de la Convención de Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación, por “desertificación” se entiende la degradación de las tierras de zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas resultante de diversos factores, tales como las variaciones climáticas y las actividades humanas; y por “zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas”se entiende aquellas zonas en las que la proporción entre la precipitación anual y la evapotranspiración potencial está comprendida entre 0,05 y 0,65, excluidas las regiones polares y subpolares. 17

degradación persistente de los ecosistemas de las zonas secas (áridas, semiáridas y subhúmedas secas) producida por las variaciones climáticas y las actividades no sustentables de los seres humanos, como el cultivo y el pastoreo excesivo, la deforestación y, en general, el manejo inapropiado de los recursos naturales. La desertificación es una ruptura del frágil equilibrio ecológico que hace posible el desarrollo de la vida en las zonas áridas. La pérdida de suelos por erosión eólica e hídrica, el empobrecimiento químico, la reducción del nivel de agua en el subsuelo, la alteración general del ciclo hidrológico y la menor regeneración natural de plantas herbáceas y leñosas son consecuencias inmediatas de esa ruptura y, a la vez, las causas del empeoramiento del fenómeno. Los ecosistemas se ven afectados y con ello tienden a perder sus múltiples funciones: las ambientales (protección del suelo, el agua y la biodiversidad), las sociales (generación de empleo para el sustento de la población) y las económicas (producción de madera, bienes y servicios), entre otras. Los episodios climáticos extremos, como las sequías, al aumentar en frecuencia y gravedad debido al cambio climático, intensifican la degradación de las tierras. El

resultado es una severa reducción de la productividad de los ecosistemas, lo que se expresa en la disminución de los rendimientos agrícolas, pecuarios y forestales, así como en la pérdida de la diversidad biológica. La pobreza derivada de esta situación hace que los productores rurales sobreexploten los recursos naturales que aún quedan, dando lugar a un círculo vicioso de aceleración de la degradación de las tierras y mayor pobreza, con un costo humano inmenso (frustración, inseguridad alimentaria, ruptura de las estructuras sociales y migración forzada). De esta manera, se puede decir que la pobreza es tanto causa como efecto de la desertificación.

1.2. La desertificación en América Latina La región de América Latina y el Caribe tiene una extensión territorial de 1.995 millones de hectáreas, de las cuales alrededor de 500 millones de hectáreas son tierras secas, aproximadamente la cuarta parte. De las tierras áridas, se estima que el 60% se encuentra moderada o gravemente degradado. En América del Sur, la deforestación, el sobrepastoreo y la extracción de madera para leña constituyen las principales causas de la desertificación, tal como lo muestra la siguiente figura.

Figura Nº1: Factores que contribuyen a la degradación de las tierras en América del Sur.

41% Deforestación 28% Sobrepastoreo 26% Agricultura 5% Sobreexplotación

Fuente: World Resources Institute, 2014.

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Honduras: Deforestaciรณn, pastoreo excesivo y agricultura sin medidas de conservaciรณn de suelos son causa de la degradaciรณn de las tierras de ladera (Foto Pilar Romรกn). 19

Según el PNUMA, el fenómeno de la desertificación y la degradación de la tierra en América Latina y el Caribe puede ser caracterizado de la siguiente manera: »»

250 millones de hectáreas de tierras se encuentran afectadas por la desertificación en América del Sur.

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63 millones de hectáreas se encuentran afectadas por la desertificación en Mesoamérica.

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La erosión del suelo es la principal amenaza (68 % en América del Sur y 88% en Mesoamérica, del total de las tierras afectadas en cada subregión).

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En América del Sur, 100 millones de hectáreas se encuentran degradadas debido a la deforestación y 70 millones debido al sobrepastoreo.

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En el Caribe, la urbanización acelerada y mal planificada ha resultado en la pérdida de tierras para uso agrícola, protección de cuencas y conservación de la biodiversidad.

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La población más vulnerable debido a la migración hacia las ciudades en búsqueda de nuevas oportunidades, por la degradación de las tierras, son las mujeres y los niños.

De un total de 1.900 millones de hectáreas de suelos degradados en el planeta, América Latina y el Caribe ocupan el tercer lugar, después de Asia y África, con aproximadamente un 16%. El impacto es relativamente mayor en Mesoamérica (donde alcanza el 26% del total), que en Sudamérica (donde afecta al 14% del total). Se estima que las pérdidas debido a la desertificación en la región podrían alcanzar cifras de hasta 2.000 millones de dólares por año.

Venezuela: Fuerte proceso de erosión hídrica en montañas del Estado de Mérida debido a la sobreexplotación de los recursos naturales.

1.3. La desertificación en Chile Chile es uno de los países más afectados a nivel mundial por la desertificación, la degradación de la tierra y la sequía. Al año 1978, 47,3 millones de hectáreas (el 62,6% del territorio nacional) presentaban daños provocados por este flagelo. En las últimas décadas, la situación se ha visto agravada por el cambio climático y por los recurrentes episodios de sequías que experimenta el país. Según el Mapa Preliminar de la Desertificación en Chile, elaborado en 1999 por la Corporación Nacional Forestal (CONAF), de 290 comunas rurales analizadas, 270 (93%) presentan algún grado de desertificación. De éstas, 76 (27%) se encuentran afectadas por graves procesos de desertificación, 108 (36%) por procesos moderados y 86 (30%) por procesos leves. Solo 20 comunas (7%) no presentan signos activos de desertificación.

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Otras cifras alarmantes5: »»

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La superficie erosionada alcanza los 36,5 millones de hectáreas, equivalentes al 48,7% del territorio nacional, casi la mitad del país. 24,7 millones de hectáreas se encuentran desprovistas de vegetación (32,6% del territorio nacional). En 15 años aumentó en 48.557 hectáreas la superficie desprovista de vegetación.

Por mucho tiempo se ha pensado que el problema de la desertificación es un problema que afecta solamente a la zona norte del país. Los diagnósticos revelan que la desertificación se presenta también en vastas superficies del sur con clima templado húmedo. Una manifestación

reveladora de ello es que innumerables comunidades indígenas de dichas regiones no disponen de agua durante el verano ni siquiera para consumo humano. Las regiones más afectadas del país corresponden a una larga faja del territorio nacional que va desde la Región de Coquimbo, por el norte, hasta la Región de Aysén (por el sur). Esta faja puede ser clasificada en tres sectores: »»

Sector árido (regiones de Coquimbo y Valparaíso).

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Sector semiárido (secano costero de las regiones Metropolitana, O’Higgins y Maule).

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Sector templado (áreas degradadas ocupadas por comunidades rurales e indígenas mapuche de las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos, Los Lagos y Aysén).

Comuna de Navidad, Región de O’Higgins, secano costero: zona fuertemente afectada por la degradación de suelos.

Wilfredo Alfaro, Estado de la desertificación en Chile, presentación en la II Jornada Nacional sobre Desertificación y Sequía, Santiago, junio de 2014. 21

Deforestación para uso de las tierras con fines agropecuarios, incendios forestales, prácticas productivas inadecuadas, sequías recurrentes y cambio climático son las principales causas históricas de la desertificación y la degradación de tierras en Chile. Según la Comisión Nacional de Energía, cerca de 15 millones de metros cúbicos sólidos de leña son consumidos cada año en el país. Una proporción significativa de esta leña (61%) proviene de especies y/o bosques nativos. Hay zonas con ecosistemas frágiles en las cuales la presión constante sobre la vegetación ha conducido a una masiva deforestación, desertificación y degradación de los suelos, ello debido a que la demanda de biomasa excede la capacidad que tiene la vegetación de regenerarse.

Foto superior (CONAF): La sustitución de bosque nativo por plantaciones forestales de pino y eucalipto y los incendios forestales conducen a la degradación de las tierras. Foto inferior: La agricultura en pendientes fuertes sin obras de conservación de suelos crea condiciones para la erosión hídrica. 22

En toda la zona semiárida los bosques han sido explotados desde la Conquista. Los requerimientos de leña provenientes de la minería, las fundiciones, el ferrocarril y las plantas de destilación, sumado a la sobreexplotación agrícola y ganadera, especialmente de ganado caprino, entre otras actividades, han contribuido fuertemente a la destrucción del bosque nativo. Hoy cuesta creer que la Región de Coquimbo tuvo alrededor de dos tercios de su territorio cubierto por vegetación. La zona central, igualmente, ha sufrido una intensa explotación con el cultivo de trigo. El país fue “el granero del mundo”, pero perdió miles de hectáreas de bosques y de suelos, estos últimos sometidos a un sobreuso por encima de su capacidad productiva que terminó degradándolos fuertemente. En el sur la situación resulta más dramática: con los colonos llegaron las quemas de bosques para destinar las tierras a la ganadería. Durante décadas se promovió la quema masiva de bosque nativo. En la Región de Aysén, en la primera mitad del siglo XX hubo un proceso muy severo de erosión debido a la destrucción masiva de 3 millones de hectáreas de bosques (uno de los procesos erosivos más grandes que han afectado el país, muy difícil de revertir). En las últimas décadas, el establecimiento de plantaciones comerciales de pino y eucalipto en la zona sur han hecho posible un considerable desarrollo

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económico del sector forestal, aunque en desmedro, según muchas voces, de la integridad de los ecosistemas, especialmente de los recursos hídricos. Por otra parte, según la CEPAL6, Chile posee un número importante de características que lo convierten en un país vulnerable a los efectos del cambio climático. De acuerdo con las proyecciones, el país experimentaría, en términos generales, un aumento de temperatura que se haría más progresivo a medida que avanza el siglo XXI (en torno a 4°C, a finales del siglo). A ello se suma que en gran parte del territorio nacional los niveles de precipitación han disminuido ostensiblemente. En efecto, durante el siglo XX la precipitación promedio en la zona central disminuyó entre un 20 y un 50%. El período entre 2003 y 2013 ha sido la década más seca para la zona central, desde la Región de Coquimbo a la Región del Biobío: en este período la cantidad de precipitaciones se redujo en un 39,4% respecto al promedio normal. Los modelos climáticos coinciden en que esta tendencia se mantendrá durante el presente siglo. Así, entre las regiones de Valparaíso y Los Lagos, se estima que se producirán importantes reducciones en los niveles de precipitación (en torno al 30%, a finales de siglo). Estos cambios en las condiciones climáticas llevan aparejado un conjunto de problemas ambientales y económicos, muchos de los cuales ya se manifiestan de manera evidente, como pérdida de vegetación, disminución de la biodiversidad, erosión severa, degradación del ecosistema, merma en la disponibilidad de recursos hídricos, y sus consecuencias sociales, como pobreza, falta de oportunidades, deterioro de la calidad de vida y migración del campo a la ciudad.

El período entre 2003 y 2013 ha sido la década más seca para la zona central, desde la Región de Coquimbo a la Región del Biobío: en este período la cantidad de precipitaciones se redujo en un 39,4% respecto al promedio normal. Los modelos climáticos coinciden en que esta tendencia se mantendrá durante el presente siglo.

“La economía del cambio climático en Chile, síntesis. CEPAL, 2009. 23

Alrededor de 600 mil personas en el país dependen del suministro de agua potable proporcionado mediante camiones aljibe, lo que representa un gasto considerable para las municipalidades y gobiernos regionales. Se creía que esta situación era propia de las regiones del norte. El problema, sin embargo, está instalado en el sur, debido a las sequías y al avance de la desertificación.

Seiscientas mil personas dependen en Chile del agua distribuida por camiones aljibe7, una solución temporal que tiende a hacerse permanente. El gasto por este concepto bordea los 3.100 millones de pesos mensuales (USD 5 millones) en el período crítico. A modo de ejemplo, en la Región de Coquimbo, en el mes de abril de 2014, se gastaron 144,1 millones de pesos (USD 232.420) en la distribución de agua para abastecer a 46.520 personas con 31 litros per cápita al día y una frecuencia de reparto de una vez por semana8. La correspondencia entre pobreza y desertificación se refleja en forma clara al comparar el Mapa de la

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Desertificación mencionado precedentemente con el Mapa de Desarrollo Humano en las comunas de Chile9. En este traslape observamos que aquellas comunas que presentan grados de desertificación grave coinciden con aquellas que poseen los índices de desarrollo humano (IDH) más bajos. A modo de ejemplo, mientras que el IDH para Chile fue para el año 2003 de 0,725, el de las comunas de la Región de Coquimbo con un proceso de desertificación “grave” era de 0,644 a 0,675. Del mismo modo, de las 11 comunas de Región de La Araucanía, en donde el proceso de desertificación es definido como “grave”, 10 de ellas son clasificadas con nivel de avance “muy bajo” en el índice de desarrollo humano en el período 1994-2003.

H. Senadora Adriana Muñoz, presidenta de la Comisión Especial sobre Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía del Senado. Presentación PowerPoint “El agua como elemento crítico, ¿hacia dónde van los cambios?”, por Solange Sánchez, Coordinadora para Santiago de la Oficina del Delegado Presidencial para los Recursos Hídricos, junio de 2014. “Las trayectorias del desarrollo humano en las comunas de Chile (1994-2003)”, PNUD-MIDEPLAN, 2006.

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La desertificación y la sequía afectan gravemente la vida de las personas y comunidades. Este es el testimonio de la comunera mapuche Patricia Panchillo Huenchunao, de Cholchol, La Araucanía: “Nosotras tenemos que nadar contra la corriente para sobrevivir. Soy dirigente de agua potable rural, somos 14 comunidades. Hace treinta años había agua en las quebradas, en los pozos, ahora no tenemos agua. Llegaron las instituciones a promover las plantaciones de eucaliptus. Les decían a los viejos que iban a vivir bien y empezaron a talar las quebradas donde había agua. En el campo, en las quebradas, uno tenía de todo, hoy da lástima. Antes tomábamos el agua dulce y rica que salía de la vertiente y ahora nos abastecen con camiones aljibes y tenemos que tomar agua en plástico, con cloro y hasta los niños andan con dolor de huesos por los químicos” 25

LA DESERTIFICACIÓN POR REGIONES EN CHILE Y SUS COSTOS

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¿Cuál es el estado de la desertificación en las regiones de Chile mayormente afectadas? El Programa PNUDUE realizó una caracterización de la desertificación en las regiones que van de Coquimbo a La Araucanía10, considerando una serie de variables, como pobreza, erosión, vegetación, clima, índice de desarrollo humano, aislamiento y dinámica de la población. De la misma manera, el Programa PNUD-UE y la CEPAL llevaron a cabo un estudio sobre los costos de inacción ante la desertificación11, es decir, cuánto pierde económicamente el país y cada región afectada debido a la degradación de sus suelos. El estudio se focalizó en las regiones de Coquimbo hasta el Maule en razón a que se consideró que los principales impactos económicos y sociales de la desertificación y degradación de las

tierras se producen en la zona comprendida entre estas regiones. Para efectos del análisis, el estudio implementó tres métodos: un primer método estimó los “costos de reemplazo”, esto es, los costos de reemplazar la pérdida monetaria del capital natural (suelo) por capital artificial (fertilizantes, nutrientes del suelo). Un segundo método calculó los “costos de erosión”, para lo cual estimó la cantidad de suelo perdido cada año debido a la erosión y relacionó dichas pérdidas con la reducción de la producción o con el valor de dicho suelo. Por último, un tercer método efectuó “estimaciones econométricas de las funciones de producción y rendimientos”, a partir de las cuales se pudo establecer la diferencia existente entre lo efectivamente producido y lo que se hubiese logrado de no verse afectadas las tierras por procesos de degradación.

10 Valdés, Jaime; Castillo, Enrique (2013). Estrategia y plan territorial de lucha contra la desertificación en la Región de Coquimbo. Ídem para las regiones de Valparaíso, Metropolitana, O’Higgins, Maule, Biobío y La Araucanía. Proyecto PNUD-UE. 11 Morales, César; Acevedo, Jacob; Araníbar, Zoraida; Dascal, Guillermo (2014). Los Costos de inacción de la desertificación y degradación de las tierras - Regiones IV de Coquimbo a VII del Maule. PNUD-CEPAL

Normalmente se habla en general de las pérdidas económicas que provoca la desertificación para los usuarios de la tierra y para el Producto Nacional Agrícola, sin cuantificarlas. Esto, sin embargo, es posible. Es posible saber cuánto pierde el país al ser afectado por el problema y mostrarles a los legisladores que la falta de políticas para enfrentar el fenómeno de manera más resuelta hace perder importantes sumas de dinero. El propósito del estudio PNUD-UE-CEPAL acerca de los costos derivados de los procesos de desertificación y degradación de tierras busca justamente apoyar la toma de decisiones informadas por parte de las autoridades económicas nacionales, regionales y locales involucradas en los procesos de asignación de recursos, de tal manera que se le asigne al tema la prioridad correspondiente. En este apartado se reproduce información sintetizada de ambos trabajos (caracterización de la desertificación y costos de la inacción), con el fin de dimensionar la problemática en las regiones de Chile mayormente afectadas por este flagelo.

2.1. Región de Coquimbo La Región de Coquimbo, conformada por las provincias de Elqui, Limarí y Choapa, ocupa un territorio de poco menos de 41 mil kilómetros cuadrados con un población de 708 mil habitantes, lo que representa una variación intercensal de 17,3% (censo 2012). Según la encuesta CASEN del año 2009, la región se ubica en el sexto lugar a nivel nacional en población en situación de pobreza, con un 16,6% de personas bajo esta condición. En relación a la población en situación de indigencia, se ubica en un octavo lugar a nivel nacional con un 4,3% de personas en esta situación.

El Índice de Desarrollo Humano (IDH) de la Región de Coquimbo era de 0,717 en el 2003, en una escala de cero a uno, siendo el valor 1 el ideal propuesto como pleno desarrollo humano. Chile tiene un IDH de 0,725, el más alto de América Latina. Como es sabido, este índice se calcula considerando los componentes de salud, educación e ingresos. El IDH de la Región de Coquimbo experimentó un incremente en relación a la medición anterior (del 1994), cuando era de 0,667, es decir, se produjo un aumento de 0,071 puntos. Cabe mencionar que las comunas rurales concentran los niveles de IDH más bajos12. Desde un punto de vista del clima, la región corresponde a una zona de transición entre las condiciones de aridez propias del desierto y la mayor humedad y vegetación que se presenta más al sur. Así, durante el invierno existen precipitaciones que, si bien son escasas, permiten el desarrollo de nuevas asociaciones vegetales y la existencia de una agricultura de gran importancia económica para la región. Se aprecian tres variedades climáticas de importancia, pero con particulares características: el desierto, la estepa y la tundra de alta montaña. Existen tres grandes sistemas de producción: agricultura moderna bajo riego (del orden del 3% de la superficie), haciendas tradicionales y comunidades agrícolas. Las tierras agropecuarias presentan graves problemas de degradación, especialmente en las tierras comunales, donde se combinan la pobreza y la degradación de la tierra. La crianza de caprinos es la actividad pecuaria principal mientras el trigo es el principal cultivo en términos del área que ocupa. En las tierras bajo riego también se observan procesos de deterioro, como el uso insostenible del agua y la salinización. De acuerdo al Catastro de los Recursos Vegetacionales Nativos, la Región de Coquimbo posee 31.266 hectáreas de bosque nativo, lo que equivale al 0,7% de su superficie.

12 Las trayectorias del desarrollo humano en las comunas de Chile (1994-2003). PNUD. 28

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Sequía y desertificación son fenómenos diferentes que, sin embargo, interactúan exacerbándose mutuamente, más aún con la mayor incidencia de eventos climáticos extremos, afectando particularmente a la agricultura campesina regional e induciendo emigraciones hacia otras zonas del país y hacia otros sectores de la economía, particularmente la pequeña y mediana minería. La agricultura es responsable del 5% del producto interno bruto regional y emplea, como promedio anual, a 47.000 trabajadores. Hay poco más de 15.000 roles agrícolas registrados, 2.700 agricultores asociados en cooperativas pisqueras, 80 grandes empresas agrícolas en operación y 2.500 pequeñas y medianas empresas agrícolas. Adicionalmente, existen seis mil crianceros con una dotación ganadera de poco más de 400 mil cabezas. La superficie cultivada asciende a 100 mil hectáreas, 30 mil de las cuales corresponden a frutales, 10,2 mil a uva pisquera,

2,4 mil a uva vinífera y 18 mil a hortalizas y, la diferencia, a otros rubros. La superficie bajo riego, donde se desarrolla una agricultura más intensiva, descansa en embalses con una capacidad máxima de 1,4 mil millones de metros cúbicos. La superficie bajo riego tecnificado se ha incrementado en 53% gracias a la Ley 18.450 de Fomento al Riego. La región sufría un 56% de déficit hídrico, respecto a un año normal, al 30 de junio del año 2014. A la misma fecha, el déficit promedio de agua embalsada observado en los embalses regionales, respecto a su capacidad máxima, se elevaba a 95%. Estos déficits se han traducido en un 30% de pérdidas estimadas en la producción agrícola regional en la temporada y en un 30% de mortandad de caprinos por escasez de forraje y agua de bebida. Según un estudio de la CEPAL del 2009 sobre el cambio climático13, en la Región de Coquimbo las temperaturas aumentarán en 0,5–1,5°C y las precipitaciones disminuirán entre un 5-15% en el curso de este siglo.

A nivel nacional, la Región de Coquimbo es la que presenta el índice más alto de suelos erosionados, con un 84% del territorio afectado. Para frenar la desertificación, la comunidad Agrícola Romeralcillo, en la Comuna de Ovalle, ha construido estas zanjas en sus tierras para favorecer la infiltración y retención del agua de lluvia en el suelo y disminuir la escorrentía superficial.

13 CEPAL (2009). La economía del cambio climático en Chile, síntesis. Disponible en línea: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/8/37858/ W288.pdf 29

En cuanto a la erosión, el 84,2% de los suelos de la región presenta algún nivel de erosión, equivalente a 3,4 millones de hectáreas. De este porcentaje, un 70,2% corresponde a suelos con erosión moderada, severa y muy severa. Las comunas con mayor proporción porcentual de suelos erosionados son Canela (93,8%), La Higuera (94,8%) y Punitaqui (93,8). El mayor número de hectáreas clasificadas bajo la categoría de erosión severa y muy severa se presenta en las comunas de Vicuña y La Higuera, las que en conjunto presentan una superficie de 769.000 hectáreas, cifra equivalente al 20% del total de suelos erosionados en la región. La desertificación afecta de manera moderada y grave el 96,32% de la superficie de la región. La clasificación de desertificación grave alcanza el 44,5% del territorio. Las causas de esta situación son principalmente antrópicas: deforestación, sobrepastoreo, expansión urbana y malas prácticas silvoagrícolas.

Cerca de 15 millones de metros cúbicos de leña son consumidos cada año en el país. La extracción se realiza generalmente mediante un trabajo de hormigas, el que ha determinado, entre otras causas, un cuadro de deforestación generalizada en la Región de Coquimbo.

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Mapa Nº1:

Región de Coquimbo Desertificación a nivel comunal.

5 6

Desertificación leve

8 11

7. Paiguano

Desertificación moderada

1. La Higuera 2. La Serena 3. Vicuña 4. Coquimbo 6. Río Hurtado 8. Ovalle

10 12 13

Desertificación grave

15 14

5. Andacollo 9. Punitaqui 10. Combarbalá 11. Monte Patria 12. Canela 13. Illapel 14. Los Vilos 15. Salamanca

Fuente: César Morales et al., en base a CONAF, 1999.

Como se puede apreciar, los niveles de degradación son mayores hacia centro y el sur de la región. Según mediciones del CIREN14 sobre la erosión potencial en la región, existen sectores donde a la grave desertificación se le adiciona un potencial de erosión severo y muy severo que afecta más del 50% del territorio en algunas comunas y en otras más del 75%. Dentro de estas últimas se encuentran las comunas de Los Vilos, Salamanca, Illapel y Monte Patria, ubicadas en el sur de la región. De ser confirmada dicha situación el sector mencionado sería un área prioritaria de atención para la política pública. En cuanto a los costos de inacción, es decir, los costos o pérdidas económicas que tiene la desertificación y la degradación de tierras para la Región de Coquimbo, los cálculos indican (según el método de costos de reemplazo) que estos alcanzan los 32.635,31 millones de pesos anuales, cifra que corresponde al 23,4% del PIB agropecuario. La estimación de pérdidas utilizando el método de costos por erosión es muy similar a la obtenida por el método de costos de reemplazo. Por último, las estimaciones basadas en la producción y el rendimiento agrícola determinan que la Provincia de

Limarí representa un 48% de las pérdidas asociadas a desertificación y degradación de tierras, siendo la más afectada por dichos procesos. La Provincia de Elqui representa un 32% y la Provincia de Choapa un 20%.

2.2. Región de Valparaíso La Región de Valparaíso, conformada por las provincias de Isla de Pascua, Los Andes, Marga Marga, Petorca, Quillota, San Antonio, San Felipe y Valparaíso, tiene un territorio de 16,4 mil kilómetros cuadrados y una población de poco más de 1,7 millones de habitantes (censo 2012). Su relieve está caracterizado por la presencia de la Cordillera de Los Andes y la depresión intermedia donde se observan los últimos valles transversales, representados por las cuencas de los ríos Petorca, La Ligua y Aconcagua. Esta última está separada de la cuenca de Santiago por el cordón de Chacabuco, a partir del cual comienza el llano central chileno. Al sur de la desembocadura del río Aconcagua reaparece la Cordillera de la Costa recobrando su aspecto macizo. Finalmente, se observan pequeñas planicies litorales donde se han asentado la ciudad de Valparaíso y otros centros urbanos.

En la Región de Valparaíso, la casi la totalidad del territorio (95,92%) se encuentra desertificado en niveles grave y moderado. 14 Erosión en Chile. Centro de Información de Recursos Naturales, CIREN, 2010. 32

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En cuanto al clima, en el sector norte de la región domina el clima estepario, con suaves temperaturas y escasas precipitaciones en invierno, mientras en la parte sur de la región se observa un clima templado mediterráneo, con una larga estación seca que alcanza de 6 a 8 meses, y microclimas en algunas zonas como Quillota y La Cruz, que posibilitan una agricultura muy productiva. Según el estudio de la CEPAL ya citado sobre el cambio climático, en la región las temperaturas aumentarán en 0,5–1,5°C y las precipitaciones disminuirán entre un 5-15% en el curso de este siglo. Este hecho se ha visto reflejado con crudeza en la sequía que afecta a la región en los últimos años. En el año 2012, treinta y seis comunas de la región fueron declaradas en estado de “emergencia agrícola”, producto del déficit hídrico, acrecentado por la existencia de altas temperaturas. Esta situación de emergencia hídrica se ha visto empeorada en las comunas de Petorca, Cabildo y La Ligua, las cuales fueron declaradas zonas de catástrofe debido a la intensa y prolongada sequía agravada por la reducción del caudal hídrico de las cuencas que las alimentan. El río más importante de la región es el Aconcagua. En cuanto a la desertificación, casi la totalidad del territorio se encuentra desertificado (95,92%) en niveles grave y moderado, lo que se puede apreciar en el siguiente mapa. Sus aguas se utilizan intensamente en la agricultura, en industrias y en el consumo humano. Los ríos Petorca y La Ligua, en cambio, son de escaso caudal. El paisaje, desde el río Aconcagua al sur, es de tipo mediterráneo. Dominan arbustos bajos, más tupidos que en la estepa. Comienza a aparecer vegetación arbórea esclerófila conformada por litre, peumo, boldo y quillay. En Ocoa y Cocalán está presente la palma chilena. Al interior dominan los matorrales espinosos como el algarrobo y el espino. El clima y la calidad de los suelos convierten los campos de la región en los más fértiles del país. El agua de riego en el área de influencia del Aconcagua se distribuye a

través de una importante red de canales y embalses. En los valles de La Ligua y Petorca el agua, en cambio, es escasa. Son importantes los cultivos de fruta, legumbres, hortalizas y cereales. La actividad forestal, basada en pino insigne y eucaliptus también tiene alguna importancia en la región. La Región de Valparaíso es la tercera en importancia industrial en el país, después de Santiago y Concepción. Genera el 20% del PIB y emplea el 12% de la población económicamente activa. En general, la región es una zona minero-agrícola e industrial. En relación al índice de pobreza, la región se ubica en el octavo lugar a nivel nacional, según la encuesta CASEN del año 2009, coincidiendo con el promedio nacional (15,1%). La población en situación de indigencia alcanza 3,4%, resultado inferior al promedio nacional (3,7%). Al 2003, la región tenía un Índice de Desarrollo Humano de 0,719 (en una escala de cero a uno), siendo el sexto más alto de Chile, que ese año alcanzó un 0,725. El referido IDH de la región representa un incremente en relación a la medición anterior (del 1994), cuando su nivel fue de 0,667, es decir, se produjo un incremento de 0,052 puntos, especialmente en lo referente a los componentes de salud e ingresos. En cuanto a la erosión, el estudio realizado por IREN en 197915 reveló que existe una superficie de 893.670 hectáreas con algún grado de erosión, cifra que aumenta a 906.943 hectáreas de acuerdo al estudio realizado por CIREN el año 201016. A pesar de que el incremento es solo de un 1,5%, el grado en que esta erosión se presenta ha aumentado significativamente. En efecto, la erosión muy severa o grave pasó de 51.100 hectáreas a 79.966 hectáreas. En cuanto a la desertificación, casi la totalidad del territorio se encuentra desertificado (95,92%) en niveles grave y moderado, lo que se puede apreciar en el siguiente mapa.

15 IREN. Fragilidad de los Ecosistemas Naturales de Chile. Santiago, 1979 16 CIREN. Determinación de la erosión Actual y Potencial de los Suelos de Chile. Santiago, 2010 33

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Mapa Nº2:

Región de Valparaíso Desertificación a nivel comunal.

1 5

4 8

7 14

15 16

17 22

29 31

30 32 33

34 35

Sin desertificación

Grave

23. Concón 26. Viña del Mar 27. Vlla Alemana

2. Petorca 5. Cabildo 6. Putaendo 7. Puchuncaví 9. Catemu 11. Santa María 13. Quintero 22. Llaillay 25. Olmué 30. Algarrobo 34. Cartagena 35. San Antonio 36. Santo Domingo

Leve 14. La Cruz 21. Quillota

Fuente: César Morales et al., en base a CONAF, 1999.

Moderada 1. La Ligua 3. Papudo 4. Zapallar 8. Nogales 10. San Felipe 12. San Esteban 15. Calera 16. Hijuelas 17. Panquehue 18. Rinconada 19. Calle Larga 20. Los Andes 24. Limache 28. Valparaíso 29. Quilpué 31. Casablanca 32. El Quisco 33. El Tabo

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Las comunas de Cabildo y Petorca se encuentran entre las más afectadas por la desertificación.

Según mediciones del CIREN sobre la erosión potencial en la región, la situación más compleja corresponde a las comunas de Llaillay, Olmué, así también como la de Algarrobo, donde a la grave desertificación se le adiciona un potencial de erosión severo y muy severo que afecta a más del 75% de las superficies de las mismas. Los problemas más serios de desertificación, tanto de origen geológico como antrópico, se observan en la zona central de Chile a la cual pertenece esta región. Entre los procesos más influyentes en este fenómeno se encuentran el cambio de uso del suelo, la deforestación, los incendios forestales y la sobreexplotación de los recursos naturales. En cuanto a los costos de inacción de la desertificación y degradación de las tierras, según el método de costos de reemplazo, estos alcanzan anualmente a 25.422 millones de pesos, lo que equivalente a casi el 11% del PIB agropecuario. Estimados los costos de inacción a través del método de pérdidas por erosión, la cifra se eleva los 31.287 millones de pesos anuales, cifra que sería equivalente al 12,3% del PIB agropecuario.

Según las estimaciones econométricas, examinados los cambios del VBP (Valor Bruto de la Producción) entre áreas afectadas y no afectadas por la desertificación, el stock acumulado de costos de la desertificación y degradación de tierras alcanza al 36,1 % aproximadamente. La Provincia de Petorca es la más afectada por la desertificación y degradación de las tierras, en ella las pérdidas de VBP superan los 8.466 millones de pesos anuales. Dentro de esta provincia, las comunas de Cabildo, Petorca y La Ligua son las que registran las mayores pérdidas de VBP por concepto de costos de inacción. En la Provincia de Valparaíso, la Comuna de Casablanca es la que presenta las pérdidas más elevadas, mientras que en la Provincia de Los Andes esta posición la ocupa la Comuna de San Esteban. En el resto de las provincias, las comunas más afectadas son Quillota e Hijuelas, en la Provincia de Quillota; Santo Domingo y San Antonio, en la Provincia de San Antonio; y, finalmente, San Felipe y Llay Llay en la Provincia de San Felipe.

2.3. Región Metropolitana La Región Metropolitana, conformada por las provincias de Chacabuco, Cordillera, Maipo, Melipilla, Santiago y Talagante, tiene un territorio de poco más de 15 mil kilómetros cuadrados. Es la región más pequeña del país y la única de carácter mediterráneo. Tiene una población de 6,7 millones de habitantes y concentra un 40% de la población nacional. Esta región ocupa el tercer lugar a nivel nacional con menor población en situación de pobreza, con un porcentaje de 11,5%, un 3,6% por debajo al promedio nacional. La población en condición de indigencia es de solo un 2,7%. A nivel de provincias, Maipo y Talagante presentan los mayores porcentajes de población en situación de pobreza, con un 14,1% y 14% respectivamente. Respecto de las comunas con mayores índices de pobreza e indigencia, destacan Isla de Maipo, El Monte, Padre Hurtado, Paine y San Pedro. La Región Metropolitana ocupa el primer lugar del ranking nacional de desarrollo humano con un índice de 0,760. Un 85% de la población reside en comunas con niveles de IDH muy altos y altos, siendo la excepción la comuna de Lo Espejo, la cual ocupa el lugar 220 de 342 comunas a nivel país. En general, las comunas de la región mejoraron los indicadores de educación, ingresos y salud, todo lo cual incidió en un crecimiento real del IDH para la región de 8,6%. A partir del cordón de Chacabuco, el relieve de la región está representado por la cordillera de Los Andes, la depresión intermedia y la Cordillera de la Costa. La depresión intermedia, donde se ubica la cuenca de Santiago, es una de las más fértiles del país, con una superficie de más de 3.000 kilómetros cuadrados. La Cordillera de la Costa emerge al sur del río Aconcagua, alta y bifurcada por cordones que dejan cuencas intermontanas apropiadas para los cultivos. El tipo de clima imperante bajo los 1.500 m de altitud está catalogado como templado cálido con estación seca 36

prolongada. Santiago presenta una temperatura media anual de 14°C, el mes más cálido es enero con 20°C, y el más frío julio con 8,1°C, de lo que resulta una amplitud térmica anual de 11,9°C. La amplitud térmica diaria en valores medios es considerable, siendo uno de los rasgos característicos de la cuenca. La pluviosidad anual es de 356,3 mm y presenta gran variabilidad, contraponiéndose años muy lluviosos con otros de gran sequedad. Este año 2015, 19 comunas de la región han sido declaradas en estado de “emergencia agrícola” debido a la sequía. Los ecosistemas vegetacionales que se han desarrollado en la región, en aquellos espacios que la acción antrópica no ha transformado, cuentan con humedad invernal suficiente, lo que permite la existencia de un tapiz más o menos continuo, de altura variable y capaz de soportar una sequedad estival prolongada. Surge entonces un matorral en el que siempre está presente el espino y que experimenta degradaciones en función de la configuración del relieve y de la intervención humana. Se pueden diferenciar cuatro formaciones vegetales: matorral de espino (constituye la formación más característica de la región, su aspecto es el de un monte bajo), matorral arborescente, matorral espinoso subandino y formación xeromórfica andina. Según el Catastro de Bosque Nativo elaborado por CONAF 2011, las plantaciones forestales aumentaron en un 16,2% respecto al año 1995 (de 5.395 a 6.270 hectáreas), registrándose el mayor incremento en la Provincia de Melipilla, donde dos de sus comunas se encuentran en categoría de desertificación grave (la más alta de la clasificación), según el estudio de desertificación realizado por CONAF 1997. La superficie de bosque nativo se mantuvo sin cambios significativos durante este periodo. Santiago es el núcleo administrativo, industrial, comercial, financiero y cultural que concentra la mayor actividad del quehacer nacional, aportando el 41,5% del producto geográfico bruto. El gran Santiago está rodeado por un cinturón hortícola que abastece de verduras y frutas frescas a la población. Sin embargo, áreas agrícolas como las de Colina, Lampa,

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Maipú, Quilicura, Talagante, Malloco y otras han ido cediendo paulatinamente sus terrenos de cultivo para dar paso a desarrollos inmobiliarios. En la Región Metropolitana predomina la erosión hídrica. En la precordillera y cordillera andina se manifiesta este tipo de erosión debido a la fuerte influencia de las precipitaciones estacionales de alta intensidad. En dicho contexto, el ser humano ha jugado un rol decisivo al eliminar la cubierta vegetal protectora. La superficie de suelos erosionados de la Región Metropolitana es de 683.047 hectáreas (un 44,3% de la superficie regional). Su distribución porcentual por categoría está representada como sigue: 6,1% de erosión ligera; 12,3% de erosión moderada; 13,9% de erosión severa; y 12,1% de muy severa.

Región Metropolitana: La pluviosidad anual es de 356,3 mm y presenta gran variabilidad, contraponiéndose años muy lluviosos con otros de gran sequedad. Este año 2015, 19 comunas de la región han sido declaradas en estado de “emergencia agrícola” debido a la sequía.

Las comunas más afectadas son Alhué, Colina y Lo Barnechea, con un 70,1%, 66,5% y 66,3% de la superficie comunal afectada por la erosión, respectivamente. La erosión no aparente ocupa un 4,4% de la superficie regional y se encuentra concentrada en una especie de anillo perimetral alrededor del Gran Santiago. La superficie catalogada como muy grave, según el estudio de erosión del año 1979, aumentó casi al doble, alcanzando las 186.785 hectáreas, conforme al estudio realizado por CIREN 2010. Situación similar ocurre para las categorías moderada y ligera o leve, demostrando que el proceso de erosión va en aumento. En relación a la desertificación, un 39,93% de la superficie regional se encuentra afectada por este fenómeno. De este porcentaje, un 14,85% corresponde a erosión grave, un 9,23% a erosión moderada y un 15,85% a erosión leve. Un 60,07% de la superficie no presenta signos de desertificación. En el siguiente mapa de la desertificación en la Región Metropolitana, se puede apreciar que los niveles de degradación son mayores hacia la Cordillera de la Costa.

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Mapa Nº3:

Región Metropolitana Desertificación a nivel comunal. Sin desertificación 3. Lo Barnechea 4. San José de Maipo 7. Pudahuel 8. Quilicura 9. Huechuraba 10. Providencia 11. Vitacura 12. Cerrillos 13. Renca 14. Conchalí 15. Independencia 16. Las Condes 17. Cerro Navia 18. Quinta Normal 19. Lo Prado 20. Estación Central 21. Santiago 22. Ñuñoa 23. Macul 24. San Miguel 25. La Reina 26. Maipú 27. San Joaquín 28. Pedro Aguirre Cerda 29. Recoleta 30. Lo Espejo 31. El Bosque 32. La Pintana 33. Peñalolén 34. Padre Hurtado 35. La Cisterna 36. San Ramón 37. La Granja 38. La Florida 39. Peñaflor 40. Calera de Tango 41. San Bernardo 42. Puente Alto 43. El Monte 44. Talagante 45. Isla de Maipo 46. Buin. 47. Pirque 48. Paine

1 2

6 49

34 39 40 41 44

43 45

51 52

Leve 6. Curacaví 49. María Pinto 50. Melipilla 3

Moderada 2. Colina 5. Lampa

Grave 1. Tiltil 51. San Pedro 52. Alhué

Fuente: César Morales et al., en base a CONAF, 1999.

9 11 14 13 29 15 16 17 18 10 19 25 21 22 20 33 28 12 2427 23 26 30 38 35 37 36 31 32

Provincia de Santiago

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Según el CIREN (estudio ya citado), las comunas de la región con mayor riesgo de erosión potencial severa y muy severa son Alhué (con un 86,46%) y Curacaví (con un 78,86%). En cuanto a los costos de inacción de la desertificación y la degradación de tierras en la Región Metropolitana se puede señalar que, dada las características de esta región y en especial a la alta densidad poblacional en comparación con las otras regiones del país, presenta el monto relativo de pérdidas más bajo de todas las regiones analizadas. En efecto, las pérdidas de VBP alcanzan a los 18.544 millones de pesos anuales, lo que equivale al 5,28% del PIB agropecuario regional. Las estimaciones basadas en las pérdidas por erosión arrojan una cifra ligeramente superior de 19.461 millones de pesos anuales. Las provincias de Melipilla y Maipo son las que más contribuyen a las pérdidas de VBP en la región (36% y 25%, respectivamente). En cuanto a las pérdidas por comunas, Santiago, Maipú, Puente Alto, Lampa, Paine, Melipilla y El Monte son las que más participación tienen en las pérdidas por degradación.

2.4. Región del Libertador Bernardo O’Higgins La Región de O’Higgins, conformada por las provincias de Cachapoal, Colchagua y Cardenal Caro, tiene una superficie de 16,4 mil kilómetros cuadrados y una población de 877,8 mil habitantes. Las características del relieve más importantes son la presencia de cuatro fajas longitudinales: Cordillera de los Andes, depresión intermedia, Cordillera de la Costa y planicies costeras. El principal sistema hidrográfico de la región lo constituye el río Rapel, el cual, a través de sus tributarios, colecta las aguas de la Cordillera de los Andes y de la parte norte de la Cordillera de la Costa. Este río se forma de la unión de los ríos Cachapoal y Tinguiririca.

En la región predomina el clima mediterráneo con estación seca prolongada, aunque las precipitaciones son mayores que en Santiago y aumentan en el sector cordillerano. El relieve actúa también como factor del clima en el sector costero, como en el resto del país. En el sector del centro, donde no alcanza a llegar la influencia del mar, se producen grandes contrastes de temperatura diaria y anual. La distribución de la población se incrementa en la depresión intermedia, lo que genera la presencia de numerosos poblados y ciudades pequeñas. La actividad económica se distribuye en diferentes rubros, destacando la actividad agrícola, la industria de los alimentos y la minería, esta última con un importante yacimiento de cobre, la mina El Teniente. Además, existen numerosas empresas de productos hortofrutícolas que poseen plantas de empaque para exportación. La región ocupa el tercer lugar a nivel nacional con menor población en situación de pobreza, con un 12,8%. La población en situación de indigencia es de un 2,9%, por debajo del promedio nacional (3,7%). En el periodo 2000-2006 la población en situación de pobreza se redujo en un 9,2 %, mientras la población en condición de indigencia bajó un 2,4 %. En el periodo 2006–2009, en cambio, la población en situación de pobreza experimentó un alza de un 1,4% y la población en situación de indigencia aumentó en 0,8 %. La Provincia de Cardenal Caro, con un 20,4%, es la que exhibe la mayor cifra de población en situación de pobreza. La provincia con mayor población en situación de indigencia es Colchagua, con un 4,1%. Las comunas que presentan mayor cantidad de población en situación de indigencia y pobreza son Peralillo, Doñihue, Peumo, Pichilemu y La Estrella. De las comunas mencionadas, la Estrella presenta un vínculo claro entre pobreza y desertificación, pues se encuentra en categoría de desertificación grave.

El hecho de que las comunas de la provincia de Colchagua presenten valores de IDH bajos se podría relacionar con el proceso de desertificación, pues dichas comunas presentan niveles graves de desertificación.

La región ocupa el noveno lugar del ranking regional de índice de desarrollo humano. Al 2003, éste era de 0,689. La comuna de Rancagua tiene un IDH sobre 0,800, categorizado como muy alto. Entre los años 19942003, el IDH de la región experimentó un incremento de un 9,9 %. Las comunas de La Estrella, Marchihue y Pumanque aumentaron su índice en un 20% promedio en el mismo período. En las comunas urbanas se registran IDH medios y altos, situación que contrasta con el escenario de las comunas rurales donde predominan valores de índice bajos, con excepción de la comuna de Santa Cruz, la cual presenta valores altos. El hecho de que las comunas de la provincia de Colchagua presenten valores de IDH bajos se podría relacionar con el proceso de desertificación, pues dichas comunas presentan niveles graves de desertificación. En el 2012, veintidós comunas de la Región del O’Higgins fueron declaradas en estado de “emergencia agrícola” producto del déficit hídrico. Estas comunas se encuentran clasificadas en la categoría de desertificación moderada o grave. Junto a la Región Metropolitana, la Región de O’Higgins posee los mejores suelos de cultivo del país. Su producción se orienta hacia los cultivos tradicionales, como maíz, tabaco, garbanzos, arroz, trigo, porotos, maravilla y arvejas. Actualmente, la explotación frutícola ha adquirido gran importancia. La ganadería es significativa, por los excelentes suelos de pastoreo que existen en los valles cordilleranos. La avicultura muestra también un crecimiento importante. La actividad agroindustrial y de alimentos es significativa. Existen plantas secadoras de maíz y plantas almacenadoras de alimentos y molinos. La vegetación natural se encuentra muy alterada y degradada por la acción humana: el matorral esclerófilo y la estepa de espino han sido intensamente explotados para la fabricación de carbón y erradicados para la habilitación agrícola. También el bosque nativo de

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robles ha sido reemplazado por especies exóticas como el pino, álamo y eucalipto, para la producción forestal y explotación de la madera.

de las tierras tiene otros usos. Las comunas con mayor superficie afectada por erosión severa y muy severa son Navidad, Mostazal y Paredones.

En la última década, la superficie con plantaciones forestales establecidas creció en un 6,6%, alrededor de 7.500 nuevas hectáreas. Una de las comunas donde aumentó la superficie con plantaciones forestales fue Paredones, clasificada con grado de desertificación grave.

En lo que respecta a la desertificación, los niveles en que este fenómeno afecta a la región son los siguientes: 7,79% de las tierras gravemente afectadas, 43,88% de manera moderada, 30,22 leve y 18,11 sin desertificación.

En cuanto a la erosión, un 19% de la superficie regional se encuentra erosionada de manera severa y muy severa; 33,5% de manera ligera y moderada y un 28% aparece sin erosión o con erosión no aparente. El 19,5%

Como se puede apreciar, los niveles de desertificación son mayores hacia la costa. Las comunas más afectadas son: La Estrella, Navidad y Paredones. Según el CIREN, las comunas que presentan el mayor riesgo de erosión

La degradación de suelos ha alcanzado una magnitud insospechada en el secano costero de la Región de O’Higgins. Este campesino de La Aguada, Comuna de Navidad, protege así su reforestación con espinos del ramoneo de las cabras. 41

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Mapa Nº4:

Región de O’Higgins Desertificación a nivel comunal.

9 1 2

13 20

27 26

28 31

15 23

19 18

6 5

29 30

Sin Desertificación

Moderada

7. Rancagua 8. Graneros 10. Codegua 14. Peumo 21. Palmilla 22. San Vicente 23. Quinta de Tilcoco 24. Malloa 27. Santa Cruz 28. Nancagua 29. Placilla 32. Chimbarongo

2. Litueche 4. Las Cabras 9. Mostazal 12. Marchihue 16. Requinoa 17. Machalí 20. Peralillo 26. Lolol 31. Chepica

Leve 5. Coltauco 6. Donihue 11. Pichilemu 15. Coinco 19. Pumanque 25. Rengo 30. San Fernando Fuente: César Morales et al., en base a CONAF, 1999.

Grave 1. Navidad 3. La Estrella 18. Paredones

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potencial severa y muy severa son Navidad, San Fernando, Paredones y Pichilemu, en los tres primeros casos bordea el 80%, en Pichilemu el 77,6%. Estas comunas son, por lo tanto, un área prioritaria de atención para la política pública. En cuanto a los costos de inacción, es decir, lo que le cuesta la desertificación y la degradación de las tierras a la región, el estudio del PNUD-UE-CEPAL calculó que las pérdidas alcanzan un monto anual equivalente al 9% del PIB agropecuario, de acuerdo al método de costo de reemplazo. Estimado el costo por el método de pérdidas por erosión, el monto alcanza el 12,9% del PIB agropecuario. Por otra parte, las estimaciones econométricas permitieron verificar que las pérdidas medidas por las diferencias del VBP de áreas afectadas versus áreas no afectadas, dan cuenta de un “stock” de desertificación que se refleja en pérdidas del VBP de entre el 29% al 33%. La Provincia de Cachapoal es la que aparece con más pérdidas totales del VBP, con un 55% aproximadamente, especialmente las comunas de Rengo, Pichidegua y Requinoa. En la Provincia de Cardenal Caro, Marchigue concentra casi un 40% de las pérdidas del VBP. En la Provincia de Colchagua, las comunas de Chépica y Chimbarongo aparecen con un 20% de las pérdidas cada una.

2.5. Región del Maule La Región del Maule, conformada por las provincias de Curicó, Talca, Cauquenes y Linares, tiene una superficie de 30,3 kilómetros cuadrados, lo que representa el 4% del territorio nacional, y una población de 968,3 mil habitantes. La región del Maule tiene un porcentaje alto de población en situación de pobreza, con un 20,7% de sus habitantes en esta condición, es decir, supera el promedio nacional de 15,1%. La población en situación de indigencia es de un 4,9%, también sobre el promedio nacional que alcanza 3,7%. En el periodo 2000-2009, la población regional en situación de pobreza experimentó un baja de un 8,8%, la población en condición de indigencia bajó 2,4%. Sin

embargo, en el periodo 2006–2009, la población en situación de pobreza experimentó un alza de un 7,2% y la población en situación de indigencia aumentó en 0,7%. Las comunas que presenta mayor cantidad de población en situación de indigencia y pobreza son Talca, Cauquenes, Curicó, Molina, Linares, Parral y San Javier. El IDH de la Región del Maule es de 0,675 (dato del 2003). Se observa por lo tanto una mejora, pues en el 1994 el índice era de 0,595. Sin embargo, sigue siendo el más bajo del país. La región presenta las cuatro unidades de relieve características de la mayor parte del país: Cordillera de los Andes, depresión intermedia, Cordillera de la Costa y planicies litorales. Entre la precordillera y la Cordillera de la Costa se encuentra el valle longitudinal, con un ancho máximo de 40 km frente a Linares y una extensión de 170 km. Presenta un relieve plano solo interrumpido por los numerosos ríos que lo atraviesan en sentido este-oeste. La Cordillera de la Costa se presenta baja con colinas suaves que originan cuencas y valles. Las planicies litorales tienen un amplio desarrollo con terrazas que alcanzan los 200 m y un ancho aproximado de 5 km, interrumpida por ríos que desembocan en el mar. En la costa predomina el clima templado mediterráneo costero, con temperaturas moderadas todo el año. En el valle longitudinal se da un clima templado mediterráneo cálido que cambia a clima templado mediterráneo de altura en la precordillera hasta aproximadamente los 2.000 metros, con un descenso de las temperaturas y un aumento en las precipitaciones. Estas condiciones climáticas determinan una estación seca de seis meses en el norte de la región y de cuatro en el sur. La temperatura media es de 19°C, con extremas de 30°C durante el período de verano. En invierno, las temperaturas mínimas medias son de 7°C. 43

En el 2012, trece comunas de la región fueron declaradas en estado de “emergencia agrícola” producto del déficit hídrico. Estas comunas se encuentran clasificadas en categorías de desertificación moderada o grave. La vegetación se corresponde con las distintas variedades climáticas, aunque la intervención humana ha eliminado importantes extensiones de bosque nativo y matorral para dedicarlas a la agricultura y las plantaciones forestales. La región cuenta con dos sistemas hidrográficos: el río Mataquito al norte y el río Maule en el centro. El río Maule es uno de los más importantes del país, su hoya hidrográfica abarca una superficie de 20.300 km2 y posee un caudal medio de 467 m3/segundo. Las aguas del Maule son utilizadas para el riego agrícola y producción de energía hidroeléctrica (central hidroeléctrica de Colbún-Machicura). El embalse Colbún permitió aumentar significativamente la superficie de riego en la región. El río Mataquito es de régimen mixto y sus afluentes son los ríos Teno y Lontué. Tiene una hoya hidrográfica de 6.200 km2 y un caudal medio de 153 m3/segundo. Sus aguas son utilizadas para el regadío de 100 mil hectáreas. La principal actividad económica de la región es la agricultura, que a su vez genera una notable actividad agroindustrial. La actividad agrícola propiamente dicha, desde la década de 1990, ha experimentado una reducción continuada de las siembras anuales, excepto en el caso del trigo. En cambio, ha aumentado fuertemente el rubro de los frutales. La región concentra gran parte de la producción de manzanas, cerezas, peras y kiwis del país. También es notable la producción vitivinícola (concentra más de la tercera parte de las vides del país). En el rubro de la ganadería, los bovinos superan las 300 mil cabezas, cifra inferior comparada con las regiones meridionales, pero ampliamente superior a las otras regiones del centro del país.

La principal actividad industrial se vincula a la agricultura (vinos, tabaco, procesamiento de remolacha, arroz, trigo y aceite) y a la explotación forestal. De acuerdo al Catastro de Uso de Suelo y Vegetación del 2009, la Región del Maule posee 384.714 hectáreas de bosque nativo, lo que equivale al 2,82% de la superficie de bosque nativo a nivel nacional. Las plantaciones forestales se incrementaron en un 28,2% en el período 1999-2009, de 473.948 hectáreas a 607.593, lo que constituye el 21,2% de la superficie forestal nacional. Este hecho se debe principalmente al cambio de uso de superficies catalogadas como praderas y matorrales y terrenos agrícolas, las que pasaron a ser ocupadas por plantaciones. La superficie regional con suelos erosionados, en cualquiera de sus categorías, llega a 1,48 millones de hectáreas, lo que representa el 48,7% del su territorio. Un 23,5% está afectada por erosión severa y muy severa, un 25,2% por erosión moderada y ligera, un 36,5% presenta erosión no aparente o no registra erosión, y un 14,7 de la superficie se destina a otros usos. La comuna con mayor nivel de erosión es Colbún (53,71%), seguida por Romeral (34,88%) y Hualañé (32,98%). En cuanto a la erosión potencial, las comunas que aparecen con mayor riesgo de erosión severa y muy severa son Pelluhue (90,64%), Vichuquén (81,39%), Licantén (81,32%), Hualañé (76,14%) y Curepto (76,03%). Respecto a la desertificación, un 32, 32% de la superficie regional se encuentra afectada por la desertificación en niveles grave y moderado; un 62,61% por desertificación leve y un 5,07% no presenta signos del fenómeno. Las comunas más afectadas por la desertificación son Empedrado, Pelarco, Chanco, Hualañé, Licantén, Teno y Vichuquén.

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Mapa Nº5:

Región del Maule Desertificación a nivel comunal.

1 2

5 6

7 13

9 14 8

19 17

22 24

29 28

3. Rauco 8. Molina 9. Curicó 10. Romeral 11. Constitución

18 15

Leve

14. Río Claro 18. Maule 19. Talca 23. San Clemente 24. Colbún 28. Longaví 29. Linares 30. Parral

Sin Desertificación 13. San Rafael 21. Villa Alegre 22. Yerbas Buenas 27. Retiro

Moderada 7. Sagrada Familia 12. Pencahue 17. San Javier 25. Pelluhue 26. Cauquenes

Grave

Fuente: César Morales et al., en base a CONAF, 1999.

1. Vichuquén 2. Hualañé 4. Teno 5. Licantén 6. Curepto 15. Chanco 16. Empedrado

El uso principal de la superficie de la Región del Maule corresponde a plantaciones forestales, fundamentalmente de pino radiata (89%).

Como se puede apreciar, los niveles mayores de desertificación se expresan territorialmente a modo de fajas longitudinales correspondiendo a las comunas costeras, mientras que los niveles menores se localizan mayoritariamente en el valle central. En relación a los costos de inacción de la desertificación, las estimaciones realizadas de acuerdo al método de costos de reemplazo dan cuenta de que se pierden anualmente 54.779,96 millones pesos, lo que equivale al 11,7% del PIB agropecuario. El método de pérdidas por erosión muestra un monto muy similar, 55.524,55 millones de pesos. Por último, las mediciones del “stock” de desertificación, realizado mediante estimaciones de funciones de producción, da cuenta de pérdidas del VBP de entre 46% y 53%.

La Provincia de Linares concentra más de la mitad de las pérdidas del VBP (52%) debido a la degradación, seguida por las provincias Curicó (23%), Talca (20%) y Cauquenes (5%).

2.6. Región del Biobío La Región del Biobío, conformada por las provincias de Concepción, Biobío, Ñuble y Arauco, tiene una superficie de 37.046,9 km2 (4,2% del territorio nacional) y una población de 686.124 habitantes. La región concentra importantes y diversas actividades económicas, como siderurgia (Huachipato), agricultura tradicional, industria de la celulosa, actividad forestal y generación de electricidad, entre otras. La conurbación Concepción-Talcahuano es el segundo conglomerado urbano del país, luego de Santiago.

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Según la CASEN del año 2009, la región tiene un 21% de población en situación de pobreza (5,9 % sobre el promedio nacional) y un 5,2% en situación de indigencia (1,5% sobre el promedio nacional). Las provincias que presentan mayores niveles de población en situación de pobreza son Arauco y Biobío, con 26,7% y 24,7% respectivamente. Las comunas con más población en situación de pobreza e indigencia son Alto Biobío, Santa Barbará y Curanilahue. La región del Biobío se ubica en el décimo lugar del ranking nacional de IDH, con un índice de 0,686 en el año 2003. En el periodo 1994–2003, la región experimentó un crecimiento en el IDH de un 12,8 %. En educación tuvo un crecimiento de 8,9%, en salud un 20,4% y en ingreso un 8,9%. De las 54 comunas que conforman la región, 43 muestran un IDH bajo, es decir, casi el 80%. De éstas, 26 son urbanas y 17 rurales. Desde un punto de vista del relieve, la región presenta las cuatro unidades características de la mayor parte del país: Cordillera de los Andes, depresión intermedia, Cordillera de la Costa y planicies litorales. En cuanto al clima, la región marca la transición entre los climas templados secos de la zona central y los climas templados lluviosos que se presentan al sur del río Biobío. Este año 2015, 49 comunas de la región han sido declaradas en estado de “emergencia agrícola” debido a la sequía. La red hidrográfica de la región cuenta con dos grandes ríos, el río Itata y el río Biobío. Las características climáticas que presenta la región en su extremo norte permiten la existencia de especies como el espino, asociado con boldo, peumo y quillay. Al sur del Biobío se ubica el bosque templado higromórfico, principalmente en la Cordillera de la Costa y en la precordillera andina, donde predominan especies como roble, ciprés, coigüe, lenga y ñirre, y en los sectores con mayor altura es posible encontrar alerce y mañío. Sin embargo, durante las últimas décadas la vegetación natural ha sido sustituida

fundamentalmente por plantaciones forestales de pino. De acuerdo a CONAF 2011, la superficie de bosque nativo entre los años 1998 y 2008 disminuyó en 7.883 hectáreas, mientras que la superficie con plantaciones forestales aumentó en 269.091 hectáreas (28,1%), hasta totalizar 1.227.788 hectáreas de plantaciones a nivel regional. El bosque mixto se incrementó en un 6,3%, en tanto que el bosque nativo se redujo solamente en un 1,1%. En lo relativo a la erosión, según el CIREN, en la región existe una superficie actual de suelos erosionados de 1,18 millones de hectáreas, lo que representa el 31,9% de la superficie regional. El desglose es el siguiente: erosión muy severa 4,0%, severa 5,7%, moderada 11,6%, ligera 10,6%, sin erosión 22,6%, erosión no aparente 38,9%, otros usos 6,6%. El porcentaje de superficie con erosión no aparente (cobertura vegetal sobre el 75%) es alto (38,9%) y puede ser atribuido a un aumento de la cobertura boscosa (plantaciones forestales). Esto se traduce en una mayor protección del suelo ante el impacto de las gotas de lluvia y en un aumento de la resistencia a la dispersión por los mayores niveles de materia orgánica y podría explicar que la reducción de la superficie regional con algún grado de erosión se redujera de 2,36 millones de hectáreas en el 1979 a 1,18 millones de hectáreas en el 2010. Las comunas más afectadas por la erosión son San Fabián (62,7%), Quirihue (53,3%), Pinto (52,3%) y Ninhue (51,7%). Pinto, San Fabián, Antuco y Alto Biobío aparecen como las comunas con la mayor superficie de erosión severa y muy severa (180.000 hectáreas, en conjunto). Las superficies con riesgo de erosión actual y potencial severa y muy severa alcanzan un 17,6% y un 29,6%, respectivamente, cifra no menor que debiera ser considerada para el diseño de políticas públicas. En cuanto a la desertificación, más del 37% de la región está clasificada bajo un grado de desertificación grave y moderado.

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Mapa Nº6:

Región del BioBío Desertificación a nivel comunal.

3 11

45 48

Leve

34 35

14 18

6 13

16 22 23 24 25 26 27

53 54

Moderada

Grave

1. Cobquecura 2. Quirihue 6. San Fabián 7. Trehuaco 11. Coelemu 16. Tomé 29. Hualqui 36. Santa Juana 45. Nacimiento 48. Santa Barbara 49. Quilaco 50. Alto Biobío

3. 8. 12. 17. 18. 30. 37. 38.

Fuente: Castillo y Valdés, en base a CONAF, 1999.

Ninhue Portezuelo Ranquil Florida Quillón Yumbel San Rosendo Laja

4. San Carlos 5. Ñiquén 9. San Nicolás 10. Coihueco 13. Chillán 14. Chillán Viejo 15. Pinto 19. Bulnes 20. San Ignacio 21. El Carmen 22. Talcahuano 23. Penco 24. Hualpén 25. Concepción 26. San Pedro de la Paz 27. Chiguayante 28. Coronel 31. Cabrero 32. Pemuco 33. Yungay 34. Lota 35. Arauco 39. Los Angeles 40. Quilleco 41. Tucapel 42. Antuco 43. Lebu 44. Curanilahue 46. Negrete 47. Mulchén 51. Los Alamos 52. Cañete 53. Contulmo 54. Tirúa

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El estudio de los costos de inacción de la desertificación incluyó en una primera etapa las regiones desde Coquimbo hasta el Maule, razón por la cual las regiones del Biobío al sur no cuentan por el momento (tarea pendiente para las instituciones) con resultados acerca del costo que tiene para estas regiones el problema de la degradación de tierras.

2.7. Región de La Araucanía La Región de la Araucanía, conformada por las provincias de Cautín y Malleco, tiene una superficie de 31.842 km2 (4,2% del territorio nacional) y una población de 342.554 habitantes. Las características físicas de la región son una prolongación de las principales unidades de relieve del país: Cordillera de los Andes, depresión intermedia, Cordillera de la Costa y planicies litorales. El clima presenta características transicionales entre el clima templado mediterráneo húmedo de más al norte y el clima marcadamente lluvioso denominado clima templado oceánico de más al sur. Las temperaturas van de mínimas de 2°C en invierno a máximas de 23°C en los meses más calurosos. Las precipitaciones varían entre 1.500 y 2.500 mm. La región cuenta con dos sistemas hídricos importantes correspondientes a los ríos Imperial y Toltén. La agricultura basada en cultivos tradicionales es la principal actividad económica, aunque la actividad forestal y el turismo han adquirido una creciente importancia. En las últimas décadas se ha evidenciado la recurrencia de periodos de sequía. Este año 2015, las 32 comunas de la región fueron declaradas en estado de “emergencia agrícola” debido al déficit hídrico. La tendencia mostrada por la población regional en los censos 1992, 2002 y 2012 revela que ésta tuvo una variación intercensal de 11,5 % en el periodo 19922002 y de solamente 4,6% en el último periodo. La

población de la Provincia de Cautín se incrementó en un 15%, en tanto que la Provincia de Malleco tuvo un decrecimiento de un 0,7%. La Araucanía es la región con el índice más alto de población en situación de pobreza a nivel nacional, con un 27,1%. La población en situación de indigencia alcanza el 9%. En el periodo 2000-2006, la población en situación de pobreza experimentó una disminución de un 12,6 %, mientras la población en condición de indigencia bajó 5 puntos porcentuales. Sin embargo, en el periodo 2006–2009, la población en situación de pobreza experimentó un alza de un 7% y la población en situación de indigencia aumentó en un 2,9 %. Malleco es la provincia con los peores índices de pobreza e indigencia de la región: 36,2 y 28,0% respectivamente. Las comunas que presentan mayor cantidad de población en situación de indigencia y pobreza son Loncoche, Carahue, Angol, Purén, Los Sauces y Lonquimay, en lo que constituye un claro vínculo entre pobreza y desertificación, dado que estas comunas se encuentran dentro de la categoría de desertificación grave. La región tiene un IDH de 0,679, al 2003, el segundo más bajo del país, después de la Región del Maule. Éste, sin embargo, era de 0,595, en el 1994, por lo que se registra un incremento de un 14,1%, debido especialmente a que los componentes de salud y educación experimentaron una mejora importante en el periodo, no así el de ingresos, que solo tuvo una leve alza. De las 32 comunas de la región, 26 tienen un IDH bajo, es decir, el 81%. Las comunas con el mayor índice de aislamiento de la región son Melipeuco y Lonquimay, las cuales presentan unos de los más altos índice de aislamiento del país. Según al estudio de la erosión realizado por el IREN en 1979, 2,48 millones de hectáreas de La Araucanía se encontraban afectadas por algún grado de erosión, lo 49

que equivale al 76% de la superficie regional, situación que se habría modificado, según el estudio de suelos realizado por el CIREN en el 2010. En efecto, si bien la erosión muy severa se incrementó a más del doble, la superficie global afectada por la erosión se habría reducido en un 272%, a 911.100 hectáreas. Esta disminución considerable sería el resultado del incremento de las áreas con plantaciones forestales establecidas en las últimas décadas. Según las estadísticas del CONAF 2009, la superficie cubierta con plantaciones forestales se ha incrementado en un 62,9% en el periodo 19932007, lo que equivale a 220.854 hectáreas plantadas, establecidas en espacios anteriormente desforestados de bosque nativo y praderas y matorrales que presentaban distintos niveles de erosión. Este nuevo escenario puede significar, no obstante, que zonas erosionadas ahora cubiertas por plantaciones forestales dejen de ser prioridad, aunque persista en ellas una situación de erosión latente en la eventualidad de quedar el suelo desnudo después de la tala. Las comunas de la Región de La Araucanía que presentan un mayor grado de erosión son Purén (64,3%), Lonquimay (61,4%) y Puerto Saavedra (56,6%). Las comunas con

17 CONAF. Mapa preliminar de la Desertificación. La Serena, 1997 50

más erosión severa y muy severa son Lonquimay, Los Sauces y Lumaco. Según el CIREN , las comunas con el mayor riesgo de erosión potencial (sobre 75%) son Curarrehue, Lumaco, Lonquimay y Angol. Las características climáticas de la región permitieron el desarrollo de una verdadera selva austral en el pasado, con especies como la araucaria araucana, de lento crecimiento y gran talla, y otras muchas, como el canelo, roble, coihue, luma, mañío, lingue, además de una gran cantidad de matorrales y plantas, pastos líquenes, musgos y helechos gigantes. Igualmente, en lugares que presentan condiciones de mayor sequedad debido a la presencia de la Cordillera de Nahuelbuta que actúa como biombo climático, han existido formaciones de bosque esclerófilo. Esta rica vegetación ha sido fuertemente intervenida por la acción antrópica, que la ha reemplazado por praderas para la ganadería y campos de cultivo mediante la quema de extensas superficies arbóreas. A la larga, estos cambios se han traducido en graves problemas de desertificación, lo que se vio reflejado en el estudio de CONAF en 199717, donde el 80% de la superficie regional aparece clasificada con erosión moderada y grave.

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Mapa Nº7:

Región de La Araucanía Desertificación a nivel comunal.

13 19

21 22

14 12

Leve

21. Vilcún 24. Freire

27 26

25. Cunco

30. Villarrica

31 32

Sin Información 15. Perquenco 17. Puerto Saavedra

Fuente: Castillo y Valdés, en base a CONAF, 1999.

Grave 3. Purén 4. Los Sauces 5. Ercilla 7. Lumaco 8. Traiguén 11. Lonquimay 12. Carahue 14. Galvarino 22. Melipeuco

Moderada 1. Angol 2. Renaico 6. Collipulli 9. Victoria 10. Curacautín 13. Cholchol 16. Lautaro 18. Nueva imperial 19. Temuco 20. Padre las Casas 23. Teodoro Schmidt 26. Toltén 27. Pitrufquén 28. Gorbea 29. Loncoche 31. Pucón 32. Curarrehue

Como se puede observar, las comunas ubicadas en la zona noreste de la región se encuentran afectadas por erosión grave. Estas comunas registran también IDH bajos, lo que confirma la correspondencia que existe entre desertificación y pobreza.

La región tiene un 20,4 % de su población en situación de pobreza. En este aspecto, supera el promedio nacional (15,1%). En cuanto al porcentaje de población en situación de indigencia, éste llega al 6,1%, el tercero más alto del país.

2.8. Región de Los Ríos

En cuanto al IDH regional, los datos disponibles corresponden al periodo en que la Región de Los Ríos y la Región de Los Lagos eran parte de una misma región. Según tales datos, el IDH era de 0,681 puntos porcentuales al 2003, uno de los índices más bajos del país, solo superior a las regiones del Maule y La Araucanía. Sin embargo, el porcentaje mencionado constituyó un incremento en relación a la medición anterior, de 1994, cuando el índice fue de 0,598. El avance registrado en el periodo 1994–2003 fue de un 16,3%, ello debido a que el índice de educación se incrementó en un 10,6%, salud en un 18,6% e ingresos en un 20,2%.

La región de Los Ríos (creada por Decreto Supremo del 14 de junio de 2007 y conformada por las provincias de Valdivia y Ranco) tiene una superficie de 1,8 millones de hectáreas y una población de 363.887 habitantes. El relieve de la región da continuidad a las formas que caracterizan gran parte del territorio nacional, en el que se destacan la Cordillera de Los Andes, la depresión intermedia, la Cordillera de la Costa y las planicies litorales. El clima predominante es templado oceánico o lluvioso, sin período seco. Las precipitaciones varían de 1.800 a 2.500 mm anuales (disminuyen en verano pero no llegan a configurar una estación seca). Las temperaturas medias anuales oscilan entre 9°C y 12°C. La influencia oceánica y fluvial ayuda a mantener la uniformidad térmica, de manera que los promedios mensuales no descienden bajo los 6°C en gran parte de la región. Desde el punto de vista hidrográfico, la región se distingue por la presencia de una gran cantidad de ríos cuyas características generales son las suaves pendientes. La vegetación corresponde principalmente a la categoría de bosque lluvioso y selva valdiviana. En ella destacan el canelo, el laurel, el olivillo, el avellano, el maitén y el arrayán, entre otras especies. Las principales actividades económicas son la industria forestal, el comercio y el turismo. La ciudad de Valdivia, capital de la región, es sede de universidades y centros de investigación.

A nivel comunal, la región obtiene resultados de IDH bajos. Diez de las doce comunas (un 83%) tiene un IDH bajo. De ellas, 6 son urbanas y 4 rurales. Las comunas con IDH más altos son Valdivia y Puertos Varas. La provincia con mayor cantidad de habitantes y población económicamente activa es Valdivia. La fisonomía de la región ha variado considerablemente en el tiempo debido a los cambios en el uso del territorio: de bosque a uso agrícola y ganadero. Ello fue conseguido mediante la quema y tala de la vegetación nativa, lo que a la larga determinó serios problemas de erosión especialmente en los sectores costeros. En las últimas décadas un nuevo elemento ha modificado el uso del territorio, con el incremento de la superficie destinada a plantaciones forestales. En el periodo 1998-2011, este incremento fue de un 54,7%, lo que equivale a 63.462 hectáreas. Lo contrario ha ocurrido con la superficie catalogada como bosque nativo, la cual ha disminuido en alrededor de 15.000 hectáreas.

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El bosque nativo fue devastado para destinar las tierras a la ganadería y la agricultura. En las últimas décadas se han incrementado las plantaciones forestales.

La superficie de suelos afectada por algún grado de erosión en la región alcanza a 545.293 hectáreas: 14,3% de erosión ligera, 10,8% de moderada, 4,3% de severa, 0,3% de muy severa. El 37,4% de la superficie regional se encuentra clasificada en la categoría de erosión no aparente, ello debido principalmente al uso de praderas permanentes que protegen el suelo y al aumento de la superficie destinada a plantaciones forestales. Sobre este punto resulta relevante que el porcentaje de territorio regional con algún grado de erosión sea de solamente

29,7% (CIREN, 2010), porcentaje notablemente inferior al registrado por el IREN en el 1979, que fue de 73%, lo que evidenciaría que la región ha experimentado una notable disminución de la superficie erosionada, en general, y en particular (junto a la Región de Los Lagos) con niveles muy bajos de erosión severa y muy severa (4,6%). Como se puede observar en el siguiente mapa, la Región de Los Ríos registra 11 comunas afectadas por erosión moderada y una comuna (Lago Ranco) con erosión leve. 53

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Mapa Nº8:

Región de Los Ríos Desertificación a nivel comunal.

3 5 4 6 7

10 12

Leve 11

1. Mariquina 2. Lanco 3. Panguipulli 4. Valdivia 5. Máfil 6.

Los Lagos

7. Corral 8. Paillaco 9. Futrono 10. La Unión 11. Río Bueno

Moderada 12. Lago Ranco

Fuente: Castillo y Valdés, en base a CONAF, 1999.

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2.9. Región de Los Lagos La Región de Los Lagos, conformada por las provincias de Chiloé, Llanquihue, Osorno y Palena, tiene una superficie de 48.337 km2 y una población de 785.169 habitantes. La región presenta dos sectores bien diferenciados, separados por el Canal de Chacao. El sector norte, que corresponde a las provincias de Osorno y Llanquihue, se caracteriza por el predominio de la depresión intermedia. En el sector sur, dicha depresión se encuentra sumergida en el mar, dando origen a gran cantidad de islas, fiordos y canales que conforman el Archipiélago de Chiloé, donde la Cordillera de la Costa se presenta bajo la forma de lomajes suaves que caracterizan el paisaje de esta provincia. Palena, la más austral de las provincias de la región, está conformada básicamente por la Cordillera de los Andes. El clima es templado lluvioso, las temperaturas varían en rangos moderados, suavizadas por la presencia de grandes masas de agua. Los índices de pluviometría oscilan, según la zona, entre los 1.600 mm/año a 2.500 mm/año, con precipitaciones durante casi todo el año. Las temperaturas varían entre 6° y 19°C. No obstante lo señalado, este año 2015, 11 comunas de la Región de Los Lagos han sido declaradas en estado de “emergencia agrícola” debido a la sequía, fenómeno que evidencia indicios claros del cambio climático.

En la Región de Los Lagos, los índices de pluviometría oscilan, según la zona, entre 1.600 y 2.500 mm/ año, con precipitaciones durante casi todo el año. No obstante, este año 2015, 11 comunas de la región han sido declaradas en estado de “emergencia agrícola” debido a la sequía, fenómeno que evidencia indicios claros del cambio climático.

La vegetación dominante es el bosque templado lluvioso y la selva valdiviana. El bosque templado lluvioso se distribuye hacia la Cordillera de los Andes y cuenta con especies como roble, raulí, coigüe, ciprés, lenga y alerce. Estas formaciones han sido, en parte, intervenidas por el hombre para la extracción de productos forestales y habilitación de terrenos destinados al uso agropecuario. Según CONAF 2012, la región posee una cobertura de bosque nativo de 2.736.333 hectáreas y de plantaciones forestales de 54.223 hectáreas, las que reunidas superan el 55% de la superficie regional. La Provincia de Llanquihue 55

En las últimas décadas, la superficie ocupada por bosque nativo se ha reducido en las provincias de Llanquihue y Osorno. En cambio, ha aumentado considerablemente (en un 65 y 52% respectivamente) la superficie destinada a plantaciones forestales.

aumentó su superficie de plantaciones forestales en un 65% entre 1998 y 2006 (CONAF, 2008), mientras que la Provincia de Osorno lo hizo en un 52,6%. En cambio, el bosque nativo tuvo una leve disminución de superficie en el mismo periodo, según el mismo informe. La ganadería, la acuicultura y la industria forestal son las principales actividades económicas de la región. Se destacan la salmonicultura, la producción de astillas, el ganado bovino y la extracción de mariscos. La región ha experimentado un crecimiento poblacional sostenido, alcanzando valores de variación intercensal de 15,5% en el periodo 1992- 2002 y de 10,3 en el periodo 2002-2012. La población económicamente activa aumentó de 432.769 personas en el año 1992 a 525.018 en el año 2002, lo que representa un incremento regional de un 21,3 %. La provincia con mayor cantidad de habitantes y población económicamente activa es Llanquihue, en contraste con la provincia de Palena, que es la que posee menor cantidad de habitantes y población económicamente activa. De la misma

manera, la Provincia de Palena es la que concentra el mayor porcentaje de localidades y población aislada de la región. La región registra un 14,2 % de población en situación de pobreza, ligeramente inferior al promedio nacional (15,1%). La población en situación de indigencia llega al 2,4%. En el periodo 2006-2009, la población en situación de pobreza experimentó un alza de un 3,4%, mientras la población en condición de indigencia disminuyó un 0,4%. Las provincias con más población en situación de pobreza son Osorno y Llanquihue con 15,3% y 14,4% respectivamente. Chiloé es la provincia con mayor porcentaje de población indigente (3,1%). Las comunas con más población en situación de pobreza e indigencia son Quellón, Llanquihue y Frutillar. En cuanto al IDH regional, los datos disponibles corresponden al periodo en que la Región de Los Lagos y la Región de Los Ríos eran parte de una misma

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región. Según tales datos18, el IDH era de 0,681 puntos porcentuales al 2003, uno de los índices más bajos del país, solo superior a las regiones del Maule y La Araucanía. Sin embargo, el porcentaje mencionado constituye un incremento en relación a la medición anterior, de 1994, cuando el índice fue de 0,598. El avance registrado en el periodo 1994–2003 fue de un 16,3%, ello debido a que el índice de educación se incrementó en un 10,6%, salud en un 18,6% e ingresos en un 20,2%. En relación a este último, el aumento es atribuible en parte a las actividades económicas asociadas a la producción de salmón, las que tuvieron un fuerte desarrollo en el periodo citado. La Provincia de Palena presenta el IDH más bajo de la región. La Provincia de Llanquihue, en cambio, el más alto, especialmente en los componentes salud y educación. A nivel de comunas, los IDH mayoritariamente son bajos. En efecto, de 30 comunas, 18 presentan un IDH bajo, especialmente las comunas rurales.

La superficie regional de suelos afectada por algún grado de erosión es de 1,17 millones de hectáreas, según el estudio del CIREN 2010. De ésta, el 11,9% es ligera; 8,8% moderada; 2,9% severa; y 0,7% muy severa. La erosión no aparente ocupa un 44,3% de la superficie regional (2,1 millones de hectáreas), una extensa superficie con esta clasificación debido a que corresponde a sectores con vegetación densa, en la que el sensor remoto utilizado para los estudios no registra información bajo la cubierta vegetal. En cualquier caso, el riesgo de erosión actual regional es bajo, no así el riesgo de erosión potencial, que se eleva a 38,1% en la categoría muy severa, esto si las coberturas de vegetación disminuyeran drásticamente en la región. Las zonas con mayores problemas de erosión están en la comuna de Fresia, Río Negro, Purranque y Los Muermos. Fresia, Chaitén y Quellón son las comunas que presentan la mayor superficie relativa categorizada bajo las clases de erosión severa y muy severa.

El 93% de la madera extraída del bosque nativo en las regiones del sur de Chile se utiliza como leña.

18 Las trayectorias del desarrollo humano en las comunas de Chile (1994-2003), PNUD. 57

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Mapa Nº9:

Región de Los Lagos Desertificación a nivel comunal.

2 1

3 5

4 7

6 8

3. Paiguano 10. Llanquihue 12. Los Muermos 14. Maullín 16. Cochamó 17. Ancud 19. Hualahué 20. Dalcahue 21. Curaco de Vélez 23. Quinchao 24. Puqueldón 25. Chaitén 26. Chonchi 27. Queilén 28. Quellón 29. Futaleufú 30. Palena

13 14

Leve

19 21

20 22 26

23 24

Moderada

25 27

2. San Pablo 4. Río Negro 5. Puyehue 6. Purranque 7. Puerto Octay 8. Fresia 9. Frutillar 11. Puerto Varas 13. Puerto Montt 22. Castro

Grave 1. San Juan de la Costa

Sin Información 15. Calbuco 18. Quemchi Fuente: Castillo y Valdés, en base a CONAF, 1999.

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La desertificación en la Región de Los Lagos es menos aguda que en otra regiones, como se puede observar en el mapa, debido a una menor presión medioambiental, clima más lluvioso y menores riesgos de incendios forestales, entre otras razones. Solamente la comuna de San Juan de la Costa presenta erosión grave. En efecto, más de la cuarta parte de su territorio se encuentra erosionada gravemente (casi 60 mil hectáreas de 210 mil de superficie comunal). En esta comuna se han

incrementado las plantaciones forestales en suelos erosionados, lo que atenúa el problema, aunque persiste una situación de erosión latente en la eventualidad de quedar el suelo desnudo después de la tala. La mayor parte de las comunas de las provincias de Llanquihue y Osorno presenta erosión moderada. Las provincias de Chiloé y Palena, en cambio, presentan erosión leve.

LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN

60 60

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3.1. Compromisos del Estado chileno y programa de acción “Otorgar la debida prioridad a la lucha contra la desertificación”, es el primer compromiso asumido por los 194 países que han suscrito y ratificado hasta ahora la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CNULCD), Chile entre ellos. Chile suscribió la Convención en 1997 y la transformó en Ley de la República, lo que implica que el país debe hacer esfuerzos por: »»

»»

Establecer estrategias y prioridades para luchar contra la desertificación y mitigar la sequía. Afrontar las causas subyacentes y prestar atención especial a los factores socioeconómicos que contribuyen a los procesos de desertificación, como la pobreza rural.

»»

Promover la sensibilización y facilitar la participación de las poblaciones locales en los esfuerzos que se hagan.

»»

Fortalecer la legislación vigente y, en caso de que ésta no exista, promulgar nuevas leyes y establecer políticas y programas de acción para el combate de la desertificación.

A cada país signatario de la Convención le corresponde diseñar e implementar un programa de acción nacional de combate contra la desertificación (PANCCD). Los seres humanos en las zonas afectadas o amenazadas deben constituir, según la Convención, el centro de los esfuerzos. Por ello, un punto clave de los PANCCD es asegurar la participación efectiva a nivel local, nacional y regional de las organizaciones no gubernamentales y las poblaciones locales, tanto de mujeres como de hombres, especialmente de los usuarios de los recursos, en la planificación y ejecución de las acciones.

Los PANCCD tienen como objetivo determinar los factores que contribuyen a la desertificación y establecer las medidas prácticas necesarias para combatir el problema y mitigar los efectos de la sequía. “Debemos corregir la imagen que se tiene de la desertificación como de un monstruo imparable que consume lentamente las plantas, el ganado, las personas y las tierras más fértiles del mundo. Existen soluciones prácticas para la desertificación a varios niveles, las cuales ya están aplicándose con éxito en muchas comunidades de todo el mundo”, afirma Luc Gnacadja, Secretario Ejecutivo de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación desde 2007 hasta 2013. Al respecto, el texto de la Convención da algunas pautas. Señala que los países afectados podrán incluir en sus programas de acción medidas relacionadas con: - las esferas legislativa, institucional y administrativa; - las modalidades de uso de la tierra, la ordenación de los recursos hídricos, la conservación del suelo, la silvicultura, las actividades agrícolas y la ordenación de pastizales y praderas; - la ordenación y conservación de la fauna y flora silvestres y otras manifestaciones de la diversidad biológica; - la protección contra los incendios forestales; - la promoción de medios alternativos de subsistencia; y - la investigación, la capacitación y la sensibilización del público. Desde 1998, Chile implementa un Programa de Acción Nacional de Combate Contra la Desertificación (PANCCD). La Corporación Nacional Forestal (CONAF) es el órgano de coordinación nacional de la Convención de Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación.

La inversión pública en forestación, riego, recuperación de bosque nativo y suelos degradados realizada por el Ministerio de Agricultura en el marco de una serie de programas sectoriales asciende a 124,9 millones de dólares anuales.

El PANCCD-Chile se desarrolla fundamentalmente a partir de la aplicación de los instrumentos de fomento del Ministerio de Agricultura (MINAGRI) en materia de: - Forestación y recuperación de áreas desertificadas y suelos degradados en tierras de vocación forestal (DL N° 701, administrado por CONAF); - Manejo y recuperación de bosque nativo y formaciones xerofíticas (Ley N° 20.283, administrada por CONAF); - Fomento a la inversión privada en las obras de riego y drenaje (Ley N° 18.450, administrada por la Comisión Nacional de Riego); y - Recuperación de suelos degradados en tierras de uso agropecuario (Ley 20.412, administrada por INDAP y SAG). Estos instrumentos de fomento constituyen el eje central de la contribución del Estado chileno a la implementación del PANCCD en el país. La inversión pública en forestación, riego, recuperación de bosque nativo y suelos degradados realizada por el Ministerio de Agricultura en el marco de una serie de programas sectoriales asciende a USD 124,9 millones anuales. Este esfuerzo ha permitido lo siguiente: - Intervenir una superficie promedio por año de 178.000 hectáreas. - Beneficiar directamente a 52 mil agricultores afectados por la desertificación al año. - Aumentar la superficie de todo tipo de bosques en 1.050.007 hectáreas (de 15.637.233 hectáreas a 16.676.875 hectáreas) entre 1997 y 2011. - Alcanzar una forestación de 2,87 millones de hectáreas en 2012.

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3.2. Desafíos Según el Punto Focal de la Convención de Lucha contra la Desertificación en Chile19, los desafíos para el país frente a la amenaza de la desertificación son los siguientes: - Hacer del árbol el símbolo del combate a la desertificación por su contribución a la precipitación. - Revertir la desertificación forestando las áreas desprovistas de vegetación que son prioritarias. - Crear murallas verdes mediante la forestación en las áreas de transición para los distintos regímenes de aridez. - Articular y focalizar los instrumentos de fomento al riego, la forestación y la recuperación de bosque nativo y suelos degradados en las áreas afectadas. - Asegurar la continuidad de los instrumentos de fomento incluidos en el Programa de Acción Nacional Contra la Desertificación, especialmente el de fomento a la forestación. - Perfeccionar los instrumentos de fomento para lucha contra la desertificación incluyendo las innovaciones más avanzadas en el mundo para el manejo sustentable de la tierra. - Alinear los esfuerzos de lucha contra la desertificación en el país con los lineamientos de la Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y su estrategia decenal 2008-201820.

Un desafío para el país es hacer del árbol un símbolo del combate a la desertificación.

CONAF estima que en el país hay 2,3 millones de hectáreas de suelos descubiertos de vegetación, las que corresponden a terrenos degradados que se

19 Wilfredo Alfaro, Punto Focal de la CNUCCD en Chile, ponencia “Desertificación en Chile: compromisos y desafíos”. Jornada temática “Desertificación y sequía”. Santiago, 17 junio 2013. www.combateladesertificacion.cl/.../Desertificacion_en_Chile_Compromi... 20 Objetivos de la estrategia decenal 2008-2018: 1) mejorar las condiciones de vida de las poblaciones afectadas, 2) mejorar las condiciones de los ecosistemas afectados, 3) generar beneficios mundiales mediante la aplicación efectiva de la Convención, y 4) movilizar recursos para apoyar la aplicación de la Convención mediante alianzas eficaces entre los agentes nacionales e internacionales.

encuentran principalmente en manos de pequeños y medianos propietarios forestales. Se trata, por lo tanto, de superficies potenciales de forestación. De ellas, 1,6 millones de hectáreas podrían ser destinadas a fines productivo/ambientales y 700 mil hectáreas a fines ambientales, para lo cual se requiere disponer de un instrumento de política pública que incentive la forestación en dichos terrenos y en sitios marginales, comúnmente asociados a la pobreza rural.

Foto de la derecha: Para revertir la desertificación, una tarea impostergable es forestar las áreas prioritarias desprovistas de vegetación. A una escala mayor, el desafío es crear murallas verdes de árboles en las zonas áridas.

Una de las líneas centrales de acción del Programa de Acción Nacional de Combate a la Desertificación en Chile se ha amparado en el Decreto Ley 701 de Fomento Forestal de 1974 y sus consecutivas modificaciones. Este instrumento ha sido administrado por la CONAF y ha consistido en estimular la forestación con fines productivos mediante bonificaciones a las plantaciones y franquicias tributarias. Como es sabido, el DL 701 expiró el 31 diciembre de 2012, sin que hasta la fecha se haya logrado aprobar una extensión o una nueva ley de fomento forestal debido a las profundas divergencias que existen sobre esta materia entre los diversos actores y a nivel parlamentario. En el siguiente capítulo sobre instrumentos de política pública utilizados para el combate contra la desertificación, si bien el DL 701 no se encuentra vigente, igualmente será examinado, a la luz de las diversas miradas sobre sus impactos y ante la perspectiva de una nueva versión, esto último considerando la determinación del Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet de prorrogar su existencia21.

21 Discurso del 21 mayo 2014 de la Presidenta Michelle Bachelet ante el Congreso Pleno, en el que señaló que “los bosques son un pilar importante de nuestra economía y hay que apoyar la inversión en ellos, una que sea social y medioambientalmente sustentable. Con ese fin, prorrogaremos la vigencia del DL 701”. 64

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INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA UTILIZADOS PARA EL COMBATE CONTRA LA DESERTIFICACIÓN EN CHILE

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CHILE: INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN

Chile cuenta con una serie de leyes e instrumentos de política pública que se relacionan en algún grado con el fenómeno de la desertificación, pero que no fueron concebidos específicamente para este propósito y representan un enfoque sectorial de connotación generalmente productiva, en los que no se consideran en su totalidad las variadas dimensiones de la desertificación. En este sentido, el Programa de Acción Nacional de Combate Contra la Desertificación (PANCCD) que se implementa en el país desde que Chile suscribió la Convención de Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación ha sido concebido como una batería de leyes e instrumentos referidos a temas que dicen relación con la lucha contra la desertificación, como el fomento de la forestación, el fomento a la sustentabilidad agroambiental de suelos agropecuarios amenazados por degradación y el fomento del riego como principal medida de mitigación de la sequía en el sector agrícola, entre otros. En este capítulo se describen las diferentes leyes e instrumentos que pueden ser utilizados para movilizar fondos y recursos en función de combatir la desertificación

y mitigar la sequía, y se recogen algunas consideraciones formuladas por los actores involucrados acerca de la necesidad de reforzar el marco normativo e institucional para una acción más efectiva.

4.1. Leyes e instrumentos existentes con potencial para su aplicación en la lucha contra desertificación y sequía 4.1.1. DECRETO LEY Nº 701 DE FOMENTO FORESTAL – CONAF a) Antecedentes históricos. El DL 701 de Fomento Forestal fue promulgado en el año 1974 como una respuesta a la necesidad del país de disponer de una masa boscosa que permitiese abastecer a la industria forestal en crecimiento. Sus objetivos se orientaron a fomentar la generación de nuevos bosques en terrenos de aptitud preferentemente 67

forestal desforestados u ociosos y promover la ejecución de actividades de manejo tendientes a generar nuevas masas boscosas productivas. Para ello, se dispuso de una bonificación para la forestación o estabilización de dunas en suelos de aptitud preferentemente forestal, mediante la entrega de un subsidio equivalente a un 75% de los gastos netos que los particulares incurriesen al momento de establecer la plantación (este subsidio se elevó al 90% de los costos a partir de 1979). Igualmente, se contemplaron una bonificación y exenciones tributarias (como la del impuesto territorial) para realizar actividades de administración y manejo de bosques plantados en terrenos de aptitud preferentemente forestal. El decreto no distinguía entre pequeños, medianos ni grandes propietarios. En la práctica, fueron los grandes grupos económicos de la época los que se beneficiaron mayoritariamente de las franquicias tributarias y bonificaciones. Según cifras oficiales, entre 1974 y 1994 se plantaron 1,7 millones de hectáreas, en su mayoría con pino radiata y eucalipto, de las cuales 807.203 fueron bonificadas. El DL 701 tuvo una segunda etapa a partir de 1998, con la promulgación de la Ley 19.561, que extendió por quince años los beneficios del decreto con modificaciones importantes al texto original, entre las que se destaca el propósito de integrar progresivamente a los pequeños propietarios a los beneficios provenientes del desarrollo forestal, el reconocimiento explícito de éstos como destinatarios de los beneficios de la ley, el pago de un monto más elevado de bonificaciones (90% de los costos netos para las primeras 15 hectáreas y del 75% para las restantes), prescindencia de concursos para acceder a los incentivos, la disposición de un crédito de enlace por parte de INDAP y la determinación de costos de forestación más elevados. La ley entró en vigencia en 1998, pero se aplicó de manera retroactiva a partir de 1996.

El DL 701 tuvo todavía una tercera etapa, en virtud de la Ley 20.488, del 28 diciembre 2010, la cual prorrogó por dos años la vigencia del decreto e incorporó a los medianos propietarios como beneficiarios de la ley. En 2011, una nueva modificación estableció tipos de bonificación para cada propietario. Para los pequeños, se asignó un 90%; para los medianos un 75%; para los grandes un 50%. Además, se incorporaron medidas y beneficios especiales para las personas y comunidades indígenas. Un objetivo adicional de esta ulterior prórroga por dos años fue dar el tiempo necesario para diseñar, consensuar entre los diversos actores involucrados, discutir a nivel parlamentario y aprobar una nueva ley de fomento forestal para Chile. El DL 701 expiró el 31 diciembre 2012. Actualmente se encuentra en segundo trámite constitucional en el Senado de la República un proyecto de ley de fomento forestal que modifica y extiende el DL 701 por 20 años. La iniciativa fue presentada por el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera, en septiembre de 2012. El proyecto establece una bonificación para proveer una cubierta vegetal permanente, es decir, plantaciones forestales ambientales. Para ello se incentiva la forestación en terrenos degradados y en sitios marginales, comúnmente asociados a la pobreza rural. Según el proyecto de ley, podrán acceder a esta bonificación todos los tipos de propietario. Los pequeños y medianos propietarios podrán optar a una bonificación del 100% y 90% respectivamente y a un pago anual por mantener la cubierta vegetal permanente. Tratándose de otros propietarios, éstos sólo podrán optar a una bonificación del 75% de los costos de forestación. La novedad de esta disposición es que se reconoce un valor ambiental de estas cubiertas vegetales establecidas en terrenos de pequeños y medianos propietarios. El proyecto establece también una bonificación con objetivos productivos a pequeños y medianos propietarios. El porcentaje de esta bonificación será de un 90% de los costos de forestación para los pequeños propietarios, un 75% para los medianos propietarios y un 50% para los otros propietarios. Se excluyen de esta bonificación a los propietarios grandes.

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El proyecto ha encontrado una fuerte oposición especialmente de parte de organizaciones indígenas y ambientalistas y también de parte de asociaciones como la Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo (AIFBN). No obstante, en su mensaje del 21 de mayo 2014, la Presidenta Bachelet se refirió a la necesidad de apoyar la inversión forestal, aunque con mejores estándares sociales y medioambientales que en el pasado, razón por la cual anunció la voluntad del Gobierno de prorrogar el DL 701, lo que hasta la fecha no ha ocurrido por seguir en trámite legislativo. b) Actores con visiones discrepantes sobre el rol del DL 701. Existen visiones contrapuestas sobre los resultados conseguidos por el DL 701. En la perspectiva de una nueva ley de fomento forestal, se considera útil consignarlas para enriquecer el debate. Por un lado, se señala que el DL 701 ha contribuido a que el país cuente en la actualidad con más de 2,6 millones de hectáreas de bosques plantados y haya logrado transformar este rubro en el segundo sector exportador del país, después de la gran minería, con más de USD 6 mil millones en exportaciones en el 2012, más de 120 mil empleos directos y cerca de 300 mil empleos indirectos. Se señala, igualmente, que el sector ha podido desarrollar una importante industria de transformación, con plantas de celulosa y aserrío localizadas principalmente en la Región del Biobío y secundariamente en las regiones del Maule, La Araucanía y de Los Lagos.

Existen visiones contrapuestas sobre los resultados conseguidos por el DL 701. Por un lado, se señala que ha contribuido a que el país cuente en la actualidad con más de 2,6 millones de hectáreas de bosques plantados y haya logrado transformar este rubro en el segundo sector exportador del país. Por otro lado, según el Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales, OLCA, los cultivos extensivos de pino y eucalipto no combaten sino que agravan la desertificación en las zonas donde se emplazan.

Se indica que Chile es uno de los pocos países de América Latina que ha aumentado las áreas de bosque, contraponiéndose de este modo a la tendencia de deforestación que, lamentablemente, evidencia el planeta en los últimos decenios. Al respecto, el informe de FAO sobre El Estado Mundial de los Bosques 2010 reconoció que, después de décadas, Chile prácticamente ha alcanzado el nivel de “cero deforestación neta” y “cero degradación neta de la tierra”, es decir, muestra crecimiento de sus bosques y no de la superficie deforestada. 69

Según la CONAF22, las forestaciones han sido establecidas casi en su totalidad en terrenos descubiertos, sin vegetación, y que hace siglos fueron terrenos de aptitud preferentemente forestal cubiertos por bosques, posteriormente habilitados para la producción agropecuaria mediante roce y cuyo uso intensivo tuvo como consecuencia niveles severos de degradación, lo cual finalmente determinó que la forestación fuera la única y exclusiva opción de uso para estas tierras. Se releva que el DL 701, en las sucesivas modificaciones que ha tenido en sus casi cuatro décadas de vigencia, ha evolucionado de una lógica económica y productivista a un enfoque más social y ambiental, que lo ha llevado a focalizar sus beneficios preferentemente en los pequeños productores forestales. En la primera etapa de vigencia del DL 701, entre 1980 y 1997, se entregaron 20.499 bonos, los que financiaron la plantación de 822.248 hectáreas. De esta superficie, se reconoce que los pequeños propietarios forestaron solamente el 6% del total, lo que confirma que los incentivos de la ley se orientaron en este periodo casi exclusivamente a los medianos y grandes propietarios y a la empresas forestales. Se señala, sin embargo, que en el período 1998-2004, se bonificaron plantaciones por un total de 227.491 hectáreas, de las cuales el 38% fueron forestadas por pequeños propietarios, lo que representa una mayor incorporación de este sector a los beneficios del DL 701.

Foto superior: Las plantaciones de pino inhiben el crecimiento de sotobosque. Foto inferior: La tala rasa deja el suelo descubierto, lo que desencadena fuertes procesos erosivos del suelo.

Por otro lado, en contraposición a quienes destacan los aspectos positivos que ha generado el DL 701, se señalan diversas distorciones derivadas de su aplicación. Según un estudio realizado por el Instituto Forestal (INFOR), a diciembre del año 2008, un 92,3% de las forestaciones correspondían a plantaciones de solo tres especies: Pinus Radiata (64,6%), Eucalyptus globulus (20,3%) y Eucalyptus nitens (7,5%), cifras que reflejan la casi nula participación de las especies nativas en la aplicación del DL 701.

22 La estrategia nacional para paliar el avance del desierto, CONAF-MINAGRI. www.federacionjuntas.cl/descarga/suplemento.pdf 70

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La expansión forestal con monocultivos de pino y eucalipto en los alrededores de las comunidades mapuche ha tenido un impacto bastante serio para las familias. Dicho impacto se traduce en pérdida de la biodiversidad, contaminación de las aguas y en desecamiento de vertientes, riachuelos y esteros, razón por la cual muchas comunidades ya no tienen agua.

Según el Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales, OLCA, los cultivos extensivos de pino y eucalipto no combaten sino que agravan la desertificación en las zonas donde se emplazan, ya sea por contaminación química y empobrecimiento de la calidad del suelo o por la pérdida de las fuentes de agua cercanas y napas freáticas. Además, si bien permiten retener el suelo, no reproducen ecosistemas que son fundamentales para que se reproduzca el ciclo ambiental. Uno de los temas más controversiales en torno al desarrollo de la industria forestal se relaciona con su impacto sobre el bosque nativo, ya que una buena proporción de las hectáreas plantadas en Chile con el DL 701 se ha realizado a costa de una disminución de la superficie de bosque nativo, por un proceso sostenido

de sustitución23. En el sector del río Maule y Cobquecura, entre las regiones del Maule y Biobío, se registró una reducción de bosque nativo equivalente a un 67% entre 1975 y 200024. Actualmente el proceso de sustitución continúa en las regiones de La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos25, sustitución que ha llevado a la pérdida de biodiversidad asociada a los bosques nativos. El patrimonio de las grandes empresas forestales se concentra entre los 35° y 41° de Latitud Sur, sector que es considerado como uno de los centros de mayor biodiversidad y endemismos del mundo26, amenazado ahora por los “desiertos verdes” que representan las plantaciones de especies exóticas de rápido crecimiento. La Asociación Indígena Mapuche Hueichafe Domo, de la Región de La Araucanía, sostiene que el DL 701 ha llevado

23 Lara et al. 2003. Componentes Científicos Clave para una Política Nacional Sobre Usos, Servicios y Conservación de los Bosques Nativos Chilenos. Citado por Cristián Frêne Conget y Mariela Núñez Ávila en artículo “Hacia un nuevo Modelo Forestal en Chile”, Revista Bosque Nativo, 2010. 24 Echeverría C., C. David y J. Salas. 2006. Rapid deforestation and fragmentation of Chilean Temperate Forests. Biological Conservation 130: 481-494. Citado en mismo artículo ya indicado. 25 CONAF-CONAMA. 2008. Catastro de uso de suelo y vegetación. Monitoreo y actualización Región de Los Ríos, periodo 1998-2006. 19 pp. 26 Hacia un nuevo Modelo Forestal en Chile, por Cristián Frêne Conget y Mariela Núñez Ávila. 71

Coincidentemente, las comunas que tienen como principal actividad productiva la forestal, en las regiones de La Araucanía y el Biobío, tienen un alto índice de pobreza (26%), casi el doble del promedio nacional.

a las comunidades mapuche a la desertificación. Según esta organización, en la Región de La Araucanía no hay comuna que no tenga plantaciones de pino y eucalipto de propiedad de grandes empresas, las cuales solo miran estas plantaciones como un negocio. Manifiesta que estas empresas inducen a los pequeños propietarios y a los mapuche a que también planten pinos y eucaliptos. A juicio de Hueichafe Domo, las plantaciones de pino y eucalipto fomentadas por el DL 701 han provocado la desertificación de las tierras y un empobrecimiento de los suelos y han secado vertientes, riachuelos, esteros y ríos, razón por la cual las comunidades ya no tienen agua. A ello se agrega la muerte de las aves y abejas debido a las fumigaciones aplicadas masivamente a las plantaciones y la contaminación de las aguas. Según esta organización indígena, no se puede hablar del DL 701 sin considerar estos problemas. Coincidentemente, las comunas que tienen como principal actividad productiva la forestal, en las regiones de La Araucanía y el Biobío, tienen un alto índice de pobreza (26%), casi el doble del promedio nacional. En los últimos cuatro años, los territorios forestales redujeron la pobreza solo en un 0,3% y no se observó un aumento en el empleo27. Según los criticos al DL 701, suelos ganaderos, de bosque nativo o agrícola–frutícolas han sido reemplazados por plantaciones de pino y eucalipto, lo que se ha traducido en pérdida de soberanía y seguridad alimentaria y a la vez de fuentes activas de trabajo. Esto ha derivado en un alto índice de desempleo y en verdaderos éxodos poblacionales. De acuerdo a los resultados preliminares del Censo 2012, la comuna de Ercilla, en la Provincia de Malleco, experimentó una disminución de -11,2% de su población. Lumaco, que ya había tenido una disminución de -7,2%, presenta una nueva y considerable baja de -15,2%28. Muchos otros ejemplos se podrían citar. Pueblos que son centros medulares de la actividad forestal tienden a transformarse en poblados fantasmas.

27 RIMISP 2010. 28 Alfredo Seguel / Mapuexpress.net www.biodiversidadla.org/.../Chile 72

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c) Elementos para una propuesta. En 2009 y 2011, el Programa de Recuperación Ambiental Comunitario para Combatir la Desertificación, del PNUD-UE, organizó dos talleres con el objetivo de aportar a la discusión sobre la nueva ley forestal. Los participantes (operadores forestales, representantes del sector público y líderes de comunidades campesinas e indígenas) coincidieron en que la nueva ley debiera incentivar el establecimiento, manejo y protección de plantaciones forestales para la generación de los siguientes servicios ecosistémicos: - servicios ecosistémicos de base, necesarios para la producción de los demás servicios de los ecosistemas, como la formación del suelo, el ciclo de los nutrientes y la producción de materias primas; - servicios ecosistémicos de suministro, como la obtención de alimentos, agua pura, leña, fibras y recursos genéticos; - servicios ecosistémicos de regulación, como la regulación del clima, las inundaciones, la sequía y la degradación del suelo; y - servicios ecosistémicos culturales, como aquellos de carácter espiritual, de recreación y ecoturismo, estéticos y de identidad y pertenencia a un lugar. Para ello, se debía incentivar a los pequeños y medianos propietarios para que realicen el establecimiento y manejo de plantaciones forestales destinadas a la generación de servicios ecosistémicos, fines energéticos y de uso múltiple (agroforestales, silvopastorales, etc.). Un desarrollo forestal sustentable, que integre el uso productivo con la conservación de los recursos naturales, debe observar al menos tres indicadores claves en el mediano y largo plazo29: - Una gran parte de la población debe mejorar su calidad de vida a través de los bienes y servicios de los bosques.

- Debe existir una institucionalidad fuerte, tanto pública como privada, que resguarde el cumplimiento de normas modernas que regulen el buen manejo de bosques nativos y plantaciones. A este respecto, se cita la opinión de la senadora Isabel Allende, miembro de la Comisión Especial de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía del Senado, quien manifestó que“entendemos que CONAF no puede seguir como está, queremos tener una CONAF efectivamente pública, fortalecida con más recursos humanos, mejores herramientas de gestión, un presupuesto adecuado y las capacidades que le permitan desarrollar la importante responsabilidad que le corresponde”30. - Los bosques nativos y las plantaciones deben ser cuidadosamente manejados, de modo de mejorar y conservar la biodiversidad, la productividad y los servicios ecosistémicos que éstos proveen. Factor clave para lograr un nuevo modelo de desarrollo forestal es el ordenamiento territorial, donde el manejo de los recursos naturales se planifique a escala de macrocuenca y los servicios públicos se coordinen entre ellos y con los actores sociales, para reforzar las economías territoriales promoviendo un desarrollo del bienestar a escala local. Este modelo debe tener objetivos consensuados con los habitantes de los territorios, mediante una participación ciudadana informada y vinculante31. 4.1.2. LEY N° 20.283 DE MANEJO Y RECUPERACIÓN DE BOSQUE NATIVO Y FORMACIONES XEROFÍTICAS - CONAF Según el estudio Catastro y Evaluación del Recurso Vegetacional Nativo del País32, un 20,7% de los 75,6 millones de hectáreas del territorio nacional se encuentra cubierto por bosques, esto es 15,6 millones de hectáreas, de las cuales 13,4 millones de hectáreas corresponden a bosque nativo (un 85,9% del total).

29 Donoso P. y L. Otero. 2005. Hacia una definición de País Forestal: ¿Dónde se sitúa Chile? Bosque 26(3): 5-18. Citado por Cristián Frêne Conget y Mariela Núñez Ávila en artículo “Hacia un nuevo Modelo Forestal en Chile”, Revista Bosque Nativo, 2010. 30 ¿Cómo enfrentamos el fomento forestal en Chile del siglo XXI? www.senado.cl/como-enfrentamos-el-fomento-forestal-en-chile-del-siglo... 31 Hacia un nuevo Modelo Forestal en Chile. Cristián Frêne Conget y Mariela Núñez Ávila. 32 CONAF-CONAMA, 1999. 73

En cuanto a la propiedad de los bosques nativos, CONAF estima lo siguiente: - 1,1 millones de hectáreas (9%) estarían en manos de pequeños propietarios; de ellas, 270 mil serían de propietarios indígenas. - 8 millones de hectáreas (60%) serían de medianos propietarios. - 500 mil hectáreas (4%) estarían en manos de grandes propietarios. - Aproximadamente 3,8 millones de hectáreas (27%) estarían en manos del Fisco, ya sea en el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE) o en Bienes Nacionales. Las principales causas de la destrucción del bosque nativo son la sustitución del bosque por plantaciones de especies exóticas de alto rendimiento, los incendios, la habilitación de terrenos para uso agropecuario, las explotaciones de subsistencia para la extracción de leña, la invasión de ganado que destruye la regeneración natural y el robo “hormiga” de madera por terceros33. Ley N° 20.283, Manejo y Recuperación de Bosque Nativo y Formaciones Xerofíticas, promulgada en el 2008, es un instrumento determinante para la protección de los ecosistemas forestales nativos y el manejo sustentable del recurso. Esta ley, administrada por CONAF, establece que habrá un Fondo concursable que tiene como propósito ayudar a solventar los costos de actividades madereras, no madereras y de preservación. Actividades bonificables: »» La Ley 20.283 bonifica actividades que favorezcan la regeneración, recuperación o protección de bosques nativos y formaciones xerofíticas. Se espera que los incentivos de esta ley tengan un relevante impacto en la recuperación del bosque nativo chileno.

Actividades que favorezcan la regeneración, recuperación o protección de formaciones xerofíticas de alto valor ecológico (AVE) o de bosques nativos de preservación (BNP), con el fin de lograr la mantención de la diversidad biológica, con excepción de aquellos pertenecientes al Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. Entre estas actividades se

33 Lara, A., Donoso, C., Aravena, J.C. 1997. La conservación del bosque nativo en Chile: problemas y desafíos. Libro Ecología de los Bosques Nativos de Chile.

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mencionan las siguientes: revegetación, control o eliminación de especies vegetales exóticas invasoras y exclusión de animales herbívoros. La bonificación para estas actividades alcanza hasta 5 unidades tributarias mensuales por hectárea. »»

»»

Actividades silviculturales dirigidas a la obtención de productos no madereros. Se mencionan las siguientes actividades bonificables: plantación o siembra, protección mediante cercos, ejecución de clareos, ejecución de raleos, ejecución de podas, limpias posteriores a la plantación, siembra o regeneración natural establecida. La bonificación para estas actividades alcanza hasta 5 unidades tributarias mensuales por hectárea. Actividades silviculturales destinadas a manejar y recuperar bosques nativos para fines de producción maderera (madera aserrable, trozos, trozos con valor para la bioenergía, leña, etc.). Entre estas actividades bonificables se mencionan las siguientes: plantación, protección mediante cercos, ejecución de clareos, ejecución de raleos, ejecución de podas, limpias y actividades culturales posteriores a la plantación y siembra o regeneración natural establecida. La bonificación para estas actividades alcanza hasta 10 unidades tributarias mensuales por hectárea.

A estas bonificaciones se postula mediante concurso público con un proyecto de plan de manejo, el cual debe registrar la o las actividades a realizar y la superficie a intervenir. En caso de ser adjudicada la bonificación, en un plazo de 6 meses se debe presentar el plan de manejo a la CONAF. Las bonificaciones se pagan una vez acreditada la realización de las actividades contempladas en el plan de manejo y previa presentación de los informes correspondientes, los que deben ser aprobados por CONAF. En caso de cumplimiento parcial, se cancelan solo aquellas actividades ejecutadas. La ley establece, igualmente, que se bonificará la elaboración de los planes de manejo forestal concebidos

bajo el criterio de ordenación. El monto de este incentivo es de hasta 0,3 unidades tributarias mensuales por cada hectárea sujeta a actividades bonificables. Este incentivo se paga una vez acreditada la ejecución de las actividades. Con todo, el interesado no podrá recibir más de 700 unidades tributarias mensuales por este concepto, ni ser beneficiado más de una vez. Se espera que los incentivos de esta ley tengan un relevante impacto en la recuperación del bosque nativo por la vía de fomentar su manejo. La gestión, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques son esenciales en la lucha contra la desertificación. 4.1.3. LEY N° 18.450 DE FOMENTO A LA INVERSIÓN PRIVADA EN LAS OBRAS DE RIEGO Y DRENAJE - CNR Según el VII Censo Agropecuario y Forestal del año 2007, Chile posee gran disponibilidad de suelos aptos para la agricultura, los que podrían llegar a duplicar la superficie actualmente explotada, si son correctamente utilizados. Una de las principales razones por las que actualmente dichos suelos no están siendo utilizados productivamente se debe al déficit del recurso hídrico, lo cual, en gran parte, no obedece a la carencia del recurso, sino a la falta de infraestructura que permita el uso eficiente del agua. En los hechos, se estima que el país almacena menos de un 4% del recurso hídrico superficial disponible. De acuerdo a la encuesta CASEN 2009, en la agricultura se concentra la segunda mayor proporción de trabajadores jefes de hogar en situación de pobreza, con un 17,7% del total a nivel país. En este sentido, el impulso productivo que conlleva el cambio de una zona de secano a una regada o con seguridad de riego genera un aumento en la cantidad y en la estabilidad de los empleos locales, lo que contribuiría a la disminución de la pobreza. De la misma manera, el desarrollo agrícola desincentiva la migración de la población rural hacia las ciudades, fenómeno que genera situaciones de marginalidad, hacinamiento y pobreza en las grandes urbes. La FAO (2005) ha señalado que la desertificación es una causa a la vez que una consecuencia de la pobreza. 75

La Ley N° 18.450, a través de la Comisión Nacional de Riego (CNR), entrega un subsidio directo a la inversión privada en proyectos de riego y drenaje para obras individuales y comunitarias.

Romper este círculo vicioso es posible, y una manera de contribuir a ello es mejorar la productividad de la agricultura, de modo que los productores eleven sus ingresos y los habitantes del área beneficiada mejoren su nivel y calidad de vida. En este sentido, los objetivos de la Ley N° 18.450 de Fomento a la Inversión Privada en las Obras de Riego y Drenaje, promulgada en el año 1985, son: - incrementar el área de riego disponible, - mejorar el abastecimiento de agua en superficies regadas en forma deficitaria, - mejorar la calidad y la eficiencia de la aplicación del agua de riego, - habilitar suelos agrícolas de mal drenaje y, en general, - apoyar toda obra de puesta en riego u otros usos asociados directamente a las obras de riego bonificadas, habilitación y conexión. Con estos fines, la Ley N° 18.450, a través de la Comisión Nacional de Riego (CNR), entrega un subsidio directo a la inversión privada en proyectos de riego y drenaje para obras individuales (tecnificación, puesta en riego y drenaje al interior del predio) y para obras comunitarias (obras civiles extraprediales para conducción y distribución de agua y para drenaje). Beneficiarios: Pueden postular al subsidio personas y organizaciones que acrediten dominio vigente del predio y cuenten con los derechos de aprovechamiento de aguas legalmente inscritos. Se consideran los siguientes beneficiarios: - personas naturales o jurídicas, propietarias o usufructuarias de un predio agrícola y los poseedores materiales de un predio en proceso de regularización de títulos; - las organizaciones de usuarios de obras de riego previstas en el Código de Aguas y las comunidades no organizadas en proceso de constitución;

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- las organizaciones de regantes (juntas de vigilancia, asociaciones de canalistas, comunidades de aguas, comunidades de tierra, sociedades agrícolas y cooperativas); - los agricultores pequeños, medianos y grandes; - los arrendatarios de predios agrícolas cuyos contratos de arrendamiento consten por escritura pública inscrita en el Conservador de Bienes Raíces (con la autorización del propietario); y - quienes hayan celebrado un contrato de arrendamiento con opción de compra o leasing. La ley bonifica (subsidia) proyectos de riego presentados en forma individual cuyo costo no supere las UF 12.000; y proyectos presentados por organizaciones de regantes que no superen las UF 30.000. El monto del subsidio varía según la superficie de riego del postulante: - En el caso de pequeños productores agrícolas (de acuerdo con la definición de INDAP), el monto puede llegar hasta un máximo de 90% del costo del proyecto. - En el caso de postulantes con una superficie de riego de no más de 40 hectáreas ponderadas, hasta un máximo de 80%. - En el caso de postulantes con una superficie de riego ponderada superior a 40 hectáreas, hasta un máximo de 70%. Las bonificaciones se otorgan mediante concursos públicos. La Comisión Nacional de Riego llama, a lo menos trimestralmente, a concursos a los cuales pueden postular con sus proyectos los potenciales beneficiarios. Los proyectos que se presenten a concurso en el marco de esta ley deben ser suscritos por personas calificadas que se encuentren inscritas en el Registro Público Nacional de Consultores de la Comisión Nacional de Riego. Se busca así poner a disposición de los interesados información que facilite la adecuada selección de los

profesionales y empresas consultoras a quienes se encarga el diseño, postulación a concurso, seguimiento y/o inspección de la ejecución de los proyectos. El fomento al riego constituye una estrategia clave para la mitigación de los efectos de la sequía. Por ello, la Ley 18.450 es considerada uno de los pilares del Programa de Acción Nacional de Combate a la Desertificación en Chile. 4.1.4. LEY 20.412 DE RECUPERACIÓN DE SUELOS DEGRADADOS EN TIERRAS DE USO AGROPECUARIO - SAG/INDAP Según el CIREN, en Chile existe una superficie de 36,5 millones de hectáreas con algún grado de erosión (48,7% del territorio nacional), de la cual 18,1 millones se encuentran en las categorías de erosión severa o muy severa. La Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA), del Ministerio de Agricultura, indica que, desde el punto de vista de la degradación química, entre las regiones del Maule y de Los Lagos se encuentra la mayor superficie de suelos con exceso de acidez y con déficit de fósforo, con 4,3 millones y 6,3 millones de hectáreas, respectivamente34. Igualmente, estima que 1,4 millones de hectáreas presentan degradación biológica, representada por la deficiencia de materia orgánica. Estas áreas se ubican en los sectores de cordillera, precordillera y valles de las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá, Antofagasta y Atacama, donde el porcentaje promedio de materia orgánica no supera el 1,5%. La agricultura en Chile, según ODEPA, ha significado una gran pérdida de materia orgánica del suelo (pérdida de carbono), especialmente por la utilización de sistemas convencionales de preparación de suelos en cultivos anuales, basados en la rotura e inversión del suelo, prácticas que se aplican mayoritariamente entre las regiones de Coquimbo y Los Lagos. Esto implica reconocer que este problema se presenta en gran parte del país y que es necesaria la aplicación de prácticas correctivas a una superficie que se estima en

34 Sánchez Cartes. G. (2013). Degradación de suelos agrícolas y el SIRSD-S. ODEPA. 77

1,2 millones de hectáreas. A los factores naturales de la degradación, se suman la adopción de malas prácticas por parte de los agricultores, tales como cultivos en pendiente, exceso de laboreo, escasa fertilización, uso de fertilizantes acidificantes, exceso de plaguicidas, desprotección del suelo, entre otras. Con el objetivo de recuperar el potencial productivo de los suelos agropecuarios degradados y mantener los niveles de mejoramiento allí donde estos han sido alcanzados, en el año 2010 se promulgó la Ley 20.412, que establece un Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de los Suelos Agropecuarios. Este sistema, continuador del Programa de Recuperación de Suelos Degradados, consiste en una bonificación estatal de los costos netos de actividades relacionadas con el manejo de suelos. La bonificación está dirigida a los productores agrícolas que tienen algún nivel de degradación en sus suelos, ya sea física (erosión), química y/o biológica, y financia una parte de los costos netos asociados a los insumos, labores y asesoría técnica requeridos para la ejecución de planes de manejo que permitan alcanzar los objetivos del programa. Las actividades bonificadas son las siguientes: a) Incorporación de fertilizantes de base fosforada, con la que se busca incentivar el uso de una dosis de fertilización de recuperación en suelos deficitarios en fósforo. b) Incorporación de elementos químicos esenciales, con el objetivo de incentivar la incorporación al suelo de azufre, potasio y calcio, para corregir déficits de estos elementos, y la incorporación de sustancias para reducir la acidez, neutralizar la toxicidad del aluminio o disminuir el nivel de salinidad. c) Establecimiento de una cubierta vegetal en suelos descubiertos o con cobertura deteriorada, con el propósito de establecer o regenerar una cubierta vegetal permanente en suelos degradados. 78

d) Empleo de métodos de intervención del suelo orientados a evitar la erosión y favorecer su conservación, tales como los siguientes: rotación de cultivos, cero o mínima labranza, manejo de rastrojos, curvas de nivel, zanjas de infiltración, aplicación de materia orgánica y/o compost, nivelación, labores que contribuyan a incorporar una mayor cantidad de agua disponible en el perfil de suelo, exclusión de uso de áreas de protección, enmiendas cálcicas, entre otras. e) Eliminación, limpieza o confinamiento de impedimentos físicos o químicos, como tocones, troncos muertos, matorrales sin valor forrajero o en la protección del suelo, en suelos aptos para fines agropecuarios. El sistema de incentivos es ejecutado por el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP). La bonificación puede ser de hasta un 50% (para los productores grandes), un 70% (para los productores medianos) y un 90% (para los productores pequeños) de los costos netos asociados a los insumos y a las actividades que califican como bonificables. La suma total de incentivos no puede exceder las 160 UTM por beneficiario al año. Los incentivos se otorgan mediante concursos públicos, los que se administran descentralizadamente en cada región. Para postular, los agricultores deben presentar un plan de manejo. Dicho plan debe ser confeccionado por operadores acreditados ante la institución. Al fomentar la recuperación de los suelos degradados, esta ley, cuyos beneficios rigen hasta el año 1922, constituye un valioso instrumento de lucha contra la desertificación al cual pueden recurrir los agricultores.

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La ley de recuperación de suelos degradados subsidia el empleo de técnicas de conservación de suelos, entre ellas la aplicación de materia orgánica y/o compost. En el caso de los pequeños productores, financia hasta el 90% del costo del proyecto. 79

Uno de los objetivos del Concurso de Gestión Ambiental Local del FPA es promover la eficiencia energética y desarrollar iniciativas que utilicen energías renovables no convencionales que aprovechen recursos disponibles en el territorio de manera sustentable.

4.1.5. FONDO DE PROTECCIÓN AMBIENTAL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE El Fondo de Protección Ambiental (FPA) es el primer y único fondo concursable de carácter ambiental que existe en el Estado. Fue creado por la Ley Nº 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente y comenzó a operar en el año 1997. Es administrado por el Ministerio del Medio Ambiente. A través del FPA se financian total o parcialmente proyectos o actividades orientados a la protección o reparación del medio ambiente, el desarrollo sustentable, la preservación de la naturaleza o la conservación del patrimonio ambiental. El FPA tiene cuatro concursos: a) Concurso de Gestión Ambiental Local El objetivo de este concurso es apoyar proyectos de carácter comunitario y asociativo que contribuyan a: - La adaptación, mitigación y creación de capacidades para enfrentar los efectos del cambio climático. - La conservación y uso sustentable del patrimonio natural de sitios con valor para la conservación de la biodiversidad. - Promover la eficiencia energética y desarrollar iniciativas que utilicen energías renovables no convencionales con el propósito de generar experiencias demostrativas que aprovechen recursos disponibles en el territorio de manera sustentable y favorezcan el uso eficiente de la energía. Beneficiarios: Personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro, tales como: corporaciones, fundaciones, organizaciones comunitarias, territoriales o funcionales (juntas de vecinos, organizaciones de mujeres, clubes deportivos, centros de madres, entre otros); organizaciones sindicales;

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comunidades agrícolas; asociaciones gremiales y organismos no gubernamentales (ONG). El monto de financiamiento al que pueden postular las organizaciones es de hasta 5 millones de pesos. El proyecto debe contemplar un aporte de contrapartida (suma de aportes del organismo postulante más asociados), de al menos un 40% del monto solicitado al FPA. Para estos efectos, se consideran como aportes de contrapartida los recursos de dinero, así como los aportes valorizados (bienes y servicios).

b) Concurso de Protección y Gestión Ambiental Indígena Tiene como objetivo apoyar proyectos diseñados por comunidades o asociaciones indígenas que contribuyan a mejorar las condiciones ambientales de sus localidades. Beneficiarios: Comunidades y asociaciones indígenas reconocidas por la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI).

Electrificación de poblado en la precordillera del norte del país. Las soluciones solares permiten que las comunidades aisladas sin acceso a la red eléctrica tengan la posibilidad de contar con electricidad obtenida mediante sistemas fotovoltaicos. 81

Temáticas de los proyectos: - Eficiencia energética y energías renovables no convencionales; - Manejo sustentable de recursos naturales; - Actividades productivas armónicas con el desarrollo sustentable; - Educación ambiental y gestión de residuos. El monto de financiamiento al que pueden postular las organizaciones es de hasta 10 millones de pesos. c) Concurso de Investigación e Información Ambiental Este concurso busca impulsar proyectos de investigación e información sobre conservación y uso sustentable del patrimonio natural, conservación de la biodiversidad, especies amenazadas, recuperación de suelos, recuperación de ecosistemas terrestres o acuáticos. Impulsa, además, proyectos para la adaptación a los efectos del cambio climático, mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y la creación y fomento de capacidades para abordar el cambio climático de manera integral y en el largo plazo. Pueden postular: universidades y centros de investigación. Montos de financiamiento: hasta 20 millones de pesos para dos años de ejecución. d) Concurso de Promoción de Redes Ambientales Este concurso busca promover la articulación de redes ambientales, ya sean físicas o virtuales, con el fin de fortalecer la participación informada de la ciudadanía en la solución de los problemas de la sustentabilidad, y fomentar el intercambio de experiencias de interés local o regional. Destinatarios: El Fondo de Protección Ambiental (FPA) financia, mediante concurso, iniciativas que utilicen energías renovables no convencionales. En este caso, un grupo de comuneros y comuneras construye hornos solares de medio tambor para reducir el uso de leña en sus hogares. 82

Personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro, tales como organizaciones comunitarias, territoriales o

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funcionales (juntas de vecinos, organizaciones de mujeres, clubes deportivos, centros de madres, entre otros); organizaciones sindicales; cooperativas; comunidades agrícolas; asociaciones gremiales y organismos no gubernamentales (ONG). Monto de financiamiento: hasta 3 millones de pesos.

los agricultores del Programa. Para esto, los agricultores se organizan en unidades operativas, integradas por un número de 60 a 180 agricultores. Los equipos técnicos realizan un diagnóstico de cada agricultor, en base a los cuales segmentan a los agricultores y elaboran un plan de intervención.

El FPA es sin duda un buen instrumento de lucha contra la desertificación al ofrecer oportunidades de financiamiento a las comunidades y organizaciones sociales interesadas en desarrollar acciones de protección ambiental en sus territorios.

Adicionalmente, INDAP dispone recursos para inversión y capital de trabajo.

4.1.6. PROGRAMA DE DESARROLLO LOCAL – INDAP

- Asesorías técnicas individuales prediales y grupales en los rubros desarrollados; - cofinanciamiento de proyectos de inversión, mediante incentivos para cubrir hasta el 90% del valor bruto del proyecto; - articulación o complementación de apoyo y financiamiento tanto de INDAP como de otras instituciones de la red de fomento público-privada; y - financiamiento de asesorías especializadas, capacitación, giras y talleres, entre otras actividades.

El Programa de Desarrollo Local (PRODESAL) es un programa de Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), ejecutado preferentemente a través de las municipalidades a las que INDAP transfiere recursos por medio de un convenio de colaboración, los que se complementan con recursos que aportan dichas entidades ejecutoras. El Programa apoya a los pequeños productores agrícolas y sus familias que desarrollan actividades silvoagropecuarias con la finalidad de fortalecer sus sistemas productivos, procurar un aumento de sus ingresos y mejorar su calidad de vida. Para estos efectos, se entiende por familia a una o más personas que, unidas o no por relación de parentesco, habitan la misma vivienda o parte de ella y comparten la alimentación, el presupuesto y explotan el mismo predio o parte de él. Pueden participar como titulares del Programa dos o más pequeños productores agrícolas de una misma familia, siempre y cuando exploten unidades productivas distintas e independientes entre sí. Los recursos se destinan a la contratación de un equipo técnico, el que entrega asesoría técnica permanente a

El Programa brinda los siguientes apoyos a los agricultores y sus familias:

El PRODESAL es un actor institucional presente en más del 80% de las comunas de Chile, con acciones de apoyo a los agricultores más pobres y sus familias. La alianza con las municipalidades para su ejecución hace de él una herramienta clave para encarar la lucha contra la desertificación a nivel local. 4.1.7. OTROS PROGRAMAS DE INDAP Se ha mencionado el Programa de Desarrollo Local (PRODESAL), de INDAP, como herramienta de política pública orientada a apoyar el desarrollo agropecuario y rural y, por lo tanto, indirecta e implícitamente, la lucha contra la desertificación. Junto con este programa, el INDAP dispone de un conjunto de otros programas que pueden ser utilizados en una perspectiva de combate a la desertificación, dado que este problema es parte manifiesta de la realidad de los usuarios que a estos 83

El Programa de Desarrollo Local (PRODESAL) es una importante herramienta de política pública de apoyo a los pequeños productores agropecuarios. Ejecutado por municipalidades y entidades privadas, es un programa con mucho potencial asociado a la lucha contra la desertificación.

programas les corresponde atender. A continuación, se mencionan y decriben brevemente dichos programas de INDAP, tanto de fomento productivo como de asistencia financiera: Programas de fomento productivo: a) Programa de Desarrollo de Inversiones (PDI): Cofinancia con bonificaciones la ejecución de proyectos de inversión productiva, orientados a modernizar los procesos productivos. b) Programa de Desarrollo Territorial Indígena (PDTI): Apoya a las comunidades y familias indígenas mediante una política especial de fomento productivo, la que incluye: asesoría técnica y educativa y un plan de inversiones culturalmente pertinente 84

para emprendimientos productivos asociados a la seguridad alimentaria y también a los agronegocios. c) Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de los Suelos Agropecuarios (SIRDS-S): Apoya la recuperación del potencial productivo de los suelos agropecuarios degradados y el mantenimiento de los niveles de mejoramiento alcanzados. d) Servicio de Asesoría Técnica (SAT): Se orienta a mejorar de forma sostenible el nivel de competitividad del negocio o sistema productivo apoyando el desarrollo de las capacidades de los usuarios. e) Programa de Riego y Drenaje Intrapredial (PRI): Su objetivo es contribuir a optimizar la gestión del agua en los sistemas productivos agropecuarios

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o de autoconsumo de los pequeños productores agrícolas. f ) Programa de Riego Asociativo (PRA): Cofinancia inversiones en obras de riego o drenaje extraprediales o mixtas. g) Programa Agropecuario para el Desarrollo Integral de los Pequeños Productores Campesinos del Secano de la Región de Coquimbo (PADIS): Apoya el mejoramiento de las condiciones de vida de las familias campesinas que habitan en el secano de la región de Coquimbo, a través del fortalecimiento de la base productiva y comercial de sus actividades silvoagropecuarias. h) Programa de Gestión y Soporte Organizacional (PROGYSO): Brinda apoyo a las organizaciones campesinas para que mejoren su capacidad organizacional y de gestión. i) Programa de Praderas Suplementarias y Recursos Forrajeros: Incentiva el establecimiento de praderas suplementarias y/o recursos forrajeros para mejorar la disponibilidad de forraje invernal y/o estival en los predios. j) Bono Legal de Aguas: Orientado a dar seguridad jurídica a los derechos de aprovechamiento de aguas cuyos titulares sean beneficiarios de INDAP.

agua, incentivar el uso eficiente de la aplicación del agua e incorporar nuevos suelos a la explotación agropecuaria. n) Sabores del Campo – Alimentos Procesados: Apoya a las empresas usuarias mediante la implementación de herramientas de gestión y la instalación de competencias en los agricultores. o) Formación y Capacitación para Mujeres Campesinas (Convenio INDAP-PRODEMU): Apoya a las productoras agrícolas para que desarrollen destrezas, actitudes y conocimientos que les permitan llevar adelante con éxito iniciativas económicas agroproductivas. p) Programa “Esta es mi Tierra”, de Consolidación de la Tenencia de Tierras: Su objetivo es mejorar la seguridad jurídica de los pequeños productores agrícolas en materia de tenencia de la tierra dando solución a problemas de tenencia imperfecta y eliminando así barreras de acceso a programas sociales y de fomento productivo. El INDAP también cuenta con diversos programas de asistencia financiera, consistentes en créditos para inversiones, recuperación de suelos, manejo de praderas y recursos forrajeros, riego y drenaje, manejo de bosque nativo y apoyo para la contratación de seguros, entre otros. 4.1.8. FUNDACIÓN PARA LA INNOVACIÓN AGRARIA

k) Programa de Turismo Rural: Asesoría, capacitación y promoción destinada a apoyar los emprendimientos de turismo rural. l) Programa Alianzas Productivas: Promueve y apoya alianzas productivas sustentables mediante el acceso de pequeños productores a cadenas agroindustriales. m) Estudios de Riego y Drenaje: El objetivo de este programa es incrementar la superficie regada, promover un mejoramiento del abastecimiento de

La Fundación para la Innovación Agraria (FIA) es una agencia del Ministerio de Agricultura cuya misión es promover una cultura de la innovación y procesos de innovación en el sector agrario, agroalimentario y forestal. Busca apoyar el fortalecimiento de la competitividad a través de la innovación promoviendo iniciativas en el sector de pequeña y mediana escala, que contribuyan al desarrollo de territorios socialmente inclusivos y ambientalmente sustentables y a la base económica de las regiones y del país.

La Fundación para la Innovación Agraria (FIA) financia proyectos de innovación mediante concursos. Las convocatorias para los proyectos se refieren a tres líneas de actividades. Ellas son: consultorías, eventos técnicos y giras de innovación.

Sus principales objetivos son: - Diseñar estrategias y/o programas que generen o potencien plataformas público-privadas a nivel nacional, regional y local, para fortalecer los procesos de innovación en el sector. - Impulsar iniciativas que permitan incorporar innovaciones en productos, procesos productivos, comerciales y de gestión, que tengan impacto en la pequeña y mediana agricultura y en la pequeña y mediana empresa que participa de las distintas fases de la cadena de producción. - Fortalecer las capacidades tecnológicas, comerciales, de recursos humanos y de gestión en el sector agrario para potenciar el proceso de innovación. - Difundir y transferir conocimiento y/o información en materia de innovación a los distintos actores del sector agrario, agroalimentario y forestal. La Fundación financia proyectos de innovación mediante concursos. Las convocatorias para los proyectos se refieren a tres líneas de actividades. Ellas son: consultorías, eventos técnicos y giras de innovación. a) Los proyectos de consultorías de innovación permiten la contratación de expertos que aporten al desarrollo y/o la aplicación de nuevas tecnologías y procesos de innovación con la finalidad de mejorar la competitividad de rubros o actividades del sector agrario, agroalimentario y forestal, tanto a nivel local, regional o nacional. Aporte FIA: máximo $5.000.000 (hasta 70% del costo total). b) Los proyectos de eventos técnicos de innovación tienen como objetivo la difusión y la transferencia de conocimientos sobre avances tecnológicos o experiencias de innovación a los distintos actores del sector agrario, agroalimentario y forestal. Aporte FIA: máximo $7.000.000 (hasta 80% del costo total). c) Los proyectos de giras de innovación, a nivel nacional o internacional, hacen posible la realización de giras con el objetivo de conocer experiencias y avances

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tecnológicos que contribuyan a mejorar procesos productivos o actividades relacionadas con el sector agrario, agroalimentario y forestal. Aporte FIA: para giras internacionales, máximo $12.000.000 (hasta 70% del costo total); para giras nacionales, máximo $8.000.000 (hasta 80% del costo total). Postulantes: Las propuestas pueden ser presentadas por personas jurídicas constituidas legalmente en Chile, con o sin fines de lucro, relacionadas al sector agrario, agroalimentario y forestal, que se dediquen a la producción, comercialización, prestación de servicios, investigación o docencia, tales como: empresas de pequeña y mediana escala (productivas y de servicios), asociaciones de productores, organizaciones empresariales o gremiales, universidades, entidades tecnológicas (centros e institutos de investigación) y de transferencia, institutos profesionales o de formación técnica, escuelas o liceos agrícolas, u otras entidades públicas y privadas. 4.1.9. AGROSEGUROS El cambio climático y las sequías cada vez más prolongadas y frecuentes que afectan el país generan incertidumbre en la agricultura como actividad económica. Frente a los riesgos que esto implica, los seguros permiten que los productores traspasen a un tercero los riesgos cubiertos por los seguros y así lograr una estabilidad económica y mejorar su situación como sujeto de crédito. Agroseguros (anteriormente Comité de Seguros Agrícolas, hasta septiembre del 2014) es una institución que fue creada el año 2000 por el Consejo de la Corporación de Fomento (CORFO), con la finalidad de desarrollar y promover los seguros para el agro y administrar un subsidio del Estado para el copago de las primas de los seguros agropecuarios. Los recursos para el pago de los subsidios y gastos operacionales de Agroseguros provienen del presupuesto del Ministerio de Agricultura

Los riesgos derivados del cambio climático ponen en evidencia la importancia de los agroseguros. En este sentido, se pueden considerar un instrumento asociado a la lucha contra la desertificación.

y son traspasados anualmente a CORFO mediante un Convenio de Transferencia de Fondos. Agroseguros depende del Ministerio de Agricultura y sus objetivos se orientan a desarrollar, promover y administrar instrumentos de gestión del riesgo para el sector productivo de los ámbitos agrícola, pecuario y forestal mediante un subsidio estatal que permita gestionar los daños económicos derivados de los riesgos climáticos, muerte del ganado y fluctuaciones en el precio de los commodities agrícolas a los que se enfrentan los agricultores del sector. En la actualidad operan tres tipos de instrumentos con subsidio estatal: a) Seguro Agrícola: Permite acceder a ayuda monetaria estatal para financiar el 50% del seguro agrícola contra fenómenos climáticos que provocan daños en los cultivos (sequía, lluvias excesivas, heladas, viento, nieve o granizos). Además, el subsidio cubre 1,5 Unidades de Fomento (UF) por póliza, con un tope de 80 UF por cada temporada que se mantenga vigente el seguro agrícola. El beneficio aplica para cultivos anuales (la mayoría de los cereales, cultivos industriales, hortalizas, leguminosas, cultivos forrajeros, invernaderos y semilleros de cereales de grano chico y papa) y frutales (uvas de mesa, vinífera y pisquera, manzanas, olivos, arándanos y frambuesas). b) Seguro Ganadero: Permite a productores de bovinos obtener un subsidio para financiar parcialmente un seguro que da cobertura a sus animales frente a posibles riesgos, con el propósito de recuperar el capital de trabajo. El Estado subsidia el 50% del costo del seguro, más 1,5 Unidades de Fomento (UF) por póliza, con un tope de 80 UF por agricultor en cada temporada. c) Seguro de Cobertura de Precios de Productos Agrícolas: Permite a productores de trigo y maíz

obtener un subsidio para financiar parcialmente un seguro orientado a disminuir el riesgo de variaciones adversas en los precios internacionales de sus productos. El beneficiario puede fijar un precio mínimo (en pesos chilenos) de su producto, tomando como referencia la Bolsa de Chicago (CME). Así, el agricultor recibe una compensación si el precio del mercado de referencia es menor al establecido como límite para el pago. El monto del subsidio alcanza hasta las 80 Unidades de Fomento (UF) por cada temporada que se mantenga vigente el seguro agrícola. En el caso de los tres seguros, para optar al subsidio estatal se debe elegir una compañía debidamente inscrita en la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) y autorizada por Agroseguros (ex Comité de Seguros Agrícolas, COMSA). 4.1.10. FONDO NACIONAL DE DESARROLLO REGIONAL El FNDR es un programa de inversiones públicas, con fines de compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de infraestructura social y económica de la región, con el objetivo de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo. Financia iniciativas de impacto social, especialmente aquellas que apuntan a elevar la calidad de vida de los sectores más necesitados. El FNDR depende de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. El Fondo opera de acuerdo a dos componentes: - Componente FNDR-BID, el cual dispone de un financiamiento proveniente de un convenio de préstamos entre Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo. Este componente financia proyectos

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de infraestructura social y económica en las áreas de educación, salud, agua potable rural y urbana, alcantarillado, caminos rurales, pavimentación urbana, electrificación urbana y rural, caletas pesqueras, telefonía rural y defensas fluviales. - Componente FNDR Tradicional, con recursos financieros del Estado. Este componente financia todo tipo de proyectos, independiente del sector. Los actores regionales e instituciones del nivel central, como la Dirección de Presupuesto (DIPRES), establecen tres objetivos estratégicos para el Fondo, los cuales podrían definirse de la siguiente manera: - Apoyar al proceso de regionalización y compensación territorial. - Promover el desarrollo económico, social y cultural en la región. - Apoyar el desarrollo institucional de los Gobiernos Regionales a través de un instrumento flexible que les permita implementar políticas de desarrollo regional. De acuerdo a lo dicho, el rol institucional del FNDR resulta coherente con la recomendación de la Convención de Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación en cuanto a establecer o fortalecer marcos institucionales y jurídicos que contemplen, entre otros aspectos, la descentralización de las estructuras y funciones administrativas relacionadas con la desertificación y la sequía, además de asegurar la participación de las comunidades afectadas y de la sociedad en general. Los proyectos que postulan al financiamiento del FNDR pueden ser presentados por los municipios, servicios públicos o empresas del Estado. En el curso de su tramitación, deben ser sometidos al Sistema Nacional de Inversiones (SNI) y recomendados por la Secretaría Regional de Planificación y Coordinación (SERPLAC) o el Ministerio de Planificación y Coordinación (MIDEPLAN), de acuerdo a los montos y las metodologías de evaluación técnico económica de dicho sistema.

Los proyectos deben procurar la preservación y el mejoramiento del medio ambiente, para lo cual deben ajustarse a la normativa ambiental. 4.1.11. PROGRAMA DE APOYO A FAMILIAS PARA EL AUTOCONSUMO, DEL FONDO DE SOLIDARIDAD E INVERSIÓN SOCIAL, FOSIS El Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, desarrolla programas en tres ámbitos: trabajo, emprendimiento y habilitación social. Dentro de este último se encuentra el Programa de Apoyo a Familias para el Autoconsumo. Este programa está dirigido principalmente a familias en situación de pobreza extrema preferentemente de zonas rurales. El objetivo es contribuir a que estas familias puedan disminuir los gastos destinados a alimentación a través de la autoprovisión de alimentos, tomando en cuenta que para una familia en condición de extrema pobreza los gastos para satisfacer las necesidades básicas de alimentación representan cerca de un 70% del ingreso total familiar. En este sentido, el programa busca disminuir el gasto de las familias asociado a la compra de alimentos y permitir un aumento de los ingresos disponibles. El programa permite acceder a un beneficio no postulable focalizado en familias que pertenecen al sistema Chile Solidario. Para ello trabaja a través de la ficha de protección social. La implementación del programa incluye la elaboración de un plan de acción familiar, capacitación y asesoría técnica y el financiamiento de la iniciativa familiar. El responsable institucional del programa es el Ministerio de Desarrollo Social. Las entidades ejecutoras son las municipalidades y la asistencia y supervisión técnica está a cargo del FOSIS.

El Programa ofrece una gran variedad de tecnologías a pequeña escala. Éstas incluyen, por ejemplo: invernaderos y técnicas de cultivo, sistemas de riego, manejo de plagas y enfermedades, crianza de gallinas y otras aves, hornos de barro, secado solar, elaboración de mermeladas, conserva de frutas, elaboración de quesos, “olla bruja”, etc. La transferencia a los beneficiarios normalmente involucra la entrega de materiales para la implementación de las iniciativas escogidas y la capacitación asociada al manejo de dichas tecnologías.

El programa trabaja con la familia como unidad de intervención y propicia el rescate y desarrollo de las potencialidades de cada uno de sus integrantes. De esta manera busca que las responsabilidades sean distribuidas entre los miembros de la familia y no se concentren en una sola persona. Junto a esto, el programa se orienta a fortalecer los conocimientos locales que posean las familias, logrando con esto potenciar diversas capacidades y por último fomentar un desarrollo endógeno. Además, se persigue el aprovechamiento

El FOSIS, a través de uno de sus programas, ofrece la posibilidad de recibir apoyo para conseguir un secador de frutas en el hogar. En iniciativas como ésta ha coincidido con el Programa PNUD-UE de Lucha contra la Desertificación. 90

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y el buen uso de los recursos naturales y locales, tales como agua, suelo y energía. Por último, el programa promueve la producción de alimentos saludables y el incentivo al cambio de hábitos y prácticas, considerando la no utilización de elementos como agroquímicos industriales, para cuidar la salud de las personas y la sustentabilidad del medio ambiente.

4.2. Mejora de las políticas e instrumentos públicos para una lucha más efectiva contra la desertificación

Se requiere avanzar hacia una adecuación de la institucionalidad y normativa que proporcione herramientas más acordes a la magnitud e intensidad del problema de la desertificación.

El Programa de Acción Nacional de Combate Contra la Desertificación en Chile (PANCCD) se basa, como se ha señalado, en la aplicación de diferentes instrumentos de fomento del Estado, varios de ellos citados en el apartado anterior. A más de 17 años de implementación del PANCCD en el país, los actores que han venido impulsando los esfuerzos de lucha contra la desertificación, como las instituciones públicas sectoriales, las organizaciones civiles, los proyectos de cooperación internacional, los gobiernos regionales y locales y desde luego las organizaciones de base, han visto que se requiere avanzar hacia una adecuación de la institucionalidad y normativa que proporcione herramientas más acordes a la magnitud e intensidad del problema de la desertificación. Este proceso de revisión de los instrumentos con miras a su mejoramiento, ya sea en fase legislativa, reglamentaria o de los programas específicos de implementación, se encuentra en gran medida pendiente a nivel de identificación de soluciones y elaboración de propuestas. No obstante, un paso resuelto en función de abordar este desafío ha sido la creación de la Comisión Permanente de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía en la Cámara de Diputados, en el 2012, y una comisión especial con los mismos fines en el Senado de la República, en septiembre del 2014. El establecimiento de estas instancias legislativas refuerza la respuesta del Estado

ante la grave situación de sequía que afecta al país y ante el problema más general de la desertificación, y constituye una oportunidad para viabilizar los ajustes a la normativa y sus instrumentos que permitan una acción más resuelta e integral frente al fenómeno. Según la H. Senadora Adriana Muñoz, Presidenta de la Comisión Especial de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía del Senado, esta instancia, al igual que la Comisión de la Cámara de Diputados, constituyen un espacio para hacer visibles los temas de la desertificación, para debatir y legislar sobre ellos y para darles respuestas reales mediante políticas públicas, proyectos legislativos y propuestas presupuestarias. La idea es que el tema del agua, la desertificación y la sequía pasen a tener prioridad política. A continuación, se incluyen algunas consideraciones y propuestas orientadas a mejorar el marco político, legislativo e institucional relacionado con la lucha contra la desertificación: - La lucha contra la desertificación, la degradación de la tierra y la sequía debiera considerarse una materia prioritaria de Estado, por las implicancias sociales, económicas y ambientales que tiene y por la amenaza que el problema en su conjunto representa para el desarrollo del país. - En este marco, es necesario asegurar la continuidad de los instrumentos de fomento que contribuyen al combate de la desertificación, la degradación de la tierra y la sequía, especialmente el fomento a la forestación, hechos previamente los ajustes y mejoras imprescindibles que requiere la normativa. - Dado que los instrumentos que se utilizan para combatir la desertificación no fueron diseñados para este fin, se requiere que estos sean profundizados y focalizados en función de atacar directamente el fenómeno de manera más eficaz, acorde a la magnitud e intensidad del problema.

Una normativa e instrumentos de política pública específicos orientados a la lucha contra la desertificación permitiría impulsar a una escala significativa acciones en la materia. Ejemplos como los de las fotos se podrían multiplicar: arriba, obras para la captación del agua de lluvia en el suelo; abajo, hornos solares de caja autoconstruidos por las comunidades.

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- Alternativamente, se debiera considerar la posibilidad de establecer nuevas leyes e instrumentos orientados específicamente al tema. Por ejemplo, una ley específica sobre desertificación y sequía - Se ve también la necesidad de contar con políticas públicas que orienten la demanda por energía hacia una mayor eficiencia de uso y la sustitución por alternativas menos contaminantes. - Chile no tiene una ley de protección y conservación del suelo, como la tienen países desarrollados y países vecinos (Argentina, Perú y Bolivia). Este tema debiera ser abordado como un desafío impostergable. - Junto con lo señalado, se requiere actualizar el Programa de Acción Nacional de Combate Contra la Desertificación y su alineación con el proceso de reforma de la Convención de Lucha contra la Desertificación y la Sequía contenida en la estrategia decenal 2008-2018.

- La H. Senadora Adriana Muñoz, Presidenta de la Comisión Especial de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía del Senado ha señalado que diez ministerios y setenta servicios públicos disponen de recursos financieros, tecnológicos y humanos relacionados con temas de agua, desertificación y sequía por un monto global de más de dos mil millones de dólares. Sin embargo, no existe una estrategia nacional coherente y coordinada para la gestión de los recursos hídricos, frenar o revertir la desertificación y mitigar los efectos de la sequía, ni tampoco para reducir los problemas humanitarios, sociales, ambientales y económicos provocados por el problema. Al respecto y como una alternativa a esta situación, ha adelantado una propuesta preliminar destinada a echar las bases para la creación de un Ministerio de los Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía que permita al país contar con una estrategia coherente y única que conduzca las políticas nacionales relativas al tema, sobre la base de optimizar los recursos financieros, profesionales y técnicos existentes o que se dispongan a futuro.

De derecha a izquierda: Diputada Yasna Provoste, Presidenta de la Comisión Permanente de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía de la Cámara de Diputados; Senadora Adriana Muñoz, Presidenta de la Comisión Especial de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía del Senado; Senador Francisco Chahuán, miembro de la referida comisión del Senado; y Elir Rojas, coordinador del Comité Técnico de Desertificación y Sequía PNUD-UE-UNCCD-CONAF. 93

Representante Residente del PNUD en Chile, señor Antonio Molpeceres (izquierda) y señor Embajador Rafael Dochao Moreno, Jefe de la Delegación de la Unión Europea en Chile (derecha), en la Comisión Especial de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía del Senado, con motivo de la celebración del Día Mundial de Lucha contra la Deserificación. El señor Molpeceres se refirió al compromiso del PNUD en el combate a la desertificación, destacó la colaboración con la Unión Europea y relevó el aporte del Programa PNUD-UE de Lucha contra la Desertificación en Chile en apoyo a comunidades rurales y organizaciones de base.

- De la misma manera y ante la gran dispersión institucional que existe particularmente en materia de gestión del agua (según datos del MOP, hay once funciones asociadas al agua en la que intervienen más de cuarenta organismos públicos, lo que determina que la intervención del Estado sea poco efectiva), se ha señalado la necesidad de concentrar tales funciones y atribuciones en un organismo público articulador, más específicamente en una Subsecretaría de Recursos Hídricos, dependiente del Ministerio de Obras Públicas. También se ha indicado la necesidad de establecer un nuevo servicio forestal, público, heredero de la actual Corporación Nacional Forestal, con funciones reforzadas. - La crisis hídrica ha dejado en evidencia el déficit normativo en materia de aguas. Siendo éste un bien esencial para la vida y estratégico para el desarrollo del país, se requiere abogar para que la Constitución Política declare el agua como bien nacional de uso público, como asimismo establecer una serie de 94

modificaciones a la legislación asociada. Lo anterior supone modificar el artículo 19 de la Constitución Política, en particular el numeral 24, el cual indica que “los derechos de los particulares sobre las aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a la ley, otorgarán a sus titulares la propiedad sobre ellos”. En cambio, el Código Civil y el Código de Aguas declaran este recurso como público, lo que constituye una disociación normativa que afecta el uso del recurso sobre todo en situaciones de crisis. - En materia de gestión del agua, se debería tender a una descentralización y a que las decisiones se adopten a nivel regional, con amplia participación ciudadana. En este marco, en la Comisión de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía del Senado se ha planteado la propuesta de que se establezca en cada región una unidad de gestión del agua para que sea cada región la que defina una agenda de intervención territorial, integradora, a partir de sus realidades y potencialidades y ajustada a sus particularidades climáticas y geográficas.

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- Por otra parte, se indica la necesidad de legislar y establecer políticas públicas sobre un conjunto de materias vinculadas a la lucha contra la desertificación y la sequía, entre ellas el manejo integrado de cuencas para el uso racional del agua; la protección de los glaciares, humedales y bofedales; el uso y la administración de las aguas grises; el desarrollo de sistemas de desalación de agua de mar para obtener agua potable; etc. - Tomando en cuenta que las municipalidades poseen un alto reconocimiento y penetración en la ciudadanía y en las organizaciones sociales de base y teniendo como referencia el ejemplo de algunos gobiernos locales que han cumplido un importante rol dinamizador en la lucha contra la desertificación, sería muy relevante que las comunas más afectadas por este flagelo incorporen en sus estrategias y planes de desarrollo comunal (PLADECO) acciones de prevención de la desertificación, tales como difusión, capacitación y educación, y acciones de mitigación, como la transformación de la matriz energética de las familias rurales y la mejora en el acceso al agua y su utilización, entre otras. - En cuanto al entorno económico, se ve la necesidad de movilizar fondos y recursos que permitan intensificar la lucha contra la desertificación. Se señala que el PANCCD mismo no tiene financiamiento propio ni existe un fondo gubernamental para acciones de lucha contra la desertificación en las zonas afectadas. Lo que Chile reporta como esfuerzos del país en la lucha contra la desertificación corresponde a los montos de inversión pública ejecutados en la implementación de los instrumentos de fomento del Ministerio de Agricultura incluidos en el PANCCD. Sobre este aspecto, se menciona la necesidad de establecer un fondo específico destinado a la lucha contra la desertificación. Este fondo podría ser concursable y orientarse a financiar diversas líneas temáticas de proyectos de lucha contra la desertificación.

Conmemoración del Día Mundial de Lucha contra la Desertificación y Sequía 2015. Al Centro, Senadora Adriana Muñoz; a la izquierda, señor Embajador Rafael Dochao Moreno, Jefe de la Delegación de la Unión Europea en Chile; a continuación, Alejandra Alarcón, Coordinadora del Programa PNUD-UE de Lucha contra la Desertificación; otros asistentes al acto.

- Una de las líneas temáticas del fondo concursable antes mencionado podría orientarse a incentivar las tecnologías socialmente apropiadas (TSA) energéticas, especialmente a nivel de familias rurales vulnerables y de bajos ingresos y/o en áreas de fragilidad ambiental, con la finalidad de apoyar el reemplazo de los equipamientos altamente contaminantes y demandantes de leña por otros más eficientes y con menos emisiones de CO2 y material particulado, o por otras fuentes de energía, como la solar. - Existe dispersión y fragmentación de los órganos del Estado relacionados con el tema. Se requiere fortalecer la coordinación interinstitucional a todo nivel y una mayor articulación en la aplicación de los instrumentos (utilizados por lo general de manera desagregada). - Se debieran contemplar programas que permitan mejorar la información estadística sobre la dinámica de los procesos de desertificación para la toma de decisiones políticas fundadas sobre el tema. Es clave disponer de información de base, indicadores y modelos confiables. - Igualmente, se requiere realizar mayores esfuerzos en materia de inversión en I+D+IT (Investigación, Desarrollo e Innovación Tecnológica) en temas relacionados con la lucha contra la desertificación. - Por último, como un aspecto crucial, se requiere hacer foco en la educación sobre temas relativos a la lucha contra la desertificación mediante políticas definidas. En resumen, citando palabras del Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, con motivo del Día Mundial de Lucha contra la Desertificación, es necesario “un compromiso político a los más altos niveles, políticas inteligentes, un cumplimiento efectivo de la ley, alianzas innovadoras y financiación”.

Foto de la derecha: Plantación de árboles nativos en jardines del Congreso. Un antiguo proverbio dice: “El mejor momento para plantar un árbol fue hace 20 años; el segundo mejor momento es ahora”. Para manifestar y simbolizar la urgente necesidad de actuar en todos los planos frente al avance de la desertificación en el país, las autoridades que participaron en la celebración del Día Mundial de Lucha contra la Desertificación 2015 en el Congreso en Valparaíso, plantaron diversas especies de árboles nativos en los jardines de la asamblea legislativa. En la fotografía, la senadora Adriana Muñoz planta una araucaria chilena (Araucaria araucana). Otras especies plantadas como parte de la actividad: algarrobo, boldo, belloto del norte, ciprés de la cordillera, maitén, molle, palma chilena, peumo, quillay, quebracho y roble de Santiago, con la idea de conformar un “microbosque”. Estas especies se suman al toromiro (Shopora toromiro), árbol endémico de Rapa-Nui, en peligro de extinción, plantado en 2013. Los árboles nativos fueron donados por el Programa de Arborización de CONAF.

CHILE: INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN

PROGRAMAS DEL PNUD-UE DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN: APRENDIZAJES Y APORTES

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CHILE: INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN

En este capítulo, como un aporte al diseño de estrategias de lucha contra la desertificación, se entregan algunos insumos basados en los principales aprendizajes derivados de la experiencia acumulada por el PNUD-UE en Chile mediante el desarrollo de programas de lucha contra la desertificación. El PNUD en Chile viene colaborando en la lucha contra la desertificación desde hace al menos 20 años, primero a través del Programa de Pequeños Subsidios (PPS/GEFPNUD); luego, con el Programa Comunitario de Combate a la Desertificación, coordinado y administrado por el PNUD y financiado por la Unión Europea (EU) y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF). Entre el 2007 y el 2011, este programa desarrolló 62 proyectos que fueron ejecutados por organizaciones de base entre las regiones de Coquimbo y Los Lagos. Posteriormente, entre el 2012 y el 2015, dando continuidad a las acciones, ha implementado, esta vez con el apoyo financiero de la Unión Europea, el actual “Programa de lucha y apoyo a

políticas públicas contra la desertificación aplicado en comunidades y municipios rurales en las zonas ecológicas áridas y subhúmedas secas en América del Sur”. Las acciones desarrolladas en estos años han tenido como objetivo contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de comunidades rurales pobres y a la protección del suelo, el agua y la biodiversidad, mediante la incorporación de tecnologías, formas de producción, conocimientos y habilidades que permitieran frenar y revertir el proceso de desertificación que afecta vastas regiones del país. De esta larga experiencia se pueden extraer diversos aprendizajes acerca de cómo encarar el problema de la desertificación de manera más efectiva. A continuación se relevan algunos aspectos que han sido clave para el éxito de las iniciativas llevadas a cabo y que pueden servir de referencia para mejorar el diseño de las estrategias y políticas relativas a este tema.

5.1. Modelo de gestión Para el desarrollo de las acciones de campo de lucha contra la desertificación, el Programa estableció un fondo concursable y un sistema de adjudicación de proyectos a las organizaciones de base mediante concursos abiertos y de transferencia directa de los fondos a las organizaciones para que ejecutaran ellas mismas los proyectos. Este sistema tuvo un alto impacto en lo social y ambiental, ya que generó capacidades y autonomía en las organizaciones sociales, incorporó roles (tales como el coordinador del proyecto, el asesor técnico y el encargado de cuentas), favoreció la dinamización de las asambleas comunitarias, promovió las relaciones con las instituciones y otras organizaciones y estimuló el desarrollo de nuevas iniciativas. La ejecución de los proyectos evidenció, además, la existencia de líderes naturales, los cuales asumieron en gran medida la conducción y gestión de las iniciativas. La dinámica generada por la ejecución de los proyectos revitalizó organizaciones que se encontraban con un bajo nivel de actividad: éstas se reactivaron y fortalecieron y quedó en ellas una capacidad instalada que les ha permitido desarrollar otros emprendimientos con mayor autonomía, convocar a otras fuentes de financiamiento y utilizar recursos públicos para sus iniciativas de desarrollo. Algunas de estas comunidades han extendido su influencia a comunidades vecinas.

El modelo de gestión del Programa PNUD-UE de Lucha Contra la Desertificación, basado en la ejecución de proyectos a cargo de las organizaciones de base, incentivó la participación comunitaria, generó capacidades y fortaleció las organizaciones. 100

Ha quedado demostrado que la participación, la capacitación, la autogestión y el fortalecimiento del capital social son clave para que los cambios sean efectivos y para asegurar la sostenibilidad de los procesos de desarrollo. No habrá lucha exitosa contra la desertificación sin organizaciones de base y comunidades empoderadas y con capacidad para asumir el compromiso que implica avanzar hacia un desarrollo sostenible. Ningún cambio de situación significativo podrá lograrse si no se consideran estos aspectos. En el caso de los programas del PNUD, el modelo de intervención ha sido determinante para que las comunidades empiecen a transitar de la dependencia al protagonismo.

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5.2. Líneas temáticas relevantes La lucha contra la desertificación y el impulso del desarrollo sostenible están estrechamente relacionados debido a la importancia social y económica de los recursos naturales y la agricultura. Como es bien sabido, la pobreza induce a la población a sobreexplotar los recursos naturales, lo que genera un círculo vicioso de deterioro de las tierras y mayor pobreza. Los ecosistemas se deterioran y con ello pierden gradualmente sus múltiples funciones: ambientales, sociales, culturales y económicas, entre otras. Este es el círculo vicioso que los programas del PNUD-UE de lucha contra la desertificación han intentado romper. Para ello han propuesto y desarrollado, a través de los proyectos ejecutados por las organizaciones de base en las comunidades, una serie de líneas temáticas de acción muy concretas, siendo las principales las siguientes: a) Mejoramiento en la eficiencia energética y uso de energías renovables no convencionales (ERNC). La leña es una fuente de primera necesidad y de amplio uso tanto para calefacción y cocina en el sector residencial de diversas zonas del país, siendo el segundo componente de mayor relevancia en la matriz energética primaria, después del petróleo. Dado su costo, ostensiblemente inferior a la electricidad, el gas licuado y el kerosene, resulta el combustible más accesible para los estratos socioeconómicos bajo y medio. En el ámbito rural, es la energía preferida para uso domiciliario y casi la única utilizada por los sectores de menos ingresos.

La pobreza induce a la población a sobreexplotar los recursos naturales, lo que genera un círculo vicioso de deterioro de las tierras y mayor pobreza. Este es el círculo vicioso que los programas del PNUD-UE de lucha contra la desertificación han intentado romper, a través de una serie de líneas temáticas de acción muy concretas.

Según la Comisión Nacional de Energía, cerca de 15 millones de metros cúbicos sólidos de leña son consumidos cada año en el país. Una proporción significativa de esta leña (61%) proviene de especies y/o bosques nativos. En la gran mayoría de los casos, la extracción excesiva y sin control conduce a una masiva deforestación, desertificación y degradación de los suelos, ello debido a que la demanda de biomasa excede la capacidad que tiene la vegetación de regenerarse. A ello 101

se suma la incidencia que ha tenido y tiene la expansión de la frontera agrícola y de pastoreo y, más recientemente, el establecimiento de plantaciones comerciales de pino y eucalipto en superficies de bosque nativo. Hay zonas con ecosistemas frágiles en las cuales la presión constante sobre la vegetación nativa para obtener diariamente leña para uso doméstico ha conducido a un severo proceso de desertificación. Es el caso del Norte Chico. El uso que se hace de la leña es, en general, muy ineficiente, debido a la utilización, en muchos casos, de artefactos rudimentarios que consumen gran cantidad de leña y generan poca energía utilizable. Se calcula que el empleo del tradicional fogón abierto representa una pérdida del 90% de la energía. Esto significa que, de diez árboles cortados para ser usados como combustible, solamente uno se aprovecha. Otro aspecto se refiere a la contaminación intradomiciliaria debido a la emanación de gases tóxicos producidos por la combustión de la leña en condiciones deficientes y a que, en muchos casos, los fogones no contemplan un sistema de ventilación. De esta manera, los gases se acumulan en el interior de la casa y causan serios problemas de salud a los miembros de la familia. En las zonas urbanas, la contaminación del aire ha derivado en un problema muy agudo y ha conducido a que numerosas ciudades de la zona centro-sur del país hayan sido decretadas como zonas saturadas. Como alternativa, los artefactos mejorados, al ser más eficientes, reducen considerablemente el consumo de leña, lo que se traduce en un ahorro de dinero para las familias que la compran y en menos trabajo para aquellas que la recolectan. Igualmente, permiten un mayor confort en la cocina y un ambiente más saludable dentro de la vivienda, al generar menos gases y contar con una chimenea para la evacuación de las emanaciones fuera de la casa. Un aspecto relevante se refiere a la necesidad de realizar un manejo sostenible del bosque nativo como fuente de leña, de modo de 102

permitir su recuperación, y, junto con ello, introducir plantaciones con fines energéticos (árboles o arbustos leñables, de rápido crecimiento) en zonas con suelos ya degradados. De la misma manera, es importante asegurar el secado de la leña mediante técnicas de secado (picado, encastillado y almacenamiento en leñeras de bajo costo tipo invernadero), para una buena combustión y rendimiento calorífico del producto y también para reducir la emisión de contaminantes particulados y monóxido de carbono (CO). Igualmente, las soluciones solares, basadas en la utilización de la energía limpia y gratuita del sol, permiten sustituir en parte el consumo de combustibles tradicionales. Esto constituye una gran ayuda para las familias rurales, pues logran ahorrar leña, además de pilas, gas licuado, gasolina o diésel. En el caso del gas licuado, existen dificultades de acceso, por razones de costo y porque el suministro no llega a las zonas apartadas. Al ser reemplazados parcialmente, estos inconvenientes se reducen. Las soluciones solares permiten también que las comunidades sin acceso a la red eléctrica tengan la posibilidad de contar con electricidad obtenida mediante sistemas fotovoltaicos. De esta manera, la utilización de los artefactos mejorados a leña y las soluciones energéticas solares puede significar un cambio importante para las familias de escasos recursos, especialmente rurales, al mejorar sus condiciones de vida y, a la vez, contribuir al cuidado del medioambiente y a frenar la desertificación. Dado que la leña seguirá siendo un combustible muy importante en las próximas décadas, una estrategia viable en el corto y mediano plazo para reducir la presión sobre los ecosistemas forestales es, por una parte, reducir significativamente el consumo de masa vegetal leñable mediante la utilización de artefactos de reemplazo más eficientes y la sustitución de la leña por otras fuentes de energías renovables no convencionales, como la energía solar, la eólica y el biogás. Por otra parte, dicha estrategia debiera apuntar también a promover un manejo sostenible del bosque y matorral nativos como fuente

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Artefacto solar que calienta agua y la almacena en un termoacumulador. Permite disponer de agua caliente para la ducha, la cocina y el lavado de ropa. Ahorra leña y mejora la calidad de vida de la familia rural.

de leña, de modo de permitir su recuperación, y, junto con ello, introducir plantaciones con fines energéticos (árboles o arbustos leñables, de rápido crecimiento) en zonas con suelos ya degradados. Los artefactos mejorados a leña y las soluciones energéticas solares han sido aplicados con resultados muy alentadores por los programas del PNUD-UE de lucha contra la desertificación. Las familias participantes en los proyectos redujeron el consumo de leña en un promedio de un 60%, disminuyeron además el consumo de gas licuado en un 42%35. Estos resultados validan el rumbo seguido y constituyen un referente para el diseño de políticas e instrumentos en esta materia.

b) Mejoramiento de los sistemas productivos. El mejoramiento de los sistemas productivos es un tema de particular importancia en la elaboración de una estrategia de lucha contra la desertificación, considerando la grave y sostenida disminución de las precipitaciones en el país, fenómeno que se incrementaría hacia futuro como resultado del cambio climático. Ello determina la imperiosa necesidad de abordar estrategias y acciones para contribuir a superar las condiciones negativas existentes y venideras, en especial para las familias campesinas que viven de la agricultura y ganadería de subsistencia, o bien se encuentran desarrollando una agricultura incipientemente relacionada con los mercados.

35 Lucha contra la desertificación en Chile - Experiencias y aprendizajes del Programa de Recuperación Ambiental Comunitario para Combatir la Desertificación 2007-2011. PNUD, junio 2011. 103

Los proyectos de mejoramiento productivo se han orientado a promover sistemas de captación y almacenamiento de agua de lluvia para riego a pequeña escala, el manejo de rastrojos agrícolas, la fertilización orgánica y la implementación de sistemas agroforestales, entre otras líneas de acción.

En este marco, los proyectos comunitarios apoyados por los programas del PNUD-UE de lucha contra la desertificación se han orientado a los siguientes objetivos: - Captación y almacenamiento de agua de lluvia y puesta en riego de pequeñas superficies agrícolas (viñas de secano, pequeños invernaderos o huertas familiares). - Mejora en la producción agrícola mediante el manejo de rastrojos y fertilización orgánica. - Protección y encauzamiento de vertientes. - Sistemas de manejo ganadero. - Implementación de sistemas agroforestales en pequeñas superficies de agricultura familiar. En esta misma línea de acción, documentos de la Convención de Lucha Contra la Desertificación36 ponen énfasis en la necesidad de mejorar la gestión de la tierra para lo cual mencionan medidas como el control de la erosión, la diversificación de la producción, la aplicación de métodos como la labranza cero y el control de la salinidad del suelo utilizando sistemas adecuados de irrigación, entre otras. La experiencia alcanzada por los programas del PNUDUE en esta materia sugiere la búsqueda de soluciones de bajo costo y que las acciones se combinen con estrategias que promuevan una mayor soberanía alimentaria, el inicio de una relación con el mercado y, junto a ello, contribuyan a mitigar los efectos de la desertificación y degradación del medioambiente. De la misma manera, plantean la necesidad de profundizar e incrementar las acciones enfocadas al desarrollo de actividades productivas sustentables, ya que a través de ellas las comunidades se involucran en un círculo virtuoso de generación de medios de subsistencia e incluso comienzan a relacionarse con el mercado. En todos los casos, las medidas de mejoramiento han consistido en soluciones simples basadas en una buena combinación del saber tradicional y las

36 Desertificación: una síntesis visual (2012). Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación. Fichas informativas, Convención de Lucha contra la Desertificación. www.unccd.int/Lists/SiteDocumentLibrary/.../Factsheets_SPA.pdf

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Recuperar la fertilidad de los suelos es parte de la lucha contra la desertificación. Esta comunera del altiplano del norte del país produce forraje para sus ovejas mediante un manejo adecuado de los suelos y aguas, apoyada por el Programa PNUD-UE. 105

propuestas tecnológicas generadas por las instituciones especializadas, unidas bajo conceptos claros de educación y capacitación. c) Restauración de ecosistemas degradados. La restauración de ecosistemas degradados corresponde a uno de los ejes temáticos más relevantes de la experiencia desarrollada por los programas del PNUD-UE. Dada la condición de degradación de los ecosistemas, la mayoría de los proyectos ha contemplado un enfoque de rehabilitación. Este se ha orientado a recuperar los servicios de los ecosistemas que se han perdido debido a la desertificación. En otras palabras, se ha procurado reparar las partes dañadas o bloqueadas de las funciones del ecosistema, con el objetivo fundamental de recuperar su productividad. Prácticas tales como la forestación, recuperación y conservación de suelos, conservación de las fuentes de agua y protección de la biodiversidad en riesgo han sido las más recurrentes de los proyectos comunitarios apoyados por el programa PNUD-UE. En el caso de iniciativas de forestación y recuperación y conservación de suelos degradados, algunas de ellas se han vinculado a los instrumentos de fomento del Estado, acumulando en consecuencia un capital social basado en su interrelación con organismos públicos. En otros casos, la pequeña dimensión de las iniciativas, como huertas caseras no ha permitido este tipo de vínculos dada la falta de pertinencia de los instrumentos para estas situaciones, lo cual sería conveniente corregir. A modo de referencia, las forestaciones correspondieron a las siguientes situaciones: plantaciones efectuadas bajo las disposiciones contempladas en el DL 701, plantaciones efectuadas a partir de donaciones de plantas por parte de CONAF bajo su programa de forestación participativa y plantaciones efectuadas por los campesinos en pequeños terrenos.

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Las acciones de recuperación y conservación de suelos correspondieron a dos situaciones: acciones ejecutadas bajo las normas y beneficios contemplados en el Sistema de Incentivos a la Recuperación de Suelos Degradados (SIRDS), que administra el SAG e INDAP, y acciones realizadas con recursos aportados por los propios destinatarios. La casi totalidad de las acciones de conservación de aguas correspondió a iniciativas desarrolladas con recursos propios y fueron destinadas al mejoramiento de la infraestructura asociada a vertientes, norias y pozos, y para instalar sistemas de bebida para el ganado alejados de la fuente. También se implementaron sistemas de cosecha y almacenamiento de agua de lluvia destinados al riego de huertas y quintas de árboles frutales, así como para la bebida del ganado en la época de sequía. Por último, en cuanto a la conservación de la biodiversidad en riesgo, se trató de iniciativas orientadas a la protección del bosque nativo (amenazado por fenómenos tales como la expansión de plantaciones forestales exóticas, corta para obtención de leña por los propios campesinos e invasión de especies exóticas arbustivas) y, en algunos casos, a acciones de restauración de los ecosistemas para la conservación de fuentes de agua. Algunas de estas intervenciones fueron efectuadas por comunidades indígenas, las que trataron de restablecer un orden primigenio de acuerdo a su cosmovisión. El desarrollo de acciones restauradoras de forestación, conservación de suelos y optimización del riego se debió, en gran medida, a la positiva sinergia alcanzada entre los proyectos con los instrumentos de fomento del Estado, tales como el DL 701, el Programa de Recuperación de Suelos Degradados y la Ley de Riego. En este sentido, la experiencia indica que existe un amplio campo de trabajo entre programas como los desarrollados por el PNUD-UE de lucha contra la desertificación, que actúan como una suerte de catalizador, y los instrumentos de fomento de carácter público, que por naturaleza tienen una mayor capacidad de masificación.

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5.3. Ejes transversales a) Capacitación y educación. Según la Convención de Naciones Unidas de Combate a la Desertificación, la educación y la capacitación y, en general, el desarrollo de capacidades, especialmente a nivel local, son aspectos clave que deben considerarse como parte de las estrategias de lucha contra la desertificación para que los esfuerzos alcancen éxito. Por este motivo, uno de los objetivos principales de los programas del PNUD-UE se ha orientado a fortalecer a las organizaciones de base ejecutoras de los proyectos mediante un proceso permanente de aprendizaje que se nutre de la práctica y la experiencia de desarrollo de cada proyecto. De hecho, todos los proyectos ejecutados han incluido la capacitación como un componente transversal. Las acciones de capacitación llevadas a cabo han consistido fundamentalmente en la realización de talleres o sesiones de capacitación que han combinado el desarrollo de aspectos educativos relacionados con el combate contra la desertificación y el desarrollo de acciones prácticas, como la autoconstrucción de cocinas u hornos a leña eficientes y artefactos para el uso de la energía solar a nivel doméstico; buenas prácticas de conservación de suelos, forestación, viverización, manejo de bosque nativo, turismo ecológico y abonos orgánicos, entre otros temas. Cada proyecto ha considerado, además, la realización de giras y talleres de intercambio, una potente herramienta de socialización de los aprendizajes entre pares. El componente de capacitación también ha tomado en cuenta la necesidad de que las organizaciones ejecutoras adquieran capacidades básicas (de computación, contabilidad, resolución de conflictos y comunicación, entre otros aspectos) que les permitan cumplir con sus objetivos e interactuar adecuadamente con los organismos donantes en los aspectos técnicos y administrativos.

La capacitación, un componente clave. Metodología: aprender haciendo. Aquí las beneficiarias de un proyecto construyen sus propios hornos solares. Así se apropian de la tecnología.

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Hay que señalar que la dinámica misma de los proyectos ha generado capacidades en los participantes por el solo hecho de que éstos han debido asumir responsabilidades para el logro de los objetivos que su organización se propuso. La ejecución de las acciones ha requerido planificación, coordinación y esfuerzo colectivo, lo que ha contribuido al desarrollo de habilidades de gestión y administración, al reforzamiento de los liderazgos y a mejorar la capacidad de trabajo en equipo. El desarrollo de capacidades a nivel individual y de las organizaciones es clave para el éxito de los emprendimientos y para avanzar en la perspectiva de comunidades cada vez más autónomas. Se menciona también la ejecución de proyectos comunitarios con fines específicos de educación orientados a las escuelas de enseñanza básica. Estos proyectos han implementado acciones como la instalación de huertas y viveros de árboles nativos, uso de energía solar, giras de observación, talleres al aire libre, entre otras. La educación medioambiental enfocada a la lucha contra la desertificación es un componente esencial a nivel de la enseñanza escolar, especialmente en función de generar una conciencia en el ámbito de la prevención. b) Alianzas y articulación con las instituciones.

Educación enfocada a la lucha contra la desertificación a nivel escolar. Niños reforestan su entorno, lo que favorece el desarrollo en ellos de una conciencia medioambiental.

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Un aspecto no menor que dice relación con el desarrollo de capacidades se refiere a la necesidad que tienen las organizaciones de base en cuanto a establecer alianzas y articulación con las instituciones de su entorno. En este sentido, se constata que la ejecución directa de los proyectos por parte de las organizaciones de base ha favorecido el desarrollo de capacidades que les ha permitido a éstas establecer vínculos con instituciones públicas y privadas en función de canalizar recursos diversos de terceros. Un factor destacado para este logro ha sido el uso de la comunicación y la difusión. En efecto, los casos en que las organizaciones de base han sido capaces de comunicar y difundir sus propósitos, actividades, resultados y desafíos coinciden con los

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proyectos que han logrado obtener nuevas iniciativas de continuidad de las acciones contra la desertificación. De la misma manera, coinciden con las iniciativas que han logrado adhesión a nivel de los gobiernos locales y movilizar recursos de contrapartida accediendo a instrumentos de fomento del Estado, tales como el DL 701 de fomento forestal que administra CONAF, el Sistema de Incentivos a la Recuperación de Suelos Degradados (SIRSDS) que administra el SAG e INDAP, la Ley de Riego que administra la Comisión Nacional de Riego (CNR) y el Fondo de Protección Ambiental (FPA) que administra el Ministerio del Medio Ambiente. Con estos instrumentos y sus respectivas instituciones, un 25% de las organizaciones ejecutoras lograron establecer vínculos y canalizar fondos a través de proyectos complementarios, destacando entre ellos once proyectos del FPA.

La práctica ha demostrado que sería posible avanzar hacia la incorporación de la prevención y mitigación de la desertificación dentro de la gestión municipal, a través de planes comunales de lucha contra la desertificación.

En el ámbito de la articulación con las municipalidades, un 83% de las organizaciones ejecutoras han establecido vínculos de cooperación con dichas instancias, los cuales se traducen en aportes en general de naturaleza no pecuniaria (maquinaria, transporte de personas, transporte de materiales, combustible, equipos, asistencia técnica, entre otros), pero que resultan de gran utilidad para la materialización exitosa de las acciones consideradas. Estos vínculos, en general, se han verificado a través de la instancia que tiene mayor relación con el sector rural del municipio, que corresponde al Programa de Desarrollo Agrícola Local (PRODESAL). En definitiva, la práctica ha demostrado que es posible encadenar esfuerzos que favorezcan la sostenibilidad de las iniciativas de lucha contra la desertificación desarrolladas por las organizaciones de base y que sería posible avanzar hacia la incorporación de la prevención y mitigación de la desertificación dentro de la gestión municipal, a través de planes específicos (planes comunales de lucha contra la desertificación) y áreas técnicas especializadas encargadas del tema.

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La recomendación general al respecto es que, como parte de una estrategia nacional de lucha contra la desertificación, las articulaciones mencionadas sean intencionadas y no solo respondan a la iniciativa, por cierto valiosa, de las organizaciones.

sentido, constantemente se ha promovido que participen tanto mujeres y hombres en las distintas actividades, se ha motivado el uso de un lenguaje inclusivo y se ha buscado con especial atención visibilizar las acciones de todas las personas participantes.

c) Perspectiva de género.

Sin embargo, hay todavía mucho camino que recorrer para lograr una efectiva participación de las mujeres en el desarrollo y una mayor equidad de género, entendida ésta como la valoración de las diferencias, la necesidad de un trato justo y diferenciado entre hombres y mujeres y el acceso equitativo a los beneficios, recursos y oportunidades que ofrece el desarrollo. En este sentido, se deben seguir propiciando cambios o transformaciones que apunten a la construcción de una cultura de la igualdad. Un espacio propicio para construir esta cultura de la igualdad es el ámbito de la educación escolar en donde se incuban los conceptos básicos del comportamiento en sociedad.

Otro eje transversal decisivo que debe considerarse en las estrategias de lucha contra la desertificación es la perspectiva de género. Las mujeres, señala un documento de la Convención37, son las principales administradoras de los recursos naturales, son las que crean la seguridad alimentaria y constituyen los depósitos de conocimiento y experiencia sobre las plantas nativas, las medicinas, el alimento y el agua. Como actores principales en la producción tanto agrícola como ganadera, juegan un papel crucial en el tratamiento de la fertilidad del suelo en las áreas degradadas y con tendencia a la sequía. Por lo tanto, el apoyo y la formación sobre prácticas sostenibles para revertir la degradación de las tierras deberían enfocarse más en las mujeres para maximizar los impactos. Al respecto, el carácter autogestionario de los proyectos comunitarios ejecutados en el marco de los programas del PNUD-UE ha favorecido la participación de las mujeres y su empoderamiento, junto con promover la participación en igualdad de oportunidades de mujeres y hombres. Ésta se ha visto potenciada mediante el tratamiento del tema de género en los diversos talleres y actividades, todo lo cual ha permitido crear un espacio que las mujeres han sabido utilizar transformándose en las más entusiastas ejecutoras de las iniciativas. En este

37 Desertificación: una síntesis visual (2012). Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CNULD). 110

CHILE: INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN

La modalidad de autogestión de los proyectos ha favorecido el empoderamiento de las mujeres al crear un espacio de participación.

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PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL DISEÑO DE ESTRATEGIAS Y PLANES DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN A NIVEL REGIONAL Y LOCAL

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CHILE: INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN

Tal como lo señala el título de esta sección, en la siguientes páginas se presenta una propuesta metodológica para el diseño de estrategias y planes de lucha contra la desertificación a nivel regional y local, en concordancia con el enfoque general de la Convención y de los programas del PNUD implementados en Chile sobre el tema, en el sentido de abordar los desafíos y las tareas del combate contra la desertificación a partir de lo local.

6.1. Algunas consideraciones previas La planificación del desarrollo se realiza con demasiada frecuencia “de arriba hacia abajo”38. Según este enfoque tradicional, los expertos externos (que comienzan el proceso definiendo las metas, actividades y resultados previstos) suelen visitar la zona que será intervenida para consultar a las autoridades locales, informarles del plan e invitar a la comunidad a colaborar en la

ejecución de los proyectos. La Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación, señala el documento de la referencia, aspira a cambiar radicalmente este método de trabajo por un enfoque basado en la filosofía del desarrollo participativo, según el cual los planes de acción se deben originar en el ámbito local y basarse en una participación genuina de las comunidades y organizaciones de base. Esto se considera una condición clave para la sostenibilidad de las iniciativas. Los programas concebidos sin tener en cuenta las percepciones y capacidades de las poblaciones locales con frecuencia fracasan. Las personas del exterior no siempre son capaces de identificar las necesidades y prioridades locales ni de decidir la mejor forma de materializarlas. Las comunidades locales poseen, en cambio, una valiosa experiencia y conocen muy bien su propio entorno, por ello es indispensable que sean

38 Ficha informativa Nº 6, Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación. Desarrollo participativo: un método “desde abajo hacia arriba” para luchar contra la desertificación. 113

participantes activos en la planificación y toma de decisiones relativas a las iniciativas que se adopten. Los y las líderes de las comunidades, así como las autoridades locales (funcionarios regionales y municipales), son también esenciales como actores del proceso de planificación e implementación de las acciones. Por su parte, el rol que les corresponde a los técnicos o asesores de las instituciones públicas u organizaciones no gubernamentales es orientar los procesos y aportar su visión externa y sus conocimientos técnicos para que las iniciativas tengan un buen desarrollo. El proceso participativo suele ser lento y exigir trabajo. La comunidad debe atravesar un proceso de aprendizaje y acumulación de confianza para poder aprovechar plenamente los recursos que recibe y gestionarlos directamente. En este sentido, los servicios de extensión agrícola y las ONG pueden contribuir a mejorar la capacidad de la comunidad para establecer una “programación participativa”. Lo primero es definir los objetivos y actividades mediante un proceso participativo. Una vez que los proyectos se encuentran en marcha, se requiere que los y las participantes examinen regularmente los progresos realizados y decidan los pasos a seguir. Es necesario también que las instituciones, a través de autoridades descentralizadas lo más cercanas a la población local, participen en la toma de decisiones más generales y en aspectos esenciales de la gestión sostenible de los recursos naturales. De esta manera, el enfoque “de abajo hacia arriba” contribuye a fortalecer las relaciones entre los gobiernos y la comunidad, permite aunar esfuerzos y contribuye a que el desarrollo sea viable y sostenible. La experiencia de los programas del PNUD-UE en Chile de lucha contra la desertificación revela que el

municipio es el actor institucional más reconocido por los beneficiarios de los proyectos y los líderes de las organizaciones de base. En efecto, un 87% de las 53 organizaciones de base que ejecutaron proyectos de lucha contra la desertificación en Chile, entre los años 2007 y 2011, establecieron vínculos con el respectivo municipio. Por otra parte, un 97% de 155 personas miembros de organizaciones de bases (no dirigentes) manifestaron que conocían la existencia y el papel que cumple el municipio39. Esta constatación permite afirmar que el municipio es un actor clave en el desarrollo de una estrategia y plan de acción para prevenir y mitigar la desertificación. La propuesta del programa del PNUD-UE en Chile para potenciar la lucha contra la desertificación es que esta temática, además de ser priorizada a nivel regional, sea abordada de manera integral e incluida en las estrategias de desarrollo regional (EDR), así como en los instrumentos de planificación a nivel local. Sin embargo, las estrategias regionales de desarrollo (ERD) y los planes de los gobiernos regionales no consideran (salvo la Región de Coquimbo, en forma general) el tratamiento de la problemática de la desertificación en forma explícita. Considerando lo anterior, el programa ha generado la propuesta descrita en la siguiente sección40.

6.2. Metodología para el diseño de una estrategia y plan territorial local de lucha contra la desertificación La metodología contempla una serie de etapas y pasos, los cuales se presentan de manera esquemática en la figura siguiente:

39 Valdés, J. y Castillo, E. (2012). Lucha contra la desertificación en Chile. Experiencias y aprendizajes del Programa de Recuperación Ambiental Comunitario para Combatir la Desertificación. PNUD/UE, Santiago de Chile. 40 Valdés, J. y Castillo, E. (2013). Estrategias y planes territoriales de lucha contra la desertificación en las regiones de Coquimbo a Los Lagos. PNUD/UE, Santiago de Chile. 114

CHILE: INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN

Figura Nº 2: Esquema general para el diseño de una estrategia y plan territorial local de lucha contra la desertificación.

DIAGNÓSTICO

Diagnóstico general físico, ambiental y social

PRIORIZACIÓN

Priorización de comunas

PLAN TERRITORIAL

Árbol de problemas

Diseño

Análisis FODA (referido al problema)

Selección de mancomunidad o territorio Diagnóstico instrumentos de planificación

DISEÑO

Ejecución

Lineamientos estratégicos Objetivos estratégicos

Mapa de actores

Seguimiento y Evaluación

Fuente: Valdés, J.; Castillo, E. (2013). Estrategias y planes territoriales de lucha contra la desertificación en las regiones de Coquimbo a Los Lagos. PNUD/UE, Santiago de Chile.

A continuación, de acuerdo al esquema señalado, se describen las etapas y pasos para el diseño de un plan territorial local de lucha contra la desertificación: »»

La propuesta contempla en primer lugar la realización de un diagnóstico general de las características físico-ambientales y sociales de la región.

»»

Como paso siguiente, se considera llevar a cabo un análisis de la desertificación en el contexto de las prioridades regionales y comunales. Para ello el mecanismo que se plantea busca identificar la desertificación como problema dentro de los principales instrumentos de planificación y orientación política con que cuenta la región y las comunas bajo análisis, como el Plan de Gobierno, la Estrategia Regional de Desarrollo, la política ambiental regional, la Estrategia Regional de Biodiversidad, los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO), los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT) y los Planes Intercomunales, principalmente. El análisis debe buscar asociaciones con otras materias vinculadas, como la erosión, la degradación de

los recursos naturales, las problemáticas de riego y sequía y los problemas asociados a la biodiversidad, entre otros. »»

Realización de una priorización de las comunas, considerando la intensidad del proceso de desertificación, según variables biofísicas e indicadores de pobreza y ruralidad.

»»

Una vez priorizadas las comunas, el paso siguiente consiste en proponer la conformación de grupos de comunas (mancomunidades o territorios) con las cuales realizar el diseño de una estrategia y plan territorial comunal de lucha contra la desertificación.

»»

Como paso sucesivo, se ve la necesidad de identificar a los actores que deberían participar en el diseño y puesta en operación de un plan de lucha contra la desertificación, a escala comunal, provincial y regional, en los ámbitos público y privado, y conformar con ellos un mapa de actores. Para ejemplificar lo dicho, el cuadro siguiente incluye el mapa de actores de una mancomunidad de la Región de Coquimbo. 115

Cuadro Nº 1: Mapa de actores indicativo para el diseño de un Plan Territorial Comunal de Lucha Contra la Desertificación en la Mancomunidad de Choapa, Región de Coquimbo.

Ámbito / Escala

Público

Privado

Comunal

»» Alcalde »» Comunidades agrícolas »» SECPLAC o Unidad Técnica de »» Organizaciones de crianceros Planificación »» Uniones Comunales de Juntas de Vecinos »» Departamento de Educación »» Organizaciones de mineros de todo tamaño »» PRODESAL o similar »» ONG »» Concejales

Provincial

»» »» »» »»

Gobernador Jefe Provincial CONAF Jefe de Área INDAP Jefe Sede INIA

»» »» »» »» »»

Regional

»» »» »» »» »» »» »» »» »»

Intendente o su representante SEREMI MA SEREMI Agricultura SEREMI de Gobierno CNR INFOR CEAZA CAZALAC Universidades

»» ONG de alcance regional (CODEFF, Canelo de Nos) »» Organizaciones campesinas de alcance regional (MUCECH) »» Organizaciones de mineros de pequeño y gran tamaño

Organizaciones campesinas de orden provincial ONG de alcance provincial Gremios profesionales pertinentes Organizaciones de mineros de alcance provincial Asociaciones de regantes

Fuente: Valdés, J.; Castillo, E. (2013). Estrategias y planes territoriales de lucha contra la desertificación en las regiones de Coquimbo a Los Lagos. PNUD/UE, Santiago de Chile.

»»

116

Enseguida, la propuesta metodológica contempla realizar una identificación del problema de la desertificación en el marco de la mancomunidad priorizada, cuáles son sus causas y efectos, con lo cual se elabora un árbol de problemas. La definición del problema principal debe ser breve y conducir a una explicitación del mismo en una frase. Se trata de una identificación preliminar del problema y de sus causas y efectos, con el propósito de dejar

instalado el tema, el cual será profundizado mediante un análisis y proceso participativo por los actores regionales y locales, mucho más conocedores de su realidad y en consecuencia con mayores competencias para un diseño detallado. La figura siguiente presenta un esquema que ejemplifica la construcción de un árbol de problemas, para una mejor comprensión de las interacciones que se dan en un determina territorio debido a la acción antrópica, la que genera procesos de causa/efecto:

CHILE: INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA DESERTIFICACIÓN

Figura Nº 3: Esquema de árbol de problemas.

Efecto 1

Efecto 2

Efecto 3

Problema

Causa 1

Causa 2

En el centro se establece el problema que afecta a la mancomunidad, en este caso la desertificación. En la parte baja o raíces del árbol, se identifican las causas; y en la parte superior, los efectos de dichas causas. El objetivo es motivar una discusión en el territorio sobre el problema, el que podrá irse desagregando hasta, por ejemplo, abordar las prácticas productivas inadecuadas, en el caso que éstas sean una de las causas del problema.

Causa 3

El paso siguiente corresponde a la realización de un análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, lo que se conoce como FODA, esto es, el reconocimiento de las fortalezas y debilidades que presentan los actores de la mancomunidad para enfrentar el problema de la desertificación y también la identificación de las oportunidades y amenazas externas que condicionan o favorecen su accionar. El siguiente cuadro representa un esquema del análisis FODA:

117

Cuadro Nº 2: Análisis FODA referido al objetivo estratégico principal considerado para el desarrollo de un determinado ejercicio de planificación estratégica.

DOMINIO EXTERNO AL SISTEMA REGIONAL

Problema Principal

DOMINIO INTERNO AL SISTEMA REGIONAL Fortalezas

Debilidades

Oportunidades

Potencialidades (Este es el escenario más favorable: se conjuga una condición de Fortaleza interna y una oportunidad que puede ser capturada por las coaliciones locales).

Desafíos (La brecha a superar: hay algo que se puede alcanzar, pero para ello se deben superar debilidades propias de los actores regionales o locales).

Amenazas

Riesgos (Es un potencial de fracaso: los actores de la región y el medio local son fuertes en un determinado ámbito, pero están amenazados por una condición externa fuera de su control, como el cambio climático, por ejemplo).

Limitaciones (Condicionante más estructural: lo más duro de superar ya que se define por una condición de debilidad interna a la cual se suma una amenaza externa, es el escenario más crítico).

El análisis FODA establece las características del camino a transitar para poder alcanzar los objetivos que se plantea la estrategia y que resultan de la conjunción de los atributos del análisis. »»

118

La propuesta metodológica avanza con posterioridad a la definición de lineamientos estratégicos, derivados de un análisis de las causas de la desertificación, según se identificara en el árbol de problemas definido con anterioridad. Para la definición de los lineamientos estratégicos, las causas identificadas en el árbol de problemas se transforman en un planteamiento positivo o propositivo y de esta forma se constituyen en líneas de acción que orientan el desenvolvimiento de los actores implicados en la lucha contra la desertificación. Las causas identificadas permiten orientar la acción, definiendo de esta manera lineamientos estratégicos para una futura intervención. Por ejemplo, si una causa de la desertificación son las prácticas agrícolas inadecuadas, un lineamiento estratégico puede orientarse a incentivar por parte de los productores campesinos la adopción de prácticas productivas

que consideren un uso sustentable de los recursos naturales.

Los lineamientos de carácter estratégico deben tomar en cuenta los resultados del FODA a efectos de configurar escenarios posibles de acción, dada la conjunción de las diversas categorías del análisis. De este modo deben proponerse lineamientos para el escenario más favorable, denominado como el escenario de potencialidades, o bien en el extremo opuesto, el escenario de limitaciones que se configura con las condiciones adversas de carácter estructural.

»»

El paso siguiente es la definición de los objetivos estratégicos. Éstos se derivan de un análisis de los efectos de la desertificación, según el árbol de problemas. Para definir los objetivos estratégicos, el

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problema principal se redacta de un modo “positivo” y se transforma en el objetivo estratégico principal. Del mismo modo, los efectos también se trasladan a un planteamiento positivo y se transforman en objetivos estratégicos específicos.

Por ejemplo, el objetivo estratégico principal puede ser el siguiente: Prevenir y contribuir a detener el avance de la desertificación, preparándose para enfrentar sus consecuencias y, en lo posible, recuperando la capacidad productiva de las tierras, de tal manera que éstas sean el sustento de sus habitantes. Un objetivo estratégico específico que explicita aún más el planteamiento anterior puede ser el siguiente: Promover prácticas de utilización de los suelos de cultivo y pastoreo que limiten la erosión de los suelos debido a la acción humana.

»»

La metodología contempla seguidamente una etapa de diseño del plan territorial local de lucha contra la desertificación (PTLCD):

Un plan podría definirse como una organización temporal necesaria para lograr un propósito o un resultado en un plazo previamente establecido y con una cantidad finita de recursos. Algunas características relevantes de un plan se reseñan a continuación:

- Posee un ciclo de vida finito y bien definido. - Tiene resultados claros y medibles (se definen indicadores para ello al comienzo lo que constituye la línea base). - Presenta un conjunto de actividades para lograr dichos resultados. - Hay partes interesadas claras. - Tiene una estructura organizativa, funciones claras, responsabilidades de administración, coordinación y ejecución. - Dispone de una cantidad definida de recursos. - Define un sistema de seguimiento y evaluación.

Condición clave para la sostenibilidad de los planes de lucha contra la desertificación es que éstos se originen en el ámbito local y se sustenten en una participación genuina de las comunidades y organizaciones de base.

119

Los planes territoriales locales de lucha contra la desertificación (PTLCD), definidos sobre la base de una planificación estratégica, deben identificar claramente objetivos, resultados, productos y actividades. La siguiente figura presenta de un modo esquemático los elementos necesarios para un logro mediante una intervención (plan), según el cual frente a una situación

existente se actúa (actividades) con el propósito de alcanzar una transformación (objetivo) a partir de la entrega de bienes, servicios e incluso normas (todos productos), para el cambio en consumos, estados, comportamientos y actitudes de las personas (resultados), buscando conseguir, mediante la acción, mejoras en el mediano y largo plazo en las condiciones de vida de las personas (efectos).

Figura Nº 4: Esquema para el desarrollo de un plan territorial de lucha contra la desertificación (PTLCD).

Situación existente

Fuente: FAO.

120

Transformación buscada

Actividades

Productos (Outputs)

Resultados (Outcomes corto plazo)

Efectos (Outcomes largo plazo)

Lo que se hace durante la operación

Lo que se entrega: bienes, servicios, normas

Cambios en consumos, comportamientos y actitudes

Mejoras sostenibles en condiciones de vida

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El siguiente cuadro presenta un esquema que organiza las diversas etapas y sus actividades en el marco del diseño de un PTLCD. Cuadro Nº 3: Esquema para el diseño de un plan operativo de lucha contra la desertificación. ESQUEMA PARA EL DESARROLLO DE PLANES DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN FASES

Diseño

Ejecución

Seguimiento y Evaluación

»»

ACTIVIDADES

EXPLICACIÓN

Formular los objetivos y resultados

Define los objetivos específicos y resultados que deseamos para el plan

Establecer marco de actores

Identifica los actores relevantes que apoyan el plan

Determinar línea base e indicadores

Establece cómo planeamos medir nuestros objetivos y resultados

Establecer metas

Los progresos a lograr en un período concreto

Establecer la organización para desarrollar el plan

Identifica una estructura que permita desarrollar y dar seguimiento al plan, identificando los distitntos roles

Definir los productos para el logro de los resultados planteados

Acuerda exactamente los productos a lograr

Definir actividades para el logro de los productos

Acuerda exactamente lo que necesitamos realizar y hacer

Determinar el indicador de los productos

Establece cómo medimos nuestros productos a lograr

Asignar responsabilidades

¿Quién lo hará, quién será el responsable?

Determinar las necesidades de recursos

¿Qué recursos se precisan para hacerlo?

Definir cada año un Plan Operativo Anual

Definir anualmente el plan de actividades (incluyendo responsables y presupuesto para las actividades y logros)

Seguimiento de los resultados

Recoge los datos necesarios para medir los progresos

Examen y notificación de los resultados

Compara, analiza y presenta los datos y el rendimiento (logro de productos, metas)

Evaluación

Evaluación para entender por qué el rendimiento excede las necesidades o no alcanza a cubrirlas, a partir de la cual se proponen correcciones

El paso siguiente es la ejecución del plan. Esta fase establece los pasos para la implementación de las actividades que permitirán alcanzar los resultados y productos esperados y, en último término, los objetivos definidos en la estrategia de la mancomunidad.

Identificadas las actividades y productos, se deben establecer las responsabilidades ejecutivas de parte de los actores involucrados en el desarrollo del plan. Para la ejecución de las actividades corresponde establecer un plan de trabajo general, incorporando para cada actividad las fuentes de financiamiento y

121

las responsabilidades, así como la identificación de las metas esperadas, por período definido, tanto a nivel de resultados como de productos y actividades. A nivel anual, se debe establecer un plan operativo anual (POA). El POA permite especificar las actividades y tareas asociadas a cada resultado establecido en la fase de diseño, además de la asignación de recursos humanos y materiales para cada una de las acciones que harán posible el cumplimiento de las metas y resultados del PTLCD. El POA es una herramienta clave en la gestión del plan. »»

Finalmente, la metodología incluye una fase de seguimiento y evaluación.

Esta fase es crucial para que el PTLCD llegue a buen puerto. El seguimiento o monitoreo es una actividad continua que permite la recolección sistemática de datos sobre indicadores de resultados y productos para guiar a los coordinadores del PTLCD, actores financiadores y actores ejecutores, con información sobre los avances en la consecución de los objetivos y la utilización de los fondos destinados a la ejecución del plan. La evaluación se entiende como el diagnóstico objetivo de los avances: incluye el análisis de aspectos como el diseño, la implementación y los resultados obtenidos, para lo cual se debe establecer al inicio del plan una línea

base para un conjunto de indicadores preestablecidos. Su objetivo es determinar el cumplimiento de los objetivos planteados, la eficiencia de la implementación, su efectividad, impacto y sostenibilidad. La evaluación debe proporcionar información confiable, útil y oportuna y permitir la obtención de lecciones aprendidas para mejorar la ejecución del plan y así alcanzar los objetivos, resultados y productos.

6.3. Priorización tentativa y conformación preliminar de mancomunidades para el diseño de planes territoriales de lucha contra la desertificación De acuerdo a los pasos metodológicos descritos anteriormente y como resultado de una consultoría41 desarrollada en el marco del Programa PNUD/UE de Lucha Contra la Desertificación, se realizó un diagnóstico general de las características físico-ambientales y sociales de las regiones entre Coquimbo y Los Lagos y una priorización tentativa de comunas por región tomando en cuenta la intensidad del proceso de desertificación y se propuso la conformación preliminar de mancomunidades para el diseño de planes territoriales de lucha contra la desertificación.

41 VALDÉS, Jaime; CASTILLO, Enrique. (2013). Informes finales de consultoría “Estrategias y planes territoriales de lucha contra la desertificación en las regiones de Coquimbo a Los Lagos”. PNUD/UE. 122

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a) Priorización de comunas:

índice de xerofitismo, erosión, pobreza, cobertura vegetal, recurrencia de sequías e incendios forestales42.

La priorización de comunas por región tiene como objetivo establecer estrategias focalizadas en los territorios más afectados por la desertificación, así como orientar el uso de los instrumentos públicos en pos de soluciones al problema. Para realizar la priorización se dispuso un instrumento que incluyó las siguientes variables: longitud del período seco,

El siguiente cuadro presenta el resumen, a nivel de regiones, de la priorización de comunas para el desarrollo de estrategias de lucha contra la desertificación entre las regiones de Coquimbo y Los Lagos. Las categorías definidas para la priorización fueron: baja, moderada, alta y muy alta.

Cuadro Nº 4: Número de comunas prioritarias para el desarrollo de estrategias regionales de lucha contra la desertificación, entre las regiones de Coquimbo y Los Lagos.

Categoría prioridad

Regiones IV

VII

VIII

XIV

Total

Baja Moderada Alta Muy alta

Sin información Total

296

Fuente: Valdés, J.; Castillo, E. (2013). PNUD/UE.

42 Descripción de las variables utilizadas por el instrumento de priorización de comunas: Longitud del período seco: Extensión y estacionalidad del periodo con déficit hídrico, medido en meses. Valores obtenidos del Mapa Preliminar de La Desertificación en Chile a Nivel Comunal. Índice de xerofitismo: El índice de xérofitismo corresponde a un valor integrado de la aridez que evalúa el grado de déficit hídrico desde el punto de vista biológico y que incluye el déficit hídrico anual (PP-ETP) en función de la precipitación: Ix=(PP-ETP)/PP. Erosión: Corresponde al porcentaje de superficie comunal, en hectáreas, afectada por algún grado de erosión. Los antecedentes fueron obtenidos del estudio Determinación de la Erosión Potencial y Actual de los Suelos de Chile, CIREN, 2010. Las categorías de erosión consideradas fueron: erosión no aparente, erosión ligera, erosión moderada, erosión severa y muy severa. Pobreza: Este indicador se basa en el porcentaje de personas pobres e indigentes en las comunas del país, según el estudio CASEN 2009. En primer lugar, se obtiene el porcentaje de personas que se encuentran debajo de la línea de la pobreza (pobre e indigente), lo que permite conseguir los porcentajes con respecto al total de población comunal. Finalmente el rango de valores obtenido se corrige con respecto al mínimo y máximo de los valores observados (pobreza relativa). Cobertura vegetal: Corresponde al cociente entre las superficies sumadas de bosque nativo, bosque mixto y plantaciones con respecto al total de superficie comunal, según los datos y actualizaciones del catastro de bosque nativo llevado por CONAF. A la cifra obtenida en % se debe obtener su complemento (100 -% superficie arbórea) para dejar el componente en la escala creciente con respecto a prioridad. Recurrencia de sequía: Información proporcionada por el MINAGRI, quien tiene desde el año 2008 a la fecha una base de datos a nivel comunal respecto a la declaración a estados de emergencia, de la cual se puede identificar la declaración de estado de emergencia comunal por concepto de sequía. De esta información se estableció la frecuencia acumulada de años con sequía en todas las comunas en los últimos 6 años (2008-2013). El indicador de recurrencia de sequía es el cociente entre el número de años con sequía y el total de años analizados. El rango del indicador tiene, como extremos, el cero que significa que ningún año se ha declarado emergencia por sequía y 100 que corresponde a que todos los años la comuna ha sido declarada en emergencia por sequía. Incendios forestales: Este indicador mide de manera acumulativa la cantidad de superficie incendiada en el decenio 2002-2012, según estadísticas de CONAF, con respecto al total de superficie con cobertura vegetal. Esto da una dimensión del impacto relativo de los incendios forestales en cada comuna. 123

Como se puede observar, la totalidad de las comunas de la Región de Coquimbo y gran parte de las comunas de la Región de Valparaíso resultan con una alta prioridad en cuanto a la necesidad de implementar en ellas estrategias y planes de lucha contra la desertificación. La Región Metropolitana destaca por la carencia de información en gran parte de su territorio, lo cual da cuenta de su condición urbana. La priorización antes desarrollada se realizó en el marco de un contexto nacional, es decir, se consideraron los datos para el universo de comunas existentes entre la región de Coquimbo y Los Lagos, ordenándolos de mayor a menor y clasificándolos en las categorías preestablecidas: baja, moderada, alta y muy alta prioridad,

lo cual generó una variabilidad escasa en regiones como la de Coquimbo, por ejemplo, donde todos los valores de sus comunas se ubicaron en la categoría muy alta. Para efectos de producir una mayor diferenciación, el ejercicio contempló un ordenamiento de los datos al interior de cada región utilizando las categorías baja, media y alta prioridad e incorporando a las variables una adicional correspondiente al índice de ruralidad. El algoritmo de cálculo corresponde a la asignación de un peso del 50% al resultado que entrega el instrumento de priorización basado en las variables biofísicas, un 30% al índice de ruralidad de la comuna y, por último, un 20% a la variable relativa a pobreza43. Este algoritmo permite identificar las comunas que presentan concentración territorial de alta prioridad en cada región.

Cuadro Nº 5: Comunas por región que presentan alta prioridad para el desarrollo de estrategias y planes de lucha contra la desertificación.

Región

Comunas con alta prioridad

Coquimbo

Monte Patria, Ovalle, Punitaqui, Illapel, Combarbalá y Canela.

Valparaíso

San Felipe, San Esteban, Putaendo, Petorca, La Ligua, Papudo, Puchuncaví, Nogales, Panquehue, La Cruz, Quillota, Hijuelas, Llay Llay, Limache, Casablanca y Santo Domingo.

Metropolitana

Tiltil, Colina, Curacaví y Alhué.

O’Higgins

Navidad, Litueche, La Estrella, Marchihue, Pumanque, Paredones, Lolol, Santa Cruz, Chépica y Placilla.

Maule

Vichuquén, Hualañé, Sagrada Familia, Rauco, Teno, Empedrado, Chanco, Pelluhue y Cauquenes.

Biobío

Cobquecura, Coelemu, Quirihue, Ningue, Treguaco, Portezuelo, Ranquil, Quillón, Florida, San Rosendo, Nacimiento, Curanilahue, San Fabián, Antuco, Santa Bárbara y Quillaco.

La Araucanía

Angol, Purén, Los Sauces, Ercilla, Lumaco, Carahue, Puerto Saavedra, Toltén, Perquenco y Lonquimay.

Los Ríos

Panguipulli, Futrono, Lago Ranco, Río Bueno y Corral.

Los Lagos

San Juan de la Costa, Los Muermos, Quemchi, Castro, Quinchao, Curaco de Vélez, Puqueldón, Chonchi y Queilén.

Fuente: Elaboración propia, basada en Valdés, J.; y Castillo, E. (2013). PNUD/UE. 43 Variables biofísicas: Vegetación, porcentaje de cobertura según tipo de vegetación en relación a la unidad administrativa (Fuente: Catastro del Bosque Nativo, CONAF, 1999, y actualizaciones en años posteriores); Clima, precipitación y temperatura media anual (Fuente: Clasificación Climática de Köppen y estudio de CEPAL “La Economía del Cambio Climático en Chile”); y suelo, superficie de erosión actual según unidad administrativa (Fuente: Centro de Información en Recursos Naturales, CIREN). Índice de ruralidad: Conjunto amplio de variables que incorpora las dimensiones demográfica, económica, accesibilidad o conectividad con centros urbanos, niveles de capital humano y niveles de acceso a servicios (Fuente: Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, RIMISP). Pobreza: Porcentaje de pobreza e indigencia según unidad administrativa (Fuente: CASEN 2009). 124

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b) Conformación preliminar de mancomunidades para el diseño de planes territoriales de lucha contra la desertificación: Se tomaron en cuenta los siguientes criterios metodológicos para establecer las áreas (territorios/ mancomunidades) de intervención: - Que las mancomunidades o unidades territoriales se encuentren integradas por al menos dos comunas contiguas y que éstas tengan vínculos territoriales funcionales, tales como relaciones de orden productivo, comercial, cultural y conectividad de infraestructura, entre otros aspectos. - Que las comunas seleccionadas para una mancomunidad presenten un grado de intensidad alta de desertificación en el ranking de su respectiva región. - Que las comunas seleccionadas tengan población rural pobre.

Se consideró, igualmente, como un criterio complementario, que los territorios identificados correspondieran a comunas en las cuales el PNUD haya realizado algún proyecto en los últimos 15 años, con fondos propios y/o a través de sus programas de acción conjunto con el GEF, la Unión Europea y el Gobierno de Chile, tomando en cuenta que ello representa la posibilidad de aprovechar el capital social acumulado mediante estas intervenciones, ya sea por la experiencia asociativa, aprendizajes instalados y experiencia en la ejecución de proyectos por parte de las comunidades locales. De acuerdo a los criterios de continuidad espacial, prioridad en relación a la desertificación, alto nivel de pobreza relativa y experiencia de los actores locales en la lucha contra la desertificación, el ejercicio permitió establecer los siguientes territorios o mancomunidades por región para que se diseñe en ellos una estrategia y plan territorial comunal de lucha contra la desertificación.

125

Cuadro Nº 6: Comunas seleccionadas por región para la conformación de un territorio o mancomunidad de lucha contra la desertificación.

Región

Territorio o Observaciones mancomunidad Estas tres comunas tienen continuidad territorial y características sociales y ambientales similares. Las prioridades para Combarbalá y Canela son altas y para Illapel son medias. Esta última tiene la ventaja de ser la capital provincial y puede en consecuencia ser el centro articulador para el diseño de un plan de lucha contra la desertificación. Hay experiencias de trabajo en diversas localidades, organizaciones sociales y comunidades agrícolas de las tres comunas.

Coquimbo

Canela, Combarbalá e Illapel

Valparaíso

Si bien la región tiene otras comunas que según los instrumentos de priorización, especialmente de orden biofísico, aparecen con alta prioridad, este grupo propuesto tiene la ventaja de presentar condiciones medias y altas en materia de pobreza y ruralidad, siendo por tanto un foco donde el proceso tiene mayor San Felipe, potencialidad para expandirse y dar importantes luces acerca de Putaendo y Santa cómo enfrentar la desertificación. Por otra parte, en estas comunas María hay un importante capital acumulado con intervenciones del programa PNUD-UE, lo cual es un factor coadyuvante en pos del diseño de una estrategia de lucha contra la desertificación. Se agrega la pequeña Comuna de Santa María debido a que tiene prioridades similares a sus vecinas y otorga continuidad territorial al conjunto de comunas seleccionadas.

Metropolitana

126

Tiltil, Colina, Alhué y Paine

La priorización atendiendo a criterios biofísicos, de pobreza y ruralidad muestra claramente un polo con problemas de desertificación en la zona norte de la región. En estas comunas existe además presencia de actividades como la ganadería caprina, la cosecha de leña, extracción de tierra de hoja, problemas de sequía; en definitiva, todos aquellos factores que configuran condiciones para determinar un proceso de desertificación. Además, es un territorio que por las evidencias del cambio climático representa la entrada de condiciones más áridas para la región. Por otra parte, en la zona sur de Santiago se presenta otro polo donde el proceso de desertificación tiene -desde la perspectiva biofísica- una intensidad media, así como similares niveles de pobreza y ruralidad. Sin embargo, en dicho territorio se localizan atributos y singularidades relevantes para la región y el país, como son la condición de hotspot chileno prioritario para la conservación, lo cual se expresa en la existencia del Área de Conservación Altos de Cantillana, entre otras formaciones.

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O’Higgins

Maule

Biobío

Navidad, Litueche y Pichilemu

Las tres comunas forman parte de un territorio con continuidad territorial, articulado por la capital provincial de Pichilemu. Presentan altos índices de desertificación desde la perspectiva biofísica, así como niveles altos de pobreza y ruralidad, los cuales si bien descienden a nivel medio en Pichilemu son suficientes como para otorgarles la condición de una mancomunidad. El capital acumulado por las acciones del programa PNUD-UE es relevante en particular en la comuna de Navidad.

Empedrado y Cauquenes

Estas dos comunas presentan niveles altos de pobreza y ruralidad. Sus niveles de desertificación a partir de variables biofísicas son de niveles altos a medios. Tienen continuidad territorial y forman en consecuencia un espacio con características similares en relación a sus atributos ambientales, sociales y económicos.

Portezuelo, Ninhue, Cobquecura, Quirihue y Tirúa

Las comunas de Cobquecura, Ninhue, Quirihue y Portezuelo, de la provincia de Ñuble, forman una agregación territorial que comparte niveles altos de desertificación desde la perspectiva biofísica, así como también elevados índices de pobreza y ruralidad. Tirúa, si bien es una comuna aislada en el contexto de sus pares de la región, tiene condiciones interesantes para diseñar junto a sus actores una estrategia de lucha contra la desertificación, ya que alcanza a nivel regional un nivel medio de desertificación desde la perspectiva biofísica, así como en relación a pobreza y ruralidad. Lo relevante es que conforma una unidad de similares características con su comuna vecina al sur, la Comuna de Carahue, en la región de la Araucanía, con la cual hay importantes flujos de personas, bienes y servicios, existiendo entre ambas una ruta que les permite una conectividad fluida y que las relaciona con la ciudad de Temuco, además de existir una fuerte cohesión étnico cultural entre ellas por su población mapuche.

127

Ercilla, Traiguén, Lumaco y Carahue

Las comunas de Ercilla, Traiguén y Lumaco configuran un territorio con continuidad espacial. Tienen, además, una relación funcional, ya que se articulan por la Ruta 5 Sur (desde Ercilla) y en el eje Traiguén-Lumaco, haciendo la primera de centro de convergencia de las otras dos comunas, hecho que es importante para efecto de convocar a los actores locales que podrían participar del diseño de la estrategia de lucha contra la desertificación. Si bien Traiguén tiene una baja prioridad a partir de los instrumentos aplicados, se entiende que aquí hay un capital acumulado en torno al trabajo con comunidades indígenas. También se identifica a la comuna de Carahue, la que tiene niveles altos en todos los componentes analizados, aunque no conforma una unidad funcional en la Región de La Araucanía, pero sí la puede conformar con la Comuna de Tirúa, en la Región del Biobío.

Los Ríos

Corral y Valdivia

Corral y Valdivia conforman un conglomerado de comunas con continuidad territorial. Si bien Valdivia tiene una baja prioridad, en ella el PNUD acumula una amplia experiencia en proyectos del Programa de Pequeños Subsidios (PPS) y de lucha contra la desertificación. Por otra parte, cuenta con un gran capital en organizaciones de base, ONG y universidades. Es, además, la capital regional y, por ende, un centro articulador de la actividad y potencial irradiador para otras comunas de lo que allí se diseñe.

Los Lagos

En la Isla de Chiloé se sugiere focalizar los esfuerzos en las comunas de Castro, Chonchi y Dalcahue ubicadas en el centro de la isla, con una alta prioridad según el instrumento de desertificación a partir de variables biofísicas, y niveles alto y medio de ruralidad y pobreza. Chonchi, Castro y Castro es además la capital provincial y, por tanto, desde allí se Dalcahue puede articular el trabajo de diseño de la estrategia y expandir los resultados hacia otras comunas. En general, en estas comunas se verifican importantes procesos de degradación del bosque nativo por la extracción para leña y otros usos.

La Araucanía

Fuente: Valdés, J.; y Castillo, Enrique. (2013). PNUD/UE.

Como pasos sucesivos de la metodología propuesta, corresponderá identificar a los actores (mapa de actores) correspondiente a cada mancomunidad; elaborar un árbol de problemas; realizar un análisis FODA; definir

128

lineamientos y objetivos estratégicos; establecer el plan local territorial de lucha contra la desertificación (PTLCD); ejecutar dicho plan; y por último, dar seguimiento y evaluar la experiencia.